II. Die Gesetzgebung in Rumánien und in ósterreich

Mezinárodní právní revue
číslo 3/2001
Armin Stolz, Dr. iur.
Karl-Franzens-Universitát Graz
Karl-Franzens Univerzita, Graz
Geboren 1957, Studium der Rechtswissenschaften in Grázl
Promotion zum Dr. iur. 1980. Seit 1981 Universitátsassistent, seil
1991 Assistenzproťessor am Institut fur Óffentliches Recht der
Karl-Franzens-Universitát Graz. Zahlreiche Publikationen zul
ósterreichischen Verťassungs- und Verwaltungsrecht. In letzter Zeit vielfáltige Akj
tivitáten im Rahmen der jungst eingerichteten Arbeitsgruppe fur Vergleichendeá
Óffentliches Recht des oben genannten Institutes und des im Aufbau befindlichen Komj
petenzzentrums fur Sud-Osteuropa-Recht der rechtswissenschaftlichen Fakultát dej
Universitát Graz. Publikationen in diesem Bereich u.a.: „Die neuen kroatischen zupanij
jen - ein Modell fur die Demokratisierung der Bezirksverwaltung in Ósterreich?", inj
Terlitza/Schwarzenegger/Borič (Hrsg.), Die internationale Dimension des Rechtsl
Posch- FS, Wien 1996, S. 413ff.; „Auf den Spuren einer mitteleuropáischen Verfasj
sungstradition", in: Marko/Ableitinger/Brostl/Hollánder (Hrsg.), Revolution und Rej
cht. Systemtransformation und Verfassungsentwicklung in der Tschechischen und
Slowakischen Republik, Frankfurt am Main u.a. 2000, S. 293ff.; Projekt fur ein Lehrl
buch des Vergleichenden Verwaltungsrechts fur die Staaten Ostmitteleuropas (betrefj
fend Polen, Tschechien, Slowakei und Ungarn) gemeinsam mit Bernd Wiescr in
Realisierung, voraussichtlicher Erscheinungstermin Ende 2002.
International L a w R e v i e w
No. 3/2001
II. Die Gesetzgebung in Rumánien und in ósterreich
- echtes versus unechtes Zweikammersystem
I. Einleitung
Fragen der rumánischen Verfassungsordnung fanděn in die einschlágige deutschspraFachliteratur bislang kaum Eingang. Dies gilt auch fur den hier in Rede stehenden Teilbereich, námlich die Gesetzgebungsprozesse. Lediglich einige rumánische
l U s o n d e r h e i t e n , wie der Legislativrat u n d die Rechtsetzung d u r c h Dringlichkeitsanordn u n g e n wurden ausfuhrlicher behandelt. Ein Vergleich der einschlágigen VerfassungsU siimmungen von Rumánien und Ósterreich hat uberhaupt noch n i c h t stattgefunden.
Dieser Beitrag versucht nun erstmals, einen solchen Vergleich anzustellen. Hiebei
soli zunáchst die Struktur der Parlamente verglichen, anschlieBend der Weg der Geri/gebung dargestellt und schlieRlich eine Bewertung der unterschiedlichen Systéme
[egeben werden. Die Abfolge der e i n z e l n e n Bestimmungen geht d a b e i vom Text der
rumánischen Verfassung aus. Die entsprechenden ósterreichischen Regelungen wer­
den jeweils unmittelbar den rumánischen gegeniibergestellt, um eine bessere Vergleichbarkeit zu gewáhrleisten.
0
Chige
2)
3)
II. Die Struktur der Parlamente
Hinsichtlich des rumánischen Parlaments legt Art 58 Abs 2 rumánische Verfassung
mu folgenden rum.Verf.) ein Zweikammersystem fest. Es besteht aus der Abgeordi K M e n k a m m e r und dem Senát. In Ósterreich ist ebenfalls ein Zweikammersystem
vorgesehen. Das Parlament setzt sich gemáB Art 24 ósterreichische Bundesverfassung
i mi l o l g e n d e n B-VG) aus dem Nationalrat und dem Bundesrat zusammen. Nach Art 59
\ I >s I rum. Verf. werden die Abgeordnetenkammer und der Senát in allgemeinen, gleichen,
nninittelbaren, g e h e i m e n und freien Wahlen gewáhlt. Áhnliches bestimmt Art 26 B - V G
h i n s i c h t l i c h des Nationalrates, wobei hier auch der Grundsatz der Verháltniswahl verftnkcrt ist. Einen Unterschied gibt es hinsichtlich der zweiten Kammer, dem Bundesrat. In
• lun sind die Lánder im Verháltnis ihrer Burgerzahl vertreten. Abgeordnetensitze fur
4)
Narozen roku 1957, studoval právní vědy v Grazu, promoval v roce 1980 na doktora práv a nastoupil jako univerzitní asistent. Od roku 1991 působí jako profesor
asistent na institutu veřejného práva Karl-Franzens Univerzity v Grazu. Publikoval
studie k rakouskému ústavnímu a správnímu právu. V poslední době aktivní v novér
Centru pro jihovýchodní Evropu K F U a jeho pracovní skupině. V této souvislosti vyj
dal mnohé publikace, mezi jinými: „Nové chorvatské župy - model pro demokratizaci
okresů v Rakousku?", in: Terlitza/Schwarzenegger/Borič (Hrsg.), Die internationalí
Dimension des Rechts, Posch-FS, Vídeň 1996, „Na stopě středoevropské ústavní traj
dici", in: Marko/Ableitinger/Brostl/Hollánder, Revolution und Recht, Systemj
transformation und Verfassungsentwicklung in der Tschechischen und Slowakischel
Republik, Frankfurt am Main u.a. 2000, v současnosti se podílí s B. Wieserem na střej
doevropském komparativním projektu veřejného práva (zahrnuje Polsko, Česko, Sloj
vensko a Maďarsko) - předpokládaná realizace koncem roku 2002.
5)
6)
heslimmte Minderheiten, wie m a n sie in der rumánischen Abgeordnetenkammer findet, '
7
Mnil in Ósterreich unbekannt. Die Zahl der Abgeordneten (ebenso wie in Ósterreich beim
Nalionalrat) undderSenatoren wird in Rumánien im Wahlgesetz festgelegt. Die reguláre
M.nulatsdauer betrágt 4 J a h r e . In Ósterreich betrágt diese hinsichtlich des Nationalrates
rluMilalls4 Jahre, 'eine Verlángerung des Mandats in Krisensituationen wie in Rumánien
lul jedoch nicht vorgesehen. Rumánien geht sichtlich von einer Kontinuitát der Gesetzgehungsperioden aus, wohingegen in Ósterreich beim Nationalrat eine Diskontinuitát der
Lcgislaturperiode gegeben ist. Die innere Organisation der Kammern wird in beiden
I lindern durch Gescháftsordnungen geregelt. ' Darin f i n d e n sich insbesondere BestimMuingen iiber Fraktionen, Ausschiisse, Untersuchungsausschusse etc.
X)
9)
10
M)
12
32
33
číslo 3/2001
Mezinárodní právní revue
In Rumánien gibt es die Moglichkeit des Zusammentritts beider Kammern zu gemeinsamen Sitzungen. Nach Art 62 Abs 2 rum.Verf. dient dies nicht nur dazu, um
Botschaften des Prásidenten der Republik entgegenzunehmen und bestimmte Kriegsbefugnisse wahrzunehmen, sondern auch fiireinzelne Aufgaben aus dem „Pariamentsalltag", etwa die Genehmigung des Staatshaushaltes, die Priifung von Berichten des Obersten Rates fůr Landesverteidigung und des Rechnungshofes, sowie die Ernennung des
Direktors des rumánischen Nachrichtendienstes und die Kontrolle uber die Tátigkeit
dieses Dienstes. In Ósterreich ist ein gemeinsames Zusammentreten des Nationalund des Bundesrates nur in Gestalt der sog. Bundesversammlung vorgesehen. Deren
Kompetenzen sind aber vergleichsweise gering, námlich die BeschluBfassung uber
eine Kriegserklárung, die Angelobung des Bundesprásidenten, die Anordnung einer
Volksabstimmung zur Absetzung des Bundesprásidenten, die Zustimmung zur behordlichen Verfolgung des Bundesprásidenten und die Erhebung einer Anklage gegen den
Bundesprásidenten beim Verfassungsgerichtshof wegen Verletzung der Bundesverfassung. Nach Art 63 Abs 1 rum.Verf. treten die Abgeordnetenkammer und der Senát zu
zwei ordentlichen Tagungen im Jahr zusammen, Art 28 Abs 1 B - V G sieht hinsichtlich I
des Nationalrates eine ordentliche Tagung vor. In beiden Lándern sind jedoch unterj
bestimmten Voraussetzungen auBerordentliche Tagungen der jeweiligen Parlamente
moglich. Als generelles Prásenzquorum ist in Rumánien die Mehrheit der Mitglieder
in der Abgeordnetenkammer und im Senát vorgesehen. Dieses ist in Ósterreich differenzierter. Es betrágt bei Verfassungsgesetzen die Hálfte der Mitglieder des National-j
rates, bei einfachen Gesetzen ein Drittel der Mitglieder des National- bzw. Bun­
desrates. * Dieses relativ niedrige Prásenzquorum hat in Ósterreich historische Grůnde.
In beiden Lándern sind die Sitzungen der beiden Kammern grundsátzlich 6ffentlich. j
Unter bestimmten Voraussetzungen kann jedoch die Ďffentlichkeit ausgeschlossenl
werden. Ebenso in beiden Lándern áhnlich gestaltet ist die Stellung der Parlamen-j
tarier. Es finden sich Regelungen uber das freie Mandát, die Inkompatibilitát, diel
berufliche und auBerberufliche Immunitát und die Bezuge.
l3)
l4)
I5)
,6)
17
IX)
,9)
III.
Der Weg der Gesetzgebung
Art 72 rum.Verf. sieht als Kategorien von Gesetzen Verfassungsgesetze, Organge-j
setze und einfache Gesetze vor. Nach Art 72 Abs 2 rum.Verf. gelten als Verfassungsge-'
setze lediglich Gesetze zur Ánderung der Verfassung. Art 72 Abs 3 rum.Verf. enthált
einen umfangreichen Katalog von Materien, die durch Organgesetze geregelt werden
konnen. Demgegenúber finden sich in Ósterreich Verfassungsgesetze, * Landesver­
fassungsgesetze und einfache Bundes- und Landesgesetze. Das Institut der Organge­
setze ist der ósterreichischen Rechtsordnung fremd.
Nach Art 73 Abs 1 rum.Verf. steht die Gesetzesinitiative der Regierung, den Abgeordneten, den Senatoren sowie einer bestimmten Zahl von wahlberechtigten Biirgern
zu. Einige Angelegenheiten (z.B. Steuerfragen und Fragen internationalen Charak
ters) kónnen jedoch nicht Gegenstand der Gesetzesinitiative der Búrger sein - ein<
20
21)
34
International Law Review
No. 3/2001
I inschránkung, die in Ósterreich unbekannt ist. In áhnlicher Weise wie in Rumánien
šicht Art 41 Abs 1 B - V G vor, daB Gesetzesvorschláge an den Nationalrat als Antráge
»ciner Mitglieder, des Bundesrates oder eines Drittels von dessen Mitgliedern oder als
Vorlagen der Bundesregierung gelangen. Auch eine Gesetzesinitiative von Bůrgern ist
in Art 41 Abs 2 B - V G vorgesehen und wird Volksbegehren genannt. An weiteren Insii umenten der direkten Demokratie kennt das ósterreichische B - V G die Volksabstim­
mung und die Volksbefragung. Beiden Formen entspricht in etwa das Referendum
nach Art 90 rum.Verf., welches allerdings im Unterschied zu Ósterreich vom Staatsprásidenten angeordnet wird.
22)
Hinsichtlich der Konsensquoren bestimmt Art 74 rum.Verf., daB die Organgesetze
Und die Beschlússe betreffend die Gescháftsordnungen der Kammern mit der Mehr­
heit der Stimmcn jeder Kammer verabschiedet werden. Die einfachen Gesetze und die
Beschlússe werden mit der Mehrheit der in jeder Kammer anwesenden Mitglieder
verabschiedet. In Ósterreich werden Verfassungsgesetze im Nationalrat mit einer
Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen beschlossen, * einfache Ge­
setze im Nationalrat und im Bundesrat mit der unbedingten Mehrheit der abgegebenen
Stimmen. **
23
2
Die Gesetzesvorschláge werden in Rumánien zuerst der Kammer zur BeschluBfas­
sung vorgelegt, der sie zugeleitet wurden. Damit wird ein elementarer Unterschied
řum Weg der Gesetzgebung in Ósterreich angesprochen. In Rumánien gibt es námlich
ein sogenanntes echtes Zweikammersystem, d.h. in jeder Kammer kann gleichberechtigl cin Gesetzgebungsverfahren eingeleitet werden. In Ósterreich herrscht demge­
genúber ein unechtes Zweikammersystem vor. Nach Art 42 Abs 1 B - V G ist jeder GeNCt/.esbeschluB des Nationalrates unverziiglich dem Bundesrat zu ubermitteln, dieser
ist dem Nationalrat also nachgeordnet. Daran knůpfen sich zahlreiche Konsequenzen.
Niích Art 75 rum.Verf. sind Gesetzesentwůrfe und Gesetzesvorschláge, die von einer
der Kammern beschlossen wurden, der anderen Kammer des Parlaments zuzuleiten.
Weist die letztere den Gesetzesentwurf oder den Gesetzesvorschlag zuriick, so sind
diese zur erneuten Verhandlung der Kammer zuzuleiten, die sie beschlossen hat. Eine
irneute Zurúckweisung ist endgúltig. Es gibt aber gemáB Art 76 rum.Verf. auch die
Moglichkeit der Befassung eines Vermittlungsausschusses. BeschlieBt námlich eine
der Kammern einen Gesetzesentwurf oder einen Gesetzesvorschlag in einer Fassung,
dic von der durch die andere Kammer gebilligten Fassung abweicht, so leiten die Prásidenten der Kammern durch einen paritátisch besetzten AusschuB das Vermittlungsverhihren ein. Kommt es in diesem AusschuB zu keiner Úbereinstimmung oder wird der
Bericht des Vermittlungsausschusses von einer der Kammern nicht gebilligt, so werden die voneinander abweichenden Texte der Abgeordnetenkammer und dem Senát
ni Verhandlung in gemeinsamer Sitzung unterbreitet, die den endgultigen Text mit
< l i i in Art 74 Abs 1 oder 2 vorgesehenen Stimmenmehrheit beschlieBen.
Im Unterschied dazu hat in Ósterreich der Bundesrat drei Móglichkeiten, mit einem
I a sctzesbeschluB des Nationalrates zu verfahren:
er kann beschlieBen, keinen Einspruch zu erheben,
25>
26)
27)
Mezinárodní právní revue
číslo 3/2001 |
-
er kann die Erhebung eines Einspruches unterlassen, indem er die ihm hiefur of-J
fenstehende Frist verstreichen láBt oder
- er kann binnen der achtwóchigen Frist einen mit Grunden versehenen Einspruch 1
erheben. '
In letzterem Fall kann sich der Nationalrat uber einen solchen Einspruch mittels
eines sogenannten „Beharrungsbeschlusses" hinwegsetzen. Dazu wiederholter seinenj
urspriinglichen BeschluB lediglich mit erhohtem Prásenzquorum (Hálfte seiner Mit­
glieder), aber nicht mit erhohtem Konsensquorum. Der Bundesrat kann also keinej
Abweichung vom vorgelegten Gesetzesentwurf beschlieBen, sondern diesen nur zur]
Ganze akzeptieren oder Einspruch erheben. Dementsprechend ist dem osterreichischen
Verfassungsrecht das Institut eines Vermittlungsausschusses - mit Ausnahme eines I
Sonderfalles der BeschluBfassung uber Landes(Gemeinde)abgaben - fremd.
Nach erfolgter BeschluBfassung in beiden Kammern wird das Gesetz zur Ausfertijl
gung dem Prásidenten Rumániens zugeleitet. Vor der Ausfertigung kann der Prásident 1
ein einziges Mal vom Parlament die Úberpriifung des Gesetzes veiiangen. Hat der Prási-|
dent die Úberpriifung des Gesetzes verlangt oder ist die Úberpriifung seiner VerfassungsmáBigkeit beantragt worden, so hat die Ausfertigung innerhalb von hóchstensj
10 Tagen nach Empfang des nach der Úberpriifung beschlossenen Gesetzes oder nachj
Empfang der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes zu erfolgen, durch die seine
VerfassungsmáBigkeit bestátigt wird. Im Unterschied dazu beurkundet der Bundesprásident in Ósterreich nur das verfassungsmáBige Zustandekommen der Bundesgesetze. Es
kommt ihm hier also lediglich ein formelles Prufungsrecht zu. Die Befugnis, eine nochmalige Úberpriifung eines Gesetzes zu verlangen oder dieses beim Verfassungsgerichtshofj
anzufechten, besitzt der Bundesprásident nicht. Das Gesetz wird im Amtsblatt Rumániens j
verkiindet und tritt am Tage seiner Veróffentlichung oder an dem in seinem Wortlaui
vorgesehenen Tage in Kraft. In Ósterreich erfolgt bei áhnlichen Vorschriften betref-j
fend die Legisvakanz die Kundmachung im Bundesgesetzblatt.
Auf zwei rumánische Besonderheiten im Vergleich zu Ósterreich soli zum AbschluB noch hingewiesen werden. Da ist einerseits der Legislativrat zu nennen. Dieser ist ein beratendes Organ des Parlaments, der die Entwurfe von Rechtsnormen zum
Zweck der systematischen Ordnung, der Vereinheitlichung und der Koordinierung der
gesamten Gesetzgebung begutachtet. Er fuhrt die amtliche Úbersicht uber die Ge­
setzgebung Rumániens. Andererseits muB hier die Rechtsetzungsermáchtigung ded
Regierung Erwáhnung finden. ® GemáB Art 114 Abs 1 rum.Verf. kann das Parlament
ein besonderes Gesetz zur Ermáchtigung der Regierung beschlieBen, Anordnungen
auf Gebieten zu erlassen, die nicht zum Gegenstand von Organgesetzen gehóren. Diesesj
Ermáchtigungsgesetz muB allerdings lt. Art 114 Abs 2 rum.Verf. zwingend das Sachgebiet und den Zeitpunkt angeben, bis zu dem Anordnungen erlassen werden kónnen.
AuBerdem kann nach Art 1 14 Abs 3 rum.Verf. das Ermáchtigungsgesetz vorsehen, áM
die Anordnungen gemáB dem Gesetzgebungsverťahren bis zum Ablauf der Ermáchti-j
gungsfrist dem Parlament zur Genehmigung vorzulegen sind. Die Nichtbcachtung diesel
Frist hat das Erlóschen der Wirkungen der Anordnung zur Folge.
International Law Review
N
0 <
3/2001
IV. Abschlieítende Bewertung
2S)
29
3(,)
31)
32)
33)
34)
35)
Vergleicht man abschlieBend die Gesetzgebungsverťahren in Rumánien und in
I in reich, so ergibt sich, daB die rumánische Verfassungsrechtslage sehr stark von
I 11 diesbezugíichen Modellen der romanischen Verfassungstradition, insbesondere
\ ner Frankreichs beeinfluBt ist, wohingegen jene Ósterreichs sich als eindeutig dem
miiideuropáischen Verfassungsrechtskreis zugehórig herausstellt. Dies zeigt sich • li bereits erwáhnt - schon daran, daB in Rumánien ein echtes Zweikammersystem
I fíteht, wohingegen in Ósterreich ein unechtes Zweikammersystem vorherrscht. Das
mniíiiiische Zweikammersystem mit dem Hin- und Herschaukeln eines GesetzesentfcfUrfes zwischen den beiden Kammern (franzosisch „navette" genaňnt) ist inklusive
I 1 Einsetzung eines Vermittlungsausschusses im wesentlichen den einschlágigen
lestimmungen der franzósischen Verfassung nachgebildet. ' Ebenso aus der franzo1 li hen (bzw. romanischen) Verfassungstradition stammt die Kategorie der OrgangesjJtZC welche dort „verfassungsausťuhrende Gesetze ' genannt werden. Diese sind in
« »Iterreich, aber auch den sonstigen Staaten Mitteleuropas ' unbekannt. Auch die
%( 1 htsetzungsermáchtigung der Regierung findet sich in der franzósischen Verfasfcng. allerdings erweitert um jene Facette, daB in Frankreich uberhaupt nur bestimmu\ in der Verfassung aufgezáhlte Materien der Gesetzgebung obliegen, wohingegen
lle anderen Bereiche auf dem Verordnungsweg durch die Regierung geregelt werk t l Eine solche Rechtsetzungsermáchtigung ist der osterreichischen VerfassungstraRtion, aber auch jener anderer mitteleuropáischer Staaten fremd, sieht man davon
ik daB in einigen sehr eng gezogenen Ausnahmefállen selbstándige (gesetzesvertreti nde oder gesetzesándernde) Verordnungen erlassen werden durfen.
SchlieBlich orientiert sich auch die vergleichsweise sehr starke Stellung des
ptaatsprásidenten im GesetzgebungsprozeB am franzósischen Modell. Auch in Frank• i c h obliegt es dem Prásidenten der Republik, ein Referendum anzuordnen, er kann
Parlament eine neuerliche Beratung eines Gesetzes oder einzelner Artikel verlan•n
und schlieBlich Gesetze vor ihrer Verkundung dem Verfassungsrat zur Priifung
ihiei VerfassungsmáBigkeit vorlegen. ' Demgegeniiber kommt - wie schon ausgefuhrt
dem osterreichischen Bundesprásidenten mit seiner Befugnis, das verfassungsmáBige
pstandekommen eines Gesetzes durch seine Unterschrift zu beurkunden, lediglich
pC Rolle eines „Staatsnotars" zu.
1
37
4
38)
39
4W)
111
42)
43)
44)
4 5 )
46
3
36
\lWierkungen:
Ein Uberblicksaufsatz von Leonhardt, Dieneue Verfassung Rumániens - Einleitung
findetsich lediglich in Brunner(Hrsg), Verfassungs- und Ve rvmlrungsreciu der Staat­
en Osteuropas (VSO), Loseblattausgabe, Grundwerk Berlin 1995, TeilIISudosteuropa - Rumánien, I. 1
Vgl zum Legislativrat Sc/wster-Stein, Zum Gesetz uber die Griindung, Organisation
und Funktion des Legislativrates in Rumánien, Recht in Ost und West 1994, S. 244f.
sowie Rumánien: Rechtsentwicklung 1993, Jahrbuch fiir Ostrecht 1994, S 138; zur
37
Mezinárodní právní revue
číslo 3/2001
Rechtsetzung durch Dringlichkeitsanordnungen Leonhardt, Rumánien: Rechtsetzung
durch Dringlichkeitsanordnungen, Monatshefte fur osteuropdisches Recht J997,
S. 163ff.
Zum folgenden grundlegendfur Rumánien Kaufmann, Die Verfassung von Rumánien
und das Gleichgewicht der Staatsgewalten, Recht in Ost und West 1997, S. 113 ff.; fur
Ósterreich Funk, Einfuhrung in das ósterreichische Ve rfassungs recht, JO. Auflage,
Graz 2000, S. 161 ff, Óhlinger, Ve rfassungs recht, 4. Auflage, Wien 1999, S. 153ff.und
Walter/Mave/; Grundrifi des ósterreichischen Bundesverfassungsrechts, 9. Auflage,
Wien 2000, S. 156ff.
~ Monitorul Oficial al Roman ie (Partea I) Nr 233/J99J vom 21. November J99I; eine
deutsche Ubersetzung der Verfassung von Leonhardt findet sich in Brunner (Hrsg.),
VSO (Anm. I), TeilII Siidosteuropa - Rumánien, 1.1, eine solche von Kaufmann in
Roggemann (Hrsg.), Die Verfassung en Mittel- und Osteuropas, Berlin 1999, S. 735ff.
Bundesgesetzblatt (BGBl) I920/1, zuletzt in der Fassung BGBl12000/1J4
Das Land mit der grofiten Biirgerzahl entsendet dabei 12, die anderen Ldnder verháltnismaflig, jedoch wenigstens 3Mitglieder, Art34B- VG.
Art 59Abs 2 rum Verf
*> Vgl. dazu § I Abs. I Nationalrats- Wahlordnung 1992 (NRWO), BGBl 1992/471, zu­
letzt in der Fassung BGBl11999/90:183Mitglieder
> Art 60 rum Verf.
» Art27Abs 1B-VG.
Vgl. dazu Art 60 Abs 5 rum. Verf.
> Art 61 rum. Ve/f, Art 30 Abs 2 und Art 37 Abs 2 B-VG.
Letzteres stelit sicherlich ein Beispielfur den „Antwortcharakter " der rumánischen
Verfassung dar
Dazu ndherA rt 38 - 40 B- VG.
Art 64 rum. Verf.
> Art44Abs 1 B-VG.
Art 31 bzw. Art 37Abs 1B- VG
W Art 65 rum Verf. bzw. Art 32 und Art 37 Abs 3 B- VG.
> Vgl. Art66-71 rum. Verf, Art56-59bB-VG
Auch solche aufierhalb der Bundesveifassung, siehe dazu Art 44 Abs I B- VG; ein
Inko rporationsgebot nach dem Muster von Art 79 Abs I dt Grundgesetz ist dem óster­
reichischen Ve rfassungs rechtfremd.
Siehe zu deren Herkunft aber unten IV
Vgl. insbes. Art 43 - 46 und Art 49 b B- VG.
A rt 44 Abs IB- VG; im allgemeinen keine erhohten Konsensquoren im Bundesrat
> Art 31 und Art 37 Abs 1B- VG
Art 73Abs 5rum. Verf.
Zum Vorbild fur dieses Verfahren unten IV
>
Art42Abs4B-VG.
Art42Abs4B-VG.
J)
f)
5)
ÓJ
7)
9
I(
,n
/2
/J)
Inlernational Law Review
No. 3/2001
Art 42 Abs 2 B-VG.
Vgl dazu Art 98Abs 4 B- VG i Vm §9Finanz- Verfassungsgesetz 1948, BGBl1948/45,
zuletzt in der Fassung BGBl11999/194.
Art 77rum. Verf
Art 78rum. Verf
Vgl dazu Art 49 Abs 1B- VG.
Zu diesem bereits oben I und in Anm. 2.
Art 79 rum. Verf
Dazu bereits oben I, in Anm. 2 sovvie unten IV.
Vgl dazu Art 39 - 45franz Verf.; eine deutsche Ubersetzung findet sich in Kimmel,
Verfassungen der EU-Mitgliedstaaten, 5. Auflage, Miinchen 2000, S. 141ffi
Vgl. insbes. Art 46franz. Verf.
Auch z B. in der Tschechischen Republik kennt man keine Organgesetze, dazu A rt 39
(ftschech. Verf'.
Art38franz. Verf.
A rt 34 i. Vm A rt 37franz. Verf'.
Vgl z.B. fur die Tschechische Republik nur Art 78 tschech. Verf'.: der Regierung kommt
lediglich das Recht zu, zur Durchfuhrung eines Gesetz.es und in semen Schranken
Verordnungen zu erlassen.
Dazu náher Funk, Einfuhrung (Anm. 3)S. 253, Óhlinger, Ve rfassungs recht(Anm. 3),
S. 243fundWalter/Mayer, Grundrifi (Anm. 3), S. 267f
Art 11 franz Verf
Art 10franz Verf
Art61 franz Verf.
N>
, 5 )
/6
m
,9
2(>)
2n
22)
2JJ
24
25)
26)
27
2S>
38
39
Mezinárodní právní revue
No. 3/2001
II. Zákonodárství v Rumunsku a v Rakousku skutečný pokus a nepravý dvoukomorový systém
I. Úvod
Otázky rumunského ústavního pořádku byly doposud v německojazyčné literatuře
opomíjeny." Tato skutečnost samozřejmě platí také o zde zmiňované problematice,!
tedy zákonodárném procesu. V odborné literatuře jsme se sice již dočetli o rumun­
ských zvláštnostech, jako jsou Legislativní rada a zákonodárství prostřednictvím tzv.
naléhavých nařízení. ' Ovšem srovnání jednotlivých ústavněprávních ustanovení Ra- j
kouska a Rumunska nebylo doposud zpracováno.
Tento článek je tedy jakýmsi prvním pokusem o takovéto srovnání. Pojednáno bu­
de nejprve o parlamentní struktuře, poté o procedurální struktuře zákonodárného pro­
cesu a závěrem přijde zhodnocení obou rozdílných systémů. Celá komparativní práce j
vychází z textu rumunské ústavy, přičemž jednotlivá odpovídající ustanovení rakous-1
ké ústavy následují plynule v textu pro snadnější srovnatelnost.
2
3)
iih.lv božného parlamentního dne, jako jsou například souhlas s rozpočtem, přezkouIII nu /práv Nejvyšší rady obrany státu a Účetního dvora nebo jmenování ředitele ru­
munské zpravodajské služby a kontrola její činnosti.
V Rakousku je společné zasedání Národní a Spolkové rady možné jen v případě
U\ Spolkového shromáždění. Kompetence takového shromáždění jsou ovšem ve srov­
naní menší a dotýkají se usnesení o vyhlášení války, slibu prezidenta republiky, vyhláIťiil lidového hlasování za účelem sesazení prezidenta republiky, souhlasu s úředním
Uháním prezidenta a s podáním obžaloby vůči prezidentu k Ústavnímu soudnímu dvo­
ru, případně porušení ústavy. ' Podle článku 63 odst. 1 rumunské ústavy se obě komo| \ • házejí každoročně ke dvěma společným zasedáním, článek 28 odst. 1 B V G před*
i í ladá v tomto směru jedno řádné zasedání pro obě rady.
V obou zemích přesto existují určité předpoklady pro mimořádná jednání parlaHUMilu. Jako generel ní jednací kvórum platí v Rumunsku většina členů poslanecké koIIHM v a senátu. ' Toto kritérium je v Rakousku diferencováno. S ohledem na ústavní
ii ony je to polovina členů Národní rady, ' u standardních zákonů jedna třetina členů
Náhnlní. případně Spolkové rady. ' Toto relativně nízké prezenční kvórum má v Ra­
kousku historicky opodstatněné odůvodnění. V obou zemích jsou zasedání obou kotnor /.e zásady veřejná. *' Za určitých předpokladů může být ovšem veřejnost vylouče­
na Stejně tak je v obou zemích podobně určeno postavení členů parlamentů. V obou
• i lávách nalezneme ustanovení o volných mandátech, inkompatibilitě, indemnitěa imuRílé a vztazích mezi nimi. '
I?)
14
15
16
17
1
II. Struktura parlamentů
Ohledně parlamentu stanoví článek 58 odst. 2 rumunské ústavy ' dvoukomorový
systém. Parlament sestává z Poslanecké komory a Senátu. V Rakousku je ústavou ]
předpokládán dvoukomorový systém. Rakouský parlament sestává na základě článku 24 rakouské spolkové ústavy (dále jen B - V G ) ' z Národní rady a Spolkové rady.
Podle článku 59 odst. 1 rumunské ústavy jsou obě komory voleny na základě všeobec­
ných, rovných, přímých, tajných a svobodných voleb. Podobně je tomu u článku 26 j
B - V G s ohledem na Národní radu, přičemž je zde také zakotvena zásada poměrného
zastoupení. Rozdíl existuje v pohledu na druhou komoru parlamentu - Spolkovou ra­
du. V této jsou zastoupeny spolkové země s ohledem na počet jejich obyvatel. ' Posla­
necké posty s ohledem na národností menšiny, jak je předpokládá rumunská ústava,
jsou v rakouském ústavním právu neznámé. ' Počet poslanců (obdobně jako v Rakousku
u Národní rady) a senátorů je určován v Rumunsku volebním zákonem. Regulérní
doba mandátu představuje 4 roky. ' Stejně tak v Rakousku je tato doba pro Národní
radu stanovena na 4 roky. ' Rakouská ústava ovšem nepředpokládá prodloužení man-]
dátu v krizových situacích, jak je tomu v Rumunsku. Rumunská úprava očividně vy­
chází z kontinuity legislativní periody, " kdežto rakouská úprava předpokládá u legis­
lativní periody diskontinuitu. Vnitřní organizace obou komor je u obou zemí regulová­
na prostřednictvím jednacích řádů. 'V těchto se také nacházejí ustanovení týkající se
frakcí, odborů, kontrolních výborů, atd.
V rumunském sytému existuje možnost společných jednání obou komor. Podle
článku 62 odst. 2 rumunské ústavy slouží tato jednání k vyslyšení prezidenta republi­
ky a k projednání otázek spojených s případným válečným konfliktem a dále pro ostatní
4
5
6
7
X)
9
10
1
12
40
19
III. Systém zákonodárství
(lánek 72 rumunské ústavy předpokládá následující kategorie zákonů: ústavní zá­
kony, orgánové zákony a jednoduché zákony. Podle odstavce 2 tohoto článku je za
ÚNluvní zákony nutno považovat také zákony vedoucí ke změně ústavy. Článek 72
Ist. 3 rumunské ústavy představuje obsažný katalog otázek, jež mají být řešeny pro­
střednictvím orgánových zákonů. Oproti tomu stojí v Rakousku ústavní zákony, ' zemikO ustavní zákony a prosté spolkové a zemské zákony. Institut orgánových zákonů je
rakouskému právnímu řádu cizí. "
Podle článku 73 odst. 1 rumunské ústavy náleží zákonodárná iniciativa vládě, poilancům, senátorům a předem stanovenému počtu voličů z řad občanů státu. Některé
i i/ky (např. daňové či otázky mezinárodního charakteru) nemohou být ovšem předUtelem zákonodárné iniciativy občanů - to je omezení, které je rakouskému systému
mvnamé. Podobným způsobem jako v Rumunsku předpokládá článek 41 odst. 1 B V G
hrtvrhy zákonů pro Národní radu ze strany jejích členů, ze strany Spolkové rady nebo
(celné třetiny jejích členů či jako podání spolkové vlády. Zákonodárná iniciativa obča­
nu je zakotvena v článku 41 odst. 2 B V G a je označena jako lidová iniciativa. Dalšími
instrumenty lidové demokracie jsou v Rakousku lidové hlasování a dotaz na lid. 'Těmto
posledním dvěma formám částečně odpovídá referendum podle článku 90 rumunské
íltavy, které ale na rozdíl od Rakouska nařizuje prezident státu.
20
2
22
41
Mezinárodní právní revue
číslo 3/20C
Jako většinu potřebnou k přijetí zákona stanoví článek 74 rumunské ústavy
orgánové zákony a rozhodnutí týkající se jednacích pořádků obou komor většinu hlas
každé komory. Jednoduché zákony mohou být přijímány na základě většiny všec
přítomných členů každé komory. V Rakousku jsou ústavní zákony v Národní radě při
jímány dvoutřetinovou většinou odevzdaných hlasů, jednoduché zákony v Národn
radě a Spolkové radě prostou většinou odevzdaných hlasů.
Návrhy zákonů jsou předkládány v Rumunsku nejprve té komoře, které jejich schvá
lení náleží. " Zde se setkáváme s elementárním rozdílem oproti legislativě v Rakous
ku. V Rumunsku existuje totiž tzv. pravý dvoukomorový systém, to znamená, že v každ
komoře může být právoplatně zahájeno zákonodárné jednání. V Rakousku panuje opro
tomu nepravý dvoukomorový systém na základě článku 42 odst. 1 B V G . Podle tohoti
ustanovení je každé ustanovení zákona Národní rady bezodkladně předloženo Spolko
vé radě, která je tudíž Národní radě nadřízena. Na to navazují četné souvislosti. Podii
článku 75 rumunské ústavy jsou zákony a návrhy zákonů, které jsou produktem jedné
z komor parlamentu, předány komoře druhé. Pokud tato komora vrátí návrh či zákol
zpět, je nutno nařídit nové projednání v původní komoře. Druhé navrácení je konečný
a platí jako zamítnutí. Na základě článku 76 rumunské ústavy existuje možnost usta
novení zprostředkovatelského výboru. Rozhode-li jedna z komor o návrhu zákona <
hmotném předpisu rozdílně od rozhodnutí druhé komory, zahájí prezidenti obou ko
mor na základě paritního obsazení výboru zprostředkovatelská jednání. Pokud nedo|
jde za těchto jednáních ke shodě nebo se žádná z komor nepřikloní k závěru zprostředkc
vatelského výboru, budou rozdílné texty obou komor předmětem jednání společného
zasedání parlamentu, které by mělo stanovit konečný text inkriminované normy v sou
ladu s hlasováním podle článku 74 odst. 1 či 2 .
23)
24)
2
2ň)
Na rozdíl od tohoto systému má v Rakousku Spolková rada tři možnosti jak naložiJ
s návrhem či normou usnesenou Národní radou:
- může rozhodnout o nevznesení námitky, *
- může vznést námitku podmíněnou určitou lhůtou,
- může vznést námitku, která je v určité lhůtě napadnutelná za předpokladu existen-j
ce ústavou daných důvodů.
V posledním případě může Národní rada proti takovéto námitce postupovat za po­
moci tzv. „beharungd". V tomto případě opakuje své minulé usnesení, ovšem se zvý-|
šeným procesním kvórem (polovina jejích členů), ale ne zvýšeným kvórem pro kon-f
sensus. Spolková rada tedy nemůže vydat normu v odlišném znění od návrhu či usne­
sení Národní rady, ale jen návrh akceptovat nebo proti němu vznést námitku. PodleJ
toho je rakouskému systému institut zprostředkovatelského výboru - s výjimkou roz-f
hodování v případě návrhů či podání zemí či obcí - cizí.
Po schválení v obou komorách je zákon předán ke schválení prezidentu Rumun-]
ska. Před vydáním zákona může prezident jedenkrát požadovat po parlamentu pře-J
zkoumání daného zákona. Pokud tak prezident učiní nebo byl podán návrh na přezkum]
ústavnosti daného zákona, musí nejpozději do deseti dnů po přijetí přezkoumaného]
zákona nebo rozhodnutí Ústavního soudu následovat jeho vydání. Rakouský prczi27
2X)
29)
3())
30
No. 3/2001
Ifllnnulional Law Review
potvrzuje jen ústavnost spolkových zákonů. Má tedy jen formální přezkumné
filrtvo. Vracet zákony či žádat jejich přezkoumání ze strany Ústavního soudu spolkový
* ulcnt nemůže.
Výsledný zákon je vyhlašován ve Sbírce rumunských zákonů a vstupuje v platnost
' h n i l i jeho zveřejnění či dnem, který je uveden v jeho textu. V Rakousku existuje
v ininto směru paralela ve Spolkové sbírce zákonů.
fe potřeba zmínit ještě dvě rumunské zvláštnosti v porovnání s rakouským systéMH ni Jedná se především o Legislativní radu. Taje poradním orgánem parlamentu
láduje návrhy právních předpisů za účelem systematického pořádku, jednotnosti
0 koordinace celého legislativního procesu. Legislativní rada vykonává úřední dozor
n id zákonodárstvím v Rumunsku.
Na druhé straně musí být zmíněna zákonodárná iniciativa vlády. Na základě člán­
ku 114 odst. 1 rumunské ústavy může parlament vydat zvláštní zákon, jímž zmocní
Vlrtdu k vydávání nařízení pro určité oblasti, jež nenáleží k materii orgánových záko­
nu Takovýto zmocňovací zákon musí ale obsahovat ve smyslu článku 114 odst. 2
rumunské ústavy věcný rozsah a časové rozmezí, ve kterém mohou být nařízení vydá­
vána. Mimo to lze na základě článku 114 odst 3 rumunské ústavy vydat zmocňovací
HAkon, podle kterého je nutno takováto nařízení předkládat parlamentu ke schválení.
Nedodržení tohoto postupu má za následek neúčinnost takového nařízení.
ÍIIMII
32)
33)
34)
35)
36)
IV Závěrečné zhodnocení
Pokud srovnáme na závěr legislativní proces v Rumunsku a v Rakousku, zjistíme,
h je rumunský ústavní model velmi silně ovlivněn modely románské ústavní tradice,
nh/.vláště z Francie, oproti čemuž je rakouský systém bližší středoevropské skupině
ŮMavních systémů. Tato skutečnost je zřejmá, jak už bylo zmíněno, již v pravosti dvou­
komorového systému Rumunska a převládání nepravého dvoukomorového systému
\ Rakousku. Rumunský dvoukomorový systém s jeho přemísťováním zákonodárných
nrtvrhů mezi oběma komorami (z francouzské terminologie „navette") a s inklusivním
opojením zprostředkovatelského výboru velmi připomíná některá ustanovení fran­
couzské ústavy. Stejně tak je z francouzské, popř. z románské ústavněprávní tradice
odvozena kategorie orgánových zákonů, které jsou zde nazývány „ústavněprováděcíim /ákony". Ty jsou rakouskému systému obdobně, jako je tomu v ostatních středo­
evropských zemích, neznámé. Také zákonodárná iniciativa vlády je zakotvena ve
francouzské ústavě. Je zde ovšem rozšířena o ustanovení, na jejichž základě je ve
Francii ústavou stanovena materie náležející legislativě, oproti niž ostatní úseky náleží
lide a jejím nařízením. Takovéto zmocnění je v rakouské ústavní tradici odpovída­
jící středoevropskému modelu cizí, i když přihlédneme k tomu, že v některých úzce
vymezených případech mohou být vydávána samostatná (zákony zastupující nebo
pozměňující) nařízení. * Konečně také srovnání silného postavení prezidenta státu od­
povídá francouzskému modelu. Stejně jako v Rumunsku náleží francouzskému prezi­
dentovi právo vyhlásit referendum, může po parlamentu požadovat nové projednání
37)
3X)
39)
4())
40
42)
43
44)
— -
43
Mezinárodní právní revue
No. 3/2001
číslo 3/21
zákona či jeho jednotlivých ustanovení ' a konečně předkládat Ústavní radě záko
před jejich vyhlášením s ohledem na přezkum jejich ústavnosti. ' Oproti tomu nálcl
rakouskému spolkovému prezidentovi právo osvědčit ústavnost vzniku jednotlivéh
zákona svým podpisem, jakási role „státního notáře".
I /v jejich původu viz kapitola IV
fmvnej zejména články 43 až46 a článek 49b BVG.
i huiek44odst. 1 BVG.
I lánek 31 a článek 37 odst. 1 BVG
( lánek 73 odst. 5 rumunské ústavy
Poznámky:
I K představě o tomto řízení viz bod IV.
" Leonhardt, Nová ústava Rumunska - úvod se nachází v Brunner, Ústavní a správ
i lánek 42 odst. 4 BVG.
právo evropských států, Berlín 1995, Ted II., Sudost Europa - Romanien, 1.1.
i Umek42odst.4BVG.
K legislativní radě srovnej Schuster, Stein, Zum Gesetz uber die Griindung, OrganiM
« lanek 42 odst. 2 BVG.
K lomu srovnej článek 98 odst. 4 BVG, § 9 Finanz-Vetfassungsgesetz 1948, BGBl
tion und Funktion des Legislativ rates in Rumánien, Recht in O st und West 1994, s. 24
1948/45, naposledy ve Fassung BGBl 11999/194.
an., dále Rumánien: Rechtsentwicklung 1993, Jahrbuch fur Ostrecht 1994, s. 7JI
Leonhardt, Rumánien: Rechtsetzung durch Dringlichkeitsanordnungen, Monatshefi
t lanek 77 rumunské ústavy.
fur osteuropáisches Recht 1997, s. 163 an.
< lánek 78 rumunské ústavy.
•* K následujícímu v základech pro Rumunsko Kaufmann, Die Verfassung von Runu
Srovnej k tomu článek 49 odst. 1 BVG.
nien und das Gleichgexvicht der Staatsgewalten, Recht in O st und West 1997, s. li
K lomu výše zmíněné v bodě I. a poznámce .
an.; pro Rakousko Funk, Einfuhrung in das ósterreichische Ve rfassungs recht, 10. Aufla
( lánek 79 rumunské ústavy.
ge, Graz 2000, s. 161 an.., Óhlinger, Ve rfassungs recht, 4. Auflage, Wien 1999, s. Ij^
K lomu viz bod I. a poznámka .
Srovnej tomu článek 39 až 45 francouzské ústavy.
an. und Walter/Mayei; Grundrifi des ósterreichischen Bundesveifassungsrechts,
Srovnej článek 46 francouzské ústavy.
Auflage, Wien 2000, s. 156 an.
Také např. v České republice nejsou známy žádné orgánové zákony k tomu článek 39
> Monitorul Oficial al Romanie (Partea I) Nr 23371991 z 21. 11. 1991; německý pře
klad se nachází v Brunner (Hrsg.), VSO (Anm. 1), Teil II., Sudosteuropa - Rumánien
II slávy České republiky,
1. /., také v Roggemann (Hrsg.), Die Veifassungen Mittel- und Osteuropas, Berlin 1999
(lánek 38 francouzské ústavy,
(lánky 34, 37francouzské ústavy
s. 735 an..
Srovnej např. článek 78 Ústavy České republiky.
Bundesgesetzblatt (BGBl) 1920/1, naposledy ve Fassung BGBl 12000/114.
K lomu blíže Funk, Einfuhrung (Anm, 3) s. 253, Óhlinger, Vetfassungsrecht (Anm. 3),
Země s největším poetem obyvatel má 12 zástupců, ostatní zemějsou poměrně zastoná
peny, ovšem nejméně třemi zástupci - článek 34 BVG.
v. 243 an. a Walter/Mayet; Grundrifi (Anm. 3), s. 267 an.
Článek 59 odst. 2 rumunské ústavy.
( lánek 11 francouzské ústavy
P Srovnejk tomu § 1 odst. 1 Nationalrats-Wahlordnung 1992 (NRWO), BGBl 1992/471\
(lánek 10 francouzské ústavy,
naposledy ve Fassung BGBl 11999/90: 183 Mitglieder.
(lánek 61 francouzské ústavy.
Článek 60 rumunské ústavy
Článek 27 odst. 1 BVG.
" Srovnej k tomu článek 60 odst. 5 rumunské ústavy
Článek 61 rumunské ústavy, článek 30 odst. 2 a článek 37 odst. 2 BVG.
Posledně jmenované je příkladem charakteru rumunské ústavy.
K tomu blíže články 38 až 40 BVG.
Článek 64 rumunské ústavy.
Článek 44 odst. 1 BVG.
Článek 31, článek 37 odst. 1 BVG.
Článek 65 rumunské ústavy, článek 32 a 37 odst. 3 BVG.
Srovnej články 66 až 71 rumunské ústavy a články 56 až 59b BVG.
Některé nalezneme také mimo spolkovou ústavu, k tomu článek 34 odst. 1 BVG, Člá­
nek 79 odst. 1 BVG.
45
46
2)
}
2)
2)
4
5)
())
7}
9)
m
}
l2)
IJ)
N)
151
I6>
m
m
I9)
2<>)
44
45