111 Doc. JUDr. Naděžda Šišková, Ph.D. Vedoucí katedry

International and Comparative Law Review
No. 9/2003
Doc. JUDr. Naděžda Šišková, Ph.D.
Vedoucí katedry mezinárodního a evropského práva Právnické fakulty
Univerzity Palackého v Olomouci (od roku 1996), nositelka Jean Monnet Chair
v oboru evropského práva (před tím provozovala advokátní praxi).
Disertační práci věnovanou sbližování českého práva s právem ES obhájila na
Masarykově Univerzitě v Brně v roce 1999, habilitovala na Vysoké škole
ekonomické v Praze v roce 2003 (habilitační práce je věnována problematice
ochrany lidských práv v EU).
Je autorkou více než 60 publikací (učebních textů, monografií a vědeckých
článků) v oborech evropského a mezinárodního práva vydaných v ČR a
v zahraničí. Absolvovala řadu studijních a výzkumných stáží na zahraničních
univerzitách a v institucích EU a Rady Evropy.
The Head of Department of International and European law, Faculty of Law,
Palacký University of Olomouc (since 1996), holder of the Jean Monnet Chair in
European law (previously a practicing lawyer).
She defended her dissertation thesis on approximation of the Czech and EC
laws at the Masaryk University, Brno, in 1999, received the docent degree at the
University of Economics, Prague, 2003 (the topic of her thesis is human rights
protection in the EU).
She is the author of more than 60 publications (textbooks, monographs,
articles) on European and international law, published in the Czech Republic and
abroad. She took part in many study and research stays at foreign universities, EU
institutions and the Council of Europe.
111
Mezinárodní a srovnávací právní revue
číslo 9/2003
VII. Vybrané aktuální problémy evropské unijní ochrany
lidských práv
Hodně diskutovaná a dlouze očekávaná eventualita začlenění prvního
uceleného katalogu lidských práv EU v podobě Charty do návrhu Ústavní smlouvy
Evropské unie se stává skutečností.
Ačkoliv se nepochybně jedná o zásadní posun v lidsko-právní regulaci na
úrovni nadnárodních entit spočívající ve vytvoření formálních základů evropské
ústavnosti v oblasti lidských práv, nicméně při hodnocení konkrétních dopadů
tohoto kroku na jednotlivce v evropském unijním prostoru je nutno v současné
době přistupovat relativně rezervovaně a bez přehnaného optimismu.
Účinky Charty /i po její inkorporaci do Ústavní smlouvy/ zůstávají poměrně
omezenými, a to nikoliv však náhodně.
V této souvislosti je nutno vycházet z toho, že odborná analýza problematiky
lidských práv obecně by měla být vždy posuzována přinejmenším ze tří základních
zorných úhlů neboli rovin, tj.:
1. filozofického a přirozenoprávního pojetí
2. politických a vztahových aspektů
3. platného práva neboli souboru norem lidských práv, včetně
institucionálních záruk pro jejich vynucování.
V rámci uvedené symbiózy lze první úroveň tvořenou filozofií a morálkou
lidských práv pokládat za výchozí bod a fundament celé problematiky lidských
práv. Naproti tomu úroveň platného práva podle vyjádření Frederica Sudre je svým
způsobem „vyčnívajícím ledovcem lidských práv“1.
Při tomto členění je nutno mít na zřeteli to, že právní řešení je vždy
výsledkem konkrétního politického prostředí a konsensu dosaženého v jeho rámci.
V této souvislosti je nutno poukázat na zásadně odlišný postoj jednotlivých
členských států k otázce právního života Charty a také připomenout to, s jakými
obtížemi byla začleňována do této listiny práv řada ustanovení, zejména ta, která
mají hospodářskou a sociální povahu.
Konečný výsledek oné „druhé úrovně“, jenž vyústil v právní řešení, je takový,
že „European Union`s Bill of Rights“ je sice značně velkorysý co se týče
materiálních ustanovení, avšak naprosto postrádá svůj vlastní kontrolní
1
Sudre, F.: Mezinárodní a evropské právo lidských práv, Masarykova univerzita, Brno, 1997, s. 11.
112
International and Comparative Law Review
No. 9/2003
mechanismus ve formě procesněprávních a institucionálních záruk vynucování
těchto práv.
Tato skutečnost je zvlášť markantní při komparaci s Evropskou úmluvou na
ochranu lidských práv a základních svobod, která obsahuje efektivní kontrolní
mechanismus zahrnující institut individuální stížnosti umožňující jednotlivci se
bezprostředně dovolávat svých oprávnění lidsko-právní povahy v rámci štrasburské
procedury.
Jelikož samotná Charta základních práv EU v současné době žádná
ustanovení obdobné povahy nemá, zcela logicky by měla přicházet v úvahu jiná
řešení.
Při analýze konkrétních eventualit a možností individua bezprostředně se
dovolávat svých práv artikulovaných v Chartě za současného stavu a za stávající
právní úpravy včetně avizovaných výhledů v podobě Ústavní smlouvy, lze
konstatovat velice ztížené a obtížné podmínky pro vynucování těchto subjektivních
oprávnění.
Při zkoumání konstrukce norem tohoto katalogu lidských práv evropského
unijního standardu lze objevit řadu vágních formulací a norem programového
charakteru, u nichž přímý účinek lze stěží anticipovat. Jako příklad může posloužit
ustanovení čl. 31 odst. 1, který uvádí: „Každý pracovník má právo na takové
pracovní podmínky, které respektují jeho zdraví, osobní bezpečnost a důstojnost“.
Kromě toho Charta na řadě míst odkazuje na úpravu obsaženou v sekundární
legislativě, mezinárodních smlouvách a vnitrostátním právu jednotlivých členských
států.
Názornou ilustraci v tomto směru poskytuje zejména čl. 16 /“Svoboda
podnikání je uznaná v souladu s právem Společenství a vnitrostátním právem a
praxí jednotlivých států“/ nebo čl. 30 /“Každý pracovník má právo na ochranu
proti neoprávněnému propuštění ze zaměstnání v souladu s právem Evropského
společenství a vnitrostátními právními řády a praxí jednotlivých členských států“/
atd.
Na základě výše uvedeného lze říci, že Charta ze své samotné povahy je
způsobilá artikulovat práva jen velice rámcově a heslovitě, zatímco samotný obsah
a náplň takto obecně deklarovaných práv ponechává na aktech sekundární
legislativy vnitrostátní úpravě, respektive autoritativní interpretace Evropského
soudního dvora.
113
Mezinárodní a srovnávací právní revue
číslo 9/2003
S ohledem na výše uvedená specifika listiny základních práv EU a ve
spojitosti se zněním omezující klauzule čl. 51 odst. 2 Charty2 nelze předpokládat
vynucování řady jejích norem ze strany jednotlivců bezprostředně před
vnitrostátními soudy členských států.
Proto přichází v úvahu aplikace uvedených vágních ustanovení na
komunitární úrovni, tzn. před Evropským soudním dvorem, resp. Tribunálem
prvního stupně.
Avšak právě v rámci řízení před ESD v případě dovolání se práv obsažených
v aktech sekundárního práva, jednotlivec coby neprivilegovaný žalobce se
častokrát stává objektem zbytečných restrikcí. Je tomu tak proto, že formulace čl.
230 odst. 4 a čl. 231 odst. 3 Smlouvy ES, pokud nedoznají odpovídajících změn
v Ústavní smlouvě, vyžaduje po soukromé osobě, aby prokázala, že aktem je nejen
bezprostředně, ale i individuálně dotčena. Právě slovo individuálně vyvolává určité
problémy v praxi a je zdrojem zbytečných omezení ve vztahu k jednotlivcům,
zejména v případě aktů obecné povahy a normativního charakteru, u kterých bývá
obtížné /ne-li nemožné/ prokázat, že tyto akty se dotýkají soukromých osob
individuálně. V tom byl mnohými spatřován deficit v komunitárním systému
ochrany práv.3
Navíc i judikatura Evropského soudního dvora4 položila dostačující základy
pro to, aby extenzívní pojetí aktivní legitimace soukromých osob bylo jednoznačně
a nezvratně zakotveno v aktu primárního, resp. ústavního práva. Postačí, když by u
ustanovení zakotvujícího řízení o přezkoumání legality aktu ze strany jednotlivce
bylo vynecháno slovo individuálně.
Bez ohledu na výše navrhované změny, jež podle našeho názoru jsou
nezbytné pro všestrannou ochranu těch oprávnění lidsko-právní povahy, která jsou
obsažená v sekundární legislativě anebo která jsou způsobilá interferovat do osobní
sféry jednotlivce, za úvahu stojí i zavedení zvláštního druhu řízení pro porušení
Charty. Toto řízení může být koncipováno jednak ve formě inkorporace nového
ustanovení pro porušení lidských práv chráněných Chartou /v části Ústavní
smlouvy regulující činnost orgánů a institucí EU/, a jednak cestou rozšíření
kapitoly „Spravedlnost“ samotné Charty /čl. 47-50 této listiny/.
Při realizaci kterékoli z těchto variant, jejichž konkrétní výběr se bude odvíjet
mimo jiné i od zvolené právní techniky, lze mluvit o tom, že „European Union`s
Bill of Rights“ získá svůj vlastní kontrolní mechanismus a stane se tedy zárodkem
2
Ustanovení čl. 51 odst. 2 Charty zní: „Tato Charta nezakládá žádnou novou pravomoc ani nový
úkol pro Společenství či Unii, ani nemění pravomoci a úkoly stanovené ve Smlouvách“.
3
Viz Arnold, R.: Nový vývoj komunitárního procesního práva, „Evropské právo“, 2002, č. 8, s. 11.
4
Podrobněji argumentaci viz Stanovisko Generálního advokáta Jacobse ze dne 31.3.2002 ve věci
C-0/00 Unión de Pequeňos Agricultores v. Rada EU, zatím není publikován ve Sbírce.
114
International and Comparative Law Review
No. 9/2003
uceleného subregionálního systému protekce lidských práv evropského unijního
standardu.
Další cestou pro dosažení efektivní ochrany základních práv, včetně
odpovědnosti orgánů EU za případné nedodržení těchto oprávnění individua, je
přistoupení ES/EU k Evropské úmluvě lidských práv, jinými slovy připojení
nadnárodních entit k soustavě protekce lidských práv celoevropské územní
působnosti a panevropského dosahu.
Je to žádoucí především s ohledem na to, že katalog lidských práv chráněných
Úmluvou a Chartou do značné míry se shodují, zejména v oblasti práv osobního
charakteru, politických práv a práv smíšené povahy. Na druhé straně Úmluva na
rozdíl od unijní listiny práv zcela zásadně neupravuje práva sociální a hospodářské
povahy, stejně tak jako kulturní práva, jelikož přenechává jejich regulaci jiným
instrumentům5, z nichž převážná většina se vyznačuje povahou soft law a mají
mnohem slabší kontrolní mechanismus, který neumožňuje realizaci institutu
individuální stížnosti.
Proto akcese ES/EU k Úmluvě lidských práv, o které se zmiňuje Laekenská
deklarace6, ve své podstatě znamená dosažení pouze minimálního standardu
protekce základních práv, které nicméně je nezbytné ve vztahu k zajištění právní
jistoty jednotlivce. V současné době EU a její instituce zůstávají jedinou mocností
v Evropě, jejichž akty se ocitají mimo vnější kontrolu Štrasburského soudu, čímž
dochází k různé úrovni ochrany práv individua, jenž se odvíjí zejména od toho, zda
se jedná o kauzu s komunitárním prvkem anebo ne.
Celkově problematika možného přistoupení ES/EU k uvedené Konvenci
vyžaduje hlubší zamyšlení7 nejen s ohledem na určité právní potíže spojené
s nutností rozsáhlých změn jak na straně acquis Úmluvy, tak i acquis
communautaire, o čemž svědčí zejména dřívější četné pokusy vyřešit alespoň část
z těchto otázek.8 Úvahy by měly také směřovat ke zjištění, zdali Evropská úmluva,
jež byla vypracována před více než půlstoletím a určena programově pouze státům,
je tím pravým nástrojem, který je postačující pro adekvátní ochranu práv individua
v rámci fungování entit vybavených primárně supranacionalitou.
Charta základních práv EU, která, co se týče palety chráněných práv /včetně
formulací moderních práv/, může být považována za instrument par excellence, je
5
Viz např. Evropská sociální charta, Evropská kulturní úmluva, atd.
6
The Future of European Union, Laeken Declaration, SN 273/01, 15.12.2001, s. 5.
7
Podrobně viz Šišková, N.: K problematice možného přistoupení Evropských společenství k Evropské
úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, „Právník“, 2003, č. 1, s. 41-54.
8
Viz např. Posudek Evropského soudního dvora č. 2/94 ze dne 28.3.1996 „Přistoupení Společenství
k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod“, SbSD 1996, I-1959-1790.
115
Mezinárodní a srovnávací právní revue
číslo 9/2003
dalším argumentem pro příklon k vytvoření vlastního subregionálního systému
záštity práv jednotlivce.
Lze tedy shrnout, že vyřešení výše uvedeného problému znamená ve své
podstatě zásadní rozhodnutí ohledně toho, jakou úroveň hodlají supranacionální
entity ochraně lidských práv zajistit, a zdali tato práva budou tvořit skutečně
prioritu /jak je tomu již avizováno v Preambuli Charty/ v rámci integrace nové
generace a směrování států EU ke stále většímu sepětí, nevyjímaje eventualitu
nějaké formy státoprávního uspořádání /anebo případně jeho obdoby/ v rámci
evropského unijního prostoru.
Při rozhodování o úrovni a rozsahu ochrany práv individua /zdali v intencích
Úmluvy anebo Charty s efektivním kontrolním mechanismem/ je nutno mít na
zřeteli i tu skutečnost, že lidská práva tvoří nejenom součást společných
evropských hodnot, ale jsou i základem pro formování a dotváření evropské
identity, jelikož jsou klíčovými pojítky mezi národy sjednocující se Evropy.
Je nepochybné, že dosažení zdařilého projektu evropské integrace v rámci
kterékoliv právní konstrukce budoucí podoby EU by se mělo primárně odvíjet od
vyrovnaného, pevného a stabilního fundamentu v oblasti lidských práv.
116
International and Comparative Law Review
No. 9/2003
VII. Selected current issues of the European Union’s
human rights protection
The frequently discussed and long expected opportunity of implementation of
a first comprehensive catalogue of the EU’s human rights in the form of the
Charter into the Draft Constitutional Treaty of the European Union has became
reality.
Although it is undoubtedly a substantial move in the human rights regulation
on the level of supranational entities consisting in establishment of formal basis of
the European constitutionality in the field of human rights, at present we have to be
relatively reserved and without exaggerated optimism when evaluating actual
impacts of this step upon an individual in the European Union’s space.
The impacts of the Charter (even after its incorporation into the Constitutional
Treaty) remain relatively limited, though not accidentally.
In these respects it is necessary to bear in mind that every expert analysis of
the human rights issue in general should always be judged from at least three
angles of view or levels, i.e.:
1.
2.
3.
philosophical and natural law viewpoint
political and relational aspects
effective law, i.e. a body of human rights norms, including institutional
guaranties for their enforcement.
In the abovementioned symbiosis it is possible for the first level, consisting of
philosophy and morale of human rights, to be considered a starting point and a
fundament of the entire human rights issue. On the other hand, as Frederic Sudre
noted, the level of effective law is in a way “a sticking out iceberg of human
rights“1 .
Considering this division, we must remember that legal solution will always
be a result of a specific political environment and a consensus reached within its
framework.
In this respect, it is necessary to point out the fundamentally different attitudes
of individual member states towards the question of legal life of the Charter, and
also to remind the difficulties accompanying the implementation of a series of
provisions into the Charter, namely of those of economical and social nature.
1
Sudre, F.: Mezinárodní a evropské právo lidských práv, Masaryk University, Brno, 1997, p. 11.
117
Mezinárodní a srovnávací právní revue
číslo 9/2003
The final effect of the “second level” resulting in legal solution is that despite
the considerable generosity of the „the European Union’s Charter of Rights“ as
regards material provisions, it completely lacks its own control mechanism in the
form of procedural law and institutional guaranties of enforcement of those rights.
This fact is striking especially in comparison with the European Convention
for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms that contains an
effective control mechanism comprising the institution of individual complaints
that enables individuals to imminently appeal their claims of human rights nature
within the Strasbourg proceedings.
Since the EU Charter of Fundamental Rights itself does not currently contain
any provision of such nature, it would be logical to consider other solutions.
When analysing particular options and possibilities of an individual to
imminently appeal his/her claims as formulated in the Charter, in the present state
and under current legal regulations including suggested prospects in the form of the
Constitutional Treaty, we can state that the conditions to enforce the subjective
claims are considerably aggravated and difficult.
The analysis of the construction of norms contained in this catalogue of the
EU human rights standard shows a number of vague formulations and standards of
programme character, where a direct effect can hardly be anticipated. The
provision of Art. 31(1) can serve as an example: „Every worker has the right to
working conditions which respect his or her health, safety and dignity“.
In addition, the Charter in many of its sections refers to regulations contained
in secondary legislation, international treaties and home laws of individual member
states, as can be demonstrated on Art. 16 /“The freedom to conduct a business in
accordance with Community law and national laws and practices is recognised. “/
or Art. 30 /“Every worker has the right to protection against unjustified dismissal,
in accordance with Community law and national laws and practices.“/, etc.
Based on the aforesaid, we can state that the Charter, from its own nature, is
capable to articulate the rights only in a general way whereas it leaves the content
and filling of the generally declared rights upon particular home regulations and
their acts of secondary legislations, or upon authoritative interpretation by the
European Court of Justice, respectively.
With regards to the abovementioned specifications of the EU Charter of
Rights and considering the wording of the restrictive clause in Art. 51(2) of the
118
International and Comparative Law Review
No. 9/2003
Charter2, it is impossible to anticipate enforcement of many of its standards by
individuals directly before national court of member states.
Into consideration therefore comes the application of the vague provisions on
the community level, i.e. before the European Court of Justice and the Tribunal of
first instance, respectively.
Yet, it is often within proceedings before the ECJ in cases of infringement of
rights of secondary law, when the individual as an unprivileged plaintiff becomes
the object of superfluous restrictions. This is for the reason that the wording of Art.
230(4) and 231(3) EC Treaty (if they are not changed in the Constitutional Treaty)
require the private person to prove that the act is of his/her direct and individual
concern. It is just the word individual that causes certain problems in practice and
which is the source of unnecessary limitations as concerns individuals, namely in
the case of acts of general nature and normative character, where it is rather
difficult /if not impossible/ to prove that those acts are of individual concern of
private persons. This is the point where many see a deficit in the community
system of human rights protection.3
Yet, the judicature of the European Court of Justice4 has laid a sufficient basis
for the extensive notion of active legitimacy of private persons to be
unambiguously and irreversibly embedded in an act of primary or constitutional
law, respectively. An adequate measure would be just to omit the word individually
in the provision that embeds the proceeding on review of legality of the act from
the side of an individual.
Regardless the hereinbefore suggested changes, which in our opinion are
necessary for broad protection of those claims of human rights nature that are
comprised in secondary legislation or which are capable to interfere into the private
sphere of an individual, worth consideration is also the implementation of a special
proceeding for breach of the Charter. This proceeding could be conceived either in
the form of incorporation of a new provision on breach of human rights protected
by the Charter /into the part of the Constitutional Treaty that regulates activities of
EU bodies and institutions/, or by enlargement of the Charter itself in chapter
„Justice“/Art. 47-50/.
Upon conduct of either variant, selection of which will be derived, among
others, from chosen legal technique, we can suggest that the „European Union’s
Bill of Rights“ will receive its own control mechanism and thus will became a
2
EU Charter of Fundamental Rights, Art. 51 (2): „This Charter does not establish any power or task
for the Community or the Union, or modify powers and tasks defines by the Treaties“.
3
See Arnold, R.: Nový vývoj komunitárního procesního práva, „Evropské právo“, 2002, vol. 8, p. 11.
4
For argumentation in detail see Opinion by Advocate General Jacobs of March 31, 2002 in the case
C-50/00 Unión de Pequeňos Agricultores v. EU Counsil, not yet published in the Collection.
119
Mezinárodní a srovnávací právní revue
číslo 9/2003
nucleus of integrated subregional system of human rights protection of the
European Union standard.
Another way to reach an effective protection of fundamental rights, including
responsibility of EU bodies for conceivable failure in meeting individual’s claims,
is the accession of the EC/EU to the European Convention of Human Rights, in
other words, a linking of supranational entities with the system of human rights
protection with a pan-European territorial reach and scope.
This is highly desirable especially with regard to the fact that the catalogues of
human rights protected by the Convention and Charter are identical to a certain
level, namely in rights of private character, political rights, and rights of mixed
nature. On the other hand the Convention, apart from the Union Charter, quite
intentionally does not regulate rights of social and economic nature as well as
cultural rights, since it leaves their regulation upon other instruments5, most of
which are of soft law nature and have much weaker control mechanism that does
not allow for conduct of the institute of individual complaint.
Therefore, the accession of EC/EU to the Convention on human rights,
mentioned in the Laeken Declaration6, means by its nature the reaching of only a
minimum standard of human rights protection, which is though necessary as
concerns the ensuring of individuals´ legal certainty. Presently the EU and its
institutions remain the only power in Europe whose acts lay beyond control of the
Strasbourg court, which causes different levels of individual’s rights protection,
depending on whether the case contains a community element or not.
In general, the issue of possible accession to the EC/EU to the Convention
requires a deeper consideration7 not only as regards certain legal difficulties
connected with the necessity of large-scale changes both in acquis of the
Convention and acquis communautaire, as was indicated by recent numerous
attempts to solve at least part of those questions.8 The considerations should also
lead to determination whether the European Convention, conducted more than 50
years ago an by its programme tailored to states only, is the right instrument to
adequately protect individual’s rights within the functioning of entities primarily
provided with supranationality.
5
See e.g. European Social Charter, European Cultural Convention, e.t.c.
6
The Future of European Union, Laeken Declaration, SN 273/01, 15.12.2001, p. 5.
7
For details see Šišková, N.: K problematice možného přistoupení Evropských společenství
k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, „Právník“, 2003, vol. 1, p. 41-54.
8
See. e.g. Opinion of the European Court of Justice No. 2/94 of March 28, 1996 „Accession of the
Community to the Convention on protection of human rights and fundamental freedoms“, ECJ Coll.
1996, I-1959-1790.
120
International and Comparative Law Review
No. 9/2003
The EU Charter of Fundamental Rights, which, as to the range of protected
rights /including the formulations of modern rights/, can be regarded an instrument
par excellence, is another argument supporting the idea to establish a subregional
system of individual’s rights protection.
To sum up, the solution of the issue essentially means a key decision as
regards the level of human rights protection the supranational entities intend to
ensure, and if those rights will really be a priority /as advised in the Preamble of
the Charter/ within the integration of the new generation and the heading of EU
states towards still stronger unity, not excluding the possibility of a certain form of
state arrangement /or its analogy/ within the European Union space.
Upon decision-making about the level and range of individual’s rights
protection /whether within the range of the Convention or the Charter with an
effective control mechanism/ it is necessary to consider the fact that human rights
are part of common European values and they also mean a basis for forming and
trimming of European identity since they are key links between nations of the
unifying Europe.
It is beyond any doubt that accomplishment of a quality project of European
integration based on whichever legal construction of future shape of the EU should
primarily stem from a well-balanced, solid and stable fundament in the human
rights sphere.
121