NEJVYŠŠÍ STÁTNÍ ZASTUPITELSTVÍ Metodický návod k

NEJVYŠŠÍ STÁTNÍ ZASTUPITELSTVÍ
Metodický návod k provádění vnitřní kontroly a dohledu v soustavě
státního zastupitelství
SL 910/2005
V Brně dne 24. května 2007
OBSAH
I. Úvod........................................................................................................................................ 3
II. Pojetí a druhy kontroly, vnitřní kontrola v soustavě státního zastupitelství.......................... 5
1. Obecný pojem kontroly...................................................................................................... 5
2. Vnitřní kontrolní systém v soustavě státních zastupitelství ............................................... 8
III. Instituty (vnitřní) kontroly ve státním zastupitelství .......................................................... 10
1. Obecné poznámky, principy kontroly .............................................................................. 10
2. Ke kontrolním institutům podle trestního řádu ................................................................ 11
2. 1. Dozor státního zástupce nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení.......... 11
2. 2. Rozhodování státního zástupce vykonávajícího dozor o stížnostech směřujících
proti usnesením státního zástupce vyšetřujícího .............................................................. 15
2. 3. Žádosti o odstranění průtahů v řízení nebo závad v postupu státního zástupce (§
157a odst. 2 tr. ř.) ............................................................................................................. 16
2. 4. Mimořádné kasační oprávnění nejvyššího státního zástupce podle § 174a tr. ř. ..... 17
3. Ke kontrolním institutům podle zákona o státním zastupitelství (případně vyhlášky č.
23/1994 Sb.) ......................................................................................................................... 21
3. 1. Dohled ...................................................................................................................... 21
3. 1. 1. Historické aspekty ........................................................................................... 21
3. 1. 1. 1. Úprava dohledu v zákoně č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství,
v původním znění ..................................................................................................... 21
3. 1. 1. 2. Aplikační problém „dohledu nad dohledem“ a přístupy k jeho řešení
v době před nabytím účinnosti novely č. 14/2002 Sb. ............................................. 22
3. 1. 1. 3. Další výkladové problémy týkající se původního znění zákona o státním
zastupitelství............................................................................................................. 25
3. 1. 2. Problematika dohledu podle dnes účinné právní úpravy ................................. 26
3. 1. 2. 1. Charakteristika změn provedených novelou č. 14/2002 Sb. .................... 26
3. 1. 2. 2. Vztah dohledu a dozoru, podstata dohledu, jeho členění z hlediska
časového ................................................................................................................... 28
3. 1. 2. 3. Vnější dohled, jeho rozsah, prostředky výkonu, pokyny k postupu
v jednotlivé věci a pokyny k postupu ve věcech určitého druhu, odmítnutí splnění
pokynu a problematika vnějšího dohledu nad činností, která sama je (vnějším)
dohledem .................................................................................................................. 31
3. 1. 2. 4. Vnitřní dohled, vztah k vnějšímu dohledu a rozsah, prostředky výkonu,
pokyny k postupu v jednotlivé věci a pokyny k postupu ve věcech určitého druhu,
odmítnutí splnění pokynu......................................................................................... 40
3. 1. 2. 5. Podněty k výkonu vnějšího i vnitřního dohledu....................................... 46
3. 2. Institut kontroly skončené věci podle § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství,
podněty k provedení kontroly skončené věci................................................................... 51
3. 3. Vyřizování stížností na chování a na průtahy státních zástupců a ostatních
zaměstnanců státního zastupitelství ................................................................................. 57
3. 3. 1. Historický úvod ................................................................................................ 57
3. 3. 2. Aktuální problematika vyřizování stížností na chování a na průtahy .............. 59
3. 4. Rozhodování o opravných prostředcích podaných proti rozhodnutí nejblíže
nižšího státního zastupitelství v obvodu vyššího státního zastupitelství...................... 62
4. Ke kontrolním mechanismům podle zákoníku práce ....................................................... 63
IV. Vybrané vzory.................................................................................................................... 65
2
I. Úvod
„Koncepce činnosti Nejvyššího státního zastupitelství v soustavě státního
zastupitelství a soustavy státních zastupitelství jako celku“ ze dne 21. 10. 2005, sp. zn. SL
63/2005, v podobě, v jaké byla uveřejněna na webových stránkách Nejvyššího státního
zastupitelství, konstatuje, že mezi hlavní priority činnosti státního zastupitelství v nejbližším
období patří posílení postavení a odpovědnosti vedoucích pracovníků státních zastupitelství
za svěřené úkoly. Za zcela zásadní je v této souvislosti považováno vytvoření odpovídajícího
systému vnitřní kontroly.
Současně z uvedeného materiálu vyplývá, že je nutno věnovat maximální pozornost
institutu dohledu, který představuje v podmínkách státního zastupitelství převládající formu
kontrolní činnosti. Názory na tuto otázku nebyly v minulosti zcela jednotné, uvažovalo se
dokonce (v rámci revize platných pokynů obecné povahy, která aktuálně probíhá) i o
vypracování nové interní úpravy formou pokynu obecné povahy nejvyšší státní zástupkyně,
popř. alespoň metodického návodu (předchozí úprava obsažená v pokynu obecné povahy poř.
č. 2/1998, kterým se upravují podrobnosti o výkonu dohledu, byla s účinností od 1. 1. 2002
zrušena pokynem obecné povahy poř. č. 11/2001 - vycházelo se totiž z toho, že dostatečným
řešením problematiky dohledu je úprava v § 12c až § 12f zákona č. 283/1993 Sb., o státním
zastupitelství, ve znění zákona č. 14/2002 Sb., a v § 1 a § 2 vyhlášky č. 23/1994 Sb., o
jednacím řádu státního zastupitelství, o zřízení poboček některých státních zastupitelství a o
podrobnostech prováděných právními čekateli, ve znění vyhlášky č. 468/2001 Sb.).
Výše zmiňovaná koncepce dále předpokládala (a porada nejvyšší státní zástupkyně
s vrchními a krajskými státními zástupci ve dnech 28. – 30. 11. 2005 to blíže upřesnila)
vypracování analýzy uplatnění mechanismů vnitřní kontroly v soustavě státních
zastupitelství. Takto zamýšlenou analýzu je nepochybně možno zpracovat i na základě
stávajících poznatků a podkladů Nejvyššího státního zastupitelství, avšak k tomu, aby postihla
všechny souvislosti, zkušenosti a problémy, je na místě, aby vycházela i z podkladů nižších
státních zastupitelství. Na stejné poradě bylo formulováno opatření, dle něhož by na základě
provedené analýzy měla být provedena úprava podrobností výkonu dohledu (vnějšího i
vnitřního) v soustavě státních zastupitelství pokynem obecné povahy nejvyšší státní
zástupkyně. Tento pokyn se zvažuje případně doplnit i metodickým návodem pro výkon
dohledu (aktuálně, v návaznosti na probíhající revizi platných pokynů obecné povahy, např.
výsledky jednání poradního sboru pro koncepční otázky konaného dne 20. 4. 2006, se bude
jednat o vydání jen metodického návodu, nikoli i pokynu obecné povahy, jak už bylo
zmíněno).
Takto lze vyjádřit okolnosti, které vedly k vypracování tohoto metodického materiálu.
Pochopitelně se tu zatím zdůrazňovaly spíše jen vnější (formální) aspekty přípravy materiálu,
aniž by byly náležitě zohledněny zásadní věcné důvody, jež nezbytně vypracování
metodického návodu vyžadují.
Tyto důvody lze velmi stručně shrnout tak, že otázka vnitřní kontroly v soustavě
státního zastupitelství byla vůbec poprvé zmíněna ve shora citované koncepci, předtím se
rozhodující pozornost soustředila na některé z hlavních forem této kontroly, a to konkrétně na
dohled (především na dohled vnější, méně již na vnitřní – za základ tohoto rozlišení bylo
vzato znění zákona o státním zastupitelství po novele č. 14/2002 Sb., nikoli úprava účinná
před dnem 1. 3. 2002, kdy tato novela nabyla účinnosti) a na institut kontroly skončené věci
podle ustanovení § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství. Kontrolní činnosti jsou u
jednotlivých stupňů státních zastupitelství náležitě vykonávány a dokonce lze uvést, že se na
ně klade značný důraz (o tom např. svědčí poznatky každoročních zpráv o činnosti státního
zastupitelství, naposledy zprávy o činnosti za rok 2006).
3
Fungování mechanismů vnitřní kontroly v soustavě státních zastupitelství
představuje velmi důležitý komplex problémů. Tento metodický návod chce pojmenovat
nejpodstatnější otázky, systematicky rozčlenit jednotlivé druhy této kontroly (se zvláštním
zaměřením na dohled a kontrolu skončené věci, zejména ve srovnání s dozorovými aktivitami
státních zástupců), pokusit se o řešení těch nejspornějších otázek a naznačit možné přístupy
k dané tématice v soustavě státního zastupitelství.
Již na tomto místě je potřebné konstatovat, že pojmem „vnitřní kontrola“ se rozumí
tato kontrola v užším slova smyslu. Jde tak o kontrolu, která je vykonávána v rámci plnění
úkolů v působnosti státního zastupitelství a je způsobilá ovlivňovat věcnou správnost a
včasnost řešení zpracovávaných věcí. Materiál se tak nezabývá zvláštními druhy kontroly,
které se soustřeďují převážně do oblasti správy státního zastupitelství a jsou svěřeny i
orgánům stojícím vně jeho soustavy (např. kontrolní činnost v oblasti zaměstnanosti,
kontrolní činnost Nejvyššího kontrolního úřadu, finanční kontrola podle zákona č. 320/2001
Sb., kontrola v oblasti bezpečnosti práce, požární ochrany, utajovaných informací, kontrola ze
strany veřejného ochránce práv, atd.). Mohl by zde poskytnout toliko přehled platné právní
úpravy, v žádném případě by ale nemohl uspokojivě popsat jednotlivé postupy příslušných
kontrolních orgánů, protože metodika takového postupu je plně v působnosti těchto orgánů.
Tento materiál se nezabývá ani zásadami správného řízení a kontroly z hlediska moderní
teorie řízení a manažerských dovedností, protože takovou ambici si vzhledem ke svému
zaměření převážně na právní problematiku ani činit nemůže.
Pro snazší orientaci v textu bylo provedeno barevné odlišení různých částí textu.
Modrou barvou byly vyznačeny otázky velmi významné.
Černě byly označeny všechny otázky standardní důležitosti.
Zeleně problematika spíše teoretické povahy.
Červeně poznatky analytické povahy (zpráv o činnosti státního zastupitelství za uplynulý rok,
popř. zvláštních zpráv nebo jiných analytických materiálů).
Oranžově byla vyznačena všechna rozhodnutí soudů včetně judikatorních, dále také nálezy
Ústavního soudu.
Žlutooranžově všechna výkladová stanoviska Nejvyššího státního zastupitelství.
Fialovým odstínem byl napsán text týkající se rekodifikace trestního práva procesního, popř.
zamýšlených novelizací (zejména zákona o státním zastupitelství).
Určité historické peripetie vývoje dané tématiky byly zpracovány hnědou barvou.
Vzory byly vyhotoveny v tmavším odstínu barvy modré (jedná se toliko vzory vybraných
úkonů či rozhodnutí).
Některé velmi důležité části dané problematiky byly – ať už v barvě modré či černé –
orámovány.
4
II. Pojetí a druhy kontroly, vnitřní kontrola v soustavě státního
zastupitelství
1. Obecný pojem kontroly
Význam slova „kontrola“ (tento výraz pochází ze spojení latinských slov „contra“ – proti a „rotulus“ –
svitek, tj. jako protizápis, resp. protisvitek) bývá obecně definován jako přezkoušení, ověřování,
přezkoumávání, dozor či dohled. Kontrolou se pak rozumí činnost, která tvoří součást řízení, je spojena s
plánem, sleduje plnění norem, příkazů a současně hodnotí průběh a výsledek práce. Již z této zcela obecné
definice plyne základní východisko této problematiky, že totiž kontrola je a musí být nedílnou součástí každého
řízení na každém stupni. Byť se může jednat na první pohled o konstatování nadbytečné a samozřejmé, je si
třeba na druhé straně položit otázku, zda je v případech, kdy již dojde k poruchovému stavu, kromě jeho
odstranění také vždy důsledně zjišťováno i to, zda mohl a měl být tento stav eliminován důslednou, včasnou a čí
kontrolou (Pečinka, K. Mechanismy vnitřní kontroly v soustavě státních zastupitelství a problematika výkonu
dohledu, Státní zastupitelství 2006, č. 7 – 8, s. 9).
V učebnicích právní teorie se většinou kontrola, dozor a dohled (k rozlišení těchto
jednotlivých pojmů srov. níže) považují za součást právních záruk zákonnosti (právními
normami upravené způsoby zabezpečení realizace práva státními orgány, které směřují
bezprostředně proti porušování práva – viz Veverka, V., Boguszak, J., Čapek, J. Základy
teorie práva a právní filozofie. Praha: Codex, 1996, s. 203). Za tyto záruky se označují 1.
zrušení či změna nezákonných veřejnoprávních aktů a neplatnost nezákonných
soukromoprávních úkonů, 2. kontrola, dozor a dohled, 3. rozhodování sporů a 4. donucení.
Při kontrole je prostředkem (způsobem) zajištění nápravy zpravidla buď závazný
pokyn k odstranění zjištěných nedostatků, uplatnění sankce, anebo jak pokyn, tak i
sankce. Od ostatních záruk zákonnosti se kontrola už tradičně odlišuje také tím, že v určitých
věcech a vztazích je jejím předmětem nejen zákonnost, nýbrž – v mezích zákonnosti – i
účelnost (resp. přesněji – hospodárnost, efektivnost). Vnitřní kontrola je kontrolou
vykonávanou vůči podřízeným orgánům, organizacím a pracovníkům (zaměstnancům).
Taková kontrola je povinností všech orgánů i vedoucích pracovníků (zaměstnanců) a jejím
předmětem je veškerá činnost podřízených, která se týká jejich pravomoci či působnosti,
funkčních úkolů, služebních, resp. pracovních povinností. Oprávnění kontrolovat je tu
skutečně součástí oprávnění řídit. Každý orgán a vedoucí pracovník (zaměstnanec) odpovídá
za plnění úkolů v oboru úřední činnosti, kterou řídí a organizuje, včetně činnosti podřízených.
Vnější kontrolou je pak kontrola vykonávaná vůči orgánům a osobám, které nejsou v poměru
podřízenosti vůči kontrolujícím orgánům či osobám (Veverka, V., Boguszak, J., Čapek, J.
Základy teorie práva a právní filozofie. Praha: Codex, 1996, s. 208 – 209). Tato forma
kontroly se – jde-li především o kontrolu v oblasti veřejné správy – označuje též jako
inspekce nebo revize, byť nejde zdaleka o pojmy totožné. Nadto právní předpisy pro označení
kontroly (kontrolní pravomoci) používají v oblasti správy i výrazů „dozor“ (dozor nad
bezpečností práce, státní odborný dozor) nebo „dohled“. Vnější správní kontrola se nazývá
též „správním dozorem“.
Legislativa se ovšem neřídí žádnými jednotnými zásadami při označování kontroly, dozoru,
dohledu, inspekce, apod. Záleží vždy na právní úpravě , která stanoví konkrétní náplň
činností označovaných za kontrolu, dozor, dohled nebo inspekci, atd. (Kocourek, J., Záruba,
J. Zákon o soudech a soudcích; Zákon o státním zastupitelství. Komentář. Praha: C. H. Beck,
doplněné a přepracované vydání, 2004, s. 479). Také E. Hácha (srov. Hácha, E. Dozor.
Slovník veřejného práva československého, svazek I. Brno: 1929, s. 458) poukazoval na to, že
mnohdy český jazyk – stejně jako ostatní jazyky – není s to dát odlišným vztahům různá
označení, takže takové činnosti mohou být pojmenovány stejně. Typickou ukázkou byly
(ovšem v oblasti správy a správního práva, která se na řešení této problematiky soustředila)
5
pojmy „dozor (správní)“ a „instanční kontrola“, která se nezřídka ztotožňovala s výrazem
„instanční dozor“ (Mazanec, M. Správní soudnictví. Praha: 1996, s. 208). Zákonodárce však
nezřídka bez zřejmých věcných důvodů stejné činnosti označuje odlišnými pojmy – „dozor“
(tento pojem byl v literatuře správního práva v období 60. – 80. let odmítán), „kontrola“,
„dohled“ a „inspekce“ (viz příklady uváděné v článku Matese, P. K pojmu vrchní dozor ve
státní správě, Právník 2006, s. 977 - 981). Ohledně rozlišení pojmů „dohled“ a „dozor“, pokud
jde o postup státního zástupce vůči policejnímu orgánu (státního zástupce vykonávajícího
dozor ve vztahu ke státnímu zástupci vyšetřujícímu – v případech uvedených v § 161 odst. 3,
4 tr. ř.), srov. podrobněji níže.
V teorii se jinak obecně uvádí několik základních pojetí kontroly – 1. informační
(audit hospodaření – zahrnuje zjištění skutečností o kontrolovaném objektu, konfrontaci
skutečnosti s očekáváním, objevení odchylek a jejich zaznamenání, zjištění výskytu
odchylek), 2. regulační (pojetí informační a navíc odstranění nežádoucích odchylek –
kontrola vynakládání prostředků – a zpětná vazba), 3. institucionální (fakticky regulační
pojetí, ale ve vztahu k instituci, která kontrolu provádí – Nejvyšší kontrolní úřad, Česká
obchodní inspekce, Úřad pro jadernou bezpečnost, státní zastupitelství ve vztahu k vězeňství,
Veřejný ochránce práv, auditorské a účetní firmy, kontroly finančních a živnostenských
úřadů, úřadů práce, atd.), 4. represivní (negační) – zahrnuje pojetí regulační a navíc i
vyvození určitých represivních důsledků (kontroly bank a spořitelních a úvěrních družstvech,
uplatnění nápravných opatření včetně trestněprávních), 5. motivační (stejné jako regulační, je
opakem represivního – kontrola má nejenom postihovat viníky, ale zhodnotit kvalitně
vykonanou práci, náležitý výkon svěřené funkce, atd., tím pozitivně motivovat zaměstnance,
aby neustále zvyšovali jak kvalitu, tak i efektivnost své činnosti) a 6. výchovné (subjekt
kontroly působí na kontrolovaný objekt jako výchovný činitel, to se týká i výchovy proti
korupci, zároveň musí být zabezpečováno i metodické usměrňování kontrolovaného objektu –
poskytování konkrétní metodické pomoci podle možnosti a potřeb subjektu kontroly a
kontrolovaného objektu).
U všech pojetí kontroly hraje podstatnou roli zpětná vazba (v případě kontroly
průběžné a následné), popř. i vazba dopředná (u preventivní kontroly). Význam vazby
zpětné není v teorii i praxi nijak zpochybňován, naproti tomu úloha vazby dopředné (má-li být
kontrola efektivnější, musí být zaměřena do budoucna, je nutné včas podniknout korektivní
opatření, aby nedošlo k následným problémům, sama o sobě zpětná vazba v těchto případech
nedostačuje) se zviditelňuje až v poslední době (Rektořík, J., Šelešovský, J. a kol. Kontrolní
systémy veřejné správy a veřejného sektoru. Praha: Ekopress 2003, s. 25).
Teorie dělí funkce kontroly různým způsobem, když za základní lze označit dělení následující:
Významnou funkcí je funkce inspekční. Ta spočívá v tom, že kontrolující subjekt objektivně zjišťuje a
vyhodnocuje skutečný stav reality, kterou řídí, a určuje, zda bylo dosaženo shody této reality s jeho požadavky.
Funkce preventivní tkví v působení přítomnosti kontroly na to, aby bylo v řízené realitě dosaženo jejího
zamýšleného vývoje. Konečně funkce eliminační vede k tomu, aby byly na základě provedené kontroly učiněny
takové zásahy nebo opatření, která zamezují vzniku nežádoucích situací do budoucna. Jiné dělení funkcí
kontroly rozlišuje podle průběhu jejího provádění funkci poznávací (zjištění faktického stavu v kontrolované
oblasti), funkci porovnávací (srovnání zjištěného a chtěného stavu včetně případných příčin nesouladu) a
funkci nápravnou (opatření k eliminaci rozdílů mezi zjištěným a chtěným stavem). Viz Pečinka, K.
Mechanismy vnitřní kontroly v soustavě státních zastupitelství a problematika výkonu dohledu, Státní
zastupitelství 2006, č. 7 – 8, s. 10.
Kontrola se člení podle nejrůznějších kritérií. Podrobně o jejích jednotlivých druzích
pojednáno proto, aby si bylo možno ujasnit místo vnitřní kontroly mezi rozdílnými druhy
kontroly.
- Podle subjektu kontroly lze rozlišovat kontrolu 1. individuální (kterou vykonává jeden subjekt kontroly), a 2.
koordinovanou (jíž vykonává více subjektů). Individuální i koordinovaná kontrola mohou být 1. souborná
6
(úplná, vyčerpávající), 2. namátková (kontroluje se část souboru) nebo 3. výběrová (podle přijatého pravidla
výběru).
- Podle vztahu kontroly k objektu kontroly existuje 1. kontrola vnitřní a 2. kontrola
vnější (viz již zčásti shora). Vnitřní kontrolu realizuje subjekt kontroly, který je součástí
kontrolovaného systému. Může se v této souvislosti jednat i o kontrolu, při které se působnost
kontrolních orgánů vztahuje na jim podřízené a jimi založené nebo zřízené právnické osoby
nebo organizační jednotky. Vnější kontrola se naopak vyznačuje tím, že neexistuje vztah
podřízenosti kontrolovaného objektu k subjektu kontroly. Mezi těmito orgány není dán vztah
nadřízenosti a podřízenosti, ani jiný řídící vztah nebo usměrňování činnosti kontrolované
organizace. Vnější kontrola je pak chápána jako kontrola vykonávaná kontrolním orgánem u
jemu nepodřízených, jím nezaložených ani nezřízených právnických osob a organizačních
jednotek. Úloha vnější kontroly se promítá do všech pojetí kontroly, jak byla výše uvedena,
zejména do informačního, regulačního a výchovného.Připadá ji také povinnost posuzovat
účinnost vnitřního kontrolního systému a celého systému řízení. Vnitřní kontrola na druhé
straně bilancuje celkové výsledky všech kontrol a mimo to, že je uvádí ve zprávách a
rozborech, navrhuje také opatření ke zlepšení jak vnitřního systému kontroly, tak systému
řízení jako celku.
- Podle vymezení kontrolního systému k určitému objektu existují různé druhy kontroly odvětvové (ve
veřejné správě, v oblasti dopravy, zdravotnictví, školství, atd.) – jedná se v podstatě i o vymezení základních
institucí kontrolního systému v ČR – jde o následující (viz Rektořík, J., Šelešovský, J. a kol. Kontrolní systémy
veřejné správy a veřejného sektoru. Praha: Ekopress 2003, s. 32 – 36):
1. Parlament jako nejvyšší orgán moci zákonodárné vykonává kontrolní činnost ve vztahu k moci výkonné
především prostřednictvím výborů, popř. k tomu účelu zřízených komisí (v úvahu je nutno vzít i vyšetřovací
komise podle čl. 30 Ústavy), jako svých iniciativních a kontrolních orgánů. Z hlediska obsahu (předmětu)
kontroly se jedná zvláště o kontrolu dodržování Ústavy, ústavních a obyčejných zákonů, kontrolu vlády, plnění
státního rozpočtu, atd.
2. vláda ve všech oblastech působnosti a ministerstva na určitých úsecích včetně dekoncentrovaných územních
orgánů typu úřadů práce, finančních úřadů, celních a živnostenských úřadů – jde většinou o vnější kontrolu;
3. další ústřední orgány státní správy vnější kontrolu v rozsahu působnosti vymezené zákonem a vnitřní
kontrolu jako součást řízení při plnění úkolů v příslušném odvětví;
4. Nejvyšší kontrolní úřad – nezávislý orgán vnější kontroly;
5. Česká národní banka, pokud jde o a) bankovní dohled – podpora rozvoje, tržní discipliny a
konkurenceschopnosti bank, předcházení systémovým krizím, posilování důvěryhodnosti bankovního systému a
ochrana drobných klientů bank – odpovídají i za funkčnost vnitřní kontroly a řízení rizik v bankách – stanoví
současně rámec pro obezřetné podnikání bank a kontroluje jeho dodržování, dále b) devizový dohled a c)
dohled nad finančními trhy;
6. Veřejný ochránce práv – orgán vnější kontroly – ochrana osob před jednáním úřadů a dalších institucí, a to
před jednáním, které je v rozporu s právem a které neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré
správy, jakož i před nečinností státních úřadů a dalších institucí, čímž přispívá k ochraně základních práv a
svobod;
7. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (část působnosti na úseku postihu kartelových dohod –
protimonopolní, dále kontrola procesů týkajících se zadávání a realizace veřejných zakázek);
8. Státní úřad pro jadernou bezpečnost;
9. Energetický regulační úřad;
10. soudní kontrola (a jmenovitě Ústavní soud a Nejvyšší správní soud);
11. kontrola vykonávaná státními zastupitelstvími (dozor v přípravném řízení trestním,
dozor nad dodržováním právních předpisů v místech, kde se vykonává vazba, trest odnětí
svobody, ochranné léčení, ochranná nebo ústavní výchova, a v jiných místech, kde je podle
zákonného oprávnění omezována osobní svoboda, a to v rozsahu, za podmínek a způsobem
stanoveným zákonem – zatím byly upraveny jen tři druhy tohoto dozoru – pokud jde o výkon
vazby, trestu odnětí svobody a ochranné a ústavní výchovy) – vždy jde o vnější kontrolu;
12. státní inspekce, dozor a zkušebnictví a jejich orgány – Český inspektorát lázní a zřídel, Česká školní
inspekce, Česká inspekce životního prostředí, Český telekomunikační úřad, Státní energetická inspekce, Drážní
inspekce, Drážní úřad, dopravní úřady v silniční dopravě, Ústav pro odborně technické zjišťování příčin
leteckých nehod, Úřad pro civilní letectví, Státní plavební správa, Hasičský záchranný sbor, orgány působící
podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizového zákona), Český úřad
7
bezpečnosti práce, Česká obchodní inspekce, Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Ústřední kontrolní a
zkušební ústav zemědělský, hlavní hygienik České republiky, sdružení spotřebitelů,
13. subjekty zřízené zákonem za účelem kontroly předem dané instituce či profese (Rada České televize,
Rada Českého rozhlasu, školská rada, senát vysoké školy nebo samostatné fakulty, správní rada vysoké školy,
profesní komory – které v případě kontroly vykonávají přenesenou působnost státní správy - Česká advokátní
komora (zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii), - Notářská komora České republiky (zákon č. 358/1992 Sb., o
notářích a jejich činnosti, notářský řád), - Exekutorská komora České republiky (zákon č. 120/2001 Sb., o
soudních exekutorech a exekuční činnosti a o změně dalších zákonů (exekuční řád), - Komora auditorů České
republiky (zákon č. 254/2000 Sb., o auditorech a o změně zákona č. 165/1998 Sb.), - Komora daňových poradců
České republiky (zákon č. 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky),
- Česká komora architektů a Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě (zákon č.
360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a České komoře autorizovaných inženýrů a techniků
činných ve výstavbě), - Hospodářská komora České republiky a Agrární komora České republiky (zákon č.
301/1992 Sb., o Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky), - Komora
veterinárních lékařů České republiky (zákon č. 381/1991 Sb., o Komoře veterinárních lékařů České republiky), Česká lékařská komora, Česká stomatologická komora a Česká lékárnická komora (zákon č. 220/1991 Sb., o
České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře).
14. kraje a obce (kontrola v oblasti samostatné i přenesené působnosti státní správy),
15. neziskové nestátní organizace a
16. občané (petice, stížnosti a účast na veřejných zasedáních orgánů samosprávy).
- podle organizačních vztahů kontrola 1. vertikální („kdo řídí, kontroluje“) a 2. horizontální (porovnávací
kontrola na stejném stupni řízení),
- podle systému kontroly kontrola 1. plánovitá, 2. operativní a 3. každodenní,
- podle časového vztahu kontroly a kontrolované činnosti kontrola 1. preventivní – předběžná (v podstatě
kontrolu namátkovou, jejímž cílem je zjištění, zda zde v určené oblasti panuje shoda mezi chtěným a skutečným
stavem), 2. cílená (kontrola ke zjištění, zda je pravdivý podnět, svědčící o rozdílu mezi chtěným a skutečným
stavem), 3. průběžná (trvalé sledování stavu mezi chtěným a skutečným stavem v určené oblasti), 4. následná
(prověření, zda již nedochází k negativním skutečnostem zjištěným dříve některou z kontrol), 5. soustavná, resp.
nepřetržitá (vyžaduje vysoké náklady a velké počty pracovníků), 6. občasná (např. v souvislosti s předáváním
funkcí),
- podle vztahu kontroly k podstatě věci kontrola 1. formální (kontrolují se oprávnění, úplnost údajů, číselná
správnost, atd.) a 2. neformální (kontroluje se věcná správnost, účelnost a hospodárnost jednotlivých operací);
- podle způsobu vyjadřování měření) jevů a procesů na kontrolu 1. slovní (verbální), 2. hmotná (naturální) a 3.
hodnotová (finanční);
- podle odborného výkonu kontrola 1. odborná (profesionální) a 2. občanská;
- podle toho, že je vykonávána ve veřejném zájmu – kontrola veřejná;
- podle hierarchické úrovně kontrola 1. státní (zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, zákon č. 320/2001 Sb.,
o finanční kontrole), 2. krajská (regionální) – zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, a 3. obecní – zákon č. 128/2000
Sb., o obcích.
Vnitřní kontrolu v soustavě státního zastupitelství lze vymezit tak, že je to cílevědomá,
stálá a plánovitá činnost, při které příslušný subjekt (vedoucí státní zástupce nebo jím
pověřený státní zástupce, či státní zastupitelství vyššího stupně) za využití svěřených
zákonných oprávnění zjišťuje, zda v činnosti kontrolovaného subjektu odpovídají
dosahované výsledky výsledkům chtěným, zjišťuje příčiny případného nesouladu a
přijímá opatření k jeho odstranění.
2. Vnitřní kontrolní systém v soustavě státních zastupitelství
Vnitřní kontrolní systém by měl vytvářet podmínky i pro hospodárný, efektivní a
účelný výkon činnosti. V případě státních zastupitelství pochopitelně je také vykonávána
kontrola z hlediska hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti, týká se to právě těch kontrolních
činností, jimiž se tento metodický návod blíže nezabývá (jde o problematiku vnější i vnitřní
kontroly realizované nejrůznějšími subjekty nebo v soustavě státních zastupitelství na
rozdílných specializovaných úsecích (vnější kontrola ze strany Nejvyššího kontrolního
úřadu, finanční kontrola, kontrola na úseku zaměstnanosti, kontrola bezpečnosti a ochrany
8
zdraví při práci a splnění hygienických požadavků, kontrola na úseku požární ochrany,
ochrany utajovaných informací, kontrola ze strany Veřejného ochránce práv; vnitřní
kontrola v rámci jednotlivých státních zastupitelstvích realizovaná vedoucími státními
zástupci, jejich náměstky, řediteli správy a ostatními vedoucími zaměstnanci ve
specializovaných oblastech).
Je možné vymezit některé obecné principy tvorby a fungování každého vnitřního
kontrolního systému, které by tak měly být aplikovány i u státního zastupitelství (Pečinka,
K. Mechanismy vnitřní kontroly v soustavě státních zastupitelství a problematika výkonu
dohledu, Státní zastupitelství 2006, č. 7 – 8, s. 11).
Tyto principy spočívají nejprve v nastavení a zodpovězení základních obecných otázek :
1. PROČ – vydefinování smyslu a účelu zamýšlených kontrol.
2. CO – stanovení předmětů zamýšlených kontrol.
3. KDO – určení subjektů oprávněných a povinných konkrétní kontrolu provádět.
4. KDY – stanovení priorit, četnosti, či průběžnosti kontrol.
5. JAK – stanovení způsobů, metod a forem kontroly.
Při zodpovídání výše uvedených otázek je současně nutno dodržovat některé zásady,
které by měly být tvorbě kontrolního systému vlastní.
Jde o zásadu koncepčnosti a systematičnosti kontrolní činnosti. Její dodržení by
mělo bránit tomu, aby byla kontrola prováděna jen nahodile nebo nárazovitě. Kontrolní
systém by měl mít současně stanoveny zcela konkrétní cíle. Cíle a metody by pak měly vést
k další zásadě, že totiž výsledky kontroly je třeba zjišťovat a vyhodnocovat pravidelně. Její
praktický výraz spočívá ve zpracování příslušných rozborů a analýz zjištěných závad, které
je však s ohledem na preventivní funkci kontroly také nutno pravidelně vhodnou formou
zveřejňovat. Výsledky kontrolní činnosti je pak konečně nutno využívat „běžným“ způsobem
v každodenní řídící práci.
Pro fungování vnitřního kontrolního systému musí být konečně zajištěn jeho právní
rámec, stejně jako nezbytné materiální a personální předpoklady.
Při formování vnitřního kontrolního systému je proto nutno vždy předem zvažovat na
jedné straně rozsah kontrolní činnosti a vyloučit tak duplicitní a plošnou kontrolu, avšak na
druhé straně současně zvážit rizika vyplývající z kontroly nedostatečné.
Zásadní předpoklad spočívající v tom, že by vnitřní kontrolní systém měl být vlastní
každé organizaci, naráží v podmínkách státního zastupitelství na poměrně závažný problém, a
to že státní zastupitelství není podle § 1 odst. 1 zákona o státním zastupitelství samo o sobě
„samostatnou organizací“ není, nýbrž je soustavou relativně samostatných úřadů, mezi
kterými se objevují prvky nadřízenosti, podřízenosti, řízení a kontroly.
Při zřízení státního zastupitelství byl opuštěn dřívější model monokratické a centralizované prokuratury.
Zákon č. 60/1965 Sb., o prokuratuře, se právě při akcentování zásad monokratičnosti a centralizace
problematikou kontroly zabýval v ustanovení § 33 odst. 1, podle nějž byli generální prokurátor ČSSR, generální
prokurátoři republik a hlavní vojenský prokurátor mj. povinni řídit a kontrolovat činnost všech podřízených
prokuratur. Tento úkol byl následně transformován do jejich příslušných příkazů (popř. organizačních či
metodických pokynů). V nich byl nejprve vymezen pojem vedoucích pracovníků prokuratury (generální, krajští,
okresní prokurátoři, jejich náměstci, ale i ředitelé odborů a vedoucí oddělení), kterým byla následně uložena
povinnost průběžně kontrolovat plnění úkolů a na svěřeném úseku i prostřednictvím podřízených zabezpečovat
účinnou kontrolu plnění stanovených úkolů. Hovořit tak nyní o jednotném systému vnitřní kontroly v celé
soustavě státního zastupitelství je proto do značné míry problematické. Nic to však nemění na tom, že uvedené
základní prvky a principy tvorby a fungování vnitřního kontrolního systému by měly být realizovány v rámci
vlastní působnosti všemi vedoucími státními zástupci.
Z tohoto pohledu kontrola v soustavě státního zastupitelství spočívá spíše v
jednotlivých právních institutech, které v sobě kontrolu pojmově obsahují a jsou
9
zakotveny v různých právních předpisech (Pečinka, K. Mechanismy vnitřní kontroly
v soustavě státních zastupitelství a problematika výkonu dohledu, Státní zastupitelství
2006, č. 7 – 8, s. 11).
III. Instituty (vnitřní) kontroly ve státním zastupitelství
1. Obecné poznámky, principy kontroly
V podmínkách státního zastupitelství neexistuje jednotný systém vnitřní kontroly v
pravém slova smyslu (jak je tomu např. v oblasti veřejné správy – srov. blíže publikaci
Rektořík, J., Šelešovský, J. a kol. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru.
Praha: Ekopress 2003, s. Rektořík, J., Šelešovský, J. a kol. Kontrolní systémy veřejné správy a
veřejného sektoru. Praha: Ekopress 2003), ale je zde řada právních institutů v různých
právních předpisech, které však svým obsahem nejsou ničím jiným než právě kontrolou.
Otázkou je, zda lze mezi ně řadit i ryze procesní oprávnění obsažená v trestním
řádu. Nepochybně sem spadá kontrolní institut, jímž je dozor státního zástupce nad
zachováváním zákonnosti v přípravném řízení, ale je pod kontrolu je možno zahrnovat i
některá další procesní oprávnění upravená v trestním řádu (viz níže). Rozhodující v tomto
směru je, zda faktickým obsahem posuzovaného institutu je kontrola vykonávaná mezi
státními zástupci, resp. státními zastupitelstvími (viz Pečinka, K. Mechanismy vnitřní
kontroly v soustavě státních zastupitelství a problematika výkonu dohledu, Státní
zastupitelství 2006, č. 7 – 8, s. 12).
K formulaci určitých obecných principů kontroly (vnitřní) v soustavě státního
zastupitelství lze přiměřeně využít zásad dohledu, jak je zmiňuje výše citovaný příspěvek
(Pečinka, K. Mechanismy vnitřní kontroly v soustavě státních zastupitelství a problematika
výkonu dohledu, Státní zastupitelství 2006, č. 7 – 8, s. 16). Jednalo by se tedy o následující
obecné principy:
a) Princip zákonnosti, rychlosti a účinnosti
Kontrola v soustavě státního zastupitelství musí být vykonávána v souladu se
zákonem, účinně a efektivně a pokud to vyžaduje povaha a závažnost věci, i rychle. V
případě zjištění závad musí být opatření ke zjednání nápravy zjednána urychleně.
b) Princip vlastní aktivity a iniciativy
K výkonu příslušné formy kontroly je státní zástupce povinen si opatřit veškeré
podklady, které jsou potřebné k jejímu úplnému a plnohodnotnému provedení a zjištění
skutečného stavu v prověřované věci a jež jsou reálně dostupné (termín „dostupné“ není
možno chápat jen se zřetelem k danému časovému okamžiku, protože to by v řadě případů
vedlo, že by byla kontrola prováděna bez spisu). V souladu s principem účinnosti
(efektivnosti) uvedeném na prvním místě je, že u některých forem kontroly (např. se jedná o
mimořádné kasační oprávnění nejvyššího státního zástupce podle § 174a tr. ř.) se provádí
kontrola i bez spisového materiálu. Zcela jiná je však např. situace u dohledu (vnějšího i
vnitřního) nebo u institutu kontroly skončené věci (a stejně tak i při vyřizování stížností na
chování a na průtahy).
Kontrola je vykonávána z vlastní iniciativy, na základě pokynu vedoucího státního
zástupce, pokynu, žádosti, upozornění nebo doporučení vyššího státního zastupitelství nebo
vnějšího podnětu (ten je výlučnou formou např. v případě stížností na chování a na průtahy).
K výkonu kontroly z vlastní iniciativy je vedoucí státní zástupce povinen přijmout
taková opatření, aby byla prováděna u všech vhodných věcí a včas a podle povahy věci i
průběžně. Nebude to vždy reálně možné, zejména pokud půjde o agendu takříkajíc nárazovou
(např. u oprávnění dle § 174a tr. ř. nebo podle § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství).
10
Tam, kde je to s ohledem na charakter věci možné, je vedoucí státní zástupce povinen
zabezpečit, aby bylo provádění kontroly předem plánováno (tento požadavek u některých
forem kontroly dodržet nelze, typicky právě v případě oprávnění ve smyslu § 174a tr. ř. nebo
u kontroly skončené věci, charakteristické je to pro dohled, zvláště vnější).
c) Princip zpětné a dopředné vazby
Poznatky získané výkonem kontroly je příslušné státní zastupitelství povinno
soustřeďovat, vyhodnocovat, zobecňovat a seznamovat s nimi státní zástupce ve svém obvodu
působnosti. Mohou–li však mít získané poznatky význam i pro jiná státní zastupitelství nebo
jeho celou soustavu, učiní vedoucí státní zástupce vhodné kroky k takovéto možnosti jejich
zhodnocení. Pochopitelně uplatnění tohoto principu u některých forem kontroly bude
specifické (opětovně v případě oprávnění dle § 174a tr. ř., kde zatím podrobnější rozbory a
vyhodnocení realizovat nelze, vyjma poznatků uváděných ve zprávách o činnosti státního
zastupitelství za uplynulý rok a při výročních poradách, popř. jiných poradách a vzdělávacích
akcích).
2. Ke kontrolním institutům podle trestního řádu
2. 1. Dozor státního zástupce nad zachováváním zákonnosti v přípravném
řízení
V této souvislosti je potřebné zdůraznit především postavení státního zástupce, který v
trestním řízení zajišťuje ochranu veřejného zájmu (nikoli úzce pojatého zájmu státu na
potrestání pachatele trestného činu). Z tohoto pohledu je státní zástupce důležitým činitelem
výkonu mj. i trestní spravedlnosti. Zároveň je to státní zástupce, který přímo odpovídá za
ochranu lidských práv v souvislosti se zahájením trestního stíhání proti konkrétní osobě a za
ochranu těchto práv při provádění vyšetřovacích úkonů, které po zahájení trestního stíhání
následují. Po novele č. 265/2001 Sb. má odpovědnost i za prověřování skutečností
nasvědčujících spáchání trestného činu (tato skutečnost byla před touto novelou oprávněně
předmětem kritiky). V rozsahu své ústavně i zákonem vymezené působnosti nese
odpovědnost za výsledky přípravného řízení i za to, že nikdo nebude postaven před soud
nedůvodně a žádná osoba také nebude v průběhu přípravného řízení bezdůvodně omezována
na svých právech. Tak tomu je i přesto, že ochranu těch nejzákladnějších práv a svobod
(osobní svoboda, nedotknutelnost obydlí, apod.) zabezpečuje především soudce (který činí
úkony v přípravném řízení). Tím však není řečeno, že by zde neexistovala spoluodpovědnost
státního zástupce i za ochranu těchto garantovaných základních práv a svobod.
Dále je to státní zástupce (veřejný žalobce), který má (a mít musí) dominantní roli v
přípravném řízení. Státní zástupce je totiž orgánem, jehož činnost do značné míry prolíná,
prostupuje všemi stadii trestního procesu, v nichž se nejprve zjišťují potřebné podklady,
zajišťují a provádějí důkazy a posléze se rozhoduje o vině, trestu, popř. navazujících otázkách
trestního řízení. Přitom (a to v podstatě už před novelou č. 265/2001 Sb., která se v tomto
směru snažila postavení státního zástupce ještě více posílit) teorie, ale i praxe předpokládala
aktivní roli státního zástupce v těchto stadiích (konkrétně tedy jak v přípravném řízení, tak i
ve stadiu projednání trestní věci v řízení před soudem). Uváděná velká novela trestního řádu
uvedenou tendenci posílila, ale nelze vycházet z toho, že by ji zakotvila zcela nově, tato úloha
státního zástupce nepochybně existovala již před uvedenou novelou. Nemůže-li plnit roli
procesního subjektu dominujícího v předsoudním stadiu trestního řízení soudce (který je
toliko garantem ochrany skutečně těch nejzákladnějších práv a svobod, jak již bylo výše
naznačeno) a nemůže-li ji plnit ani policie, pak zde zbývá již jen státní zástupce. Použitím
výrazu „zbývá“ však nemá být v žádném případě řečeno, že uvedená role státního zástupce
zde je jen proto, že nebylo možno nalézt jiný procesní subjekt, který by tuto úlohu mohl
11
reálně plnit. Tato varianta má své přesvědčivé zdůvodnění, přičemž tyto důvody byly již
zmíněny a lze je v krátkosti shrnout 1. ochrana veřejného zájmu v trestním řízení, 2. státní
zástupce jako významný činitel výkonu trestní spravedlnosti, 3. prolínání jeho postupů
všemi stadii procesu, a to přinejmenším dvěma nejdůležitějšími – v obou těchto stadiích
přitom jde o roli aktivní, první tvoří jakýsi „předstupeň“ řízení před soudem, druhé je
stadiem rozhodujícím, 4. výrazný stupeň nezávislosti a nestrannosti, objektivnost.
Koncepce „nejvyššího dozoru“ prokuratury, která byla vlastní tzv. socialistickému
pojetí prokuratury (ale také pojetí státního zastupitelství, popř. prokuratury, v některých
zemích, jež bylo založeno na konceptu prokurátora – státního zástupce - jako „strážce
zákona“), byla nahrazena pojetím dozoru jako specifické formy kontroly, která je zaměřena
na dosažení účelu, jímž je náležité zastupování veřejné žaloby v řízení před soudem. Jinými
slovy řečeno - má-li státní zastupitelství (které svou působnost vykonává prostřednictvím
státních zástupců) plnit svou hlavní úlohu, tj. zastupovat veřejnou žalobu v trestním řízení a
plnit další úkoly vyplývající z trestního řádu (§ 4 odst. 1 písm. a) zákona o státním
zastupitelství, § 2 odst. 8 věta druhá tr. ř.), musí si vytvořit pro plnění této své úlohy potřebné
předpoklady.
Státní zástupce v zájmu dosažení tohoto cíle plní v přípravném řízení dvě navzájem
spojené funkce, a to:
- funkci dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení trestním, včetně funkce
návrhové a rozhodovací,
- funkci instančního orgánu, který rozhoduje o stížnostech proti usnesením policejního
orgánu (srov. blíže bod 2. 2.).
Dozor státního zástupce nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení představuje
jeho systematickou a cílevědomou kontrolní činnost zaměřenou na zjištění stavu
vyšetřování, prověření postupu policejního orgánu z hlediska jeho zákonnosti, rychlosti
a plynulosti a neprodlené odstraňování zjištěných nedostatků. Dozor se vyznačuje
soustavností a je vykonáván průběžně. Směřuje též k tomu, aby nikdo nebyl bezdůvodně
trestně stíhán a bezdůvodně omezován na svých právech v přípravném řízení. Dozor
státního zástupce nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení jednak vytváří
podmínky pro obžalovací funkci státního zástupce ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) zákona
o státním zastupitelství a § 2 odst. 8 věty druhé tr. ř., přičemž státní zástupce plněním
této funkce realizuje veřejný zájem (nikoli zájem státu), jednak představuje souhrn
prostředků směřujících k naplnění dominantní role státního zástupce v přípravném
řízení. Jedná se o specificky zaměřenou kontrolní činnost, která se týká výlučně
přípravného řízení, není již tedy vykonávána nad činností soudů (ve skutečnosti ale ani
tehdy žádná kontrolní činnost ve vztahu k soudům na trestním úseku vykonávána nebyla, šlo
o souhrn procesních oprávnění a povinností týkajících se přezkoumávání zákonnosti postupu
a rozhodnutí soudu, podávání řádných, případně mimořádných opravných prostředků nebo
podnětů k nim, atd., tedy prakticky činností shodného obsahu, jaké byly vykonávány i po
zrušení zákona č. 60/1965 Sb., o prokuratuře). Dozor je vykonáván nejen z hlediska
zákonnosti postupu, ale i z hlediska jeho věcné správnosti, odůvodněnosti a úplnosti.
Z hlediska typového zařazení mezi jednotlivé druhy kontroly se pochopitelně jedná o
kontrolu vnější.
Dozor státního zástupce v přípravném řízení nepředstavuje porušení principu
rovnosti procesních stran, protože ta může platit pouze v řízení před soudem. V přípravném
řízení není státní zástupce „stranou“ ve smyslu § 12 odst. 6 tr. ř. a nelze proto požadovat, aby
postavení obviněného, popř. jeho obhájce, a státního zástupce v přípravném řízení bylo
rovnoprávné. To i přesto, že v některých případech rozhoduje v přípravném řízení soudce a
12
jisté prvky existence stran se v příslušných úsecích řízení mohou vyskytovat (např. při
rozhodování o zadržené osobě ve smyslu § 77 odst. 2 tr. ř. nebo při rozhodování soudce o
jiných návrzích učiněných státním zástupcem).
Státní zástupce má ostatně platnou úpravou uloženu i povinnost dbát i bez návrhu
stran o objasnění stejně pečlivě okolností svědčících ve prospěch i neprospěch osoby, proti
níž se řízení vede, což je nezpochybnitelné i ve vztahu k věcem, ve kterých státní zástupce
obligatorně koná vyšetřování (§ 2 odst. 5 tr. ř., a to i ve spojení s § 161 odst. 3, 4, § 174 odst.
2 písm. c), § 164 odst. 1 a 3 tr. ř.; viz i § 24 zákona o státním zastupitelství).
Součástí dozoru je i funkce rozhodovací a návrhová, která zahrnuje oprávnění
státního zástupce vydávat rozhodnutí v přípravném řízení a předkládat soudci činnému v
přípravnému řízení návrhy na jeho rozhodnutí o závažných zásazích do základních práv a
svobod občanů. Funkci dozoru a funkci rozhodovací a návrhovou nelze od sebe oddělit.
Pokud jde o oprávnění, jimiž se dozor státního zástupce nad zachováváním zákonnosti
v přípravném řízení realizuje (§ 157 odst. 2 věta první, § 157 odst. 2 písm. a) až c), § 174
odst. 1, 2 písm. a) až f) tr. ř.), především oprávnění daná v § 174 odst. 2 písm. b), d) a e) tr. ř.
v sobě zahrnují výrazný kontrolní prvek s nápravnou a preventivní funkcí a nebylo by správné
takto získané poznatky obecnější platnosti nevyužívat k eliminaci případných dalších
obdobných pochybení v soustavě státního zastupitelství.
Součástí dozoru (kontroly postupu policejního orgánu) je i vyřizování žádostí
obviněného nebo poškozeného (nikoli podezřelého nebo osob jiných) o přezkoumání
postupu policejního orgánu podle § 157a odst. 1 tr. ř. (ne již vyřizování obdobných žádostí
upravených v § 157a odst. 2 tr. ř. – srov. dále bod 2. 3.). Tyto žádosti představují důležitý
podnět k výkonu dozoru, přičemž jinak dozor se zásadně vykonává z vlastní iniciativy (úřední
povinnosti). Složku dozoru tvoří i instituty sledování rychlosti postupu policejního orgánu
v rámci prověřování (§ 159 tr. ř.) a policejního orgánu ve fázi vyšetřování (§ 167, § 170 tr. ř.;
to se týká plně i věcí uvedených v § 161 odst. 3, 4 tr. ř.).
Hovoříme-li zde o kontrole v soustavě státního zastupitelství, tak vše, co bylo výše
zatím zmíněno, muselo být uvedeno jen jako obecný úvod do problematiky dozoru (který
v naprosté většině případů je vykonáván vůči policejnímu orgánu). Po novele č. 265/2001 Sb.
však přichází rovněž v úvahu výkon dozoru ze strany státního zástupce nejblíže vyššího
státního zastupitelství ve vztahu ke státnímu zástupci bezprostředně nižšího státního
zastupitelství v jeho obvodu; nejde přitom o zcela zanedbatelný počet trestních věcí, jak
tomu bylo před citovanou novelou. Zde už se nesporně o formu kontroly (vnější)
vykonávané v soustavě státního zastupitelství jedná.
Z úpravy v § 175 odst. 2 tr. ř. vyplývá, že ve věcech, v nichž vyšetřování koná
(obligatorně) státní zástupce (§ 161 odst. 3, 4 tr. ř.), vykonává dozor nad zachováváním
zákonnosti v přípravném řízení státní zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství; tím
není dotčeno právo státního zástupce, který koná vyšetřování, učinit rozhodnutí podle § 171
až 173, podle § 307 nebo podle § 309 tr. ř. za podmínek tam uvedených, pokud si toto právo
nevyhradil státní zástupce vykonávající dozor.
Dozor podle § 175 odst. 2 tr. ř. nelze ztotožňovat s dozorem vykonávaným ve stadiu
prověřování skutečností nasvědčujících spáchání trestných činů uvedených v § 161 odst. 3 tr.
ř. K dozoru je zde příslušný státní zástupce, který později bude příslušný k vyšetřování, pokud
budou známy příslušné skutkové okolnosti, které příslušnost v prověřování zakládají (srov. v
tomto ohledu úpravu v § 10 odst. 5 a § 13 odst. 1 vyhlášky č. 23/1994 Sb.).
Zmiňovaná úprava příslušnosti k dozoru se nevztahuje na vyšetřování, které státní
zástupce koná (v tomto případě však dozorový státní zástupce) fakultativně v rámci svých
oprávnění k dozoru podle § 174 odst. 2 písm. c) tr. ř. Nad vyšetřováním konaným státním
zástupcem v těchto případech se dozor nevykonává; je nad ním vykonáván toliko dohled.
Totéž se obdobně vztahuje i na zkrácené přípravné řízení konané státním zástupcem (§ 179a
13
odst. 3 tr. ř.), zde ale zase neexistuje žádný procesní subjekt, který by pojmově dozor (který
se jinak ve zkráceném přípravném řízení přiměřeně jeho charakteru vykonává) mohl
realizovat.
Růžička, M. Veřejná žaloba a orgány konající přípravné řízení v ČR. Praha: C. H. Beck,
2005, s. 606:
Byť podle § 174 odst. 2 písm. e) tr. ř. není oprávněn státní zástupce nejblíže vyššího státního
zastupitelství zrušit nezákonné nebo neodůvodněné rozhodnutí nebo opatření nižšího státního
zástupce, zjevně to neplatí ohledně případů, kdy vyšetřování koná státní zástupce, ale
obligatorně (tj. v případech uvedených v § 161 odst. 3, 4 tr. ř.). Tento závěr (který může
vyvolat nepochybně diskusi) plyne z § 161 odst. 3 části věty první za prvním středníkem tr. ř.
ve spojení s § 175 odst. 2 a § 174 odst. 2 písm. e) tr. ř. Zároveň lze dovozovat, že analogicky
se tu musí uplatnit lhůta 30 dnů v případě rozhodnutí podle § 171 až § 173, § 307 a § 309 tr.
ř., stejně jako v případě usnesení o odložení věci (bylo by možno využít i výkladový argument
a minori ad maius).
Dozorový státní zástupce tedy může zrušit podle § 174 odst. 2 písm. e) tr. ř. jakékoli
rozhodnutí nebo opatření státního zástupce vykonávajícího vyšetřování (samozřejmě za
splnění podmínek uvedených v citovaném ustanovení). V případě rozhodnutí podle § 171 až §
173, § 307 a § 309 tr. ř., pokud si jejich vydání nevyhradil právě dozorový státní zástupce,
tak může učinit jedině ve lhůtě 30 dnů. V případě ostatních rozhodnutí či opatření není vázán
žádnou lhůtou (což se týká i usnesení o zahájení trestního stíhání, kde však lze vyslovit proti
praxi, kdy se nahrazuje zastavení trestního stíhání nebo postoupení věci jinému orgánu tím, že
se ruší usnesení o zahájení trestního stíhání, nezřídka s poměrně značným časovým odstupem,
zásadní námitky).
V případě, kdy vyšetřování státní zástupce koná za podmínek § 174 odst. 2 písm. c) tr. ř., tuto
možnost státní zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství nemá. Jinak ke zrušení
usnesení může státní zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství přistoupit jedině v řízení
o stížnosti (§ 141 a násl. tr. ř.).
Vedle zde zmiňovaného názoru se vyskytlo i stanovisko odchylné, jež dovozuje, že takové
oprávnění dozorovému státnímu zástupci nepřísluší. Vychází v tomto ohledu z toho, že
úprava v § 174 odst. 2 písm. e) tr. ř. se výslovně zmiňuje jen o policejním orgánu, nikoli o
státním zástupci. Lze však mít za to, že správnější je názor uvedený výše vzhledem k tomu, že
znění ustanovení § 174 odst. 2 písm. e) tr. ř. nelze posuzovat izolovaně, bez vzájemné
souvislosti s ustanovením § 161 odst. 3 tr. ř. (případně i § 175 odst. 2 tr. ř.). Pokud je citovaná
úprava založena na tom, že postavení státního zástupce při vyšetřování (je-li konáno
obligatorně) je až na některé výjimky obdobné jako postavení policejního orgánu konajícího
vyšetřování, pak není pochyb o tom, že § 174 odst. 2 písm. e) tr. ř. poskytuje státnímu
zástupci dozorovému pravomoc zrušit i kterékoli usnesení uvedené ve větě za středníkem §
175 odst. 2 tr. ř., a to bez zřetele na to, zda příslušné usnesení bylo vydáno, aniž by si státní
zástupce dozorový vyhradil vydání rozhodnutí, nebo se jednalo o případ, kdy tak učinil (a
vydání rozhodnutí podle § 171 až § 173, § 307 a § 309 tr. ř. si vyhradil). V naposledy
citovaném případě titul pro zrušení je nepochybně silnější (státní zástupce konající
vyšetřování nerespektoval to, že si vydání rozhodnutí vyhradil státní zástupce vykonávající
dozor), ale mezi oběma těmito případy není na místě rozlišovat – znění § 174 odst. 2 písm. e)
tr. ř. v kontextu s úpravou v § 161 odst. 3 tr. ř. nevyvolává (při dané koncepci vyšetřování
konaného státním zástupcem v novele č. 265/2001 Sb.) zásadní pochybnosti.
Tento metodický návod se jinak blíže nezabývá rozsahem oprávnění a povinností
státního zástupce, který vykonává dozor nad vyšetřováním konaným státním zástupcem,
oproti oprávněním a povinnostem, kterými disponuje, resp. má plnit, státní zástupce konající
14
vyšetřování. K této otázce ale srov. Růžička, M. K vzájemnému vztahu dozorového a
vyšetřujícího státního zástupce ve věcech, kdy státní zástupce koná obligatorně vyšetřování (§
161 odst. 3, 4 tr. ř.), Státní zastupitelství, 2007, č. 1, s. 10, č. 2, s. 33.
2. 2. Rozhodování státního zástupce vykonávajícího dozor o stížnostech
směřujících proti usnesením státního zástupce vyšetřujícího
Pokud státní zástupce vystupuje jako orgán druhého stupně, který ve vymezených
případech rozhoduje o stížnostech proti usnesením policejních orgánů (kde jde o činnost
naprosto standardní a v praxi převládající), toto jeho postavení je odlišné od institutu dozoru a
jeho obsahové náplni. Přezkoumání věci v rámci výkonu dozoru je tedy třeba odlišovat
od přezkoumání věci z podnětu stížnosti. Nejedná se zde však o dvojí režim přezkoumání
postupu policejních orgánů, protože jak přezkoumání z titulu dozoru, tak přezkoumání z
podnětu řádného opravného prostředku, má svůj nezastupitelný význam. Skutečností zůstává,
že obě tyto funkce jsou poměrně úzce spojeny.
Přes svůj ryze procesní charakter je i uvedené rozhodování (instanční pravomoc
státního zástupce v přípravném řízení) obsahem kontrolní činností uvnitř soustavy státního
zastupitelství, je oblast rozhodování o stížnostech. I v případě této problematiky je nutno plně
docenit preventivní funkci institutů a relevantní pochybení, zjišťovaná v rozhodovacím
procesu, zobecňovat a vhodnou formou zveřejňovat. Pro tuto kategorii institutů se jeví jako
příhodná možnost projednávání získaných poznatků na pracovních poradách vedoucích
státních zástupců (srov. Pečinka, K. Mechanismy vnitřní kontroly v soustavě státních
zastupitelství a problematika výkonu dohledu, Státní zastupitelství 2006, č. 7 – 8, s. 13).
Ve vztahu ke stížnostem směřujícím proti usnesením státního zástupce konajícího
vyšetřování platí totéž (viz § 161 odst. 3 část věty první za prvním i druhým středníkem tr. ř.),
a proto bylo nutno zmínit to, co bylo výše uvedeno, jako obecný úvod do dané problematiky.
Použije se tu – pokud jde o to, kterému nadřízenému orgánu se v případě neuplatnění
autoremedury taková věc předkládá – úprava v § 146 odst. 2 písm. a) tr. ř. a nikoli ustanovení
§ 146 odst. 2 písm. b) tr. ř. (v tomto ohledu není přesné to, co se uvádí v publikaci Růžička,
M. Veřejná žaloba a orgány konající přípravné řízení v ČR. Praha: C. H. Beck, 2005, s. 607).
Ústavní soud – I. ÚS 661/05 (ASPI)
I státní zástupce, který koná vyšetřování o trestných činech policistů, zůstává státním
zástupcem, vykonává však činnost konanou jinak policejními orgány a je povinen postupovat
„přiměřeně“ dle ustanovení týkajících se těchto orgánů. Určení příslušnosti k rozhodování o
stížnosti proti rozhodnutí státního zástupce řeší obecně ustanovení § 146 odst. 2 písm. b) tr. ř.,
jehož aplikace je však na místě pouze u rozhodnutí, která činí státní zástupce v procesním
postavení státního zástupce. Koná-li státní zástupce vyšetřování, vykonává působnost
policejního orgánu a dozor nad zachováváním zákonnosti při jeho postupu vykonává státní
zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství, v jehož rámci je tento státní zástupce
oprávněn usměrňovat činnost vyšetřujícího státního zástupce kromě jiných prostředků i
závazným pokynem ke konkrétnímu rozhodnutí v příslušné trestní věci. Dá-li dozorový státní
zástupce pokyn k zahájení trestního stíhání, vyjadřuje tak jednoznačně svůj právní názor na
postup v konkrétní trestní věci. Pokud se tento právní názor posléze promítne do rozhodnutí
vyšetřujícího státního zástupce, proti kterému zákon připouští opravný prostředek, není
možno akceptovat názor, který vyjádřilo Vrchní státní zastupitelství v Praze vrácením
stížnosti stěžovatele k rozhodnutí Krajskému státnímu zastupitelství v Plzni, že takový postup
dozorového státního zástupce by neměl mít procesní důsledky uvedené v ustanovení § 146
odst. 2 písm. a) tr. ř. Bylo by porušením práva na spravedlivý proces, kdyby o opravném
prostředku proti rozhodnutí vyšetřujícího státního zástupce rozhodoval státní zástupce toho
15
stupně státního zastupitelství, jehož státní zástupce v rámci výkonu dozoru vyšetřujícímu
státnímu zástupci poskytl takovou součinnost, bez níž by k vydání napadeného rozhodnutí
nedošlo.
Ústavní soud dospěl k závěru vzhledem ke shora uvedenému, že vydá-li dozorující státní
zástupce závazný pokyn státnímu zástupci konajícímu vyšetřování, je v případě rozhodování
o stížnosti proti rozhodnutí vydanému dle daného pokynu nutno postupovat podle ustanovení
§ 146 odst. 2 písm. a) tr. ř. a k rozhodnutí o stížnosti je věcně příslušný nikoliv státní zástupce
nejblíže vyššího státního zastupitelství, které vykonává ve věci dozor, nýbrž státní zástupce
jemu nadřízený.
2. 3. Žádosti o odstranění průtahů v řízení nebo závad v postupu státního
zástupce (§ 157a odst. 2 tr. ř.)
Podle § 157a odst. 2 tr. ř. (ve znění novely č. 265/2001 Sb.) žádost o odstranění
průtahů v řízení nebo závad v postupu státního zástupce vyřizuje státní zástupce
bezprostředně vyššího státního zastupitelství.
Zmíněná úprava by mohla vyvolávat domnění, že se aplikuje zcela obecně (tedy pro
jakoukoli působnost státního zástupce vykonávanou v přípravném řízení, a s ohledem na to,
že jde o ustanovení, které následuje za obecným ustanovením § 157 tr. ř., i v řízení po podání
obžaloby – srov. např. § 179 odst. 2 tr. ř.).
Ve skutečnosti však tato žádost o odstranění průtahů v řízení nebo závad v
postupu státního zástupce se uplatní pouze v případech, kdy státní zástupce vystupuje v
postavení policejního orgánu (byť ne v plném rozsahu - na podkladě přiměřené aplikace
ustanovení vztahujících se k postupu policejního orgánu - § 161 odst. 3 část první věty za
prvním středníkem tr. ř., koná-li státní zástupce vyšetřování, a to obligatorně). Ne tedy v
případech, kdy státní zástupce koná vyšetřování podle ustanovení § 174 odst. 2 písm. c) tr. ř.,
kde státní zástupce v postavení obdobném do značné míry postavení policejního orgánu
(konajícího vyšetřování) nefiguruje. Tím méně by tato žádost byla využitelná v případech,
kdy státní zástupce vykonává dozor nad zachováváním zákonnosti v přípravném řízení
trestním. Nad dozorem státního zástupce totiž obecně dozor nelze vykonávat, to je v této
souvislosti nutno zvlášť zdůraznit. Jakýkoli jiný výklad odporuje zákonu (srov. jmenovitě §
157 odst. 2, § 174 a § 175 odst. 2 tr. ř.). (Jinak viz Vantuch, P. K žádosti o přezkoumání
postupu policejního orgánu a státního zástupce, Trestněprávní revue 2003, č. 6, s. 167).
Tím by nemělo být řečeno, že by činnost státního zástupce vykonávajícího dozor nad
zachováváním zákonnosti v přípravném řízení nepodléhala přezkoumání, a to i na základě
podnětu jak obviněného, tak i poškozeného, ale takovým kontrolním institutem v těchto
případech (nejde-li o rozhodování o opravných prostředcích – § 146 odst. 2 písm. a), b) a d)
tr. ř. a § 12a odst. 3 zákona o státním zastupitelství) je dohled nad postupem příslušného
státního zastupitelství. Dohled totiž umožňuje provádět náležitou kontrolu nad postupem
státního zástupce vykonávajícího dozor a odpovídajícím způsobem reagovat na zjištěné
nedostatky. K dohledu viz níže.
Tak by tomu ale nepochybně nebylo v případě, byl-li by státní zástupce nejblíže
vyššího státního zastupitelství oprávněn (i za předpokladu, že by směřovala vůči postupu
státního zástupce vykonávajícího dozor) z podnětu žádosti osob uvedených v § 157a odst. 2
tr. ř. vyřídit takovou žádost (nemá v podstatě možnost provést žádná účinná opatření vůči
státnímu zástupci bezprostředně nižšího státního zastupitelství s výjimkou oprávnění
plynoucích z výkonu dohledu). Jde-li však o vztah státního zástupce vykonávajícího dozor
podle § 175 odst. 2 tr. ř. a státního zástupce konajícího vyšetřování (§ 161 odst. 3, 4 tr. ř.), zde
již může státní zástupce vykonávající dozor využít svých oprávnění v rámci výkonu dozoru
(která jsou v zásadě obdobná jako u dozoru vykonávanému ve vztahu k policejnímu orgánu).
16
Ohledně povinnosti předložit žádost státnímu zástupci bezprostředně vyššího státního
zastupitelství, způsobu vyřizování, vyrozumívání oprávněných osob (a tedy i poškozeného)
platí stejná pravidla jako ve vztahu k žádostem podle § 157a odst. 1 tr. ř., jen s tím rozdílem,
že žádost může být uplatněna jen v době, kdy státní zástupce, průtahy v jehož postupu nebo
závady v tomto postupu jsou namítány, koná vyšetřování (§ 161 odst. 3, 4 tr. ř., nikoli podle §
174 odst. 2 písm. c) tr. ř.). Pokud by tedy bylo podání označené jako žádost podle § 157a odst.
2 TrŘ učiněno poškozeným v době, kdy státní zástupce ještě vyšetřování nekoná, podání se
posoudí jako podnět k výkonu dohledu nad postupem státního zástupce (srov. § 1 odst. 3, 4 a
§ 2 odst. 2 a 3 jednacího řádu). Koná-li státní zástupce vyšetřování v rámci své dozorové
pravomoci, v takových případech se uplatní rovněž pouze mechanismus výkonu dohledu (ze
strany nejblíže vyššího státního zastupitelství).
2. 4. Mimořádné kasační oprávnění nejvyššího státního zástupce podle §
174a tr. ř.
Mimořádné kasační oprávnění nejvyššího státního zástupce umožňující zrušit
pravomocná rozhodnutí nižších státních zástupců o zastavení trestního stíhání a o postoupení
věci jinému orgánu s podezřením ze spáchání přestupku, kárného nebo kázeňského provinění
či jiného správního deliktu bylo upraveno novelou trestního řádu č. 265/2001 Sb. Jeho
zakotvení bylo možno odůvodnit zejména tím, že pokud by Nejvyšší soud z podnětu dovolání
mohl rušit pravomocná meritorní rozhodnutí z přípravného řízení (jak z toho vycházel
původní vládní návrh novely trestního řádu později vyhlášené pod č. 265/2001 Sb.), zasahoval
by tím – byť nepřímo – do oprávnění státního zástupce jako orgánu veřejné žaloby podat
obžalobu (srov. § 2 odst. 8 tr. ř.), popř. do určité míry i do zásady legality (§ 2 odst. 3 tr. ř.).
Uvedené oprávnění nejvyššího státního zástupce je zcela novým institutem, který dosud žádná
předchozí úprava trestního řízení neznala.
V případě tohoto mimořádného kasačního oprávnění jde o jistou obdobu mimořádných
opravných prostředků v trestním řízení, od nichž se však odlišuje zejména tím, že konstrukcí
obecné povinnosti nižších státních zastupitelství předkládat Nejvyššímu státnímu
zastupitelství všechna taková rozhodnutí (§ 173a tr. ř.) se do určité míry blíží fakticky
přezkumnému oprávnění obligatornímu. Ve skutečnosti však převažuje fakultativní povaha
tohoto institutu, což je dáno zejména dikcí samotného ustanovení § 174a odst. 1 tr. ř.
Potvrzováno to je i faktem, že v některých případech se realizuje tzv. přezkoumání bez spisu a
v určitých případech se věci přímo na Nejvyšším státním zastupitelství přezkoumají i se
spisem (jde o případy věcí závažných – srov. přílohu k pokynu obecné povahy č. 6/2006, o
postupu státních zástupců podle § 174a a § 173a tr. ř., jestliže je zde uvedeno celkem pět
kategorií trestných činů, v nichž Nejvyšší státní zastupitelství vždy přezkoumá usnesení o
zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci na základě úplného spisového materiálu).
Jedná se o výlučné oprávnění nejvyššího státního zástupce, ale od doby nabytí
účinnosti příslušné novely se uplatňuje poměrně široká součinnost nižších, zejména vrchních
a krajských, státních zastupitelství, která v rámci výkonu dohledu iniciativně vyhledávají
rozhodnutí vhodná k přezkoumání; konečné rozhodnutí, zda má či nemá být určité rozhodnutí
zrušeno, je na nejvyšším státním zástupci. Bez této součinnosti by ovšem – s ohledem na
shora uvedenou konstrukci tohoto oprávnění, která směřuje téměř až k obligatornímu
přezkoumávání každé jednotlivé pravomocně skončené věci – nebylo možno tento úkol řádně
plnit.
Je třeba zvlášť zdůraznit význam a nezastupitelnou roli mimořádného kasačního
oprávnění nejvyššího státního zástupce podle § 174a tr. ř. jako nástroje kontroly
postupu státních zástupců nižších státních zastupitelství, prostředku sjednocování a
17
usměrňování postupu nižších státních zastupitelství při praktické aplikaci ustanovení
trestního řádu o zastavení trestního stíhání a o postoupení věci jinému orgánu, tedy i
možnosti, jak přispět k jednotné aplikaci trestního práva hmotného.
Nejvyšší státní zastupitelství – SL 804/2002
Nejvyšší státní zástupce může své oprávnění vyplývající z ustanovení § 174a odst. 1 tr. ř.
(mimořádné kasační oprávnění nejvyššího státního zástupce) uplatnit výlučně ve lhůtě dvou
měsíců od právní moci (po nabytí účinnosti novely č. 283/2004 Sb., tj. od 1. 7. 2004, jde již o
lhůtu tří měsíců). Po uplynutí uvedené lhůty nelze toto oprávnění uplatnit. Bylo-li by
zjištěno, že takové rozhodnutí bylo vydáno po uplynutí zmíněné lhůty, bylo by jen z tohoto
důvodu rozhodnutí podle § 174a odst. 1 tr. ř. nezákonné.
Možnost podání stížnosti pro porušení zákona proti rozhodnutím dle § 174a odst. 1 tr. ř. nelze
tedy zcela vyloučit. Typickým příkladem, kdy třeba uvedeným způsobem postupovat, by měl
být právě případ, že by nebyla respektována zákonná lhůta dvou měsíců. Zde kategorický
požadavek na zrušení takového rozhodnutí jednoznačně převyšuje zájem na stabilitě
pravomocných rozhodnutí a právní jistotě. Podání stížnosti pro porušení zákona proti
rozhodnutí dle § 174a odst. 1 tr. ř. jinak představuje spíše teoretickou možnost. Pokud by totiž
např. obsahem podání označeného jako podnět ke stížnosti pro porušení zákona byly jen
námitky věcné povahy (tedy že podatel nesouhlasí s právními závěry v rozhodnutí vydaným v
souladu s § 174a odst. 1 tr. ř. uvedenými), nastaly by zcela neúnosné důsledky dvojího
právního režimu (současně probíhajícího trestního stíhání a řízení o tom, aby se fakticky
obnovilo původní rozhodnutí o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci jinému
orgánu). Podnět ke stížnosti pro porušení zákona směřující proti takovému rozhodnutí
nejvyššího státního zástupce (srov. též § 466 tr. ř. a § 31 odst. 1 a 2 vyhlášky č. 23/1994 Sb.)
by se potom měl posoudit jako návrh na opětovné zastavení trestního stíhání nebo postoupení
věci jinému orgánu, popř. – probíhá-li již ve věci řízení před soudem – jako návrh na
zproštění obžaloby, zastavení trestního stíhání nebo postoupení věci jinému orgánu.
Nápravy možné nezákonnosti rozhodnutí nejvyššího státního zástupce vydaného podle § 174a
odst. 1 tr. ř. by tedy takřka vždy bylo možno dosáhnout i jinak. Jednu z možných výjimek ale
představuje právě naznačený případ nedodržení lhůty tří měsíců uvedené v § 174a odst. 1 tr. ř.
Jinak ale platí zásada presumpce správnosti rozhodnutí nejvyššího státního zástupce vydaného
v souladu s ustanovením § 174a odst. 1 tr. ř., ale bylo-li prokazatelně vydáno po lhůtě
stanovené zákonem, musí být neprodleně přistoupeno k jeho zrušení. Není tedy možno zřejmě
akceptovat opačný názor, že bylo-li toto rozhodnutí vydáno po uplynutí zákonem stanovené
lhůty tří měsíců, jde o shodnou situaci, jako by nebylo vůbec vydáno orgánem k tomu
oprávněným (nejvyšším státním zástupcem), tj. šlo by o tzv. paakt nemající vůbec právní
účinky. Stejně tak se nelze ztotožnit s názorem, podle něhož soud rozhodující o podané
obžalobě (po uplatnění postupu dle § 174a odst. 1 tr. ř.) není zrušovacím rozhodnutím
nejvyššího státního zástupce vázán, neboť musí o podané obžalobě rozhodnout a při tom
přezkoumat mj. i zákonnost řízení, které podání obžaloby předcházelo. Zjistil-li by, že
citované rozhodnutí bylo vydáno po zákonem stanovené lhůtě, nemusel by je respektovat a
musel by naopak vycházet z toho, že ve věci stále existuje pravomocné rozhodnutí státního
zástupce o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci jinému orgánu. Jakkoli jde o
problematiku spornou,. naposledy zmíněné závěry se nejeví jako přijatelné.
Nejvyšší státní zastupitelství – SL 808/2002
Nejvyššímu státnímu zástupci nebyla svěřena zákonem výslovně pravomoc rušit postupem
dle § 174a odst. 1 tr. ř. nezákonná usnesení nižších státních zástupců o podmíněném zastavení
trestního stíhání (§ 307 odst. 1 tr. ř.), ani usnesení o osvědčení obviněných ve zkušební lhůtě
podmíněného zastavení trestního stíhání (§ 308 odst. 1 věta první tr. ř.), a nebyla mu výslovně
18
zákonem svěřena ani pravomoc rušit nezákonná rozhodnutí státního zástupce, jímž bylo podle
§ 309 odst. 1 tr. ř. schváleno narovnání jako forma dohody o vypořádání sporných vztahů
uzavřená v trestním řízení mezi obviněným a poškozeným a jako součást tohoto rozhodnutí
vydané usnesení o zastavení trestního stíhání (§ 311 odst. 1 tr. ř.).
Jiná by pochopitelně byla situace, jestliže by nejdříve postupoval státní zástupce podle § 308
odst. 1 věty druhé tr. ř. (pokračování v trestním stíhání, které bylo podmíněně zastaveno, z
důvodu, že se obviněný neosvědčil) a po provedeném řízení by došlo k zastavení trestního
stíhání (§ 172 tr. ř.) nebo postoupení věci jinému orgánu (§ 171 tr. ř.).
Totéž by se týkalo i usnesení státního zástupce, jímž bylo ustoupeno od trestního stíhání
mladistvého (a bylo současně zastaveno trestní stíhání) ve smyslu § 70 odst. 1 a 2 zákona č.
218/2003 Sb., o soudnictví ve věcech mládeže.
Rozhodnutí NS, sv. 26 - T 614 (NS ČR – 4 Tz 58/2003 ze dne 14. 5. 2003)
Ustanovení § 174a tr. ř. zavedené do trestního řádu novelou provedenou zákonem č. 265/2001
Sb. je speciální ve vztahu k ustanovení § 266 odst. 1 tr. ř. a v rozsahu své působnosti toto
ustanovení nahrazuje. Proto podání stížnosti pro porušení zákona podle § 266 odst. 1 tr. ř. je
vyloučeno v případech, kdy by jí mělo být napadeno usnesení státního zástupce o zastavení
trestního stíhání nebo o postoupení věci.
NS ČR - 4 Tz 19/2005
Usnesením o zastavení trestního stíhání (totéž by ale platilo obdobně i o usnesení o
postoupení věci jinému orgánu) se rozumí nejen samotné rozhodnutí o zastavení trestního
stíhání, ale i rozhodnutí státního zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství, jímž zrušil
rozhodnutí státního zástupce o zastavení trestního stíhání (srov. však níže Nejvyšší státní
zastupitelství – SL 733/2005).
NS ČR – 8 Tdo 97/2005 (č. 6/2006 Sb. rozh. tr.)
I. Bylo-li v jednom usnesení rozhodnuto o více věcech, nemusí usnesení nabýt právní moci
jako celek; oddělitelné výroky mohou nabýt právní moci individuálně, a to v závislosti na
splnění podmínek § 140 odst. 1 tr. ř. Okamžik, kdy oddělitelný výrok usnesení nabývá právní
moci, je určující i pro počátek lhůty uvedené v § 174a odst. 1 tr. ř. upravujícím podmínky
rozhodnutí nejvyššího státního zástupce, jímž může být zrušeno usnesení státního zástupce o
zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci (srov. přiměřeně č. 8/1977 Sb. rozh. tr.).
Oddělitelnými výroky jsou zpravidla výroky, jimiž bylo rozhodnuto o jednotlivých skutcích
vykazujících znaky trestných činů, pro něž je vedeno trestní stíhání.
II. Trestní řád nevylučuje podání stížnosti pro porušení zákona proti usnesení nejvyššího
státního zástupce ve smyslu ustanovení § 174a odst. 1 tr. ř. Jako možný prostředek k
odstranění vad předpokládaných v ustanovení § 266 odst. 1 tr. ř. ve vztahu k takovému
rozhodnutí nejvyššího státního zástupce přichází v úvahu zejména tehdy, jestliže nebyla
respektována zákonem stanovená lhůta pro toto rozhodnutí.
Nejvyšší státní zastupitelství – SL 733/2005
I. Proti pravomocnému rozhodnutí státního zástupce o zastavení trestního stíhání nebo o
postoupení věci jinému orgánu nelze podat stížnost pro porušení zákona a uplatní se jen
oprávnění nejvyššího státního zástupce ve smyslu § 174a tr. ř.
II. Proti rozhodnutí nejvyššího státního zástupce učiněnému v souladu s § 174a odst. 1 tr. ř. je
podání stížnosti pro porušení zákona přípustné, ale jen ve velmi omezeném rozsahu.
III. Nápravu rozhodnutí o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci jinému orgánu,
která nebyla provedena v rámci řízení o využití mimořádného kasačního oprávnění nejvyššího
státního zástupce podle § 174a odst. 1 tr. ř., již nelze – a to ani ve prospěch obviněného,
19
pokud by to připadalo výjimečně v úvahu – provést žádným mimořádným opravným
prostředkem, ledaže by (také naprosto výjimečně) byl dán důvod pro obnovu řízení.
IV. Nápravu nezákonného trestního stíhání, k němuž by došlo v důsledku skutečnosti, že by
nejvyšší státní zástupce rozhodl o zrušení rozhodnutí o zastavení trestního stíhání či o
postoupení věci jinému orgánu v rozporu s trestním řádem (např. by nebyla respektována
lhůta tří měsíců uvedená v § 174a odst. 1 tr. ř.), lze provést tím, že se toto rozhodnutí
nejvyššího státního zástupce napadne cestou stížnosti pro porušení zákona, a pokud by ji
Nejvyšší soud vyhověl, obnoví se původní zrušené meritorní rozhodnutí a trestní stíhání bude
opětovně pravomocně zastaveno nebo věc postoupena.
V. Nápravu nezákonného usnesení státního zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství,
kterým bylo rozhodnuto o stížnosti směřující proti usnesení státního zástupce o postoupení
věci nebo o zastavení trestního stíhání vydanému v prvním stupni, není možné provádět
v řízení o využití mimořádného kasačního oprávnění nejvyššího státního zástupce podle §
174a odst. 1 tr. ř.
Rozhodujícím momentem, podstatnou podmínkou určující využitelnost mimořádného
kasačního oprávnění nejvyššího státního zástupce podle ustanovení § 174a tr. ř., je vedle
dalších podmínek i podmínka, že takto přezkoumávané rozhodnutí musí být rozhodnutím
meritorním (a nadto se musí výlučně jednat o rozhodnutí o zastavení trestního stíhání nebo o
postoupení věci jinému orgánu podle § 171 a § 172 tr. ř.), a že toto rozhodnutí nabylo právní
moci. Jinak řečeno, k řízení podle § 174a tr. ř. může dojít jen za současného splnění těchto
(kumulativních) podmínek 1. bylo vydáno usnesení státního zástupce o zastavení trestního
stíhání (§ 172 tr. ř.) nebo o postoupení věci jinému orgánu (§ 171 tr. ř.), 2. uvedené
rozhodnutí nabylo právní moci (tzn. nebylo zrušeno v řádném opravném řízení státním
zástupcem rozhodujícím v II. instanci), 3. neuplynula dosud zákonná lhůta 3 měsíců od
okamžiku, kdy přezkoumávané usnesení nabylo právní moci.
Nejvyšší státní zastupitelství – SL 153/2006
Úprava obsažená v ustanoveních § 173a a § 174a tr. ř. je v soustavě státního zastupitelství
vnímána nikoli jako ustanovení zakládající faktickou obligatorní přezkumnou povinnost
Nejvyššího státního zastupitelství, jež by se týkala pravomocných usnesení o zastavení
trestního stíhání a o postoupení věci jinému orgánu, ale jako ustanovení zakotvující
fakultativní oprávnění nejvyššího státního zástupce přezkoumat a případně též za splnění
zákonných podmínek zrušit tato pravomocná rozhodnutí. K tomuto účelu - pro možnost jeho
reálného naplnění – ustanovení § 173a tr. ř. vymezuje jen obligatorní informační povinnost o
těchto případech v podobě povinnosti předkládat Nejvyššímu státnímu zastupitelství všechna
taková pravomocná rozhodnutí, ale bez spisového materiálu (povinnost v některých případech
předložit rovněž spisový materiál stanoví interní úprava zahrnutá do pokynu obecné povahy č.
6/2006 – viz čl. 3 – podnět k přezkoumání pravomocného usnesení o zastavení trestního
stíhání či o postoupení věci ve lhůtě uvedené v § 174a odst. 1 tr. ř., resp. čl. 4 - ve věcech
uvedených v příloze k pokynu a dále ve věcech, v nichž tak nejvyšší státní zástupkyně stanoví
opatřením); v tom je spatřován projev fakultativnosti oprávnění nejvyššího státního zástupce
podle § 174a tr. ř. Dále se pro některé případy stanoví povinnost vykonat dohled (nabylo-li
usnesení o zastavení trestního stíhání nebo o postoupení věci jinému orgánu právní moci již v
prvním stupni – čl. 2 odst. 4 pokynu obecné povahy č. 6/2006) a je-li při výkonu dohledu
zjištěno, že takové rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se zákonem, zašle neprodleně
Nejvyššímu státnímu zastupitelství spolu se spisem stanovisko k takovému usnesení, ve
kterém uvede, v čem rozpor se zákonem spatřuje a zda navrhuje, aby nejvyšší státní
zástupkyně usnesení zrušila. Tento postup se netýká věcí, v nichž si nejvyšší státní zástupkyně
vyhradila předkládání spisového materiálu, nebo v nichž přezkoumává rozhodnutí na základě
20
úplného spisového materiálu ve vybrané trestní věci (čl. 3 a čl. 4 pokynu obecné povahy č.
6/2006).
NS ČR – 4 Tz 84/2006
V souladu s právní úpravou dominantního postavení státního zástupce v přípravném řízení je
náprava nezákonných rozhodnutí státních zástupců o zastavení trestního stíhání nebo o
postoupení věci v plné kompetenci nejvyššího státního zástupce jako orgánu soustavy státních
zastupitelství, do které Nejvyšší soud není oprávněn ingerovat na základě stížnosti pro
porušení zákona.
To však neznamená, že usnesení nejvyššího státního zástupce vydané podle § 174a odst. 1 tr.
ř. nelze za žádných okolností zrušit, ani cestou stížnosti pro porušení zákona. Přípustnost
podání stížnosti pro porušení zákona v případech, kdy bylo nejvyšším státním zástupcem
vydáno usnesení podle § 174a odst. 1 tr. ř., však bude zcela výjimečná. Žádnému soudu
obecné soustavy soudů, tedy ani Nejvyššímu soudu, nepřísluší státnímu zástupci přikazovat,
že ta která osoba má být postavena před soud, jinými slovy že na ni má být pro určité jednání
podána obžaloba či návrh na potrestání. Případně naopak, že státní zástupce má trestní stíhání
určité osoby pro konkrétní skutek zastavit, nebo věc postoupit orgánu příslušnému k
projednávání přestupků. To je zcela nepochybně ve výlučné pravomoci a kompetenci státního
zastupitelství, které jako jediný příslušný orgán je o tomto oprávněno rozhodovat.
Pokud ale dojde k výjimečné situaci, kdy nejvyšší státní zástupkyně nerespektovala zákonem
stanovenou lhůtu pro rozhodnutí podle § 174a odst. 1 tr. ř. ohledně části usnesení státního
zástupce okresního státního zastupitelství o postoupení věci, a v jeho důsledku došlo k
porušení zákona v neprospěch obviněného, pak požadavek na zrušení vadné části takového
rozhodnutí zcela evidentně převyšuje zájem na stabilitě pravomocného rozhodnutí nejvyšší
státní zástupkyně. Nelze totiž rezignovat na možnost nápravy takovéhoto vadného rozhodnutí
nejvyššího státního zástupce, i když k němu bude docházet nepochybně zcela ojediněle a
výjimečně, zejména když popsaným porušením zákona dojde ke zhoršení postavení
obviněného.
(Pozn. - Nejvyšší soud tímto rozhodnutím zpřesnil rozsah své kompetence oproti
předešlému rozhodnutí sp. zn. 8 Tdo 97/2005).
3. Ke kontrolním institutům podle zákona o státním zastupitelství
(případně vyhlášky č. 23/1994 Sb.)
3. 1. Dohled
3. 1. 1. Historické aspekty
3. 1. 1. 1. Úprava dohledu v zákoně č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství,
v původním znění
Původní znění zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, upravovalo dohled
v soustavě státního zastupitelství v § 9 odst. 1 a 2. Vzhledem k tomu, že zákon o státním
zastupitelství (ve znění do novely č. 14/2002 Sb. – srov. dále) upravoval také dohled nad
činností Nejvyššího státního zastupitelství prováděný ministrem spravedlnosti (§ 13 odst. 1
zákona o státním zastupitelství v původním znění), i když zde bylo užito rovněž pojmu
dohled, bylo vždy důvodně dovozováno, že se jedná o zcela jiný kontrolní institut nežli v
případě dohledu v soustavě státního zastupitelství (proto se někdy pro dohled Ministerstva
spravedlnosti ČR nad činností Nejvyššího státního zastupitelství používalo pojmu „vnější
21
dohled“ a v případě dohledu v soustavě státního zastupitelství se hovořilo o „vnitřním
dohledu“). O dohled ve vlastním slova smyslu se jednalo pouze v případě institutu
upraveného v § 9 odst. 1 a 2 zákona o státním zastupitelství v původním znění.
Podle § 9 odst. 1 zákona o státním zastupitelství v původním znění vyšší státní
zastupitelství vykonávala dohled nad činností nižších státních zastupitelství ve svém obvodu,
a to Nejvyšší státní zastupitelství nad vrchními státními zastupitelstvími, vrchní státní
zastupitelství nad krajskými státními zastupitelstvími a krajská státní zastupitelství nad
okresními státními zastupitelstvími. Při výkonu dohledu vyšší státní zastupitelství posuzovala
činnost nižších státních zastupitelství zejména z hlediska dodržování právních předpisů. Nižší
státní zastupitelství měla podávat o své činnosti vyšším státním zastupitelstvím každý rok
zprávu za uplynulý rok; podání zvláštní zprávy si bylo oprávněno vyšší státní zastupitelství
kdykoli vyžádat (§ 9 odst. 2 zákona o státním zastupitelství v původním znění).
Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o státním zastupitelství (tisk 537 Poslanecké sněmovny –
volební období 1992 – 1996) k citované úpravě uváděla velmi lakonicky, že vztah vyššího a nižšího článku již
nebude vztahem nadřízenosti a podřízenosti, ale pouze vztahem dohledu, popř. s možností atrahování věci k
vyššímu orgánu. Konkrétní vztahy existovaly vždy jen mezi nejbližšími články, nikoli hierarchicky v celé
soustavě. To znamenalo, že Nejvyšší státní zastupitelství (kromě své funkce u Nejvyššího soudu) působilo jen
vůči vrchním zastupitelstvím, nikoli vůči celému systému. Dozorové vztahy mezi vyššími a nižšími články
soustavy nebyly již vybudovány na vztazích nadřízenosti a podřízenosti.
Úpravu zahrnutá do § 9 odst. 1 a 2 zákona o státním zastupitelství v původním znění
doplňovalo ustanovení § 10 tohoto znění zákona. Dlužno dodat, že ve vládním návrhu se
jednalo o ustanovení § 9 odst. 3; v průběhu legislativního procesu však byl tento odstavec
vyčleněn do § 10, přičemž návrh této úpravy obsahoval i poněkud jiný text – „Vyšší státní
zastupitelství je oprávněno dávat pokyny nižším státním zastupitelstvím; pokud nižší státní
zastupitelství nehodlá pokyn dodržet, sdělí to vyššímu státnímu zastupitelství, které pak může
věc odejmout nižšímu státnímu zastupitelství a působit v ní samo. Totéž platí pro případ, že
nižší státní zastupitelství je nečinné.“ Do § 9 odst. 3 se posléze dostala úprava oprávnění
nejvyššího státního zástupce vydávat pokyny obecné povahy.
Dle uváděného § 10 zákona o státním zastupitelství v původním znění vyšší státní
zastupitelství bylo oprávněno ve věci dát pokyn bezprostředně nižšímu státnímu zastupitelství
ve svém obvodu. Pokud nižší státní zastupitelství odmítlo splnit pokyn s poukazem, že je v
rozporu se zákonem, je vyšší státní zastupitelství oprávněno věc nižšímu státnímu
zastupitelství odejmout a působit ve věci samo. Totéž platí pro případ, že nižší státní
zastupitelství je nečinné.
Vyhláška č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček
některých státních zastupitelství a o podrobnostech úkonů prováděných právními čekateli, ve
znění před pozdějšími novelami, v § 1 stanovila, že při výkonu dohledu provádí vyšší státní
zastupitelství kontrolní činnost vůči nižším státním zastupitelstvím ve svém obvodu,
zaměřenou zejména na dodržování právních předpisů a pokynů vyššího státního zastupitelství,
na organizaci a řízení práce a plnění pokynů obecné povahy nejvyššího státního zástupce.
3. 1. 1. 2. Aplikační problém „dohledu nad dohledem“ a přístupy k jeho
řešení v době před nabytím účinnosti novely č. 14/2002 Sb.
Ohledně citovaných ustanovení zákona o státním zastupitelství a jednacího řádu
bezprostředně po nabytí účinnosti vyvstával výkladový problém, zda je lze pojímat tak, že na
jejich podkladě bylo možno dohled vykonávat i nad činností bezprostředně nižšího
státního zastupitelství, která sama představuje dohled nad činností nižšího státního
zastupitelství.
Na jedné straně byl vyslovován názor, podle něhož obsah a rozsah dohledu byl vymezen v ustanoveních
§ 9 odst. 1 a 2 a § 10 zákona o státním zastupitelství. Z těchto ustanovení totiž především vyplývalo, že vyšší
státní zastupitelství vykonává dohled nad činností nižších státních zastupitelství ve svém obvodu. Nebylo
22
žádného důvodu se domnívat, že by pod pojem „činnost„ v ustanovení § 9 odst. 1 zákona o státním zastupitelství
v původním znění nespadal i dohled. Výkonem dohledu i v takových případech nebyly nijak zpochybněny
principy, z nichž vycházela tehdy platná právní úprava soustavy a fungování státního zastupitelství (tj. zejména
decentralizované soustavy, omezeného uplatnění monokracie, nezávislosti a samostatnosti jednotlivých stupňů
soustavy státního zastupitelství a jejich odpovědnosti za plnění úkolů, které patřily do jejich působnosti, dohledu,
oprávnění nejblíže vyššího státního zastupitelství za zákonem stanovených podmínek vydat nižšímu státnímu
zastupitelství pokyn k postupu v konkrétní věci a možnosti vyššího státního zastupitelství věc nižšímu státnímu
odejmout a působit v ní samo, jestliže odmítlo splnit pokyn s poukazem na jeho nezákonnost). Naproti tomu bylo
poukazováno i na to, že po vytvoření decentralizované soustavy státního zastupitelství by uplatnění dohledu nad
činností nižšího státního zastupitelství, která byla rovněž dohledem, vedlo fakticky k obnovení dřívější
centralizované soustavy prokuratury a reálným by se stalo nebezpečí, že by do činnosti nižších státních
zastupitelství mohla v rozporu se zákonem zasahovat i vyšší státní zastupitelství, která nejsou oprávněna nad
těmito státními zastupitelstvími vykonávat dohled. Smyslem dohledu bylo napravovat nedostatky v postupu
nižšího státního zastupitelství ve věci. Podle platné právní úpravy byl subjekt oprávněný k výkonu dohledu
vybaven pouze pravomocí vydávat pokyny v souladu s § 10 větou první zákona o státním zastupitelství. Z
použití tohoto ustanovení a contrario vyplývalo, že vyšší státní zastupitelství nebylo oprávněno takovými pokyny
zavazovat jiná státní zastupitelství, nežli ta, nad kterými vykonávalo dohled. Zároveň však i to, že takový pokyn
nebylo možno vydat takovému nižšímu státnímu zastupitelství ani nepřímo, tzn. uložit státnímu zastupitelství,
nad nímž vykonávalo dohled, aby i ono uložilo pokyn k postupu v konkrétní věci státnímu zastupitelství fakticky
o dva stupně nižšímu státnímu zastupitelství ve vztahu k tomu, jež vydalo původní pokyn.
Při posouzení uvedeného problému bylo třeba vycházet jednak z ustanovení § 9 odst. 1
a 2 a § 10 zákona o státním zastupitelství a z ustanovení § 1 vyhlášky č. 23/1994 Sb., jednak
ze smyslu a účelu této úpravy.
Zmiňovaná ustanovení byla založena na tom, že dohled se vykonává nad činností
nižšího státního zastupitelství z hlediska dodržování právních předpisů a pokynů vyššího
státního zastupitelství, organizace a řízení práce a plnění pokynů obecné povahy nejvyššího
státního zástupce. Subjektem výlučně zmocněným k výkonu dohledu bylo jen nejblíže vyšší
státní zastupitelství. Vyšší státní zastupitelství tedy vykonávalo dohled i nad činností nižšího
státního zastupitelství, kterou bylo možné podřadit pod pojem „dohled„ podle ustanovení § 9
odst. 1 a 2 zákona o státním zastupitelství v původním znění.
Tento nepochybně správný právní názor nalezl svého vyjádření i v čl. 1 odst. 3 pokynu
obecné povahy nejvyššího státního zástupce poř. č. 2/1998, kterým se upravují podrobnosti o
výkonu dohledu, ve znění pokynu obecné povahy poř. č. 1/2000 (pokyn obecné povahy byl
posléze zrušen prakticky bez náhrady pokynem obecné povahy poř. č. 11/2001 – srov. však
novelu jednacího řádu provedenou vyhláškou č. 468/2001 Sb., účinnou od 1. 1. 2002),
podle něhož Nejvyšší státní zastupitelství a vrchní státní zastupitelství v rámci dohledu
posuzují i úroveň a účinnost dohledu vykonávaného nižšími státními zastupitelstvími v jejich
územních obvodech, a to Nejvyšší státní zastupitelství u vrchních státních zastupitelství a
vrchní státní zastupitelství u krajských státních zastupitelství.
Vykonával-li se však dohled nad činností, která sama byla dohledem, bylo nutné vzít v
úvahu, že tato činnost se sice prováděla vůči bezprostředně nižšímu státnímu zastupitelství,
ale svými důsledky ovlivňovala i činnost o dva stupně nižšího státního zastupitelství ve
vztahu k tomu, které dohled nad dohledem vykonávalo. Byl proto plně odůvodněn závěr,
podle kterého se výkonem dohledu nad dohledem do činnosti státního zastupitelství nesměl
zasahovat do činnosti tohoto státního zastupitelství způsobem, který by byl v rozporu se
zákonem, a to zejména tím, že:
•
pokynem nebylo možno bezprostředně nižšímu státnímu zastupitelství uložit, aby
samo reagovalo pokynem na nedostatky zjištěné u státního zastupitelství, nad nímž
vykonávalo dohled (čl. 9 odst. 3 zrušeného pokynu obecné povahy poř. č. 2/1998);
•
nesměla se dávat závazná právní stanoviska k posouzení věci, provedení určitých
opatření,
•
nebylo možné vydávat ani doporučení adresovaná tomuto nižšímu státnímu
zastupitelství, z jehož obsahu by vyplynulo, že se nižšímu státnímu zastupitelství fakticky
ukládalo, jak má ve věci postupovat a
23
•
taková závazná stanoviska, pokyny či doporučení nebylo možné vydávat ani
prostřednictvím státního zastupitelství o jeden stupeň nižšího.
Ustanovení § 9 odst. 3 zákona o státním zastupitelství v původním znění poskytovala
výlučně nejvyššímu státnímu zástupci vydávat pokyny obecné povahy ke sjednocení a
usměrnění činnosti státního zastupitelství. Takové pokyny obecné povahy byly v rozsahu, v
jakém to vyplývalo z jejich obsahu, závazná pro všechna státní zastupitelství. Nejednalo se
však o prostředek (metodu) výkonu dohledu.
Bylo-li zdůrazňováno, že přichází v úvahu výkon dohledu i nad činností
bezprostředně nižšího státního zastupitelství, která sama o sobě byla dohledem, na druhé
straně se ovšem poukazovalo na to, že z hlediska právních prostředků takového dohledu byl
tento druh dohledu věcně omezen. Bylo možno hovořit o tzv. neplnohodnotném dohledu,
protože dohled nad dohledem se vyznačoval tím, že postup nižšího státního zastupitelství se
přezkoumal jen v rozsahu potřebném pro posouzení správnosti a zákonnosti jeho postupu při
výkonu dohledu. V tomto smyslu bylo možné odkázat i na úpravu v čl. 4 odst. 3 později
zrušeného pokynu obecné povahy poř. č. 2/1998. Současně i z této úpravy vyplývalo, že
možnosti vyššího státního zastupitelství při výkonu dohledu nad činností, která sama byla
výkonem dohledu, byly značně omezené oproti standardnímu dohledu nad ostatní činností
nižšího státního zastupitelství. Bylo možno dokonce říci, že nápravná funkce dohledu u tohoto
druhu dohledu byla minimalizována, což bylo dáno zejména tím, že nejblíže vyšší státní
zastupitelství nemohlo zasahovat do tzv. merita věci. Dohled se zaměřoval jen na vlastní
výkon dohledu a mohl se proto do značné míry jevit pouze formální. Tak tomu ovšem ve
skutečnosti nebylo, protože toto výrazné zúžení dohledové působnosti organicky vyplývalo ze
skutečností už konstatovaných, totiž z toho, že vyšší státní zastupitelství nesmělo při výkonu
tohoto druhu dohledu zasahovat neoprávněně do činnosti těch nižších státních zastupitelství v
jeho obvodu, nad nimiž dohled nevykonávalo. Vyšší státní zastupitelství však disponovalo
některými oprávněními, která svědčila o tom, že nápravná funkce zde - byť minimalizovaná přece jen existovala. Vyšší státní zastupitelství mohlo vydat pokyn k výkonu dohledu podle §
10 věty první zákona o státním zastupitelství v původním znění, dát podnět nejvyššímu
státnímu zástupci k vydání pokynu obecné povahy, vydat stanovisko, které mělo ovšem vždy
pouze doporučující povahu anebo učinit jiné opatření (takovým byl např. postup dle čl. 12
pokynu obecné povahy poř. č. 2/1998 – zvážení podání návrhu na zahájení kárného řízení
nebo návrhu na odvolání z funkce vedoucího státního zástupce či jeho náměstka). I když
ohledně tohoto problému byly rovněž vyslovovány někdy zcela protichůdné názory, je
zřejmé, že pokyn k výkonu dohledu přicházelo v úvahu vydat, neboť platná právní úprava
možnost vyššího státního zastupitelství vydat pokyn nijak neomezovala, kromě toho - jak již
bylo zmíněno - že bylo nepřípustné vydávat pokyn, jehož obsahem by bylo uložení vydat
pokyn státnímu zastupitelství o dva stupně nižšímu vůči tomu státnímu zastupitelství, které by
takový „pokyn k vydání pokynu“ vydalo. Takový pokyn by byl ovšem v rozporu se zákonem
se zřetelem ke vztahu úpravy v § 10 a § 9 odst. 1 zákona o státním zastupitelství v původním
znění. Obsahem pokynu k výkonu dohledu mohlo být jedině to, že bezprostředně nižšímu
státnímu zastupitelství se ukládalo v konkrétní věci vykonat dohled. Omezující podmínky pro
vydání takového pokynu byly stanoveny v čl. 3 odst. 1 později zrušeného pokynu obecné
povahy poř. č. 2/1998; ty však byly stanoveny natolik obecně, že prakticky ve všech věcech z
vlastní působnosti státního zastupitelství (§ 4 a § 5 zákona o státním zastupitelství
v původním znění) přicházelo v úvahu vydání takového pokynu. Vedle pokynu k výkonu
dohledu bylo možno rovněž činit upozornění nižšího státního zastupitelství na potřebu
vykonat dohled, nasvědčovaly-li získané poznatky tomu, že nebyl naplňován účel dohledu (čl.
3 odst. 2 pokynu obecné povahy poř. č. 2/1998 ve spojení s čl. 1 odst. 2 citovaného pokynu).
24
3. 1. 1. 3. Další výkladové problémy týkající se původního znění zákona o
státním zastupitelství
V aplikační praxi státních zastupitelství následující po nabytí účinnosti zákona o
státním zastupitelství v původním znění byly řešeny i další výkladové problémy, které
většinou vyplývaly z toho, že zákon o státním zastupitelství v tomto znění rozhodně
nepředstavoval zdařilé legislativní dílo:
Především se jednalo o otázku rozsahu informací, jež mohlo požadovat i vyšší státní zastupitelství
od některého nižšího státního zastupitelství, nad nímž nevykonávalo dohled. Přes některé rozdílné názory
byl nakonec vcelku jednoznačně učiněn závěr, dle něhož nebylo pochyb o tom, že přicházelo v úvahu oprávnění
vyššího státního zastupitelství vyžadovat spisy, popřípadě další podklady potřebné k výkonu dohledu i od
nižších státních zastupitelství, nad kterými nevykonávalo dohled (a to jak vertikálně, tak i horizontálně).
Nejednalo se zde totiž jen o získávání informací, na jejichž základě je dohled vykonáván, ale šlo o součást
výkonu dohledu podle platné právní úpravy. I v souvislosti s vyžadováním spisů a jiných podkladů potřebných k
výkonu dohledu ovšem muselo vyšší státní zastupitelství při postupu vůči nižšímu státnímu zastupitelství, ve
vztahu k němuž dohled nevykonávalo, dodržet shora naznačená omezení, protože vyžadování podkladů k
výkonu dohledu se nesmělo stát prostředkem k neodůvodněnému zasahování do činnosti tohoto státního
zastupitelství).
Dále to byla obligatornost či fakultativnost dohledu. Zde se většinou konstatovalo,
že obligatornost dohledu se uplatňovala v tom smyslu, že tuto činnost byla povinna a nikoli
jen oprávněna všechna nejblíže vyšší státní zastupitelství vůči nižším státním zastupitelstvím
ve svém obvodu vykonávat (a odkazovalo se na § 2 odst. 1 zákona o státním zastupitelství
v původním znění – „Státní zastupitelství jako představitel zájmů státu je při výkonu své
působnosti povinno využívat prostředky, které mu poskytuje zákon.“). Z povahy věci pak
plynulo, že dohled se musel vykonávat na základě pokynu nebo upozornění vyššího státního
zastupitelství (nikoli však pouhého doporučení), na základě vnějšího podnětu, nešlo-li o
podání, které bylo nižším státním zastupitelstvím důvodně posouzeno jako další opakovaný,
obsahově shodný podnět k výkonu dohledu a takové podání odložilo. Z logiky věci současně
vyplývalo, že byl-li dohled vykonáván z vlastní iniciativy, obligatornost dohledu se zde
neuplatnila. Vyšší státní zastupitelství měla tedy obecně oprávnění a současně povinnost
vykonávat dohled nad činností bezprostředně nižších státních zastupitelství v jejich
obvodu, což ale neznamenalo, že by v konkrétní věci vždy a za všech okolností nezbytně
musel být dohled vykonáván. Typickým příkladem fakultativnosti dohledu byl právě případ,
kdy nižší státní zastupitelství důvodně posoudilo podání podatele jako další opakovaný,
obsahově shodný podnět k výkonu dohledu a takové podání odložilo. Vyšší státní
zastupitelství navíc měla (už tehdy) do značné míry možnost volit rozsah a zaměření
dohledu.
Pokud jde o rozsah dohledu, dovozovalo se, že dohled se měl týkat činností
vymezených v § 4 a v § 5 zákona o státním zastupitelství v původním znění, tedy vlastní
působnosti státního zastupitelství, popř. organizace a řízení práce (srov. § 1 jednacího řádu ve
znění před pozdějšími novelizacemi). K otázce dohledu nad dohledem viz již výše. Sporné
bylo rovněž to, zda se dohled mohl týkat i výkonu správy státního zastupitelství, pokud by ji
Ministerstvo spravedlnosti přeneslo na určité funkcionáře státního zastupitelství nebo přímo
na státní zastupitelství. Při nedostatku výslovné úpravy, neboť ustanovení § 13 odst. 2 zákona
o státním zastupitelství bylo z tohoto hlediska značně obecné a Instrukci Ministerstva
spravedlnosti ze dne 14. 2. 1994 čj. 1581/93-OOD nebylo možné použít při řešení tohoto
problému, bylo možné dovozovat, že pokud bylo výkonem správy určité státní
zastupitelství pověřeno ať už výslovně nebo fakticky, výkon dohledu v těchto případech
zřejmě přichází v úvahu.
Četné aplikační problémy vznikaly i ve vztahu k aplikaci ustanovení § 10 zákona o státním
zastupitelství v původním znění. Po oddělení úprav zahrnutých do § 9 odst. 1 a 2 a § 10 zákona o státním
zastupitelství v původním znění (oproti vládnímu návrhu citovaného zákona, jak už bylo shora konstatováno
25
podrobněji) se někdy dokonce dovozovalo, že vydání pokynu by mohlo přicházet v úvahu i zcela mimo výkon
dohledu. Nakonec však jednoznačně převážilo stanovisko, že pokyn podle § 10 věty první zákona o státním
zastupitelství představoval opatření k odstranění nedostatků zjištěných při výkonu dohledu (čl. 8 zrušeného
pokynu obecné povahy poř. č. 2/1998), jež mělo být uplatněno spíše v krajním případě, popř. v případech, kdy
hrozilo nebezpečí z prodlení. Vydání pokynu podle povahy a okolností věci mělo předcházet stanovisko, které
mělo doporučující povahu, nebo jiné opatření, jímž mohlo být např. projednání věci s příslušným státním
zástupcem nebo vedoucím státního zastupitelství. Pokud by tato opatření nevedla k nápravě, pokyn vydaný
nejblíže vyšším státním zastupitelstvím musel splňovat obsahové a formální náležitosti, jež byly tehdy uvedeny v
čl. 9 odst. 2 pokynu obecné povahy poř. č. 2/1998.
Odmítnutí splnění pokynu daného nejblíže vyšším státním zastupitelstvím nižšímu státnímu
zastupitelství muselo být náležitě odůvodněno. I odmítnutí splnění pokynu mělo být krajním prostředkem obrany
nižšího státního zastupitelství proti pokynu, u něhož bylo možno důvodně usuzovat, že bylo v rozporu se
zákonem. Důvodem pro odmítnutí splnění pokynu neměl být jen odlišný právní názor na určitou otázku, na
právní posouzení jednání obviněného, na to, v jakém rozsahu mělo být ve věci prováděno dokazování. Takové
rozpory bylo možné řešit např. tak, že věc mohla být předložena k posouzení státnímu zastupitelství, které nad
činností nejblíže vyššího státního zastupitelství vykonávalo dohled, nebylo-li postupováno tak, že věc byla ještě
opětovně projednána za účasti obou zúčastněných stran, atd. Zákon však v tomto směru příliš podrobnou úpravu
neobsahoval, takže v řadě případů nejblíže vyšší státní zastupitelství bezprostředně poté, co došlo k odmítnutí
splnění pokynu, si věc na sebe atrahovalo a vyřizovalo ji samo. Přesto počet případů, kdy byl pokyn vydán, popř.
případů, kdy došlo k odejmutí věci nižšímu státnímu zastupitelství, v soustavě státního zastupitelství nebyl příliš
vysoký (a řádově se jednalo o desítky případů celkem).
Jestliže nejblíže vyšší státní zastupitelství postupovalo opravdu podle § 10 věty druhé zákona o státním
zastupitelství v původním znění, přecházela na ně věc v plném rozsahu a bezprostředně nižší státní zastupitelství
ji nesmělo v budoucnu vyřizovat ani zčásti (včetně případů dožádání).
3. 1. 2. Problematika dohledu podle dnes účinné právní úpravy
3. 1. 2. 1. Charakteristika změn provedených novelou č. 14/2002 Sb.
Státní zastupitelství v původním znění zákona o státním zastupitelství (účinném od 1.
1. 1994 do 28. 2. 2002) opustilo do značné míry principy, které byly charakteristické pro
předcházející právní úpravu, tj. princip monokracie a centralizované soustavy prokuratury,
princip jednotnosti a princip nezávislosti na místních orgánech státní moci a správy.
Základním východiskem nové právní úpravy se naopak stal princip decentralizované
soustavy státního zastupitelství, vysokého stupně samostatnosti a nezávislosti na vyšších
stupních státního zastupitelství a Ministerstvu spravedlnosti, zároveň však i odpovědnosti za
činnost na svěřeném úseku působnosti. Princip nezávislosti na místních orgánech zůstal
zachován.
Jednotlivé stupně státních zastupitelství byly ve značné míře nezávislé a samostatné.
Vždy jen nejblíže vyšší státní zastupitelství bylo oprávněno podle § 9 odst. 1 a 2 tehdy
platného zákona o státním zastupitelství vykonávat nad bezprostředně nižším státním
zastupitelstvím dohled.
Přílišná atomizace úřadů státního zastupitelství však nevedla vždy k náležitému
naplňování ustanovení zákona o státním zastupitelství o tom, že jeho postup má být zákonný,
rychlý a účinný (§ 2 zákona o státním zastupitelství, ve znění před novelou č. 14/2002 Sb.).
Byla i překážkou získání informací nezbytných pro zkvalitnění činnosti státních zastupitelství.
Závažné aplikační potíže působil i výklad pojmu „dohled“, a to zejména z hlediska jeho
obsahu a rozsahu a otázky, zda a v jakém rozsahu je přípustný výkon dohledu nad činností,
která sama je dohledem. I když byl vydán pokyn obecné povahy poř. č. 2/1998, kterým se
upravují podrobnosti o výkonu dohledu, k řešení většiny výkladových a aplikačních problémů
vztahujících se k výkonu dohledu nemohlo dojít vzhledem k tomu, že to neumožňovala tehdy
platná úprava. Přesto právě úsilí o řešení těchto aplikačních problémů vedlo k tomu, že byl
vypracován návrh novely zákona o státním zastupitelství (vyhlášený pod č. 14/2002 Sb.) a že
26
uvedená problematika se stala předmětem úpravy i novely jednacího řádu státního
zastupitelství provedené vyhláškou č. 468/2001 Sb.
Oproti úpravě účinné do konce února 2002 již zákon o státním zastupitelství vymezuje
pojem dohledu. Podle ustanovení § 12c zákona o státním zastupitelství dohledem je výkon
oprávnění stanovených tímto zákonem k zajištění řídících a kontrolních vztahů mezi
různými stupni státních zastupitelství a uvnitř jednotlivých státních zastupitelství při
výkonu působnosti státního zastupitelství.
Novela zákona o státním zastupitelství provedená zákonem č. 14/2002 Sb. tedy
rozšířila rozsah dohledu, protože podle úpravy předtím účinné se dohledem uskutečňovaným
v soustavě státního zastupitelství rozuměla pouze kontrolní činnost vykonávaná vždy nejblíže
vyšším státním zastupitelstvím nad činností státního zastupitelství bezprostředně nižšího
v jeho obvodu, jak tento závěr nepochybně vyplýval z ustanovení § 9 odst. 1 a 2 zákona o
státním zastupitelství, ve znění účinném do konce února 2002. Novelizovaná ustanovení §
12d, § 12e a § 12f zákona o státním zastupitelství upravují jednak dohled vnější (dohled nad
postupem nejblíže nižších státních zastupitelství v obvodu vyšších státních zastupitelství,
resp. dohled státního zástupce pověřeného výkonem dohledu za podmínek § 12 odst. 5 StZast
nad postupem státního zástupce pověřeného výkonem dozoru v místech, kde je omezována
osobní svoboda), jednak dohled vnitřní (dohled vedoucího státního zástupce nad postupem
státních zástupců působících u státního zastupitelství, v jehož čele stojí). Nejednalo se však
jen o změnu kvantitativní, ale i kvalitativní, protože došlo ke zpřesnění tohoto pojmu a
vyjasnění vzájemných vztahů a oprávnění při jeho výkonu. Na druhé straně není pochyb o
tom, že už před nabytím účinnosti citované novely vykonávali vedoucí státní zástupci
kontrolní činnost vůči státním zástupcům (to nepřímo vyplývalo z ustanovení § 11 odst. 1 a
3 zákona o státním zastupitelství v původním znění).
Nezřídka se vyskytují názory, podle nichž subsumpcí vnitřní kontrolní činnosti pod
obecný pojem „dohled“ zmizela kontrola jako nástroj řídící práce vedoucího státního
zástupce, monokrata, vůči přímo řízeným státním zástupcům jím vedeného pracoviště.
Nahrazena byla pojmem dohled, který je současně institutem přezkumného postupu vyššího
státního zastupitelství vůči státnímu zastupitelství nižšímu. Návrat ke kontrole jako součásti
řízení uvnitř státního zastupitelství by vedl ke zvýšení odpovědnosti vedoucích pracovníků
všech stupňů za práci jimi řízeného pracoviště, neboť by tím jasně zainteresovala vedoucího
na celkových výsledcích dosahovaných příslušným státním zastupitelstvím. Jako příklad lze
uvést situaci, kdy každá věc vyžadovaná k provedení dohledu nejblíže vyšším státním
zastupitelstvím by procházela kontrolou vedoucího státního zástupce a ten by se buď s
postupem svých podřízených ztotožnil či naopak sám monokraticky zasáhl tam, kde mu
změnu postupu či rozhodnutí zákon umožňuje. Proto se dává ke zvážení zakotvit samostatně v
zákoně o státním zastupitelství kontrolu jako nástroj řízení vedoucího státního zástupce vůči
jemu přímo podřízeným státním zástupcům a dohled jako institucionální nástroj kontroly
rozhodovací a dozorové činnosti, svěřený instančně vyššímu státnímu zastupitelství vůči
instančně nižšímu státnímu zastupitelství.
Uvedený názor, který není v soustavě státního zastupitelství rozhodně ojedinělý,
jistě stojí za zaznamenání, přesto by bylo možno proti němu vyslovit i poměrně vážné
výhrady. Je nesporným faktem, že v platné právní úpravě chybí reglementace
vzájemného vztahu vnějšího a vnitřního dohledu, což vede k nejednoznačnosti
stanovisek, jak tento vzájemný vztah obou forem dohledu posuzovat (viz níže). Nelze
ovšem přisvědčit názoru, podle něhož by uplatnění vnějšího dohledu měl obligatorně
předcházet dohled vnitřní. Tak tomu nebylo ani podle úpravy účinné před novelou č.
14/2002 Sb., jakkoli tehdy byla přímo v zákoně o státním zastupitelství upravena
služební nadřízenost vedoucích státních zástupců vůči všem státním zástupcům jimi
řízených úřadů státního zastupitelství; součástí této nadřízenosti byla i kontrolní
27
pravomoc. Byť tehdy nebyla problematika dohledu (vnitřního – šlo o dohled uvnitř
soustavy státního zastupitelství – oproti dohledu vnějšímu vykonávanému
Ministerstvem spravedlnosti ve vztahu k Nejvyššímu státnímu zastupitelství) a kontroly
chápána zcela jednoznačně, přesto se nevyvozovalo, že by aplikace kontroly uvnitř
daného úřadu státního zastupitelství měla předcházet výkonu dohledu. Není proto příliš
jasné, jakého konkrétního výsledku by se vyloučením kategorie vnitřního dohledu
z obecného pojmu dohledu dosáhlo – problém vzájemného vztahu vnějšího a vnitřního
dohledu by se tím zcela určitě nevyřešil.
Přesto otázku, zda má mít dohled skutečně dvě formy, je třeba považovat za zcela legitimní.
Nemůže být pochyb o účelnosti vnějšího dohledu, avšak pokud jde o dohled vnitřní, ten v
podstatě svým obsahem není ničím jiným, než uplatňováním řídících oprávnění vedoucího
státního zástupce (viz § 8 odst. 1, 3, § 24 odst. 1 zákona o státním zastupitelství), která by
musel tak jako tak v nějaké podobě uskutečňovat, i kdyby mu nebylo svěřeno právo vnitřního
dohledu. Nabízí se proto možnost ustanovení § 12e zákona o státním zastupitelství z části
týkající se dohledu vyjmout a ve vhodné podobě ho zakotvit na jiném místě zákona o státním
zastupitelství, např. jako „Práva a povinnosti vedoucího státního zástupce při řízení činnosti
státního zastupitelství“.
V oblasti dohledu by tak zbyl pouze typický vnější dohled, odstranila by se
problematická dvojkolejnost tohoto institutu a uplatňování řídících pravomocí vedoucího
státního zástupce by se uskutečňovalo zcela v jiném režimu a nevznikaly by problémy s
řešením příslušnosti k vyřizování podnětů k výkonu dohledu (Pečinka, K. Mechanismy
vnitřní kontroly v soustavě státních zastupitelství a problematika výkonu dohledu, Státní
zastupitelství 2006, č. 7 – 8, s. 18).
I toto řešení není ovšem zcela bez problémů, protože by se vytratil poměrně
unikátní úzký vztah mezi vnějším a vnitřním dohledem, to, že lze porovnávat oba tyto
instituty a zejména využívat některých obdobných nástrojů (např. pokynů
v konkrétních věcech včetně pokynů týkajících se věcí určitého druhu). Dále také řešení
problematiky odmítnutí splnění pokynu je obdobné. Proto se k tomuto námětu příliš
klonit nelze.
3. 1. 2. 2. Vztah dohledu a dozoru, podstata dohledu, jeho členění z hlediska
časového
Dohled představuje jinou formu kontrolní činnosti než dozor chápaný zde v
souvislosti s působením státního zástupce v přípravném řízení trestním. I když tento problém
není zcela uspokojivě vyřešen (jak ostatně vyplynulo např. z příspěvku Koukala, P. K
některým aspektům postavení a úlohy státního zástupce v přípravném trestním řízení, Právní
praxe 1994, č. 8, s. 460 a n.) a někdy se uvádí, že pojmy „dozor“ a „dohled“ jsou v zásadě
obsahově totožné, případně že by měl být do budoucna obrat „dozor“ nahrazen slovem
„dohled“, je zřejmé, že pojmy „dozor“ a „dohled“ se vztahují ke zcela jiným činnostem
státního zastupitelství. Dozor je cílevědomou a systematickou aktivitou státního zástupce,
která směřuje k žádoucímu ovlivnění postupu subjektu, nad nímž je především vykonáván, tj.
policejního orgánu (výjimečně i státního zástupce konajícího vyšetřování). Dozor je
vykonáván průběžně a jeho obsahem jsou i četná nařizovací oprávnění (srov. § 157 odst. 2 a
174 tr. ř.). Podrobněji k vztahu dozoru a dohledu např. Růžička, M. Veřejná žaloba a orgány
konající přípravné řízení v ČR. Praha: C. H. Beck, 2005, s. 480 – 488.
28
Podstata dohledu podle teoretických názorů spočívá v pozorovací činnosti subjektu, který
vykonává dohled, nad dozíraným. Dohled by měl vést k ovlivnění činnosti tohoto subjektu v
tom smyslu, aby jeho činnost byla v souladu s příslušnou normou. Plní tedy dvě základní
funkce, a to pozorovací a nápravnou. Součástí funkce nápravné je i hodnocení získaných
informací jejich subsumpcí pod určitou právní normu. Dohled přichází v úvahu jen v oblasti
moci výkonné, vzhledem k nezávislosti moci soudní zde dohled vykonáván není. Dohled je
proto třeba odlišovat od instančního dozoru, který se provádí podle procesních předpisů,
zpravidla z podnětu dotčeného subjektu. Z hlediska prostředků, jimiž dohled disponuje, je lze
zpravidla rozlišovat podle toho, jaké má prostředky působení na pozorovanou činnost, tj. zda
zasahuje (může akt rušit, měnit, nahrazovat), anebo zda působí jen na osobu podrobenou
dohledu, např. pokyny, vyvozováním odpovědnosti, atd.
Výkon dohledu není samoúčelný, ale má vždy jen subsidiární povahu. Nemůže jím být totiž
nahrazen instanční postup, který je pro přezkoumání rozhodnutí nižšího státního zastupitelství
zákonem předepsán. V případě zásahu do konkrétní věci se tak může stát jen v mezích a
způsobem, který zákon připouští (srov. i § 3 odst. 2 zákona o státním zastupitelství, podle
něhož vyšší státní zastupitelství je oprávněno zasahovat do vyřizování věcí, ke kterým je
podle zákona příslušné nižší státní zastupitelství, jen způsobem a v rozsahu tímto zákonem
stanoveným). Blíže viz Kocourek, J., Záruba, J. Zákon o soudech a soudcích; Zákon o
státním zastupitelství. Komentář. Praha: C. H. Beck, doplněné a přepracované vydání, 2004,
s. 481.
Z hlediska časového je možno členit dohled na předběžný (preventivní) spočívající v
předběžném pozorování, hodnocení a případně i provedení příslušných opatření ještě před
realizací činnosti, nad níž je dohled vykonáván, průběžný, který se provádí v průběhu
příslušné činnosti, a následný, který je vykonáván až po provedení určité činnosti.
Z úpravy zahrnuté do § 12f odst. 1 zákona o státním zastupitelství vyplývá, že
oprávnění vyplývající z výkonu dohledu vykonává vůči státnímu zástupci pověřenému
výkonem dozoru v místech, kde je omezována osobní svoboda (§ 4 odst. 1 písm. b) zákona
o státním zastupitelství), namísto nejblíže vyššího státního zastupitelství a vedoucího státního
zástupce pověřený státní zástupce (§ 12 odst. 5 zákona o státním zastupitelství). Podle § 12f
odst. 2 zákona o státním zastupitelství pokud státní zástupce pověřený výkonem dozoru v
místech, kde je omezována osobní svoboda, odmítne splnit pokyn státního zástupce
vykonávajícího ve věci dohled podle § 12f odst. 1 zákona o státním zastupitelství z důvodu,
že pokyn je v rozporu se zákonem, státní zástupce vykonávající dohled, trvá-li na svém
pokynu, vyřídí věc sám.
Jde tu o velice specifickou formu vertikálního dohledu, který v sobě obsahuje jak
tradiční dohled vnější, tak i vnitřní.
Kocourek, J., Záruba, J. Zákon o soudech a soudcích; Zákon o státním zastupitelství.
Komentář. Praha: C. H. Beck, doplněné a přepracované vydání, 2004, s. 472 – 473:
Zákonodárce vyjádřil mezinárodními dokumenty požadovanou nezávislost při výkonu
dozoru v místech, kde je omezována osobní svoboda jednak úpravou pověřování státních
zástupců výkonem dozoru přímo nejvyšším státním zástupcem (§ 12 odst. 5 zákona o státním
zastupitelství), jednak úpravou podřízenosti těchto státních zástupců opět pouze pověřeným
státním zástupcům nejblíže vyššího státního zastupitelství, kterým přísluší právo dohledu.
Tato úprava znamená, že dozor vykonává pověřený státní zástupce příslušného státního
zastupitelství, jenž podléhá pouze dohledu podle zákona o státním zastupitelství
vykonávanému opět pověřeným státním zástupcem působícím u příslušného nejblíže vyššího
státního zastupitelství. Na daném úseku mohou tedy působit pouze pověření státní zástupci a
29
nejvyšší státní zástupce. Uvedená výlučnost je však omezena jen na výkon dozoru a na dohled
nad ním, včetně souvisejícího metodického usměrňování, na úsecích do současné doby
upravených zákonem č. 293/1993 Sb., o výkonu vazby, zákonem č. 169/1999 Sb., o výkonu
trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů, a zákonem č. 109/2002 Sb.,
o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně
výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů (na jiných úsecích zatím –
v souladu s přesnou dikcí ustanovení § 4 odst. 1 písm. b) zákona o státním zastupitelství –
tento typ dozoru zatím upraven není).
Působnost vedoucích státních zástupců těch státních zastupitelství, ke kterým jsou
pověření státní zástupci přiděleni, je však v nezmenšené míře zachována, pokud jde o
organizaci práce u státního zastupitelství. Omezení zmíněných povinností by prakticky
znemožnilo vedoucím státním zástupcům vytvářet podmínky k výkonu dozoru podle § 4 odst.
1 písm. b) zákona o státním zastupitelství. Státním zástupcům pověřeným výkonem dohledu
nemůže příslušet povinnost vytvářet uvedené organizační a materiální podmínky, když
nemohou zasahovat do organizace práce na příslušném bezprostředně nižším státním
zastupitelství. Tato působnost vedoucích státních zástupců i ve vztahu k pověřeným
dozorovým státním zástupcům je dána skutečností, že jsou přiděleni k příslušnému státnímu
zastupitelství. Proto vedoucí státní zástupce odpovídá za to, že příslušný pověřený státní
zástupce bude mít vytvořeny podmínky pro řádný výkon své působnosti, aby ji mohl
vykonávat v rozsahu stanoveném zákonem a pokyny obecné povahy. Na druhé straně vedoucí
státní zástupce nesmí výkonem správy státního zastupitelství narušovat plnění úkolů
vyplývajících z působnosti pověřeného státního zástupce (§ 13a odst. 2 zákona o státním
zastupitelství). Pověřený státní zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství, který
vykonává dohled nad dozorem místech, kde je omezována osobní svoboda, pak hodnotí,
zdali je tento dozor vykonáván v souladu jak s právními předpisy, tak i pokyny obecné
povahy. Přitom nezkoumá materiálně technické a personální podmínky státního zastupitelství,
jejichž úroveň zabezpečuje vedoucí státní zástupce v rámci své řídící působnosti.
Vedoucí státní zástupci tedy nejsou oprávněni jakkoli zasahovat do konkrétního
dozoru nad výkonem vazby, trestu odnětí svobody, ústavní nebo ochranné výchovy.
Organizují však personální a materiálně technické zabezpečení činnosti státního zastupitelství,
a tedy i jednotlivých státních zástupců. Odpovídají za organizaci práce na státním
zastupitelství např. v tom směru, že pověření státní zástupci nebudou nerovnoměrně
zatěžováni dalšími agendami na úkor kvality a rozsahu vykonávaného dozoru.
K úpravě v § 12 odst. 5 zákona o státním zastupitelství se dále uvádí, že nejvyšší státní
zástupce pověřuje výkonem dozoru nad dodržováním právních předpisů v místech, kde se
vykonává ústavní nebo ochranná výchova státního zástupce okresního (obvodního) státního
zastupitelství a Městského státního zastupitelství v Brně a výkonem dohledu na tomto úseku
státního zástupce krajského státního zastupitelství a Městského státního zastupitelství v Praze,
výkonem dozoru nad dodržováním právních předpisů při výkonu vazby a výkonu trestu
odnětí svobody státního zástupce krajského státního zastupitelství a Městského státního
zastupitelství v Praze a výkonem dohledu na tomto úseku státního zástupce vrchního státního
zastupitelství.
Z oprávnění nejvyššího státního zástupce pověřovat státní zástupce výkonem
dozoru nebo výkonem dohledu vyplývá nejen oprávnění toto pověření udělit na dobu
neurčitou či na dobu určitou, ale i oprávnění platnost tohoto pověření ukončit. Nejvyšší státní
zástupce ukončuje platnost pověření jeho zrušením k určitému dni.
3. 1. 2. 3. Vnější dohled, jeho rozsah, prostředky výkonu, pokyny k postupu
v jednotlivé věci a pokyny k postupu ve věcech určitého druhu, odmítnutí
30
splnění pokynu a problematika vnějšího dohledu nad činností, která sama
je (vnějším) dohledem
Rozsah (vnějšího) dohledu je vymezen v § 1 odst. 1 jednacího řádu, a jde tedy o
zaměření dohledu na dodržování a aplikaci právních předpisů v působnosti státního
zastupitelství a v činnosti státních zástupců, dodržování pokynů vyššího státního zastupitelství
a vedoucích státních zástupců a na organizaci řízení práce, jakož i na plnění pokynů obecné
povahy nejvyššího státního zástupce. Dohled však nelze rozšiřovat na ostatní činnosti státního
zastupitelství spočívající ve správě státního zastupitelství a v kontrole podle § 12 odst. 3
zákona o státním zastupitelství (ke kontrole skončené věci viz níže podrobněji). Předmětem
dohledu však je organizace a řízení práce, jakož i vedení spisové služby (§ 13e odst. 2, § 13f
odst. 2, § 13g odst. 1 písm. j) zákona o státním zastupitelství), neboť jde o problematiku,
kterou lze upravit pokynem obecné povahy nejvyššího státního zástupce (§ 12 odst. 1 zákona
o státním zastupitelství), jehož zachovávání je rovněž předmětem dohledu.
Předmětem vnějšího dohledu jsou tedy všechny činnosti spadající pod vymezení „vlastní
působnost“ státních zastupitelství (§ 4 odst. 1 písm. a) – c), § 5, včetně ustanovení jiných
zákonů, tzn. trestního řádu, občanského soudního řádu, obchodního zákoníku, zákona o
rodině, zákona o výkonu trestu odnětí svobody, zákona o výkonu vazby, zákona č.
2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, kde je zakotvena výslovně anebo nepřímo – např.
se tu zmiňuje pojem „státní orgán“, atd., § 12c až § 12f zákona o státním zastupitelství,
dále i všechny další činnosti, k jejichž sjednocení a usměrnění lze vydat pokyn obecné
povahy – vnitřní organizace státních zastupitelství a výkon spisové služby.
Ustanovení § 1 odst. 2 jednacího řádu upravuje prostředky výkonu dohledu:
V rámci (vnějšího) dohledu je vyšší státní zastupitelství v rozsahu stanoveném
zákonem zejména oprávněno:
a) vyžadovat zvláštní zprávy o postupu státních zástupců při výkonu působnosti státního
zastupitelství (§ 12g odst. 2 zákona o státním zastupitelství),
b) vyžadovat informace v jednotlivých věcech vyřizovaných nižším státním zastupitelstvím
(§ 12g odst. 1 zákona o státním zastupitelství),
c) přezkoumat kteroukoli věc vyřízenou nižším státním zastupitelstvím a za tímto účelem
vyžádat od nižšího státního zastupitelství předložení všech písemností, jež byly
podkladem pro vyřízení takové věci, jakož i příslušná vyjádření a stanoviska, nestanoví-li
zvláštní předpis pro přezkoumání takové věci závazným způsobem jiný postup (např. § 173a
a § 174a, § 265d, § 466 tr. ř., § 30 a n. jednacího řádu),
d) provádět u nižšího státního zastupitelství prověrky jednotlivých věcí, prověrky na
určitých úsecích činnosti nižšího státního zastupitelství nebo celkové prověrky činnosti
nižšího státního zastupitelství,
e) dávat nižšímu státnímu zastupitelství pokyny ve věcech, jejichž vyřízení nižšímu státnímu
zastupitelství přísluší a v zákonem stanovených případech věc nižšímu státnímu zastupitelství
odejmout a vyřídit ji samo.
Jedním z prostředků dohledu jsou i pokyny (§ 12d odst. 1 a 2 a § 12f odst. 2 zákona o
státním zastupitelství, § 1 odst. 2 písm. e) jednacího řádu). Srov. vzor č. 1. Pokyn bude proto
zpravidla vyústěním dohledu, byť spíše výjimečným, protože lze předpokládat uplatnění
zejména ostatních prostředků dohledu. Dnes účinná úprava mnohem jednoznačněji nežli znění
zákona o státním zastupitelství před novelou provedenou zákonem č. 14/2002 Sb. potvrzuje
závěr, že pokyn podle citovaných ustanovení zákona o státním zastupitelství (k pokynům
vydávaným vedoucími státními zástupci nebo jimi pověřenými státními zástupci podle § 12e
31
odst. 1, 2 zákona o státním zastupitelství srov. podrobněji bod 3. 1. 2. 4.) představuje
prostředek dohledu.
Novela zákona o státním zastupitelství provedená zákonem č. 14/2002 Sb. nově
upravuje i oprávnění vyššího státního zastupitelství sjednocovat postup nejblíže nižších
státních zastupitelství pokyny vztahujícími se na věci určitého druhu (na rozdíl od pokynů
vydávaných v jednotlivých věcech).
Těmito pokyny lze upravovat dílčí otázky činnosti nejblíže nižších státních
zastupitelství týkající se vyřizování věcí určitého druhu. Zavazují nejblíže nižší státní
zastupitelství v obvodu vyššího státního zastupitelství, které pokyn vydalo. Takový pokyn má
povahu interní normativní instrukce obsahující především pokyny metodické povahy určené k
opakované aplikaci (viz Kocourek, J., Záruba, J. Zákon o soudech a soudcích; Zákon o
státním zastupitelství. Komentář. Praha: C. H. Beck, doplněné a přepracované vydání, 2004,
s. 483).
Od pokynů obecné povahy nejvyššího státního zástupce se odlišují nejen rozsahem
působnosti a závaznosti, ale i povahou orgánu oprávněného je vydat. Zatímco pokyn obecné
povahy se vztahuje na všechny nižší úřady soustavy státního zastupitelství, státní zástupce, a
pokud tak stanoví nejvyšší státní zástupce, i na další zaměstnance státního zastupitelství, je
pokyn vztahující se na více věcí určitého druhu závazný jen pro nejblíže nižší státní
zastupitelství a pro státní zástupce těchto státních zastupitelství, pokud jde o upravený postup
ve věcech určitého druhu. Pokyn obecné povahy vydává nejvyšší státní zástupce. Pokyn
vztahující se na více věcí určitého druhu vydává státní zastupitelství nejblíže vyšší vůči
státnímu zastupitelství, jehož postup pokyn sjednocuje. Uvedený pokyn tedy nemusí nutně
vydávat vedoucí státní zástupce tohoto vyššího státního zastupitelství, byť jej bude zpravidla
podepisovat. Je stanovena písemná forma takových pokynů vyššího státního zastupitelství
(Kocourek, J., Záruba, J. Zákon o soudech a soudcích; Zákon o státním zastupitelství.
Komentář. Praha: C. H. Beck, doplněné a přepracované vydání, 2004, s. 483 – 484).
Pokyny ve věcech určitého druhu i pokyny v konkrétních věcech jsou závazné (k
možnosti odmítnutí pokynu, který je v konkrétní věci v rozporu se zákonem, srov. podrobněji
níže).
Pokyn nejblíže vyššího státního zastupitelství vydaný nižšímu státnímu zastupitelství v
konkrétní věci musí obsahovat (viz též vzor č. 1):
a) spisovou značku, pod kterou je věc vedena u nejblíže vyššího i nižšího státního
zastupitelství v jeho obvodu,
b) označení předmětu věci a údaj o tom, že se jedná výslovně o pokyn podle § 12d odst. 1
zákona o státním zastupitelství,
c) jasné a jednoznačné znění pokynu, které z obsahového hlediska nevzbuzuje
pochybnosti o tom, zda jde o pokyn, anebo pouze o doporučení, jak dále ve věci
případně postupovat,
d) uvedení lhůty, ve které musí být pokyn splněn; pokud lhůta splnění pokynu vyplývá z
příslušných zákonných ustanovení, uvede se odkaz na tato zákonná ustanovení; jestliže
se splnění pokynu vyžaduje neprodleně, je to nutné v pokynu výslovně vyznačit, a
zpravidla i
e) poučení bezprostředně nižšího státního zastupitelství o tom, jak má ve věci
postupovat, odmítne-li popřípadě splnění pokynu (srov. Šámal, P., Novotný, F., Růžička,
M., Vondruška, F., Novotná, J. Přípravné řízení trestní. Praha: C. H. Beck, 2003, 2. podstatně
přepracované vydání, s. 565; srov. i přílohu pokynu obecné povahy poř. č. 7/2001).
Vzhledem k tomu, že § 12d odst. 2 (a také odst. 3) zákona o státním zastupitelství
upravuje výjimečný zásah do principů samostatnosti a odpovědnosti jednotlivých stupňů
32
soustavy státního zastupitelství, která se - na rozdíl od dřívější centralizované, monokratické
a jednotné soustavy prokuratury - vyznačuje (i po novele provedené zákonem č. 14/2002 Sb.)
poměrně vysokým stupněm decentralizace, musí mít nižší státní zastupitelství, jemuž byl
pokyn k postupu v konkrétní věci adresován, možnost se proti pokynu, kterým by případně
bylo v rozporu se zákonem zasahováno do činnosti tohoto státního zastupitelství
vykonávané v rámci jeho působnosti jak v trestním řízení, tak v netrestní oblasti působnosti
(na obě sféry působnosti se pak vztahuje dohled a přistupují specifické úseky činnosti týkající
se např. spisové služby), určitými prostředky bránit.
Prostředkem obrany je v tomto případě institut odmítnutí splnění pokynu podle §
12d odst. 2 části věty druhé před středníkem zákona o státním zastupitelství. Srov. vzor č. 2.
Ze znění zákona vyplývá, že odmítne-li z důvodu, že pokyn je v konkrétní věci v
rozporu se zákonem, nejblíže nižší státní zastupitelství pokyn splnit, sdělí neprodleně důvody
odmítnutí písemně nejblíže vyššímu státnímu zastupitelství. V dalším viz také vzor č. 2.
Slova „pokyn je v konkrétní věci v rozporu se zákonem“ nelze vykládat tak, že možnost
odmítnout splnění pokynu se váže pouze na pokyn vydaný vyšším státním
zastupitelstvím v konkrétní věci, ale tak, že toto oprávnění může nejblíže nižší státní
zastupitelství uplatnit při postupu v konkrétní věci, pokud by se na něj měl vztahovat
pokyn nejblíže vyššího státního zastupitelství daný pro věci určitého druhu.
K postupu při výkonu dohledu a při odmítnutí splnění pokynu se dnes (po zrušení
interní úpravy v pokynu obecné povahy poř. č. 2/1998, která se obecně týkala dohledu
vykonávaného nikoli pouze jen v trestním řízení) vztahuje výlučně úprava zahrnutá do čl. 7 a
čl. 8 pokynu obecné povahy poř. č. 12/2003. Jde však o obecnou úpravu, kterou je potřebné
doplnit některými metodickými zásadami (ty se dále zmiňují bezprostředně, v přímé
souvislosti s citací textu obou článků platné interní úpravy).
Nejblíže vyšší státní zastupitelství vykonávají dohled nad postupem nižších státních
zastupitelství ve svém obvodu při výkonu dozoru nad zachováváním zákonnosti v přípravném
řízení trestním a při účasti v řízení před soudem v souladu s ustanovením § 12c a § 12d
zákona o státním zastupitelství a § 1 a § 2 jednacího řádu. Při výkonu dohledu vycházejí z
toho, že i vedoucí státní zástupce (§ 8 zákona o státním zastupitelství) je oprávněn k výkonu
dohledu v rozsahu stanoveném v § 12e zákona o státním zastupitelství (srov. níže).
Ustanovení o výkonu dohledu nejsou dotčena ustanovením § 157a odst. 2 tr. ř. o
přezkoumávání postupu státního zástupce z podnětu žádostí o odstranění průtahů v řízení
nebo závad v jeho postupu ve věcech, ve kterých vyšetřování nebo zkrácené přípravné řízení
koná státní zástupce (§ 161 odst. 3, 4 a § 179a odst. 3 tr. ř.). Zde je vyjádřen fakt, který byl
naznačen už v partii o vyšetřovaní konaném státním zástupcem a dozoru nad ním
vykonávaném, totiž že pouze tehdy, koná-li státní zástupce vyšetřování ve věcech uvedených
v § 161 odst. 3, 4 tr. ř., přichází v úvahu nad jeho postupem uskutečňovat dozor (včetně
aplikace ustanovení § 157a odst. 2 tr. ř. o vyřizování žádostí o přezkoumání postupu státního
zástupce ze strany státního zástupce bezprostředně vyššího státního zastupitelství) –
v ostatních případech je to pojmově vyloučeno.
Pokud jde o dohled vykonávaný ve stadiu projednání trestní věci v řízení před
soudem, srov. výkl. stan. č. 1/2002 Sb. v. s. NSZ.
Nejvyšší státní zastupitelství – SL 772/2001 (č. 1/2002 Sb. v. s. NSZ)
I. Domáhá-li se obviněný (obžalovaný) výkonu dohledu ve věci, v níž již byla státním
zástupcem podána obžaloba a o věci se tak stal příslušným rozhodovat soud, státní
zastupitelství, které by jinak bylo příslušné k výkonu dohledu, takové podání zpravidla bez
dalšího opatření postoupí (prostřednictvím věcně a místně příslušného státního zastupitelství)
33
soudu, který o věci koná řízení, jako součást obhajoby uplatněné obviněným (obžalovaným) a
podatele o tom vyrozumí.
II. Státní zastupitelství takto postupuje vždy, jestliže obviněný (obžalovaný) namítá nesprávný
postup státního zástupce, který obžalobu podal, jenž má spočívat podle jeho názoru jen v tom,
že státní zástupce své rozhodnutí o podaní obžaloby (§ 176 odst. 1 tr. ř.) učinil na základě
nesprávného hodnocení důkazů (§ 2 odst. 6 tr. ř.). Podatele o postoupení jeho podání
vyrozumí s tím, že není oprávněno v rámci výkonu dohledu, jenž by měl být vykonáván až ve
stadiu po podání obžaloby, přezkoumávat postup státního zástupce z hlediska důvodnosti jím
podané obžaloby v naznačených směrech (§ 2 odst. 6 tr. ř.). Přezkoumání obžaloby ve stadiu
trestního řízení po podání obžaloby přísluší výlučně soudu (§ 180 odst. 1, § 181 odst. 1, § 185
odst. 1, § 186 a § 188 tr. ř.).
Odlišné hodnocení důkazů samo o sobě nemůže být důvodem pro zásah nejblíže vyššího
státního zastupitelství do vyřizování věci státním zastupitelstvím nejblíže nižším v rámci
výkonu „následného dohledu“, uskutečněného až po podání obžaloby (srov. přiměřeně i rozh.
č. 53/1992-I Sb. rozh. tr., jež se týká vztahu odvolacího soudu a soudu prvního stupně). Nejde
tu o přezkoumání věci v řádném řízení z pozice orgánu vyšší instance, který může vyslovit za
zákonem stanovených podmínek a v předepsaném přezkumném řízení právní názor, který je
pak pro nižší orgán závazný (viz např. § 149 odst. 6 tr. ř.). Dohled, jako metoda kontroly
směřující k zabezpečení toho, aby kontrolovaný subjekt vykonával působnost v mezích
právních předpisů, aby tedy vykonával způsobem, který stanoví zákon, svoji pravomoc i
působnost, nedává prostor, aby orgán vykonávající dohled zasahoval do meritorního
vyřizování věci, v souladu s obžalovací zásadou (§ 2 odst. 8 tr. ř.) již předané soudu, neboť
hodnocení důkazů provedené v intencích § 2 odst. 6 tr. ř. nelze považovat za výkon
působnosti v rozporu s právními předpisy, byť vyznělo i odlišně, než jak by jej zhodnotil
státní zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství.
Nelze v této souvislosti vyloučit existenci některých výjimečných případů (§ 182, § 221 odst.
2 tr. ř.), které však nebudou zásadně podloženy pouhým přehodnocením důkazů učiněným na
základě pokynu nejblíže vyššího státního zastupitelství samotným státním zástupcem, jenž
podal obžalobu. Nebo dokonce tímto vyšším státním zastupitelstvím samotným, jež by popř.
odejmulo tuto věc nižšímu státnímu zastupitelství a vyřizovalo ji samo, následně také samo
obžalobu vzalo zpět. K takovému postupu – jak bylo naznačeno výše – by totiž nemělo státní
zastupitelství vykonávající dohled zpravidla potřebný zákonný podklad.
Nejvyšší státní zastupitelství – SL 725/2004
K otázce zákonnosti postupu nejblíže vyššího státního zastupitelství, které vydá v trestním
řízení závazný pokyn státnímu zastupitelství, nad nímž vykonává dohled, ve fázi po podání
obžaloby.
Stanovisko ke sjednocení výkladu zákonů a jiných právních předpisů při výkonu působnosti
státního zastupitelství poř. č. 1/2002 Sb. v. s. NSZ, na něž se v daném případě také mimo jiné
poukazuje při argumentaci o pochybném postupu jednoho krajského státního zastupitelství,
jež závazným pokynem vydaným podle § 12d odst. 1 zákona č. 283/1993 Sb., o státním
zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, uložilo okresnímu státnímu zastupitelství, aby
vzalo zpět již podanou obžalobu a trestní stíhání proti obviněnému v této věci zastavilo,
v principech, na základě nichž bylo koncipováno, platí dodnes.
Vyšší státní zastupitelství, z důvodů, které jsou ve stanovisku rozebrány a které odpovědnost
za uplatňování trestní politiky v řízení před soudem svěřují především státnímu zástupci, který
věc žaloval, a kdy zprostředkovaná ingerence do této fáze řízení je ztížena také tím, že není na
libovůli žalobce, jak s předmětem řízení dnes naloží (došlo-li již k zahájení hlavního líčení,
viz § 182 tr. ř.), by k vydávání takovýchto závazných pokynů v rámci výkonu dohledu mělo
přistupovat naprosto výjimečně, v případech zvlášť závažného pochybení nižšího státního
34
zástupce. Jinak na sebe (ať je pokyn nižším státním zástupcem splněn nebo odmítnut a dojde
k atrakci věci) přebírá přímou odpovědnost za použití trestněprávních nástrojů v takovém
jednotlivém případě, a to za státního zástupce, jemuž tato odpovědnost ze zákona věcně náleží
(zvlášť je třeba zdůraznit, že se jedná i o tzv. negativní pokyn, nikoli o pokyn k aktivitě,
pokyn pozitivní – pokyny negativní by i v souladu s čl. 13 Doporučení (2000) 19 o úloze
veřejné žaloby v systému trestní justice měly být naprostou výjimkou, měly by se činit také
maximálně transparentním postupem, nevzbuzujícím pochybnosti).
Ve věci také vyplynul další aplikační problém, který se vztahuje zčásti k již řešené tématice instrumentů
kontroly podle trestního řádu.
Orgánem příslušným k rozhodnutí o stížnosti podané proti usnesení okresního státního zastupitelství na
základě závazného pokynu, vydaného krajským státním zastupitelstvím v rámci výkonu dohledu (a to i ve fázi
po podání obžaloby, samozřejmě) je příslušné nikoli krajské státní zastupitelství, které takový závazný pokyn
vydalo (a které by tak fakticky mělo přezkoumat zákonnost vlastního rozhodnutí, jímž se jen v intencích zákona
o státním, zastupitelství okresní státní zástupce řídil), ale vrchní státní zastupitelství jako státní zastupitelství
jemu instančně nadřízené. Dovozovat ze skutečnosti, že trestní řád neupravuje ani výkon dohledu a oprávnění
použitelná v jeho rámci, ani postup v případech, kdy je použit, tedy jak rozhodovat o opravných prostředcích
podaných proti vydaným rozhodnutím na základě jeho instrumentů, by znamenalo zcela pominout základní
principy výkonu působnosti státního zastupitelství (a zde i výkonu spravedlnosti), jimiž se státní zástupce jako
orgán se specifickou rolí v trestním řízení a státní zastupitelství jako specifický orgán státu s výlučnou
působností ve vymezených oblastech (tedy i v trestním řízení, a tam zejména), musí řídit.
Ostatně, nemělo by být pochyb alespoň o tom, že pokud by krajské státní zastupitelství na sebe tuto věc
při odmítnutí splnění pokynu ze strany okresního státního zastupitelství atrahovalo a vydalo rozhodnutí samo, o
stížnosti proti takovému rozhodnutí krajského státního zastupitelství by jednoznačně rozhodovalo vrchní státní
zastupitelství. Přitom jde o svou povahou zcela shodnou situaci.
Odmítnutí splnění pokynu (§ 12d odst. 2 část věty druhé před středníkem zákona o
státním zastupitelství) musí nižší státní zastupitelství předložit vyššímu státnímu zastupitelství
písemně ve lhůtě dvaceti dnů od doručení pokynu, pokud vyšší státní zastupitelství ve svém
pokynu nestanovilo lhůtu jinou. Jestliže je však splnění pokynu vázáno zákonnou lhůtou
(např. podání opravného prostředku), je třeba odmítnutí předložit nejpozději dva dny před
dnem, na který připadá konec zákonné lhůty. Týká-li se odmítnutí splnění pokynu zajištění
osob a věcí podle hlavy čtvrté trestního řádu nebo operativně pátracích prostředků (§ 158b až
§ 158f tr. ř.), musí je nižší státní zastupitelství předložit bezodkladně. Srov. vzor č. 2.
Vyšší státní zastupitelství po doručení odmítnutí splnění pokynu věc přezkoumá z
hlediska, zda pokyn je v rozporu se zákonem. Pokud dospěje k závěru, že pokyn není v
rozporu se zákonem, může uplatnit i jiný postup naznačovaný v ustanovení § 12d odst. 2
části věty druhé za středníkem zákona o státním zastupitelství (naznačuje se tu možnost
určitého „dohadovacího řízení“ a zároveň předcházení případům, jež by mohly vést
k ohrožení fungování soustavy státního zastupitelství a řádného plnění jeho úkolů,
pokud by nastal velmi výrazný výskyt odmítnutých pokynů a atrakce věci na nejblíže
vyšší státní zastupitelství).
Tento jiný postup může spočívat např. v tom, že vyšší státní zastupitelství vrátí věc
nižšímu státnímu zastupitelství s podrobnějším zdůvodněním svého pokynu. Může také dojít
k projednání věci zpracovatelem pokynu a státním zástupcem nižšího státního zastupitelství,
kterému byla přidělena věc, ve které došlo k odmítnutí splnění pokynu. V úvahu přichází i to,
aby buď nižší státní zastupitelství, pokud na odmítnutí trvá, nebo vyšší státní zastupitelství,
které pokyn vydalo, předložilo věc vyššímu státnímu zastupitelství, které vykonává dohled
nad činností toho státního zastupitelství, jež pokyn vydalo. To by po přezkoumání věci
vyslovilo své stanovisko a podle povahy věci by mohl rovněž přicházet v úvahu pokyn anebo
jiné opatření (včetně doporučení k určitému postupu). Přichází v úvahu i nařízení kontroly
nejvyšším státním zástupcem ve smyslu § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství, i když
zřejmě zcela výjimečně (muselo by se jednat o „skončenou věc“).
35
Vyšší státní zastupitelství může po přezkoumání věci dospět ovšem i k závěru, že
pokyn, jehož splnění pro rozpor se zákonem bylo nižším státním zastupitelství odmítnuto, je
sice v souladu se zákonem, ale jeho provedení je neúčelné nebo nadbytečné. Na splnění
pokynu pak netrvá. Obdobně je možné postupovat tehdy, pokud se v době od vydání pokynu
do přezkoumávání důvodnosti odmítnutí splnění pokynu výrazně změnily skutkové okolnosti
věci nebo právní úprava dané otázky. Tuto skutečnost je třeba nižšímu státnímu zastupitelství,
včetně uvedení důvodů tohoto postupu, sdělit.
Pokud vyšší státní zastupitelství věc nižšímu státnímu zastupitelství odejme (§ 12d
odst. 2 část druhé věty za středníkem a odst. 3 zákona o státním zastupitelství), učiní tak
usnesením (§ 119 odst. 2 tr. ř.), proti němuž není stížnost přípustná (§ 141 odst. 2 věta druhá
tr. ř.). Usnesení doručí státnímu zastupitelství, jemuž byla věc odňata, a policejnímu orgánu s
pokynem, aby je založil do vyšetřovacího spisu, jakož i obviněnému a jeho obhájci. Viz vzor
č. 3.
V daném případě se jedná o jednu z výjimek z ustanovení § 7 odst. 2 zákona o státním
zastupitelství, podle něhož státní zastupitelství je příslušné k zastupování státu u soudu, u
něhož toto státní zastupitelství působí, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak.
Takovým „zvláštním právním předpisem“ nepochybně může být i zákon o státním
zastupitelství.
Odejme-li vyšší státní zastupitelství věc za podmínek uvedených výše nižšímu
státnímu zastupitelství a vyřizuje ji nadále samo, může rozhodnout v přípravném řízení o
skončení věci (§ 171, § 172 a § 309 tr. ř.), o podmíněném zastavení trestního stíhání (§ 307 tr.
ř.) a o přerušení trestního stíhání (a pochopitelně i o odstoupení od trestního stíhání
mladistvého podle § 70 zákona č. 218/2003 Sb., o soudnictví ve věcech mládeže, ve znění
pozdějších předpisů, i o skončení věci ve zkráceném přípravném řízení). Státní zástupce
vyššího státního zastupitelství je oprávněn podat u věcně a místně příslušného soudu
obžalobu (§ 176 tr. ř.), shodně jako návrh na potrestání (§ 179c odst. 2 písm. a), § 179d tr.
ř.) a účastnit se řízení před soudem prvního i druhého stupně (§ 179 odst. 1 tr. ř.). Je tedy
zřejmé, že dojde-li k atrakci věci na nejblíže vyšší státní zastupitelství, může se účastnit řízení
před soudem prvního i druhého stupně i stejný státní zástupce (určitou obdobu mohou
představovat věci uvedené v § 15 odst. 1, 2 a 4 jednacího řádu, v němž je stanovena speciální
věcná příslušnost vrchního státního zastupitelství pro některé zvlášť závažné trestné činy
z oblasti závažné hospodářské a finanční kriminality).
O nečinnost nebo nedůvodné průtahy v postupu nižšího státního zastupitelství (§
12d odst. 3 zákona o státním zastupitelství) půjde s přihlédnutím k povaze konkrétní věci
zejména tehdy, jestliže nižší státní zastupitelství v konkrétní věci neprovede úkon, který bylo
povinno v souladu s platnými právními předpisy ve lhůtách zde uvedených provést, nebo
nesplní pokyn vydaný vyšším státním zastupitelstvím podle § 12d odst. 1 a odst. 2 věty první
zákona o státním zastupitelství, pokud současně nevyužije možnosti odmítnout splnění
pokynu pro rozpor se zákonem, anebo splnění odmítne, nikoli však ve lhůtách stanovených
v čl. 8 odst. 1 větě druhé a třetí pokynu obecné povahy poř. č. 12/2003.
Shora zmiňované zásady se – s ohledem na začlenění čl. 7 a čl. 8 do interní úpravy
týkající se trestního stíhání osob, dozoru v přípravném řízení a postupu v řízení před soudem
– mohou aplikovat ve vztahu k jiné působnosti státního zastupitelství (zejména v netrestní
oblasti) jen velmi přibližně (nelze v žádném případě dovozovat, že obdobně, stejně tak ale
ani přiměřeně). Jakákoli další úprava, která by byla zahrnuta do zákona o státním
zastupitelství, totiž chybí. Musí se tedy vycházet z obecných ustanovení zákona o státním
zastupitelství a respektovat zvláštnosti příslušného úseku činnosti státního zastupitelství.
Např. by tedy nepřicházelo v úvahu to, že by se uplatnily poměrně velice krátké lhůty
stanovené pro odmítnutí splnění pokynu, jak je tomu v trestním řízení, zejména pro některé
případy (zajištění osob a věcí, využití operativně pátracích prostředků), nepřicházelo by také
36
vydávání usnesení o tom, že věc se nižšímu státnímu zastupitelství odnímá a že ji bude
vyřizovat samo nejblíže vyšší státní zastupitelství (vydávalo by se tedy rozhodnutí bez
bližšího označení, jež by se např. v případech návrhové nebo vstupové činnosti ve sféře
občanského soudního řízení nikomu vně soustavy státního zastupitelství nedoručovalo). Jinak
ale v zásadě platí to, co bylo dosud zmíněno, resp. co bude uvedeno posléze.
Instituty odnětí věci a následné atrakce na nejblíže vyšší státní zastupitelství
(nebude-li navíc zvolen jiný postup, což je možnost, která v právní úpravě účinné před 1. 3.
2002 nebyla zakotvena – k jinému postupu jinak srov. shora – může spočívat projednání věci
mezi zainteresovanými státními zástupci, popř. vedoucími státními zástupci, v konzultacích,
v předložení věci k posouzení nebo k výkonu dohledu, atd.) se mohou zásadně uplatnit jen ve
vztahu dvou státních zastupitelství, která nejsou oddělena ještě dalším stupněm
soustavy. Je sice možné, aby došlo k odnětí a atrakci dvakrát v téže věci po sobě, ale je
vyloučeno, aby se fakticky uplatňoval dřívější princip centralizace v tom směru, že vyšší
státní zastupitelství vydá pokyn bezprostředně nižšímu státnímu zastupitelství ve svém
územním obvodu, aby i ono vydalo pokyn k dalšímu postupu v konkrétní věci nižšímu
státnímu zastupitelství. Takový postup by byl v rozporu s pojetím vztahu státních
zastupitelství různých stupňů podle zákona o státním zastupitelství a jednalo by se
nepochybně o obcházení ustanovení o dohledu (vnějším). Po novele č. 14/2002 Sb. je třeba
poukázat i na ustanovení § 3 odst. 2 zákona o státním zastupitelství, podle něhož vyšší státní
zastupitelství je oprávněno zasahovat do vyřizování věcí, ke kterým je podle zákona příslušné
nižší státní zastupitelství, jen způsobem a v rozsahu tímto zákonem stanoveným.
Vyšší státní zastupitelství však může jednak požádat nižší státní zastupitelství, nad
nímž vykonává dohled, aby vykonalo dohled nad činností nižšího státního zastupitelství (tato
eventualita by měla ve vztahu k níže zmiňované možnosti dát pokyn jednoznačně
preferována), jednak je oprávněno vydat pokyn k výkonu dohledu v konkrétní věci podle
ustanovení § 12d odst. 1 věty druhé zákona o státním zastupitelství (např. zjistí-li nečinnost
nižšího státního zastupitelství a zatím ještě nepřichází v úvahu postup podle § 12d odst. 3
zákona o státním zastupitelství), byť zřejmě nepůjde o případy v praxi příliš časté (znění
zákona však ani eventualitu vydání pokynu nevylučuje, spíše je dokonce na místě závěr,
že – byť výjimečně, zejména v případech nečinnosti – pokyn k výkonu dohledu vydat
lze).
Přichází tu navíc v úvahu v souladu s již zrušenou úpravou obsaženou v pokynu
obecné povahy poř. č. 2/1998 i upozornění na potřebu vykonat dohled (zde se nejedná o
pokyn, ale o institut srovnatelný s žádostí, ale s poněkud vyšší intenzitou naléhavosti zmíněné
žádosti), případně doporučení vykonat dohled (menší intenzita takové žádosti, ve výsledku
jde ale stále o totéž – nejedná se o pokyn, jak je nutno zvlášť zdůraznit). Pokyn k vykonání
dohledu by se měl (a skutečně výjimečně) uplatnit tam, kde existuje vzhledem k povaze
a závažnosti dané věci naléhavá nebo (i) neodkladná potřeba dohled vykonat;
v ostatních případech by přicházelo v úvahu využití ostatních zmiňovaných institutů
(upozornění, žádost nebo doporučení).
Nižší státní zastupitelství není oprávněno odmítnout splnění takového pokynu jen proto,
že výkon dohledu v dané věci považuje za nadbytečný, neúčelný nebo neopodstatněný.
Musí se jednat o případ, že pokyn k výkonu dohledu je v konkrétní věci v rozporu se
zákonem.
Z toho, co je shora uvedeno, se podává, že přes dva stupně - tj. např. Nejvyšší státní
zastupitelství nad činností krajských státních zastupitelství nebo vrchní státní zastupitelství
nad činností okresních státních zastupitelství - nelze ani po novele č. 14/2002 Sb. dohled
vykonávat.
37
Za výjimku z dosahu jak ustanovení o dohledu, tak i citovaného § 3 odst. 2 zákona o
státním zastupitelství by (na první pohled) bylo možno pokládat úpravu v § 12h odst. 1
zákona o státním zastupitelství o oprávněních Nejvyššího státního zastupitelství při
zajišťování výkonu oprávnění a povinností nejvyššího státního zástupce (§ 12 zákona o
státním zastupitelství). Tak tomu ale není, protože žádné v § 12 zákona o státním
zastupitelství upravené oprávnění nejvyššího státního zástupce nepředstavuje formu dohledu
(pokud jde o jím vykonávaný dohled nad postupem vrchních státních zastupitelství, uplatní se
tu obecná úprava); platí to jmenovitě o jeho oprávnění nařídit, aby Nejvyšší státní
zastupitelství nebo jím pověřené státní zastupitelství provedlo kontrolu skončených věcí, v
nichž bylo příslušné státní zastupitelství činné, a uložilo v případě pochybení opatření k
nápravě (§ 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství).
Pokud se dále jedná o tématiku dohledu nad dohledem, zde již – jak bylo podrobně
rozvedeno v bodě 3. 1. 1. – je zřejmé, že uvedený aplikační problém byl jednoznačně vyřešen
ve prospěch stanoviska, podle něhož nejblíže vyšší státní zastupitelství je oprávněno
vykonávat dohled i nad činností bezprostředně nižších státních zastupitelství v jeho
obvodu, která je sama výkonem dohledu. Při tomto postupu však nesmí nijak zasahovat
do výkonu působnosti nižších státních zastupitelství, nad jejichž činností podle zákona
dohled nevykonává, to zejména znamená, že mu nesmí dávat závazná právní stanoviska
k posouzení věci, pokyny k provedení určitých opatření, popř. doporučení, která by z
hlediska svého obsahu bylo možno posoudit tak, že se těmto nižším státním
zastupitelstvím ukládá, jak mají postupovat v konkrétní věci. Je-li vykonáván dohled
nad činností, která sama je dohledem, jsou oprávnění a povinnosti nejblíže vyššího
státního zastupitelství vykonávajícího takový dohled omezena i tím, že postup nižšího
státního zastupitelství se přezkoumá jen v rozsahu potřebném pro posouzení správnosti
a zákonnosti jeho postupu při výkonu dohledu. Nejblíže vyšší státní zastupitelství proto
přezkoumává postup nižšího státního zastupitelství výlučně z hlediska, zda byl podnět k
výkonu dohledu vyřízen v přiměřené lhůtě, zda se státní zástupce bezprostředně nižšího
státního zastupitelství zabýval všemi podstatnými námitkami, měl k dispozici nezbytný
spisový materiál a zda podatele vyrozuměl o výsledku přezkoumání předchozího
podnětu. Nejblíže vyšší státní zastupitelství nesmí zasahovat do tzv. merita věci; tím není
dotčena možnost vydat bezprostředně nižšímu státnímu zastupitelství pokyn k výkonu
dohledu, dát podnět k vydání pokynu obecné povahy nejvyššího státního zástupce
(včetně jeho změny či zrušení nebo změny či zrušení jeho jednotlivých ustanovení),
vydat stanovisko, jež má doporučující povahu, anebo učinit jiné opatření v rámci
výkonu své působnosti.
Vzhledem k tomu, co je zde uvedeno, nebylo možno (ani před novelou č. 14/2002 Sb.)
nikterak zpochybňovat oprávnění vyššího státního zastupitelství vyžadovat spisy, popřípadě
další podklady potřebné k výkonu dohledu i od nižších státních zastupitelství, nad
kterými se nevykonává dohled.
Po novele provedené zákonem č. 14/2002 Sb. a také novelou jednacího řádu vyhláškou č.
468/2001 Sb. (s účinností od 1. 1. 2001) tedy již není žádných pochybností o tom, že
přichází v úvahu výkon dohledu nad činností, která sama je dohledem, byť s jistými
omezeními. Takový závěr je zřejmý již z ustanovení § 12c a § 12d odst. 1 zákona o
státním zastupitelství (ve spojení s § 3 odst. 2 zákona o státním zastupitelství).
Z ustanovení § 2 odst. 1 jednacího řádu dále vyplývá, že při výkonu dohledu nad
postupem bezprostředně nižšího státního zastupitelství, který je svou povahou rovněž
dohledem, vyšší státní zastupitelství zaměřuje svou pozornost pouze na hodnocení úrovně
a účinnosti tohoto dohledu. Zákonnost postupu, který byl předmětem výkonu původního
38
dohledu, může přezkoumat, jen stanoví-li tak zvláštní zákon (srov. v této souvislosti např. §
174a, § 265d nebo § 466 tr. ř.).
Státní zástupce vyššího státního zastupitelství se při této činnosti ani meritu věci a
vyslovení vlastního názoru na něj nemůže vyhnout, neboť jen s jeho znalostí může dojít k
závěru, zda byl dohled nižšího státního zastupitelství účinný nebo ne (tj. zda došlo ke zjištění
a nápravě případného poruchového stavu), či jaká byla jeho úroveň (tj. zda byl dohled v
konkrétní věci proveden s patřičnou profesní erudicí a správně).
Při takovéto praktické činnosti státního zástupce vyššího státního zastupitelství zde
však chybí ekvivalentní vyústění této jeho činnosti. Komentář k zákonu o státním
zastupitelství (Kocourek, J., Záruba, J. Zákon o soudech a soudcích; Zákon o státním
zastupitelství. Komentář. Praha: C. H. Beck, doplněné a přepracované vydání, 2004, s. 480)
uvádí, že v takovémto případě může dohled končit stanoviskem, doporučením nebo pokynem
obecné povahy, avšak je problematické, zda je pro tento závěr v právních předpisech opora.
Další omezení ve vztahu k možnosti vykonávat dohled nad dohledem (ale v tomto
případě na základě podnětu, v němž je namítán nesprávný nebo nezákonný postup při výkonu
dohledu, zatímco shora jde o výkon dohledu nad dohledem z vlastní iniciativy vyššího
státního zastupitelství) vyplývají z § 2 odst. 2 a 3 jednacího řádu (k podnětům k výkonu
dohledu ve srovnání s jinými podáními blíže viz bod 3. 1. 2. 5. a vzory č. 4 a 5).
Podle této úpravy státní zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství postoupí
podnět tomu bezprostředně nižšímu státnímu zastupitelství, jehož nesprávný nebo nezákonný
postup při výkonu dohledu je namítán, k vyhodnocení, zda se nejedná o další obsahově
shodný podnět podaný po poučení podle § 1 odst. 4 jednacího řádu. O postoupení podatele
vyrozumí s výslovným upozorněním na možné odložení podnětu nižším státním
zastupitelstvím bez dalšího vyrozumění podatele. Nižší státní zastupitelství obsahově shodný
podnět odloží bez vyrozumění podatele; jinak provede dohled podle § 1 odst. 1 jednacího
řádu. Tím není dotčeno oprávnění vyššího státního zastupitelství v odůvodněných případech
přezkoumat postup bezprostředně nižšího státního zastupitelství při výkonu dohledu (srov.
již citovaný § 2 odst. 1 jednacího řádu). Další obsahově shodné podněty, v nichž je namítán
nesprávný nebo nezákonný postup při výkonu dohledu, státní zástupce nepřezkoumává a
podatele o jejich přijetí nevyrozumívá. O tom musí být podatel poučen již ve vyrozumění o
postoupení prvního takového podnětu bezprostředně nižšímu státnímu zastupitelství k
vyhodnocení podle § 2 odst. 2 jednacího řádu. Nebyl-li tedy podatel řádně poučen, je třeba
věc přezkoumat a podatele vyrozumět o výsledku vyřízení (a poučit ho v souladu s výše
citovanou úpravou).
Smyslem této úpravy je zamezit opakovaným a zjevně nedůvodným podnětům k
výkonu vnějšího dohledu. Účelem dohledu totiž především je zajistit efektivní kontrolu toho,
jak státní zástupci realizují své povinnosti hájit veřejný zájem a vykonávat svoji zákonnou
působnost. Proto byl také omezen výkon dohledu nad činností, která sama je dohledem, neboť
pro nedostatek zákonného zmocnění bylo možno jej i tak vykonávat v jednotlivých věcech jen
ryze formálně, což bylo negativně hodnoceno i veřejností, která si neodůvodněně slibovala od
takových postupů zásah vyššího státního zastupitelství do tzv. merita věci, jenž však zákon o
státním zastupitelství uvedeným postupem neumožňoval a dovoloval jej jen tam, kde takovou
možnost trestní řád (popřípadě zákon o státním zastupitelství) výslovně připouštěl. Srov. i
vzory č. 4 a 5.
V této souvislosti se lze plně ztotožnit se stanoviskem Vrchního státního
zastupitelství v Olomouci vyjádřeným v podkladové zprávě ke zprávě o činnosti státního
zastupitelství za rok 2005, jestliže uvádělo, že v řadě případů je zjevné, že podatelé napadající
svým podáním, často označovaným jako trestní oznámení, se domáhají věcné nápravy ve
39
věci, v níž byl činný policejní orgán a okresní státní zastupitelství v prvním stupni. Pokud je
těmto podáním věnována ze strany dohledových krajských státních zastupitelství dostatečná
pozornost, není na místě je znovu přezkoumávat a umožňovat tak podatelům přezkum
konkrétní věci v třetím, případně čtvrtém stupni (pokud se podatel později obrátí např. i na
Nejvyšší státní zastupitelství). Současná právní úprava takový postup nepředpokládá ani
neumožňuje. Vrchní státní zastupitelství v Olomouci se soustředí na tzv. věcný dohled ve
věcech, v nichž bylo v prvním stupni činné krajské státní zastupitelství. V těchto případech je
možné v plném rozsahu využít všech dohledových oprávnění, která zákon a prováděcí
předpisy umožňují a současně je možno i metodicky ovlivnit činnost krajských státních
zastupitelství při výkonu dozoru. V dohledové činnosti se mohou státní zástupci činní u VSZ
v Olomouci zabývat nejen meritem věci, procesním postupem či námitkami podatele (pokud
je dohled vykonáván z podnětu podatele), ale může být rovněž zkoumána i kvalita a rozsah
dozoru státního zástupce. Větší pozornost je též věnována dohledu z vlastní iniciativy.
3. 1. 2. 4. Vnitřní dohled, vztah k vnějšímu dohledu a rozsah, prostředky
výkonu, pokyny k postupu v jednotlivé věci a pokyny k postupu ve věcech
určitého druhu, odmítnutí splnění pokynu
Vedoucí státní zástupce odpovídajících stupňů (a druhů) v rámci soustavy státního
zastupitelství výslovně uvádí nově koncipované ustanovení § 8 odst. 1 zákona o státním
zastupitelství (ve znění novely č. 14/2002 Sb.). V čele každého státního zastupitelství stojí
jediný vedoucí státní zástupce.
Vedoucí státní zástupce je současně vedoucím státního zastupitelství jako organizační
složky státu, jež není právnickou osobou (§ 3 odst. 1, 2 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku
České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů.
Jestliže je účastníkem pracovněprávních vztahů Česká republika („stát“), je právnickou
osobou a je zaměstnavatelem. Za stát, jako příslušná v pracovněprávních vztazích, jedná a
práva a povinnosti z pracovněprávních vztahů vykonává organizační složka státu, která za stát
v pracovněprávním vztahu zaměstnance zaměstnává (§ 9 zákoníku práce č. 262/2006 Sb.;
předtím srov. § 8b a § 9a zákoníku práce z roku 1965). Právní úkony v pracovněprávních
vztazích činí v případech uvedených v § 9 zákoníku práce č. 262/2006 Sb. vedoucí
organizační složky státu; další zaměstnanci tak mohou činit za podmínek stanovených
zákonem o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích. Ve věcech
správy státního zastupitelství (v oblasti soukromoprávní) vystupuje před soudy za stát
organizační složka státu příslušná podle zvláštního právního předpisu, v konkrétním případě
tedy státní zastupitelství. Před soudy jménem státu pak jedná vedoucí státní zástupce nebo jím
pověřený zaměstnanec této anebo jiné organizační složky státu (§ 21a o. s. ř.).
Od jednání jménem státu ve vztazích podle soukromého práva, případně v oblasti
pracovněprávní, je třeba zásadně odlišovat veřejnoprávní působení státního zastupitelství
jako státního orgánu (v rámci jeho zákonem vymezené působnosti). V tomto směru je v rámci
každého úřadu státního zastupitelství uplatňován princip monokracie.
Tomu odpovídá i úprava v § 11a odst. 2 zákona o státním zastupitelství, podle níž v
rozsahu stanoveném zákonem je vedoucí státní zástupce nadřízen státním zástupcům
působícím u státního zastupitelství, v jehož čele stojí.
S výjimkou pokynů obecné povahy nejvyššího státního zástupce (§ 12 odst. 1
zákona o státním zastupitelství) a pokynů ve věcech určitého druhu (§ 12d odst. 1 věta
druhá zákona o státním zastupitelství) nemůže pokyn vedoucího státního zástupce
nejblíže vyššího státního zastupitelství zavazovat bezprostředně i státní zástupce nejblíže
nižších státních zastupitelství v obvodu tohoto vyššího státního zastupitelství.
40
To, co je výše uvedeno, by mohlo naznačovat, že zásady monokracie, jednotnosti a
centralizace charakteristické pro prokuraturu byly novelou zákona o státním zastupitelství
provedenou zákonem č. 14/2002 Sb. fakticky obnoveny. Je však třeba již v této souvislosti
zdůraznit, že ve skutečnosti tato novela provedla zpřesňující úpravu vzájemného vztahu nejen
nejblíže vyšších a bezprostředně nižších státních zastupitelství, státních zastupitelství vyšších
o dva a více stupňů a státních zastupitelství odpovídajícím způsobem nižších, ale i
vzájemných vztahů a vazeb uvnitř jednotlivých státních zastupitelství, způsobem, který se
mnohem více blíží realitě, jež byla i tak uplatňována uvnitř státních zastupitelství i po nabytí
účinnosti zákona č. 283/1993 Sb. v jeho původním znění.
Nadále je tedy možno vycházet z toho, že principy nezávislosti, samostatnosti a
odpovědnosti státních zastupitelství, nepřípustnosti zasahování do činnosti nižších
státních zastupitelství způsoby, které nejsou v zákoně výslovně uvedeny, jakož i další
principy vztahující se zejména k dohledu, se týkají ovšem nejen vztahů mezi jednotlivými
stupni soustavy státního zastupitelství, ale do určité míry i vztahů a vazeb uvnitř každého
konkrétního státního zastupitelství. To ve svých konkrétních důsledcích znamená, že princip
monokracie vlastní dřívější prokuratuře nebyl zachován ve zcela shodné intenzitě; to se odráží
v samostatnosti a odpovědnosti každého státního zástupce zařazeného v rámci příslušného
státního zastupitelství. Nalézá to svého výrazu také v institutu vnitřního dohledu.
Jinak je potřebné zdůraznit, že státní zastupitelství vykonává svou činnost
prostřednictvím státních zástupců a státní zástupce výkonem své funkce zajišťuje
činnost státního zastupitelství (§ 1 odst. 2, § 3 odst. 1 věta před středníkem a § 23 odst. 1
zákona o státním zastupitelství). Funkce státního zástupce je tedy založena již zákonem a
neodvozuje se od vedoucího státního zástupce, jak tomu bylo v podmínkách prokuratury a jak
je tomu v některých právních úpravách (jde-li zde uplatněn tzv. asistenční model).
Právní úprava účinná po 1. 3. 2002 učinila kontrolní činnost vedoucích státních
zástupců (§ 8 zákona o státním zastupitelství), která byla vykonávána již předtím jako
součást řízení uvnitř jednotlivých státních zastupitelství, nedílnou složkou dohledu. Na rozdíl
od dohledu vnějšího vykonávaného ve vztahu nejblíže vyššího a bezprostředně nižšího
státního zastupitelství se zde však jedná o dohled vnitřní.
Vzájemný vztah vnějšího a vnitřního dohledu není zákonem o státním zastupitelství
ani jiným právním předpisem (vyhláškou č. 23/1994 Sb.) upraven.
Tato problematika také není příliš často zmiňována v nejrůznějších pramenech
(komentářích, příručkách, jiných publikacích, článcích, atd.) a většinou se také řeší
v aplikační praxi státních zastupitelství rozdílně.
Např. se dovozuje, že obě tyto formy dohledu se navzájem prolínají a doplňují, není tedy vyloučeno ani jejich
současné uplatnění. Dohled vnější je nezastupitelný, protože představuje formu vnější kontroly, ale význam
vnitřního dohledu tím není nikterak snižován; vnitřní dohled vykonávaný vedoucím státním zástupcem, jeho
náměstkem či náměstky bude prováděn každodenně a z tohoto hlediska bude většinou předcházet výkonu
dohledu vnějšího. Na úpravu dohledu vnitřního velmi úzce navazuje ustanovení § 16b zákona o státním
zastupitelství o stížnostech (zejména pokud jde o příslušnost k jejich vyřizování – srov. níže bod 3. 3.). Blíže viz
Šámal, P., Novotný, F., Růžička, M., Vondruška, F., Novotná, J. Přípravné řízení trestní. Praha: C. H. Beck,
2003, 2. podstatně přepracované vydání, s. 587.
K. Pečinka (srov. Pečinka, K. Mechanismy vnitřní kontroly v soustavě státních zastupitelství a problematika
výkonu dohledu, Státní zastupitelství 2006, č. 7 – 8, s. 17) také klade otázku, v jakém vzájemném poměru jsou
vnitřní a vnější dohled, a to zejména pokud má být prováděn na základě vnějšího podnětu, když při provádění
dohledu z vlastní iniciativy nebo na pokyn vyššího státního zastupitelství by tento problém vznikat neměl. Při
dohledu na základě vnějšího podnětu (podání) však nelze přehlédnout ustanovení § 16a odst. 6 zákona o státním
zastupitelství, podle kterého je nutno podatele o výsledku vyřízení vyrozumět a dále to, že řešit podání může
pouze státní zástupce příslušný. V daném případě jsou však ze zákona současně příslušné subjekty dva – vyšší
státní zastupitelství i vedoucí státní zástupce, neboť oběma je dáno oprávnění dohled vykonat. Lze tak dojít k
závěru, že dohled vnitřní i vnější zde stojí současně vedle sebe, aniž by zákon některému z nich dával přednost
nebo jinak řešil jejich konkurenci. Jak bylo již uvedeno, na řešení tohoto stavu existují již nyní různé názory.
41
Každé podání je po jeho doručení samozřejmě nutno vyhodnotit podle § 16a odst. 1 zákona o státním
zastupitelství. Pokud se tímto postupem zjistí, že jde obsahově o podnět k výkonu dohledu a podatel se
současně zřetelně domáhá provedení buď vnitřního, nebo vnějšího dohledu, mělo by být podání řešeno v
tom režimu, který podatel požaduje. Složitější je však situace, pokud podání podnětem k výkonu dohledu sice
je, ale není z něj zřejmé, jaké formy dohledu se podatel domáhá, neboť v tomto případě je založena
příslušnost k oběma formám dohledu.
Lze zaregistrovat názor, podle kterého je v tomto případě příslušný ten orgán, kterému bylo podání doručeno.
Přes jisté racionální jádro tohoto názoru s ním však nelze souhlasit. Jak bylo již uvedeno, v daných případech
vzniká oběma subjektům oprávnění dohled provést. Nutným logickým předpokladem realizace tohoto oprávnění
je však samotná vědomost o existenci podnětu k takovéto činnosti a nabízející se řešení by zřejmě (v případě
takovéto úpravy v pokynu obecné povahy) nebylo v souladu se zákonem. Volba příslušné formy dohledu
(vnějšího nebo vnitřního) v případech, kdy se podatel výslovně nedomáhá některé z těchto forem dohledu,
nemůže záviset na tom, kterému orgánu bylo podání doručeno. Navíc v praxi většinou podání nemusí být
adresováno bezprostředně vedoucímu státnímu zástupci, ale státnímu zastupitelství, jehož postup se
požaduje přezkoumat. Byly by tak – poněkud absurdně – rozlišovány situace, kdy v případě doručení
podnětu státnímu zastupitelství, nad nímž má být vykonán dohled, by se měl uplatnit dohled vnitřní,
naopak v případě doručení podání nejblíže vyššímu státnímu zastupitelství by měl být vykonán dohled
vnější. Zcela neřešena by zůstala situace, jestliže by podání bylo doručeno jinému státnímu zastupitelství
(např. Nejvyššímu státnímu zastupitelství) nebo zcela jinému subjektu. Proto se toto řešení nemůže
pojmově uplatnit.
Nabízí se ovšem další řešení, které by v podstatě odpovídalo tomu, jaký postup se v praxi v současné době
nejčastěji aplikuje.
1. Pokud by bylo podání doručeno příslušnému vyššímu státnímu zastupitelství, byl by vnější dohled z
jeho stupně bez dalšího proveden a podatel o jeho výsledku vyrozuměn.
2. Pokud by bylo podání doručeno státnímu zastupitelství, u kterého se má dohled provést, bylo by
postoupeno vyššímu státnímu zastupitelství k provedení vnějšího dohledu.
Uvedená praxe a názor tak vychází z toho, že dohled je pojmově spjat především se vztahem mezi státními
zastupitelstvími různého stupně a je tak třeba dát přednost dohledu vnějšímu. Tato praxe však v podstatě
znamená, že vnitřní dohled (s výjimkou případu, kdy se ho podatel výslovně domáhá) na základě vnějšího
podání v podstatě nepřipadá v úvahu. Ani s tímto názorem se však nelze zcela ztotožnit, a to z důvodů
uvedených již k předchozí variantě řešení. Takováto úprava v pokynu obecné povahy by navíc představovala v
podstatě nepřípustné zúžení rozsahu dohledu dle zákona o státním zastupitelství.
Již z toho, že ani jedno z výše uvedených dvou nabízejících se řešení neposkytuje uspokojivou odpověď, by
mohlo vyplynout řešení další, totiž 3. tuto otázku neřešit vůbec a ponechat stávající praxi. Ponechat však tuto
problematiku zcela bez řešení není považováno za vhodné a to tím spíše, že ani dosavadní převažující praxe
zřejmě není tak docela v souladu se zákonem (viz Pečinka, K. Mechanismy vnitřní kontroly v soustavě státních
zastupitelství a problematika výkonu dohledu, Státní zastupitelství 2006, č. 7 – 8, s. 17).
Ohledně dohledu vykonávaného z moci úřední (ne na základě podnětu) platí, že
zásadně má přednost dohled vnější před dohledem vnitřním, souběžný výkon dohledu je
tu (v téže věci) z povahy věci vyloučen (mohlo by se však jednat o dohled předcházející
nebo naopak následující po realizaci vnějšího dohledu).
K vyřízení podání označeného jako podnět k výkonu dohledu je oprávněno
výlučně nejblíže vyšší státní zastupitelství. Vedoucí státní zástupce nebo jiný jím
pověřený státní zástupce nemůže před předložením podání nejblíže vyššímu státnímu
zastupitelství podání předběžně přezkoumávat a vyřizovat, a to ani za předpokladu, že
by podatel výslovně neuvedl, že žádá o vykonání dohledu nejblíže vyšším státním
zastupitelstvím; to nevylučuje provedení i vnitřního dohledu, ale výlučně ve smyslu
přijetí opatření, k nimž je oprávněn vedoucí státní zástupce (např. ve vztahu
k organizaci práce, přidělení věci jinému státnímu zástupci, atd.), ne ve vztahu
k vyřizování podání. Z tohoto hlediska je fakticky souběžný výkon vnějšího i vnitřního
dohledu vyloučen. Vyrozumívat podatele o výsledku přezkoumání může jen nejblíže
vyšší státní zastupitelství. Jakýkoli jiný postup by vyvolal nebezpečí, že právní závěry,
které učiní oba orgány dohledu, budou diametrálně rozdílné, což nelze připustit.
42
Pokud by byla nyní věnována pozornost konkrétní úpravě vnitřního dohledu, pak je
možno uvést následující:
V souladu s ustanovením § 12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství vedoucí státní
zástupci jsou oprávněni vykonávat dohled nad postupem státních zástupců působících u
státního zastupitelství, v jejichž čele stojí, a dávat jim pokyny k postupu při vyřizování věcí
v příslušnosti tohoto státního zastupitelství. Postup státních zástupců mohou ovšem
sjednocovat i pokyny vztahujícími se na více věcí určitého druhu. Výkonem těchto
oprávnění či některých z nich mohou vedoucí státní zástupci pověřit jiného státního zástupce.
Obsah a rozsah takového pověření bude zpravidla vyplývat z organizačního (a aprobačního)
řádu státního zastupitelství.
Na rozdíl od pokynů dávaných nejblíže vyšším státním zastupitelstvím v rámci
vnějšího dohledu není předepsána obligatorní písemná forma pokynu vedoucího státního
zástupce. V zájmu určité operativnosti řízení a kontroly se umožňuje vydávat i ústní pokyny,
ledaže by státní zástupce, jemuž je pokyn adresován, požadoval jeho písemné potvrzení (§
12e odst. 2 věta druhá zákona o státním zastupitelství). Uvedené žádosti musí vedoucí státní
zástupce vyhovět (úprava účinná do 28. 2. 2002 tuto otázku vůbec neřešila). Takové pojetí je
v souladu s Doporučením Výboru ministrů Rady Evropy členským státům o úloze veřejné
žaloby v systému trestní justice Rec (2000) 19 ze 6. 10. 2000. Pokyny dávané vedoucím
státním zástupcem nebo jiným pověřeným státním zástupcem jsou pro státního zástupce
závazné. Postup při odmítnutí splnění pokynu vedoucího nebo jím pověřeného státního
zástupce je upraven v § 12e odst. 3 zákona o státním zastupitelství.
Tato úprava je založena v podstatě na obdobných principech, jak je tomu v případě
oprávnění nižšího státního zastupitelství odmítnout pokyn nejblíže vyššího státního
zastupitelství. Státní zástupce může tedy odmítnout splnění pokynu, který je v konkrétní věci
v rozporu se zákonem. Jestliže v takovém případě státní zástupce odmítne plnit pokyn, sdělí
neprodleně důvody odmítnutí písemně státnímu zástupci, který pokyn vydal. V případě
odmítnutí splnění pokynu z důvodu rozporu se zákonem namítané státním zástupcem (platná
právní úprava neposkytuje možnost odmítnout pokyn např. z důvodu svědomí) se uplatní
následující postup (viz Kocourek, J., Záruba, J. Zákon o soudech a soudcích; Zákon o státním
zastupitelství. Komentář. Praha: C. H. Beck, doplněné a přepracované vydání, 2004, s. 485 –
486):
Státní zástupce, který pokyn vydal, uzná důvody odmítnutí splnění pokynu a netrvá
na jeho splnění.
Státní zástupce, který pokyn vydal, trvá na jeho splnění. V takovém případě musí věc
neprodleně předložit se svým písemným stanoviskem vedoucímu státnímu zástupci, jenž buď
pokyn zruší, nebo nezruší-li pokyn, ponechá věc k vyřízení státnímu zástupci, který pokyn
vydal. Vydal-li pokyn k vyřízení věci vedoucí státní zástupce, pak ji také sám vyřídí, pokud
státní zástupce odmítne pokyn splnit. Z oprávnění vedoucího státního zástupce vydávat
pokyny vyplývá i jeho oprávnění tyto pokyny měnit nebo netrvat na jejich splnění, i když tuto
otázku zákon výslovně neřeší.
Při neodůvodněném odmítání plnění pokynů není vyloučena odpovědnost státního
zástupce za kárné provinění. Vedoucí státní zástupce je oprávněn podat návrh na zahájení
kárného řízení (§ 8 odst. 3 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních
zástupců, ve znění zákona č. 151/2002 Sb.).
Při změně důkazní situace v průběhu hlavního líčení, veřejného zasedání nebo
ústního jednání v občanském soudním řízení není státní zástupce vázán pokynem
vedoucího státního zástupce nebo jím pověřeného státního zástupce (§ 12e odst. 4 zákona o
státním zastupitelství). Zákon tak zvlášť zdůrazňuje odpovědnost státního zástupce
zastupujícího veřejnou žalobu v řízení před soudem v trestních věcech i státního
zástupce vystupujícího před soudem ve věcech z netrestní oblasti působnosti a současně
43
mu dává prostor pro objektivní zhodnocení důkazní situace vyúsťující v další procesní
aktivitu státního zástupce nebo ve správný závěrečný návrh či vyjádření v řízení před soudem.
Vázanost pokynem i v těchto případech by mohla intervenujícího státního zástupce vést k
pasivní formě účasti na řízení nebo ho dokonce přimět k vyjádření neodpovídajícímu nově
vzniklé důkazní situaci anebo k předkládání takových návrhů, jejichž jediným cílem je
dosáhnout odročení hlavního líčení, veřejného zasedání nebo ústního jednání za účelem
získání času potřebného k udělení nového pokynu vedoucím státním zástupcem. V této
souvislosti se výstižně v důvodové zprávě návrhu novely zákona o státním zastupitelství
(posléze vyhlášené pod č. 14/2002 Sb.) uvádí, že by „mělo dojít k odstranění jakékoli formy
„alibismu“ spočívající v přenášení odpovědnosti za vystupování před soudem na nadřízeného,
dojde-li v jednání před soudem ke změně důkazní situace.“ Viz Kocourek, J., Záruba, J.
Zákon o soudech a soudcích; Zákon o státním zastupitelství. Komentář. Praha: C. H. Beck,
doplněné a přepracované vydání, 2004, s. 486.
Pokud jde tedy o reálný obsah oprávnění vedoucího státního zástupce (nebo jím
pověřeného státního zástupce) vůči státním zástupcům přiděleným ke státnímu zastupitelství,
v jehož čele příslušný vedoucí státní zástupce stojí, je zřejmé, že v konkrétní věci (nebo i ve
věcech určitého druhu, zákon přesně nevymezuje, jakým způsobem má být okruh věcí určen,
ale praxe tuto otázku řeší většinou zcela bezproblémově, např. by mohlo jít o věci z určité
oblasti kriminality, věci určené na základě procesního kritéria, atd.) je oprávněn zejména dát
pokyn (ústně nebo i písemně, o ústně daném pokynu je nanejvýš vhodné pořídit písemný
záznam, aby dodatečně nevznikaly pochybnosti o obsahu pokynu), pokyn je třeba potvrdit
k žádosti dotčeného státního zástupce písemně, je upravena poměrně velice podrobná
procedura odmítnutí pokynu a jeho důsledků. Vydání pokynu ve vnitřním vztahu mezi
vedoucím státním zástupcem (jiným pověřeným státním zástupcem) a státním zástupcem,
který věc vyřizuje (nebo věci určitého druhu), může být důsledkem toho, že předtím byl
vydán pokyn nejblíže vyšším státním zastupitelstvím bezprostředně nižšímu státnímu
zastupitelství.
Vyvstává potom otázka, zda i v těchto případech přichází v úvahu odmítnutí splnění
pokynu, pokud vydání pokynu neplyne z vlastní vůle vedoucího státního zástupce (nebo
jiného pověřeného státního zástupce), ale ze striktně (a závaznou formou) vyjádřeného
stanoviska nejblíže vyššího státního zastupitelství. Tato otázka není výslovně platnou právní
úpravou řešena, ale lze mít důvodně za to, že i v těchto případech se může odmítnutí splnění
pokynu uplatnit, jinou věcí jsou důsledky eventuálního odmítání plnit pokyny, které byly
vydány nejblíže vyšším státním zastupitelství. Státní zástupce, který odmítl splnit pokyn, totiž
musí také podat zdůvodnění, proč tak učinil (stejně jako to činí bezprostředně nižší státní
zastupitelství v případě odmítnutí splnění pokynu vydaného v rámci vnějšího dohledu).
Pochopitelně nelze ho nutit, aby plnil pokyny, které jsou v konkrétní věci v rozporu se
zákonem („svobodu právních názorů“ a nepřípustnost kárného či jiného postihu jen za odlišný
právní názor však nelze přehnaně absolutizovat), stále však existuje možnost podání návrhu
na zahájení kárného řízení (budou-li splněny příslušné předpoklady – opakované bezdůvodné
odmítání plnění pokynů by znaky kárného provinění mohlo splňovat).
Jde jistě o problematiku citlivou, kdy v řadě případů se postupuje spíše „cestou
nejmenšího odporu“, kdy pokud státní zástupce, který věc původně vyřizoval, sdělí, že jeho
právní názor je zásadně odlišný, vedoucí státní zástupce raději věc přidělí jinému státnímu
zástupci. Na místě je ovšem jednoznačné doporučení, aby nižší státní zastupitelství především
zvážilo, zda pokyn daný v rámci vnějšího dohledu splní, nebo odmítne, aby vyšší státní
zastupitelství uplatnilo posléze i jiná opatření, která podle povahy věci a zejména její
neodkladnosti přicházejí v úvahu (mezi ně může patřit i projednání sporné otázky mezi
zúčastněnými státními zástupci, vedoucími státními zástupci, atd.). Rozdílnost právních
názorů může být respektována (jde i o otázku samostatnosti a odpovědnosti každého státního
44
zástupce za plnění svých úkolů), je však potřeba vzít v úvahu i odlišnosti postavení a úlohy
státního zastupitelství i jednotlivých státních zástupců oproti postavení a roli soudů. Vydání
pokynu i odmítnutí a navazující opatření se (v případě obou forem dohledu) jeví spíše
řešeními krajními.
Institut odmítnutí splnění pokynu vedoucího státního zástupce nebo jiného
pověřeného státního zástupce přichází v úvahu i při předchozím uplatnění oprávnění
nejblíže vyššího státního zastupitelství dát pokyn k postupu v určité věci.
Vedoucí státní zástupce (pověřený státní zástupce) může uplatnit i jiná opatření (vedle
pokynu). Jak již bylo řečeno, pokyn představuje krajní řešení, které se využije zejména tehdy,
nepřichází-li v úvahu např. projednání věci, gremiální porada, zpracování rozboru
problematiky, atd.
Dodat je nutno ještě tolik, že v určitých specifických situacích vydání pokynu
pojmově nepřichází v úvahu. Např. nelze nutit státního zástupce, aby rozhodl o svém
vyloučení z důvodu podjatosti, i kdyby existovaly poměrně závažné důvody pro takový krok.
Musí se tu uplatnit jiné mechanismy, protože rozhodování o vyloučení (nebo naopak
nevyloučení, zde však např. zásadně odchylný právní názor ve věci, subjektivně podložená
domněnka o důvodu podjatosti, atd., nepředstavují dostatečný podklad pro rozhodnutí o
vyloučení) nelze státnímu zástupci přikázat. Mezi tyto mechanismy patří zejména projednání
věci s dotčeným státním zástupcem, její přidělení jinému státnímu zástupci, apod.
Jak z toho, co bylo výše zmíněno, vyplynulo, vedoucí státní zástupce (pověřený státní
zástupce) může také věc státnímu zástupci opatřením (zcela neformálním) odejmout a
přidělit ji jinému státnímu zástupci. Neplatí zde nepřípustnost odnětí věci zákonnému
soudci, resp. podstatná omezení, která se uplatňují ohledně soudců (soudů). Vedoucí
(pověřený) státní zástupce může vzít v úvahu i např. odborná hlediska, kritéria složitosti a
náročnosti věci. Specializace státního zástupce je v tomto směru pouze podpůrným
kritériem, jakkoli významným.
Vedoucí (pověřený) státní zástupce je rovněž oprávněn vyhradit si předložení věci,
kterou vyřizuje určitý státní zástupce, popř. si vyhradit i rozhodnutí. Zatímco v prvním
popsaném případě již nemusí být splněna žádná další podmínka, ve druhém případě je
nanejvýš vhodné, aby tato otázka byla řešena výslovně v organizačním a aprobačním řádu
příslušného státního zastupitelství. Bylo již zdůrazněno, že pravomoc státního zástupce se
neodvozuje od postavení vedoucího státního zástupce. Vedoucí státní zástupce má ovšem
řadu významných oprávnění, která stanoví již zákon o státním zastupitelství (srov. např. § 8
odst. 3 zákona o státním zastupitelství a typicky i otázku již zmiňovaných specializací), nic to
nemění na tom, že originární je postavení státního zástupce a až odvozené (byť důležité
z hlediska vnitřní organizace, specializací, rozdělení práce, zásad fungování kanceláří, správy,
atd.) postavení vedoucího státního zástupce.
Touto poměrně obšírnou charakteristikou je dán i značný význam vnitřní normy,
kterou je organizační (a aprobační) řád. Pokud by vydán vůbec nebyl nebo byl jen velmi
rámcový, pak by se činnost dotčeného státního zastupitelství vyznačovala spíše nahodilostí,
neorganizovaností, tím, že prioritou jsou spíše nejasně stanovené zásady pro rozdělování
práce (pochopitelně naznačená možnost je s ohledem na zákonnou úpravu i úpravu
v pokynech obecné povahy, zvláště v pokynu obecné povahy poř. č. 2/2002, čirou fikcí, chce
se ale ještě více zdůraznit potřebnost této organizační normy).
Organizační a aprobační řád státního zastupitelství (podkladem pro úpravu je tedy
vzorový organizační řád – srov. pokyn obecné povahy poř. č. 2/2002) vymezuje zpravidla i
kritéria pro přidělování věcí. Vedoucí státní zástupce může v příslušném opatření stanovit i
okruhy věcí, které mu musí (nebo mají) být předloženy. Tím je zajištěno, aby pozice státního
zástupce vůči vedoucímu státnímu zástupci (pověřenému státnímu zástupci) byla jasně
45
určena, aby byla dostatečně transparentní a obsahovala v sobě prvky právní jistoty a
racionality.
Z úpravy vnitřního dohledu v ustanovení § 12e zákona o státním zastupitelství nelze
proto v žádném případě dovodit, že by vedoucí (pověřený) státní zástupce disponoval výlučně
právem dávat pokyny státním zástupcům působícím u dotčeného státního zastupitelství a že
by nemohl uplatňovat i jiná opatření, která mu zákon poskytuje (případně je výslovně
neupravuje). Pochopitelně se tu neuplatňují tak striktně vymezené prostředky (metody)
dohledu, vnitřní dohled představuje do určité míry méně formální vztah mezi vedoucím
(pověřeným) státním zástupcem a státními zástupci přidělenými k danému úřadu státního
zastupitelství. Tím ovšem nemá být řečeno, že by zde neplatila žádná pravidla a že by např.
vedoucí státní zástupce nedisponoval některými oprávněními, která mu umožňují řídit,
organizovat a kontrolovat činnost státního zastupitelství, v jehož čele stojí, i činnost
jednotlivých státních zástupců i odborného administrativního aparátu (blíže k této otázce srov.
i v partii věnované kontrolním mechanismům podle zákoníku práce).
3. 1. 2. 5. Podněty k výkonu vnějšího i vnitřního dohledu
Před nabytím účinnosti novely zákona o státním zastupitelství č. 14/2002 Sb. nebyla
problematika podnětů k výkonu dohledu, ať už vnějšího nebo vnitřního (před citovanou
novelou nadto byly tyto výrazy užívány ve zcela jiném kontextu, jak už bylo podrobně
vysvětleno), řešena ani zákonem o státním zastupitelství, ani vyhláškou č. 23/1994 Sb.
Pokyn obecné povahy poř. č. 2/1998, kterým se upravují podrobnosti o výkonu dohledu (zrušený –
jak již bylo uvedeno shora – s účinností od 1. 1. 2002 pokynem obecné povahy poř. č. 11/2001), v čl. 4 stanovil,
že vnějším podnětem (dále jen „podnět“) se rozumělo podání osoby, které se řízení přímo dotýkalo, vyslovující
nespokojenost s postupem státního zastupitelství v jednotlivé věci, nešlo-li o řádný opravný prostředek nebo
podnět k využití mimořádných opravných prostředků, popřípadě o stížnost (§ 50 jednacího řádu, ve znění před
novelou č. 88/2005 Sb.). Nebyl-li podnět zjevně nedůvodný, přezkoumal státní zástupce nejblíže vyššího
státního zastupitelství v rozsahu potřebném pro posouzení důvodnosti podnětu spisový materiál a o výsledku
přezkoumání vyrozuměl podatele a nižší státní zastupitelství. Byl-li státnímu zastupitelství doručen podnět, v
němž byl namítán nesprávný postup nebo nezákonný postup při výkonu dohledu, přezkoumal státní zástupce
nejblíže vyššího státního zastupitelství spisový materiál v rozsahu potřebném pro posouzení správnosti a
zákonnosti postupu nižšího státního zastupitelství při výkonu dohledu. Pozornost mělo věnovat zejména tomu,
zda byl podnět vyřízen v přiměřené lhůtě, zda se státní zástupce zabýval všemi podstatnými námitkami, zda měl
k dispozici nezbytný spisový materiál a zda podatele vyrozuměl o výsledku přezkoumání předchozího podnětu.
O vyřízení podnětu měl příslušný státní zástupce vyrozumět podatele zpravidla ve lhůtě dvou měsíců od
doručení podnětu příslušnému státnímu zastupitelství. Ve vyrozumění se mělo uvést poučení, že budou-li podány
další obsahově shodné podněty, nebudou přezkoumávány a podatel nebude o jejich vyřízení vyrozumíván. Tím
nebylo dotčeno oprávnění vyššího státního zastupitelství přezkoumat postup bezprostředně nižšího státního
zastupitelství při výkonu dohledu podle § 9 odst. 1 a odst. 2 věta první zákona o státním zastupitelství, ve znění
před novelou č. 14/2002.
Vzhledem k tomu, že ohledně posuzování vnějších podnětů k dohledu (v té době ještě tzv. „vnitřní“
dohled v podobě, jak byl vymezen § 12c zákona o státním zastupitelství novelou č. 14/2002 Sb. nepředstavoval
formu dohledu, ale jednalo se o standardní řídící činnost vedoucích státních zástupců, jejich náměstků, popř.
jiných pověřených státních zástupců) přetrvávaly v aplikační praxi jisté pochybnosti, pokusil se je řešit nikdy
nepublikovaný návrh výkladového stanoviska k problematice dohledu.
Vnějším podnětem k výkonu dohledu (dále jen „podnět k výkonu dohledu“) se rozumělo pouze podání
osoby, které se řízení přímo dotýkalo, v podání se vyslovovala nespokojenost s postupem státního zastupitelství
v konkrétní věci, nešlo-li o podání, které bylo možno podle jeho obsahu považovat za 1. řádný opravný
prostředek, 2. podnět k uplatnění mimořádných opravných prostředků, 3. stížnost na chování a na průtahy, a to
popř. i v soustavě soudů, 4. oznámení o skutečnostech nasvědčujících tomu, že byl spáchán trestný čin, nebo 5.
jiný podnět k trestnímu stíhání či 6. jiné podání, z jehož obsahu nebylo možné usuzovat na to, že by se podatel
domáhal výkonu dohledu v dané věci. Podnětem k výkonu dohledu nebylo ani podání, které nebylo podatelem
podepsáno; bylo možné je posoudit jako jiný poznatek (čl. 5 odst. 1 pokynu obecné povahy poř. č. 2/1998). V
pochybnostech – nebyl-li obsah podání zcela jasný, ale přicházelo v úvahu oprávněně dovodit, že může jít o
takový podnět a nebylo možno posoudit podnět jinak – se podání k tomu oprávněné osoby mělo posoudit jako
podnět k výkonu dohledu.
46
Konstatovalo se, že zákon o státním zastupitelství ani vyhláška č. 23/1994 Sb. blíže neupravovaly
postup při přijímání podnětů k výkonu dohledu. Státní zastupitelství proto neměla stanovenu povinnost sepisovat
s podateli podněty k výkonu dohledu, což nebránilo tomu, aby v odůvodněných případech zvláštního zřetele
hodných byl takový podnět sepsán (např. u osob, které nemohly číst a psát, s ohledem na jejich vysoký věk nebo
s přihlédnutím k závažnosti věci, hrozilo-li nebezpečí z prodlení). Vždy však byla povinna poskytnout podateli
potřebné právní poučení s tím, že případný podnět mohou příslušnému státnímu zastupitelství zaslat písemně.
Další postup byl rozdílný podle toho, kterému státnímu zastupitelství bylo takové podání doručeno, a obsahu
podání.
a) Bylo-li podání doručeno státnímu zastupitelství, které nebylo příslušné k jeho vyřízení, postoupilo se
neprodleně přímo věcně a místně příslušnému státnímu zastupitelství. Podatele bylo o tom třeba vyrozumět, v
obsahu vyrozumění však nebylo možno uvádět, že jde o podnět k výkonu dohledu, protože nebylo možno
vyloučit, že se mohlo jednat o další opakovaný, obsahově shodný podnět k výkonu dohledu, který bude
příslušným státním zastupitelstvím odložen. Proto se např. mělo uvést, že „podání bylo postoupeno k dalšímu
opatření …“. Jestliže takový podnět k výkonu dohledu došel od Ministerstva spravedlnosti, které podateli
poskytlo nesprávné právní poučení, resp. i do sdělení státnímu zastupitelství, jemuž podnět zaslalo, uvedlo, že
„ukládá výkon dohledu„ nebo se „požaduje výkon dohledu„, podateli se – zpravidla v souvislosti s vyřízením
podnětu – mělo poskytnout právní poučení, které bylo v souladu se zákonem.
b) Nebylo-li možné z obsahu podání zjistit příslušné státní zastupitelství, a nepřicházelo v úvahu jeho doplnění,
postoupilo se krajskému státnímu zastupitelství s tím, aby po eventuálním bližším objasnění povahy podání bylo
případně postoupeno vrchnímu nebo Nejvyššímu státnímu zastupitelství.
c) Státní zastupitelství příslušné k vyřízení podnětu k výkonu dohledu mělo postupovat dle čl. 4 odst. 2 až 4
pokynu obecné povahy poř. č. 2/1998. V případě, že podnět k výkonu dohledu byl doručen přímo jemu,
potvrdilo v přiměřené lhůtě jeho přijetí podateli. Pokud bylo výjimečně nezbytné k řádnému přezkoumání věci
podnět k výkonu dohledu doplnit výslechem podatele, postupovalo se podle § 16 zákona o státním zastupitelství,
a to i za využití dožádání (§ 2 vyhlášky č. 23/1994 Sb.).
d) Bylo-li podání označené jako podnět k výkonu dohledu zjevně nedůvodné, to znamená, že závěr o jeho
nedůvodnosti bylo možno učinit i bez úkonů uvedených v čl. 4 odst. 2 a 3 pokynů obecné povahy poř. č. 2/1998,
zejména vyžádání spisového materiálu, postupovalo se dle čl. 4 odst. 4 pokynu obecné povahy poř. č. 2/1998.
Tak tomu mohlo být např. tehdy, pokud bezprostředně nižší státní zastupitelství správně postupovalo podle čl. 10
odst. 2 tehdy platného pokynu obecné povahy poř. č. 9/1994 a podání označené jako „trestní oznámení“ takto
neposoudilo. I v těchto případech bylo však nutné, aby byl dohled vykonán, a proto nižší státní zastupitelství
mělo věc předložit nejblíže vyššímu státnímu zastupitelství.
e) Bylo-li již podateli poskytnuto poučení, že budou-li podány další obsahově shodné podněty k výkonu dohledu,
nebudou přezkoumávány a podatel nebude o jejich vyřízení vyrozumíván, takový podnět se měl odložit a
podateli se přijetí podnětu nepotvrzovalo.
f) Výjimku tvořily toliko případy, kdy se podatel výslovně po příslušném státním zastupitelství domáhal výkonu
dohledu nad činností, která byla sama dohledem. Na základě takového podání posouzeného nižším státním
zastupitelstvím jako další opakovaný, obsahově shodný podnět k výkonu dohledu, který také odložilo postupem
dle písm. e), bylo oprávněno (nikoli však povinno) příslušné vyšší státní zastupitelství v takové věci vykonat
dohled. Podatele v takovém případě vyrozumělo o výsledku přezkoumání provedeného v souladu s čl. 4 odst. 3
pokynu obecné povahy poř. č. 2/1998 a poučilo ho dle úpravy v čl. 4 odst. 4 věty druhé citovaného pokynu.
Podateli bylo třeba vysvětlit, že dohled nad činností, která sama je dohledem, nebyl podle platné právní úpravy
plnohodnotný a vyznačoval se užším rozsahem přezkoumání věci. Takové poučení mu bylo možné poskytnout i
předtím, než podnět k výkonu dohledu začal být vyřizován, s tím, že podateli se zároveň mělo sdělit, zda za
těchto okolností na svém podnětu trval, a pokud nebylo příslušné sdělení od podatele doručeno ve lhůtě, která
pro tento účel měla být podateli stanovena, mělo se vycházet z toho, že jeho podnět k výkonu dohledu tím byl
vyřízen. Pokud podatel na svém podnětu setrval, vyřizovalo se způsobem uvedeným shora. Takové poučení bylo
možno podateli poskytnout ve všech případech, kdy vyššímu státnímu zastupitelství byl doručen podnět k
výkonu dohledu nad činností, která sama byla dohledem (nebylo tedy vázáno jen na to, že by podatel byl předtím
poučen o tom, že budou-li podány další obsahově shodné podněty k výkonu dohledu, nebudou přezkoumávány a
podatel o jejich vyřízení nebude vyrozumíván).
g) Namítal-li podatel poté, co byly odkládány jeho předchozí podněty dle písm. e), že na jeho předchozí podání
nebylo reagováno, postupovalo se podle písm. f), ovšem jen tehdy, domáhal-li se výslovně podatel výkonu
dohledu nad činností, která sama byla dohledem, a to po tom vyšším státním zastupitelství, které k takovému
dohledu bylo oprávněno. Pak se výkon dohledu, který byl v tomto případě z hlediska svého rozsahu velmi úzký a
byl rovněž prováděn fakultativně, omezil pouze na přezkoumání, zda byly podmínky pro postup nižšího státního
zastupitelství v tom směru, že přicházelo v úvahu odložení dalšího opakovaného, obsahově shodného podnětu k
výkonu dohledu. Pokud se podatel nedomáhal výslovně výkonu dohledu nad činností, která sama byla dohledem,
podání se bez dalšího mělo odložit, aniž by podatel byl o tom vyrozumíván.
47
h) Jestliže podatel v dalším opakovaném podnětu uvedl zásadně nové skutkové okolnosti, posuzovalo se takové
podání jako první podnět k výkonu dohledu.
Z toho, co se uvádělo v nepublikovaném návrhu stanoviska, je zřejmé, že
problematika vnějších podnětu k výkonu dohledu byla – při absenci jakékoli úpravy – velice
komplikovaná.
Novelou zákona o státním zastupitelství provedenou zákonem č. 14/2002 Sb. došlo k
podrobnější úpravě institutu dohledu jakožto souboru oprávnění stanovených zákonem k
zajištění řídících a kontrolních vztahů mezi různými stupni státního zastupitelství a uvnitř
jednotlivých státních zastupitelstvích při výkonu působnosti státního zastupitelství. Touto
novelou bylo do zákona zařazeno i ustanovení § 16a, které upravuje postup při přijímání a
vyřizování podání. Nová úprava v jednacím řádu (č. 468/2001 Sb.) výrazně omezila a
zjednodušila postup při vyřizování opakovaných podnětů k výkonu dohledu a tzv. výkon
„dohledu nad dohledem“.
Při vyřizování podnětů k výkonu dohledu a opakovaných podnětů k výkonu dohledu
postupuje státní zástupce podle § 12c a § 12d zákona o státním zastupitelství a podle § 1 a § 2
jednacího řádu.
Ustanovení § 16a zákona o státním zastupitelství obsahuje obecnou úpravu
nakládání s podáními došlými orgánům státního zastupitelství, popisuje nezbytné
náležitosti takového podání (§ 16a odst. 2 zákona o státním zastupitelství), příslušnost
státního zastupitelství k vyřizování jednotlivých druhů podání (§ 16a odst. 3, 4 zákona o
státním zastupitelství), úpravu způsobu jejich vyřízení (§ 16a odst. 6 zákona o státním
zastupitelství) a způsobu vyřízení opakovaných podání, jež mají povahu podnětu k
přezkoumání postupu státního zastupitelství, které podání vyřídilo v prvním stupni (§ 16a
odst. 7 zákona o státním zastupitelství). Viz i vzory č. 4 a 5. Aplikace ustanovení § 16a
zákona o státním zastupitelství přichází v úvahu, pokud zvláštní právní předpis neobsahuje
speciální právní úpravu pro vyřizování podání určitého druhu. To vyplývá z ustanovení §
16a odst. 8 zákona o státním zastupitelství (poznámka pod čarou č. 5e příkladmo odkazuje na
zákon č. 85/1990 Sb., o právu petičním, zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k
informacím, a dále na trestní řád). Obdobně platí, pokud zákon o státním zastupitelství
upravuje postup při výkonu dohledu v ustanoveních § 12c až § 12f, pak se neužije obecná
úprava o přijímání a vyřizování podání obsažená v § 16a zákona o státním zastupitelství.
Z výše uvedeného je zřejmé, že podání, která se bezprostředně týkají trestního řízení a
mají charakter podnětu k úkonu trestního řízení včetně trestních oznámení (návrh, žádost,
opravný prostředek nebo jiný podnět) se posuzují podle ustanovení § 59 a § 158 tr. ř. a dále
je s nimi nakládáno v režimu trestního řízení. V takovém případě státní zástupce
neaplikuje žádný z institutů a postupů podle zákona o státním zastupitelství.
Pokud je státnímu zastupitelství doručeno podání, které nemá charakter podnětu k
úkonu trestního řízení ani jiného podání učiněného podle zvláštního předpisu (zákon č.
85/1990 Sb., zákon č. 106/1999 Sb. nebo citovaný trestní řád; s ohledem na příkladmý výčet v
poznámce pod čarou č. 5e a nenormativní povahu poznámek pod čarou může jít i o podání
činěná podle ustanovení jiných zákonů či jiných právních předpisů), musí státní zástupce
postupovat podle § 16a zákona o státním zastupitelství (blíže viz i vzory č. 4 a 5).
Zejména zjišťuje 1. co je obsahem podání a zda obsahuje všechny nezbytné náležitosti
(§ 16a odst. 2 zákona o státním zastupitelství), 2. které státní zastupitelství je příslušné k
vyřízení podání (§ 16a odst. 3 zákona o státním zastupitelství), 3. zda je vůbec státní
zastupitelství příslušným orgánem k vyřízení a zda jím není jiný státní orgán (§ 16a odst. 4
zákona o státním zastupitelství). Naznačený postup bude pravidlem zejména u podání, z
jejichž obsahu není zcela zřejmé, čeho se podatel po státním zastupitelství domáhá. Jestliže v
průběhu objasňování povahy, náležitostí a obsahu podání vyjde najevo, že předmětné podání
je podnětem k výkonu dohledu nad postupem nižšího státního zastupitelství (nebo
podnětem k dohledu nad dohledem, atd.), státní zástupce postupuje dále podle ustanovení
48
zákona o státním zastupitelství, která se vztahují k výkonu dohledu (§ 12c až § 12f zákona o
státním zastupitelství) a podle prováděcího předpisu, jímž jsou ustanovení § 1 a § 2 jednacího
řádu.
Zcela shodně státní zástupce postupuje, je-li státnímu zastupitelství doručeno podání,
které je přímo označeno jako podnět k výkonu dohledu nad postupem nižšího státního
zastupitelství a rovněž z obsahu podání je zřejmé, že se podatel takového dohledu domáhá.
Ustanovení § 1 odst. 3, 4 a § 2 odst. 2 a 3 jednacího řádu a § 16a zákona o státním
zastupitelství o přijímání a vyřizování podání mohou vedle sebe obstát, protože každá z těchto
úprav se vztahuje na odlišné situace. Dohled je svou povahou kontrolní činností, a to i ve
vztahu dvou různých stupňů státních zastupitelství. Přes dva stupně ho – jak již výše uvedeno
- vykonávat nelze. Podnět je podáním, kterým se podatel domáhá výkonu působnosti státního
zastupitelství. Pokud by se vycházelo z toho, že podnět k dohledu je oním prvním podnětem k
výkonu působnosti (v rámci dohledu), vedlo by to ke zjevnému obcházení zákona, resp.
dokonce k jeho porušování, protože dohled by se vykonával i v podobě tzv. „dohledu nad
dohledem“ fakticky neomezeně a vůči dohledu by vždy ještě přicházelo v úvahu další
přezkoumání v rámci dohledu (srov. stanovisko Vrchního státního zastupitelství
v Olomouci ze dne 9. 4. 2002 sp. zn. 4 Spr 33/2002 a rovněž Šámal, P., Novotný, F.,
Růžička, M., Vondruška, F., Novotná, J. Přípravné řízení trestní. Praha: C. H. Beck, 2003, 2.
podstatně přepracované vydání, s. 571).
Konkrétní postup při vyřizování podnětů k výkonu dohledu může být zmíněn podle
reálných situací, které mohou nastat, pokud takový podnět podává poškozený (což může být
v praxi nejčastější):
Pokud podání, které je označeno jako podnět k výkonu dohledu, směřuje proti
rozhodnutí o stížnosti (§ 141 a násl. tr. ř.) vydanému např. po skončení postupu před
zahájením trestního stíhání, nebrání jeho posouzení jako podnětu k dohledu skutečnost, že věc
již byla jednou přezkoumána podle ustanovení upravujících řízení o stížnosti jako řádném
opravném prostředku. Dohled totiž představuje samostatný způsob přezkoumání, který není
součástí řádného postupu řízení (jak je tomu v řízení o stížnosti). Podnět k výkonu dohledu
lze dokonce podat i v případech, kdy z jakýchkoli důvodů poškozený práva podat stížnost
proti usnesení o odložení věci nevyužije.
Stejně jako u jakýchkoli jiných rozhodnutí nebo opatření státních zástupců v trestním
řízení, přichází v úvahu přezkoumání jak rozhodnutí státního zástupce o stížnosti, tak
případně i rozhodnutí státního zástupce o odložení věci (a následného rozhodnutí státního
zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství o stížnosti poškozeného), a to v rámci výkonu
dohledu nejblíže vyššího státního zastupitelství.
Domáhá-li se poškozený přezkoumání rozhodnutí státního zástupce, kterým byla jeho
stížnost proti rozhodnutí o odložení věci policejním orgánem (§ 159a odst. 1 až 4 tr. ř.)
zamítnuta, přezkoumá toto rozhodnutí státní zástupce nejblíže vyššího státní zastupitelství (§
12d odst. 1 zákona o státním zastupitelství). Pokud vyšší státní zastupitelství shledá, že ve
věci byl nižším státním zastupitelstvím porušen zákon, postupuje podle § 12d odst. 2 věty
první zákona o státním zastupitelství a § 1 odst. 2 písm. e) jednacího řádu (vydá tedy většinou
pokyn k určitému postupu nižšího státního zastupitelství, nezvolí-li méně důraznou formu,
např. doporučení). Pokud vyšší státní zastupitelství zjistí, že v činnosti nižšího státního
zastupitelství nebyl zákon porušen, podání poškozeného odloží a o výsledku přezkoumání ho
vyrozumí. Vyrozumění musí obsahovat poučení, že budou-li podány další obsahově shodné
podněty, nebudou již přezkoumávány a podatel o tom nebude vyrozumíván.
Dojde-li státnímu zastupitelství opakovaný, obsahově shodný podnět poškozeného k
přezkoumání věci v rámci dohledu, po přezkoumání jeho obsahu postupuje podle § 2 odst. 2 a
3 vyhlášky č. 23/1994 Sb. Neobsahuje-li takový podnět nové skutečnosti, nižší státní
zastupitelství podnět odloží bez vyrozumění podatele. Na základě dalších opakovaných
49
podnětů k výkonu dohledu vzhledem ke konstrukci, z níž vychází úprava dohledu v zákoně o
státním zastupitelství, je možnost opětovného přezkoumávání věci ze strany nejblíže vyššího
státního zastupitelství vyššího ve vztahu k tomu, jež se předtím již věcí zabývalo, výrazně
omezena. Takový dohled nad dohledem, o který tu jde, je svým obsahem i rozsahem nutně
omezený a neplnohodnotný, protože se striktně zaměřuje zejména na vlastní postup při
výkonu dohledu ze strany toho vyššího státního zastupitelství, jež předchozí dohled
vykonávalo; do merita věci dohled nad dohledem fakticky směřovat nemůže. Je to logický
důsledek toho, že i když je možný dohled i nad činností, která sama je dohledem, právní
úprava nepřipouští plnohodnotný dohled přes dva stupně (či dokonce přes tři stupně, tj. např.
Nejvyššímu státnímu zastupitelství přezkoumávat v rámci dohledu postup okresního státního
zastupitelství – výjimku představuje oprávnění podle § 12 odst. 3 zákona o státním
zastupitelství – srov. dále).
Pokud dojde státnímu zastupitelství opakovaný podnět poškozeného, který obsahuje
nové skutečnosti, pak přichází v úvahu, aby bylo pokračováno v prověřování.
Nejvyšší státní zastupitelství – SL 814/2003
Jestliže státní zástupce obdrží podání, které svým obsahem vyjadřuje nespokojenost s
dohledem provedeným bezprostředně nižším státním zastupitelstvím, přičemž z tohoto podání
je možno nezákonnost či nesprávnost takto provedeného dohledu dovodit, je povinen
postupovat neprodleně ve smyslu ustanovení § 2 odst. 2 věty čtvrté jednacího řádu a postup
bezprostředně nižšího státního zastupitelství při výkonu dohledu přezkoumat. Pokud i v tomto
případě aplikuje postup podle ustanovení § 2 odst. 2 věty první a druhé jednacího řádu, je
možno toto kvalifikovat jako nesplnění zákonných povinností k provedení dohledu nad
postupem bezprostředně nižšího stupně státního zastupitelství při výkonu dohledu, čímž se
zakládá možnost postupu jemu nejblíže vyššího stupně státního zastupitelství k provedení
dohledu podle ustanovení § 2 odst. 2 věty čtvrté jednacího řádu.
Právní úprava neřeší podrobněji, které subjekty jsou vůbec oprávněny k podání
podnětu k výkonu dohledu, v praxi se vychází z toho, že v případě např. usnesení o odložení
věci a navazujících rozhodnutí o stížnostech proti těmto usnesením se může domáhat
přezkoumání osoba dotčená těmito rozhodnutími, tj. především poškozený, dále i
oznamovatel nebo jiná osoba.
To, co bylo dosud zmíněno, se vztahovalo především k problematice podnětů
k vnějšímu dohledu (jich se také především týkají vzory č. 4 a 5).
Podněty k vnitřnímu dohledu byly zmíněny již v předchozím bodě, protože je zde
užší souvislost s výkonem vnitřního dohledu a rozsahem pravomocí vedoucích státních
zástupců vůči jednotlivým státním zástupcům. Viz také článek Pečinky, K. Mechanismy
vnitřní kontroly v soustavě státních zastupitelství a problematika výkonu dohledu, Státní
zastupitelství 2006, č. 7 – 8, s. 17 – 18, jehož obsah zde byl již zmíněn. Podněty k vnitřnímu
dohledu se mohou uplatnit jen ve velmi omezené míře (pokud by podání bylo adresováno
vedoucímu státnímu zástupci, netýkalo by se výkonu správy a vztahovalo by se k oprávněním
vedoucího státního zástupce uvedeným v § 12e odst. 1 zákona o státním zastupitelství), za
jednoznačnou prioritu se považuje dohled vnější.
Doplnit je třeba jenom tolik, že ustanovení o vnitřním dohledu jsou konstruována tak,
že vedou k závěru o dominanci vnitřního dohledu vykonávaného z vlastní iniciativy
vedoucího státního zástupce nebo jím pověřeného státního zástupce.
Tímto podnětem by také bylo možné dosáhnout jen přezkoumání postupu příslušného
státního zástupce (který např. rozhodl o stížnosti poškozeného směřující proti usnesení o
odložení věci) ze strany vedoucího státního zástupce. Ten má ve vztahu k tomuto státnímu
zástupci možnost použít opatření převážně organizační povahy, která byla shora zmíněna
50
(může využít i dalších postupů, v zákoně výslovně neupravených, rada, doporučení, svolání
porady, projednání právní otázky, zpracování rozboru problematiky, vyvolání stanoviska
vyšších stupňů soustavy státního zastupitelství, atd.).
3. 2. Institut kontroly skončené věci podle § 12 odst. 3 zákona o státním
zastupitelství, podněty k provedení kontroly skončené věci
Novelou zákona o státním zastupitelství provedenou zákonem č. 14/2002 Sb., bylo s
účinností od 1. 3. 2002 zařazeno do zákona o státním zastupitelství i ustanovení § 12 odst. 3.
Toto ustanovení zmocňuje nejvyššího státního zástupce k tomu, aby nařídil Nejvyššímu
státnímu zastupitelství nebo jím pověřenému státnímu zastupitelství provedení kontroly
skončených věcí, v nichž bylo příslušné státní zastupitelství činné, a uložilo v případě
pochybení opatření k nápravě.
Provedení kontroly lze nařídit kromě Nejvyššího státního zastupitelství i jinému státnímu zastupitelství.
Kontrola může být provedena u státního zastupitelství, které v dané věci působilo v prvním nebo i ve druhém
stupni, nebo v ní vykonávalo nebo mělo vykonávat dohled.
Smyslem této úpravy je vytvořit účinný kontrolní mechanismus, který zamezí
uplatňování místních vlivů v postupu nejnižších stupňů soustavy státního zastupitelství a
povede k tomu, že dohled vykonávaný pouze ve vztahu nejblíže vyššího a bezprostředně
nižšího státního zastupitelství bude doplněn další úrovní kontroly, která umožní, aby bylo
možno napravit případná pochybení v postupu státních zastupitelství dvou nejnižších stupňů.
Oprávnění podle § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství jako oprávnění
mimořádné (nepředstavuje standardní, ale pouze výjimečnou formu kontroly; těžiště
kontrolní činnosti je nadále spatřováno ve výkonu dohledu) a jako fakultativní (uplatňuje se
na základě rozhodnutí nejvyššího státního zástupce, jehož úvaha je zásadně volná, nikoli
vázaná – není omezen žádnými limitujícími podmínkami pro své rozhodnutí o tom, že nařídí
kontrolu, vyjma podmínek, které vyplývají přímo ze zákona – ať už v samotném ustanovení §
12 odst. 3, anebo v dalších ustanoveních zákona o státním zastupitelství).
V této souvislosti je třeba uvést, že byl určitý pokus o vymezení kritérií kontroly
podle § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství byl v minulosti učiněn, ale nebyl úspěšný, a
to s ohledem na samotný charakter tohoto oprávnění, které je založeno na volné úvaze
nejvyššího státního zástupce, kterou žádnými kritérii omezovat nelze. Od vydání příslušného
výkladového stanoviska proto bylo upuštěno, nicméně se alespoň usilovalo o to věci, v nichž
k předmětnému postupu již došlo (výlučně jde o věci, které jsou na Nejvyšším státním
zastupitelství v působnosti trestního odboru - oddělení trestního řízení), zobecnit. Ani tato
snaha se však nesetkala s očekávaným výsledkem, neboť okruh předmětných věcí byl
zobecnitelný jen velmi obtížně, jak to podrobně uváděla např. zpráva o činnosti státního
zastupitelství za rok 2004:
„Případy, kdy kontrola nařízena byla, lze jen obtížně zobecnit. Především se jednalo o případy závažné, nezřídka
mediálně sledované (např. havárie vojenského vrtulníku u obce Okrouhlá v Jižních Čechách, zatopení pražského
metra v průběhu povodní v roce 2002, trestní oznámení na bývalou redaktorku soukromé televize, korupční
jednání fotbalových funkcionářů v nižších fotbalových soutěžích na sklonku roku 2003), případy závažných
dopravních nehod zpravidla se smrtelnými následky, přičemž k opatření podle § 12 odst. 3 zákona o státním
zastupitelství došlo zpravidla z podnětu pozůstalých přímých příbuzných takto poškozených osob. Za relativně
samostatný okruh sledovaných věcí bylo možno považovat i případy, kdy se jedná v podstatě o notorické
stěžovatele, přičemž nařízená kontrola skončené věci je v podstatě krajním prostředkem k zamezení pokračování
v neproduktivní korespondenci s orgány státního zastupitelství. U zbylých věcí, u nichž byla kontrola nařízena,
je možno jen obtížně shledávat jednoznačné typově obdobné znaky, z nichž by bylo možno následně dovodit
příslušné kritérium pro potřeby připravovaného stanoviska (jednalo se např. o případ organizování vzpoury ve
věznicích, údajné zneužívání dětí jejich rodiči, údajné zneužívání ochranné známky Jan B., provozní havárie v
jednom podniku v Ostravě, oznámení podezření z údajné násilné smrti poškozené, apod.).
Pokud jde naproti tomu o případy, kdy bylo nařízení kontroly odmítnuto, zpravidla se tak stalo v případech, kdy
se v konkrétních věcech námitky podatele objevily poprvé a nestaly se tak dosud předmětem dohledu, přičemž
51
právě v rámci řádně provedeného dohledu bylo možno důvodně očekávat řádné přezkoumání příslušného
případu, vyhodnocení podatelem uplatněných námitek a pochybností a sjednání případné nápravy zjištěných
nedostatků. Druhým okruhem v této skupině případů byly věci, u nichž naopak došlo k výkonu dohledu a podání
směřující k provedení kontroly skončené věci bylo pouhým opakováním již dříve uplatňovaných námitek (a
nejednalo se současně o shora zmiňovanou skupinu případů týkajících se tzv. notorických stěžovatelů), jejichž
charakter již z povahy věci neodůvodňuje uplatnění oprávnění k nařízeni kontroly skončené věci, které je
nepochybně oprávněním povahy mimořádné, přičemž v takové konkrétní věci se zejména nabízí otázka aplikace
ustanovení § 2 odst. 2 vyhlášky č. 23/1994 Sb.“.
Koncepce činnosti Nejvyššího státního zastupitelství v soustavě státního zastupitelství
a soustavy státních zastupitelství jako celku zmiňovaná v úvodu tohoto materiálu vycházela z
toho, že výkon oprávnění nejvyššího státního zástupce podle § 12 odst. 3 zákona o státním
zastupitelství by mohl přicházet v úvahu zejména tam, kde bude zjištěno, že ze strany státních
zastupitelství, resp. státních zástupců, činných ve věci, může být v důsledku jejich postupu
(nebo naopak nečinnosti) závažným způsobem dotčeno plnění úlohy zmiňované v § 1 odst.
1 zákona o státním zastupitelství (úloha státního zastupitelství ve vztahu k ochraně veřejného
zájmu), a to popřípadě i z pohledu úpravy obsažené v obou odstavcích § 2 citovaného zákona
- povinnost státního zastupitelství využívat prostředky dané zákonem a povinnost státního
zastupitelství dbát o to, aby jeho postup byl v souladu se zákonem, rychlý, odborný a účinný;
nestranný výkon působnosti, respektování a ochrana lidské důstojnosti, rovnosti všech před
zákonem a ochrana základních lidských práv a svobod). Musí však být zdůrazněna
výjimečnost oprávnění podle § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství (zejména oproti
standardní formě kontroly – dohledu), takže shrnuto, k nařízení kontroly podle citovaného
ustanovení by mělo skutečně dojít jen tehdy, jestliže:
- v důsledku postupu (nečinnosti) nižšího státního zastupitelství by mohl být veřejný zájem
jako zcela základní kritérium pro možnou aplikaci citovaného ustanovení zákona o státním
zastupitelství dotčen závažným způsobem,
- k nápravě hrozícího nebo již nastalého zásahu do veřejného zájmu nepostačovaly standardní
prostředky nápravy (např. dohled).
Skutečností však zůstává, že obecné stanovení kritérií (dotčení veřejného zájmu, atd.)
nemá význam pro přílišnou obecnost a naopak konkrétně vymezená kritéria (jak se to
stalo např. právě při shora uváděném pokusu blíže vymezit kritéria aplikace úpravy v §
12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství), by mohla vést i k tomu, že by se prakticky
mohlo jednat o jakoukoli věc.
Vedle vnějšího dohledu (§ 12d zákona o státním zastupitelství), vnitřního dohledu
(§ 12e zákona o státním zastupitelství) zákon v případě kontroly ve smyslu § 12 odst. 3
zákona o státním zastupitelství rozlišuje další kontrolní institut (který – jak je nutno zvlášť
zdůraznit – v žádném případě neodporuje principům, na kterých je založena právní úprava
státního zastupitelství).
Tato kontrolní činnost není formou výkonu dohledu, v tomto případě vnějšího (v
případě vnitřního dohledu je to zcela vyloučeno povahou věci samotné). Kontrola prováděná
v souladu s ustanovením § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství je oproti dohledu zcela
odlišným institutem. Tato skutečnost plyne především z povahy tohoto oprávnění nejvyššího
státního zástupce, které je mimořádné (a fakultativní), jak už bylo uvedeno. Výjimečnost
tohoto oprávnění se odráží i v tom, že na ně (a způsob jeho provádění) není možné vztahovat
ustanovení o běžné kontrolní činnosti vykonávané v soustavě státních zastupitelství
standardními metodami, tedy ustanovení o dohledu. Jestliže by ustanovení § 12 odst. 3 zákona
o státním zastupitelství mělo být chápáno tak, že kontrolní oprávnění v něm zakotvené lze
uplatnit toliko prostřednictvím výkonu dohledu, pak by zjevně citované ustanovení ztrácelo
smysl a opodstatnění pro úpravu zcela mimo rámec výkonu dohledu a postačovala by v
52
zásadě úprava výkonu dohledu v ustanoveních § 12c až § 12e zákona o státním zastupitelství.
Ustanovení § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství by pak pouze doplnilo úpravu dohledu
potud, že by umožnilo Nejvyššímu státnímu zastupitelství (nebo vrchnímu státnímu
zastupitelství) provedení kontroly (která by byla pokládána za dohled) u nižších státních
zastupitelství, nad nimiž ani Nejvyšší, ale ani vrchní státní zastupitelství dohled nevykonávají.
Nápravy pochybení zjištěných v průběhu takto vykonané kontroly by bylo možno dosáhnout
zase jedině prostředky dohledu. To by pak znamenalo naprostou neúčinnost takové kontrolní
činnosti.
Na druhé straně nic nebrání tomu, aby poznatků z výkonu dohledu bylo využito při
kontrole dle citovaného ustanovení zákona o státním zastupitelství; současně výsledky z
provedené kontroly mohou být využity při výkonu dohledu.
Ustanovení § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství lze uplatnit ohledně kterékoli
věci z výkonu vlastní působnosti státních zastupitelství (§ 4, § 5, § 12a až § 12e zákona o
státním zastupitelství), tedy jak na trestním úseku, tak v netrestní oblasti; jak z činnosti na
prvním stupni, tak z činnosti na druhém stupni nebo při výkonu dohledu (vnějšího, jímž se
rozumí dohled mezi různými státními zastupitelstvími, i vnitřního, tedy dohledu
vykonávaného vedoucími státními zástupci). Nemůže však jít o věc z oblasti výkonu správy
státního zastupitelství (§ 13a až § 13j zákona o státním zastupitelství). Výjimku by tvořily –
shodně jako v případě dohledu – okruhy otázek, které lze upravit pokynem obecné povahy, tj.
jednotná vnitřní organizace státního zastupitelství a jednotný výkon spisové služby (§ 12 odst.
1 a § 13e odst. 2 zákona o státním zastupitelství).
Oprávnění dle § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství může být realizováno jen ve
vztahu ke skončeným věcem. Takovou věcí je věc, kde proti příslušnému rozhodnutí nelze
podat žádný opravný prostředek, takže je skončena pravomocně, nebo tak, že věc byla
vyřízena jiným způsobem a s konečnou platností (např. odložením podnětu k určitému
postupu státního zástupce). Nařízení provedení kontroly nebude přicházet v úvahu u trestních
věcí, které byly sice vyřízeny v příslušném rejstříku (v případě obžaloby nebo návrhu na
potrestání v rejstřících ZT, resp. KZV, či ZK), ale státní zastupitelství (státní zástupce) v nich
bude nadále působit (v řízení před soudem). Pokud jde o dohled, věc bude skončená tehdy,
pokud ať už půjde o dohled předběžný, průběžný či následný, dohled v dané věci byl již
ukončen, ze zápisu v příslušném rejstříku bude vyplývat takový způsob vyřízení věci, byť by
dohledový spis nebyl dosud založen.
Věc lze tedy považovat za skončenou, byl-li v konkrétní věci dokončen výkon
působnosti státního zastupitelství v dané fázi řízení a státní zástupce již nebude ve věci dále
činný.
Za skončenou věc je možno považovat i věc, v níž bylo státní zastupitelství činné, byť
ještě nebyl policejním orgánem sepsán záznam o zahájení úkonů trestního řízení (§ 158 odst.
3 věta první tr. ř.) anebo nebyly provedeny neodkladné či neopakovatelné úkony (§ 158 odst.
3 věta třetí tr. ř.), jestliže ve věci policejní orgán prováděl úkony dle § 158 odst. 1 tr. ř.,
obdržel podání označené jako trestní oznámení, věc vyhodnotil tak, že pro sepsání citovaného
záznamu nejsou dány důvody, a založil ji, aniž by rozhodl podle § 159a odst. 1 tr. ř., přičemž
podatel učinil podnět státnímu zástupci k postupu dle § 157 odst. 2 věty první tr. ř. (nebo se
státní zástupce věcí zabýval z vlastní iniciativy) a státní zástupce následně neshledal důvod
k žádnému opatření, jež by vedlo k tomu, že by v dané věci již začalo probíhat trestní
(přípravné) řízení. To, zda ve věci byl či nebyl vykonán dohled, není podstatné potud, že
rozhodující je, zda jde o věc skončenou či nikoli. Provedení dohledu nelze považovat za
předpoklad nutný k tomu, aby určitá věc byla považována za skončenou nebo ne (byť dohled
představuje jinak standardní formu kontroly oproti kontrole ve smyslu § 12 odst. 3 zákona o
státním zastupitelství).
53
Nejvyšší státní zastupitelství – SL 770/2005 (5 NZN 2657/2005)
Nařídit kontrolu skončené věci ve smyslu § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství lze i v
případech, kdy určitá osoba nebyla v rozporu se zákonem považována za poškozeného a její
stížnost byla zamítnuta podle § 148 odst. 1 písm. b) tr. ř.
Opatření k nápravě uvedená v ustanovení § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství
nemusejí korespondovat oprávněním, jež lze uplatňovat výlučně v rámci výkonu dohledu.
Nejvyšší státní zastupitelství může jako opatření k nápravě uplatnit následující:
a) může nižšímu státnímu zastupitelství (a státnímu zástupci k němu přidělenému) uložit
určitý postup v dané věci (o pokyn dle ustanovení § 12d odst. 1 zákona o státním
zastupitelství se v tomto případě nejedná; proto nepřichází v úvahu odmítnutí splnění takto
uloženého opatření a ani odnětí věci nižšímu státnímu zastupitelství dle § 12d odst. 2 nebo
odst. 3 zákona o státním zastupitelství), nebo
b) může vyslovit závazný právní názor k posouzení věci; takovým právním názorem je
nižší státní zastupitelství (stejně tak státní zástupce u něho přidělený) vázáno a není
oprávněno proti němu brojit odmítnutím dle § 12d odst. 2 zákona o státním zastupitelství).
Srov. výkl. stan. č. 2/2003 Sb. v. s. NSZ, jež řeší všechny podstatné otázky
institutu upraveného v § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství (a ani odstup doby nic
na správnosti jím učiněných závěrů nic nezměnil).
Opatření k nápravě se mohou uplatnit i v případech, kdy např. policejní orgán (státní
zástupce) rozhodl v rámci prověřování o odložení věci podle § 159a odst. 1 až 4 tr. ř. a
následovalo zamítnutí stížnosti státním zástupcem nejblíže vyššího státního zastupitelství
podle § 148 odst. 1 tr. ř. Skutečnost, že ve věci bylo instančně rozhodováno, nebrání tomu,
aby součástí opatření k nápravě – byly-li provedenou kontrolou skončené věci zjištěny
nedostatky zejména ve skutkových zjištěních – bylo uložení vydat pokyn policejnímu orgánu
k pokračování v prověřování. K vydání takového pokynu opravňuje státního zástupce obecné
ustanovení § 157 odst. 2 věty první tr. ř. (existence byť i pravomocného usnesení o odložení
věci není pro pokračování v prověřování žádnou relevantní překážkou, původní usnesení o
odložení věci se také neruší a zpravidla po provedení dodatečných úkonů se vydá usnesení o
odložení věci nově, vyloučeno není ani to, že dojde k odevzdání věci jako přestupku, jiného
správního deliktu nebo kárného či kázeňského provinění, či dokonce k vydání usnesení o
zahájení trestního stíhání) a není žádného důvodu, proč by takový postup nemohl být státnímu
zástupci uložen po provedení kontroly skončené věci.
Obdobně vyústěním kontroly skončené věci může být uložení, aby bylo zahájeno
trestního stíhání, pokud by se jednalo případ, kdy zjevně mělo být postupováno podle
ustanovení § 160 odst. 1 tr. ř. Půjde jistě o krajní případ (a poměrně závažný zásah do stíhací
funkce státního zástupce, který však v řadě případů bude možno shledat naprosto
odůvodněným a také nezbytným). V praxi zatím spíše převažují případy, kdy bude vysloven
závazný právní názor ve věci a poskytnut určitý prostor pro úvahu příslušného státního
zástupce.
Ať tak či onak – jednoznačně mezi opatřeními, jež mohou být provedena po
provedené kontrole skončené věci, dominují tzv. pozitivní „pokyny“ v nejširším smyslu
tohoto slova (ne tedy jako oprávnění vyplývajícího z dohledu) a tzv. „negativní“ pokyny
představují naprostou výjimku.
Při posuzování kontextu právní úpravy kontroly skončené věci a oprávnění, jež mohou
být po jejím provedení uplatněna (pokud jde o opatření k nápravě), je nutné vzít v úvahu, že
jde o pravomoc mimořádnou, výjimečnou a fakultativní, jak již bylo zdůrazněno (má zamezit
případům nečinnosti např. právě při realizaci stíhací funkce státního zástupce – takové
případy při dosavadním uplatňování ustanovení § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství
zatím jednoznačně převažují – v řadě věcí se dokonce zahajuje trestní stíhání a podává
54
obžaloba, pochybení zjištěná při kontrole skončených věcí jsou zcela zásadní a kdyby
oprávnění nejvyššího státního zástupce podle citovaného ustanovení zákona o státním
zastupitelství upraveno nebylo, jednalo by se o nezákonný postup státního zástupce, který by
již účinně nebylo možno napravit (pokud by vůbec přicházelo v úvahu jej zjistit – nezřídka
ani dohled nebyl vykonán náležitě).
O tom, že se skutečně jedná o mimořádnou pravomoc, svědčí i skutečnost, že zpráva o
činnosti státního zastupitelství za rok 2006 konstatuje, že v roce 2004 byla kontrola skončené
věci nařízena v 26 věcech (a ve 2 věcech nebylo podnětu podatele vyhověno, resp. po
přezkoumání věci nebyly shledány důvody k nařízení kontroly). V roce 2005 se tak stalo v 21
případech (a v 5 případech nebylo podnětu podatele vyhověno, resp. po přezkoumání nebyly
shledány důvody k nařízení kontroly, podněty nebyly akceptovány ve 2 případech; ve 3
případech se tak stalo po přezkoumání z vlastní iniciativy). V roce 2006 byla kontrola
nařízena ve 30 věcech. V průběhu tohoto roku byla provedena v 21 věcech (v 17 věcech ji
vykonalo NSZ, ve 3 věcech VSZ v Praze a v jedné věci VSZ v Olomouci), zatímco v 9
věcech nebyla kontrola ještě v uvedeném roce ukončena. V 8 věcech nařízena kontrola nebyla
(ať už se jednalo o věci, kdy se tak mělo stát z podnětu podatele nebo po zkoumání podmínek
pro nařízení kontroly z vlastní iniciativy státního zastupitelství).
Dlužno konstatovat, že od nabytí účinnosti zákona č. 14/2002 Sb., kterým bylo
ustanovení § 12 odst. 3 vloženo do zákona o státním zastupitelství, se kontrola skončené
věci výlučně uplatňovala v trestních věcech.
Zjištění kontroly skončených věcí může být pro nejvyššího státního zástupce dále
podnětem k uplatnění kteréhokoli dalšího oprávnění upraveného v ustanovení § 12 zákona
o státním zastupitelství. Přichází v úvahu i postup podle jiných ustanovení zákona o státním
zastupitelství nebo jiných zákonů, jako např. podání návrhu na zahájení kárného řízení (§ 8
odst. 3 písm. b) zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců) nebo
návrhu na odvolání vedoucího státního zástupce z funkce.
Nejvyšší státní zastupitelství však není oprávněno zrušit rozhodnutí učiněné
příslušným nižším státním zastupitelstvím při postupu v jednotlivé věci, jíž se týká kontrola
prováděná dle § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství; takový postup by přicházel v
úvahu jedině tehdy, pokud by to výslovně stanovil zákon o státním zastupitelství nebo
zvláštní zákon (např. podle § 174a odst. 1 tr. ř. tak činí výlučně ve vztahu k pravomocným
rozhodnutím státních zástupců o zastavení trestního stíhání nebo postoupení věci jinému
orgánu).
Úpravu v § 12h odst. 1 zákona o státním zastupitelství opravňující Nejvyšší státní
zastupitelství vyžadovat spisy, dokumenty a informace v konkrétních věcech, nahlížet do
spisových materiálů, pořizovat si z nich opisy a výpisy, popř. vyžadovat vyjádření
státních zástupců, kteří v těchto věcech působili, je možno vykládat tak, že pověří-li
nejvyšší státní zástupce jiné než Nejvyšší státní zastupitelství provedením kontroly, přechází
oprávnění uvedené v § 12h odst. 1 zákona o státním zastupitelství i na toto jiné státní
zastupitelství.
S přihlédnutím k tomu, že § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství dává nejvyššímu
státnímu zástupci možnost výběru, zda provedením kontroly pověří Nejvyšší státní
zastupitelství anebo jiné než Nejvyšší státní zastupitelství (vrchní nebo krajské státní
zastupitelství), je zřejmé, že „prováděcí“ ustanovení § 12h odst. 1 zákona o státním
zastupitelství směřující k vytvoření předpokladů pro jeho realizaci v praxi, je možno
vztahovat i na jiné než Nejvyšší státní zastupitelství, pověřené provedením kontroly. Nejedná
se tu o nepřípustnou analogii, ale skutečnost, že citovaná úprava plně dopadá i na jiné než
Nejvyšší státní zastupitelství, plyne z „pověřovacího“ aktu nejvyššího státního zástupce (bez
55
zřetele na to, zda součástí oprávnění bylo anebo nebylo zmocnění k uložení opatření podle §
12 odst. 3 i. f. zákona o státním zastupitelství).
Pokud nejvyšší státní zástupce nařídí, aby kontrolu skončených věcí provedlo jiné
státní zastupitelství než Nejvyšší státní zastupitelství, je k provedení opatření k nápravě třeba
vždy výslovného zmocnění nejvyššího státního zástupce. Rozsah oprávnění tohoto jiného než
Nejvyššího státního zastupitelství je užší v tom směru, že pokud nejvyšší státní zástupce
výslovně nezmocnil toto státní zastupitelství i uložením opatření v případě zjištění pochybení,
je oprávněno jen nejvyššímu státnímu zástupci navrhnout, jaká opatření mají být přijata. Má-li
nejvyšší státní zástupce zato, že provedená opatření jsou nedostatečná, může podle povahy
věci nařídit nové provedení kontroly nebo uplatnit jiná, účinnější opatření (srov. bod III. výkl.
stan. č. 2/2003 Sb. v. s. NSZ).
Podnět k výkonu oprávnění podle § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství
vzhledem ke shora popsané charakteristice oprávnění nejvyššího státního zástupce a s
ohledem na § 16a odst. 8 zákona o státním zastupitelství, není podnětem k výkonu
působnosti státního zastupitelství, na který by se vůbec ustanovení § 16a zákona o státním
zastupitelství mohlo vztahovat. Platí toliko obecná zásada, že podněty došlé Nejvyššímu
(nebo jinému) státnímu zastupitelství se posuzují podle svého obsahu (§ 16a odst. 1 věta před
středníkem zákona o státním zastupitelství). O podnět k postupu podle § 12 odst. 3 zákona o
státním zastupitelství se proto nemůže jednat v případech, kdy jde o řádný nebo mimořádný
opravný prostředek, o podnět k jejich uplatnění, o stížnost podle § 16b zákona o státním
zastupitelství, dále také o podnět k výkonu dohledu nebo o trestní oznámení (oznámení o
skutečnostech nasvědčujících spáchání trestného činu - § 59 odst. 4 předposlední věta a § 158
odst. 1 a odst. 2 věta první tr. ř.) anebo jiný podnět k trestnímu stíhání (§ 59 odst. 4
předposlední věta, § 158 odst. 1 tr. ř.). O takový podnět se nemůže jednat ani v případě všech
podnětů k výkonu působnosti státního zastupitelství (§ 16a zákona o státním zastupitelství),
především v netrestní oblasti. Kontrola skončených věcí má zpravidla být vykonávána
především tam, kde již byly uplatněny prostředky či podněty k jejich uplatnění podle
korespondujících ustanovení zákona o státním zastupitelství, trestního řádu nebo jiných
zákonů; výjimky i z této zásady nelze v případech zvláštního zřetele hodných vyloučit.
Při posuzování podnětů k oprávnění podle § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství
je potřebné vzít v úvahu specifické rysy tohoto institutu a dále to, že se zásadně uplatní
subsidiárně, tedy až poté, co bude zjištěno, že nejde o jiné podání, pro které zákon o státním
zastupitelství, trestní řád nebo jiný zákon používá příslušného označení. Dále i to, že učinění
takového podnětu nezakládá nárok podatele na provedení kontroly skončených věcí,
rozhodující je uvážení nejvyššího státního zástupce, který vychází zejména z toho, o jakou
věc se jedná, ze závažnosti údajů tvrzených v podání, z reálných možností kontrolu provádět
v určité době, z výsledků předchozích kontrol a jiných poznatků, jež má k dispozici v době,
kdy podání bylo doručeno (uvedený závěr vyplývá zejména z fakultativnosti oprávnění dle §
12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství). Nelze vyloučit, že nejvyšší státní zástupce
(Nejvyšší státní zastupitelství) rozhodne po přezkoumání podnětu podatele, že je na místě ve
věci vykonat dohled (zejména vnější), tak tomu v praxi bývá poměrně často (čímž není
řečeno, že by nařízení kontroly skončené věci musel vždy předcházet dohled ať už vnější
nebo – výjimečně – vnitřní).
Jediným orgánem výlučně oprávněným posoudit, zda jde o podnět k výkonu oprávnění
podle citovaného ustanovení, je nejvyšší státní zástupce.
Jestliže jinému státnímu zastupitelství (než Nejvyššímu státnímu zastupitelství) dojde
podání označené jako podnět k postupu podle § 12 odst. 3 zákona o státním zastupitelství, je
nutné ho neprodleně předložit Nejvyššímu státnímu zastupitelství. Stejný postup – neprodlené
předložení podání Nejvyššímu státnímu zastupitelství – se uplatní tehdy, půjde-li o podání
osoby, která není postupem nebo rozhodnutím státního zastupitelství, na něž se má kontrola
56
vztahovat, přímo dotčena (např. žádosti, informace a poznatky jiných státních orgánů,
zejména Ministerstva spravedlnosti).
3. 3. Vyřizování stížností na chování a na průtahy státních zástupců a
ostatních zaměstnanců státního zastupitelství
3. 3. 1. Historický úvod
Problematika stížností na chování a na průtahy státních zástupců a ostatních
zaměstnanců státního zastupitelství – odhlédneme-li od úpravy ve značně archaickém
předpisu, byť byl výslovně zrušen až s účinností od 1. 1. 2006 nařízením vlády č. 370/2005
Sb., tj. vl. vyhl. č. 150/1958 Ú. l. (jakkoli se v § 1 odst. 1 citované vyhlášky hovořilo o
„orgánech státního aparátu„“ v § 1 odst. 4 týkajícím se prošetřování a vyřizování stížností již
jen o „ministerstvech, ostatních ústředních úřadech, orgánech, výkonných orgánech národních
výborů, jakož i jim podřízených úřadech a organizacích; § 15 citované vyhlášky se zmiňoval
o „podnětech“ ve smyslu iniciativních návrhů na zlepšení určitého stavu, bylo zřejmé, že pro
oblast působnosti státního zastupitelství nebyla nikdy použitelná), a odhlédneme-li i od
návrhu zákona o stížnostech, který měl komplexně tuto úpravu nahradit (jednalo se o tisk 574
- návrh byl vypracován poslanci Cyrilem Svobodou, Pavlou Hanačíkovou, Tomášem
Kladívkem a dalšími, který však nebyl Poslaneckou sněmovnou - volební období 1998 – 2002
– schválen) - byla v soustavě státního zastupitelství řešena jednak v § 50 až § 55 vyhlášky č.
23/1994 Sb. (zůstala účinnou až do novely jednacího řádu provedené vyhláškou č. 88/2005
Sb., která nabyla účinnosti dnem 28. 2. 2005, i když nebyla se zřetelem k zákonné změně
provedené novelou č. 14/2002 Sb. neaplikovatelná), jednak v ustanovení § 9 Instrukce MS čj.
1581/93-OOD, o správě státního zastupitelství, ze dne 14. 2. 1994 (nabyla účinnosti dnem 15.
2. 1994 a doposud nebyla zrušena, i když většina jejích ustanovení, resp. instrukce celá, je již
zjevně obsolentní).
Citovaný § 9 instrukce vycházel z toho, že ministr spravedlnosti byl oprávněn vyřizovat stížnosti na
postup nejvyššího státního zástupce, anebo proti způsobu, jímž byla vyřízena předchozí stížnost na státního
zástupce či jiného pracovníka Nejvyššího státního zastupitelství (ty vyřizoval nejvyšší státní zástupce). Vedoucí
státních zastupitelství vyřizovali obdobně stížnosti na postup státních zástupců, a jiných pracovníků, působících
ve státním zastupitelství, v jehož čele stáli, a na postup státního zastupitelství, nad jehož činností vykonávali
dohled, a jeho vedoucího. Stížnost proti způsobu, jímž byla vyřízena předchozí stížnost na státního zástupce
nebo jiného pracovníka vrchního, krajského nebo okresního státního zastupitelství, byl oprávněn vyřizovat
vedoucí vyššího státního zastupitelství. Vyřizoval-li stížnost došlou ministru spravedlnosti nebo Ministerstvu
spravedlnosti vedoucí státního zastupitelství shora a by-li o to požádán, byl povinen podat ministru spravedlnosti
nebo ministerstvu informací o výsledcích šetření a způsobu vyřízení stížnosti.
V této době ovšem platila naprosto odlišná úprava i v zákoně o státním zastupitelství
v tehdejším znění.
Podle § 13 odst. 1 první a druhé věty zákona o státním zastupitelství, ve znění před novelou č. 14/2002
Sb., ministr spravedlnosti byl služebně nadřízen nejvyššímu státnímu zástupci a vykonával dohled nad činností
Nejvyššího státního zastupitelství. I když zde bylo užito rovněž pojmu dohled, bylo tehdy vyvozováno, že se
jedná o zcela jiný kontrolní institut nežli v případě dohledu v soustavě státního zastupitelství (proto se někdy pro
dohled Ministerstva spravedlnosti ČR nad činností Nejvyššího státního zastupitelství používalo pojmu „vnější
dohled“ a v případě dohledu v soustavě státního zastupitelství se hovořilo o „vnitřním dohledu“ – viz již to, co
bylo zmíní shora, po citované novele nastala situace zcela odlišná – pojem „vnitřní dohled“ je nadále vyhrazen
pro kontrolu vykonávanou uvnitř určitého státního zastupitelství, „vnější dohled“ naopak pro kontrolu ze strany
nejblíže vyššího státního zastupitelství). Při výkonu dohledu ministr spravedlnosti posuzoval činnost Nejvyššího
státního zastupitelství zejména z hlediska dodržování právních předpisů. Podle § 13 odst. 2 zákona o státním
zastupitelství správu státního zastupitelství vykonávalo ministerstvo spravedlnosti. Pojem správy nebyl tehdy
blíže upraven ani v zákoně o státním zastupitelství, ani v jiném obecně závazném právním předpisu.
Právě Instrukce Ministerstva spravedlnosti ČR ze dne 14. 2. 1994 čj. 1581/93 - OOD, o správě státního
zastupitelství, vydaná na podkladě ustanovení § 13 odst. 2 zákona o státním zastupitelství, vycházela z toho, že
úkolem správy státního zastupitelství bylo vytvářet státnímu zastupitelství podmínky k jeho činnosti zejména po
57
stránce personální, organizační, hospodářské, finanční a výchovné a dohlížet na řádné plnění úkolů svěřených
státnímu zastupitelství na úseku správy (§ 1 odst. 2 Instrukce). Správu státního zastupitelství vykonávalo
ministerstvo buď přímo nebo prostřednictvím vedoucích jednotlivých státních zastupitelství, správu okresních
státních zastupitelství mohlo vykonávat též prostřednictvím krajských státních zástupců. Nejvyšší státní
zástupce, vrchní státní zástupci, krajští státní zástupci a okresní státní zástupci vykonávali správu státních
zastupitelství v rozsahu stanoveném zmíněnou instrukcí (srov. § 2 odst. 1 až 4 Instrukce). Ministerstvo
spravedlnosti ČR mohlo některé správní činnosti navíc na státní zastupitelství přenést.
Instrukce upravovala - jak již uvedeno shora - jako součást správy i dohlížení na řádné plnění úkolů
svěřených státnímu zastupitelství na úseku správy. Obsah samotného pojmu „správa“ však zde v těchto
souvislostech vymezen nebyl a vyplýval až z dalších ustanovení Instrukce. V § 5 odst. 1 písm. c), § 6 písm. c), §
7 odst. 2 a 8 Instrukce se uvádělo, že příslušné stupně státního zastupitelství dohlížely (resp. dbaly) na plynulost
řízení u státního zastupitelství a na řádné plnění povinností státních zástupců. Ustanovení § 4 Instrukce, které
vymezovalo úkoly Ministerstva spravedlnosti, obdobnou úpravu neobsahovalo, a to ani ve vztahu k Nejvyššímu
státnímu zastupitelství, nad jehož činností podle § 13 odst. 1 byl tehdy vykonáván (vnější) dohled. Důvod
rozdílné úpravy nebyl zřejmý, ale patrně plynul ze závěru, podle něhož působnost Ministerstva spravedlnosti ČR
vůči Nejvyššímu státnímu zastupitelství byla založena již ustanovením § 13 odst. 1 zákona o státním
zastupitelství. Pokud by tento závěr, jakož i další závěry vyplývající z citovaných ustanovení Instrukce, měl být
správný, znamenalo by to, že dochází k určitému směšování správy a dohledu, resp. že při úpravě kompetencí ke
správě byl vymezován i rozsah dohledu.
Takový postup však vyvolával vážné pochybnosti, neboť správou bylo možno (podle tehdy
převládajících názorů, ale shodně i dnes) rozumět jen působnost státního zastupitelství, která se netýkala jeho
kompetencí uvedených v § 3 až § 5 zákona o státním zastupitelství. Výkon těchto kompetencí, jež tvořily součást
vlastní působnosti státních zastupitelství, by měl být zejména předmětem dohledu. K určitému směšování pojmů
„dohled“ a „správa“, ale již tehdy docházelo (srov. např. vymezení obsahu a rozsahu dohledu v § 1 odst. 1
jednacího řádu, pokud se tu uváděl blíže nespecifikovaný pojem „organizace práce“ – ten tam ostatně zůstal
dodnes).
Novela zákona o státním zastupitelství provedená zákonem č. 14/2002 Sb. zrušila jak úpravu služební
nadřízenosti ministra spravedlnosti nejvyššímu státnímu zástupci, tak i dohledu ministra spravedlnosti nad
činností Nejvyššího státního zastupitelství. Posílila se tak nezávislost Nejvyššího státního zastupitelství na
výkonné moci při výkonu působnosti, a tedy fakticky celé soustavy státního zastupitelství. Tato úprava vztahu
ministra spravedlnosti k Nejvyššímu státnímu zastupitelství v podstatě odpovídala stavu, který se uplatňoval od
počátku účinnosti původního zákona č. 283/1993 Sb. (přes některé dílčí občasné snahy zakotvit oprávnění
ministra spravedlnosti požádat nebo dokonce dát pokyn nejvyššímu státnímu zástupci k vydání pokynu obecné
povahy či umožnit ministrovi vydávat pokyny i v konkrétních věcech, které samozřejmě odporovaly
demokratickým principům).
Zejména v počátcích fungování soustavy státního zastupitelství se proto poměrně
běžně vyskytovaly i případy, kdy pojem „stížnost“ se chápal zjevně v širším rozsahu, než
pojem „stížnost na chování a průtahy při plnění úkolů státního zastupitelství“ v § 50 a násl.
jednacího řádu.
Vládní návrh zákona o státním zastupitelství (tisk 370 Poslanecké sněmovny – volební období 1998 –
2002) jednak zcela nově vymezoval pojem „dohledu“, včetně tzv. „vnitřního dohledu“ z hledisek již výše
naznačených, jednak upravoval postup při přijímání a vyřizování podání a také postup při vyřizování stížností na
průtahy při plnění úkolů státního zastupitelství nebo na nevhodné chování státních zástupců a ostatních
zaměstnanců státního zastupitelství (užíval legislativní zkratky „stížnost“), navrhovaná úprava v podstatných
rysech odpovídala znění § 50 až § 55 jednacího řádu. Návrh zákona také podstatně podrobněji upravoval správu
státních zastupitelství. Zde kromě jiných kompetencí (v § 29 odst. 1 písm. e) návrhu) stanovil, že Ministerstvo
spravedlnosti „vyřizuje stížnosti“ (v § 29 odst. 2 návrhu byla obsažena blíže nepříliš jasná úprava, podle níž
„ministerstvo může kdykoli prostřednictvím příslušného vedoucího státního zástupce požádat kterékoli státní
zastupitelství o informaci o stavu řízení v každé věci, v níž je státní zastupitelství činné“), stejnou působnost
poskytoval i nejvyššímu státnímu zástupci (§ 30 odst. 1 písm. d) návrhu), vrchním a krajským státním zástupcům
(§ 31 odst. 1 písm. d) a § 32 odst. 1 písm. d) návrhu). Obdobnou působnost vymezoval dokonce i ve vztahu k
okresním státním zástupcům (v § 33 odst. 1 písm. c) návrhu).
Návrh novely zákona o státním zastupitelství (tisk 897 Poslanecké sněmovny – volební období 1998 –
2002) v bodě 10. a v navrhovaném ustanovení § 13d odst. 1 písm. f) zákona uváděl doslova: „vyřizuje stížnosti
podané podle tohoto zákona na postup státního zastupitelství (dále jen „stížnosti“); pojem stížnost se dále
objevoval v navrhovaných § 13e odst. 1 písm. d), § 13f odst. 1 písm. d), § 13g písm. f) a § 13h odst. 1 písm. c)
(vždy se tu používal pojem „stížnost“ v souladu s předtím zavedenou legislativní zkratkou). V navrhovaném §
16b (bod 12. návrhu) byl obsažen pojem „stížnost na průtahy při plnění úkolů státního zastupitelství nebo na
nevhodné chování státních zástupců a ostatních zaměstnanců státního zastupitelství“, dále se v textu tohoto
ustanovení vyskytoval již jen pojem „stížnost“.
58
Důvodová zpráva k bodu 12. návrhu novely uváděla, že samostatně se (vedle ostatních podání) navrhuje
přímo zákonem upravit vyřizování podání, jejichž obsahem je stížnost na průtahy při plnění úkolů státního
zastupitelství nebo na nevhodné chování státních zástupců a ostatních zaměstnanců působících na státním
zastupitelství. Úprava přitom v zásadě vychází z dosavadního stavu, který byl ale upraven pouze prováděcím
předpisem, a odpovídá i platné zákonné úpravě vyřizování stížností na průtahy soudního řízení nebo nevhodné
chování soudních osob.
Výše uvedený návrh byl nakonec bez zásadnějších změn (pokud jde o citované části návrhu) schválen a
vyhlášen pod č. 14/2002 Sb. Této úpravy se nijak nedotkla ani novela provedená zákonem č. 192/2003 Sb., ani
žádná z pozdějších novel zákona o státním zastupitelství.
3. 3. 2. Aktuální problematika vyřizování stížností na chování a na průtahy
Jak vyplynulo z toho, co bylo uvedeno výše v bodě 3. 3. 1., příslušná úprava byla
v minulosti předmětem ustanovení § 50 až § 55 jednacího řádu. Novelou č. 14/2002 Sb. byla
přenesena do zákona o státním zastupitelství (§ 16b); tato úprava se použila výlučně i
přesto, že až do konce února 2005 nedošlo k výslovnému zrušení úpravy v citovaných § 50 až
§ 55 jednacího řádu. Bylo ale otázkou, zda součástí této úpravy jsou i další ustanovení
citovaného zákona, která využívají shodné legislativní zkratky „stížnost“, tzn. § 13d písm. f),
§ 13e odst. 1 písm. c), § 13f odst. 1 písm. c), § 13g odst. 1 písm. e) a § 13h odst. 1 písm. c)
zákona o státním zastupitelství.
Zmíněný aplikační problém v podstatě vyřešilo výkl. stan. č. 1/2006 Sb. v. s. NSZ, jež
se níže uvádí v plném znění (zároveň byla na jeho základě objasněny některé navazující
otázky, zejména zda reálně existuje pojem „stížnost ve věcech správy“ a jakým právním
režimem se řídí) .
Nejvyšší státní zastupitelství – SL 776/2005 (č. 1/2006 Sb. v. s. NSZ)
I. Stížnosti, které směřují vůči průtahům při plnění úkolů státního zastupitelství nebo
nevhodnému chování státních zástupců a ostatních zaměstnanců státního zastupitelství (§ 16b
zákona o státním zastupitelství) vyřizují příslušní vedoucí státní zástupci ve všech oblastech
činnosti státního zastupitelství, v nichž jsou stížnosti podávány; příslušnost ministra
spravedlnosti vyřizovat stížnosti na postup státního zastupitelství je dána pouze v případě
stížností směřujících proti nejvyššímu státnímu zástupci (§ 16b odst. 2 věta druhá zákona o
státním zastupitelství) a k přezkoumání vyřízení stížností, které vyřizoval nejvyšší státní
zástupce (§ 16b odst. 5 cit. zákona).
II. Podání, jímž podatel vyjadřuje nesouhlas s postupem při výkonu správy státního
zastupitelství, které není stížností na průtahy při plnění úkolů státního zastupitelství nebo na
nevhodné chování zaměstnanců státního zastupitelství, není stížností podle tohoto zákona;
vyřídí je podle § 16a zákona o státním zastupitelství vedoucí státní zástupce vykonávající
správu tohoto státního zastupitelství, jestliže právní předpis nestanoví jinak. Okresní nebo
jemu na roveň postavený státní zástupce uvědomí o způsobu vyřízení takového podání též
příslušného krajského nebo jemu na roveň postaveného státního zástupce.
III. Směřuje-li takové podání proti úkonu učiněnému vedoucím státním zástupcem, předloží
vedoucí státní zástupce takové podání se svým stanoviskem Ministerstvu spravedlnosti jako
podnět ke kontrole výkonu správy státního zastupitelství podle § 13d písm. e) zákona o
státním zastupitelství; týká-li se však podání vnitřní organizace státního zastupitelství nebo
výkonu spisové služby (§ 12 odst. 1 a § 13e odst. 2 zákona o státním zastupitelství), vedoucí
státní zástupce je se svým stanoviskem předloží nejvyššímu státnímu zástupci. Okresní nebo
jemu na roveň postavený státní zástupce taková podání předkládá ministerstvu nebo
nejvyššímu státnímu zástupci vždy prostřednictvím příslušného krajského nebo jemu na roveň
postaveného státního zástupce.
59
Stížnost je institucí správy státního zastupitelství (k pojmu „stížnost“ obecně jinak
viz např. § 175 odst. 1 spr. ř.; tato úprava zde však není použitelná ani subsidiárně – dále
Kolman P. Stížnosti podle nového správního řádu, Právní rádce 2005, č. 8, s. 35 – „Stížností
můžeme rozumět takové podání, které se přímo týká zájmů stěžovatele. Ostatní stížnosti
bývají chápány jako oznámení, mezi podněty se pak zařazují taková podání, kterými je
sledován širší společenský prospěch.“). Proto je k vyřízení stížnosti oprávněn vedoucí státní
zástupce nadřízený státním zástupcům a ostatním zaměstnancům státního zastupitelství, proti
nimž stížnost směřuje (srov. § 13e odst. 1 písm. d), § 13f odst. 1 písm. d), § 13g odst. 1 písm.
f), § 13h odst. 1 písm. c) zákona o státním zastupitelství). Příslušným k vyřízení stížnosti proti
vedoucímu státnímu zástupci je vedoucí státní zástupce vyššího státního zastupitelství (§ 11a
odst. 1 zákona o státním zastupitelství). Příslušným k vyřízení stížnosti směřující vůči
nejvyššímu státnímu zástupci je ministr spravedlnosti.
Předmětem stížnosti jsou 1. průtahy při plnění úkolů státního zastupitelství, popř. 2.
nevhodné chování státních zástupců nebo ostatních zaměstnanců státního zastupitelství.
Předmětem stížnosti tedy nemůže být vlastní výkon působnosti, neboť zde existují
zvláštní kontrolní režimy (procesní – např. podle trestního řádu, neprocesní dle zákona o
státním zastupitelství – dohled vnější a vnitřní, kontrola skončené věci). Stížnosti na průtahy
nelze zaměňovat za urgence vyřízení podání nebo dotaz na stav šetření věci adresované
státnímu zástupci vykonávajícímu působnost podle zákona o státním zastupitelství.
Za nevhodné chování se považuje porušení zásad důstojnosti a etiky státního zástupce
(zaměstnance) ohrožující vážnost funkce státního zástupce nebo státního zastupitelství anebo
důvěru v nestranný výkon působnosti státního zástupce nebo státního zastupitelství (srov. § 24
odst. 1, 2 a 4 zákona o státním zastupitelství). Srov. Kocourek, J., Záruba, J. Zákon o soudech
a soudcích; Zákon o státním zastupitelství. Komentář. Praha: C. H. Beck, doplněné a
přepracované vydání, 2004, s. 528.
V soustavě státního zastupitelství se od roku 2003 postupně vyvinula praxe, podle níž
se za stížnost na chování státního zástupce nebo jiného pracovníka státního zastupitelství ve
smyslu § 16b zákona považuje stížnost na „ryze osobnostní projevy chování v souvislosti s
výkonem pracovních povinností nebo v přímé souvislosti s nimi“. Podle ní „stížností na
chování nejsou např. upozornění na porušování povinností při výkonu správy státního
zastupitelství.“ S takto vymezeným pojmem stížnosti na chování státního zástupce
(zaměstnance státního zastupitelství) však nelze beze zbytku souhlasit. Zejména je třeba
obezřetně přistupovat k výkladu pojmu „ryze osobnostní projevy chování“, neboť nelze tento
pojem vykládat restriktivně, ale naopak, extenzivně. (Např. Kolman P. Stížnosti podle nového
správního řádu, Právní rádce 2005, č. 8, s. 35 uvádí: „Pod zákonodárcem použitým pojmem
„nevhodné chování“, který je bezpochyby značně široký a relativně těžko pregnantně
uchopitelný, si můžeme představit širokou paletu nemístného jednání ze strany úředních osob
porušující zásady slušného chování a vystupování, či jednání, které zesměšňuje či jinak
napadá lidskou důstojnost dotčené osoby. Za nevhodné jednání možno pokládat i takové
jednání pracovníka správního úřadu, který řádně či vůbec nevyslechne osobu.).
Zároveň byly stanoveny i prostředky umožňující prošetření stížnosti, kterými jsou 1.
vyslechnutí stěžovatele, osoby, proti níž stížnost směřuje, 2. žádost o vyjádření dalších
osob, jež mohou přispět k objasnění věci, 3. přezkoumání spisů. Rozsah šetření je dán
zákonnou povinností přešetřit skutečnosti ve stížnosti uvedené.
Ten, kdo je příslušný k vyřízení stížnosti, je povinen stěžovateli sdělit, jaká opatření
učinil k odstranění závad v případě alespoň částečně důvodné stížnosti. O vyřízení stížnosti
podá stěžovateli zprávu, i když byla stížnost shledána nedůvodnou. Další stížnost stejného
stěžovatele a v téže věci, která neobsahuje nové skutečnosti, se založí bez vyrozumění
60
stěžovatele. Na to však musí být stěžovatel upozorněn v odpovědi na první stížnost (první
vyřízení).
Jinak se na podávání a vyřizování stížností použijí ustanovení o podání státnímu
zastupitelství s tím, že k přezkoumání vyřízení stížnosti je příslušný vedoucí státní zástupce
nadřízený vedoucímu státnímu zástupci, který stížnost vyřizoval, a pokud stížnost vyřizoval
nejvyšší státní zástupce nebo ministerstvo, pak ministr spravedlnosti. Na podávání a
vyřizování stížností se tedy bude vztahovat úprava podání týkající se způsobu učinění podání,
náležitostí podání, anonymního podání, postupu v případě, kdy podání nebylo zasláno
příslušnému vedoucímu státnímu zástupci, lhůty k vyřízení podání - § 16a odst. 1, 2, 3 a
zvláště odst. 6 a 7 zákona o státním zastupitelství (viz Kocourek, J., Záruba, J. Zákon o
soudech a soudcích; Zákon o státním zastupitelství. Komentář. Praha: C. H. Beck, doplněné a
přepracované vydání, 2004, s. 528 – 529).
Stížnost je projevem ústavně zaručeného práva podat stížnost na postup orgánů
veřejné moci a obdržet odpověď, avšak ani ústava pojem „stížnost“ nedefinuje, a také
nezavazuje stát tyto stížnosti určitým postupem řešit, vyřizovat, ani přijímat příslušná
nápravná opatření. Pokud tedy zákon o státním zastupitelství pojmově vymezuje určitým
způsobem stížnosti, je třeba při výkladu tohoto pojmu postupovat tak, aby byl na jedné straně
respektován výše uvedený požadavek plynoucí z ústavního zakotvení tohoto petičního práva
(v širším smyslu), na druhé straně – protože i tady jde o výkon veřejné moci, o výkon určité
pravomoci - aby byl vykonáván jen v mezích zákona a prostředky (i postupy), které zákon
stanoví. A zákon jej stanoví – pokud jde o stížnosti – výslovně v ustanovení § 16b zákona,
nikoli v ustanoveních § 13d odst. 1 písm. f) zákona o státním zastupitelství [a další obsahově
shodná ustanovení v § 13e až 13h].
Rozhodující pro volbu správného postupu pro vyřízení daného podání jako stížnosti a
určení orgánu oprávněného k jejímu vyřízení je správnost úsudku o tom, zda podání došlé
státnímu zastupitelství je skutečně stížností či nikoli. To, zda je takové podání stížností, ať už
směřuje na průtahy či na chování zaměstnance státního zastupitelství, stanoví ustanovení §
16b zákona o státním zastupitelství, které je také jediným předpisem, jež nejen vymezuje
obsah pojmu stížnost, ale je současně i jediným procesním ustanovením stanovícím režim,
podle kterého se tyto stížnosti řeší (včetně kompetencí k tomu oprávněných orgánů). Jinak
řečeno - jiné druhy stížností v rámci právní úpravy činnosti státního zastupitelství, než
stížnosti uvedené v § 16b, zákon nezná. Nelze je uměle konstruovat, a to ani s pomocí
výkladu obecných ustanovení o správě státního zastupitelství, v nichž je obsažen jen
materiální základ pravomoci stížnosti vyřizovat.
Pokud se tedy v podání namítá nevhodné chování určitého státního zástupce nebo
jiného zaměstnance státního zastupitelství ve věci veřejného nebo společného zájmu, půjde
(zpravidla) o stížnost a je vcelku lhostejné, kterého oboru působnosti (výkonu činnosti) tohoto
státního zástupce (zaměstnance) se týká. Jinak řečeno, státní zástupce nebo jiný zaměstnanec
státního zastupitelství se zcela nepochybně může dopustit nevhodného chování jak při výkonu
zákonné působnosti státního zastupitelství (tzv. vlastní působnosti), tak i v soukromí (pokud
poruší povinnost upravenou v § 24, resp. v § 28 zákona o státním zastupitelství), a rovněž i v
oblasti správy státního zastupitelství (při výkonu správy státního zastupitelství, je-li
oprávněno ji státní zastupitelství v daném rozsahu vykonávat – je třeba se zabývat konkrétní
úpravou v ustanoveních § 13a a násl. zákona o státním zastupitelství). Stejně tak se může
dopustit průtahů při vyřizování věci v oblasti výkonu zákonné (vlastní) působnosti i v oblasti
výkonu správy státního zastupitelství (nikoli již ve sféře soukromé).
Nikoli každé podání nazvané jako stížnost musí být nutně stížností, stížností nemusí
být ani takové podání, které zdánlivě, obsahově, svým účelem, se stížnosti blíží (a případně je
tak podatelem i označeno – zde však lze výslovně odkázat na ustanovení § 16a odst. 1 větu
před středníkem zákona o státním zastupitelství). Může napadat zdánlivou nebo i skutečnou
61
nesprávnost v postupu státního zastupitelství, třeba i v oblasti správy státního zastupitelství,
nikoli však chování nebo průtahy. Pak ale nejde o stížnost, ale o jinou formu vyjádření
nespokojenosti dotčeného subjektu s postupem státního zastupitelství. Může jít o žádost,
návrh, petici, může jít o druh podání vyřizovaný v nějakém jiném konkrétním procesním
režimu (např. oznámení o skutečnostech nasvědčujících spáchání trestného činu) anebo i
v režimu neprocesním (např. podnět k výkonu dohledu). Je-li takové podání zaměřeno do
oblasti správy státního zastupitelství, lze je nejlépe charakterizovat jako jiný podnět k
přezkoumání postupu při výkonu správy státního zastupitelství. Takové podání pak není
stížností, ale jiným podáním (podnětem), které je nutno rovněž vyřídit v určitém režimu.
Režim vyřízení těchto podání zákon výslovně nestanoví, ani pokud jde o postup při jejich
přezkoumávání v soustavě státního zastupitelství, ani pokud jde o případná oprávnění
Ministerstva spravedlnosti. Úprava zahrnutá do § 175 správního řádu zde použitelná není
(váže se na řízení – srov. § 175 odst. 4 větu první spr. ř.). Zároveň tu nejde ani o aplikaci §
13d písm. f) zákona o státním zastupitelství o pravomoci ministerstva vyřizovat stížnosti na
postup státního zastupitelství, protože se tu nejedná pojmově o stížnost. Jak se taková podání
mají vyřizovat, nutno dovodit z úpravy vztahů, jichž se taková podání týkají, jejichž nápravu
(ať už skutečnou nebo domnělou) podatel požaduje.
Taková podání, jimiž podatelé vyjadřují nesouhlas s postupem státního zastupitelství
při výkonu správy státního zastupitelství, se vyřizují v souladu s obecným ustanovením § 16a
zákona o státním zastupitelství podle svého obsahu nikoli jako stížnosti, ale jako podněty ke
kontrole postupu státního zastupitelství v oblasti správy státního zastupitelství.
Pravomoc k vyřízení takového podání je dána ze zákona obecně u všech orgánů správy
státního zastupitelství, příslušnost konkrétního orgánu je pak určena konkrétním obsahem
podání, zejména tím, jaký postup a kterého subjektu se jím napadá (v dalších podrobnostech
srov. uváděné výkl. stan. č. 1/2006 Sb. v. s. NSZ).
3. 4. Rozhodování o opravných prostředcích podaných proti rozhodnutí
nejblíže nižšího státního zastupitelství v obvodu vyššího státního
zastupitelství
Nezpochybnitelný prvek vnitřní kontroly (viz Pečinka, K. Mechanismy vnitřní
kontroly v soustavě státních zastupitelství a problematika výkonu dohledu, Státní
zastupitelství 2006, č. 7 – 8, s. 14) v sobě obsahově má i ustanovení § 12a odst. 3 zákona o
státním zastupitelství, které se netýká pojmově jen trestního řízení (kde o problematice
stížností a rozhodování o nich už bylo pojednáno), ale např. i jiných oblastí výkonu
působnosti státních zastupitelství. Musí však být splněna podmínka, že se v rámci tohoto
postupu činí rozhodnutí, proti kterému je vůbec opravný prostředek přípustný (např.
v netrestní oblasti působnosti se o opravných prostředcích nerozhoduje vzhledem k tomu, že
státní zastupitelství zde nečiní žádné rozhodnutí v procesním smyslu – pokud je např. odložen
podnět k podání návrhu podle § 62 nebo § 62a zákona o rodině, podnět k žalobě podle § 66
odst. 2 soudního řádu správního anebo dojde k odložení podnětu ke vstupu státního
zastupitelství do občanského soudního řízení, nejde o rozhodnutí v naznačeném smyslu).
Zákon musí státnímu zastupitelství takovou rozhodovací pravomoc výslovně svěřit (v této
souvislosti lze např. zmínit poněkud specifický případ odvolání podle ustanovení § 16 odst. 1
zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů –
„Proti rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti lze podat odvolání“, případně je
možné uvést i úpravu obsaženou v § 16a zákona č. 106/1999 Sb., která byla do citovaného
zákona vložena novelou provedenou zákonem č. 61/2006 Sb. – „stížnost na postup při
vyřizování žádosti o informace“).
62
Pokud jde o slova „pokud tento zákon nebo zvláštní právní předpis nestanoví jinak“,
má se tím na mysli zejména situace popsaná v § 12a odst. 4 zákona o státním zastupitelství. V
případech vyloučení vedoucího státního zástupce státního zastupitelství, které ve věci
rozhoduje o opravných prostředcích, se postupuje podle § 12a odst. 2 zákona o státním
zastupitelství obdobně (nejblíže vyšší státní zastupitelství rozhoduje o odnětí a přikázání věci
jinému nižšímu státnímu zastupitelství, jestliže vedoucí státní zástupce dotčeného nižšího
státního zastupitelství je podle předpisů upravujících řízení vyloučen z projednávání věci,
nestanoví-li tento zákon jinak) státní zastupitelství, jemuž byla věc z důvodu uvedeného v
první větě přikázána, mj. rozhoduje o opravných prostředcích namísto státního zastupitelství,
jemuž byla věc odňata. Viz i výkl. stan. č. 3/2003 Sb. v. s. NSZ.
Výjimky ovšem mohou vyplývat i ze samotného trestního řádu (a jedna z nich byla již
shora naznačena), kdy např. koná-li vyšetřování státní zástupce za podmínek uvedených v §
161 odst. 3, 4 tr. ř. (nikoli jako součást dozorových pravomocí ve smyslu § 174 odst. 2 písm.
c) tr. ř.) a vydal-li mu státní zástupce k vydání usnesení výslovný pokyn nebo dal k němu
souhlas (který musí být rovněž výslovný a zcela jednoznačný, nejedná se tedy o případy, kdy
byl pouze vzat na vědomí určitý zamýšlený postup – na straně druhé však tato podmínka není
naplněna jen za předpokladu, že zákon vydání takového souhlasu stejně jako pokynu považuje
za předpoklad k vydání rozhodnutí), rozhoduje o stížnosti státní zástupce nejblíže vyššího
státního zastupitelství ve vztahu k tomu, jehož státní zástupce pokyn nebo souhlas vydal
(úprava obsažená v § 146 odst. 2 písm. a) tr. ř. zde má se zřetelem na znění § 161 odst. 3 část
věty první za prvním i druhým středníkem tr. ř. přednost před ustanovením § 146 odst. 2
písm. b) tr. ř.).
Výjimka plyne dále i z ustanovení § 146 odst. 2 písm. d) tr. ř. a týkala by se případů,
kdy rozhodnutí v prvním stupni by vydal státní zástupce Nejvyššího státního zastupitelství
(jedná se o poměrně výjimečnou situaci, která by mohla nastat v případě odejmutí věci
uvedené v § 15 odst. 1 nebo 4 jednacího řádu vrchnímu státnímu zastupitelství po odmítnutí
splnění pokynu daného státním zástupcem Nejvyššího státního zastupitelství a rozhodnutí, že
ji bude dále vyřizovat Nejvyšší státní zastupitelství - § 12d odst. 2 věta druhá, odst. 3 zákona
o státním zastupitelství, stejně jako v případě, pokud by došlo dvakrát, resp. třikrát,
k uplatnění postupu podle citovaného ustanovení zákona o státním zastupitelství u věci dosud
vyřizované krajským státním zastupitelství, resp. dokonce okresním státním zastupitelstvím).
Jak se podává z toho, co bylo dosud uvedeno, jde o zcela výjimečné situace, které se také
dosud nevyskytly.
4. Ke kontrolním mechanismům podle zákoníku práce (exkurs)
Dne 1. 1. 2007 nabyl účinnosti zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce. Podle jeho
ustanovení § 11 odst. 4 zákoníku práce vedoucími zaměstnanci zaměstnavatele se rozumějí
zaměstnanci, kteří jsou na jednotlivých stupních řízení zaměstnavatele oprávněni stanovit a
ukládat podřízeným zaměstnancům pracovní úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat jejich
práci a dávat jim k tomu účelu závazné pokyny. Srov. i ustanovení § 302 písm. a) zákoníku
práce („vedoucí zaměstnanci jsou kromě jiných povinností povinni též řídit a kontrolovat
práci podřízených zaměstnanců a hodnotit jejich pracovní výkonnost a pracovní výsledky“),
předtím (až do 31. 12. 2006) platilo ustanovení § 74 písm. a) zákoníku práce stávajícího.
Vedoucím zaměstnancem je rovněž vedoucí organizační složky státu (k tomuto pojmu srov.
jinak § 3 až § 5 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v
právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů).
Při posuzování dopadu této úpravy na státní zástupce, právní čekatele a ostatní
zaměstnance je nutné vzít v úvahu ustanovení § 5 odst. 4 zákoníku práce (podle předchozí
úpravy se jednalo o ustanovení § 4 zákona č. 65/1965 Sb.), z kterého vyplývá, že na
63
pracovněprávní vztahy mj. i státních zástupců a právních čekatelů se zákoník práce vztahuje,
jen pokud to výslovně stanoví nebo pokud to stanoví zvláštní právní předpisy.
Tomu koresponduje i úprava v ustanovení § 18 odst. 6 zákona o státním zastupitelství
(ve znění novely provedené zákonem č. 14/2002 Sb.), dle níž pracovní poměr státních
zástupců se řídí zákoníkem práce, pokud tento zákon nestanoví jinak, dále i v ustanovení § 33
odst. 9 zákona o státním zastupitelství (ve znění téže novely), dle které nestanoví-li tento
zákon jinak, řídí se pracovní poměr právního čekatele ustanoveními zákoníku práce.
Vzhledem k existenci zvláštních ustanovení zákona o státním zastupitelství o vnitřním
dohledu, popř. i o dohledu vnějším, o kontrole skončené věci, o stížnostech na chování a na
průtahy, atd., jak zde byla už zmíněna, je zřejmé, že úprava v § 11 odst. 4 zákoníku práce
nového (popř. v minulosti v § 9 odst. 3 zákoníku práce stávajícího) se na státní zástupce
nevztahuje, týká se však právních čekatelů a rovněž ostatních zaměstnanců. Kontrolní režimy
ve vztahu k ostatním zaměstnancům plynou např. z ustanovení kancelářského řádu (pokynu
obecné povahy poř. č. 7/2004, ve znění pozdějších pokynů obecné povahy). Sporné je, zda se
na státní zástupce bude vztahovat nová úprava obsažená právě v citovaném ustanovení § 302
písm. a) zákoníku práce; řešení této otázky však přesahuje předmět tohoto metodického
návodu (praxe u nižších státních zastupitelství na území ČR byla dosud velmi rozdílná – např.
u úpravy účinné do konce roku 2006 se mnohdy dovozovalo, že pravidelné hodnocení
zaměstnanců se týká i státních zástupců, vyskytovaly se však i právní názory zcela opačné).
64
IV. Vybrané vzory
§ 12d odst. 1 věta první zákona o státním zastupitelství, § 1 odst. 2 písm. e) vyhlášky č.
23/1994 Sb.
VZOR č. 1 - POKYN DANÝ NEJBLÍŽE VYŠŠÍM STÁTNÍM ZASTUPITELSTVÍM
NIŽŠÍMU STÁTNÍMU ZASTUPITELSTVÍ K POSTUPU V KONKRÉTNÍ VĚCI
Krajské státní zastupitelství v .....
KZn ..../
Okresní státní zastupitelství
.........................
------------------Ke sp. zn.: Zn .......
Věc:. ..................(uvede se stručná charakteristika věci, vzhledem k tomu, že dosud nebylo
zahájeno trestní stíhání) – prověřování - pokyn podle § 12d odst. 1 první věty zákona o
státním zastupitelství
Příl.: dozorový spis OSZ v .......... sp. zn. ....., spis ČTS: ...
V příloze Vám vracím Vámi předložené spisové materiály s následujícím pokynem:
Krajské státní zastupitelství v ..... při své činnosti (při výkonu dohledu podle § 12c, §
12d odst. 1 zákona o státním zastupitelství) (na základě podnětu poškozeného ..............) (v
průběhu dohledové prověrky zaměřené na postup státního zástupce při výkonu dozoru
státního zástupce v přípravném řízení) zjistilo u Vašeho státního zastupitelství ve věci u Vás
vedené pod spisovou značkou Zn ......., že ve výše uvedené věci policejní orgán Služby
kriminální policie a vyšetřování Policie ČR v …… (Obvodního oddělení Policie ČR v ….)
usnesením ze dne ........... ČTS: ...... podle 159a odst. 1 věty první tr. ř. odložil věc týkající se
podezření ze spáchání trestného činu ……… podle § ….. tr. zák., který byl spatřován v tom,
že …………
Přezkoumáním obsahu dozorového a prověřovacího spisu bylo zjištěno, že usnesení
policejního orgánu o odložení věci bylo vydáno předčasně a neopírá se o dostatečně zjištěný
skutkový stav. Policejní orgán ve věci provedl pouze následující úkony: ...........
Policejní orgán v odůvodnění usnesení o odložení věci uvádí, že ...
Policejní orgán ve věci neprovedl všechny úkony, na jejichž základě bylo možno věc
náležitě objasnit v rozsahu uvedeném v § 2 odst. 5 tr. ř. Přicházelo v úvahu zejména ....
Státní zástupce Krajského státního zastupitelství v ……. zjištění dohledové prověrky
(zjištění, která učinil po přezkoumání spisů) projednal se státním zástupcem Okresního
státního zastupitelství v ……….., který v této věci vykonával dozor nad prověřováním
skutečností nasvědčujících spáchání trestného činu.
S ohledem na výše uvedené Vám podle ustanovení § 12d odst. 1 první věty zákona o
státním zastupitelství dávám následující
pokyn:
65
Ukládám, aby Okresní státní zastupitelství v ........ postupovalo ve shora označené
věci podle § 174 odst. 2 písm. e) tr. ř. a v zákonné lhůtě třiceti dní, tj. nejpozději do
dne......, zrušilo jako nezákonné a neodůvodněné usnesení policejního orgánu Služby
kriminální policie a vyšetřování Okresního ředitelství Policie ČR v ……. (Obvodního
oddělení Policie ČR v ….) ze dne .............. ČTS: ...... o odložení věci týkající se
podezření ze spáchání trestného činu ……… podle § ….. tr. zák., který byl spatřován v
tom, že ………… ,a dále bylo ve věci postupováno tak, že policejnímu orgánu bude
podle § 157 odst. 2 věty první tr. ř. uloženo provedení výše naznačených úkonů.
Podle § 12d odst. 2 zákona o státním zastupitelství, pokud pro rozpor pokynu v
konkrétní věci se zákonem, odmítne z tohoto důvodu Vaše státní zastupitelství pokyn splnit,
sdělí neprodleně důvody odmítnutí písemně Krajskému státnímu zastupitelství v …, které
jestliže na svém pokynu bude nadále trvat a neuplatní jiný postup, věc Vašemu státnímu
zastupitelství odejme a vyřídí ji samo.
V ..... dne .............
Krajský státní zástupce v ...........
Poznámky k vzoru č. 1:
------------------------------1. Nejblíže vyšší státní zastupitelství je oprávněno vykonávat dohled nad postupem
nejblíže nižších státních zastupitelství ve svém obvodu při vyřizování věcí v jejich příslušnosti
a dávat jim k jejich postupu písemné pokyny (§ 1 odst. 2 písm. e) vyhlášky č. 23/1994 Sb.).
Postup nejblíže nižších státních zastupitelství může sjednocovat i pokyny vztahujícími se na
více věcí určitého druhu.
2. Takto může být uložen i výkon dohledu v konkrétní věci. Na potřebu vykonat dohled
může být nižší státní zastupitelství nejblíže vyšším státním zastupitelstvím i upozorněno.
3. Pokyny ve věcech určitého druhu i pokyny v konkrétních věcech jsou závazné (k
možnosti odmítnutí pokynu, který je v konkrétní věci v rozporu se zákonem, srov. vzor č. 2).
4. Pokyn nejblíže vyššího státního zastupitelství vydaný nižšímu státnímu zastupitelství
v konkrétní věci musí obsahovat:
a) spisovou značku, pod kterou je věc vedena u nejblíže vyššího i nižšího státního
zastupitelství v jeho obvodu,
b) označení předmětu věci a údaj o tom, že se jedná výslovně o pokyn podle § 12d odst. 1
zákona o státním zastupitelství,
c) jasné a jednoznačné znění pokynu, které z obsahového hlediska nevzbuzuje pochybnosti o
tom, zda jde o pokyn, anebo pouze o doporučení, jak dále ve věci případně postupovat,
d) odůvodnění pokynu,
e) uvedení lhůty, ve které musí být pokyn splněn; pokud lhůta splnění pokynu vyplývá z
příslušných zákonných ustanovení, uvede se odkaz na tato zákonná ustanovení; jestliže se
splnění pokynu vyžaduje neprodleně, je to nutné v pokynu výslovně vyznačit,
f) poučení bezprostředně nižšího státního zastupitelství o tom, jak má ve věci postupovat,
odmítne-li popřípadě splnění pokynu.
5. Pokynem nelze bezprostředně nižšímu státnímu zastupitelství uložit, aby samo
reagovalo pokynem na nedostatky zjištěné u státního zastupitelství, nad nímž vykonává
dohled.
66
§ 12d odst. 2 věta druhá zákona o státním zastupitelství, § 1 odst. 2 písm. e) vyhlášky č.
23/1994 Sb.
VZOR č. 2 - ODMÍTNUTÍ SPLNĚNÍ POKYNU DANÉHO VYŠŠÍM STÁTNÍM
ZASTUPITELSTVÍM NEJBLÍŽE NIŽŠÍMU STÁTNÍMU ZASTUPITELSTVÍ
Zn ../
Krajské státní zastupitelství
............
-------------------Ke sp. zn.: KZn .......
Věc: ..................(uvede se stručná charakteristika věci, vzhledem k tomu, že dosud nebylo
zahájeno trestní stíhání) – prověřování - odmítnutí splnění pokynu daného podle § 12d
odst. 1 první věty zákona o státním zastupitelství
Příl.: dozorový spis OSZ v .......... sp. zn. ....., spis ČTS: ...
Dne .......... byl Okresnímu státnímu zastupitelství v ............. doručen pokyn daný
Krajským státním zastupitelstvím v ......... zdejšímu státnímu zastupitelství k postupu ve
shora označené věci.
Pokynem bylo Okresnímu státnímu zastupitelství v ........... uloženo, aby postupovalo
ve shora označené věci podle § 174 odst. 2 písm. e) tr. ř. a v zákonné lhůtě třiceti dní, tj.
nejpozději do .............., zrušilo jako nezákonné a neodůvodněné usnesení policejního orgánu
Služby kriminální policie a vyšetřování Okresního ředitelství Policie ČR v ……. (Obvodního
oddělení Policie ČR v ….) ze dne .............. ČTS: ...... o odložení věci podle § 159a odst. 1
tr. ř. týkající se podezření ze spáchání trestného činu ……… podle § ….. tr. zák., který byl
spatřován v tom, že ………… a dále bylo ve věci postupováno tak, že policejnímu orgánu
bude vydán podle § 157 odst. 2 věty první tr. ř. pokyn k provedení dalších úkonů.
Zdejší státní zastupitelství se neztotožňuje s právním názorem vysloveným v pokynu.
Je třeba vycházet z toho, že policejní orgán provedl ve věci všechny potřebné úkony a zaujal
i plně odůvodněné stanovisko, jak věc dále vyřídit. Proto postup státního zástupce, který
vykonával dozor nad prověřováním, pokud shledal usnesení o odložení věci v souladu se
zákonem, byl plně odůvodněný.
Navíc zdejší státní zastupitelství poukazuje na to, že obsahem pokynu daného
Krajským státním zastupitelstvím v ............ bylo vyslovení pouze odchylného právního
názoru. Konkrétní skutkové okolnosti v této věci odůvodňovaly postup, jaký zvolil policejní
orgán, a shledal správným státní zástupce, který vykonával dozor nad prověřováním.
Podle našeho názoru je pokyn, který byl dán Okresnímu státnímu zastupitelství v
........., v rozporu s ustanovením § 12d odst. 1 první věty zákona o státním zastupitelství,
protože nelze ukládat nižšímu státnímu zastupitelství postup v konkrétní věci jen v případě
odchylného právního názoru.
Okresní státní zastupitelství v ............. proto trvá na svém stanovisku ve věci a z výše
uvedených důvodů
o d m í t á
67
splnit pokyn Krajského státního zastupitelství v .......... ze dne .......... sp. zn. KZn
...........
V .................. dne ........
Okresní státní zástupce v .........
Poznámky k vzoru č. 2:
-----------------------------1. Odmítnutí splnění pokynu musí nižší státní zastupitelství předložit nejblíže vyššímu
státnímu zastupitelství písemně ve lhůtě dvaceti dnů od doručení pokynu, pokud vyšší státní
zastupitelství ve svém pokynu nestanovilo lhůtu jinou.
2. Jestliže je splnění pokynu vázáno zákonnou lhůtou (např. podání opravného
prostředku), je třeba odmítnutí předložit nejpozději dva dny před dnem, na který připadá
konec zákonné lhůty. Týká-li se odmítnutí splnění pokynu zajištění osob a věcí podle hlavy
čtvrté trestního řádu nebo operativně pátracích prostředků (§ 158b až § 158f tr. ř.), musí je
nižší státní zastupitelství předložit bezodkladně.
68
§ 12d odst. 2 část druhé věty za středníkem zákona o státním zastupitelství
VZOR č. 3 - USNESENÍ NEJBLÍŽE VYŠŠÍHO STÁTNÍHO ZASTUPITELSTVÍ O
ODEJMUTÍ VĚCI, V NÍŽ BYL VYDÁN POKYN K POSTUPU V KONKRÉTNÍ
VĚCI, A O TOM, ŽE BUDE VĚC VYŘIZOVAT SAMO
Krajské státní zastupitelství v .....
KZn ../
Usnesení
Krajský státní zástupce v ..... (náměstek krajského státního zástupce v ......., státní
zástupce Krajského státního zastupitelství v .....) rozhodl dne ............. ve věci vedené u
Okresního státního zastupitelství v ........ pod sp. zn. Zn ..., podle § 12d odst. 2 části druhé
věty za středníkem zákona o státním zastupitelství ve spojení s § 25 tr. ř. per analogiam,
takto:
Podle § 12d odst. 2 části věty druhé za středníkem zákona o státním zastupitelství se
věc, v níž státní zástupce Okresního státní zastupitelství v .............. vykonává dozor nad
prověřováním, které koná policejní orgán Služby kriminální policie a vyšetřování Okresního
ředitelství Policie ČR v ……. (Obvodního oddělení Policie ČR v ….), pod ČTS: ...... pro
podezření ze spáchání trestného činu ……. podle § .......................... tr. zák., Okresnímu
státnímu zastupitelství v …… odnímá a věc bude nadále vyřizovat samo Krajské státní
zastupitelství v ......
Odůvodnění:
Krajské státní zastupitelství v ..... dne ........... pod sp. zn. KZt ....... vydalo pokyn k
postupu v konkrétní věci podle ustanovení § 12d odst. 1 věty první zákona o státním
zastupitelství Okresnímu státnímu zastupitelství v ........
Pokynem bylo Okresnímu státní zastupitelství v ........... uloženo, aby postupovalo
ve shora označené věci podle § 174 odst. 2 písm. e) tr. ř. a v zákonné lhůtě třiceti dní, tj.
nejpozději do .............., zrušilo jako nezákonné / neodůvodněné (podle povahy věci se užije
jedna z těchto alternativ) usnesení policejního orgánu Služby kriminální policie a vyšetřování
Okresního ředitelství Policie ČR v ……. (Obvodního oddělení Policie ČR v ….) ze dne
.............. ČTS: ...... o odložení věci podle § 159a odst. 1 věty první tr. ř. týkající se
podezření ze spáchání trestného činu ……… podle § ….. tr. zák., který byl spatřován v tom,
že ………… a dále bylo ve věci postupováno tak, že policejnímu orgánu bude vydán podle §
157 odst. 2 věty první tr. ř. pokyn k provedení dalších úkonů.
Pokyn Okresnímu státnímu zastupitelství v ....... byl doručen dne ............
Okresní státní zastupitelství v ....... dne ............ předložilo Krajskému státnímu
zastupitelství v ...... odmítnutí splnění pokynu. V něm uvedlo, že se neztotožňuje s právním
názorem vysloveným v pokynu. Má za to, že policejní orgán provedl ve věci všechny
potřebné úkony a zaujal i plně odůvodněné stanovisko, jak věc dále vyřídit. Proto důvodně
státní zástupce, který vykonával dozor nad prověřováním, shledal usnesení o odložení věci v
souladu se zákonem.
69
Obsahem pokynu daného Krajským státním zastupitelstvím v ..... mělo být podle
názoru Okresního státního zastupitelství v …… pouze vyslovení odchylného právního názoru.
Přitom pokyn, který byl dán Okresnímu státnímu zastupitelství v ......., je podle jeho názoru v
rozporu s ustanovením § 12d odst. 1 první věty zákona o státním zastupitelství, protože nelze
ukládat nižšímu státnímu zastupitelství postup v konkrétní věci jen v případě odchylného
právního názoru. Okresní státní zastupitelství v ....... setrvalo na svém stanovisku uičiněném
ve věci, a proto odmítlo splnit pokyn Krajského státního zastupitelství v ..... ze dne ..........
sp. zn. ............
Vedoucí státní zástupce Krajského státního zastupitelství v ……. zabezpečil v této
věci projednání obsahu pokynu a jeho odmítnutí se státním zástupcem Okresního státního
zastupitelství v ……….., který v této věci vykonával dozor nad prověřováním skutečností
nasvědčujících spáchání trestného činu, i se státním zástupcem Krajského státního
zastupitelství v ….., který pokyn zpracoval. Ani toto projednání však nevedlo ke změně
stanoviska státního zástupce Okresního státního zastupitelství v ……, který na odmítnutí
splnění pokynu setrval.
Aby byla zajištěna náprava v postupu policejního orgánu a věc byla náležitě objasněna
a na základě řádně zjištěného skutkového stavu věci bylo pak vydáno rozhodnutí odpovídající
zákonu, nezbylo, než ve shora označené trestní věci postupovat tak, jak je výše uvedeno. Je
třeba jen připomenout, že pokyn k postupu v konkrétní věci může být dán za podmínek
uvedených v § 12d odst. 1 větě první zákona o státním zastupitelství i v případech odchylného
právního názoru. Podmínky, za nichž lze pokyn vydat, nelze zaměňovat s podmínkami, za
kterých je možno splnění pokynu odmítnout. V daném případě byl navíc vydán pokyn až
poté, kdy vyšší státní zastupitelství učinilo opatření, která měla zabránit tomu, že státní
zástupce nižšího státního zastupitelství nevyužije svého zákonného oprávnění podle § 174
odst. 2 písm. e) tr. ř. a nezruší rozhodnutí policejního orgánu jako nezákonné nebo
neodůvodněné. V případě, že by ve věci nebylo postupováno podle § 174 odst. 2 písm. e)
tr. ř., náprava nezákonného nebo neodůvodněného rozhodnutí policejního orgánu by mohla
být zajištěna jen za využití složitějšího procesního postupu (stanovisko Okresního státního
zastupitelství v …… vyslovené v jeho sdělení ze dne ……, jímž odmítlo pokyn splnit, však
nenaznačuje ani možnost, že by byl po uplynutí lhůty třiceti dnů vydán alespoň pokyn
k pokračování v prověřování.
Věc bude nadále vyřizovat Krajské státní zastupitelství v ...... samo.
P o u č e n í : Proti tomuto usnesení není stížnost přípustná (141 odst. 2 věta druhá tr. ř.).
V .................... dne .........
Krajský státní zástupce v .....
kulaté razítko státního zastupitelství
Poznámky k vzoru č. 3:
-----------------------------1. Rozhodnutí nejblíže vyššího státního zastupitelství o odejmutí věci, v níž byl vydán
pokyn k postupu v konkrétní věci (a v níž nebylo postupováno jinak), má formu usnesení s
odkazem na ustanovení § 119 odst. 2 tr. ř., z něhož lze dovodit, že státní zástupce rozhoduje,
jestliže zákon nestanoví něco jiného, usnesením. Za takový zákon je přitom třeba považovat
nejen trestní řád, ale i kterýkoli jiný zákon, který se týká rozhodování státního zástupce
v trestním (přípravném) řízení. Ve výroku usnesení se však uvede jen odkaz na § 25 tr. ř. per
70
analogiam, neboť ten upravuje postup obsahem a účelem nejbližší postupu dle § 12d odst. 2
části věty druhé za středníkem zákona o státním zastupitelství.
2. Proti usnesení není stížnost přípustná (§ 141 odst. 2 věta druhá tr. ř. a contr., a to i
s přihlédnutím k § 12d odst. 2 části druhé věty za středníkem zákona o státním zastupitelství).
3. Usnesení se doručí státnímu zastupitelství, jemuž byla věc odňata, a policejnímu
orgánu s pokynem, aby je založil do vyšetřovacího spisu, jakož i obviněnému a jeho obhájci,
případně dalším osobám.
4. Odejme-li vyšší státní zastupitelství věc nižšímu státnímu zastupitelství a vyřizuje ji
nadále samo, může rozhodnout v přípravném řízení o skončení věci (§ 171, 172, § 309 tr. ř.,
§ 70 odst. 1, 2 zákona č. 218/2003 Sb., o soudnictví ve věcech mládeže), o podmíněném
zastavení trestního stíhání (§ 307 tr. ř.) a o přerušení trestního stíhání. Státní zástupce
vyššího státního zastupitelství je oprávněn podat u věcně a místně příslušného soudu obžalobu
(§ 176 tr. ř.) a účastnit se řízení před soudem prvního i druhého stupně (§ 179 odst. 1 tr. ř.).
5. Nejblíže vyšší státní zastupitelství může odejmout věc nejblíže nižšímu státnímu
zastupitelství a vyřídit ji samo též tehdy, je-li nejblíže nižší státní zastupitelství nečinné nebo
se v jeho postupu vyskytují nedůvodné průtahy (§ 12d odst. 3 zákona o státním zastupitelství).
O nečinnost nebo nedůvodné průtahy v postupu nižšího státního zastupitelství půjde s
přihlédnutím k povaze konkrétní věci zejména tehdy, jestliže nižší státní zastupitelství v
konkrétní věci neprovede úkon, který bylo povinno v souladu s platnými právními předpisy ve
lhůtách zde uvedených provést, nebo nesplní pokyn vydaný vyšším státním zastupitelstvím
podle § 12d odst. 1 a odst. 2 věty první zákona o státním zastupitelství, pokud současně
nevyužije možnosti odmítnout splnění pokynu pro rozpor se zákonem, anebo splnění odmítne,
nikoli však ve lhůtách stanovených pro odmítnutí interní úpravou.
71
§ 16a odst. 1 a 2 zákona o státním zastupitelství, § 1 odst. 3, § 2 odst. 2 a 3 vyhlášky č.
23/1994 Sb.
VZOR č. 4 – VYŘÍZENÍ PODÁNÍ, KTERÉ BYLO POSOUZENO JAKO PODNĚT
K VÝKONU DOHLEDU (DOHLEDU NAD ČINNOSTÍ, KTERÁ SAMA JE
DOHLEDEM) A DÁLE JAKO TRESTNÍ OZNÁMENÍ
Věc: ……… (jméno a příjmení podatele, označení právnické osoby nebo státního orgánu) podání ze dne …………………
Vážený pane*/Vážená paní*,
potvrzuji přijetí Vašeho podání ze dne … a sděluji Vám, že podle obsahu jsme Vaše podání
posoudili jako:
trestní oznámení, k jehož prověření jsou příslušné orgány činné v trestním řízení v obvodu
působnosti Okresního*/Krajského*/Vrchního* státního zastupitelství v .................. Z tohoto
důvodu jsme podle § 17 odst. 2 věty první vyhlášky č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního
zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech
prováděných právními čekateli, ve znění pozdějších předpisů, Vaše podání postoupili tomuto
státnímu zastupitelství k dalšímu opatření.
Zdejší státní zastupitelství podle platného zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve
znění pozdějších předpisů, ve Vaší věci dosud působit nemůže, neboť uvedený zákon a trestní
řád mu umožňuje pouze výkon dohledu nad postupem krajských státních zastupittelství (v
případě, bylo-li podání doručeno vrchnímu státnímu zastupitelství) zasahovat pouze do věcí
pravomocně skončených, rozhodovat o odnětí a přikázání věci a vykonávat dohled nad
postupem vrchních státních zastupitelství v Praze a v Olomouci (bylo-li podání doručeno
Nejvyššímu státnímu zastupitelství).
Zdejší státní zastupitelství ze shora uvedených důvodů zatím nebude ve shora uvedené věci
přijímat vlastní opatření.
Postup Okresního (Krajského…) státního zastupitelství v ….. však budeme (případně)
sledovat.
Tímto považuji Vaše podání ze strany zdejšího státního zastupitelství za vyřízené.
podnět k výkonu dohledu nad výkonem dozoru ze strany ……. státního
zastupitelství* v obvodu působnosti Okresního*/Krajského*/Vrchního státního
zastupitelství v ………
Okresního*/Krajského* státního zastupitelství v ..............................................................,
nad nímž je oprávněno vykonávat dohled Krajské*/Vrchní* státní zastupitelství v
.................
Z tohoto důvodu jsme Vaše podání postoupili naposledy uvedenému státnímu
zastupitelství k dalšímu opatření.
Zdejší státní zastupitelství ze shora uvedených důvodů zatím nebude ve shora uvedené
věci přijímat vlastní opatření.
Postup nižších státních zastupitelství však budeme (případně) sledovat a po provedení
dohledu zvážíme, zda bude na místě rovněž nařízení kontroly skončené věci podle § 12 odst.3
zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů (bylo-li podání
doručeno Nejvyššímu státnímu zastupitelství)
Tímto považuji Vaše podání ze strany zdejšího státního zastupitelství za vyřízené.
72
podnět k výkonu dohledu nad dohledem provedeným nad postupem Okresního
státního zastupitelství v .............................................................. ze strany Krajského
státního zastupitelství v ……...............................................................
Vrchní státní zastupitelství v …….. věc přezkoumalo z hlediska, zda byl podnět k
výkonu dohledu vyřízen v přiměřené lhůtě, zda se státní zástupce Krajského státního
zastupitelství v …… zabýval všemi podstatnými námitkami, měl k dispozici nezbytný
spisový materiál a zda Vás jako podatele vyrozuměl o výsledku přezkoumání předchozího
podnětu.
V této souvislosti bylo zjištěno, že …………
S ohledem na výše uvedené Vám proto sděluji, že ……… (uvede se stručný právní
rozbor věci včetně příslušných závěrů a přijatých opatření).
S politováním Vám sděluji, že Nejvyšší státní zastupitelství podle vyhlášky č. 23/1994
Sb., ve znění vyhlášky č. 468/2001 Sb., není příslušné k vyřízení takového podnětu. Proto
jsme podle § 16a odst. 3 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších
předpisů, Vaše podání postoupili Vrchnímu státnímu zastupitelství v Olomouci*/Praze* k
dalším opatřením.
Zdejší státní zastupitelství ze shora uvedených důvodů zatím nebude ve shora uvedené věci
přijímat vlastní opatření.
Postup nižších státních zastupitelství však budeme sledovat (případně) a - bude-li věc
skončena, zvážíme, zda bude na místě rovněž nařízení kontroly skončené věci podle § 12
odst. 3 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů.
Tímto považuji Vaše podání ze strany zdejšího státního zastupitelství za vyřízené.
podnět k výkonu dohledu nad výkonem dohledu provedeného nad postupem
Okresního* /Obvodního* státního zastupitelství v ...................................................... ze
strany Krajského*/Městského* státního zastupitelství v ...................................................
podnět k výkonu dohledu nad výkonem dohledu provedeného nad postupem
Krajského*/Městského* státního zastupitelství v .............................................................. ze
strany Vrchního státního zastupitelství v Praze*/Olomouci*
Podle § 2 odst. 2 vyhlášky č. 23/1994 Sb., ve znění vyhlášky č. 468/2001 Sb., jsme
Vaše podání postoupili uvedenému krajskému (vrchnímu) státnímu zastupitelství k
vyhodnocení, zda se nejedná o další obsahově shodný podnět podaný po poučení podle § 1
odst. 4 citované vyhlášky. Bude-li tímto vyhodnocením zjištěno, že se o další obsahově
shodný podnět jedná, bude Váš podnět odložen bez Vašeho dalšího vyrozumění na což si
dovoluji Vás výslovně upozornit. V opačném případě bude opět proveden dohled.
Dále prosím přijměte poučení, že další obsahově shodné podněty, v nichž je namítán
nesprávný nebo nezákonný postup při výkonu dohledu, státní zástupce nepřezkoumává a
podatele o jejich přijetí nevyrozumívá.
Zdejší státní zastupitelství ze shora uvedených důvodů zatím nebude ve shora uvedené
věci přijímat vlastní opatření.
Postup nižších státních zastupitelství však budeme sledovat a, bude-li věc skončena,
zvážíme, zda bude na místě rovněž nařízení kontroly skončené věci podle § 12 odst. 3
zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů (pouze
v případě doručení podání Nejvyššímu státnímu zastupitelství)
Tímto považuji Vaše podání ze strany zdejšího státního zastupitelství za vyřízené.
73
§ 16a odst. 1 a 2, § 16b odst. 1 zákona o státním zastupitelství, § 59 odst. 4 předposlední
věta a § 158 odst. 2 tr. ř.
VZOR č. 5 – VYŘÍZENÍ PODÁNÍ, JEŽ PODLE SVÉHO OBSAHU UMOŽŇUJE
NĚKOLIKERÉ VYŘÍZENÍ VĚCI
Věc: ……… (jméno a příjmení podatele, označení právnické osoby nebo státního orgánu) podání ze dne …………………
Vážený pane*/Vážená paní*,
potvrzujeme přijetí Vašeho podání ze dne ……. Své podání jste označil/a pouze jako
„stížnost“. Obsahově jsme je vyhodnotili následujícím způsobem:
I. V části týkající se postupu státního zástupce Okresního státního zastupitelství v ………. ve
věci sp. zn. ……… jsme Vaše podání posoudili jako podnět k výkonu dohledu nad výkonem
dozoru Okresního státního zastupitelství v …….., nad jehoiž postupem je oprávněno
vykonávat dohled Krajské státní zastupitelství v ………. Z tohoto důvodu jsme Vaše podání v
této části postoupili naposledy uvedenému státnímu zastupitelství k dalšímu opatření.
II. V části týkající se postupu státního zástupce Okresního státního zastupitelství v …………
ve věci sp. zn. ………, který Vás ve stanovené lhůtě nevyrozuměl o učiněných opatřeních,
jsme Vaše podání posoudili jako stížnost na průtahy při plnění úkolů státního zastupitelství
podle § 16b odst. 1 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších
předpisů. Podle § 16b odst. 2 citovaného zákona je k vyřízení takové stížnosti příslušný
vedoucí státní zástupce, který je nadřízen státnímu zástupci, proti němuž stížnost směřuje.
Tímto vedoucím státním zástupcem je krajský státní zástupce v …………, jemuž jsme ze
shora uvedených důvodů postoupili uvedenou část Vašeho podání k dalším opatřením.
Krajský státní zástupce v …………. Vás o způsobu vyřízení této části Vašeho podání
vyrozumí ve lhůtě dvou měsíců od okamžiku, kdy mu bude Vaše žádost doručena.
III. V části, v níž si stěžujete na to, že soudce ve Vašem případě byl zkorumpovaný,
spatřujeme podání, jež by bylo možno posoudit jako trestní oznámení, neboť uvedeným
výrokem patrně míníte, že konkrétní soudce od nějaké osoby měl obdržet určité plnění jako
úplatek, neuvádíte však zatím žádné konkrétní okolnosti takového jednání, které by bylo
možno pověřit v trestním řízení. K prověření uvedeného trestního oznámení by byly příslušné
orgány činné v trestním řízení v obvodu působnosti Krajského státního zastupitelství v
……….. Z tohoto důvodu jsme Vaše podání postoupili tomuto státnímu zastupitelství k
dalšímu opatření. Zákon o státním zastupitelství a trestní řád umožňuje zdejšímu státnímu
zastupitelství pouze výkon dohledu nad postupem krajských státních zastupittelství (v
případě, bylo-li podání doručeno vrchnímu státnímu zastupitelství) - zasahovat pouze do
věcí pravomocně skončených, rozhodovat o odnětí a přikázání věci a vykonávat dohled nad
postupem vrchních státních zastupitelství v Praze a v Olomouci (bylo-li podání doručeno
Nejvyššímu státnímu zastupitelství).
Zdejší státní zastupitelství ze shora uvedených důvodů zatím nebude ve shora uvedené věci
přijímat vlastní opatření.
IV. V části Vašeho podání, v níž nesouhlasíte s postupem Ministerstva spravedlnosti a soudců
okresního, krajského, Nejvyššího a Ústavního soudu ve vaší občanskoprávní věci zrušení
podílového spoluvlastnictví, vedené Okresním soudem v ……. pod sp. zn. C ……, Vám
sděluji, že státní zastupitelství nemůže v této věci zasahovat do postupu ministerstev ani
soudů a jelikož k tomu není oprávněn ani jiný stání orgán, v této části podle § 16a odst. 4
zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, Vaše podání
zakládáme bez opatření. Nelze vyloučit postoupení podání příslušnému státnímu orgánu
(podle povahy věci).
74
V. Pokud nás žádáte o právní poradu, jak máte v uvedené věci dále postupovat, sděluji Vám,
že se obsahově jedná o žádost o poskytnutí právních služeb. Právní služby na území České
republiky jsou oprávněni poskytovat za podmínek stanovených zákonem č. 85/1996 Sb., o
advokacii, ve znění pozdějších předpisů, a způsobem v něm uvedeným především advokáti –
v žádném případě nemohou takové právní služby poskytovat státní zástupci. Z tohoto důvodu
Vám v uvedené věci nemůžeme žádné právní porady poskytnout a rovněž v této části Vaše
podání podle shora uvedeného ustanovení zakládáme bez opatření.
Zdejší státní zastupitelství ze shora uvedených důvodů nebude ve shora uvedené věci přijímat
vlastní opatření a pouze je postoupí k dalším opatřením na Krajské státní zastupitelství v
…….., jak je již uvedeno shora.
Tímto považujeme Vaše podání ze strany zdejšího státního zastupitelství za vyřízené.
pořiďte do našeho spisu kopii podání
Postoupení příslušnému státnímu zastupitelství:
Připojené podání Vám postupujeme k dalšímu opatření v následujících třech částech.
Jednak v části, v níž podatel/ka obecně hovoří o údajné korupci soudce Okresního soudu v
……. a v níž je podání obsahově neúplným oznámením o skutečnostech, které by mohly
nasvědčovat tomu, že byl spáchán trestný čin. K prověření by byly příslušné orgány činné v
trestním řízení v obvodu působnosti Vašeho státního zastupitelství.
Dále pak v části, v níž podatelka učinila stížnost na průtahy okresního státního zástupce v
………. ve věci sp. zn. ……….. K dalším opatřením je příslušný krajský státní zástupce v
……..
Nakonec pak v části, v níž podatelka učinila podnět k výkonu dohledu nad postupem
Okresního státního zastupitelství v ………. ve věci sp. zn. ………... Provedení dohledu je v
působnosti Vašeho státního zastupitelství.
Podatelka byla o postoupení uvedených částí svého podání vyrozuměna dopisem, jehož
stejnopis Vám předkládám na vědomí – zde viz v bodech 1 až 3.
Věc dále nesledujeme a zprávy nežádáme.
Poznámky k vzorům č. 4 a 5:
-----------------------------1. Podání se posuzuje podle jeho obsahu; lze je učinit písemně, telegraficky, telefaxem,
dálnopisem, prostředky elektronické pošty nebo ústně do protokolu (§ 16a odst. 1 zákona o
státním zastupitelství).
2. Z podání musí být patrno, kdo je podává, v jaké věci, jaké jsou jeho důvody a čeho
se ten, kdo je učinil, po státním zastupitelství domáhá. Nemá-li podání některou z uvedených
náležitostí a není-li ani po upozornění ve stanovené lhůtě tím, kdo podání učinil, doplněno,
státní zastupitelství je bez opatření založí. Anonymní podání se přešetřují jen tehdy, pokud
obsahují dostatečné údaje pro to, aby jejich obsah bylo možno prověřit; jinak se podání bez
opatření založí (§ 16a odst. 2 zákona o státním zastupitelství).
3. Není-li k vyřízení podání příslušné státní zastupitelství, jemuž bylo podání učiněno,
a z obsahu podání vyplývá, že k jeho vyřízení je příslušné jiné státní zastupitelství, postoupí
podání tomuto státnímu zastupitelství a toho, kdo podání podal, o tom vyrozumí (§ 16a odst. 3
zákona o státním zastupitelství).
4. Není-li vyřízení podání v působnosti státního zastupitelství a k jeho vyřízení je
příslušný jiný státní orgán, státní zastupitelství, jemuž bylo učiněno, neprodleně podání zašle
tomu, kdo je učinil, a vyrozumí ho podle povahy věci o tom, na koho se má obrátit. Jestliže z
obsahu podání příslušnost nevyplývá a jeho obsah zjevně nesouvisí s činností státního
75
zastupitelství, státní zastupitelství o tom vyrozumí toho, kdo podání učinil, a podání založí (§
16a odst. 4 zákona o státním zastupitelství).
5. Po přezkoumání důvodnosti podání je státní zastupitelství povinno o způsobu
vyřízení vyrozumět nejpozději do 2 měsíců od doručení podání nebo jeho vrácení vyšším
státním zastupitelstvím toho, kdo je učinil; tuto lhůtu lze překročit jen tehdy, pokud v jejím
průběhu nelze získat podklady potřebné pro vyřízení podání, o tom je potřeba toho, kdo
podání učinil, písemně vyrozumět (§ 16a odst. 4 zákona o státním zastupitelství).
6. Je-li podnět k výkonu dohledu učiněn u věcně nebo místně nepříslušného státního
zastupitelství, postoupí jej státní zástupce neprodleně příslušnému státnímu zastupitelství a
podatele o tom vyrozumí (§ 1 odst. 3 vyhlášky č. 23/1994 Sb.).
7. Další obsahově shodné podněty státní zástupce nepřezkoumává a podatele o jejich
přijetí nevyrozumívá. O tom musí být podatel poučen již ve vyrozumění o vyřízení prvního
podnětu (§ 1 odst. 4 vyhlášky č. 23/1994 Sb.).
8. Je-li státnímu zástupci doručen podnět, v němž je namítán nesprávný nebo
nezákonný postup při výkonu dohledu, státní zástupce nejblíže vyššího státního zastupitelství
postoupí podnět tomu bezprostředně nižšímu státnímu zastupitelství, jehož nesprávný nebo
nezákonný postup při výkonu dohledu je namítán, k vyhodnocení, zda se nejedná o další
obsahově shodný podnět podaný po poučení podle § 1 odst. 4 vyhlášky č. 23/1994 Sb. O
postoupení podatele vyrozumí s výslovným upozorněním na možné odložení podnětu nižším
státním zastupitelstvím bez dalšího vyrozumění. Nižší státní zastupitelství obsahově shodný
podnět odloží bez vyrozumění podatele; jinak provede dohled podle § 1 odst. 1 vyhlášky č.
23/1994 Sb. Tím není dotčeno oprávnění vyššího státního zastupitelství v odůvodněných
případech přezkoumat postup bezprostředně nižšího státního zastupitelství při výkonu
dohledu. Další obsahově shodné podněty, v nichž je namítán nesprávný nebo nezákonný
postup při výkonu dohledu, státní zástupce nepřezkoumává a podatele o jejich přijetí
nevyrozumívá. O tom musí být podatel poučen již ve vyrozumění o postoupení prvního
takového podnětu bezprostředně nižšímu státnímu zastupitelství k vyhodnocení podle § 2 odst.
2 vyhlášky č. 23/1994 Sb. (§ 2 odst. 2 a 3 vyhlášky č. 23/1994 Sb.).
76