antidiskriminacni legislativa - eVerze.indd

Analýza
antidiskriminační legislativy
se zaměřením na antidiskriminační opatření v pracovněprávní oblasti
Lucie Otáhalová
První vydání této publikace vzniklo v rámci projektu Zlepšování antidiskriminační a sociální legislativy ve prospěch
znevýhodněných žen, který podpořila Nadace Open Society Fund Praha z programu Dejme (že)nám šanci,
který je financován z Norských fondů.
Klíčová slova:
antidiskriminační legislativa, antidiskriminační zákon, pracovněprávní vztahy, diskriminace,
actio popularis, žaloba ve veřejném zájmu
Vydala: Alternativa 50+, Praha, 2016
Autorka: Mgr. Lucie Otáhalová
Editorka: Gabriela Ferbarová
Návrh obálky, grafická úprava a sazba: Roman Piják
Jazyková korektura: Zdena Sluková
Adresa společnosti:
U Průhonu 1567/7a, Praha 7, 170 00
www.alternativaplus.cz, [email protected]
©Alternativa 50+, 2016
ISBN: 978-80-905711-9-8
Analýza
antidiskriminační legislativy
se zaměřením na antidiskriminační opatření v pracovněprávní oblasti
Lucie Otáhalová
Praha 2016
Analýza antidiskriminační legislativy
mimo pracovněprávní oblasti
Popis současné situace - legislativa
Nejdůležitějším právním předpisem, který určuje, ve kterých oblastech a z jakých důvodů je diskriminace zakázána, je antidiskriminační zákon1 (dále též „ADZ“). Tento zákon poskytuje definice základních
pojmů a stanoví výjimky ze zásady rovného zacházení. Určuje, jak je možno se před diskriminací bránit
a svěřuje pravomoc veřejnému ochránci práv v oblasti rovného zacházení2.
Zákon určuje oblasti, ve kterých je diskriminace zakázána:
• právo na zaměstnání a přístup k zaměstnání,
• přístup k povolání, podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti,
• pracovní, služební poměry a jiná závislá činnost, včetně odměňování,
• členství a činnost v odborových organizacích, radách zaměstnanců nebo organizacích
zaměstnavatelů, včetně výhod, které tyto organizace svým členům poskytují,
• členství a činnost v profesních komorách, včetně výhod, které tyto veřejnoprávní korporace
svým členům poskytují,
• sociální zabezpečení,
• přiznání a poskytování sociálních výhod,
• přístup ke zdravotní péči a jejímu poskytování,
• přístup ke vzdělání a jejímu poskytování,
• přístup ke zboží a službám, včetně bydlení, pokud jsou nabízeny veřejnosti nebo při jejich
poskytování.
Antidiskriminační zákon stanovuje následující zakázané diskriminační důvody:
• rasa, etnický původ a národnost,
• pohlaví – za diskriminaci z důvodu pohlaví se považuje také diskriminace z důvodu těhotenství,
mateřství, otcovství a z důvodu pohlavní identifikace,
• sexuální orientace,
• věk,
• zdravotní postižení,
• náboženské vyznání, víra či světový názor.
Diskriminace na základě domnělého důvodu
Antidiskriminační zákon chrání práva jednotlivce i v případě, že osoba, která se diskriminace dopouští
(zaměstnavatel, pronajímatel, poskytovatel služby) se pouze domnívá, že patří k některé ze skupin,
které jsou před diskriminací chráněny. Diskriminací je i nepříznivé zacházení na základě domnělého (tedy
reálně neexistujícího) důvodu.
1/ Zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací (antidiskriminační zákon).
2/ Plné znění zákona je dostupné například na webových stránkách na zakonyprolidi.cz. .
4
Stejně jako diskriminaci zákon zakazuje také:
• obtěžování,
• sexuální obtěžování,
• pronásledování,
• pokyn k diskriminaci,
• navádění k diskriminaci.
Tato jednání se za diskriminaci považují v případě, že k nim dochází na základě některého z diskriminačních důvodů.
Obtěžování a sexuální obtěžování
Antidiskriminační zákon zakazuje obtěžování, které souvisí s pohlavím, sexuální orientací, rasou, náboženstvím, věkem nebo zdravotním postižením dané osoby, která je obětí takového jednání. Obtěžování může
mít dvojí záměr či důsledek:
• snížení důstojnosti dané osoby, nebo
• vytvoření zastrašujícího, nepřátelského, ponižujícího a pokořujícího nebo urážlivého prostředí.
Obtěžováním je také chování, které může být oprávněně vnímáno jako podmínka pro rozhodnutí
ovlivňující výkon práv a povinností vyplývajících z právních vztahů. Jedná se o chování typu „něco za něco“.
V pracovněprávních vztazích může jít o povýšení, získání odměny, získání výhodnější směny, volna o svátcích.
Pronásledováním rozumíme postihování stěžovatele za to, že uplatnil svá práva podle antidiskriminačního zákona – v pracovněprávních vztazích může jít například o to, že zaměstnanci nebylo nabídnuto
povýšení. Pokud je zaměstnanec za to, že aktivně brání svá práva zaměstnavatelem postižen, například je
s ním ukončen pracovní poměr, může se zaměstnanec vůči takovému jednání bránit jako proti diskriminaci.
Pokyn k diskriminaci a navádění k diskriminaci jsou vzájemně dosti podobné, společným
jmenovatelem je navedení jiné osoby, aby diskriminovala někoho třetího. Typicky se tedy jedná
o pracovněprávní vztahy. „Pokyn k diskriminaci“, na rozdíl od „navedení“, vydává osoba v nadřízeném
postavení. Ředitel firmy například uloží vedoucímu směny, aby odměny vyplatil pouze zaměstnancům
do 30 let (s vysvětlením, že je důležité si ve firmě udržet mladé perspektivní pracovníky). Ten, kdo navádí
nebo vydává pokyn, se tedy podle zákona sám diskriminace dopouští a musí nést odpovídající následky.
Veřejný ochránce práv (ombudsman) byl antidiskriminačním zákonem pověřen k tomu, aby přispíval
k prosazování práva rovného zacházení se všemi osobami bez ohledu na jejich věk, pohlaví, sexuální
orientaci, zdravotní postižení, náboženské vyznání a rasu. Ti, kdo se cítí být diskriminováni, se mohou
na ombudsmana obrátit – ochránce poskytuje především metodickou pomoc, kterou je například i rada
či návody, na jaké instituce či úřady je možno se obrátit. Pokud ochránce ve věci vydá své stanovisko (zprávu)3,
tato zpráva by pak měla sloužit ke smírnému vyřešení věci nebo jako podklad k žalobě soudu. Ochránce
však nemá pravomoc diskriminujícího jakkoliv sankcionovat a nemůže ani ukládat žádné pokuty – jediným
postihem je, že případ medializuje. Působnost ochránce je dána § 21b zákona o veřejném ochránci práv –
kromě výše uvedené činnosti vydává též doporučení, provádí výzkum a věnuje se osvětové a vzdělávací
činnosti.4
Občanský soudní řád5 je základním civilním procesním předpisem, použije se v případě, že diskriminační spor dospěje do stadia řízení před soudem. Diskriminační soudní spory jsou specifické tím,
že žalobce nenese důkazní břemeno sám, nýbrž je sdílí společně s žalovaným. Sdílené důkazní břemeno znamená, že žalobci postačí, pokud před soudem prokáže, že s ním bylo zacházeno méně příznivě,
než s jinou osobou ve srovnatelné situaci na základě některého diskriminačního důvodu. Pokud se podaří
rozdílné zacházení prokázat, přechází důkazní břemeno na žalovaného, který musí naopak prokázat to,
3/ Ombudsman svá stanoviska zveřejňuje v tzv. Evidenci stanovisek ombudsmana - hƩp://eso.ochrance.cz/Vyhledavani/Search
4/ Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.
5/ Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů.
5
že důvod, který rozdílné zacházení zapříčinil, nebyl diskriminační6. Sdílené důkazní břemeno je institutem,
který je pro žalobce v diskriminačních sporech velmi důležitý – oběti diskriminace některé skutečnosti prokázat nemohou a ve sporu, který by probíhal podle standardních pravidel dokazování, by proto neměly
šanci na úspěch.
V oblasti poskytování služeb stojí mimo úpravu antidiskriminačního zákona zákon o ochraně
spotřebitele7, který zakazuje prodávajícím diskriminovat spotřebitele při prodeji výrobků a poskytování
služeb. Porušení zákazu diskriminace je správním deliktem, za který je možné uložit pokutu. Dozor vykonává
Česká obchodní inspekce.
Zásada rovného přístupu ke vzdělání je samostatně upravena ve školském zákoně8, avšak na rozdíl
od zákona na ochranu spotřebitele bez odpovídající správní sankce.
6/ Podrobněji viz Stanovisko veřejného ochránce práv k některým procesním aspektům antidiskriminačního zákona, zejména věcné příslušnosti
soudů, 5. ledna 2010, dostupné na: http://www.ochrance.cz/diskriminace/pravni-stanoviska-pro-odborniky/.
7/ Zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů.
8/ Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, § 2.
6
Hlavní problémy současné právní úpravy a návrhy řešení
Oprávnění veřejného ochránce vůči soukromoprávním subjektům
v oblasti diskriminace
Antidiskriminační zákon svěřil veřejnému ochránci práv působnost v oblasti ochrany před diskriminací,
která spočívá v metodické pomoci obětem diskriminace, provádění výzkumu, zveřejňování zpráv
a doporučení a výměně informací s obdobnými evropskými subjekty. Pokud ale tuto působnost srovnáme
s „tradiční“ agendou ombudsmana, tedy ochranou osob před jednáním úřadů, pak zjistíme, že zákonodárci
již ochránci nesvěřili adekvátní pravomoci, aby tuto činnost mohl vykonávat efektivně. V oblasti
ochrany před diskriminací tedy ochránce nemůže vyžadovat součinnost a například písemné podklady
od soukromých osob, které se mohou diskriminace dopouštět (zaměstnavatelů, pronajímatelů). Spolupráce
s ombudsmanem je tedy čistě na dobrovolnosti těchto subjektů.
Nápravu tohoto nedostatku navrhuje aktuálně projednávaná novela zákona o veřejném ochránci práv.9
Novela rozšiřuje stávající § 21b – ochránce při šetření podnětů v oblasti diskriminace by měl být oprávněn
požádat o součinnost i soukromoprávní subjekty, na které dopadá povinnost respektovat zásadu
rovného zacházení podle antidiskriminačního zákona a dalších právních předpisů (viz výše).
Žaloba ve veřejném zájmu (actio popularis)
Některé případy diskriminačního jednání mají systémový rozsah, domáhání se nápravy prostřednictvím
individuálních žalob by tedy vedlo k odstranění dané praktiky pouze v individuálním případě. Také se
může jednat o případ, v němž individuální oběť ani neexistuje, proto by neměl žalobu kdo podat. V řadě
evropských zemí je běžné, že orgán, který je pověřen dohledem nad dodržováním zásady rovného
zacházení, má rovněž oprávnění podat tzv. žalobu ve veřejném zájmu – actio popularis. Bylo by vhodné,
aby toto oprávnění měl i český ombudsman. Žaloba ve veřejném zájmu je nástrojem, který umožní
zabránit určitému druhu diskriminačního jednání a ochránit tak větší skupinu osob, aniž by se každá
z těchto osob musela obracet na soud individuálně. Jedná se tak o efektivní řešení určitého problému,
který se vyskytuje plošně a v praxi se neustále opakuje.
Zavedení žaloby ve veřejném zájmu navrhoval ombudsman již ve své souhrnné zprávě pro Poslaneckou
sněmovnu za rok 2013. Návrh ochránce směřoval ke svěření tohoto oprávnění jak ombudsmanovi,
tak právnickým osobám podle § 11 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv, tedy těm, které byly na
ochranu práv obětí diskriminace založeny nebo je ochrana před diskriminací předmětem jejich činnosti
(typicky nevládní organizace). Vládní návrh počítá pouze se zavedením tohoto oprávnění pro ombudsmana. V průběhu legislativního procesu se vyskytly hlasy usilující o to, aby mohl ochránce veřejnou žalobu
podat pouze tehdy, jestliže se s porušením práv většího nebo neurčitého počtu osob setká při své činnosti,
tedy při šetření konkrétního podnětu. Nutno podotknout, že takto formulovaná modifikace již výrazně
možnosti žaloby ve veřejném zájmu upravuje a de facto jde proti smyslu tohoto právního instrumentu.
Možnost podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona
Součástí aktuálně projednávané novely zákona o veřejném ochránci práv je změna zákona o Ústavním
soudu, která by měla umožnit ombudsmanovi podání návrhu za zrušení zákona nebo jeho jednotlivých
ustanovení, pokud shledá při výkonu své působnosti porušení základních práv a svobod osob. Systematicky
by se tato kompetence stala součástí zvláštních oprávnění ochránce, vyjmenovaných v § 22 zákona
o veřejném ochránci práv. Toto nové oprávnění, pokud by bylo přijato, bude mít dopady i do ochrany
před diskriminací - ochránce by mohl podat návrh na zrušení zákona i při řešení diskriminačních sporů.
Podstatné je, že by se jednalo pouze o návrh o změnu či zrušení zákona. Tedy ne o moc zrušit jakýkoliv
zákon dle své libosti.
V Petičním výboru byl k tomuto navrhovanému oprávnění vznesen pozměňovací návrh, podle kterého
by měl ochránce záležitost nejprve projednat v Petičním výboru Poslanecké sněmovny. Tento krok je však
nutné považovat za nadbytečný a lze jej vnímat jako vnesení prvku politického rozhodování do procesu,
který by měl být ryze odborný právním posouzením.
9/ Sněmovní tisk č. 379.
7
Výše soudního poplatku
Notorickým problémem u diskriminačních kauz je, že oběti diskriminačního jednání ve většině
případů nevyužívají možností, které jim právní řád dává, a nedomáhají se svých práv. Téma nízkého
počtu stížností v oblasti diskriminace je ostatně natolik markantní, že se na ně zaměřil ve svém výzkumu
i veřejný ochránce práv.10 Jedním z důvodů, proč se oběti diskriminace nedomáhají spravedlnosti
formálně právní cestou, jsou finanční náklady, které by s tímto řešením byly spojeny. Mezi jinými
se jedná o soudní poplatek. Na potřebu jeho úpravy v případě antidiskriminačních žalob upozorňoval
veřejný ochránce práv ve své souhrnné zprávě pro Poslaneckou sněmovnu za rok 201211. Navrhoval,
aby byl soudní poplatek stanoven bez ohledu na výši požadované náhrady nemajetkové újmy (tedy
aby nebyl vybírán procentuálním podílem), a aby byl snížen na jednotnou částku 1000 Kč. Soud totiž
může výši náhrady nemajetkové újmy libovolně modifikovat (tedy bez ohledu na žalobní návrh),
avšak poměrnou část soudního poplatku, který byl vyměřen z původně požadované částky, již nevrací.
Bylo by proto vhodné, aby výše soudního poplatku byla v souladu s návrhem veřejného ochránce práv
upravena.
Přetrvávající roztříštěnost a nejednotnost právní úpravy v oblasti diskriminace
Mezi zákony a předpisy upravující diskriminaci patří:
• zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 243/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů,
ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 361/2003 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací
(antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 561/2004 Sb., školský zákon
Přestože v době, kdy byl v legislativním procesu projednáván antidiskriminační zákon, bylo jedním
z argumentů pro jeho přijetí právě sjednocení doposud roztříštěné právní úpravy, jak vidíme z výše
podaného přehledu legislativy obsahující zákaz diskriminace, tohoto cíle se nepodařilo zcela dosáhnout.
Některé zákony sice na zákon antidiskriminační pouze odkazují, jiné však stanoví vlastní sankce za porušení
zákona (zákon o ochraně spotřebitele). Další vymezují princip rovnosti odlišně (viz například školský zákon,
který právo na rovné zacházení omezuje na osoby, které jsou státními občany ČR nebo jiného členského
státu EU).
Též formulace zakázaných důvodů diskriminace se v jednotlivých právních předpisech tu a tam liší.
V zákoně o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů a v zákoně o vojácích z povolání tak
kupříkladu zcela chybí mezi důvody diskriminace znak „zdravotní postižení“. Veřejný ochránce práv
upozornil ve své souhrnné zprávě za rok 2013, že tento právní stav je nejen problematický z hlediska
evropských směrnic, ale je též v rozporu s mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních
svobodách.12 Ochránce navrhnul, aby byl znak zdravotního postižení do těchto zákonů doplněn mezi
zakázané důvody diskriminace.
Roztříštěnost právní úpravy, kterou se nepodařilo překonat ani přijetím antidiskriminačního zákona, by
bylo možné vyřešit důkladnou analýzou stávající právní úpravy, zrušením partikulárních (duplicitních)
10/ Veřejný ochránce práv: „Diskriminace v ČR: Oběť diskriminace a její překážky v přístupu ke spravedlnosti“. Závěrečná zpráva z výzkumu. Kancelář
veřejného ochránce práv, 2015.
11/ Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2012, str. 18.
12/ Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2013, str. 17.
8
ustanovení ve speciálních právních předpisech. Zrušená ustanovení by bylo vhodné přesunout do ADZ
a adekvátně je zapracovat. To povede ke zpřehlednění právního řádu, zvýšení právní jistoty a zmenšení
problémů s výkladem.
Důkazní břemeno
Občanský soudní řád stanoví v § 133a tzv. sdílené důkazní břemeno, kdy v případech přímé a nepřímé
diskriminace je částečně na žalovaném, aby prokázal, že jeho jednání nebylo diskriminační. Žalobce musí
tvrdit skutečnosti, ze kterých lze usuzovat, že došlo k diskriminačnímu jednání. Toto sdílené důkazní
břemeno je v zákoně upraveno celkem ve třech variantách (písm. a), b) a c) § 133a), které byly do zákona
vloženy podle evropských směrnic.
Praktický dopad této implementace je takový, že různé skupiny osob, které se s diskriminací setkají,
požívají rozdílných úrovní ochrany v rámci občanského soudního řízení podle toho, jaké oblasti se
diskriminace týká. Tuto skutečnost kritizoval veřejný ochránce práv ve své souhrnné zprávě pro Poslaneckou
sněmovnu za rok 2013.13 Současně navrhoval, aby situace z hlediska sdíleného důkazního břemene byla
pro všechny skupiny chráněných osob ve všech oblastech stejná. Tak například senioři, kteří namítají,
že jsou diskriminování na finančním trhu (tj. jedná se o diskriminaci z důvodu věku v oblasti přístupu ke
zboží a službám – kdy se oběť domnívá, že ji nějaká služba nebyla nabídnuta z důvodu věku), musí veškeré
skutečnosti u soudu prokázat sami. Pokud se důkazní břemeno nepřenese na protistranu, která by měla
vysvětlit skutečné důvody, nemá oběť šanci tuto skutečnost dokázat a u soudu uspět.
Tato ochrana by nadto měla platit nejen u přímé a nepřímé diskriminace, ale také u obtěžování,
sexuálního obtěžování, pokynu k diskriminaci, navádění k diskriminaci a pronásledování, které se dle § 2
antidiskriminačního zákona za diskriminaci považují.
Odvozená diskriminace
Potřebu zakotvení odvozené diskriminace formulovala veřejná ochránkyně práv ve své souhrnné
zprávě za rok 2014.14 Jedná se o situace, kdy je diskriminován člověk nikoliv proto, že je sám nositelem
diskriminačního důvodu, ale proto, že je osobou blízkou (popřípadě mají k nositeli diskriminačních
důvodů nějaký kvalifikovaný vztah15) například člověka s odlišnou sexuální orientací, seniora,
zdravotně postiženého člověka, apod. I tito lidé by měli být před diskriminací jednoznačně chráněni.
Ochránkyně poukázala na judikaturu Evropského soudního dvora,16 která již odvozenou diskriminaci
pojmenovala a kterou by se měly řídit i české soudy. Sama ochránkyně se s odvozenou diskriminací
setkává, nejčastěji v podnětech z oblasti zaměstnání a bydlení. Doporučila Poslanecké sněmovně, aby do
antidiskriminačního zákona doplnila ustanovení, podle kterého bude za diskriminaci považováno rovněž
jednání, kdy je s osobou zacházeno méně příznivě na základě úzkého nebo blízkého vztahu s osobou
nesoucí některý z diskriminačních důvodů.
Úprava definice nepřímé diskriminace
Antidiskriminační zákon v § 3 odst. 1 obsahuje definici nepřímé diskriminace v tomto znění: „Nepřímou
diskriminací se rozumí takové jednání nebo opomenutí, kdy na základě zdánlivě neutrálního ustanovení,
kritéria nebo praxe je z některého z důvodů uvedených v § 2 odst. 3 osoba znevýhodněna oproti ostatním.
Nepřímou diskriminací není, pokud toto ustanovení, kritérium nebo praxe je objektivně odůvodněno legitimním
cílem a prostředky k jeho dosažení jsou přiměřené a nezbytné.“
Takto koncipovaná definice však zcela neodpovídá evropské legislativě, konkrétně tzv. rasové
směrnici17, jejíž článek 2, bod 2 písm. b) za součást nepřímé diskriminace považuje též situaci potenciálního
znevýhodnění určité osoby vůči osobě jiné. Na tento nesoulad již poukázal veřejný ochránce práv v jednom
13/ Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2013, str. 17.
14/ Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2014, str. 11.
15/ v návaznosti na rozsudek Soudního dvora Evropské Unie C-83/14
16/ Rozsudek ze dne 17. července 2008, S. Coleman v. Artidge Law and Steve Law, C-303/06 a dále rozsudek ze dne 16. 7. 2015, C-83/14, ČEZ
Razpredelenie Bulgaria.
17/ Směrnice Rady 2000/43/ES ze dne 29. června 2000, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický
původ.
9
ze svých stanovisek v roce 2013, kde se zabýval případem diskriminačního jednání v oblasti bydlení.
Ochránce se zabýval18 pravidly pro přidělování obecního bytového fondu, která byla potenciálně
nepřímo diskriminující pro skupinu určité rasy nebo například pro samoživitelky. Současná zákonná
úprava však nepřímou diskriminaci postihuje až tehdy, kdy skutečně dopadne do sféry postiženého
subjektu. Tím však český zákon požadavkům směrnice neodpovídá a měl by být tedy novelizován tak,
aby došlo k odstranění tohoto rozporu. Na nesprávnou implementaci rasové směrnice v některých zemích EU
poukazuje taktéž síť Equinet (European Network of Equality Bodies, Evropská síť těles pro rovné zacházení).19
Definice vícenásobné diskriminace
Antidiskriminační zákon vyjmenovává jednotlivé důvody diskriminace, nikterak již ale nezohledňuje
situaci, kdy je osoba diskriminována na základě vícero diskriminačních znaků. Vícenásobná diskriminace
se v praxi dotýká zpravidla žen, jak vyplývá ze studie hodnocení dopadů, která byla vypracována
Evropskou komisí v souvislosti s návrhem tzv. horizontální směrnice20.
V zákonodárství některých států EU již byl pojem vícenásobné diskriminace zohledněn. Kupříkladu
v Rumunsku je případ diskriminace posuzován přísněji, pokud se ukáže, že se zakládá na vícero
diskriminačních důvodech. V Portugalsku lze v těchto případech dosáhnout na vyšší odškodnění.21
Na základě shora uvedených poznatků lze uzavřít, že koncept vícenásobné diskriminace by bylo vhodné
vtělit i do českého antidiskriminačního zákona a umožnit tak kupříkladu přísnější standard pro posuzování
případů, kdy dochází k nerovnému zacházení na základě vícero diskriminačních důvodů. Zvláštní definice
vícenásobné diskriminace by pak byla přínosem pro případy, kdy situace nerovného zacházení není
podřaditelná pod jeden samostatný diskriminační důvod, nýbrž až pod dva či více znaků ve svém souhrnu
(například nerovné zacházení s ženami ve vyšším věku). Vícenásobná diskriminace může zahrnovat situaci,
kdy diskriminační důvody působí současně, jedná se o tzv. průsečíkovou diskriminaci, (například pohlaví
a věk) anebo modifikovaně též případy, kdy dochází ke kombinaci diskriminačních důvodů, ale jednotlivé
situace je možné od sebe oddělit.
Úprava definice diskriminace na základě zdravotního postižení
Antidiskriminační zákon kromě prosté definice zákazu diskriminace na základě zdravotního postižení
obsahuje též ustanovení vztahující se k tzv. přiměřeným opatřením, což jsou opatření, která mají umožnit
osobě se zdravotním postižením přístup k určitému zaměstnání (výkonu pracovní činnosti, funkčnímu
nebo jinému postupu), k využití pracovního poradenství, účasti na odborném vzdělávání, či k využití služeb
určených veřejnosti, a to v § 3 odst. 2, 3 a 4. Odmítnutí přijmout takovéto přiměřené opatření označuje
zákon za nepřímou diskriminaci.
Na daném ustanovení je problematické právě podřazení pod koncept nepřímé diskriminace.
Nepřímá diskriminace pro oblast zdravotního postižení je totiž upravena na dvou místech zákona - jednak
v kontextu § 3 odst. 1 (tedy mezi ostatními důvody diskriminace), jednak v ust. § 3 odst. 2 (odmítnutí
přijmout přiměřené opatření). Problematické je to, že se obě definice nepřímé diskriminace od sebe značně
liší, mohou dopadat na velmi odlišné situace a ve výsledku to může v praxi činit výkladové problémy.
Bylo by vhodné, aby povinnost přijmout přiměřená opatření pro osoby se zdravotním postižením byla
upravena samostatně, jako je tomu například v návrhu tzv. horizontální směrnice.22 Současně, výčet oblastí,
na které se povinnost přijímat přiměřená opatření vztahuje, by měl korespondovat s oblastí působnosti
antidiskriminačního zákona stanovené § 1 tohoto zákona. Konec konců, toto doporučení adresoval České
republice i výbor OSN ustavený podle Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením (CRPD).23
18/ Veřejný ochránce práv, stanovisko sp. zn. 73/2012/DIS ze dne 17. 5. 2013, dostupné na: hƩp://eso.ochrance.cz/Nalezene/Edit/1280.
19/ Equinet: Report on the Implementation of Race and General Framework Directives, 2013, str. 16.
20/ Informace převzata ze studie Equinetu, viz předchozí poznámka, str. 18.
21/ Více o situaci v legislativně v dalších státech EU, které přijaly koncept vícenásobné diskriminace do svých zákonů, se lze dočíst v publikaci vydané
Evropskou komisí „Developing Anti-discrimination Law in Europe“ v lednu 2015 na str. 43. Publikace je dostupná online na: hƩp://www.equalitylaw.
eu/publicaƟons.
22/ Rada Evropské unie, návrh směrnice Rady, kterým se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich náboženství nebo víru,
zdravotní postižení, věk nebo sexuální orientaci, návrh č. 2008/0140 (CNS) ze dne 2. září 2015, článek 4a, dostupné na: hƩp://data.consilium.europa.
eu/doc/document/ST-9010-2015-INIT/en/pdf.
23/ Shrnutí doporučení výboru jsou dostupná v materiálu Evropské sítě právních expertů v oblasti genderové rovnosti a nediskriminace, zpráva ze dne
10
Správní postih diskriminace v oblasti zdravotnictví
Oblast zdravotnictví je z pohledu možného správního postihu diskriminačního jednání jedinou,
kde není v legislativě zavedeno správní trestání. Na rozdíl od ostatních oblastí (zaměstnanost –
inspektoráty práce, úřady práce, přístup ke zboží a službám – např. Česká obchodní inspekce, vzdělávání
– Česká školní inspekce) neexistuje v České republice správní orgán, který by byl oprávněn diskriminační
jednání v oblasti zdravotnictví postihovat. Veřejný ochránce práv proto v této souvislosti doporučuje
otevření veřejné diskuse ke zvážení otázky, zda by i v oblasti zdravotnictví nebylo vhodné určitou formu
správního trestání zavést.24
Diskriminace na základě státní příslušnosti
Základním právním předpisem upravujícím práva pracovníků Unie a jejich rodinných příslušníků je
nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 492/2011 ze dne 5. dubna 2011 o volném pohybu pracovníků
uvnitř Unie25, které podrobněji stanoví práva odvozená od volného pohybu pracovníků Unie a vymezuje
oblasti, kde je diskriminace na základě státní příslušnosti zakázána. Jde o:
• právo na rovný přístup k zaměstnání;
• právo na rovné pracovní podmínky, zejména v oblasti odměňování, skončení pracovního poměru,
a návratu k povolání nebo opětného zaměstnání;
• právo na rovný přístup k pomoci služeb zaměstnanosti při vyhledávání zaměstnání;
• právo na rovný přístup k sociálním a daňovým výhodám;
• právo na rovné členství v odborech a způsobilost být zvolen do orgánů zastupujících pracovníky;
• právo na rovný přístup k odborné přípravě;
• právo na rovný přístup k bydlení poskytovanému tuzemským pracovníkům;
• právo dětí pracovníků Unie na rovný přístup k obecnému, učňovskému a odbornému vzdělávání.
I přes to, že Článek 45 SFEU a nařízení č. 492/2011 jsou přímo použitelné ve všech členských státech
a není tudíž pro provedení těchto ustanovení třeba přijímat vnitrostátní právní předpisy a plynou z něj
přímo práva a povinnosti pro jednotlivé subjekty, však občané EU, kteří chtějí odejít, nebo kteří skutečně
odejdou z jednoho členského státu do druhého za prací, čelí při výkonu svých práv i nadále problémům.
Vnitrostátní právní předpisy jsou často v nesouladu s právem EU nebo jsou nesprávně uplatňovány. Při
náboru pracovníků Unie jsou uplatňovány jiné podmínky než pro domácí pracovníky. Přístup k pracovním
místům je omezován požadavkem na určitou státní příslušnost i nad rámec primárního práva26 či dochází
k zavádění kvót podle státní příslušnosti pro občany EU aj. Zaměstnavatelé např. neuznávají předchozí
odborné zkušenosti nebo kvalifikace získané v jiném členském státě, jsou stanoveny nepřiměřené
požadavky na znalost jazyka atd.
Za účelem zlepšení vymahatelnosti práv pracovníků Unie a jejich rodinných příslušníků byla přijata
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/54/EU dne 16. dubna 2014 o opatřeních usnadňujících
výkon práv udělených pracovníkům v souvislosti s jejich volným pohybem.
Směrnice proto směřuje k tomu „zajistit lepší informovanost pracovníků Unie a jejich rodinných
příslušníků, jakož i zaměstnavatelů, orgánů veřejné moci a dalších dotčených osob o právech a povinnostech
souvisejících s volným pohybem, pomáhat pracovníkům Unie a jejich rodinným příslušníkům a chránit je
při výkonu těchto práv a potírat obcházení uvedených pravidel orgány veřejné moci a veřejnými nebo
soukromými zaměstnavateli“.27 Smyslem směrnice je tak vytvořit mechanismy, aby právo na rovné zacházení
s pracovníky Unie a jejich rodinnými příslušníky a zákaz jejich diskriminace na základě státní příslušnosti
byly v praxi plně vymahatelné.
30. 7. 2015: hƩp://www.equalitylaw.eu/index.php?opƟon=com_edocman&task=document.viewdoc&id=2913&Itemid=295.
24/ Kancelář veřejného ochránce práv: Oběť diskriminace a její překážky v přístupu ke spravedlnosti. Závěrečná zpráva z výzkumu veřejné ochránkyně
práv, str. 110, 2015.
25/ Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 492/2011 ze dne 5. dubna 2011 o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie Úř. věst. L 141,
27.5.2011, s. 1. Toto nařízení kodifikuje nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 a jeho následné změny.
26/ Čl. 45 odst. 4 SFEU.
27/ Viz úvodní ustanovení č. 11 směrnice.
11
Na základě této směrnice předložil ministr pro lidská práva a legislativu vládě návrh novely
antidiskriminačního zákona, kterou se upravuje oblast působnosti antidiskriminačního zákona.
Antidiskriminační zákon by tedy měl v oblasti volného pohybu pracovníků zakázat i diskriminaci
z důvodu státní příslušnosti, právě s odkazem na uvednou směrnici. Důležité je také rozšíření
procesní ochrany, v občanském soudním řádu by měl být u oprávnění zastupovat účastníky řízení
v diskriminačních sporech doplněn důvod diskriminace „státní příslušnost“.
12
Antidiskriminanční opatření v pracovněprávní oblasti
Kromě antidiskriminačního zákona upravují antidiskriminační opatření v pracovněprávní oblasti také
zákoník práce a zákon o zaměstnanosti.
Zákoník práce
Zákoník práce v hlavě III - základní zásady pracovněprávních vztahů, ukládá zaměstnavateli
v § 13 odst. 2 pís. b, c povinnost, aby zajistil rovné zacházení se zaměstnanci a dodržoval zákaz jakékoli
diskriminace zaměstnanců a zároveň dodržoval zásadu poskytování stejné mzdy nebo platu a jiných
peněžitých plnění a plnění peněžité hodnoty, popřípadě odměny za stejnou práci a za práci stejné
hodnoty. Zákoník práce28 ukládá v § 16 zaměstnavatelům povinnost zajišťovat rovné zacházení
se všemi zaměstnanci, pokud jde o jejich pracovní podmínky, odměňování za práci a poskytování
dalších peněžitých i nepeněžitých plnění, odbornou přípravu a o příležitost dosáhnout funkčního nebo
jiného postupu v zaměstnání. Zákoník práce dále zakazuje jakoukoliv diskriminaci v pracovněprávních
vztazích a v podrobnostech odkazuje na antidiskriminační zákon (zajímavé bylo, že tak vzniklo poměrně
dlouhé období, kdy se zákoník práce odkazoval na tehdy ještě neexistující zákon). Umožňuje přijímání
tzv. pozitivních opatření (viz níže) a kromě toho umožňuje přijmout výjimku ze zásady rovného zacházení
v případě, že je to věcně odůvodněno podstatnými požadavky příslušného zaměstnání (viz níže). Podle
§ 30 zákoníku práce může zaměstnavatel vyžadovat před uzavřením pracovního poměru pouze
údaje, které bezprostředně souvisejí se vznikem pracovní smlouvy. To znamená, že jakékoliv dotazy
zaměstnavatele na věk, sexuální orientaci, náboženské vyznání apod., pokud nesouvisí s vykonávanou
prací, nejsou přípustné. Na zákoník práce přímo odkazuje zákon o státní službě29.
Právní prostředky ochrany před diskriminací v pracovněprávních vztazích ponechává §17 zákoníku
práce opět úpravě antidiskriminačního zákona. Významná je také úprava zvláštních pracovních podmínek
některých zaměstnanců, která je uvedená v samostatné Hlavě IV zákoníku práce a která obsahuje mimo jiné
opatření o pracovních podmínkách a povinnostech zaměstnavatelů k zaměstnávání osob se zdravotním
postižením, zaměstnankyň - matek, zaměstnanců pečujících o dítě a mladistvých zaměstnanců.
Z důvodu zabránění diskriminačního chování již v samém zárodku nesmí zaměstnavatel v intencích
§ 316 odst. 4 vyžadovat od zaměstnance informace nesouvisející bezprostředně s výkonem práce
a s pracovněprávním vztahem, zejména o:
• těhotenství
• rodinných a majetkových poměrech
• sexuální orientaci
• původu
• členství v odborové organizaci
• členství v politických stranách nebo hnutích
• příslušnosti k církvi nebo náboženské společnosti
• trestněprávní bezúhonnosti
Jestliže je však dán věcný důvod spočívající v povaze práce, která má být vykonávána, a je-li tento
požadavek přiměřený, může zaměstnavatel požadovat informace o těhotenství zaměstnankyně, rodinných
a majetkových poměrech a trestněprávní bezúhonnosti.
28/ Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů.
29/ Zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě.
13
Zákon o zaměstnanosti
Zákaz diskriminace je obsažen také v zákoně o zaměstnanosti30, tedy při uplatňování práva
na zaměstnání. Zákon o zaměstnanosti stanoví zaměstnavatelům povinnost zajišťovat rovné zacházení
se všemi osobami, které uplatňují právo na zaměstnání a výslovně odkazuje na antidiskriminační zákon.
Zákon dále zakazuje přímou a nepřímou diskriminaci (kterou definuje § 38), jakož i podněcování,
navádění nebo vyvolávání nátlaku směřujícího k diskriminaci. Zákon formuluje i obtěžování a sexuální
obtěžování. Nad rámec zakázaných důvodů diskriminace (tedy těch vyjmenovaných v antidiskriminačním
zákoně) zákon o zaměstnanosti v § 12 odst. 2 stanoví, že hlediska pro výběr zaměstnanců musí zaručovat
rovné příležitosti všem fyzickým osobám ucházejícím se o zaměstnání. To znamená, že podmínky
pro výběr zaměstnanců nemohou být naprosto svévolné a ničím neodůvodněné. Kromě obecného
zákazu nerovného zacházení tento zákon v § 12 odst. 1 zakazuje také diskriminační nabídky práce.
Při výběru zaměstnanců nesmí zaměstnavatel vyžadovat informace týkající se:
• národnosti, rasového nebo etnického původu,
• politických postojů,
• členství v odborových organizacích,
• náboženství,
• filozofického přesvědčení,
• sexuální orientace
• a dále informace, které odporují dobrým mravům (např. informace o plánech na rodinu
či plánech na mateřství).
Porušení zákazu diskriminace je správním deliktem, za který může úřad práce zaměstnavateli uložit
pokutu až do výše 1 000 000 Kč.
Kontrolu dodržování rovného zacházení v pracovních vztazích a pracovních podmínek, práva a povinnosti
při kontrole a sankce za porušení stanovených povinností, svěřil zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce,
ve znění pozdějších předpisů (dále také „ZIP“) do pravomoci inspekce práce, kterou za tím účelem zřídil.
Ochrana rovného zacházení je definována v části 4. zákona o inspekci práce, zabývající se přestupky
a správními delikty. Podle § 11 ZIP se přestupku na úseku rovného zacházení dopustí fyzická osoba tím, že:
• nezajistí rovné zacházení se všemi zaměstnanci, pokud jde o jejich pracovní podmínky,
odměňování za práci a poskytování jiných peněžitých plnění a plnění peněžité hodnoty,
a odbornou přípravu a příležitost dosáhnout funkčního nebo jiného postupu v zaměstnání;
• diskriminuje zaměstnance (§ 16 zákoníku práce);
• postihne nebo znevýhodní zaměstnance proto, že se zákonným způsobem domáhal
svých práv a nároků vyplývajících z pracovněprávních vztahů;
• neprojedná se zaměstnancem nebo na jeho žádost se zástupci zaměstnanců jeho stížnost na výkon
práv a povinností vyplývajících z pracovněprávního vztahu. Za tento přestupek lze uložit pokutu
až do výše 400 000 Kč.
Samostatně je právo domáhat se ochrany před diskriminačním jednáním upraveno v zákoně
o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů31, kde stanovuje zákaz diskriminace
ve služebním poměru. Podle ustanovení § 80 je mimo jiné Služební úřad povinen zajišťovat rovné
zacházení se všemi státními zaměstnanci, zakazuje se jakákoliv přímá i nepřímá diskriminace, ponižování
lidské důstojnosti státního zaměstnance, nevítané, nevhodné nebo urážlivé sexuální chování,
nebo chování, které může být oprávněně vnímáno jako podmínka, která ovlivňuje výkon práv nebo
povinností vyplývajících ze služebního poměru.
30/ Zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, § 4.
31/ Zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, § 77.
14
Dále je upraveno v zákoně o vojácích z povolání.32, jež obsahuje zásadu rovného přístupu všech
uchazečů do služebního poměru a zakazuje přímou a nepřímou diskriminaci i navádění k diskriminaci.
Případy, kdy je pro odlišné zacházení věcný důvod spočívající v povaze služby, kterou voják vykonává,
a který je pro výkon této služby nezbytný, se za diskriminaci nepovažují.
32/ Zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, § 2.
15
Alternativa 50+, o.p.s.
Obecně prospěšná společnost Alternativa 50+ byla založena v roce 2008 expertkami na rovné
příležitosti žen a mužů a rozvoj lidských zdrojů Evou Ferrarovou a Alenou Králikovou. Organizace
Alternativa 50+ si klade za cíl rozvíjet rovné příležitosti v české a evropské společnosti a to především
v oblasti postavení různých věkových skupin a žen a mužů. Organizace vychází z přesvědčení, že diverzita
na úrovni zaměstnavatelů, organizací i společnosti je nejvhodnějším nástrojem pro zapojení různorodých
skupin obyvatel, využití jejich talentu a také nástrojem proti diskriminaci, která negativně ovlivňuje nejen
dotčené jedince, ale také celou společnost. Usilujeme také o rozvoj mezigenerační solidarity. Dalším
záměrem organizace je poskytovat přímou poradenskou a další navazující pomoc obětem diskriminace
na základě pohlaví a věku a mnohonásobné diskriminace. Další důležitou cílovou skupinou organizace jsou
lidé, kteří pečují o závislé členy rodiny či blízké.
16
Projekt podpořila Nadace Open Society Fund Praha z programu Dejme (že)nám šanci, který je financován z Norských fondů.
Prostřednictvím Norských fondů přispívá Norsko ke snižování sociálních a ekonomických rozdílů a posílení vzájemné spolupráce v Evropě.
Podporuje především ochranu životního prostředí, výzkum a stipendia, rozvoj občanské společnosti, péči o zdraví, děti, rovnost žen a mužů
či zkvalitnění justice. Program Dejme (že)nám šanci podporuje rovné příležitosti žen a mužů v pracovním i osobním životě a prevenci
a pomoc obětem domácího násilí v České republice. Spravuje ho Nadace Open Society Fund Praha, která od roku 1992 rozvíjí hodnoty
otevřené společnosti a demokracie v České republice.
ISBN: 978-80-905711-9-8