postavenie ombudsmana v demokratickom a právnom štáte

Komentáře

Transkript

postavenie ombudsmana v demokratickom a právnom štáte
VEREJNÝ OCHRANCA PRÁV
POSTAVENIE OMBUDSMANA
V DEMOKRATICKOM A PRÁVNOM
ŠTÁTE
ZBORNÍK Z MEDZINÁRODNEJ KONFERENCIE
KONANEJ DŇA 15. APRÍLA 2004 V BRATISLAVE
POD ZÁŠTITOU
PAVLA HRUŠOVSKÉHO
PREDSEDU NÁRODNEJ RADY SLOVENSKEJ REPUBLIKY
BRATISLAVA 2004
Verejný ochranca práv
1
Postavenie ombudsmana
v demokratickom a právnom štáte
Zborník z medzinárodnej konferencie
konanej dňa 15. apríla 2004
v Bratislave
pod záštitou predsedu Národnej rady Slovenskej republiky
Pavla Hrušovského
Bratislava 2004
2
© Kancelária verejného ochrancu práv
Príspevky v zborníku sú bez jazykovej úpravy.
Za obsahovú stránku zodpovedá autor príspevku.
3
OBSAH:
1. KANDRÁČ, PAVEL: ÚVODNÉ SLOVO........................................................... 5
2. KANDRÁČ, PAVEL: Niekoľko úvah o verejnom ohrancovi práv…….………6
3. MOTEJL, Otakar: Několik slov úvodem .......................................................... 13
4. TÓTHOVÁ, Katarína: Inštitút verejného ochrancu práv de lege lata ............ 16
5. PALÚŠ, Igor: Funkcie ombudsmana (verejného ochrancu práv) ................... 22
6. BENEČ, Štefan: Verejný ochranca práv a prokurátor v právnom poriadku
Slovenskej republiky .......................................................................................... 30
7. NIKODÝM, Dušan: Verejný ochranca práv a prokuratúra............................ 40
8 . GAŠPAR, Michal: K niektorým otázkam pôsobenia ombudsmana
v Slovenskej republike ....................................................................................... 47
9. KAPITÁN, Zdeněk: Správní uvážení a činnost veřejného ochránce práv ...... 53
10.LIFKA, Jiří: Vztah veřejného ochránce práv a územní samosprávy - několik
teoretických poznámek....................................................................................... 62
11. HOUBOVÁ, Drahomíra: Veřejný ochránce práv v systému právních záruk
zákonnosti v české republice .............................................................................. 70
1 2 .KSEŇÁK, Štefan: Verejný ochranca práv a jeho oprávnenia vo vzťahu
k ústavnému súdu a národnej rade – úvahy de lege ferenda............................ 79
1 3 .KROPUCH, Imrich: Miesto verejného ochrancu práv v systéme orgánov
verejnej moci ...................................................................................................... 84
14.PIROŠÍK, Vladimír: Ombudsmanský aktivizmus - prostriedok efektívnejšej
ochrany práv?..................................................................................................... 90
1 5MAGUROVÁ,
.
Zuzana: Potrebujeme na slovensku ombudswoman
(ombudsman, ombudsperson) pre rovnosť príležitostí žien a mužov? ............ 95
16. VALACHOVÁ, Kateřina: Veřejný ochránce práv a dobrá správa............... 100
17.ČULÍKOVÁ, Katarína: Verejný ochranca práv ako orgán podieľajúci sa na
ochrane základných práv a slobôd osôb držaných v miestach, kde sa vykonáva
väzba alebo trest odňatia slobody.................................................................... 105
18. NEMEČKOVÁ, Oľga: Veřejný ochránce práv a soudy – vybrané problémy113
4
19.PAVLOVČINOVÁ, Lucia: Uplatnenie pôsobnosti verejného ochrancu práv
v oblasti štátnej správy súdov .......................................................................... 118
20.KOUKAL, Pavel: Srovnání vlivu dobrých mravů a principů dobré správy na
účinky úkonů subjektů občanského a správního práva.................................. 124
21. JANOUŠKOVÁ, Petra: Veřejný ochránce práv a jeho působení v oblasti celní
správy................................................................................................................ 132
2 2 .BLAŠČÁK, Ján: Spolupráca slovensko-poľskej spoločnosti a verejného
ochrancu práv na regionálnej úrovni ............................................................. 137
2 3GLOTZMANN,
.
Filip: Aktuálně diskutované rozšíření kompetencí
ombudsmana v České republice ...................................................................... 142
24. MOTEJL, Otakar: Několik úvah do diskuse o roli a postavení ombudsmana
........................................................................................................................... 148
25.ANTALOVÁ, Henrieta: Kreovanie inštitútu verejného ochrancu práv v
Slovenskej republike …………………………………………………………...151
26. MESÁROŠ, Marián: Právna úprava vzťahu verejného ochrancu práv s vládou
a národnou radou ............................................................................................. 159
27. HUŤKOVÁ, Andrea: Vzťah verejného ochrancu práv a prokuratúry. ........ 164
28. HRADISKÁ, Viera: Verejná správa a orgány verejnej správy .................... 170
2 9 ABAZOVIČ,
.
Tahir: Skúsenosti verejného ochrancu práv s prechodom
pôsobností na samosprávu ............................................................................... 176
30. MIKLOŠ, Peter: Nezávislosť súdu a prieťahy v konaní.................................. 181
31.CIGÁNEK, František: Servis verejného ochrancu práv fyzickým osobám
a právnickým osobám – neodmysliteľná súčasť činnosti................................. 184
3 2 .DURDÍKOVÁ, Jana: Právo na priaznivé životné prostredie uplatnené
podnetom u verejného ochrancu práv............................................................. 188
33.STACHOVÁ, Alexandra: Aplikácia ustanovení zákona o slobodnom prístupe
k informáciám v Kancelárii verejného ochrancu práv .................................. 193
34.RÁCEKOVÁ, Soňa - ARNOLDOVÁ, Eva - SPIŠÁKOVÁ, Viktória: Ochrana
osobných údajov vo vzťahu k zákonu č. 564/2001 z. z. o verejnom ochrancovi
práv ................................................................................................................... 198
35. SPIŠIAKOVÁ, Taťána: Sociálne práva ako ľudské práva............................. 202
5
Úvodné slovo
Vážené dámy, vážení páni!
Je mi cťou, že Vás môžem úprimne a srdečne privítať na medzinárodnej
konferencii poriadanej Kanceláriou verejného ochrancu práv, nad ktorou záštitu
prevzal predseda Národnej rady Slovenskej republiky pán Pavol Hrušovský. Pre
neodkladné štátnické povinnosti sa za neúčasť ospravedlňuje, je mu ľúto, že
nemôže byť medzi nami a poprosil ma, aby som Vám tlmočil srdečné
pozdravenie a želanie úspechov dnešnému nášmu rokovaniu.
Keď som na konferencii v Brne verejne predniesol návrh, aby sme
spoločne s českým verejným ochrancom práv, pánom dr. Otakarom Motejlom
striedavo usporiadali konferenciu o problematike verejného ochrancu práv, som
presvedčený, že málokto veril, že sa nám to podarí. Som rád, že sa to podarilo.
Som rád, že Vy ste pozvania prijali, že prejavujete záujem o predmetnú
problematiku, že ste medzi nás prišli, že prejavujete Vašu aktivitu v súvislosti s
aktívnou účasťou, že máte záujem sa podieľať na teoreticko-praktickom riešení
problémov a tým účinne prispieť k zdokonaľovaniu činnosti inštitúcie verejného
ochrancu práv, jeho kancelárie a tým aj k ich propagácii.
Zmyslom nášho, ale aj Vášho konania je, aby sme poskytli čo najviac
poznatkov o existencii inštitúcie verejného ochrancu práv, aby sme čo
najobjektívnejšie, najprehľadnejšie, najnázornejšie a najlogickejšie
charakterizovali tento ústavný inštitút, jeho vznik a následne samotnú jeho
činnosť.
doc. JUDr. Pavel Kandráč, CSc.
verejný ochranca práv
6
doc. JUDr. Pavel Kandráč, CSc.
verejný ochranca práv
Niekoľko úvah o verejnom ochrancovi práv
Problematika našej konferencie sa venuje aktuálnej a interesantnej tematike
určenej nielen pre odbornú, ale aj pre čo najširšiu verejnosť.
Iste ani dnes nie je možné obísť niektoré skutočnosti, ktoré sa vyskytli pri
konštituovaní inštitúcie verejného ochrancu práv. Treba pripomenúť, že ani
v odborných kruhoch nebol jednoznačný názor na potrebnosť inštitúcie
verejného ochrancu práv. A ojedinele aj v súčasnosti sa možno stretnúť
s uvedeným názorom. Možno predpokladať, že i u širokej verejnosti môžu
zaznievať podobné názory, či úvahy. Tieto však v súvislosti s počtom podnetov,
počtom osobných návštev občanov, či už v Bratislave alebo v našich
mimobratislavských pôsobiskách, sú zanedbateľné z pohľadu názorov
potrebnosti, či nepotrebnosti.
Je pravdou, že inštitút verejný ochranca práv v minulosti u nás neexistoval
a Slovenská republika ho musela vytvoriť ako splnenie jednej z podmienok pre
náš vstup do Európskej únie. Dovolím si konštatovať, že sme úrad, ktorý
sprostredkováva dobré vzťahy medzi občanom a štátom. Aj keď existencia
inštitútu verejného ochrancu práv je krátka, možno už dnes hodnotiť prácu
v Kancelárii verejného ochrancu práv pozitívne, ako prácu mimoriadne náročnú,
či už z hľadiska odborného, ako aj z hľadiska ľudského. Už priniesla, prináša
a predpokladám, že i bude prinášať zaujímavé poznatky, ktoré budeme
analyzovať a náležitým spôsobom informovať širokú verejnosť i príslušné orgány
Slovenskej republiky.
Ďalej si dovolím vysloviť presvedčenie, že v priebehu dvoch rokov sme
vybudovali i s menším počtom pracovníkov funkčnú ústavnú inštitúciu, ktorá
7
uskutočňuje svoju činnosť bez akéhokoľvek politického zasahovania. Je to
inštitúcia výsostne apolitická.
Samozrejme, že verejný ochranca práv sa pri svojej činnosti riadi Ústavou
Slovenskej republiky a celým právnym poriadkom, z čoho pre verejného
ochrancu práv vyplýva povinnosť kontrolovať orgány verejnej správy, či pri
svojej činnosti, pri svojom rozhodovaní, postupujú v súlade s Ústavou
Slovenskej republiky, zákonmi i ďalšími právnymi predpismi a princípmi
demokratického a právneho štátu. Tiež skúma, či orgány verejnej správy sú
činné, či nečinné.
Treba jednoznačne konštatovať, že verejný ochranca práv je demokraticky
volený orgán, ktorý slúži občanom, slúži k odstraňovaniu nedostatkov, ktoré
spôsobil byrokratický aparát. Je vhodným kontrolným orgánom „sui generis“ vo
vzťahu k orgánom verejnej správy, ktorý svoje povinnosti realizuje v súlade
nielen s právnym poriadkom Slovenskej republiky, ale aj v súlade so zásadami
etiky.
V nasledujúcej časti si dovolím upriamiť pozornosť na niektoré
skutočnosti, ktorých poznanie vychádza z doterajšej praktickej činnosti a je
jasné, že v minulosti, aj keď nedávnej, neboli a ani nemohli byť predvídateľné.
Predovšetkým vlastná náplň činnosti verejného ochrancu práv sa ukázala byť
technicky a časovo náročnejšia ako by bolo možné predpokladať, pretože
potreba zistiť skutočný stav veci a zásada vypočutia stanoviska oboch strán –
v podmienkach relatívne veľkého množstva prípadov – vytvára časovo náročný
proces s množstvom úkonov.
Dovolím si pripomenúť i skutočnosť, že započatie činnosti verejného
ochrancu práv nebolo bez ťažkostí, ktoré všetci dobre poznáme. Nechcem ich
spomínať, ale pamätať si ich treba. Nikto ich nechce zakrývať, ale ani preceňovať.
Samozrejme, že v praktickej činnosti sa vyskytujú aj problémy, o ktorých
je potrebné diskutovať a jej výsledkom majú byť tie najlepšie opatrenia, ktoré
našu prácu posunú ďalej dopredu. To na jednej strane. Na strane druhej musím
8
konštatovať, že pre počiatok, ďalší priebeh činnosti verejného ochrancu práv, ale
hlavne i budúci vývoj je nevyhnutnou podmienkou aj kultúra prostredia, v ktorej
inštitúcia uskutočňuje svoju činnosť. Je to významný a rozvoju napomáhajúci
faktor. Žiaľ, v tejto súvislosti moje konštatovanie nie je pozitívne. Je potrebné
vynakladať i mnoho entuziazmu, aby sa prekonali prekážky, ktoré pre pozitívnu
činnosť inštitútu vytvára práve spomínaná kultúra prostredia. Aj v tomto smere
sme si predsavzali, že naším cieľom musí byť jej zlepšenie.
Naša činnosť nie je bezproblémová. Niektoré problémy sú teoretickolegislatívneho charakteru, iné čisto praktickej aplikácie, ktorých poznanie
priniesla až samotná prax.
Nie sú to len problémy kompetencií či pôsobnosti, ale aj súčinnosti
s inými inštitúciami (o ktorých stanovuje § 25 zákona o verejnom ochrancovi
práv), či je to problematika konania z vlastnej iniciatívy, vzťahu ombudsmana
Európskej únie a národného ombudsmana (u nás verejného ochrancu práv),
či uplatnenie obsahu „Medzinárodnej charty efektívnosti ombudsmana“ do našej
činnosti, do nášho úradu.
Nerobím si nárok, že dnešné naše stretnutie naznačené problémy vyrieši.
Nerobím si ilúzie, že na nastolené problémy bude jednotný názor, a samozrejme,
že si nerobím ani nárok na to, že poznám riešenia pre jednotlivé problémy. Tieto
nastoľujem a budem rád, ak v diskusii, i neformálnej, sa jednotlivými otázkami
budeme zaoberať. Som vyznávačom tvrdenia, že veci – problémy sa môžu
vyriešiť len pri vzájomnej výmene názorov.
V súvislosti s komparáciou postavenia nášho verejného ochrancu práv
s postavením ombudsmanov iných krajín, vrátane ombudsmana Európskej únie,
dovolím si konštatovať, že pôsobnosť slovenského verejného ochrancu práv
zodpovedá európskemu štandardu s jeho miernym prekročením – oprávnenie vo
vzťahu k nečinnosti orgánov súdnej moci, ako i oprávnenia klásť otázky priamo
pri správnom konaní účastníkom konania.
9
Ďalej je potrebné si uvedomiť, že pôsobnosť verejného ochrancu práv
podľa zákona o verejnom ochrancovi práv nie je zameraná na ochranu právneho
poriadku Slovenskej republiky ako takého, ale na ochranu subjektívnych práv,
na ochranu základných práv a slobôd fyzických a právnických osôb pred takým
konaním, rozhodovaním a nečinnosťou orgánov verejnej správy, ktoré je
v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho
štátu.
Iste, že predmetom nášho záujmu sú aj aktuálne spoločenské problémy,
ktoré v súčasnosti trápia našu spoločnosť, napríklad nezákonné odpočúvanie,
údajné násilné sterilizácie rómskych žien, spoplatňovanie zdravotných úkonov,
uplatňovanie zásady „3x a dosť“, problém väzby, korupcie a podobne. Problémy
študujeme, konzultujeme s príslušnými subjektami, resp. dávame podnety na
ďalšie konania.
Aj keď sa o problematike verejného ochrancu práv napísalo mnoho
odborných statí, povedalo veľa interesantných myšlienok, považujem toto
stretnutie za významné a prospešné pre ďalšiu výmenu názorov ohľadne
teoretických otázok, ale hlavne praktických, týkajúcich sa inštitúcie verejného
ochrancu práv.
Myslím si, že je veľa otázok, o ktorých je potrebné viesť diskusiu a jej
závery premietnuť do praktických opatrení, ktoré budú v budúcnosti vyjadrené aj
v legislatívnej podobe. Je veľa otázok, ktoré budeme musieť objasniť z hľadiska
potrieb praktickej realizácie. Samozrejme, že sú to skutočnosti, ktoré
nepochybne môžu významne prispieť k zdokonaleniu činnosti verejného
ochrancu práv i jeho kancelárie.
Z jednotlivých podnetov, z vlastných poznatkov i poznatkov našej
i zahraničnej odbornej verejnosti, poznávame mnohé problémy, ktoré aj keď
momentálne nie sú z pohľadu činnosti verejného ochrancu práv riešiteľné, sú v
súčasnosti významným predmetom vecných diskusií.
10
Z najčastejšie spomínaných otázok sú to predovšetkým:
Vymedzenie kompetencie a pôsobnosť verejného ochrancu práv, ich
predmet a obsah, ich dostatočnosti – nedostatočnosti, či okruhu subjektov, na
ktorých má verejný ochranca práv dosah. Je namieste otázka – a tá je výsostne
aktuálna – nazerania do spisov a to najmä súdnych, v súvislosti s namietanými
zbytočnými prieťahmi v konaní.
Nie menej významnou je otázka súčinnosti s prokuratúrou. Naše
doterajšie skúsenosti sú dobré. Je však potrebné, najmä pre budúcnosť,
legislatívne dopracovať predmet a obsah tejto súčinnosti, vrátane prípadov
podozrenia z trestnej činnosti, o ktorej sa pri svojej činnosti dozvie verejný
ochranca práv. Je namieste aj otázka všeobecného dozoru prokurátora a činnosť
verejného ochrancu práv.
Pozornosť si zasluhuje aj otázka aktivity verejného ochrancu práv voči
Ústavnému súdu. Vo väčšine krajín Európskej únie ombudsman má právo
návrhu na Ústavný súd. Iste ide o problém, ktorý si vyžaduje zvýšenú pozornosť
a náležitú prípravu.
Veľmi aktuálnou otázkou je súčinnosť s mimovládnymi organizáciami
(stavovské, nadácie, občianske združenia a podobne), a to najmä z pohľadu
obsahu, foriem i prostriedkov. Po zabezpečení dostatočného personálneho
obsadenia sa vytvorí dostatok priestoru pre vyžívanie možnosti konať z vlastnej
iniciatívy. Je nesprávny postup, ak mimovládne organizácie naliehajú práve na
tento druh možnosti konať. Pre už blízku budúcnosť bude veľmi aktuálnou
otázkou spolupráca ombudsmana Európskej únie a národných ombudsmanov, v
našom prípade verejného ochrancu práv.
Častými pretraktovanými otázkami, ktoré sa týkajú veľmi významných
základných práv a slobôd, sú problematika obmedzenia osobnej slobody – väzba
a otázka bezplatnej právnej pomoci. Aj z pohľadu nášho vstupu do Európskej
únie sú aktuálne, ale aj naliehavé.
11
Je aj ďalší rad otázok, či problémov, na ktoré musíme hľadať odpovede
a riešenia. Napríklad jeden verejný ochranca práv, viacerí..? Premietnutie
medzinárodnej charty do zákona o verejnom ochrancovi práv a pod.
Aj keď som si dovolil upriamiť vašu pozornosť len na niektoré problémy či
otázky, treba si uvedomiť fakt, že ich je oveľa viac, oveľa viac ich ešte prinesie
praktický život, preto si myslím, že každé naše stretnutie nie je zbytočným, ale
veľmi vážnym motivujúcim momentom pre budúce neustále zdokonaľovanie
činnosti verejného ochrancu práv a jeho kancelárie, jeho propagáciu i vážnosť.
Preto zastávam názor, aby sme sa stretávali, diskutovali a tak prispievali k
tomu, že budeme hľadať spôsoby, prostriedky, formy i obsah pre našu činnosť
tak, aby predovšetkým bol spokojný občan, aby jeho práva boli dostatočne
zabezpečené a chránené.
Úplne na záver mi dovoľte poznamenať, že naše doterajšie poznatky už
dnes opodstatňujú vysloviť názor, že inštitút verejného ochrancu práv sa
zhosťuje svojej úlohy, je potrebný a do budúcna jeho význam bude neustále rásť.
Presnejší obraz o tom, ako občania prijali a prijímajú našu existenciu sa
pripravujeme získať z ankety, v ktorej budú reagovať občania využívajúci naše
služby.
12
JUDr. Otakar Motejl
veřejný ochránce práv České republiky
Několik slov úvodem
Pane veřejný ochránce práv Slovenské republiky, vážené dámy, vážení pánové,
dovolte, abych vás, slovenské přátele, pozdravil a Vám pane docente, abych
poděkoval za pozvání na tuto konferenci. My vlastně plníme to, co jsme si slíbili
před rokem na podobné konferenci v Brně, kde jsme se dohodli, že se budeme
v pořádání těchto setkání pravidelně střídat, abychom si vyměnili názory.
Uvědomuji si, že interval jednoho roku je objektivně poměrně velmi
krátký, takže pro bilancování změn a událostí je těch 365 dnů, které nás od
minulé konference dělí, také dobou poměrně krátkou. Navíc si ještě uvědomme,
a teď hovořím o nás všech, že pojednáváme problematiku instituce, která je
zcela nová, která je nezakořeněná, která skutečně musí hledat svoje místo ve
společnosti. Ve společnosti, která je ve své podstatě konzervativní, která je
ochotna respektovat pouze to, co se v průběhu ne několika let, ale v průběhu
desetiletí a mnohdy i staletí osvědčilo. Potýkáme se s prosazením a včleněním
se do společnosti, která je ochotna na ty staré osvědčené instituty přísahat a
spoléhat jako na instituty, které řeší nebo by měly řešit, všechny její problémy.
Řešení takových problémů ombudsmany, myšlenka ombudsmanů, je poměrně
nová. Je to myšlenka, která všeobecně narážela na nepochopení, na
podceňování, vzbuzující dokonce podezření, že jde o jakési voluntaristické
pokusy o řešení aktuálních problémů té které společnosti. Teprve počínaje
padesátými lety, kdy opakovaně selhaly systémy a mechanismy té tradiční dělby
moci a opakovaně v prvé polovině dvacátého století tragicky selhaly všechny
dosud existující demokratické mechanismy, si speciálně evropská civilizace
uvědomila, že přichází v úvahu také řešení jiné. Řešení nekonvenční, více méně
13
založené na přirozené autoritě a na konsenzu, nikoli na diktátu a na udělené
autoritě. To je, myslím, poznatek, který bychom si měli při hodnocení naší
situace uvědomit a zafixovat. Vytváří totiž základní rámec pro nás všechny, i
když česká instituce má určitá specifika oproti své, dovolím si označit o rok
mladší bratrské instituci slovenské. Snad jediným podstatným rozdílem,
pochopitelně pro nás právníky citelným a velice důležitým, protože rozlišuje
postavení, je skutečnost, že slovenský veřejný ochránce práv je ústavně
zakotven a český veřejný ochránce práv tuto oporu v ústavě nemá. V ostatním je
podobnost jak právní úpravy institutu ombudsmana, tak i její uvádění v život,
opravdu výrazná.
Úvodem tohoto vlastně už pracovního jednání si proto dovolím podat více
méně jakýsi stručný raport o tom, jak se česká situace od našeho posledního
setkání před rokem, vyvíjí. Vyvíjí se typicky pro moderní politiku, typicky pro
již zmíněnou novost té instituce, tedy jakýmsi schizofrenním způsobem. Od té
doby česká legislativa produkuje už třetí formu rozšíření kompetencí a úkolů,
které by měl vykonávat veřejný ochránce práv. Prvý pokus byl v Parlamentu
prozatím odražen, druhý pokus do Parlamentu vstupuje a třetímu pokusu se
veřejný ochránce práv intenzivně brání. To všechno se odehrává na pozadí
občasného poměrně výsostného politicky aktuálního zpochybňování téže
instituce, na kterou se současně nakládají nové kompetence, které by měly řešit
potřebu zajistit plnění některých mezinárodně právních závazků České
republiky, více či méně bezprostředně souvisejících se vstupem České republiky
do Evropské unie s konsolidovaným globálním prostředím ochrany lidských
práv.
Jsem výsledně rád, že se česká situace takto vyvíjí, protože je to potvrzení
výhod instituce ombudsmana a jeho určité dynamičnosti při hledání modelů, jak
vyplnit ty volné prostory, které stát v soustavě svých státních orgánů vyplnit
neumí a které dost dobře ani vyplnit nemůže. Každá společnost totiž má a bude
mít problémy, ve kterých černobílé, zkratkovité, exekutivní, vynucující řešení
14
řešením není a nikdy nebude. Takové problémy je třeba šetřit, řešit je uvážlivě a
nikoliv autoritativně, což vždycky musí být prvořadým úkolem institucí
ombudsmanského typu, ať už se jmenují jakkoliv. Jejich posláním je hledat
konsensus společenský, hledat porozumění a přiblížení postojů obou stran,
vyvarovat se jakékoliv rigidity posuzování. Nejsme a nebudeme soudci, nejsme
a nebudeme prokurátory, nejsme a nechceme být ani těmi absolutně
nejmoudřejšími, na to náš potenciál nestačí. Měli bychom být a chceme být
učenlivými. Učenlivými v tom slova smyslu, že budeme chápat každou kauzu,
každou stížnost a každý společenský problém, jako problém, který se zde stal, o
jehož existenci nelze diskutovat, ale jehož řešení je třeba hledat pokud možno
způsobem, který vyřeší nejen ten aktuální problém, ale který způsobí efekt, že se
problém již jednou nastalý nebude v budoucnosti opakovat, že se nešvar, který
se vyskytnul, nestane ve společnosti pravidlem. Musíme mít více trpělivosti,
alespoň já, snad je to dáno i věkem. Mám pocit, že do nás vstupuje jakási
nedočkavost, že chceme, aby se každým rokem kvalitativně i kvantitativně
dostavily větší a větší úspěchy a lepší výsledky. To skutečně nelze. Každý
hostinský ví, že když otevře hospodu, že prvních pět či šest let se klientela
neustálí, že kvalita skutečně vyžaduje vytvoření určitého klimatu a určité
atmosféry a to vyžaduje určitou trpělivost a spoustu práce. Přeji proto vám i
sobě, abychom na dnešní konferenci ve svém bezpochyby upřímném hledání
postoupili zase o kousek dál. Jsem rád, že jsem měl možnost díky velkorysému
pozvání pana docenta Kandráče přivézt s sebou řadu mých spolupracovníků,
kteří snad v průběhu dnešní konference některými konkrétními poznatky z naší
činnosti přispějí nejen k vzájemné informovanosti, ale i k vytýčení a
pojmenování určitých problémů, které se mohly stejně dobře vyskytnout v běhu
činnosti slovenského veřejného ochránce práv, jako se vyskytly v praxi naší. A
teď již jen přeji této konferenci, Vám osobně pane docente, Vašim i mým
spolupracovníkům nejen dnes, ale dlouhodobě, mnoho úspěchů.
15
prof. JUDr. Katarína Tóthová, DrSc
Právnická fakulta Univerzity Komenského
Bratislava
Inštitút verejného ochrancu práv de lege lata
V demokratických krajinách sa stále vo významnejšej miere popri súdnej
ochrane využívajú aj mimosúdne právne inštitúty na ochranu ústavou
garantovaných ľudských práv a slobôd v oblasti verejnej správy Ich právne
stvárnenie má byť také, aby tvorili systém ochrany a vymožiteľnosti týchto práv.
Jedným z prvkov tohto systému je aj inštitút verejného ochrancu práv.
Novelou Ústavy SR z roku 2001 sa inštitút verejného ochrancu práv stal
realitou aj v Slovenskej republike – a to realitou s ústavným zakotvením.
Pozitívne to treba hodnotiť preto, že nie vo všetkých postkomunistických štátoch
presadenie tohto inštitútu do právneho systému sa uskutočnilo ústavným
zakotvením (napr. ČR).
Verejný ochranca práv s ústavným zakotvením sa stal počas dvojročného
pôsobenia už neopomenuteľnou nezávislou ústavnou inštitúciou zakotveniu,
ktorej ústava (obdobne ako prokuratúre) venuje samostatnú ôsmu hlavu. Stojí za
povšimnutie, že v porovnaní s ústavným zakotvením prokuratúry, oveľa
obšírnejšiu pozornosť venoval ústavodarca inštitútu verejného ochrancu práv.
Preto úprava de lege lata v ústavnej rovine je plne optimálna a nepredpokladám,
že by na našom dnešnom stretnutí – alebo v dohľadnej budúcnosti – vznikali
úvahy o novelizácii tejto časti ústavy.
Ústava SR zakotvuje verejného ochrancu práv ako nezávislý orgán, ktorý
sa spôsobom ustanoveným zákonom, podieľa na ochrane základných práv
a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní alebo
nečinnosti
orgánov verejnej správy, ak ich konanie, rozhodovanie alebo
nečinnosť je v rozpore s platným právom alebo princípmi demokratického štátu.
16
Na rozdiel od prokuratúry, (ktorá obdobne ako verejný ochranca práv je
v ústave zakotvená ako nezávislá ústavná inštitúcia) pôsobnosť verejného
ochrancu práv v ústave je zakotvená so zameraním na ochranu subjektívnych
práv a nie na ochranu celého právneho poriadku Slovenskej republiky. Inými
slovami povedané, verejný ochranca práv je modulovaný ako orgán ochrany
subjektívnych práv a nie ako orgán ochrany zákonnosti t. j. orgán ochrany
objektívneho práva, ktorý koná vo verejnom záujme. Tento moment považujem
za obzvlášť dôležitý pre posúdenie vymedzenia kompetencie verejného obhajcu
práv a preto k tomuto poznatku sa pri zargumentovaní mojich názorov na
platnú právnu úpravu verejného ochrancu práv ešte myšlienkovo vrátim.
Podrobnejšiu právnu úpravu postavenia a právneho pôsobenia verejného
ochrancu práv nachádzame v zákone č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi
práv, ktorým sa vlastne uskutočňuje podrobnejšia právna reglementácia
postavenia verejného ochrancu práv v našom právnom systéme.
Zatiaľ čo v rovine ústavného zakotvenia verejného ochrancu práv, ako
som už uviedla, nepredpokladám diskusiu s názormi de lege ferenda, k platnej
právnej úprave, takúto diskusiu predpokladám. V mojom vystúpení si nekladiem
za cieľ formulovať návrhy de lege ferenda, avšak uvediem niekoľko postrehov
k tým ustanoveniam, kde vidím priestor pre úvahy de lege ferenda. Podľa môjho
názoru stav de lege lata na Slovensku zďaleka nie je taký, že ešte netreba nič
vylepšovať v zákone o verejnom ochrancovi práv. Samozrejme nemám na mysli
koncepčnú zmenu právnej úpravy, ktorá ak porovnáme zahraničné právne
úpravy tohto inštitútu, môže mať aj inú modifikáciu.
Predovšetkým by som chcela obrátiť našu pozornosť na § 14 ods. 2 zákona
o verejnom ochrancovi práv. V zmysle tohto ustanovenia ak verejný ochranca
práv zistí, že podnet je podľa svojho obsahu opravným prostriedkom podľa
predpisov o konaní vo veciach správnych alebo súdnych bezodkladne o tom
upovedomí podávateľov podnetu a poučí ho o náležitom postupe.
17
Pokiaľ spomínané ustanovenie budem posudzovať z hľadiska systémovej
súvislosti s inými právnymi normami riešiacimi obdobné situácie pred orgánmi
verejnej správy – napríklad normami zákona č. 152/1998 Z. z. o sťažnostiach
postrádam v úprave § 14 ods. 2 určitú racionalitu. Zatiaľ čo spomínaný zákon
o sťažnostiach ustanovuje, že ak orgán, ktorý obdržal sťažnosť zistí, že podaná
sťažnosť svojim obsahom je vlastne opravným prostriedkom proti rozhodnutiu
vydanému v správnom konaní, nielen že o tom bezodkladne upovedomí
podávateľa sťažnosti, ale aj podaný podnet postúpi odvolaciemu orgánu, čím sa
minimalizuje zmeškanie odvolacej lehoty.
Takéto „posunutie“ opravného prostriedku kompetentému orgánu je
bezosporu racionálnym riešením. Alternatívu bezodkladného „poučenia
o náležitom postupe“, ktorú zvolil zákonodarca v § 14 ods. 2 zákona o verejnom
ochrancovi práv nepovažujem za racionálnu a účelnú z toho dôvodu, že
nemožno ju zdôvodniť ani tým, že je menej pracná (opak býva pravdou)
a vonkoncom už nie tým, že je pre podávateľa podnetu výhodnejšia. Pri
liknavejšom poštovom doručovaní totiž s veľkou pravdepodobnosťou dôjde
k uplynutiu odvolacej lehoty a je diskutabilné či takéto zmeškanie odvolacej
lehoty bude spĺňať zákonné podmienky navrátenia zmeškanej odvolacej lehoty.
Z uvedených dôvodov, vidím v súvislosti s § 14 ods. 2 zákona o verejnom
obhajcovi práv priestor pre úvahy de lege ferenda. Zdá sa, že by bolo
vhodnejšie, keby verejný ochranca práv mal zákonom dané povinnosti
v prípade, že podnet svojim obsahom je odvolaním postúpiť ho orgánu
príslušnému na vybavenie odvolania a zároveň o tom upovedomiť podávateľa
podnetu. Ten totiž sa na verejného ochrancu práv obracia nezriedka s veľkou
dôverou ako najobjektívnejší orgán u ktorého hľadá pomoc. A účinnejšou
pomocou je práve postúpenie podania (odvolania) než poučenie o náležitom
postupe v predmetnej veci.
Ďalšia moja poznámka bude k úprave právneho postavenia verejného
obhajcu práv vo vzťahu k prokurátorovi. Konkrétne mám na mysli § 14 ods. 4,
18
z ktorého mimo iného vyplýva, že ak na základe podnetu verejný ochranca práv
dospeje
k záveru, že rozhodnutie orgánu verejnej správy je v rozpore so zákonom alebo
iným všeobecne záväzným právnym predpisom, postúpi vec na vybavenie
príslušnému prokurátorovi.
Aj keď nebudem analyzovať uvedenú právnu situáciu podrobnejšie –
predpokladám, že sa k tomu vyjadrí pán doktor Štefan Beneč z Košickej krajskej
prokuratúry – obmedzím sa na konštatovanie k textu „postúpi vec na vybavenie
príslušnému prokurátorovi“. Mňa trošku zaráža termín „postúpi“. Z tejto dikcie
je jednoznačne zrejmá povinnosť zachovať sa jediným možným spôsobom a to
ďalej sa vecou nezaoberať a postúpiť ju príslušnému prokurátorovi.
V tejto súvislosti mám otázku, či by nebolo účelnejšie dať verejnému
ochrancovi práv ešte aj druhú možnosť zachovania sa, a síce, že on sám by sa
obrátil na príslušný orgán s požiadavkou zjednania nápravy, t. j. zmeny
nezákonného rozhodnutia v rámci preskúmania rozhodnutia mimoodvolacieho
konania. Samozrejme s tým, že kompetentný orgán by mal v zákonom
stanovenej lehote povinnosť verejnému ochrancovi práv oznámiť, ako naložil
s jeho podnetom. Pokiaľ by boli názory, že uplatnenie takéhoto postupu je
možné na základe textu § 14 ods. 4 „poprípade urobí iné opatrenie“ potom by
som uvítala vyargumentovanie takéhoto názoru. Patrím totiž medzi tých, ktorí
by takúto pôsobnosť ochrancu verejných práv uvítali. Bolo by však želateľné,
aby zo zákona jednoznačne vyplývala možnosť verejného ochrancu práv obrátiť
sa na orgán verejnej správy, s impulzom na zjednanie nápravy.
Nevidím totiž dôvod prečo ochranca verejných práv by nemohol na
základe svojej právnej autority vyvolať nápravu nezákonnosti. Samozrejme
nebude účelné legislatívne zakotviť také právne účinky tomuto jeho impulzu,
aké právne účinky má podaný protest prokurátora vrátane jeho dopadov na
výkon rozhodnutia. Verejní ochrancovia práv (ombudsmani) v štátoch západnej
Európy úspešne pôsobia na báze ich právnej autority. Právna kultúra na
19
Slovensku sa musí uberať tým smerom, aby pranierovanie nezákonnosti
verejným ochrancom práva tam kde nedôjde k náprave bol pre konkrétny orgán
verejnej správy známkou nekvalitnej práce s dopadmi na image jeho
pracovníkov.
Ďalší priestor pre úvahu nad platnou právnou úpravou dáva úprava
možnosti verejného ochrancu práv odložiť podnet, keď od opatrenia alebo
udalosti, ktorých sa podnet týka v deň doručenia podnetu uplynul čas dlhší ako
tri roky. Zazneli úvahy, či za uvedených podmienok môže verejný ochranca
práv odložiť aj podnet na základe ktorého dospel k záveru, že rozhodnutie
orgánu verejnej správy je v rozpore so zákonom, alebo iným všeobecne
záväzným právnym predpisom. Zastávam stanovisko, že odložiť takýto podnet
nemožno nielen preto, že v právnom štáte nemôže zostať nezákonnosť
nepovšimnutá, ale aj preto, že v zmysle iného ustanovenia toho istého zákona,
má verejný ochranca práv „postúpiť vec na vybavenie príslušnému
prokurátorovi“.
Za klad platnej právnej úpravy považujem skutočnosť, že v § 17 ods. 2
písm. f je ustanovenie ukladajúce - orgánu verejnej správy – na žiadosť
verejného ochrancu práv – povinnosť vykonať opatrenia, ktoré navrhne verejný
ochranca práv v prípade ich nečinnosti. Nečinnosť ako protiprávny stav je často
príčinou nevymožiteľnosti ľudských práv a slobôd v oblasti verejnej správy
a teda aj príčinou porušovania týchto práv. Už v úvode môjho vystúpenia som
zdôraznila, že verejný ochranca práv je v ústave zakotvený so zameraním
prioritne na ochranu subjektívnych práv a nie na ochranu celého právneho
poriadku – čo je vlastne poslaním a úlohou prokuratúry. Preto, ak v dôsledku
nečinnosti verejnej správy dochádza k nevymožiteľnosť týchto ľudských práv
„referenčným miestom“ pre podania v týchto veciach môže byť verejný
ochranca práv, ktorý by mal túto agendu zahrnúť medzi priority svojho
pôsobenia. Nevymožiteľnosť práva sa totiž stáva problémom, na ktorý Slovensko
upozorňuje EÚ. Doteraz v strede pozornosti bola nečinnosť (prieťahy) súdnych
20
orgánov. Oveľa početnejšia je však nečinnosť orgánov verejnej správy a teda aj
nevymožiteľnosť práva v oblasti verejnej správy – a s tým v nastávajúcom
období sa bude treba vysporiadať.
Záverom by som chcela ešte uviesť pár poznámok k § 27 ods. 6 zákona
o verejnom ochrancovi práv. Toto ustanovenie je jedným z prvkov garantujúcich
nezávislosť verejného ochrancu práv. Uvádza sa v ňom, že náklady na činnosť
verejného ochrancu práv a jeho kancelárie sa zabezpečia zo samostatnej kapitoly
štátneho rozpočtu. Že ide o ekonomickú garanciu nezávislosti verejného
ochrancu práv nebolo v parlamente pri prijímaní zákona žiadnych pochýb. Ako
poslankyňa NR SR, bola som v tom čase členkou Výboru NR SR pre ľudské
práva a národnostné menšiny – ktorý bol gestorským výborom pre legislatívny
návrh tohto zákona a viem, že vo všetkých výboroch NR SR, ktoré mali zákon
o verejnom ochrancovi práv pridelený na prerokovanie, text § 27 ods. 6 bol
pozitívne hodnotený. Prečo teda sa tak obšírne o prijímaní tohto ustanovenia
zmieňujem? Predovšetkým preto, že toto ustanovenie v súvislosti s prípravou
štátneho rozpočtu na rok 2005 má byť prehodnotené v tom zmysle, že by bolo
zrušené. Náklady na činnosť verejného ochrancu práv a jeho kancelárie by
nemali byť v budúcnosti zabezpečované zo samostatnej kapitoly štátneho
rozpočtu, ale cez kapitolu Ministerstva spravodlivosti SR. I keď pre podstatu
problému je irelevantné sa zameriavať, kto je „praotcom“ tejto myšlienky
nemožno si nepovšimnúť aktivitu ministra spravodlivosti zrušiť samostatnú
kapitolu štátneho rozpočtu aj pre celú prokuratúru. V tejto súvislosti nemožno
„zamiesť pod koberec“ otázku, prečo sa majú riešiť samostatné kapitoly štátneho
rozpočtu práve pre tie ústavné inštitúty, ktoré v zmysle Ústavy SR majú
nezávislé postavenie? Myslím, že nad touto skutočnosťou by sme sa mali
pozastaviť a mali by sme zvážiť, či takéto úvahy de lege ferenda sú
opodstatnené, prínosné a odôvodnené, alebo či to zaváňa niečím iným ako
zdokonalením právnej úpravy inštitútu verejného obhajcu resp. podmienok jeho
nezávislého pôsobenia.
21
prof. JUDr. Igor Palúš, CSc.
Fakulta verejnej správy
Univerzity Pavla Jozefa Šafárika
Košice
Funkcie ombudsmana (verejného ochrancu práv)
Ombudsman (verejný ochranca práv) plní v demokratickom a právnom
štáte celý rad úloh a rôznym spôsobom a intenzitou prispieva (podieľa sa)
k ochrane jednotlivca, jeho práv a slobôd (osobitne práva na dobrú správu).
V tejto súvislosti hovoríme o funkciách ombudsmana. Na ich počet, dôležitosť
i obsah nie je v odbornej literatúre rovnaký názor (1), za isté však považujeme,
že sú vyjadrením úloh, ktoré ombudsman plní a v tejto súvislosti sú podmienené
dvomi skutočnosťami: definovaním (pojmovým vymedzením) inštitúcie
ombudsmana a určením jeho pôsobnosti.
Pritom je treba mať na zreteli
existujúce rozdiely medzi teoretickým vymedzením naznačených skutočností
(stretávame sa s ním v odbornej literatúre) a ich právnou úpravou. V ďalšom
budeme vychádzať hlavne z existujúcej právnej úpravy inštitúcie ombudsmana
v jednotlivých štátoch, ktorá nám poslúžila na zovšeobecnenie skúmanej
problematiky s jej osobitným zameraním na podmienky Slovenskej republiky.
Prístupy ku klasifikácii funkcií ombudsmana môžu byť rôzne, vždy však
súvisia s odpoveďami na také otázky, akými sú napr. – prečo vznikla inštitúcia
ombudsmana a komu (čomu) slúži, aké sú prostriedky a formy jej pôsobenia
v systéme ochrany práva (dobrej správy), aký je jej vzťah k iným orgánom
verejnej moci a osobitne k orgánom ochrany práva (základných práv a slobôd),
do akej miery je spôsobilá zasahovať do legislatívneho procesu, resp.
organizácie a činnosti verejnej správy a pod. V ďalšej časti sa všeobecne
zmienime o tých funkciách ombudsmana (verejného ochrancu práv), ktoré sa
nám javia najuniverzálnejšie, pričom sa ich pokúsime konfrontovať s ústavno22
právnym vymedzením postavenia a pôsobnosti verejného ochrancu práv
v Slovenskej republike.
Prioritnou funkciou ombudsmana je tá, ktorá vyplýva z jeho pomenovania
v mnohých štátoch (2), t. j. funkcia ochrancu pred zlou správou, resp. ochrancu
práv a slobôd (ochranná funkcia). Jej obsahové zameranie sa vyvíjalo tak, ako
sa vyvíjalo pojmové vymedzenie ombudsmana a určenie rozsahu jeho
pôsobnosti. Prvotný rozsah tejto funkcie sa odvíjal od pôvodného poňatia
inštitúcie ombudsmana, ktorá sledovala dodržiavanie zákonov a iných právnych
predpisov a riadne plnenie povinností verejnou správou, resp. jej úradníkmi.
V naznačenej podobe sa ochranná funkcia viazala vlastne na ochranu pred zlou
správou.
Súčasné poňatie pôsobnosti ombudsmana, k sformovaniu ktorého došlo
hlavne v 70.-80.-tych rokoch minulého storočia, je však iné, širšie
a kreatívnejšie. K rozšíreniu pôsobnosti ombudsmana došlo (dochádza) dvomi
spôsobmi. Tým prvým je rozšírenie subjektov, na ktoré sa jeho pôsobnosť
vzťahuje, t. j. aj na iné subjekty, než orgány verejnej správy. Závažnejším sa
však javí rozšírenie z hľadiska vecnej pôsobnosti, ktoré postupne prestalo byť
limitované na šetrenie nezákonného či nesprávneho postupu orgánov správy
a posunulo sa k oprávneniu skúmať aj (či hlavne) porušovanie základných práv
a slobôd občanov (prípadne aj právnických osôb) garantovaných ústavou.
Takéto poňatie pôsobnosti ombudsmana sa javí aktuálne a zrejme aj
bezproblémové v krajinách, kde neexistuje ústavný súd, resp. ústavný súd
vyvíja činnosť, avšak neprináleží mu výkon konkrétnej kontroly ústavnosti na
základe
ústavnej
sťažnosti
fyzických
a právnických
osôb.
(3)
Komplikovanejšia situácia môže nastať v štátoch, kde sa občania môžu formou
individuálnej ústavnej sťažnosti obrátiť na ústavný súd a žiadať ho o ochranu
svojich základných práv a slobôd, pokiaľ sa domnievajú, že tieto sú porušované.
V naznačenom prípade je dôležité precízne ústavné (zákonné) vymedzenie
23
pôsobnosti ústavného súdu a ombudsmana pri ochrane základných práv
a slobôd, hoci ani vtedy nemožno celkom vylúčiť vznik trecích plôch.
Vo všeobecnosti možno sumarizovať, že z hľadiska reálnosti ochrannej
funkcie je dôležité ústavno-právne vymedzenie pôsobnosti ombudsmana, ktoré
by malo byť skôr konkrétne, než univerzálne a bezbrehé – inak sa môže
inštitúcia ombudsmana zmeniť na anonymný úrad, hoci práve pred takýmto
úradom má občana chrániť. Samotné vymedzenie pôsobnosti ombudsmana
v jednotlivých štátoch je ovplyvnené tamojšou právnou kultúrou, tradíciami,
miestnymi podmienkami a v neposlednom rade očakávaním, ktoré táto inštitúcia
má napĺňať.
Obsah analyzovanej funkcie sa v našich podmienkach odvádza od
ústavného (čl.151a ods.1 ústavy) a zákonného (§§ 3,11 zák.č.564/2001 Z.z.
o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších zmien a doplnkov) vymedzenia
pôsobnosti verejného ochrancu práv, ktoré je rozširujúcim poňatím v zmysle
počtu subjektov, na ktoré sa vzťahuje i vecnej pôsobnosti zahrňujúcej ochranu
základných práv a slobôd porušených v rozpore s právnym poriadkom, resp.
princípmi demokratického a právneho štátu. Nazdávame sa, že takéto
vymedzenie pôsobnosti verejného ochrancu práv (t.j. vzťahujúce sa na ochranu
základných práv a slobôd) jeho reálne pôsobenie zužuje, čoho potvrdením je
i doterajšia dvojročná prax. Podporujeme názor obsiahnutý aj v záverečnej
správe Verejného ochrancu práv SR za rok 2003, že rozsah jeho pôsobnosti by
sa mal perspektívne orientovať na celú oblasť tzv. „maladministrácie“. (4)
Takýmto smerom by sa mala uberať aj legislatívna úprava, prospelo by to
vážnosti skúmaného inštitútu a hlavne by sa posilnili garancie právnej istoty
a ochrany práv občanov.
Súčasťou výkonu ochrannej funkcie sú aj oprávnenia, ktorými disponuje
ombudsman vo vzťahu k orgánom verejnej správy spočívajúce v ich povinnosti
umožniť mu napr. vstup do svojich objektov, vyjadrovať sa k veci, predkladať
správy, nahliadať do spisov a pod. Ide o poskytovanie súčinnosti zo strany
24
konkrétnych orgánov verejnej správy a ich úradníkov v záujme objasnenia
určitých súvislostí a získania poznatkov o veciach, ktoré sú predmetom šetrenia
ombudsmana.
Rozsah i spôsoby tejto súčinnosti ustanovuje zákon, ktorý
zároveň rieši situácie nedostatočnej súčinnosti, resp. jej odmietnutie. Novšie
zákonné úpravy v tejto súvislosti umožňujú ombudsmanovi iniciovať sankcie,
najmä ukladať peňažné pokuty. (5)
V našich podmienkach zmienenú súčinnosť upravuje § 17 zákona
o verejnom ochrancovi práv, ktorý obsahuje pomerne podrobný súhrn oprávnení
verejného ochrancu práv a im zodpovedajúce povinnosti orgánov verejnej
správy. Naša právna úprava nedáva v tejto súvislosti verejnému ochrancovi
práv možnosť sankčného pôsobenia, zakotvuje len postupnosť krokov verejného
ochrancu pri negatívnej súčinnosti orgánu verejnej správy, avšak s tým, že
oznamovacia povinnosť o tejto skutočnosti končí u vlády bez toho, aby bolo zo
zákona zreteľné, čo vláda urobí, resp. môže urobiť, ak takáto situácia nastane (§
17 ods. 4). Zrejme treba čakať, kým takáto situácia naozaj nastane a potom sa
uvidí.
S pôsobením ombudsmana ako ochrancu úzko súvisí jeho kontrolná
funkcia, ktorá má v podstate dve roviny. Prvú predstavuje kontrola sui generis,
ktorú realizuje ombudsman vo vzťahu k orgánom verejnej správy, prípadne aj
k iným subjektom patriacim do jeho pôsobnosti a to buď z podnetu občana (ale
aj právnickej osoby), či na základe vlastnej iniciatívy. Ide vlastne o kontrolu
konania, rozhodovania alebo nečinnosti vyššie spomínaných subjektov v oblasti
verejnej správy, pokiaľ existujú dôvody, že dochádza k porušovaniu základných
práv a slobôd, resp. ľudských a občianskych práv, resp. práva na dobrú správu.
Druhou rovinou je kontrola fungovania orgánov verejnej správy parlamentom na
základe správ, ktoré o svojej činnosti predkladá ombudsman parlamentu. Táto
forma kontrolnej funkcie je výrazná hlavne v tých štátoch, kde pôsobí tzv. pravý
ombudsman, t. j. aj v Slovenskej republike. Aj v tomto prípade ide o kontrolu
špecifickú, nemajúcu všeobecný charakter, pretože ombudsman poukazuje vo
25
svojej správe hlavne (či iba) na tie prvky fungovania orgánov verejnej správy, s
ktorými sa stretáva pri realizovaní svojej ochrannej funkcie.
V demokratickom a právnom štáte pôsobia prirodzene aj iné orgány
ochrany práva, resp. ochrany základných práv a slobôd, než inštitúcia
ombudsmana. Na mysli máme predovšetkým prokuratúru a súdy (ústavný súd
a všeobecné súdy). Vo vzťahu k týmto orgánom plní ombudsman dôležitú
funkciu, ktorú môžeme nazvať funkciou komplementárnou (doplnkovou).
Z hľadiska obsahového zamerania tejto funkcie vystupuje do popredia
predovšetkým neformálnosť (osobný vzťah) ombudsmanskej inštitúcie a jej
pracovníkov k sťažovateľovi, resp. k veci, ktorej sa podnet týka. Práve tento
prvok je kontrastom k anonymnému úradníkovi v orgánoch verejnej správy, ale
aj k prísne formálnym postupom orgánov prokuratúry a súdov.
Naplnenie komplementárnej funkcie znamená, že ombudsman pri podaní
každého podnetu (to isté platí, aj keď by konal z vlastnej iniciatívy) bude skúmať
(posudzovať) hlavne tieto požiadavky:
- či boli v danom prípade vyčerpané všetky možné opravné prostriedky,
- či uplynuli lehoty od vydania rozhodnutí príslušnými orgánmi,
- či daný podnet svojimi vecnými a formálnymi kritériami spĺňa
podmienky jeho
akceptovania (prijatia). Neformálnosť ako znak predmetnej funkcie sa naviac
prejaví aj v tom, že ak má podnet určité nedostatky obsahového alebo
formálneho charakteru, ombudsman (jeho úrad) poučí podávateľa ako ich
odstrániť, resp. doplniť a pokiaľ je podanie vecne nepríslušné, poučenie
ombudsmana smeruje k identifikácii orgánu (inštitúcie), na ktorú sa treba
obrátiť. (6)
S činnosťou ombudsmana úzko súvisí jeho sprostredkovateľské pôsobenie,
pozícia mediátora – v tejto súvislosti možno hovoriť o zmierovacej funkcii. Aj
túto funkciu možno sledovať v dvoch líniach, v tradičnej, odvádzajúcej sa od
pôvodného (švédskeho) poňatia pôsobnosti ombudsmana a postupne vytvorenej,
26
súvisiacej najmä s kreovaním tzv. nepravého ombudsmana, t. j. ombudsmana
moci výkonnej (menuje ho hlava štátu, prípadne vláda).
Zmierovacia funkcia v jej tradičnom ponímaní sa viaže na vzťah medzi
sťažovateľom a orgánom verejnej správy, resp. iným subjektom, v konečnom
dôsledku – v značne zovšeobecnenej podobe – na vzťah jednotlivca a verejnej
moci. Pôsobenie ombudsmana má v relácii tohto vzťahu dvojakú podobu. Ak
jeho šetrenie v konkrétnej veci preukáže, že pravda je na strane sťažovateľa
a ombudsman túto skutočnosť oficiálne deklaruje, upevňuje tým právnu istotu
občana (sťažovateľa), jeho dôveru v právo a spravodlivosť, posilňuje vzťah
k inštitútom právneho štátu – v konečnom dôsledku upevňuje jeho právne
vedomie.
Naopak, ak ombudsman konštatuje správnosť postupu orgánov
verejnej správy, ide o jeho tzv. demokraticko-politické pôsobenie znamenajúce
ochranu orgánov verejnej správy a jej úradníkov, posilňovanie ich autority
v demokratickom a právnom štáte. V podmienkach Slovenskej republiky
umožňuje verejnému ochrancovi práv naplniť túto podobu zmierovacej funkcie
najmä ustanovenie § 18 cit. zákona.
Ombudsman plní zmierovacie funkciu (sprostredkovateľ, mediátor) aj
medzi mocou zákonodarnou a výkonnou, hlavne ak ide o tzv. nepravého
ombudsmana, napr. vo V. Británii, čiastočne aj vo Francúzsku. Je však nutné
pripomenúť, že konanie ombudsmana aj v tejto situácii má odporúčací charakter,
keďže ombudsmanská inštitúcia nemá samostatnú mocenskú právomoc
a nemôže ingerovať do princípu deľby moci (v tomto prípade medzi mocou
zákonodarnou a výkonnou) tak, ako napr. súdna moc. Naša právna úprava
o tejto forme zmierovacej funkcie výslovne nehovorí a len ťažko by ju bolo
možné v naznačenej podobe z textu právnej normy dedukovať.
Poslednou funkciou, o ktorej chceme hovoriť, je funkcia reformátorská.
Jej obsahové zameranie sa formovalo postupne v priamej úmere k rozširovaniu
pôsobnosti ombudsmana. Z právnej úpravy jednotlivých štátov, ale aj z faktickej
činnosti ombudsmanov v niektorých krajinách (napr. vo V. Británii) vyplýva, že
27
reformátorské pôsobenie ombudsmana zahrňuje hlavne jeho možnosť podávať
návrhy na legislatívne úpravy, ktorými treba rozumieť návrhy na vydanie či
zmenu právneho predpisu, ale aj konkrétne podnety k náprave nedostatkov
legislatívy či prehlásenia smerujúce k jednotnej aplikácii zákonov a pod.
Väčšina právnych úprav vyžaduje, aby legislatívne návrhy boli spájané
(odvodzovali sa) s konkrétnym prípadom, ktorý ombudsman rieši, výnimkou
však nie je ani právom garantovaná možnosť ombudsmana podávať podnety
podľa vlastnej úvahy (aj táto sa v konečnom dôsledku odvíja od jeho praktických
skúseností). Legislatívne podnety ombudsmana smerujú spravidla k orgánu,
ktorý dotknutý právny predpis vydal, najčastejšie však k parlamentu, vláde,
príslušnému ministrovi, prípadne orgánu územnej samosprávy. Vo všeobecnosti
platí zásada, že príslušný orgán má v stanovenej lehote (vyplýva zo zákona)
informovať ombudsmana ako s jeho návrhmi (podnetmi) naložil.
Druhú skupinu návrhov ombudsmana ako súčasti jeho reformátorskej
funkcie predstavujú návrhy smerujúce k zlepšeniu činnosti orgánov verejnej
správy, resp. iných subjektov, na ktoré sa pôsobnosť ombudsmana vzťahuje. Táto
forma odporúčaní ombudsmana je v niektorých štátoch právne zakotvená,
v iných bola vytvorená jej faktickým uskutočňovaním.
Zákon č. 564/2001 v platnom znení pozná prvú zo zmienených foriem
reformátorského pôsobenia verejného ochrancu práv v SR (§ 21). O druhej
forme sa síce náš zákon nezmieňuje, ale z jeho celkovej koncepcie vyplýva, že
verejnému ochrancovi nič nebráni, aby odporúčanie orgánom verejnej správy na
zlepšenie ich činnosti, či organizácie práce – adresoval s tým, že otázka
akceptácie by bola zrejme vecou príslušných orgánov.
Doterajšie skúsenosti z činnosti verejného ochrancu práv v SR ukazujú
(potvrdzujú), že perspektívne treba uvažovať o legislatívnej úprave (zmene),
ktorá by verejnému ochrancovi práv umožňovala podať návrh na ústavný súd na
konanie o súlade správnych predpisov s ústavou (na mysli máme právne
predpisy z oblasti verejnej správy). (7) Smelšia úvaha môže dokonca smerovať
28
k priznaniu tzv. špeciálnej zákonodarnej iniciatívy pre verejného ochrancu práv
(špeciálnej v zmysle jej viazania na oblasť verejnej správy).
Záverom je nutné konštatovať, že funkcie ombudsmana (nami spomínané,
ale aj iné, s ktorými sa možno v odbornej literatúre stretnúť) vzájomne súvisia
a podmieňujú sa, jedna vyplýva z druhej, resp. doplňuje ju. Ombudsman ich
plní pri riešení konkrétnych prípadov (vecí), ale tiež prostredníctvom
pravidelných výročných správ predkladaných parlamentu a zverejňovaných vo
verejných masovokomunikačných prostriedkoch a médiách. Jednotlivé funkcie
môžu nájsť svoj zmysel a obsahové vyjadrenie v spoločnosti a v štáte, kde reálne
existuje a prakticky sa naplňuje úcta k právu, k inštitútom právneho štátu, svoje
miesto má korektné politické prostredie a tomu zodpovedajúca politická kultúra.
Iba za takýchto okolností možno totiž ombudsmana (verejného ochrancu práv)
akceptovať ako reálnu inštitúciu napomáhajúcu ochrane základných práv
a slobôd.
Poznámky:
1) Porovnaj: Funkcie ombudsmana v právním státě, Právny obzor č. 3/1994, s. 283-291,
Sládeček, V.: Ombudsman: charakteristika instituce (část I.), Správní právo č. l/1998, s.1-14, (část II.),
Správní právo č. 2/1998, s. 65-88, Pavlíček, V. a kol.: Ústavní právo a státověda, I. díl Obecná státověda,
Linde Praha, 1998, s. 353 a nasl., Poslauch, M. - Cibulka, Ľ.: Štátne právo Slovenskej republiky, Bratislava,
Heuréka, 2003, s. 112-116, Palúš, I.: Štátne právo porovnávacie, UPJŠ Košice, 2002, s. 65-70, Palúš, I.Somorová,Ľ.: Štátne právo Slovenskej republiky, UPJŠ Košice, 2002, s. 338-347
2)
Napr. „difensore civico“ v Taliansku, „defensor del pueblo“ v Španielsku t. j. obhajca (ochranca);
„rzecznik praw obywatelskich“
t. j. poverenec pre občianske práva v Poľsku; „Beauftragter in
Berchwerdesachen“, t. j. poverenec pre riešenie sťažností vo Švajčiarsku, „verejný ochranca práv“ v Slovenskej
republike a pod.
3) Napr. Portugalsko, Gruzínsko
4) Správa o činnosti verejného ochrancu práv, Bratislava 2004, s. 8
5) Napr. Nový Zéland, Slovinsko, Austrália, Gruzínsko
6) Bližšie pozri: § 14 ods. 2 zák.č.564/2001 o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších zmien a doplnkov
7) Napr. v Rakúsku je ombudsman oprávnený požiadať ústavný súd, aby rozhodol o zákonnosti, resp.
nezákonnosti právnych predpisov, ktoré vydali orgány verejnej správy (administratívy).
29
JUDr. Štefan Beneč
Krajská prokuratúra
Košice
Verejný ochranca práv a prokurátor v právnom poriadku
Slovenskej republiky
Druhá hlava Ústavy Slovenskej republiky, obsahujúca základné práva
a slobody zakotvuje v siedmom oddieli právo na súdnu a inú ochranu a hovorí,
že každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na
nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom
orgáne Slovenskej republiky. Podmienky a podrobnosti o súdnej a inej právnej
ochrane ustanoví zákon.
K vnútroštátnym prostriedkom právnej a inštitucionálnej ochrany
ľudských práv patria kontrolné mechanizmy politickej moci, vrátane sústavy
súdnictva, inštitútu ombudsmana a ďalších prostriedkov kvázisúdnej
a mimosúdnej ochrany dodržiavania ľudských práv.
Je nepochybné, že inštitút verejného ochrancu práv i prokuratúru
zaraďujeme medzi orgány ochrany práva a zrejme
z toho vychádzali aj
tvorcovia novely Ústavy SR, ak tieto orgány zaradili do spoločnej ôsmej hlavy.
Pomerne stručné ustanovenie článku 146 ods.1 Ústavy hovorí, že
prokuratúra chráni práva a zákonom chránené záujmy fyzických a právnických
osôb a štátu. Podľa odseku 2 citovaného článku, podrobnosti o vymenúvaní
a odvolávaní, právach a povinnostiach prokurátorov a organizácii prokuratúry
ustanoví zákon.
Pokiaľ ide o verejného ochrancu práv, podľa čl.151a Ústavy SR je
nezávislým orgánom, ktorý sa v rozsahu a spôsobom ustanoveným zákonom
podieľa na ochrane základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb
pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy, ak je ich
30
konanie, rozhodovanie opatrenia
alebo nečinnosť v rozpore s s právnym
poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu.
Pôsobnosť prokuratúry a prokurátorov upravuje zákon č.153/2001 Z.z .o
prokuratúre v platnom znení, pričom popri citácii už uvádzaného čl.146 Ústavy
SR sa uvádza, že prokuratúra je v rozsahu svojej pôsobnosti povinná v o
verejnom záujme vykonať opatrenia na predchádzanie porušenia zákonnosti,
na zistenie a odstránenie porušenia zákonnosti, na obnovu porušených práv
a vyvodenie zodpovednosti za ich porušenie. Pri výkone svojej pôsobnosti je
povinná využívať všetky zákonné prostriedky tak, aby sa bez akýchkoľvek
vplyvov zabezpečila dôsledná, účinná a rýchla ochrana práv a zákonom
chránených záujmov fyzických osôb, právnických osôb a štátu.
Prakticky realizujú prokurátori svoju pôsobnosť:
a) v trestnom konaní.
b) dozorom nad zachovávaním zákonnosti v miestach, kde sú držané osoby
pozbavené
osobnej slobody alebo osoby, ktorých osobná sloboda je
obmedzená.
c) návrhovým alebo vstupovým oprávnením, prípadne zastupovaním štátu
v občiansko-súdnom konaní, vrátane možnosti podať opravný prostriedok
proti rozhodnutiu súdu.
d ) dozorom nad dodržiavaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných
právnych predpisov orgánmi verejnej správy s tým, že sa v zákone
výslovne uvádza, že za orgány verejnej správy sa na účely dozoru
prokurátora považujú orgány štátnej správy, územnej samosprávy, štátne
orgány a iné právnické osoby, ktoré osobitný zákon splnomocňuje na
vydanie všeobecne záväzného právneho predpisu a tiež právnické osoby,
ktorým osobitný zákon zveril rozhodovanie o právach a povinnostiach
fyzických a právnických osôb a štátu v oblasti verejnej správy. Dozor nad
činnosťou orgánov záujmovej samosprávy nevykonáva.
31
Zákon o verejnom ochrancovi práv, uverejnený v Zbierke zákonov pod
č. 564/2001 Z. z. upravuje rozsah a spôsob, ktorým sa verejný ochranca práv
podieľa na ochrane základných práv a slobôd fyzických a právnických osôb pri
konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy, ak je ich
rozhodovanie alebo nečinnosť v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi
demokratického a právneho štátu, pričom jeho pôsobnosť je vymedzená
negatívne a vzťahuje sa na orgány štátnej správy, orgány územnej samosprávy,
právnické a fyzické osoby, ktoré podľa osobitného zákona rozhodujú o právach
a povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy .
Tu nech mi je dovolené poznamenať, že pôsobnosť verejného ochrancu
práv sa nevzťahuje na Národnú radu SR, prezidenta republiky, vládu SR,
Ústavný súd, Najvyšší kontrolný úrad spravodajské služby, na rozhodovacie
právomoci vyšetrovateľov PZ, prokuratúru a súdy s výnimkou štátnej správy
súdov.
Z porovnania uvedených ustanovení právnych noriem nepochybne
vyplýva, že prokurátor :
− chráni objektívne právo,
− vo verejnom záujme dozerá na zákonnosť individuálnych, ale tiež
v zákone o prokuratúre vymedzených normatívnych právnych aktov, ako
aj postupu orgánov verejnej správy
− vo vzťahu k orgánom verejnej správy je jeho pôsobnosť vymedzená ako
univerzálneho orgánu ochrany zákonnosti
− koná z úradnej povinnosti pri zisťovaní a zistení porušenia objektívneho
práva
− postupuje na základe ustanovení formálneho práva
− realizuje štátnu moc v rámci ktorej prostredníctvom právnych
prostriedkov daných zákonom môže vyvolať právne dôsledky /viď ďalej/
32
Na druhej strane verejný ochranca práv:
− chráni subjektívne práva
− chráni základné práva a slobody subjektov práva vymedzené v druhej
hlave Ústavy SR/základné ľudské práva a slobody, politické práva, práva
národnostných skupín a etnických menšín, hospodárske, sociálne
a kultúrne práva, právo na ochranu životného prostredia a kultúrneho
dedičstva, právo na súdnu a inú právnu ochranu/.
− nepreskúmava meritórne vecnú správnosť právnych aktov a ich
materiálnu právnu záväznosť /viď nižšie/
− jeho návrhy opatrení majú odporúčaní charakter a nevyvolávajú priame
právne dôsledky /viď ďalej/.
− nie je viazaný formálnym právom
Právne prostriedky dozoru prokurátora:
Právne prostriedky, ktorými prokurátori vykonávajú svoju pôsobnosť
v trestnom konaní sú známe a nebudem ich rozoberať.
Zameriam sa však podrobnejšie na právne prostriedky dozoru prokurátora
v oblasti nesúvisiacej bezprostredne s pôsobnosťou v trestnom konaní,
upravenou v prvom diele tretej časti zákona o prokuratúre.
1.
Písomný príkaz na prepustenie vydá prokurátor, ak zistí, že v miestach,
kde sa vykonáva väzba, trest odňatia slobody, disciplinárne tresty vojakov,
ochranná výchova, ochranné liečenie, ústavné liečenie alebo ústavná výchova je
osoba držaná nezákonne bez rozhodnutia alebo v rozpore s rozhodnutím súdu
alebo iného oprávneného štátneho orgánu,
Písomný príkaz na zrušenie alebo pozastavenie výkonu rozhodnutia,
príkazu alebo opatrenia orgánov vykonávajúcich správu uvedených zariadení
vydá prokurátor ak zistí, že sú v rozpore so zákonom.
33
Zamestnanci sú povinní príkazy ihneď rešpektovať. Pri ich vydávaní
prokurátor postupuje presne podľa ustanovení zákona o prokuratúre v súlade
s formálnym právom.
2.
V rámci návrhovej činnosti
, či
v rámci vstupu do občiansko-
právneho konania má prokurátor právo, ako účastník konania sui generis,
iniciovať súdne konanie a rozhodnutie súdu, ktoré má hmotno, či procesno
právne dôsledky voči účastníkom konania, prípadne iným osobám.
3.
Na základe podnetu fyzickej, resp. právnickej osoby, prípadne na
základe previerky v rámci dozoru nad zachovávaním zákonnosti orgánmi
verejnej správy/ ich okruh je uvedený vyššie/ je prokurátor oprávnený
preskúmavať zákonnosť všeobecne záväzných právnych predpisov vydaných
týmito orgánmi, ako aj smerníc, uznesení, úprav a iných právnych aktov
vydaných na zabezpečenie plnenia úloh týchto orgánov /ďalej opatrení/,
rozhodnutí vydaných v konkrétnych veciach a je tiež oprávnený preskúmavať
postup orgánov verejnej správy pri vydávaní opatrení a rozhodnutí.
Právnymi prostriedkami v ktorými disponuje prokurátor pri dozore nad
zachovávaním zákonnosti vyššie uvedených orgánov sú protest prokurátora,
upozornenie prokurátora a návrh na začatie konania pred súdom podľa
Občianskeho súdneho poriadku. Do tejto skupiny zaraďujeme aj návrh
generálneho prokurátora na začatie konania pred ústavným súdom o súlade
právnych predpisov.
Protest podáva prokurátor, ak zistí, že normatívnym aktom alebo
individuálnym právnym aktom bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný
právny predpis, pričom
za takéto predpisy sa považujú vyhláška, výnosy a opatrenia ústredného orgánu
štátnej správy, štátneho orgánu alebo inej právnickej osoby, ktorú osobitný
zákon splnomocnil na vydanie všeobecne záväzného právneho predpisu.
34
Po konštatovaní rozporu so zákonom prokurátor navrhuje decíznemu
orgánu zrušenie alebo zmenu právneho aktu. Treba zdôrazniť, že protest priamo
nereviduje ,ani nereformuje napadnuté rozhodnutie, na základe neho sa však
začína konanie vo vnútri orgánu, voči právneho aktu ktorého smeroval.
Zákonné náležitosti protestu ako aj konanie o proteste prokurátora je
upravené v zákone o prokuratúre a ide o osobitné konanie podľa špeciálnej
zákonnej úpravy v ktorom sa rozhoduje, či bol porušený zákona alebo iný
všeobecne záväzný právny predpis.
Osobitne je v zákone o prokuratúre upravené konanie o proteste
prokurátora proti všeobecne záväznému právnemu predpisu, opatreniu
a rozhodnutiu.
Poukážem len na niektoré odlišnosti.
Ak orgán verejnej správy, ktorý vydal všeobecne záväzný právny predpis
nevyhovie protestu prokurátora, generálny prokurátor je oprávnený podať návrh
na začatie konania o súlade právnych predpisov podľa čl.125 Ústavy SR
a príslušných ustanovení zákona č.38/1993 Z.z. o organizácii ústavného súdu
SR, konaní pred ním a postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov.
V rámci konania o proteste prokurátora proti opatreniu orgánu verejnej
správy je, vzhľadom na to, že proti takémuto aktu sa nepripúšťajú opravné
prostriedky, ustanovené, že
podaním protestu sa pozastavuje účinnosť
napadnutého opatrenia až do definitívneho rozhodnutia nadriadeného alebo
dozorujúceho orgánu.
Vo všetkých prípadoch sú zákonom stanovené lehoty na rozhodnutie
o proteste.
Pri protestoch proti opatreniam alebo rozhodnutiam môže protestu
vyhovieť orgán, ktorý napadnutý právny akt vydal v rámci autoremedúry a ak
protestu nehodlá vyhovieť, je povinný predložiť ho na rozhodnutie nadriadenému
alebo dozerajúcemu orgánu. Pri proteste proti všeobecne záväznému právnemu
35
predpisu to neplatí a prokurátor v prípade, že protestu nie je vyhovené, môže
iniciovať konanie pred ústavným súdom.
Ak ani nadriadený orgán nevyhovie protestu prokurátora proti
rozhodnutiu, prokurátor môže, podať návrh na začatie konania v rámci
správneho súdnictva podľa príslušných ustanovení Občianskeho súdneho
poriadku
Prokurátor disponuje aj upozornením ako právnym prostriedkom pre
prípad, keď v postupe orgánu verejnej správy došlo pri vydávaní opatrenia alebo
rozhodnutia k porušeniu právnych noriem, prípadne ak k takémuto porušeniu
došlo nečinnosťou tohto orgánu.
Právne prostriedky verejného ochrancu práv
Zákon o verejnom ochrancovi práv v ustanovení § 19 hovorí, že ak
výsledkami vybavenia podnetu je preukázané porušenie základných práv
a slobôd, verejný ochranca práv oznámi výsledky vybavenie podnetu spolu
s návrhom opatrení orgánu verejnej správy ,proti ktorého postupu, rozhodovaniu
alebo nečinnosti podnet smeruje. Orgán verejnej správy je povinný do 30 dní
odo dňa doručenia návrhu opatrení oznámiť verejnému ochrancovi práv svoje
stanovisko k výsledkom vybavenie podnetu a prijaté opatrenia. Ak verejný
ochranca práv nesúhlasí so stanoviskom orgánu verejnej správy alebo ak prijaté
opatrenia považuje za nedostatočné, vyrozumie o tom orgán nadriadený orgánu
verejnej správy proti ktorému podnet smeruje, a ak takého orgánu niet, vládu
SR.
Na toto ustanovenie naväzuje § 24 zákona o verejnom ochrancovi práv,
ktorý umožňuje, aby verejný ochranca práv v prípade, ak zistí skutočnosti
nasvedčujúce, že porušenie základných práv alebo slobôd je závažné alebo sa
týka väčšieho počtu osôb,
predložil NRSR mimoriadnu správu v ktorej navrhne jej prerokovanie na
najbližšej schôdzi NR.
36
Podnetom na zmenu alebo zrušenie všeobecne záväzného právneho
predpisu alebo vnútorného predpisu porušujúceho základné práva a slobody sa
môže verejný ochranca práv domáhať jeho zrušenia alebo zmeny na príslušnom
orgáne. O prijatých opatreniach musí byť verejný ochranca práv upovedomený
do 30 dní od doručenia podnetu /§ 21 zákona o verejnom ochrancovi práv/.
Podľa § 14 zákona o verejnom ochrancovi práv, ak sa podnet týka
preskúmania právoplatného rozhodnutia orgánu verejnej správy alebo ak verejný
ochranca práv dopleje k záveru, že rozhodnutie orgánu verejnej správy je
v rozpore so zákonom alebo iným všeobecne záväzným právnym predpisom,
postúpi vec na vybavenie príslušnému prokurátorovi, prípadne urobí iné
opatrenie. To isté môže urobiť aj s podnetom, ktorý obsahuje návrhy takých
opatrení, ktoré patria do pôsobnosti prokuratúry.
Záver.
Z uvedeného prehľadu právnych prostriedkov prokurátora a verejného
ochrancu práv vyplýva, že obidva orgány štátu preskúmavajú postup
a rozhodnutia orgánov verejnej správy.
Prokurátor môže zasiahnuť len v prípade porušenia zákona, dodržiavajúc
striktne zásadu legality, ktorou je viazaný / protest ako prostriedok dozoru
prokurátora môže byť podaný len v prípade porušenia zákona/.
Na druhej strane verejný ochranca práv skúma postup orgánu verejnej
správy, resp. jeho rozhodnutie zo širšieho hľadiska, neformálne, posudzujúc
spravodlivosť, hodnotiac hľadiská oboch strán, samozrejme s prihliadnutím na
dodržiavanie základných práv a slobôd
právnych subjektov.
Prokurátor môže reagovať len na nezákonnosť v rámci ochrany verejného
záujmu.
37
Verejný ochranca práv môže reagovať aj na také konania alebo postupy
štátnych orgánov, ktoré sú síce zákonné, ale sa priečia ústavným právam,
porušujú etiku či morálku.
Prokurátor zisťuje nezákonnosť aj v prípadoch, keď orgán verejnej správy
porušil zákon v prospech subjektov právneho vzťahu, ktoré- prirodzenenepodajú podnet na preskúmanie rozhodnutia v prípadoch, keď im toto vyhovuje
a nemajú záujem na jeho zmene a zrušení.
Verejný ochranca práv apeluje na právne vedomie dotknutých štátnych
orgánov a tomu zodpovedajú aj právne prostriedky, ktoré mu zákon zveruje
a jeho postup je neformálny.
Prokurátor disponuje právnymi prostriedkami, ktorými sa môže domáhať
odstránenie protiprávneho stavu v súdnom konaní, resp. v konaní pred ústavným
súdom.
Prokurátor a verejný ochranca práv – dva štátne orgány s paralelnou, no
nie rovnakou právomocou.
Ich súčinnosť zákonodarca priamo predpokladal /viď § 14 zákona
o verejnom ochrancovi práv/ s tým, aby boli využité právne prostriedky zverené
prokurátorovi.
Je zrejmé, že pri súčasnom stave právneho vedomia a žiaľ, i zákonnosti,
u nás je nevyhnutné, aby prebehlo striktné formálne konanie, ktorého výsledkom
je záväzné, vynútiteľné rozhodnutie príslušného orgánu oproti nežnému právu
verejného ochrancu práv.
Ukázalo sa, že prokurátor a ombudsman môžu fungovať popri sebe
a spolupracovať. Dôkazom toho je i správa verejného ochrancu práv z marca
2004, predložená NRSR v ktorej sa uvádza, že spoluprácu s orgánmi
prokuratúry hodnotí pozitívne ako korektnú, ústretovú, realizujúcu sa na
kvalifikovanej odbornej úrovni.
Zaiste, možno mať námietky proti právnej úprave, proti pôsobnosti
a právnym prostriedkom oboch porovnávaných orgánov štátu. Prax však ukázala
38
životnosť jestvujúcej právnej úpravy ,veď prokuratúra a verejný ochranca práv sa
pri svojej činnosti vzájomne doplňujú.
Použitá literatúra:
Strážnická, V., Šebesta Š.: Človek a jeho práva, JUGA Bratislava 1994
Prokurátor a ombudsman, zborník príspevkov z medzinárodnej konferencie,
Slovenské národné stredisko pre ľudské práva,Bratislava,2001
Dr.Varga Zs.András: Az országgyůlési biztosok eljárásának alkotmányvédelmi
jellege, doktorandská práca, Budapest 2002
39
JUDr. Dušan Nikodým, CSc.
Ústav štátu a práva
Slovenskej akadémie vied
Verejný ochranca práv a prokuratúra
Na základe tretej novely Ústavy SR (ústavný zákon č. 90/2001 Z.z.) sa
verejný ochranca práv (ďalej len „VOP“) zaradil do ôsmej hlavy ústavy spolu
s prokuratúrou. Podľa
dôvodovej správy sa otvára priestor pre paralelné
pôsobenie viacerých ústavných orgánov pri ochrane základných práv a slobôd
fyzických osôb a právnických osôb. Tomu zodpovedá ustanovenie čl. 151 a ods.
1 ústavy, podľa ktorého VOP je nezávislý orgán, ktorý v rozsahu a spôsobom
ustanoveným zákonom sa podieľa na ochrane týchto práv. Navrhovatelia tretej
novely ústavy vychádzali z toho, že ochrana základných práv a slobôd sa môže
v demokratickej spoločnosti inštitucionálne zabezpečovať tak systémom súdnej
aj mimosúdnej ochrany, pričom ich jednotlivé zložky dokážu paralelne vedľa
seba pôsobiť bez toho aby sa vzájomne prekrývali alebo vznikali ich vzájomne
kompetenčné konflikty.
Možno konštatovať, že tieto jednotlivé zložky (ale nie len ony) pracujú
v náročných podmienkach určitej hypertrofie právnych predpisov, ktorá stále
pokračuje a narúša logickú štruktúru právneho poriadku ako zložitého
celostného systému vzťahov a väzieb a zároveň znepriehľadňuje orientáciu
v tomto systéme. Takýto prístup vyúsťuje do stavu pernamentných novelizácií,
a to v hojnej miere aj nepriamych. Nepripravené, resp. nekvalitné novely
vyvolávajú neočakávané dôsledky a tým potrebu ďalších rýchlych a spravidla
opäť nedomyslených (čo do dôsledkov) noviel. Stáva sa, že do legislatívneho
procesu sa predkladajú návrhy noviel ktoré majú novelizovať novely, ktoré
v parlamente ešte len čakajú na schválenie. Tým sa zmenšuje schopnosť
základne sa orientovať v právnom poriadku a schopnosť vnímať a aplikovať
40
súvislosti a väzby jeho vnútornej štruktúry. Ak sa sťažuje aplikovateľnosť menej
zrozumiteľných a nejasných noriem tak z hľadiska ich obsahu ako aj
systémových súvislostí je následne právo (právnu normu) ťažšie nielen pochopiť,
ale i aplikovať čo bezprostredne znižuje nielen možnosť vymožiteľnosti práva ale
aj ochranu práv ktoré zabezpečujú štátne orgány vrátane VOP.
Tak ako prokuratúra tak ani VOP nenahrádza orgány výkonnej moci ani
súdnej moci a ani k jednej z týchto moci nepatrí. Ako východisko zostáva ich
kvalifikácia ako orgánov „sui generis“, čo zodpovedá ich zaradeniu do osobitnej
ôsmej hlavy ústavy. Z toho vyplýva, že VOP nemá normotvornú právomoc,
nemá ani pôsobnosť verejnej správy, ktorou sa zákony vykonávajú a ani povahu
súdnej moci, ktorá právo nachádza.
Ani základné tri zložky deľby moci t.j. moc zákonodarná, výkonná
a súdna nepôsobia absolútne nezávisle; ich postavenie ovplyvňuje tvorba bŕzd
a protiváh. Tak napr. prezident má podľa ústavy suspenzívne veto voči moci
zákonodarnej (čl. 102 písm. o/), za daných podmienok oprávnenie rozpustiť
parlament (čl. 102 písm. e/). Preskúmavanie ústavnosti zákonov predstavuje
brzdu zo strany súdnej moci voči moci zákonodarnej (čl. 125 a/). Určovanie
medzí metód a nástrojov činnosti výkonnej moci patrí moci zákonodarnej.
Mechanizmus preskúmavania zákonnosti právoplatných rozhodnutí orgánov
verejnej správy je kontrolou zo strany súdnej moci vo vzťahu k moci výkonnej.
VOP predstavuje nóvum v ústavnom poriadku Slovenskej republiky
v tom, že jeho oprávnenia sa neopierajú o právomoc vydávať záväzné
rozhodnutia na nápravu pri ochrane základných práv a slobôd, ale o jeho
autoritu. VOP nie je účastníkom konania, nemá postavenie obhajcu subjektu,
ktorý podnet podáva, ale má objektívne skúmať, či základné práva a slobody
fyzických osôb a právnických osôb sú pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti
orgánov verejnej správy v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi
demokratického a právneho štátu (§ 11 zák. č. 564/2001 Z. z. o verejnom
ochrancovi práv).
41
Nemožno opomenúť funkciu VOP, ktorá spočíva v tom, že ak podnet
nepatrí do pôsobnosti VOP poučí podávateľa podnetu o správnom postupe (§ 14
zák. č. 564/2001 Z. z.) a tým plní funkciu sprostredkovateľa.
Dôvodová správa k zákonu o VOP uvádza, že poslaním VOP je najmä
poskytovanie neformálnej pomoci osobám nespokojným s vybavením vecí,
ktorá bola predmetom konania orgánov verejnej správy alebo osobám ktorých
nespokojnosť smeruje proti konaniu alebo nečinnosti orgánov verejnej správy
alebo ktoré sú nespokojné so správaním zamestnancov týchto orgánov. VOP
poskytuje pomoc aj osobám ktoré nemôžu využiť všetky zákonne možnosti
poskytované správnym konaním, nakoľko sú pre ne procesné podmienky tohto
konania veľmi komplikované a náročné na ich pochopenie.
Spolupráca VOP s prokuratúrou ak vychádzame zo správy predkladanej
t.r. Národnej rade SR je najviac badateľná v oblasti trestnoprávnej. Predmetom
jej realizácie je predovšetkým postupovanie podnetov občanov, z obsahu
ktorých sa dá usudzovať na podozrenie z páchania trestnej činnosti. Obdobne je
tomu keď sú podnety mierené voči orgánom činným v trestnom konaní najmä
voči rozhodovacím právomociam vyšetrovateľov Policajného zboru SR.
Z podnetov fyzických a právnických osôb v roku 2003 bolo prokuratúre
postúpených 23 podnetov. Ich obsahom boli otázky trestného konania –
rozhodnutia o väzbe, otázky prípravného konania a závažné podozrenia zo
spáchania trestných činov napr. únos dieťaťa, korupcia, ohrozovanie života
a zdravia, krádeže, zneužívania právomoci verejného činiteľa, porušovanie
autorských práv a pod.
Zákon o VOP počíta i so spoluprácou s prokuratúrou na úseku dozoru nad
verejnou správou. § 14 ods. 4 zákona č. 564/2001 Z. z. o VOP ustanovuje: ak sa
podnet týka preskúmania právoplatného rozhodnutia verejnej správy alebo ak
VOP dospeje k záveru že rozhodnutie orgánu verejnej správy je v rozpore so
zákonom alebo iným všeobecne záväzným právnym predpisom, postúpi vec na
vybavenie príslušnému prokurátorovi prípadne urobí iné opatrenie. Prokurátor je
42
povinný v lehotách ustanovených v § 33 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre
oznámiť VOP opatrenia ktoré vykonal na odstránenie nezákonnosti.
Z právnej úpravy pôsobnosti prokuratúry a pôsobnosti VOP vyplýva, že
prokuratúra je konštituovaná ako univerzálny orgán ochrany zákonnosti, ako
orgán ochrany objektívneho práva, ako orgán ktorý koná vo verejnom záujme.
VOP je ponímaný ako orgán ochrany subjektívnych práv. Pôsobnosť VOP nie je
zameraná na ochranu právneho poriadku, ale na ochranu subjektívnych právd –
na ochranu základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pred
takým konaním, rozhodovaním a nečinnosťou orgánov verejnej správy ktoré je
v rozpore s právnym poriadkom alebo s princípmi demokratického a právneho
štátu.
Predmetom dozoru prokurátora je zákonnosť postupu a rozhodovania
verejnej správy. Nemožno ani rušiť alebo meniť ich rozhodnutia. Súčasťou
dozoru nie je ani oprávnenie ukladať sankcie za to, že orgány verejnej správy
porušili zákon alebo iné právne predpisy. V tom je do istej miery podobná
situácia v dozore prokuratúry a VOP – potrebná sila autority. Pravda, prokurátor
má k dispozícii viac formalizované právne prostriedky najmä v konaní
o proteste prokurátora, vrátane možnosti obrátiť sa na ústavný súd (§ 37 zákona
NR SR č. 38/1993 Z. z. v znení neskorších predpisov), resp. použiť súdnu cestu
podľa Občianskeho súdneho poriadku. Prokurátor môže podať žalobu na súd do
dvoch mesiacov od právoplatnosti rozhodnutia orgánu verejnej správy, ktorým
nebolo vyhovené protestu, najneskôr však do jedného roka od právoplatnosti
rozhodnutia správneho orgánu (§ 250 b) OSP). Ak zastupiteľstvo územnej
samosprávy nezruší svoje uznesenie, ktoré je v rozpore zo zákonom, môže
prokurátor podať návrh na súd na zrušenie tohto uznesenia. Ústavný súd začne
konanie ak generálny prokurátor podá návrh podľa čl. 130 ústavy. Ďalej je
generálny prokurátor oprávnený podávať Najvyššiemu súdu SR podnety na
zaujatie stanoviska za účelom zabezpečenie jednotného výkladu zákona.
43
Prokurátori v roku 2002 podali 1147 protestov prokurátora proti
všeobecne záväzným právnym predpisom vydaným orgánmi verejnej správy,
opatreniam alebo rozhodnutiam týchto orgánov. Za účelom odstránenia
porušenia týchto zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov
ku ktorému došlo v postupe orgánov verejnej správy pri vydávaní opatrení alebo
rozhodnutí alebo ich nečinnosťou uplatnilo sa 1069 upozornení prokurátora.
Prokurátori vykonali 1213 prokurátorských previerok zachovávania zákonnosti
v orgánoch verejnej správy. I z týchto údajov možno vidieť, že v tejto oblasti sa
núka zo strany VOP spolupráca pri riešení podnetov ktorými sa VOP zaoberá.
Možno poukázať i na úspešnosť podaných protestov prokurátorov
a upozornení prokurátorov.
Napr. v roku 2002 možno pre ilustráciu
uviesť údaje z nasledovnej tabuľky:
Rok
2000
2001
2002
Spolu
Vybavené protesty
945
808
1152
2905
Vybavené upozornenia
1107
1083
1042
3232
Úspešné protesty
818
730
907
2455
Neúspešné protesty
123
69
85
277
Späťvzaté protesty
4
9
6
19
Úspešné upozornenia
1063
1008
957
2028
Neúspešné upozornenia
40
73
20
133
Späťvzaté upozornenia
4
2
3
9
I z týchto údajov môže byť zrejmé, že spolupráca s prokurátorom je pre
VOP prospešná, keďže i z činnosti prokurátora sa VOP môže dozvedieť o
porušovaní práv občanov resp. môže mu slúžiť i ako námet na podanie
podnetu na zmenu všeobecne záväzného právneho predpisu ale i vnútorného
predpisu vydaného orgánom verejnej správy ktorým sa porušujú základné práva
44
a slobody fyzických osôb alebo právnických osôb (§ 21 zákona o VOP).
Napokon tieto poznatky môže VOP využívať i pri podávaní správy o činnosti
ktorú predkladá Národnej rade, prípadne aj pri podaní mimoriadnej správy
Národnej rade SR ak VOP zistí skutočnosti nasvedčujúce, že porušenie
základného práva alebo slobody je závažné alebo sa týka väčšieho počtu osôb.
Na porovnanie: Za obdobie od vzniku VOP do 1. marca 2003 bolo VOP
doručených 3.741 podnetov. Z toho bolo 1.975 podnetov vybavených a1.766
podnetov rozpracovaných. V roku 2003 okrem vybavovania podnetov poskytla
Kancelária VOP 2.968 právnych rád a usmernení.
Zdá sa, že hlavne v začiatkoch činnosti VOP je spolupráca s prokuratúrou
účelná a vhodná bez toho, že by sa ich činnosť vzájomne prekrývala. To však
protirečí úvahe o zmene prokuratúry na štátne zastupiteľstvo, ktorá by
vyžadovala i novelizáciu ústavy.
Otázka či prokuratúra alebo štátne
zastupiteľstvo je ovplyvňovaná názormi ktoré oscilujú medzi dvoma
koncepciami. Názory stúpencov prokuratúry a štátneho zastupiteľstva sa
rozchádzajú hlavne v tom, že jedni považujú za potrebné ponechať tomu orgánu
nezávislosť od výkonnej moci a druhí ho chcú začleniť do rezortu Ministerstva
spravodlivosti a tým podriadiť vláde. Jedni v ňom vidia orgán ochrany práva aj
proti výkonnej moci zatiaľ čo druhí len jednu zo strán súdneho konania
zastupujúcu záujmy výkonnej moci štátu. Stúpenci prokuratúry považujú za
nevyhnutné dať jej možnosť vstupovať v záujme dodržiavania zákonnosti aj do
niektorých civilných a správnych sporov. Stúpenci označenie „štátne
zastupiteľstvo“ sú prevážne toho názoru, že tento orgán by mal byť len stranou
v trestnom konaní s tým že ochranu základných práv a slobôd by vykryl Verejný
ochranca práv.
De lege lata sa však akceptuje funkčnosť dozoru prokuratúry nad verejnou
správou a spolu s VOP sa ponecháva v systéme orgánov vonkajšej kontroly
verejnej správy v rámci ich špecifického postavenia vyplývajúceho z ustanovení
ôsmej hlavy Ústavy SR.
45
Možno uviesť, že v zásade súčasná legislatívna koncepcia smeruje
k zabezpečeniu korekcií pri fungovaní právneho štátu a umožňuje prispievať
k odstraňovaniu nesprávneho výkonu v činnosti verejnej správy. De lege ferenda
možno podporiť námet, ktorý vyplýva zo správy o činnosť VOP predloženej
Národnej rade SR (tlač 611) vo veci rozšírenia pôsobnosti VOP na celú
„maladministraciu“.
46
prof. JUDr. Michal Gašpar, CSc.
Fakulta verejnej správy
Univerzita Pavla Jozefa Šafárika
Košice
K niektorým otázkam pôsobenia ombudsmana v Slovenskej republike
Problém, ktorý možno v uvedenom rozsahu nastoliť má viac súvislostí.
Možno ho stvárniť na báze tradičných vedeckých poznatkov. Je možné ísť ďalej a
analyzovať tento problém z hľadiska novších poznatkov a aj z hľadiska
najnovších poznatkov. Tu sa pokúsime predovšetkým o analýzu z pohľadu
nových a aj najnovších poznatkov. Sme toho názoru, že oba dva druhy
vedeckých poznatkov ešte neprenikli do praxe tak, aby sa uplatňovali a vytvorili
tak základ pre širšie, vecnejšie a aj hlbšie pôsobenie ombudsmana.
Ombudsman je v našich podmienkach nový orgán:1
-
je to aj orgán, ktorý si hľadá najadekvátnejšiu cestu svojho pôsobenia,
-
ide tiež o orgán, ktorý má pôsobiť vo smere legálnosti a môžeme dodať
aj to, že má ísť o naplnenie širšej legálnosti,
-
ktorý musí dosiahnuť aj vyššiu ekonomickosť a
-
ako taký musí sa prijateľným spôsobom adaptovať na realizáciu
všetkých tých záležitostí, pre ktoré bol zriadený.2
Uvedené či vypočítané štyri predpoklady sa musia stať trvalým:
univerzálnymi črtami pôsobenia ombudsmana vo všeobecnosti. Vzhľadom na to,
že ide orgán nápravný či opravný - presnejšie je to orgán pôsobiaci vo smere
uskutočnenia nápravnej činnosti.3 Za tým účelom, aby ombudsman mohol
1
Historicky to však nie je nový orgán. Vznikol vo Švédsku r. 1809. V druhej polovici XX. stor. bol zriadený vo
viacerých štátoch. V súčasnosti je to viacmenej orgán kontroly. Presnejšie to možno vyjadriť tak, že ide
o kontrolu vykonávanú obmudsmanom /viď poľské učebnice správneho práva/
2
V našom právnom poriadku je to orgán zakotvený v Ústave SR a podrobnejšie regulovaný zákonom.
3
V teórii je tento orgán charakterizovaný ako samostatný štátny orgán, ako orgán spojený s parlamentom, orgán
realizujúci dva druhy úloh /rieši návrhy občanov týkajúce sa neprávneho výkonu správy a aj iných subjektov
47
požadovaný rozsah nápravného pôsobenia zrealizovať musí byť v jeho činnosti
viditeľná: a/ konkretizovaná adekvátnosť a to aspoň vo smere adekvátnej
organizácie, vo smere adekvátneho počtu pracovníkov a aj vo smere využívania
adekvátnych metód činnosti, b/ musí ísť aj o konkretizovanú legálnosť vo forme
legálnosti bezprostredne spojenej s riešením veci a aj s legálnosťou širšie
súvisiacou s danou záležitosťou, c/ aj požiadavka vyššej ekonomickosti musí byť
konkretizovaná vo smere vzťahu nákladov a úžitkov, vo smere skoršieho
dosahovania cieľov ako aj prijateľného efektu, d/ pokiaľ ide o konkretizáciu
adaptívnosti - táto súvisí s dynamickými premenami upínajúcimi sa adaptívnosť
ako takú.
Celkove z uvedeného vyplývajú v súvislosti s konkretizáciou viaceré
prvky či ich súhrn, ktoré charakterizujú obsah nápravnej činnosti ombudsmana.
Tieto prvky robia celkove nápravnú činnosť, ktorú môžeme označiť ako
nápravnú činnosť vyššej odbornosti vo všeobecnosti.
Pokiaľ ide o formu nápravnej činnosti - tu možno rozoznávať viaceré
formy nápravnej činnosti a to:
-
nápravná činnosť vo forme riešenia,
-
vo forme návrhu na vyriešenie,
-
vo forme poradnej činnosti,
-
vo forme požadovania zrýchleného či urýchleného riešenia,
-
vo forme riešenia zodpovedajúceho odstránenie nedobrej správy,
-
vo forme riešenia zodpovedného či zodpovedajúceho daným
predpokladom.
V uvedených 6 formách možného pôsobenia ombudsmana v rámci
verejnej správy sa podľa nášho názoru vyčerpáva možné celkové pôsobenie
ombudsmana.4
a má povinnosť informovať parlament a napokon je to orgán dostupný pre každého občana ako sťažovateľa.
Pozri, Prawo adminsitracyjne, Warszawa, Difin, 2000, str. 392 a násl.
4
pozri tiež Boć a iní, Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2003, str. 437 a násl.
48
Vypočítané formy pôsobenia ombudsmana môžu byť formami
konkretizovaného pôsobenia vtedy, ak ide o špeciálnych ombudsmanov. V
súčasnosti vzhľadom počet špecializovaných ombudsmanov existujú aj
predmetne konkretizované formy pôsobenia.
Sme toho názoru, za špecializovanosť ombudsmana či ombudsmanov
zvyšuje odbornosť pôsobenia ombudsmana. Sme toho názoru, že táto cesta je
schodnejšou v záujme nielen budovania odbornejšieho pôsobenia
ombudsmanov ako je cesta upínajúca sa na univerzálneho ombudsmana.5
Druhou častou zvyšovania odbornosti ombudsmana či ombudsmanov je
cesta uplatňovania vedeckých zákonov výkonu verejnej správy aj v činnosti
ombudsmana. Táto cesta je druhým hlavným prostriedkom zvyšovania
odborného pôsobenia ombudsmana. Je to nevyhnutné už aj preto, aby sa popri
odbornom pôsobení ombudsmana mohla zvýšiť aj jeho celková autorita v
procese uskutočňovania verejnej správy. Pokúsme sa preto možné uplatňovanie
zákonov výkonu verejnej správy tu analyzovať.
Zákony výkonu verejnej správy ako vedeckého zákony a ich vplyv na
pôsobenie ombudsmana. Tento problém sa v našej vedecko-odbornej literatúre
prezentuje prvýkrát.
Je známe to, že v oblasti výkonu verejnej správy je možné uplatňovať 7
vedeckých zákonov a to:
-
zákon časovej postupnosti,
-
zákon širšieho uplatňovania vedeckých poznatkov,
-
zákon uplatňovania racionálnych postupov,
-
zákon aktívnych subjektov,
-
zákon budovania ombudsmana ako organizácie výkonnej, riaditeľnej a
učiacej sa,
5
Ako orgán na riešenie sťažností proti verejnej správe, pozri, Graner, F. J.: Aministrative Law, London 1967, str.
94 a nasl.
49
-
zákon optimálneho využívania hlavných foriem správy a
-
zákon optimálneho využívania objektovej správy.
Zákon časovej postupnosti ovplyvňuje činnosť ombudsmana vo smere
urýchlenia jeho činnosti a to: a/ v zameraní na urýchlenie pozitívneho vybavenia
príslušným orgánom a b/ v zameraní pri poskytovaní informácie o tom, že práva
neboli porušené.
Pokiaľ ide zákon širšieho uplatňovania vedeckých poznatkov - tu
ombudsman ako aj iné štátne orgány má konať na báze najnovších vedeckých
poznatkov.
V súvislosti s vedeckým zákonom uplatňovania racionálnych postupov tu ombudsman sa má vyvarovať byrokratických prieťahov a má: a) dbať na
uplatňovanie racionálnych postupov vlastných a b) aj na racionálne postupy
vždy vtedy, keď vyžaduje informácie od iných štátnych orgánov.
Zákon aktívnych subjektov ovplyvňuje činnosť ombudsmana pri riešení
každej jednotlivej záležitosti. Má prejaviť iniciatívu v jej možnej šírke a
potrebnosti. Do určitej miery mu to umožňuje jej poslanie a postavenie v
druhotnom procese uskutočňovania verejnej správy. Nápravný či opravný
proces poskytuje istú priehľadnosť na celkovú problematiku záležitosti, ktorú
treba vyriešiť.
Požadovanú aktivitu má prejaviť aj v zistení pohľadu na úplnosť
inštitucionálneho prístupu t.j. tak, aby vec bola vybavená čo najplnejšie,
najkomplexnejšie, najvecnejšie a aj čo najrozumnejšie.
Zákon budovania organizácie ombudsmana o troch predpokladoch
zohráva najširšiu rolu v plnení úloh ombudsmana ako štátneho orgánu. Tento
zákon vyžaduje zabezpečenie želateľného výkonu. Je to výkon:
-
zodpovedajúci poslaniu ombudsmana,
-
výkon porovnateľný,
-
výkon príkladný,
-
výkon zohrávajúci vysoký stupeň prínosnosti.
50
Predpoklad riaditeľnosti upínajúci sa na ombudsmana musí sa zakladať na
syntéze vonkajších podnetov ako aj vnútorných podnetov podmieňujúcich jeho
dynamickú aktivitu. Pravda, osobitný význam zohrávajú aj podnety získané vo
všeobecnosti a aj vzhľadom na riešenie danej či daných záležitostí.
Problematika budovania ombudsmana ako "učiacej sa organizácie" má za
cieľ zvýšiť všetky tie predpoklady, ktorými sa ombudsman má prejaviť ako
štátny orgán čo najlepšie pripravený na zvládnutie svojich úloh. Ide tu o
pripravenosť:
-
pri zabezpečovaní informácií,
-
v záujme rozširovania spolupráce,
-
v širšej znalosti nových vedeckých poznatkov,
-
pre poznávanie využiteľnej vlastnej skúsenosti z doterajšej činnosti,
-
vo využívaní skúseností z činnosti iných ombudsmanov,
-
aj vo smere rysujúcich nových tendencií a budúcich úloh.
Uvedené druhy pripravenosti treba zabezpečiť už aj vzhľadom na to, že
všetky iné orgány ako organizácie sa stávajú aj učiacimi sa organizáciami.
Zákon optimálneho využívania hlavných foriem správy upozorňuje
ombudsmana na diferencované oblasti, v ktorých vznikajú príčiny existencie
tých záležitostí, ktoré môže riešiť.
Pokiaľ ide o zákon optimálneho využívania objektovej správy orientuje na: a/
sledovanie spravovanosti teritoriálnych záležitostí, b/ na spravovanie
odvetvových a medziodvetvových záležitostí, c/ na spravovanie relačných
záležitostí a d/ aj na spravovaní rozvojových záležitostí.
Komplexný pohľad na vplyv vedeckých zákonov výkonu verejnej správy
možno v podobe vyšších vedeckých zovšeobecnení sformulovať takto: 1. „Čím
sa činnosť ombudsmana priblíži požiadavkám, vyplývajúcim správne
regulovaným lehotám, tým sa urýchli dosiahnutie cieľa či cieľov.“ 2. „Širšie
uplatňovanie vedeckých poznatkov vedie k zvýšeniu stupňa vedecko-odborných
požiadaviek na ombudsmana.“ 3. „Racionálne postupy urýchľujú opravné
51
postupy ombudsmana“. 4. „Aktívne postupy v činnosti ombudsmana sledujú
širšiu komplexnosť opravného procesu.“ 5. „Vedecký zákon o budovaní
ombudsmana a jeho dôsledky možno vo forme vedeckého zovšeobecnenia
sformulovať takto: „Uplatňovanie tohoto zákona vedie k vyššej kvalitatívnej
riaditeľnosti, k dosahovaniu želateľnej výkonnosti a k prijateľnej pripravenosti na
meniace sa úlohy ombudsmana“. 6.Vedecký zákon využívania či optimálneho
využívania hlavných foriem správy vytvára základ pre vhodnú diferenciáciu
činnosti ombudsmana či ombudsmanov v obsahu opravného procesu“. 7.
„Štvorprvková kategorizácia vecných podôb opravného procesu urýchľuje tento
proces z hľadiska potrebných a požadovaných vecných hľadísk.“
Záver
Ombudsman zohráva tú rolu, ktorá sa nedá dobre realizovať v rámci bežne
vykryštalizovaných foriem opravného procesu. Preto ombudsman môže urýchliť
proces opravný a nápravný vlastnými využiteľnými prostriedkami.
Komplexnosť, vecnosť, diferencovanosť vyššiu kvalitu v činnosti
ombudsmanov ovplyvňuje aj uplatňovanie vedeckých zákonov výkonu verejnej
správy.
Ťažiskové slová
Opravný orgán. Orgán zakotvený v Ústave SR a regulovaný zákonom.
Formy nápravnej činnosti. Všeobecný ombudsman a špecializovaný
ombudsman. Zákony výkonu verejnej správy ako vedecké zákony. Vyššie
vedecké zovšeobecnenia v činnosti ombudsmana.
52
JUDr. Zdeněk Kapitán
Kancelář veřejného ochrance práv
Brno
Správní uvážení a činnost veřejného ochránce práv
Obecně
Tento příspěvek by se rád zaměřil na několik málo okolností, které se váží
ke zkušenostem veřejného ochránce práv s problematikou správního uvážení.
Bude se jí věnovat v rozsahu, který dovoluje stručný konferenční příspěvek,
nepouští se proto do hloubky naučných studií, jež se tématu správního uvážení
věnují.1 Definici právního termínu správní uvážení se věnuje proto jen v rozsahu
nutném pro další závěry, nabízí pohled na regulaci správního uvážení a nakonec
se věnuje reflexi problému v činnosti veřejného ochránce práv.
Co je správní uvážení?
Definici správního uvážení je historicky věnována nemalá pozornost. Na
dynamiku vývoje lze poukázat v souvislosti se závěry o vzájemném poměru
mezi termíny „správní uvážení“ a „volná úvaha“, jak je demonstruje právní
nauka například na vývoji právní úpravy správního soudnictví.2 Jistě lze vést
sáhodlouhé naučné debaty o tom, jaký je vztah těchto termínů, zda jde o
synonyma, zda správní uvažování je charakterizováno volnou úvahou, nebo zda
je správní uvážení při použití práva podmnožinou volné úvahy. Jen stručně snad
lze poznamenat, že volná úvaha se může projevovat v celém spektru právních
vztahů (tj. jak v oblasti soukromoprávní, tak v oblasti veřejnoprávní) a její
povaha bude v kaÏdém z tûchto pfiípadÛ jiná. PouÏitím adjektiva „správní“ ve
1
2
Jistě nejpřínosnějším titulem v této oblasti, který jde do hloubky dogmatiky problému, je monografie
Skulová, S.: Správní uvážení. Základní charakteristika a souvislosti pojmu. Brno: Masarykova univerzita,
2003.
V širších souvislostech viz např. Baxa, J., Mazanec, M.: Reforma českého správního soudnictví. Právní rádce
č. 1/2002, str. 10.
53
spojení se slovem „uvážení“ však je determinován význam tohoto termínu pro
oblast (veřejné) správy, proto i tento příspěvek napříště používá termín „správní
uvážení“.
Chceme-li se věnovat obsahovým (a univerzálním) mezím správního
uvažování, je třeba nalézt v prvé řadě dostatečně obecnou definici, která
realizaci tohoto cíle umožní. Z tohoto pohledu lze za nejvhodnější pojmenování
právního termínu správní uvážení považovat definici, podle níž se jedná o
situaci, kdy právo s existencí určitých podmínek nespojuje nutně jediný právní
následek.3 Z ní vyplývá, že určitý právní závěr podmiňují konkrétní skutkové
okolnosti případu a že správní orgán svůj rezultát koriguje právě v závislosti na
nich. Ani právní předpisy, ani tato definice však neříkají nic o otázce regulace
správní úvahy v rovině právní. Naprostá absence jakékoliv obecné úpravy
bohužel velmi často vede k závěru o tom, že správní uvážení je prostředkem
skutečně volné, neregulované úvahy a že záleží toliko na subjektivním postoji
právo aplikujícího orgánu k tomu, jaký právní závěr z posuzovaných skutkových
okolností dovodí. Takový postoj hraničí s libovůlí, směřující k popření podstaty
(ústavně)právní regulace4 činnosti veřejné moci a rozhodně jej nelze akceptovat,
neboť zcela volná úvaha při aplikaci práva, je příznačná pro autonomii vůle
soukromoprávních subjektů, nikoliv pro orgán veřejné správy.5
Je nutné však současně poznamenat, že absolutizace jakéhokoliv závěru o
existenci exaktních kritérií regulace správního uvážení není na místě. Záleží
totiž i na formulaci právní normy, jež ad hoc implicitně uvážení orgánu reguluje.
Odlišná bude situace, kdy právo obratem typu „na podporu podle tohoto zákona
není právní nárok“6 dává jasně najevo, že i při existenci skutkových okolností
opodstatňujících vznik nároku tento nemusí vzniknout; z tohoto pohledu
3
Tak viz Průcha, P.: Správní právo. Obecná část. Brno: Masarykova univerzita, 2001, str. 77.
Zejm. čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
5
K tomu viz např. Knapp, V.: Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1995, marg. č. 451.
6
Tak § 4 odst. 1 druhá věta zákona č. 47/2002 Sb., o podpoře malého a středního podnikání a o změně zákona
č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění
pozdějších předpisů.
4
54
zmíněná formulace má daleko blíže autonomní úvaze správního úřadu ve
srovnání se situací, kdy právní úprava v tomto směru mlčí. Z obsahu právní
normy je totiž pro kteréhokoliv jejího adresáta na první pohled jednoznačně
seznatelný právní závěr, že byť jsou dány odůvodňující skutkové okolnosti
případu, nemusejí nutně vést ke vzniku nároku. Míra legitimních očekávání
adresáta veřejné správy je tak do jisté míry tlumena. Jádro problematiky
regulace správního uvažování je proto třeba směřovat na právní situace, jež
neodpovídají právě zmíněnému případu.
Je třeba zdůraznit okolnost, která je v praxi veřejné správy často
opomíjena, že správní uvážení, jakkoliv není povětšinou explicitně regulováno,
není rozhodováním mimo právo. Je „pouze“ prostředkem, který umožňuje
reagovat na reálnou pestrost obsahu společenských vztahů.
Prostředky regulace správního uvažování
Konkretizaci správního uvážení začato provádí sama právní norma, která
možnost správního uvážení zakládá. Legislativně technicky se tak děje zpravidla
tak, že slova typu „správní orgán může rozhodnout…“ jsou doplněna dalším
neurčitým právním pojmem, jenž konkretizuje okolnosti, na které se správní
uvážení vztahuje, typicky použitím obratu „z důvodů hodných zvláštního
zřetele“. Objevují se však také formulace, podle nichž „z důvodu zvláštního
zřetele hodných správní orgán rozhodne“. V takových případech je prostor pro
zvážení konkrétních okolností dán pouze ve vztahu k náplni neurčitého právního
pojmu, nikoliv ve vztahu k diskreci správního úřadu, neboť ten má, v případě, že
existují okolnosti odpovídající neurčitému právnímu pojmu, postupovat
způsobem (tj. pozitivně rozhodnout), který předpokládá dispozice právní normy.
Ze samotného faktu přítomnosti neurčitého právního pojmu a současné právem
předpokládané možnosti správního uvážení vyplývá, že tyto dvě kategorie jsou
naplňovány vždy podle konkrétních skutkových okolností, nicméně vždy jiným
55
obsahem; předmětem správního uvážení totiž nemůže být totéž, co předmětem
neurčitého právního pojmu.
Ačkoliv se jedná z hlediska formulačního, jazykového a obsahového o
dvě odlišné kategorie, vykazuje správní uvážení a neurčitý právní pojem
podstatnou míru podobnosti. Pojítkem mezi oběma právními pojmy je specifická
„volnost“ právo aplikujícího orgánu při tvorbě jejich obsahu. Z této premisy
vyplývá ten podstatný závěr, že pro regulaci užití správního uvážení i neurčitých
právních pojmů platí obdobná kritéria.
Problém, na který je však třeba se soustředit, je otázka pravidel použití
pověstného „může“, případně pravidel utváření správního uvážení, které je
zakotveno tím, že právní norma svěří správnímu úřadu rozhodování o právech a
povinnostech, nestanoví však podmínky pro takové rozhodnutí (a nestanoví tak
například ani prováděcí právní předpis).7
Obecná pravidla správního uvážení nejsou, jak již bylo řečeno, upravena
právním předpisem. Pokud by však na druhou stranu existovala podrobná
úprava správního uvážení, zanikl by důvod samotné jeho existence. Právo by se
navíc stalo kasuistické a nebylo by schopno umožnit svou aplikaci podle
konkrétních okolností, podmíněných neustále se vyvíjejícími potřebami
společnosti. Mají-li tedy existovat kritéria regulace správního uvážení, nemohou
nikdy vyplývat z uzavřeného počtu pravidel. Pouze relativnost takových
pravidel může umožnit zmíněnou dynamiku.
Pokud jde o právní základ limitů správního uvážení, je třeba si uvědomit,
že ty vyplývají z obsahu zásad správního procesu a rovněž z ústavněprávních
kritérií výkonu veřejné moci. Pravidla vyjádřená těmito pravidly sice nejsou
apriori povolána k tomu, aby regulovala správní uvážení, nicméně stanoví
mantinely, ve kterých se správní uvážení musí pohybovat. Jestliže dojde při
realizaci správního uvážení následkem vybočení z těchto mezí k excesu, který
7
Příkladem tohoto typu formulace správního uvážení je například § 3 odst. 2 písm. l) zákona č. 564/1990 Sb.,
56
povede k popření uvedených regulativů, může dojít k založení nezákonnosti, či
dokonce protiústavnost aktu, při jehož vydání bylo správní uvážení použito.
Svůj význam rovněž hrají ve vnitrostátní právní praxi podceňovaná
ustanovení non-self executing mezinárodních smluv. Ačkoliv se jich nemůže
jednotlivec dovolávat, je třeba mít na zřeteli fakt, že adresátem takového
ustanovení je právě stát jako subjekt mezinárodního práva (rozuměj orgány
státu, tedy i správní úřady) a že neplnění právní povinnosti vyplývající
z takového ustanovení zakládá mezinárodněprávní odpovědnost státu (byť do
důsledku realizovanou jen zřídka).
Nemalou roli hraje při regulaci správního uvážení rovněž judikatura, která
se vyjadřuje ke tvorbě správního uvážení především z hlediska formálněobsahových kritérií.8 Z toho vyplývá především potvrzení závěru, že správní
uvážení reaguje na skutkové okolnosti a že vydávané rozhodnutí musí tento
skutkový stav, jenž se ke správnímu uvážení váže, zjistit ve stejné kvalitě jakou
kteroukoliv jinou skutkovou okolnost v řízení, tj. je povinen zjistit skutkový stav
přesně a úplně a opatřit si za tím účelem – při dodržení zásady vyšetřovací –
potřebné podklady pro rozhodnutí.9 Pokud tedy neobsahuje vydané rozhodnutí
pro oblast aplikace správního uvážení požadovanou míru v řízení provedených
skutkových
zjištění
a
tomu
odpovídajících
závěrů,
zakládá
nepřezkoumatelnost.10
Z předcházejících závěrů vyplývá, že v podmínkách fungování práva
existuje dostatek „návodů“ pro postup správních úřadů při realizaci správního
o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů: „Ředitel rozhoduje o žádosti žáka ke
změně studijního nebo učebního oboru a opakování ročníku po splnění povinné školní docházky“.
8
K tomu viz rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ve věci sp. zn. 6 A 99/92, podle něhož: „Rubem diskrečního
oprávnění správního orgánu je povinnost správního orgánu volné úvahy užít, tedy zabývat se všemi hledisky,
která zákon jako premisy takové úvahy stanoví, opatřit si za tím účelem potřebné důkazní prostředky, provést
jimi důkazy, vyvodit z těchto důkazů skutková a právní zjištění a poté volným správním uvážením, nicméně
při respektování smyslu a účelu zákona a mezí, které zákon stanoví, dospět při dodržení pravidel logického
vyvozování k rozhodnutí“, převzato z Křenová, J.: „Neurčité uvážení a (s)právní pojem“. In Působení a role
ombudsmana v demokratické společnosti. Sborník příspěvků z konference. Brno: Masarykova univerzita pro
Kancelář veřejného ochránce práv, 2003, str. 132.
9
Tak § 32 odst. 1 správního řádu.
10
K tomu viz např. Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 9. 1998, č. j. 6 A 85/96-24, in Soudní
judikatura ve věcech správních č. 3/2002, str. 207 a násl.
57
uvážení, avšak praxe dosvědčuje prozatím nedostatečnou ochotu se jimi
zabývat.
Možnosti veřejného ochránce práv při posuzování správního uvážení
Otázkou zůstává, jak postihovat defekty správního uvažování. Zmíněna
byla situace, kdy je užití správního uvážení natolik excesivní, že zakládá
protizákonnost či protiústavnost daného rozhodnutí. Pravdou zůstává, že
intenzita takového excesu není často tak vysoká, aby založila nezákonnost či
protiústavnost správního rozhodnutí, může se tedy stát, že nelze běžnými
prostředky ochrany práva jeho korekce dosáhnout. Ne nepodstatné také je, že
velmi často převládá i v očích adresátů veřejné správy chápání správního
uvážení jako institutu „nenárokovosti“, proto se o nápravu stavu často
nedomáhají cestou opravných prostředků.
Právní úprava činnosti veřejného ochránce práv v České republice
vychází při vymezení jeho působnosti z ustanovení § 1 odst. 1 zákona č.
349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, z nějž
mimo jiné vyplývá, že vedle rozporu se zákonem a principy demokratického
právního státu je mírou posuzování činnosti veřejné správy očima veřejného
ochránce práv také soulad (rozpor) s principy dobré správy,11 což je kategorie,
jež slovenské právní úpravě de lege lata známa není.12 Ze systematického
výkladu prvně zmíněného ustanovení vyplývá, že činnost veřejné správy může
vykazovat rozpor se třemi právními kategoriemi, přičemž nejméně závažnou
z nich jsou principy dobré správy. Ty samy o sobě nemusejí založit rozpor
11
Text normy zní: „Veřejný ochránce práv (dále jen "ochránce") působí k ochraně osob před jednáním úřadů
a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům
demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně
základních práv a svobod.“
12
Srov. § 1 písm. a) „Tento zákon upravuje a rozsah a spôsob, ktorým sa verejný ochranca práv (1) ako
nezávislý orgán podieľa na ochrane základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pri konaní,
rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy, (2) ak je ich konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť
v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu“ a § 19 odst. 1 „Ak
výsledkami vybavenia podnetu je preukázané porušenie základných práv a slobôd, verejný ochranca práv
oznámi výsledky vybavenia podnetu spolu s návrhom opatrení orgánu verejnej správy, proti ktorého postupu,
rozhodovaniu alebo nečinnosti podnet smeruje“ zákona č. 564/ 2001 Z. z., o verejnom ochrancovi práv.
58
s právem, nicméně jsou dostatečným důvodem, zakládajícím možnost zásahu
veřejného ochránce práv.
Byť se jedná o kategorii nikterak novou,13 nejsou principy dobré správy
(resp. dobrá správa) právem definovány. Je však zřejmé, že principy dobré
správy umožňují při posuzování činnosti veřejné správy zohledňovat (a
vyžadovat) rovněž neprávní kategorie činnosti, kterými jsou například ustálená
praxe, slušnost, profesionalita, zdvořilost, hospodárnost a jiné.14 Principy dobré
správy se proto jeví jako vhodný regulativ správního uvážení, neboť dovolují
stanovit či hodnotit vyšší standard kritérií pro jeho tvorbu.
Zákon dává veřejnému ochránci práv možnost definovat tato kritéria, a to
nejen pro oblast svého působení. Jistě je možné správní uvážení za pomoci
principů dobré správy hodnotit případ od případu, nicméně by bylo nanejvýš
žádoucí, kdyby byla taková kritéria (nebo alespoň část z nich) vyjádřena
explicitně jako určitý katalog, který by veřejné správě dával dopředu možnost se
s nimi seznámit.
Vzorem takového katalogu se může stát například Doporučení Výboru
ministrů Rady Evropy č. R (80) 2, týkající se správního uvážení, ze dne 11.
března 1980.15 To definuje šest základních principů, podle nichž správní úřad při
užití správního uvážení
1. sleduje pouze účel, pro který mu byla diskreční pravomoc svěřena,
2. zachovává objektivitu a nestrannost a přihlíží přitom pouze k relevantním
okolnostem konkrétního případu,
3 . zachovává princip rovnosti před právem vyhýbáním se nespravedlivé
diskriminaci,
13
Zejm. z činnosti Rady Evropy, jejíž orgány se věnovali této problematice v celé řadě dokumentů; podrobněji
viz Sládeček, V.: Zákon o veřejném ochránci práv. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2000, str. 21, marg. č. 7.
14
Ke trendům v této oblasti viz podrobněji Langášek, T.: Principy dobré správy v praxi evropských
ombudsmanů. Právní rozhledy č. 3/2002, str. 152 a násl.
15
Recommendation No. R (80) 2 concerning the Exercise of discretionary Powers by administrative Authorities
je dostupná ve složce Adopted texts na <http://www.coe.int/T/E/Legal_affairs/Legal_co-operation/
Administrative_law_and_justice/Texts_&_Documents/>
59
4. dodržuje rovnováhu mezi nepříznivým zásahem do práv, svobod a zájmů
osob a účelem, který rozhodnutí sleduje (tj. dodržuje princip
proporcionality),
5. rozhoduje v čase přiměřeném pro danou věc,
6. obecně formulované správní předpisy aplikuje bezrozporně a zároveň bere
v úvahu okolnosti daného případu.
Z hlediska závaznosti nepředstavuje uvedené doporučení závazný právní
dokument, nicméně jeho autorita je nepopiratelná. Dosvědčuje to například
skutečnosti, že při přípravě nového správního řádu byla v diskusích mnohokrát
zmíněna potřeba zapracovat principy uvedené v doporučení do obsahu zákona.
Z hlediska praktického působení práva je pak podstatní, že řadu principů
v doporučení uvedených rozvádějí ve své judikatuře jak národní (především
ústavní) soudy, tak Evropský soud pro lidská práva ve vztahu k ustanovení čl. 6
(a částečně také k čl. 8 odst. 2) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod.16
Pokud se vrátíme k otázce principů dobré správy, není nepodstatné, že
mnohé z nich (v podobě, ve které jsou aplikovány ombudsmany evropských
zemí) tvoří součást Kodexu správného administrativního chování. Další
důležitou okolností je fakt, že část principů definovaných doporučením se
překrývá s pravidly, jež jsou obsažena v Kodexu. Naposled pak je třeba zmínit,
že Evropská komise připravuje přijetí Kodexu formou nařízení.17 Souhrn těchto
okolností dává tušit, že pokud se některé principy užití správního uvážení stanou
naznačenou cestou součástí nařízení, pak se stanou pro členské státy i pro jejich
16
Viz k tomu podrobněji v citovaném díle D. Skulové, str. 163 a 164, tam uvedený odkaz na dílo Čapek, J.:
Evropský soud a Evropská komise pro lidská práva. Praha: Linde, 1995, str. 37 až 75 a též tam zmíněné
případy ve věcech Silver (1983; A-61), Malone (1984; A-82), Rees a Cossey (1986; A-106), Gillow (1986; A109), Kruslin a Huvig (1990; A-176-A a A-176-B) a Obermeier (1990; A-179).
17
Tak viz dílo T. Langáška na str. 152.
60
občany závaznými právními pravidly, jež bude nutno aplikovat bezprostředně
jako součást sekundárného komunitárního práva.
Závěr
Praxe veřejného ochránce práv svědčí o tom, že nedostatky v oblasti
používání správního uvažování správními úřady, jsou především problémem
nedostatečného právního vědomí o této problematice a částečně také tím, že
výkon veřejné správy je podmíněn určitou rutinou, která vede k faktické
neschopnosti zvolit ke správnímu rozhodování (správnímu uvažování)
progresivní přístup odpovídající moderním požadavkům výkonu veřejné správy
jako služby.
S ohledem na tyto zkušenosti by bylo možno chápat jako úkol ke zvýšení
právního vědomí a profesionality v oblasti podmínek správního uvažování,
kdyby veřejný ochránce práv vytvořil vlastní katalog principů jeho tvorby a ve
své činnosti jej důsledně dodržoval. Jakkoliv se jedná o běh na dlouhou trať,
jednalo by se jistě o transparentní postoj ve vztahu k veřejné správě.
61
Mgr. Jiří Lifka
Kancelář veřejného ochrance práv
Brno
Vztah veřejného ochránce práv a územní samosprávy - několik
teoretických poznámek
Činnost veřejného ochránce práv jako potenciální zásah do práva na
samosprávu?
Český zákon o veřejném ochránci práv (zákon č. 349/1999 Sb.,
o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „zákon
o veřejném ochránci práv“) vymezuje ve svém ust. § 1 věcnou a osobní
působnost veřejného ochránce práv. Osobní působnost, podobně jako úprava
slovenská, je vymezena jednak pozitivně, jednak negativně. V pozitivním
vymezení osobní působnosti veřejného ochránce práv (ust. § 1 odst. 2) zákon
o veřejném ochránci práv zmiňuje rovněž orgány územních samosprávných
celků při výkonu státní správy. Zákonodárce tak reflektoval smíšený model
místní správy uplatňující se v ČR, v němž obce, jako veřejnoprávní korporace
nadané ústavně zaručeným právem na samosprávu, vykonávají i úkoly, které na
ně přenesl stát – vykonávají tak funkce státu, byť s využitím svou povahou
samosprávné moci. Tato reflexe ho vedla k tomu, že kontrolnímu působení
veřejného ochránce nepodrobil, tak jak je tomu např. na Slovensku (srov. ust. §
3 odst. 1 zákona č. 564/2001 Z. z., o verejnom ochrancovi práv) celou oblast
výkonu veřejné správy, která obsahuje jak složku státně správní, tak složku
samosprávnou (profesní či územní), nýbrž veřejného ochránce práv nadal
šetřícími oprávněními toliko vůči orgánům, jež vykonávají státní správu.
Činnost orgánů územní samosprávy může tedy prošetřovat a v případě zjištění
pochybení v jejich postupu uplatňovat svá iniciační nápravná oprávnění podle
zákona o veřejném ochránci práv pouze tehdy, pokud je tato činnost svou
62
povahou výkonem úkolů, jež byly obcím a krajům svěřeny státem jako úkoly
tzv. přenesené působnosti. Orgány územní samosprávy, vykonávají-li svou
samosprávnou působnost, může oslovit veřejný ochránce práv toliko v rámci
prováděného šetření vůči orgánu, který je v jeho působnosti, s žádostí o
poskytnutí součinnosti podle ust. § 16 zákona o veřejném ochránci práv. Podle
tohoto ustanovení jsou ochránci povinny poskytnout všechny orgány a osoby
vykonávající veřejnou správu (a tedy i orgány územní samosprávy při výkonu
samosprávných funkcí) při šetření pomoc, kterou si vyžádá.
O důvodech naznačeného omezení působnosti vůči orgánům územních
samospráv je možno dlouho úspěšně polemizovat. Zákon sám ani důvodová
zpráva k němu na otázku nedává jednoznačnou odpověď. Z praxe veřejného
ochránce práv (v případě rozličných sporů se zástupci místních samospráv o to,
zda v konkrétním případě je dána či není dána působnost veřejného ochránce
práv k postupu podle zákona o veřejném ochránci práv, resp. ve sporech o
legalitu postupu veřejného ochránce práv vůči územním samosprávám) lze
usuzovat, že omezení působnosti ochránce na výkon přenesené působnosti je
obcemi a kraji vnímáno jako výraz ochrany takřka posvátného statku práva na
samosprávu před zásahy státní moci, resp. jako výraz pochopitelné snahy
demokratického právního státu minimalizovat zásahy státní moci do výkonu
samosprávy na míru vyjádřenou konstituováním dozorových mechanismů státu
podle zákona o obcích a zákona o krajích. Takové pojetí, které činnost veřejného
ochránce práv směřující i proti těm jednáním orgánů územních samosprávných
celků, jež jsou výrazem realizace práva na samosprávu, považuje za možné
omezení práva či za zásah do práva na samosprávu, je dle mého názoru však
nanejvýš problematické a neodpovídá povaze činnosti ombudsmanských
institucí a jejich postavení v ústavním systému demokratického právního státu.
63
Státně mocenská povaha činnosti jako předpoklad zásahu do základního
práva nebo svobody
Právo na samosprávu je nepochybně Ústavou chráněným statkem. Ústava
České republiky ve svém čl. 8 výslovně zaručuje samosprávu územních
samosprávných celků, dále pak v čl. 101 odst. 1 svěřuje zastupitelstvu obce
pravomoc samostatně obec spravovat. V odst. čtvrtém téhož ustanovení
vymezuje vztah státní moci a moci samosprávné tak, že stát může zasahovat do
činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a
jen způsobem stanoveným zákonem. Toto pojetí je výrazem koncepce dělby
moci po vertikální linii využívající nikoliv stratifikace státní moci na federálním
principu, nýbrž konstituování samostatné samosprávné moci v podobě jakési
„čtvrté moci“ (vedle moci zákonodárné, výkonné a soudní) označované např. ve
francouzském prostředí jako pouvoir municipal.1 Vedle toho listina základních
práv a svobod, jako součást ústavního pořádku České republiky, ve svém čl. 21
zakotvuje základní politické právo jednotlivce účastnit se správy veřejných věcí,
a to nejen účastí na tvorbě orgánů moci zákonodárné cestou voleb nebo účastí
formami přímé demokracie, nýbrž právě i participací na výkonu profesní či
územní samosprávy. Právo na samosprávu je tak možno nazírat jednak jako
politické právo jednotlivce participovat na správě věcí veřejných, jednak jako
právo územní pospolitosti občanů na správu vlastních záležitostí nezávisle na
státní moci. V tomto pojetí je tak právo na samosprávu vymezením autonomních
prostorů jednotlivce a územního společenství občanů vůči státní moci, která
musí své zásahy do tohoto prostoru omezit respektováním ústavních limitů
vyjádřených jednak v již zmíněném čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR, jednak obecné
kautele limitace výkonu státní moci jen na případy, meze a způsoby, které
stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR). Definujeme-li právo na samosprávu
jako vymezení autonomního prostoru jednotlivce a územního společenství
1
Tak viz např. Filip, J.: Ústavní právo, MU Brno, 1999, str. 448.
64
občanů vůči státní moci, pak je na místě klást si otázku, zda je veřejný ochránce
práv nositelem státně mocenských oprávnění, která by byla s to tento autonomní
prostor narušit.
Zamyslíme-li se blíže nad koncepcí instituce veřejného ochránce práv, je
zjevné, že se o orgán vykonávající státně mocenská oprávnění nejedná. Otázkou
definování orgánu státní, resp. v obecnější rovině veřejné moci se zabýval ve své
judikatuře již Ústavní soud ČSFR, jehož definici orgánu veřejné moci převzal
i Ústavní soud ČR. Ústavní soud ČSFR definuje veřejnou moc jako takovou
moc, „která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, a to
přímo nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech
rozhoduje orgán veřejné moci, není s tímto orgánem v rovnoprávném postavení
a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu.“2 K definičním
znakům státně mocenských oprávnění tedy patří výkon rozhodovací a nařizovací
pravomoci. Veřejný ochránce práv však žádnou z těchto pravomocí nedisponuje
– zákon o veřejném ochránci práv mu přiznává toliko jistá oprávnění, která mu
mají umožnit zjistit skutkový stav věci, i jejich prosazení však nemůže veřejný
ochránce práv vynutit žádnými státně mocenskými prostředky. Obsah oprávnění
veřejného ochránce práv je vyjádřením skutečnosti, že se jedná o instituci, která
svůj raison d_étre odvozuje od kontrolních oprávnění parlamentu, jež nacházejí
svůj nejzřetelnější výraz v právu petičním. Tomu ostatně odpovídají i obecně
sdílená vymezení fundamentálních rysů ombudsmanských institucí (funkcionář
parlamentu bez oprávnění rušit nebo měnit rozhodnutí orgánů, vůči nimž
směřuje své šetření).3 Kontrolní oprávnění parlamentu je přitom stricto sensu
výrazem nikoliv jeho moci zákonodárné, jíž zjevně participuje na výkonu státní
moci, nýbrž je tradičním výrazem skutečnosti, že parlament je zastupitelským
sborem lidu, jehož jménem má právo zjišťovat, jak je ve skutečnosti uplatňováno
jím konstituované právo, a získávat tak zpětnou vazbu pro svou případnou
2
3
Ústavní soud ČSFR, Sbírka usnesení a nálezů, č. 1, Brno, 1992, str. 11
Tak např. Sládeček, V.: Zákon o veřejném ochránci práv, Komentář, 1. vydání, C. H. Beck, Praha 2000, str. 8.
65
budoucí legislativní činnost. Proto samou podstatou tohoto oprávnění je, že
nemá povahu rozhodovací, mocenskou, nýbrž povahu iniciativní. Je tak
příznačné, že se nikdo nepozastavuje nad nepřímou možností orgánů Poslanecké
sněmovny Parlamentu ČR kontrolovat i výkon samosprávy cestou sledování, jak
jsou vyřizovány petice, které obdržel petiční výbor sněmovny, nejen správními
orgány, nýbrž i orgány samosprávy.4
Argument zdůvodňující výluku působnosti veřejného ochránce práv vůči
orgánům územní samosprávy při výkonu samostatné působnosti snahou o co
nejširší ochranu autonomního prostoru jednotlivce a územního společenství
občanů před zásahy státu (resp. státní moci) ztrácí na přesvědčivosti,
uvědomíme-li si, že toto argumentační hledisko musí vycházet z povahy věci z
pečlivého vážení, zda konkrétní jednání osoby participující tak či onak na
některé ze složek státní moci (moc zákonodárná, výkonná a soudní) pojmově
naplňuje znak výkonu mocenského oprávnění, které by bylo s to svobodný
prostor jedince narušit. Jednání veřejného ochránce práv takovou povahu mít,
pohlédneme-li na zákonné vymezení jeho činnosti, nemůže. Zjednodušeně a
jaksi vulgárně řečeno – veřejný ochránce práv je továrnou na právní hodnocení
postupů orgánů veřejné správy, o jejichž správnosti musí tyto orgány přesvědčit
nikoliv cestou zrušení jejich aktu, ale trpělivým, dlouhodobým a neodbytným
vnucováním se. To je možná nepříjemné, otravné a nepohodlné, nicméně to lze
stěží považovat za mocenský zásah do autonomního prostoru vymezeného
základním právem nebo svobodou. Motivy vyloučení působnosti veřejného
ochránce práv vůči orgánům územních samosprávných celků při výkonu
samostatné působnosti tak mohou být spatřovány třebas v rovině praktické (je
4
Viz ust. § 113 odst. 2 a 3 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších
předpisů:
„(2) Věcně příslušný orgán Sněmovny rozhodne, zda vyslechne pisatele petice nebo toho, kdo zastupuje
členy petičního výboru, a zda o obsahu petice uvědomí příslušného člena vlády, popřípadě vedoucího jiného
správního úřadu nebo představitele územní samosprávy.
(3) Po provedeném šetření věcně příslušný orgán Sněmovny vyrozumí toho, kdo petici podal. V
odpovědi uvede stanovisko k obsahu petice a způsobu jejího vyřízení. Stejnopis odpovědi předá petičnímu
výboru.“
66
možné obecně namítat, že působnost ombudsmana vztažená vůči všem úrovním
veřejné správy, tj. i úrovni místní správy představuje abnormální zatížení), vidět
je však v ústavněprávní námitce potřeby zajištění co nejširšího autonomního
prostoru územního společenství občanů před zásahem státní moci by bylo dle
mého názoru nepříliš případné.
Překročení hranic působnosti veřejného ochránce práv jako exces z legality
a legitimity výkonu funkce?
S výše uvedenou problematikou souvisí i posouzení takových v praxi se
vyskytujících jednání veřejného ochránce práv, kdy se mimo proceduru
stanovenou zákonem o veřejném ochránci obrací na orgány územních
samospráv s kritikou některých jejich kroků při výkonu samostatné působnosti
či s apely nebo žádostmi o uvážlivost při řešení některých záležitostí občanů,
kteří se na ochránce obrátili. Někteří autoři5 zmiňují kriticky zejména
v zahraniční literatuře se objevující názory, že by se ombudsman měl pokoušet
překračovat okruh své působnosti (v dobrém slova smyslu), aby tak říkaje
„pomáhal lidem“, s tím, že je to možná dobře míněná rada, z hlediska koncepce
demokratického právního státu kontinentálního pojetí se však jedná o praxi
nepřípustnou. Lze souhlasit s tím, že pro kontinentální pojetí demokratického
právního státu je příznačný pochopitelný důraz na vázanost činnosti orgánů státu
zákonem. Bezvýhradné a plošné označení jakéhokoliv excesu orgánu státu ze
zákonem vymezené působnosti za ipso facto nepřípustný je však dle mého
názoru příliš hrubé. I zde je na místě, domnívám se, zohlednit povahu jednání
orgánu takto překračujícího působnost.
Naznačený argumentační přístup by totiž mohl vést podle mého názoru
k závěru, že např. prezident, obraceje se s výzvou všem příslušným orgánům,
aby věnovaly náležitou pozornost nějaké otázce, překračuje limity vázanosti
státní moci zákonem. Takovou výzvu, in concreto směřující třebas i k orgánům
67
samosprávy, nelze totiž rozhodně podřadit pod žádné z oprávnění prezidenta
vymezených čl. 62 – 64 Ústavy ČR. Přesto takové jednání, třebas k němu zhusta
dochází, za nepřípustný exces z pravomoci prezidenta republiky označováno
není. Podobně by bylo lze dospět k závěru, že obrátí-li se poslanec, veden
stížností občana svého volebního obvodu, na orgán místní samosprávy s žádostí
o vysvětlení či vyjádření k případu postiženého, nepřípustně zasahuje do práva
na samosprávu. Jsem přesvědčen, že k takovému hodnocení rozumného důvodu
není, a to právě proto, že v těchto případech zmíněné osoby zjevně nerealizují
státně mocenská oprávnění.
Shrneme-li výše uvedené, je možno dospět k závěru, že nepůsobí-li
veřejný ochránce práv ani při výkonu své působnosti stricto sensu státně
mocensky, tím spíše není zásahem státní moci do práva na samosprávu takové
jeho jednání, obrací-li se na orgány místní samosprávy bez nároku na
vyžadování součinnosti podle ustanovení zákona o veřejném ochránci práv
s žádostí o vysvětlení postupu, či s obecnými stanovisky nebo výzvami, kterými
vyjadřuje svůj názor. Vycházíme-li z předpokladu, že úkolem veřejného
ochránce práv je mj. seznamovat Poslaneckou sněmovnu s obsahem podnětů,
jimiž se na něj osoby obracejí, aby případně mohl Parlament zvážit potřebu
změn právní úpravy, nelze dost dobře připustit myšlenku, že zcela pomine ze
zřetele jejich značnou část. Fakt, že v případě stěžovatelů, kteří se na ochránce
obracejí s podněty směřujícími proti výkonu samosprávy, nemůže veřejný
ochránce práv využít svých zákonných vyšetřovacích oprávnění, ještě podle
mého názoru nemusí, ba dokonce by nemělo, znamenat, že se nepokusí alespoň
neformálně zjistit, co je příčinou v nich vyjádřené nespokojenosti. Tento postup,
ač z formálního hlediska může být zajisté hodnocen jako postup mimozákonný,
je dle mého názoru plně legitimován zákonným vymezením jednoho z cílů
činnosti veřejného ochránce práv, a to vystupovat jako iniciativní mechanismus
parlamentní kontroly.
5
Např. Sládeček, V., v díle cit. v pozn. 3, str. XXIV
68
69
JUDr. Drahomíra Houbová, CSc.
Právnická fakulta Masarykovy Univerzity
Brno
Veřejný ochránce práv
v systému právních záruk zákonnosti v České republice
V následujícím příspěvku chci poukázat na některé souvislosti
společenské situace zrodu ombudsmana (veřejného ochránce práv) v České
republice, vymezení jeho místa v systému právních záruk zákonnosti ve vztahu
k veřejné správě a v neposlední řadě chci uvést i některé úvahy de lege ferenda.
Společensko politická poptávka po zřízení institutu ombudsmana a jeho
činnosti je mým prvním námětem do diskuse.
Je dostatečně známo, že ze strany vedoucích politických sil byl v období
po změně politického systému v České republice o zřízení institutu veřejného
ochránce práv – kulantně řečeno – rozpačitý zájem (a boj mezi politickými
stranami). Do jisté míry to lze pochopit, tento institut u nás nemá tradici (a je i
finančně nákladný, což je dnes nezanedbatelné, alespoň v úvahách odpovědných
politiků).
moci
Dodnes je tento institut některými reprezentanty státní a politické
chápán jako něco nadbytečného, nahraditelného v rámci existujících
struktur státních orgánů. Argumentace je známá: občané se na nás přece obracejí
a my máme povinnost se jejich podněty zabývat a vyřizovat je. Nač tedy další
finančně nákladná instituce zvnějšku, když máme svůj vnitřní vytvořený aparát,
řešící dané problémy se znalostí věci?
Ústava ČR, koncipovaná na znovuobjeveném principu dělby moci, se
zaměřuje víceméně na tradiční mocenské atributy tohoto systému a jejich
provázanost. Hovoříme-li ovšem o systému (nebo dle zažitého, byť zastaralého,
pojmu mechanismu) právní regulace , jdoucího v tradicích kontinentální právní
kultury od tvorby práva k jeho realizaci, nemůžeme opomíjet zpětné vazby,
70
které v tomto systému zaručují kontrolní mechanismy. Jinak bychom mohli
hovořit spíš o chaosu právní regulace, než systému.
V tomto systému zpětných vazeb má zvláštní místo
kontrola výkonu
veřejné moci.
Veřejná moc má z pohledu politologie, právní teorie i dalších sociálních věd ,
např. sociální psychologie, řadu rozporuplných tendencí – žádoucích i
nežádoucích. Na jedné straně má zabezpečovat prosazování a ochranu
veřejných (státních) zájmů a současně na straně druhé musí dbát oprávněných
práv subjektů – fyzických a právnických osob a sloužit jim v jejich
uskutečňování. Záměrně uvádím obrácený sled, tak jak je tradičně veřejnou
správou vnímán. Služba občanu je samozřejmě (ale jen teoreticky) prioritní. Pro
činnost úřadu vskutku role schizofrenní!
Veřejná správa je druhem společenského, autoritativně mocenského
řízení, které je vybaveno odpovídajícími pravomocemi k tvorbě a aplikaci práva.
V České republice se postupně ustálila interpretace, podle níž se právotvorná i
aplikační činnost jak samosprávy, tak státní správy, realizuje výhradně
secundum et intra legem, má tudíž podzákonný charakter.1
Charakteristické pro hektickou dobu po listopadu 1989 bylo plošné
odmítání čehokoliv, co bylo spojováno s „totalitou“. Odmítáno tak bylo mnohdy
cokoliv, co bylo spojováno s kontrolní funkcí státu – včetně dozoru nad
dodržováním zákonnosti.
Tento proces byl dovršen po vzniku České republiky zrušením
všeobecného prokurátorského dozoru. Zanikl spolu s prokuraturou ke dni
31. 12. 1993. Ústava České republiky již prokuraturu jako samostatný ústavní
orgán nekonstituovala. Zákon o „Státním zastupitelství“, připravovaný bez
předchozí odborné diskuse, ve spěchu a zjevně pod politickým tlakem,již institut
1
Srovnej k tomu: D. Houbová, Obecně závazné vyhlášky ve světle judikatury Ústavního soudu ČR.In:
Netrestná oblasť prokurátorskej činnosti a ochrana práv občanov. (Zborník), Slovenské národné stredisko pre
ľudské práva, Bratislava 2000,str.73-78.
71
všeobecného dozoru neobnovil. Netrestnímu úseku státního zastupitelství
zůstalo torzo dřívějších kompetencí a i po organizační a personální stránce se
octlo v právním i faktickém „živoření“. Tento stav byl částečně napravován
legislativní úpravou v průběhu devadesátých let a není prakticky dovršen
dodnes.
Z praxe fungování institutu všeobecného prokurátorského dozoru za
totalitního systému je zřejmé,že koncepce všeobecného dozoru nad
zachováváním všech právních norem všemi subjekty práva se neosvědčila. Nic
to nemění ale na skutečnosti, že občané se o ochranu k prokuratuře až do konce
roku 1993 v hojné míře obraceli a tato ochrana do té doby účinně fungovala.A
dlužno říci, že funguje účinně dodnes i v mnoha sousedních zemích, zbavena
ideologického nánosu.2
Důležitá otázka, která je spjata s nutností naplnění právní jistoty každého,
fyzické i právnické osoby ve vztahu k veřejné moci a tudíž naplnění důvěry
k jejímu fungování je ta, zda:
- pro fungování veřejné moci jsou dostačující mechanismy pouze vnitřní
kontroly uvnitř soustavy orgánů veřejné moci,
- či jsou nezbytné i mechanismy kontroly vnější.
Otec dělby moci, Montesquieu, na jehož dílo se dnes tak rádi odvoláváme,
se soustředil na provázanost mocí navzájem. Nemůžeme se ale, dle mého
soudu, zaštiťovat toliko klasickou dělbou mocí, pokud se zajímáme o jejího
adresáta, „obyčejného člověka“ v jeho každodennosti. „Obyčejný člověk“
(právní mluvou fyzická či právnická osoba), je ve vztahu k veřejné moci,
vybavené pravomocemi, tím slabším.Nestřetává se jen s těmi nejzávažnějšími
negativy, provázejícími výkon veřejné moci, jakými může být (mnohdy i jen
subjektivně vnímaná), její arogance, korupčnost či nečinnost, ale i se zdánlivě
2
Viz poznatky ze zkušeností o fungování institutu prokurátora, publikované ve sborníku z mezinárodního
semináře, konaného v roce 2003 na Slovensku: The prosecutor_s office in a democratic and constitutional
state, Stará Lesná, Slovakia, 2003
72
jednoduchým problémem:na koho, kdy a jak se obrátit při realizaci svých
subjektivních práv i jiných podnětů.
Teprve
po šesti letech,uplynuvších od zrušení všeobecného
prokurátorského dozoru, byl konstituován v českém právním řádu zákonem
č.349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, (dále jen zákon) nový subjekt vnější
kontroly veřejné správy, jímž je „veřejný ochránce práv“ (dále jen ochránce),
mediálně označovaný jako ombudsman. Zákon nabyl účinnosti 28. 2. 2000 a tak
má ochránce za sebou prakticky tři roky činnosti. Vzhledem k tomu, že na tomto
jednacím fóru jsou kompetentnější osoby, sledující problematiku ochránce tak
říkajíc zevnitř, v každodenní praxi,nastíním zde toliko některé výraznější
momenty, jak je vidím coby vnější pozorovatel, sledující fungování právních
záruk zákonnosti v České republice.
Nevyhnu se zde ani určitému srovnání s bývalým všeobecným
prokurátorským dozorem, o němž jsem hovořila výše .
Srovnáme-li si kompetence veřejného ochránce práv a bývalé prokuratury,
jedná se víceméně
o přesun úloh, které do účinnosti zákona o státním
zastupitelství plnila prokuratura v netrestní oblasti, resp. v rámci všeobecného
prokurátorského dozoru (srovnej §17 zrušeného z.č.60/19.. Sb., o prokuratuře).
Obdobně jako tehdejší prokurátor nedisponuje ani ochránce sankčními
pravomocemi či jinými právními prostředky vynutitelnosti opatření, která
ochránce může, obdobně jako tehdejší prokurátor, k odstranění nezákonnosti
navrhnout. Co se týče náplně činnosti, liší se především rozsahem osobní a
věcné kompetence.
Na tomto místě bych se pozastavila nad otázkou, zda lze říci, jak je občas
argumentováno, že ochránce není nadán mocenskou pravomocí. Pokud jde o
striktní chápání pojmu pravomoci jako možnosti upravovat společenské vztahy
jako vztahy právní, pak tuto pravomoc ochránce nemá. Pokud ale pravomoc
„vnímáme jako souhrn práv a povinností jako právních prostředků, kterými daný
subjekt disponuje za účelem plnění úkolů, jež jsou mu zákonem svěřeny
73
k výkonu jeho působnosti“4, pak sice jde z pohledu právně teoretického o
pravomoc sui generis, která v sobě nicméně naplňuje jak mocenský, tak právní
atribut pojmu pravomoci. V této souvislosti lze onu pravomoc nazvat jako
pravomoc signalizační a iniciační.
Z jiného pohledu, spíš sociálně psychologického, ona „sui generis“
pravomoc může být a je ve styku ochránce s druhou stranou, s adresáty, kteří se
na něj obrací, ku prospěchu věci. Jde o prostou, lidsky zakódovanou nedůvěru
k státně mocenským institucím a přitom hledání toho, ke komu se může člověk
s důvěrou upnout, když neví,kudy kam.
Hezky to vyjádřil L.Crha, i když poněkud pateticky, ale rozhodně ne od
věci, v myšlence, že „ombudsman je mnohdy posledním útočištěm zoufalého
člověka“.5
Vracím se k dikci zákona. Veřejný ochránce práv dle §1 z.č.
349/1999,Sb., o veřejném ochránci práv (dále jen zákona), působí k ochraně
osob před jednáním taxativně vyjmenovaných úřadů a institucí, pokud je
v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a
dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních
práv a svobod.
Princip ochrany tudíž vychází ze zásady ochrany individuálního zájmu,
nikoliv zájmu veřejného.Vyloučeno je tak z přezkumu jednání(ve smyslu výše
uvedeného) ke škodě zájmu státu.Vyloučeno z přezkumu je současně i jednání
Parlamentu, prezidenta republiky, vlády a dalších, v zákoně taxativně uvedených
orgánů.Vyloučeno je rovněž šetřit podněty,týkající se věcí v samostatné
působnosti obcí, zejm. v otázkách hospodaření s majetkem obce. Tady vidím
závažnou mezeru v systému právní ochrany. Celá konstrukce reformy místní
správy, založené na oddělení toho, co spadá do oblasti přenesené působnosti a
samosprávy, zaměstnává dnes mnoho teoretiků, zabývajících se tímto
4
P.Průcha, Veřejný ochránce práv a systém kontroly veřejné správy. In:Postavení a role
ombudsmana v demokratické společnosti (Sborník ), Masarykova univerzita,Brno ,2002 str. 53
74
problémem. Na tomto místě toliko zkonstatuji v duchu mého tématu, že
samospráva je do značné míry, díky nesystematičnosti právní úpravy,
rezistentní vůči nejelementárnějším kontrolním mechanismům. Kdo jiný ,než
ochránce práv v současném systému právních záruk ,by měl být oním
nejčitelnějším (z pohledu běžného „občana“) ochráncem před svévolí orgánů
samosprávy,které si dodnes samy ujasňují, kam až sahá jejich moc?
Vracím se zpět ke kompetencím ochránce práv a v logice zpracování ho
opět budu srovnávat, nechť mi je prominuto to nutkání, s bývalým všeobecným
prokurátorským dozorem.Předmět kontroly, daného ochránci, je širší. Ve smyslu
výše uváděných otázek se ochránce nezaměřuje toliko na dodržování
zákonnosti,ale i spravedlivosti procesu ,negativně vymezované „špatné“, dnes
spíš pozitivně formulované tzv. „dobré správy“. Považuji to za pozitivum,
ochránce jistě sám objasní, v čem tohle pozitivum prosazuje v realitě. Samotné
ustanovení je z pohledu právní teorie neurčitým pojmem,umožňujícím uvážení
při aplikaci práva.Domnívám se, že nejpodstatnější při zkoumání uvedené
kompetence je napření na ochranu individuálního zájmu.Nicméně nemohu zde
přehlédnout skutečnost,že zatímco autorita ochránce práv se upíná k orgánům
veřejné správy, prokurátor ji mohl uplatňovat jak k orgánům veřejné správy, tak
i k osobám(fyzickým i právnickým).
Nikoliv nevýznamný se mi jeví i osobní aspekt autority ochránce práv.
Opět se mi zde nabízí srovnání s institucí všeobecného prokurátorského
dozoru.Prokurátor měl autoritu takříkajíc předem zajištěnou – tradicí, jeho
vnímáním jako orgánu spjatého především s trestním právem a tudíž s
akceptovaným mocenským postavením a v neposlední řadě propracovanou
organizační strukturou, sahající do každého okresu.
Ochránce práv vstoupil do stávajícího mocenského systému jako nový,
pro moc spíš obtěžující element.
5
L.Crha,Krátké zamyšlení o komunikaci mezi státem a občanem. Sborník cit. v pozn.3, str.83
75
Ochránce práv je monokratický orgán, jehož autorita se odvozuje výrazně
subjektivně od osobnosti, tento úřad reprezentující. Dále se opírá o osobnost
svého zástupce a kancelář,
vymezení jejíhož
právního rámce je dosud
v pohybu. Skepsi může vzbuzovat představa, nakolik při prostředcích, které má
k dispozici, může i při nejvyšším nasazení a výkonnosti dosáhnout až do „té
poslední vísky“, kde je jeho pomoci potřeba.
Nedokonalé je též šíření
informací o kompetencích daného úřadu.
Nadějné je snad zjištění, vyplývající ze „Souhrnné zprávy o činnosti veřejného
ochránce práv“ za rok 2003, z níž lze vyčíst, že počet osob, které se k němu
obracejí s krajně subjektivními názory, odrážejícími jakoukoliv nespokojenost
s postupem a rozhodnutími (nejen) orgánů veřejné správy se snižuje ve prospěch
kvalifikovaných podnětů.6 I tak, nicméně, z obsahu souhrnných zpráv o činnosti
veřejného ochránce práv za rok 2001,2002 a 2003, předkládaných v souladu se
zákonem Poslanecké sněmovně vyplývá, že ve značné míře se osoby k němu
obracejí s krajně subjektivními názory,odrážejícími jakoukoliv nespokojenost
s postupem a rozhodnutími (nejen) orgánů veřejné správy.Ochránce práv pak
plní v ne bezvýznamné míře funkci právní osvěty a dispečera podání za jejich
správnými adresáty(odkládá podněty, radí, kam iniciovat úkony atd.)
Svou iniciační pravomoc věcně- jak vyplývá z četnosti obdobně obsahově
zaměřených podnětů – uplatňuje zejm. v těchto oblastech:
-
restituční nároky,družstva, nemovitosti,vlastnické vztahy
- zdravotnictví, zdravotní péče
- sociální zabezpečení
- stavební řízení,stavby a regionální rozvoj
- daně,cla, poplatky a řízení o nich
- ochrana životního prostředí
- ochrana práv dětí, mládeže a rodiny a sociální nároky s tím spojené
6
Viz publikované zprávy na webových stránkách veřejného ochránce práv www.ochrance.cz
76
- policie ČR, vězeňství, armáda ČR a civilní služba
- věci cizinců a státního občanství
- soudní správa – průtahy v řízení
Přínos ochránce práv vidím zejména v tom, že vznikl vnější, na veřejné
institucionálně propojené správě nezávislý subjekt. Účastní se na ochraně práv a
svobod jako vnější nezávislá instituce kontroly jejich dodržování. Svou prací za
čtyři roky trvání prokázal opodstatněnost své existence.
Úvahy de lege ferenda:
1. Navazuji zde na předcházející rozbor.Byť jde z pohledu ústavněprávního
o otázku možná subsidiární, neboť ombudsman není považován za součást
onoho základního systému dělby moci, patří do základních subsystémů
kontroly veřejné moci. První otázka de lege ferenda, předcházející dalším
úvahám, nicméně podstatná pro prosazení autority ombudsmana, je
otázka jeho ústavního zakotvení.Pokud jde o argumenty ústavně právní
teorie,odkazuji zde na kompetentnější autory.7 Z mého pohledu jde ovšem
opět o zásadní mocenskou podporu percepce autority onoho institutu
kontroly veřejné moci ,již tento důvod bych považovala v současné
ústavní úpravě, preferující adresáty subjektivních práv před pravomocemi
a kompetencemi nadanými institucemi, za dostačující.
2. Úřad ochránce práv kontroluje tzv. dobrou správu.Samospráva v tomto
ohledu není o nic odolnější, než tradiční oblasti veřejné správy.Aniž bych
zde rozebírala její specifika, konstatuji, že její „dobrá správa“ by si
kontrolu ochráncem práv zasloužila.
3 . Ani ochránce práv nemůže v rámci svých kompetencí provádět
preventivní a pravidelnou kontrolu činnosti orgánů veřejné
správy.Považuji to za mezeru v systému právních záruk zákonnosti.První
77
průlom by mohl přinést vládní záměr, sledující novelizaci zákona o
veřejném ochránci práv ve věci výkonu systematické preventivní kontroly
míst, kde se nacházejí osoby omezené na svobodě.
7
Srovnej k tomu V.Šimíček: Důvody ústavního zakotvení veřejného ochránce práv. Sborník cit. v pozn.3, str.
21an.
78
JUDr. Štefan Kseňák, PhD.
Katedra štátneho práva a správneho práva
Právnická fakulta Univerzity Pavla Jozefa Šafárika
Košice
Verejný ochranca práv a jeho oprávnenia vo vzťahu k Ústavnému súdu
a Národnej rade – úvahy de lege ferenda
Jedným zo základných predpokladov úspešného účinkovania verejného
ochrancu práv v spoločenskom prostredí je to, aby bol verejnosťou vnímaný ako
orgán, ktorý vie účinne zakročiť v prípade, ak hrozí /alebo nastala/ ujma na
základných právach a slobodách fyzických osôb a právnických osôb, ktoré nie
sú orgánmi verejnej moci.
Publicita, akej sa tešil svojho času vznikajúci inštitút verejného ochrancu
práv, viedla nielen k jeho popularizácii, ale aj k vzniku často nereálnych
očakávaní. Ústavodarca však dal rodiacemu sa úradu ombudsmana do vienka
obmedzený rozsah právomocí, pričom bol súčasne zdôraznený morálny rozmer
jeho činnosti.1
Dôsledkom sú pravidelne sa vyskytujúce názory, že verejný ochranca
práv by mal byť predovšetkým morálnou autoritou, ktorá ak poukáže na
jestvujúci problém, tak orgán verejnej správy, ktorého konanie, rozhodovanie
alebo nečinnosť je v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi
demokratického a právneho štátu, urobí všetko preto, aby nedostatky vo svojej
činnosti odstránil.
Je zároveň potrebné zdôrazniť, že ak verejný ochranca práv nedisponuje
efektívnymi oprávneniami, tak je zložité vytvoriť predpoklady na to, aby bol
1
Britský utilitarista Jeremy Bentham tvrdí, že právo a morálka majú spoločný cieľ „........ spôsob riadenia
ľudského konania, aby sa tvorilo najväčšie množstvo dobra.“ Takže morálny rozmer sa v značnej miere
prekrýva s právnym.
79
inštitút ombudsmana plne rešpektovaný. V podmienkach rodiacej sa demokracie
a v procese budovania právneho štátu je v spoločnosti značná rezistencia voči
morálnym apelom.
Verejný ochranca práv je ústavným činiteľom, ktorého úlohou je ochrana
základných práv a slobôd osôb, ktoré nie sú štátnymi orgánmi, resp. v širšom
ponímaní orgánmi verejnej správy.2 V niektorých prípadoch vystupuje verejný
ochranca práv ako poskytovateľ doplnkovej ochrany. Ide o situácie, ktoré sú
riešiteľné aj inými právnymi prostriedkami, ale osoba domáhajúca sa ochrany
svojich práv sa rozhodne podať podnet aj verejnému ochrancovi práv.3 Hoci sa
takýto krok môže javiť na prvý pohľad ako duplicitný, je prejavom využitia
všetkých právnych prostriedkov smerujúcich k ochrane práv.
Z vyššie uvedeného textu vyplýva, že verejný ochranca práv je svojim
spôsobom aj „spovedníkom verejnosti“. To so sebou síce prináša aj množstvo
takých podaní, ktoré sú skôr len odrazom nespokojnosti sťažovateľa
opierajúceho len o subjektívny pocit krivdy, ale na druhej strane to prináša
mimoriadne kvalitný prehľad o tom, čo ťaží verejnosť. Už aj preto má slovenský
ombudsman disponovať takými právomocami, pri využití ktorých môže plne
uplatniť poznatky získané v styku s osobami, ktoré sa na neho obrátili. Podľa
môjho názoru by bolo vhodné uvažovať de lege ferenda, resp. de lege
constitutione o nasledovných oprávneniach:
1. oprávnenia vo vzťahu k Národnej rade Slovenskej republiky,
2
3
Bentham, J.: Theory of Legislation. London: Trubner and Co., s. 60.
Vymedzenie, kto môže byť osobou, ktorá je oprávnená obrátiť sa na verejného ochrancu práv, je značne
flexibilné. Niektoré subjekty sú čiastočne vo „vrchnostenskom postavení“ ako aj v postavení súkromnej osoby.
Týka sa to napr. územnej samosprávy. Iné je postavenie obce (mesta) keď vykonáva samosprávu, iné keď plní
úlohy delegovanej štátnej správy a odlišné keď sa obracia na orgán verejnej správy ako „súkromná osoba“.
Táto „flexibilnosť“ má zrejme svoje základy v čl. 2 ústavy, ktorý zakotvuje pozitívne vymedzenie konania
štátnych orgánov a negatívne vymedzenie principiálne neobmedzenej slobody „každého“. Dikcia predmetného
čl. ústavy vytvára v kombinácii s príkladmým výpočtom samosprávnych oprávnení obcí (miest)
a samoprávnych krajov priestor pre možnú kolíziu samosprávnych nariadení s ústavu, ústavnými zákonmi,
zákonmi alebo medzinárodnymi zmluvami, s ktorými vyslovila svoj súhlas NRSR a ktoré boli ratifikované
a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom.
Napr. v prípade prieťahov v súdnom konaní je štandardným postupom v prvom rade sťažnosť adresovaná
justičnej správe. Účastník konania môže podať aj sťažnosť na Ústavný súd Slovenskej republiky, ktorý môže
sťažovateľovi priznať aj primerané finančné zadosťučinie.
80
2. oprávnenia vo vzťahu k Ústavnému súdu Slovenskej republiky.
Ad 1/
Verejný ochranca práv ako zástupca iniciátorov referenda
Jedným zo závažných nedostatkov ústavnoprávnej úpravy referenda
možno považovať neobyčajnú stručnosť čl. 98 ods. 2 ústavy, podľa ktorého
Návrhy prijaté v referende vyhlási Národná rada Slovenskej republiky rovnako
ako zákon. Ústavodarca neuvádza nič bližšie.4 Otázky formulované v referende
sú pomerne stručné, občania sa k nim vyjadria alebo kladne alebo zamietavo. Na
to, aby sa výsledky referenda premietli do praktickej podoby je nevyhnutné
zakotviť ich v podobe právneho predpisu. Ústava sa v čl. 98 ods. 2 bližšie
nezmieňuje o procese, v akom by mal byť prijatý právny predpis,
prostredníctvom ktorého by sa premietol imperatív občanov, ktorý vzišiel
z referenda. Mala by Národná rada prijať osobitný zákon o výsledku referenda?
Mal by to byť zákon alebo ústavný zákon? Ako by v takomto prípade prebiehal
zákonodarný proces? Prvé čítanie by bolo zjavne nepotrebné, pretože účelom
prvého čítanie je podľa zákona č. 350/1996 Z.z. o rokovacom poriadku NRSR
posúdiť potrebnosť navrhovanej právnej úpravy. V prípade výsledkov referenda
takéto posúdenie nie je potrebné, pretože občania sa v referende už vyjadrili. Ak
by aj poslanci hlasovali len v druhom a treťom čítaní, kto navrhne právny
predpis obsahujúci výsledok referenda? Práve v súvislosti s referendom by
mohol verejný ochranca práv byť tou osobou, ktorá zastupuje záujmy iniciátorov
referenda v Národnej rady Slovenskej republiky na pôde konkrétne určeného
gestorského výboru.
Pochopiteľne zakotvenie tohto oprávnenia predpokladá úpravu inštitútu
referenda smerom k ľudovej (zákonodarnej) iniciatíve.
81
Ad 2/
Oprávnenia vo vzťahu k ústavnému súdu
V prípade novelizácie ústavy treba zvážiť rozšírenia počtu subjektov,
ktoré môžu podať na ústavný súd návrh na konanie vo veci nesúladu právnych
predpisov (konanie podľa čl. 125 ústavy). Dnes môžu návrh podať prezident,
generálny prokurátor, vláda Slovenskej republiky, skupina aspoň 30 poslancov
Národnej rady a súd (všeobecný súd). Uvažovať o ďalšom subjekte treba
minimálne v prípade verejného ochrancu práv5. Je otázkou diskusie, či by mal
byť verejný ochranca práv povinný podať na ústavný súd návrh na konanie vo
veciach nesúladu právnych predpisov vždy keď ho o to požiadajú oprávnené
osoby formou kvalifikovanej petície, alebo by podanie návrhu malo byť
výslovne len na jeho uvážení. V prípade prvej alternatívy by sa docielilo to, že
prostredníctvom verejného ochrancu práv by sa mohli na ústavný súd vo veci
nesúladu právnych predpisov obrátiť fyzické a právnické osoby v podstate
priamo – verejný ochranca práv by bol vlastne v pozícii mandatára.6
Obava, že v dôsledku rozšírenia počtu subjektov oprávnených podať návrh
týkajúci sa abstraktnej kontroly ústavnosti a zákonnosti právnych predpisov7, by
došlo k zvýšenému zaťaženiu ústavného súdu, sú iste oprávnené, prínos by však
bol neporovnateľne vyšší. Argumentácia zaťažením ústavného súdu je scestná,
pretože sa opiera o alibistický prístup k samotnému problému, ktorým nie je
podanie na ústavný súd, ale existencia právneho predpisu, ktorý je v rozpore
s právnym predpisom vyššej právnej sily /v zmysle hierarchie podľa čl. 125
ústavy/.
4
O tom, že v konečnom dôsledku môžu mať výsledky referenda aj normatívnu povahu, svedčí aj to, že podľa čl.
99 ods. 1 ústavy možno výsledky referenda zmeniť alebo zrušiť ústavným zákonom po troch rokoch od jeho
účinnosti.
5
Verejný ochranca práv by mal disponovať prinajmenšom oprávnením napadnúť na ústavnom súde všeobecne
záväzné nariadenia orgánov územnej samosprávy.
6
Týmto by sa tiež odstránila istá nerovnováha, keď subjekt, ktorý sa cíti byť dotknutý na svojich základných
právach a slobodách, sa môže za ústavou definovaných podmienok obrátiť sťažnosťou podľa čl. 127 na Ústavný
súd Slovenskej republiky.
82
Ústavné postavenie verejného ochrancu práv je v súčasnosti na polceste.
Vzhľadom na to, že ide o orgán, ktorý má množstvo vedomostí o nedostatkoch v
našom právnom prostredí, bolo by škodou tieto poznatky nevyužiť.
zšírenie právomocí verejného ochrancu práv by v konečnom dôsledku
viedlo aj ak výraznejšiemu preventívnemu pôsobeniu verejného ochrancu práv.
7
Prijatie predpisu, o ktorom sa už v čase jeho prijímania súdi, že je v rozpore s ústavou, profiluje otázku, či sa
v takomto prípade nejedná o zneužívanie prezumpcie ústavnosti.
83
Mgr. Imrich Kropuch
Kancelária verejného ochrancu práv
Bratislava
Miesto verejného ochrancu práv v systéme orgánov verejnej moci
Názov môjho príspevku napovedá jeho ďalšie vecné zameranie, pričom sa
okrajovo dotknem rozsahu možností ochrany základných práv a slobôd
v činnosti verejného ochrancu práv. Zámerne som sa vyhol termínu ombudsman,
čo by všeobecne známe a prvotné označenie, dnes už tak rozšíreného inštitútu,
keďže prednášaným príspevkom sa budem snažiť vystihnúť podstatné vlastnosti,
znaky a funkčnú povahu verejného ochrancu práv na Slovensku. V týchto
intenciách sa teda budem zaoberať povahou právnej ochrany vykonávanej
a poskytovanej verejným ochrancom práv a načrtnem jeho aktivačnú úlohu
v modernej spoločnosti.
Na úvod si dovolím vymedziť inštitucionálny rámec a právny základ
odôvodňujúci inkorporáciu inštitútu verejného ochrancu práv do nášho
ústavného systému a právneho poriadku, je ním práve úvodné a základné
ustanovenie Ústavy SR (ďalej len „ústava), zasadené v jej čl. 1 ods.
1(„Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa
na nijakú ideológiu ani náboženstvo“). Takto, prostredníctvom základného
zákona štátu, pozitívno – právne zadefinovaná ideologická úloha štátu(či skôr
priorita), ktorá je objektívne a historicky podmienená, by však sama osebe
znamenala len formálnu, pozitívne právnu stránku právneho štátu smerom
navonok, rovnako ako aj samotné vymedzenie základných práv a slobôd. Aby
sme teda mohli určitý štát považovať za právny, a to v pravom slova zmysle,
musí k tejto jeho formálno – právnej charakteristike právneho štátu pristúpiť jej
materiálna stránka, ktorá musí byť transponovaná do konkrétnych materiálnych
ustanovení, predovšetkým ústavného práva, ktoré by mali zaručiť mantinely
84
štátnej pôsobnosti a priestor slobody pre svojich občanov tým, že procesne
a inštitucionálne zakážu štátu zneužiť svoju moc. Jedným z takto
inštitucionalizovaných a organizačne vyčlenených základných orgánov ochrany
práva je aj aktuálny a pomerne moderný inštitút ombudsmana, ktorý bol pred
viac než dvomi rokmi pod modifikovaným označením, verejný ochranca práv,
v právnom poriadku SR začlenený aj do jeho ústavného systému, keďže svoju
činnosť prioritne a výlučne zameriava na ochranu fundamentálnych občianskych
a ľudských práv. Inštitucionálne pôsobí v systéme garancií základných práv
a slobôd, v prospech ich reálnosti a vynutiteľnosti voči štátu, ako ich právny
prostriedok. Z hľadiska typizácie tohto ústavného orgánu (pričom súčasne
pripomeniem, že nie všetky krajiny, kde je tento inštitút konštituovaný ho
začlenili do základného kódexu štátu, v rámci sústavy ústavných orgánov)
môžeme hovoriť o kontrolnom orgáne ochrany práva sui generis. Takéto
špecifické postavenie ombudsmana spočíva najmä v tom, že v rámci systému
trojdelenia štátnej moci je historickým vyjadrením nezávislosti moci
zákonodarnej od moci výkonnej, keď prechádzal od počiatku vývojom, ako tzv.
„predĺžená ruka“ legislatívneho orgánu, ako jej vlastný „obhajca práv“ voči
exekutíve, až po jeho dnešnú podobu, keď je síce aj naďalej, pejoratívne
povedané, úradníkom legislatívy, avšak je od nej politicky nezávislý.
V podmienkach SR je jedným zo základných orgánov ochrany práva,
keďže bol včlenený do ústavnej štruktúry základných kontrolných
a rozhodovacích orgánov ochrany práva (spolu s Najvyšším kontrolným úradom
SR, prokuratúrou, Ústavným súdom SR a všeobecným súdnictvom), tak ako ju
definuje JUDr. Ján Svák, CSc. Spoločenské a právne postavenie verejného
ochrancu práv determinujú predovšetkým právne prostriedky, ktorými disponuje
a sú mu právnymi predpismi zverené, z hľadiska efektívneho výkonu jeho
kompetencie. V zásade a vo všeobecnosti možno konštatovať, že verejný
ochranca práv disponuje následnými prostriedkami ochrany základných práv
a slobôd, k použitiu ktorých dochádza až keď došlo k porušeniu konkrétneho
85
základného práva alebo slobody (viď ustanovenia § 11 ods. 1, § 19 ods. 1, § 21
ods. 1 zákona 564/2001 Z. z.).
Verejný ochranca práv nie je typickým ústavným orgánom a v rámci
celkovej koncepcie a systematiky ústavy bol začlenený do ôsmej hlavy ústavy
spolu s prokuratúrou. Práve v komparácii s ňou rovnako nedisponuje
oprávnením vydávať individuálne právne akty, resp. akty aplikácie práva alebo
rozhodnutia, na ktoré by mohol byť následne vedený ich nútený výkon, resp.
exekúcia. Avšak kým prokuratúra je v zásade poverená ochranou a kontrolu
zákonnosti, verejný ochranca práv svojím poslaním a úlohami obsahuje niektoré
paralely s Ústavným súdom SR, keď predmetom jeho činnosti je už spomínaná
ochrana základných práv a slobôd, zaručených primárne v ústave
a v medzinárodných dokumentoch o ľudských právach a základných slobodách,
a teda sa zo strany verejného ochrancu práv jedná o výkon čiastočnej kontroly
ústavnosti. Túto kontrolu nevykonáva v takom rozsahu ako Ústavný súd SR,
keďže sa „obmedzuje“ iba na ochranu základných práv a slobôd v rámci
konkrétnej ochrany ústavnosti (t.j. v prípade konkrétneho porušenia základného
práva alebo slobody u individuálnej fyzickej osoby alebo právnickej osoby
orgánmi verejnej správy), avšak na rozdiel pevných a formalizovaných
ustanovení o začatí konania pred ústavným súdom, môže verejný ochranca práv
začať konanie aj na základe vlastnej iniciatívy.
Medzi základné a charakteristické funkčné znaky verejného ochrancu práv,
určujúce jeho špecifické postavenie, by som abstrahoval nasledovné:
1 ) Indikačná a iniciatívna činnosť – „vyšetruje“ a vyhľadáva fakty;
môže preskúmavať prípad a začať konať aj z vlastnej iniciatívy, môže sa
ujímať prípadov medializovaných v tlači, či iných masovo
komunikačných prostriedkoch; monitoruje a získava z výsledkov
vlastnej činnosti určité legislatívne medzery a nedostatky v aplikačnej
praxi orgánov verejnej správy vo vzťahu k ľudským a občianskym
právam. V tejto forme pôsobí ako výrazný aktivačný činiteľ modernej
86
spoločnosti, keďže môže iniciovať zrušenie, či zmenu právnej normy,
ktorá je zastaralá, nevyhovujúca, ba až protiústavná, prípadne môže
podnietiť prijatie zákona na spoločenské vzťahy právne dostatočne
neupravené. V slovenskom zákone o verejnom ochrancovi práv sa táto
činnosť implikuje najmä v ustanoveniach § 13, § 14, § 20, § 21, § 24.
V tejto súvislosti je však nevyhnutné podotknúť, že verejný ochranca
práv nedisponuje tzv. zákonodarnou iniciatívou, keďže v súlade
s ustanovením čl. 87 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky právo
zákonodarnej iniciatívy majú len výbory Národnej rady Slovenskej
republiky, poslanci a vláda Slovenskej republiky.
2 ) Sprostredkovateľská – mediačná činnosť – vyplýva z jeho
nezávislého postavenia v systéme orgánov verejnej moci; pomáha,
v rámci vybavovania podnetu, zúčastneným stranám, ktoré sú
v konfrontácii, teda na strane jednej orgán verejnej správy a na strane
druhej fyzická, či právnická osoba, nájsť právne vhodné riešenie pri
zachovaní ústavnosti a zákonnosti, zmierňuje ich protikladné
a uzatvorené postoje. V rámci tejto činnosti dbá o to, aby si obe strany
ctili zákon a ústavu a aby fyzické osoby a právnické osoby prirodzene
uznávali a rešpektovali autoritu orgánov verejnej moci. S touto
činnosťou úzko súvisí aj narastajúca popularita ombudsmana, hlavne
v európskych štátoch, čo je dôsledkom prílišného formalizmu,
byrokratického charakteru a nedôvery voči súčasným demokratickým
inštitúciám moderných štátov.
3 ) Neformálnosť v činnosti verejného ochrancu práv – pôsobenie
ombudsmana a teda aj verejného ochrancu práv je spojené s novými
prvkami v demokratických právnych systémoch a to s tzv. „soft – law“.
Znamená to, že verejný ochranca práv pri výkone svojej činnosti a pri
spoločenskej konvergencii využíva, v spoločenských vzťahoch
pôsobiace mechanizmy, tak povahy právnej, ako aj mimoprávnej
87
a morálnej, t.j. neformálnej. Jeho prestíž spočíva v tom, že používa
metódy práce založené na aspektoch rýchlosti, neformálnosti, priamosti,
čo ostro kontrastuje s postupmi a činnosťami administratívneho aparátu,
či súdov.
4) Informačná činnosť – jedným z najdôležitejších pracovných nástrojov
verejného ochrancu práv sú informácie, čo sa odráža v jeho oprávnení
oboznamovať sa s utajovanými skutočnosťami (poznamenávam však, že
len do 1. mája 2004), v oprávnení vyžadovať od orgánov verejnej
správy rôznorodú formu informačnej súčinnosti, v predkladaní riadnych
a mimoriadnych správ o svojej činnosti, Národnej rade SR, ich
zverejňovaní prostredníctvom hromadných informačných prostriedkov
a neustálej komunikácii s médiami; táto forma činnosti verejného
ochrancu práv má snáď najväčší vplyv na budovaní jeho autority
v spoločnosti, založenej na objektivite, vynikajúcich vedomostiach a
úspešnej prezentácii verejného ochrancu práv.
5) Činnosť následná – o ktorej som sa zmienil už skôr.
Ochrana základných práv a slobôd v činnosti verejného ochrancu práv nie
je limitovaná len na prípady, ak dôjde k ich porušeniu zo strany orgánov
verejnej správy v rozpore s právnymi poriadkom, ale smeruje oveľa ďalej verejný ochranca práv poskytne ochranu základným právam a slobodám aj
vtedy, ak postup (tzn. konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť) orgánu verejnej
správy, ktorým boli tieto právne fundamenty porušené, nie je v priamom rozpore
s právnym poriadkom, ale je v nesúlade so všeobecne akceptovanými
a uznávanými princípmi demokratického a právneho štátu, medzi ktoré sa
univerzálne radia najmä záruky základných práv a slobôd, legitimita a legalita,
suverenita ľudu, deľba moci, vzájomné brzdy a rovnovážnosť mocí, zvrchovanosť
ústavy a zákona a právna istota. Je však vyjadrením neformálnosti a nezávislosti
verejného ochrancu práv ako bude sám interpretovať pojem a princípy
demokratického a právneho štátu.
88
Takáto možnosť vyzdvihnutých činností stavia verejného ochrancu práv do
alternatívnej pozície voči ostatným, formalizovaným orgánom štátu,
podieľajúcim sa na ochrane základných práv a slobôd.
89
Vladimír Pirošík
Amnesty International na Slovensku
Ombudsmanský aktivizmus - prostriedok efektívnejšej ochrany práv?
Dámy a páni,
netajím, že ako predstaviteľ občianskeho sektora som mal od zriadenia inštitútu
verejného ochrancu práv (VOP) veľké očakávania. Netajím tiež, že najmä v
prvých mesiacoch po vzniku úradu ombudsmana ma veľmi mrzeli pôrodné
bolesti, ktoré tento proces doprevádzali. Bez ohľadu na to, či mali podobu
internú, t.j. ich pôvod bol priamo v Kancelárii VOP alebo externú, teda súviseli
najmä s počiatočným finančným a organizačným „macošstvom“ vlády či ďalších
orgánov pri uvádzaní úradu do života, vyvolávali vo mne obavy, či sa podarí na
Slovensku v krátkom čase postaviť malú, otvorenú, dobre personálne a
materiálne vybavenú a zároveň efektívne pracujúcu inštitúciu na zelenej lúke.
Inštitúciu pre ľudí. S odstupom dvoch rokov si však dovolím tvrdiť, že sa to v
zásade podarilo.
Pôrodné bolesti aj detské choroby sú teda preč, prichádza preto ďalšia
fáza, v ktorej sa treba rozhodnúť, čo s dieťaťom ďalej. Nadväzujúc aj na závery
aktuálnej druhej Správy o činnosti VOP si myslím, že je tu už štádium, kedy je
Kancelária VOP schopná okrem svojej základnej agendy, t. j. priebežného
vybavovania podnetov, urobiť i ďalší krok smerom k občanovi. Myslím, že
prichádza čas na fázu - ombudsmanského aktivizmu.
Pokúsim sa načrtnúť niekoľko základných princípov takéhoto
proaktívneho prístupu zo strany ombudsmana, tak ako si ho predstavujem z
pohľadu človeka pôsobiaceho v neziskovej organizácii. Ani jeden z uvedených
návrhov pritom nevyžaduje zmenu legislatívy, ale dá sa realizovať hneď.
Niektoré z nich pritom stačí už iba systémovo rozvíjať. Pripomínam zároveň, že
90
ombudsmanský aktivizmus v takejto podobe môže byť tiež príspevkom k
jednoznačnému profilovaniu sa VOP v spoločenskom vedomí ako dôsledného
advokáta občianskych záujmov.
_ Za mimoriadne prínosnú považujem v prvom rade „regionalizáciu“ práce
Kancelárie VOP. Import nežného práva do jednotlivých slovenských
regiónov, vrátane tých regiónov, ktoré „dosiaľ tvrdo spali“, a teda
približovanie bezplatnej právnej pomoci a prístupu k spravodlivosti
primárnym adresátom práva, je výzvou, v ktorej treba spolu so samosprávami
pokračovať a v rámci možností ju rozvíjať aj naďalej.
_ Oceneniahodnou a žiadúcou aj do budúcna je i nad rámec zákona o VOP
idúca prax ombudsmanskej kancelárie usmerňovať a poskytovať základné
právne inštrumentárium aj tým podnecovateľom, ktorých podnety sú mimo
pôsobnosti VOP.
_ Zatiaľ veľký priestor zostáva voľný pre začatie konania z vlastnej
iniciatívy ombudsmana. Aj keď z objektívnych dôvodov tvoria v súčasnosti
takéto iniciatívy u slovenského VOP – mimochodom rovnako ako aj pri 65%
všetkých ostatných ombudsmanov sveta1 - približne len 1% z celkového
penza podnetov, napr. vo Švédsku je to dlhodobo okolo 20% (Sládeček, 1998,
s. 84). Iniciatívne angažovanie sa ombudsmana v jednotlivých
kontroverzných prípadoch (v súčasnosti viď napr. problém kontroverzného
vyvlastňovania občanov kvôli výstavbe automobilového závodu v Žiline),
vrátane tzv. strategic litigation (nech už má podobu konzultácií, pomoci pri
formulovaní žalôb vo verejnom záujme alebo minimálne aspoň „hlasu
ombudsmanskej autority“) by mohlo mať pre ďaľšiu implementáciu ľudských
práv (najmä tých z prvej generácie) zásadný význam. Pri tejto príležitosti
pripomínam, že aj podľa poslednej správy o činnosti VOP majú práve
1
Pozri napr. Múčková, 2003, s. 58.
91
iniciatívne konania ombudsmana „mimoriadne pozitívne reakcie občanov“
(Správa..., 2004, s. 45).
_ Kreatívna aplikácia niektorých „zákutí“ zákona o VOP môže byť ďaľším
efektívnym nástrojom. VOP má napr. v súvislosti s preskúmavaním podnetov
týkajúcich sa právoplatných rozhodnutí orgánov verejnej správy, ktoré sú
podľa neho v rozpore so zákonom (§ 14 ods. 4 zákona), okrem iného
právomoc nielen vec postúpiť na vybavenie príslušnému prokurátorovi, ale aj
možnosť urobiť tzv. „iné opatrenie“. Popri možnosti naplniť toto nevyužívané
ustanovenie2 obsahom je inou príležitosťou inštitút mimoriadnej správy (§
24), ale aj dôsledné využívanie priestoru, ktoré poskytuje „obyčajná“ správa o
činnosti (§ 23), tak ako je to známe povedzme z Českej republiky. Prínosné
pre občana môže byť aj fungovanie VOP ako akéhosi legislatívneho
korektora. Tento rozmer práce ombudsmana môže mať nielen podobu
podávania podnetov na zmenu, resp. zrušenie zákonov či iných všeobecne
záväzných právnych predpisov príslušným orgánom, tak ako to umožňuje §
21 zákona o VOP, ale možno ním obhajovať verejné záujmy aj pri príprave
legislatívy v rámci medzirezortného pripomienkovania 3 . Osobitnou
kategóriou potom môže byť v prípade nutnosti aj využívanie možnosti dať
návrh na začatie disciplinárneho konania sudcov.4
_ Pokračovanie v angažovaní sa VOP za inštitucionalizáciu komplexnej
bezplatnej právnej pomoci je bez najmenších pochybností iným maximálne
želateľným prejavom ombudsmanského aktivizmu v praxi.
2
Podľa oficiálnych informácií z Kancelárie VOP k júlu 2003 postupoval ombudsman podľa § 14 ods. 4 zákona o
VOP v 17 prípadoch, pričom vo všetkých z týchto prípadov postúpil vec Generálnemu prokurátorovi SR.
3
Ako pars pro toto v tejto oblasti možno uviesť napr. legislatívu, ktorá zhoršuje prístup verejnosti
k informáciám (viď napr. snahy niektorých rezortov o obmedzenie pôsobnosti zákona o slobode informácií
prostredníctvom prijímania špeciálnych právnych úprav napr. na úseku životného prostredia, dopravy,
školstva), sťažuje možnosti účasti verejnosti na rozhodovaní (niektoré inštitúty novely správneho poriadku),
inštitucionálne oslabuje postavenie jednotlivých subjektov občianskej spoločnosti (zámer Kódexu neziskového
práva), znevýhodňuje environmentálne priaznivé riešenia a pod.
4
K tejto problematike pozri aj príspevok Lucie Pavlovčinovej Uplatnenie pôsobnosti verejného ochrancu práv
v rámci štátnej správy súdov v tomto zborníku.
92
_ Ďalším bodom na mape proaktívneho prístupu VOP môže byť systémové
budovanie tzv. „vzťahov vo verejnom záujme“, a to s napr. prezidentom
republiky či generálnym prokurátorom vo veci možného konania pred
ústavným súdom o súlade právnych predpisov, ale i s ďalšími štátnymi
orgánmi, „obnoveným“ Slovenským národným strediskom pre ľudské práva a
pod.
_ Pokračovanie v „poľudšťovaní inštitúcie“ je ďalší nástroj. Ideálom by
mala byť kancelária VOP, ktorá je nielen nezávislá a sebavedomá, ale aj čo
najviac otvorená, prirodzene prívetivá, komunikujúca (vrátane živej
webstránky), bezbariérová, a v neposlednom rade i ekologicky udržateľná.
Ideálom je teda vo všetkých smeroch „user friendly“ inštitúcia.
_ Napriek všetkým objektívnym dôvodom treba záverom pripomenúť, že vo
svete, ale aj v susedných štátoch bežná trojkoalícia VOP – mimovládne
organizácie – médiá, ktorá môže veľmi efektívne riešiť problémy občana,
u nás v zásade ešte stále nevznikla. Kľúčovou výzvou do budúcnosti preto
zostáva coalition building, v prvom rade najmä ukončenie „studeného mieru“,
ktorý ombudsman
- na škodu všetkých - dodnes vedie s viacerými
(mienkotvornými) médiami a rovnako aj rozvíjanie prirodzeného
spojenectva/partnerstva s mimovládnymi organizáciami. Takéto partnerstvo
pritom nemusí mať len podobu výmeny informačným materiálov či klientov,
ale napr. aj uskutočňovania spoločných seminárov, projektov a pod.
93
LITERATÚRA
1. Magula, M. – Mezianová, M.: Monitoring činnosti verejného ochrancu práv.
Bratislava, Združenie Občan a demokracia, 2003.
2 . Múčková, M.: Ombudsman – porovnanie slovenskej právnej úpravy
s právnou úpravou iných štátov. Diplomová práca. Bratislava, PF UK, 2003.
3. Odpoveď na žiadosť o informácie č. 2581/2003/VOP. Bratislava, Kancelárie
VOP, 10. 7. 2003.
4. Rekosh, E. – Buchko, K. A. – Terzieva, V (ed.): Pursuing the Public Interest.
A Handbook for Legal Professionals and Activists. New York, Columbia
Law School, 2001.
5. Sládeček, V.: Ombudsman: charakteristika instituce (část II.). In.: Správní
právo 2/1998.
6. Správa o činnosti verejného ochrancu práv za rok 2002. Bratislava, NR SR,
marec 2003.
7. Správa o činnosti verejného ochrancu práv za rok 2003. Bratislava, NR SR,
marec 2004.
8. www.ochrance.cz
9. www.vop.gov.sk
94
JUDr. Zuzana Magurová
Ústav štátu a práva SAV
Potrebujeme na Slovensku ombudswoman (ombudsman, ombudsperson)
pre rovnosť príležitostí žien a mužov ?
Verejný ochranca práv zabezpečuje mimo súdnu ochranu základných
práv a slobôd fyzických a právnických osôb. Vo viacerých vystúpeniach, ako
i v správe o činnosti, verejný ochranca práv poukázal na skutočnosť, že na jeho
kanceláriu sa obracajú fyzické i právnické osoby s problémami, ktoré si
vyžadujú rozsiahle znalosti zo všetkých odvetví práva. Jeho agenda však nie je
špecializovaná a nemá osobitne špeciálny úrad pre problematiku ochrany práv
menšín, detí, žien a pod.
Z toho dôvodu sa už objavili viaceré diskusie o potrebe špecializovaných
ochrancov verejných práv napríklad pre deti, ženy
alebo pre rovnaké
zaobchádzanie.
U nás ešte aj napriek celoslovenským kampaniam mimovládnych
organizácií, napriek prvým oficiálnym
výskumom ako i prijatiu novej
legislatívy v oblasti rodovo podmieneného (domáceho násilia), stále pretrvávajú
tendencie bagatelizovať násilie, ktoré patrí k dennej realite mnohých žien a detí
a bagatelizovať situáciu v oblasti rodovo podmienenej diskriminácie. Pritom ide
o nebezpečnú tendenciu, ktorá ohrozuje duševné i fyzické zdravie žien a detí a je
jedným z najzávažnejších porušení ľudských práv a narušením ľudskej
dôstojnosti.
Už v roku 2001 bola do plánu práce vlády SR zaradená úloha „Projekt
konštituovania inštitúcie ombudsmana pre rovnaké zaobchádzanie“, nakoľko
táto úloha pre Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR vyplynula z
Národného programu pre prijatie acquis communautaire.
V kapitole 13
Sociálna politika a zamestnanosť, v časti Rovnosť príležitostí žien a mužov bolo
95
medzi administratívne potreby zahrnuté „vytvorenie inštitútu ombudsmana pre
rovnaké zaobchádzanie v prístupe k zamestnaniu, odbornej príprave, postupu a
pracovným podmienkam“, ktoré malo vyplniť medzeru v inštitucionálnom
zabezpečení rovnosti príležitostí v pracovnej oblasti.
Treba podotknúť, že o vytvorení tohto inštitútu ombudsmana pre rovnaké
zaobchádzanie v prístupe k zamestnaniu, odbornej príprave, postupu a
pracovným podmienkam sa uvažovalo v období, kedy
u nás ešte nebol
kreovaný orgán, ktorý by riešil sťažnosti, týkajúce sa diskriminácie a rovnosti
príležitostí v pracovnoprávnej oblasti
a neexistovala
funkcia verejného
ochrancu práv.
Po schválení Zákona o verejnom ochrancovi práv, v čase príprav návrhu
Zákona o rovnakom zaobchádzaní a Zákona o zriadení Centra pre rovnaké
zaobchádzanie, kedy neboli vyčlenenie rozpočtové prostriedky na vytvorenie
inštitútu ombudsmana pre
rovnaké zaobchádzanie, Ministerstvo práce,
sociálnych vecí a rodiny SR navrhlo úlohu zrušiť.
Zákon o rodovej rovnosti, resp. rovnosti príležitosti sa však v priebehu
rokov 2002 až 2003 nepodarilo schváliť. V súčasnosti je pripravený zákon
o rovnakom zaobchádzaní v niektorých oblastiach a ochrane pred
diskrimináciou (tzv. antidiskriminačný zákon),
ktorý obsahuje dôležité
antidiskriminačné ustanovenia v zhode so smernicami EU č. 2000/78/ES
a č. 2000/43/ES.
V rámci pracovnej legislatívy v Zákonníku práce je zákaz diskriminácie
okrem iných dôvodov aj na základe pohlavia uvádzaný ako v základných
zásadách, tak aj osobitne v § 13 Zákaz diskriminácie. Zákaz diskriminácie na
základe pohlavia je súčasťou každej legislatívnej normy, týkajúcej sa
zamestnanosti ako napr. Zákona č.5/2004 o službách zamestnanosti a ďalších.
Počnúc budúcim
mesiacom sa Slovenská republika stane súčasťou
rozšírenej Európskej únie. V pred stupovej fáze podpísala medzi iným aj
96
Protokol č. 12 K európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných
slobôd, ktorým sa zakazuje diskriminácia z akéhokoľvek dôvodu.
Kodanské kritéria z roku 1933 pre krajiny uchádzajúce sa o členstvo
vyžadujú okrem iného stabilitu inštitúcii, ktoré zaručujú demokraciu,
dodržiavanie zákona, ľudské práva, rešpektovanie a ochranu menšín.
V rámci inštitucionálneho zabezpečenia ľudských práv je vo vláde SR
jeden z podpredsedov vlády poverený agendou ľudských práv, na viacerých
rezortoch sú odbory ľudských práv, bolo zriadené Slovenské národné stredisko
pre ľudské práva. V roku 1997 vzniklo Národné centrum pre rovnoprávnosť žien
a mužov, v roku 1999 bol zriadený Odbor rovnosti príležitostí v rámci štruktúry
Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny SR, ktorého kompetencie boli
v roku 2003 rozšírené aj na oblasť antidiskriminácie, čím sa rozšírila agenda
odboru aj na marginalizované skupiny a národnostné menšiny. Od roku 2002
funguje nový inštitút v slovenskom ústavnom systéme – verejný ochranca práv
(ombudsman), v rámci NR SR je zriadený Výbor NR SR pre ľudské práva,
národnosti a postavenie žien v spoločnosti pri ktorom v roku 2002 vznikol prvý
orgán pre postavenie žien na Parlamentnej úrovni Komisia pre rovnosť
príležitostí a postavenie žien v spoločnosti.
V Amsterdamskej zmluve je podpora rovnosti rodov prierezovým cieľom
a je preto prioritou medzi záväzkami členských štátov EÚ.
V rámci vízií do budúcnosti pre pozdvihnutie statusu a posunu
problematiky rodovej rovnosti a odstraňovania rodových stereotypov
a diskriminácie o budovaní
inštitucionálneho zabezpečenia problematiky
rovnosti príležitostí v SR sa v rámci diskusií objavili návrhy na konštituovanie
parlamentných a vládnych štruktúr rovnosti príležitostí s čo najvyšším statusom
počnúc od najnižších štruktúr až po najvyššie:
97
• vytvorenie jednotky (riadiaci bod), zodpovednej za agendu rovnosť
príležitostí na jednotlivých ministerstvách a ďalších orgánoch štátnej
a miestnej správy,
• zvýšenie kompetencií a postavenia orgánu pre rovnosť príležitostí v rámci
organizačnej štruktúry Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny, čo by
znamenalo vytvorenie samostatnej sekcie pre rovnosť príležitostí žien
a mužov,
• zriadenie Rady vlády pre rovnosť príležitostí žien a mužov ako poradný
orgán vlády SR. Pri tejto Rade vlády by fungovala Platforma pre dialóg
s mimovládnymi organizáciami,
• zriadenie:
1) ombudsmana (ombudswoman, ombudsperson) osobitne pre rovnosť
príležitostí žien a mužov, tak ako to majú napr. v susednom Rakúsku a vo
Fínsku
2) resp. v rámci súčasnej kancelárie verejného ochrancu práv oddelenie, ktoré
by sa špecializovalo na problematiku rovnosti príležitostí
3) splnomocnenkyne/ca vlády pre rodovú rovnosť s vlastným rozpočtom
a patričnými kompetenciami
Tu bude zrejme na mieste diskusia, ktorá z uvedených troch alternatív
bude najvhodnejšia z hľadiska:
a) nutnosti prijatia novej úpravy, kde by sa muselo doriešiť rozsah
pôsobnosti ombudsmana (ombudswoman, ombudsperson) – v oboch vyššie
uvedených krajinách vykonáva poradenskú, konzultačnú informačnú
a asistenčnú činnosť,
b) rozsahu činnosti – či by sa
vzťahovala na rovnosť všeobecne
a v najširšom rozsahu (a bolo by do nej zahrnuté aj rodovo podmienené násilie
a obchodovanie s ľudskými bytosťami)
c) rozsahu financovania.
98
Svoj príspevok som začala otázkou. Odpoveď však nie je jednoduchá.
S určitosťou
možno odpovedať, že na Slovensku skutočne potrebujeme
inštitucionálne
riešenie rodovej rovnosti. Netrúfam si však jednoznačne
odpovedať či najvhodnejšie riešenie by bolo
práve kreovaním orgánu
„obudswoman (ombudswoman, ombudsperson)“. Podľa môjho názoru by bola
najvhodnejšia 3. alternatíva, a to zriadenie úradu splnomocnenkyne/ca vlády pre
rodovú rovnosť, ktorého kompetencia by sa týkala problematiky rovnosti
príležitostí, rodovo podmieneného násilia aj obchodovania s ľudskými bytosťami
.1
1
Autorka vychádzala aj z interných materiálov Odboru rovnosti príležitostí a antidiskriminácie MPSVaR SR
99
Mgr. Kateřina Valachová
Kancelář veřejného ochrance práv
Brno
Veřejný ochránce práv a dobrá správa
Veřejný ochránce práv - „ombudsman“ - je ve svém klasickém pojetí, jak
již na této konferenci několikrát zaznělo, institutem, který stojí mimo soustavu
orgánů vykonávající veřejnou správu a jako takový je nadán nástroji k výkonu
nezávislého dohledu nad činností veřejné správy. Cílem dohledu je pak ochrana
veřejných subjektivních práv osob, o jejichž právech a oprávněných zájmech
orgány veřejné správy jednají a rozhodují. Tyto nástroje mají doporučující
povahu a respektují tak charakter institutu veřejného ochránce práv, jehož
funkce je ochranná, koordinační, mediační, iniciační a preventivní, nikoliv
rozhodovací.
Ombudsman nalezl - ač v různých podobách - své místo ve většině
evropských právních řádů. Stal se jedním ze standardních prostředků ochrany
práva v demokratickém a právním státě. Vymezení jeho působnosti se liší podle
konkrétního právního řádu.
Veřejný ochránce práv je dle čl. 151a Ústavy Slovenské republiky
nezávislým orgánem, který se podílí na ochraně základních práv a svobod osob
při jednání, rozhodování nebo nečinnosti orgánů veřejné správy, jestliže je jejich
jednání, rozhodování nebo nečinnost v rozporu s právním řádem nebo principy
demokratického a právního státu. Rozsah, jakým tak činí, je vymezen zákonem
č. 564/2001 Z.z..
Ačkoliv termín „dobrá správa“ („good administration“, „gute
Verwaltung“), nemá obecné oficiální vymezení, stále častěji je používán a
100
skloňován v souvislosti s výkonem veřejné správy a právem na dobrou správu.
„Dobrá správa“ je vnímána jako určitá „kvalita veřejné správy“.
Rovněž Návrh ústavy pro Evropu ve své části druhé v Chartě základních
práv a svobod Unie v hlavě V Občanská práva v článku II – 41 zakotvuje právo
na dobrou správu. Neposkytuje však obecnou definici práva na dobrou správu,
nýbrž vymezuje v demonstrativním výčtu jeho jednotlivé prvky.
Uvádí, že každý má právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány,
institucemi a agenturami Unie řešeny nestraně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě.
Toto právo zahrnuje především právo každého být vyslechnut před přijetím
individuálního opatření, které by se ho mohlo nepříznivě dotknout, právo
každého na přístup k dokumentům, které se ho dotýkají, při zachování
oprávněných zájmů důvěrnosti a profesního a obchodního tajemství, povinnost
správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí. Dále je zde zakotveno právo
každého na to, aby v souladu s obecnými zásadami společnými právu členských
států mu Unie nahradila každou škodu, kterou mu při plnění svých povinností
způsobí její orgány její pracovníci. Každý se také může písemně obrátit na
orgány Unie v jednou z úředních jazyků Ústavy a musí obdržet odpověď ve
stejném jazyce.
Jako nástroj ochrany občanských práv je v Návrhu ústavy pro Evropu
v části druhé v hlavě V rovněž zakotven institut evropského ochránce práv.
(„Každý občan Unie a každá fyzická osoba pobývající nebo právnická osoba
mající své statutární sídlo v jednom členském státě má právo obracet se na
evropského ochránce práv v případě nesprávnosti v činnosti orgánů, institucí
nebo agentur Unie, s výjimkou Soudního dvora a Soudu vyšší instance při jejich
soudní činnosti“.)
Zakotvení práva na dobrou správu a institutu evropského ochránce práv
v návrhu evropské ústavy je významným impulsem ve směru k národním
ombudsmanům a dá se předpokládat, že na vymezení jednotlivých prvků práva
101
na dobrou správu na evropské úrovni zareagují ve své činnosti při posuzování
kvality výkonu veřejné správy.
Právo na dobrou správu je třeba vnímat ve dvou rovinách, neboť není
pouze osamoceným právem osoby směřující vůči veřejné správě, ale také
jedním z kritérií „kvality“ veřejné správy, které představuje obecný princip
přístupu orgánů veřejné správy k osobám.
Vymezení působnosti veřejného ochránce práv Slovenské republiky mu
neumožňuje navrhnout vždy opatření k nápravě, shledá-li v postupu orgánu
veřejné správy rozpor s dobrou správou. Takové jednání nemusí a obvykle
nedosahuje takové intenzity, aby vedlo k prokazatelnému porušení základních
práv a svobod.
Ve výkonu veřejné správy orgány veřejné správy přitom lze obvykle
vysledovat symptony jednání, jež nelze přímo označit za jednání v rozporu
s právem, nedotýkají se základních práv a svobod, avšak jsou podřaditelné pod
jednání v rozporu s dobrou správou (principy dobré správy) – nedobrou správu.
Nedobrá správa se může týkat výkonu veřejné správy konkrétním
orgánem veřejné správy, může mít však také vážnější charakter a složitější
podobu, kdy příčiny nedobré správy leží v samotném systému výkonu veřejné
správy či v zásadních odlišnostech až rozporech v interpretaci a aplikaci práva
při výkonu veřejné správy. Ombudsman tak z pozice nezávislého orgánu
stojícího mimo soustavu orgánů veřejné správy může poukázat na takové
nedostatky a působit k ochraně osoby, která se na veřejnou správu obrací s
oprávněným očekáváním, že její věc bude vyřízena profesionálně, bez
zbytečných průtahů, dostane se jí náležitého poučení, bude dodrženo její právo
na informace o věci a v rámci výkonu veřejné správy bude existovat
mechanismus umožňující kontrolu tohoto postupu.
Klasickou podobou jednání orgánu veřejné správy v rozporu s principy
dobré správy je jeho nečinnost ve věci. Osoba se obrací na orgán veřejné správy
s legitimním očekáváním, že její věc bude rozhodnuta bez průtahů a ve lhůtách
102
stanovených konkrétním právním řádem. Za nečinnost a rozpor s principy dobré
správy lze označit však nejen nečinnost spočívající v absolutním nekonání, ale
také takovou činnost orgánu veřejné správy, kdy tento nepostupuje v řízení
dostatečně aktivně, nevyužívá všech nástrojů k vyřešení věci, které mu právní
řád nabízí. Takové jednání lze označit za rezignaci na plnění úkolů svěřených
mu zákonem při výkonu veřejné správy.
Formulování principů dobré správy má zvláště svůj význam v prostředí
veřejné správy, která prochází reformou. Změna dosavadních mechanismů
veřejné správy a s tím spojené změny ve věcné a místní působnosti orgánů
veřejné správy s sebou logicky nese zvýšené riziko jejího selhání při plnění
úkolů vůči veřejnosti.
Nedobrá správa pramenící s nesprávné či nejednotné interpretace a
aplikace práva orgány veřejné správy při výkonu veřejné správy může být
odstraněna iniciací postupů k sjednocování výkladu práva při výkonu veřejné
moci. Za takové nástroje lze považovat metodické vedení spočívající jak
v odborné pomoci prvoinstančním orgánům po linii nadřízenosti a podřízenosti
tak vzájemnou koordinaci výkladů a postupů mezi ústředními orgány tak, aby
bylo zabráněno negativním projevům resortismu ve veřejné správě a každému se
dostalo jednání po právu, bez výraznější rozdílů v postupu orgánu s ohledem na
územní členění veřejné správy. V takovém případě veřejný ochránce práv –
„ombudsman“ – může sehrát důležitou roli signalizátora odlišností
a nejednotného postupu vedoucího k nerovnému zacházení s osobami při
výkonu veřejné správy.
Jakou kvalitu, rozměr, by měla mít veřejná správa, aby byla dobrou
správou, nelze samozřejmě jednoznačně definovat. Proto je, jak jsem již zmínila,
typické její vymezení prostřednictvím obecných prvků, principů, na nichž má
spočívat. Jakými nástroji k jejímu naplnění lze dospět, bude záviset od
konkrétního systému veřejné správy. Domnívám se však, že jedním z těchto
nástrojů je bezpochyby veřejný ochránce práv – „ombudsman“, který
103
neformálními postupy, které jsem se pouze příkladmo pokusila popsat, může
dospět ke konkrétnímu pojmenování principů dobré správy a cest, jak k jejich
naplnění dospět.
104
JUDr. Katarína Čulíková
Kancelária verejného ochrancu práv
Bratislava
Verejný ochranca práv ako orgán podieľajúci sa na ochrane základných
práv a slobôd osôb držaných v miestach, kde sa vykonáva väzba
alebo trest odňatia slobody
Svoj príspevok by som rada venovala téme verejný ochranca práv ako
orgán podieľajúci sa na ochrane základných práv a slobôd osôb držaných
v miestach, kde sa vykonáva väzby alebo trest odňatia slobody a to z dôvodu, že
sa na neho takéto osoby denno-denne obracajú so svojimi podnetmi.
Z celkového počtu podnetov doručených verejnému ochrancovi práv tvoria
takéto podnety zhruba 7 %.
Tieto podnety by sme mohli rozčleniť na štyri základné skupiny a to :
- podnety smerujúce voči zákonnosti väzby alebo trestu odňatia slobody
- podnety smerujúce voči podmienkam na výkon väzby a podmienkam na
výkon trestu odňatia slobody prípadne správanie sa príslušníkov Zboru
väzenskej a justičnej stráže
- podnety, v ktorých podávatelia podnetov namietajú dĺžku výkonu väzby
- najväčšiu skupinu podnetov /cca 80 %/ tvoria podnety, v ktorých
podávatelia podnetov namietajú konanie alebo rozhodovanie orgánov
činných v trestnom konaní, žiadajú o právne zastúpenie, výklad zákona
a pod.
Podnetov, v ktorých podávatelia namietajú zákonnosť väzby alebo trestu
odňatia slobody,
bolo doručených verejnému ochrancovi práv minimálne
množstvo. Podľa § 14 ods. 3 zákona č. 564/2001 Z.z. ak verejný ochranca práv
105
zistí, že v miestach, kde sa vykonáva väzby, trest odňatia slobody, disciplinárne
tresty vojakov, ochranné liečenie, ochranná výchova, ústavné liečenie alebo
ústavná výchova, alebo v cele policajného zaistenia je nezákonne držaná osoba,
túto skutočnosť bezodkladne oznámi príslušnému prokurátorovi ako podnet na
postup podľa osobitného zákona a upovedomí správu takéhoto miesta a dotknutú
osobu.
V nasledovnom by som chcela poukázať na spôsob a možnosti, ktoré má
verejný ochranca práv pri posudzovaní zákonnosti držania osoby
v miestach
kde sa vykonáva väzba alebo trest odňatia, a ktoré musí vykonávať tak, aby
neporušil zákon a nezasahoval do konania a rozhodovania orgánov na ktoré sa
jeho pôsobnosť nevzťahuje.
Keďže cieľom ani zameraním tohto príspevku nie je výklad jednotlivých
ustanovení Trestného poriadku o tom, kto a za akých podmienok rozhoduje
o väzbe, prípadne akým spôsobom dochádza k nariadeniu výkonu trestu odňatia
slobody,
tak len všeobecne uvediem, že v uvedených veciach konajú
a rozhodujú orgány činné v trestnom konaní, s tým že väzobné veci sú povinné
vybavovať prednostne a urýchlene. Je to zrejmé z ustanovení upravujúcich
väzbu a to najmä dôvody väzby, rozhodnutie o väzbe a trvanie väzby ako aj
ustanovení upravujúcich výkon trestu odňatia slobody. Zákonnou povinnosťou
vyšetrovateľa, prokurátora
a sudcu je
skúmať, a to v každom období
trestného stíhania, či dôvody väzby trvajú, alebo či sa zmenili.
Podľa § 3 ods. 2 zákona č. 564/2001 Z. z. sa však pôsobnosť verejného
ochrancu práv nevzťahuje okrem iných práve na rozhodovacie právomoci
vyšetrovateľa Policajného zboru, prokuratúru a súdy, s výnimkou štátnej správy
súdov a dôvodov predpokladajúcich disciplinárne previnenie sudcu.
Z takto vymedzenej pôsobnosti je zrejmé, že verejný ochranca práv
nemôže zasahovať do konania a rozhodovania o väzbe prípadne o výkone trestu
odňatia slobody, ani preskúmavať rozhodnutia vydané v uvedených veciach
orgánmi, na ktoré sa jeho pôsobnosť nevzťahuje. V tomto prípade, musia
106
podávatelia podnetov využiť riadne alebo mimoriadne prostriedky podľa
Trestného poriadku, o čom sú individuálne podľa možností aj poučení.
V podstate jediný spôsob ako môže verejný ochranca práv preskúmať či
nedochádza k nezákonnému držaniu osoby v miestach uvedených v § 14 ods. 3
zákona č. 564/2001 Z.z., je preskúmanie existencie rozhodnutia, na základe
ktorého je osoba na takomto mieste držaná, pričom však už neskúma dôvody
napr. rozhodnutia súdu o vzatí do väzby, pretože takýmto konaním by už
zasiahol do rozhodnutia súdu v danej veci.
V praxi to znamená, že ak sa na verejného ochrancu práv obráti podávateľ
podnetu, ktorý uvádza, že je vo väzbe držaný nezákonne, verejný ochranca práv
sa obráti podľa zváženia a informácií dostupných z podnetu, buď na príslušný
ústav alebo príslušný súd so žiadosťou o zaslanie stanoviska a zaslanie
rozhodnutia na základe ktorého sa podávateľ podnetu vo výkone väzby alebo
výkone trestu odňatia slobody nachádza.
Počas doterajšej činnosti sa
nepreukázalo, že by niektorý z podávateľov podnetov bol vo výkone väzby alebo
výkone trestu odňatia slobody držaný nezákonne, i keď takáto skutočnosť nie je
v budúcnosti vylúčená a to najmä z dôvodu možného nedodržania lehôt
ustanovených Trestným poriadkom.
K tejto skupine podnetov patrí napríklad podnet pána R.J., ktorý sa
v čase podania podnetu nachádzal v ÚVV Nitra, a ktorý uviedol, že ho sudkyňa
OS Nitra uväznila nezákonne a bez dôkazov o dopustení sa trestného činu.
Verejný ochranca práv požiadal Okresný súd v Nitre o poskytnutie stanoviska
k uvedenej veci.
Po
preskúmaní tohto stanoviska ako aj
predložených
dokladov bolo zistené, že boli naplnené zákonné podmienky vzatia obvineného
do väzby.
Druhú skupinu podnetov od podávateľov, ktorí sa nachádzajú vo výkone
väzby alebo výkone trestu odňatia slobody tvoria podnety smerujúce voči
podmienkam na výkon väzby a podmienkam na výkon trestu odňatia slobody,
prípadne správanie sa príslušníkov Zboru väzenskej a justičnej stráže.
107
Podmienky výkonu väzby sú upravené zákonom č. 156/1993 Z.z. o
výkone väzby, v znení neskorších predpisov, a vyhláškou MS SR
č. 114/1994 Z.z., ktorou sa vydáva Poriadok výkonu väzby v znení neskoršieho
predpisu. Podmienky výkonu trestu odňatia slobody upravuje zákon č. 59/1965
Zb. o výkone trestu odňatia slobody, v znení neskorších predpisov a vyhláškou
MS SR č. 125/1994 Z.z., ktorou sa vydáva Poriadok výkonu trestu odňatia
slobody, v znení neskoršieho predpisu. Táto právna úprava väzenstva akceptuje
odporúčania Štandardných minimálnych pravidiel pre zaobchádzanie
s väznenými osobami, resp. odporúčania Európskych väzenských pravidiel.
Napriek tomu možno konštatovať, že podmienky výkonu väzby sú prísnejšie ako
podmienky výkonu trestu odňatia slobody, a to bez ohľadu na jednu zo
základných zásad trestného konania, ktorou je že, dokiaľ
právoplatným
odsudzujúcim rozsudkom súdu nie je vyslovená vina, nemožno na toho,
proti komu sa vedie trestné konanie, hľadieť, ako by bol vinný.
Dozor nad zachovávaním zákonnosti v ústavoch vykonáva prokuratúra.
Kontrolu výkonu väzby v ústavoch vykonávajú orgány Národnej rady
Slovenskej republiky, minister spravodlivosti Slovenskej republiky a osoby
ním
poverené, generálny riaditeľ zboru a osoby ním poverené. Keďže verejný
ochranca práv medzi osobami oprávnenými vykonávať kontrolu v ústavoch nie
je v súčasnej dobe uvedený, bolo by vhodné pri novelizácii uvedených právnych
predpisov pamätať aj na jeho právomoci vyplývajúce mu zo zákona
č. 564/2001 Z.z. o verejnom ochrancovi práv.
Napriek uvedenej skutočnosti však možno veľmi pozitívne hodnotiť
prístup a poskytovanie súčinnosti zo strany Generálneho riaditeľstva Zboru
väzenskej a justičnej stráže, ako aj zo strany vedenia jednotlivých ústavov, pri
žiadostiach o osobné stretnutia s podávateľmi podnetov. Takéto stretnutia sa už
uskutočnili vo väčšine ústavov na výkon väzby, výkon trestu odňatia slobody
ako aj v nemocnici pre obvinených a odsúdených, pričom ani v jednom prípade
nedošlo k zisteniu o porušení základných práv a slobôd.
108
Podávatelia podnetov v podnetoch sa najčastejšie namietajú :
− že nemajú dostatok finančných prostriedkov na prechod do civilného
života
− ubytovacie podmienky
− stravu
− časové intervaly a spôsob vykonávanie osobných návštev
− nemožnosť nákupu hygienických potrieb vo väčšom množstve
− umiestnenie tzv. satelitov na oknách
− nemožnosť používania vlastných rádií alebo TV v ÚVV
− počúvanie iba zabudovaného rádia, pričom výber stanice určujú
príslušníci ZVJS
− obmedzený výber literatúry v knižniciach
− nedodržiavanie stanovenej výmery ubytovacej plochy na 1 osobu v cele
− nedostatočné vykurovanie v celách
− na celách je iba studená voda
− krátke vychádzky
− poskytovanie zdravotnej starostlivosti
Opäť by som uviedla jeden praktický príklad: Na verejného ochrancu práv
sa obrátil podávateľ podnetu pán. M.B. nachádzajúci sa v Ústave na výkon
väzby a výkon trestu odňatia slobody v Ilave, ktorý požiadal o prešetrenie života
a práv väzňov v tomto zariadení. Na základe jeho podnetu, bola vykonaná
verejným ochrancom práv návšteva v tomto zariadení. Na uvedenom stretnutí
nakoniec podávateľ podnetu ako aj niektorí jeho spoluväzni poukázali na
nedostatok, spočívajúci v opotrebovanosti matracov na posteliach. Napriek
tomu, že sa nepreukázalo porušenie základných práv a slobôd, verejný ochranca
práv na zistenú skutočnosť upozornil Generálne riaditeľstvo Zboru väzenskej
a justičnej stráže, a uvedený nedostatok bol odstránený. Verejný ochranca práv
109
bol informovaný, že bolo vymenených 270 ks matracov a 77 ks podhlavníkov
a vytvorila sa rezerva 133 ks matracov.
Tretiu skupinu podnetov tvoria podnety, v ktorých sa podávatelia sťažujú
na neprimeranú dĺžku väzby a prípadnú nečinnosť orgánov v trestnom konaní.
Na základe obsahu týchto podnetov sa verejný ochranca práv rozhodol na túto
problematiku poukázať a obrátil sa v uvedenej veci na Výbor Národnej rady
Slovenskej republiky pre ľudské práva, národnosti a postavenie žien, pričom
odporučil zníženie hornej hranice trvania väzby, i úpravu jej výkonu. Pokiaľ sa
podávatelia týchto podnetov sťažujú aj na prieťahy v konaní pred súdom, tieto
podnety sú verejným ochrancom práv prijaté na vybavenie a pri ich vybavovaní
je postupované podľa ustanovení zákona č. 564/2001 Z.z. o verejnom
ochrancovi práv, v znení neskorších predpisov.
Vo veci dĺžky trvania väzby sa na verejného ochrancu práv obrátil aj
pán K.P. Po vykonaní osobnej návštevy v Ústave na výkon väzby v Prešove
zamestnancami Kancelárie verejného ochrancu práv, bolo zistené, že podávateľ
podnetu sa nachádzal vo väzbe na základe rozhodnutia súdu, ktorý verejný
ochranca práv nemôže zmeniť ani zrušiť, avšak vzhľadom na skutočnosti zistení
pri preskúmavaní tohto podnetu, upozornil na trestnú vec podávateľa podnetu
Generálneho prokurátora Slovenskej republiky ako aj Ministra spravodlivosti
Slovenskej republiky.
Štvrtú, ale zato percentuálne najväčšiu skupinu podnetov /cca 80 %/
tvoria podnety, v ktorých podávatelia podnetov namietajú konanie alebo
rozhodovanie orgánov činných v trestnom konaní, žiadajú o právne zastúpenie,
výklad zákona a pod. V týchto podnetoch sa podávatelia obracajú na verejného
ochrancu práv často aj so žiadosťami, o ktorých podľa Trestného poriadku môže
rozhodnúť prokurátor alebo súd, napr. žiadosťou o prepustenie na slobodu.
V týchto prípadoch sú podávatelia podnetu bezodkladne poučení o správnom
postupe. Pri podnetoch, v ktorých podávatelia vyjadrujú presvedčenie o svojej
nevine a o zaručene nesprávnom postupe orgánov činných v trestnom konaní pri
110
vyšetrovaní ich trestnej veci, sú podávatelia podnetov poučení o pôsobnosti
verejného ochrancu práv, a podľa možnosti a rozsahu poskytnutých informácií
aspoň orientačne právne usmernení v ich probléme.
Typickým prípadom z tejto skupiny podnetov je podnet pani H.P., ktorá
sa obrátila na verejného ochrancu práv so žiadosťou o preskúmanie trestnej veci
jej syna, pretože sa domnievala, že vyšetrovateľ postupoval v jeho veci zaujato
a taktiež sudca Okresného súdu v Humennom rozhodol o vzatí jej syna do väzby
pod nátlakom prokurátora. Podávateľka podnetu zároveň žiadala, aby verejný
ochranca práv rozhodol o prepustení jej syna z väzby a o podanie podnetu na
podanie sťažnosti pre porušenie zákona. Svoj podnet podávateľka podnetu
viackrát doplnila, pričom žiadala verejného ochrancu práv o prikázanie veci
inému súdu. Zvláštnosťou tohto prípadu bolo, že podávateľka podnetu k svojim
podaniam priložila doklad, na základe ktorého preukazovala skutočnosť, že
sudca konajúci v trestnej veci jej syna prehlásil, že vzal jej syna do väzby len na
základe nátlaku na jeho osobu zo strany prokurátora, s tým, že podľa neho ide
o umelo vykonštruovaný trestný čin a v tejto veci konal len pod nátlakom
prokurátora a nie podľa svojho vlastného presvedčenia.
Verejný ochranca práv vyzval podávateľku podnetu na doplnenie
niektorých skutočností s tým, že podávateľke podnetu vysvetlil že sa jeho
pôsobnosť podľa zákona č. 564/2001 Z.z. o verejnom ochrancovi práv
nevzťahuje okrem iných na rozhodovacie právomoci vyšetrovateľov PZ,
prokuratúru a súdy, s výnimkou štátnej správy súdov, a z tohto dôvodu nemôže
zasahovať do ich konania a rozhodovania. Taktiež
podávateľku podnetu
upovedomil o správnom postupe vo veci prepustenia z väzby, o postupe pri
podaní sťažnosti pre porušenie zákona, ako aj o postupe pri prikázaní veci inému
súdu.
Vzhľadom k tomu, že v podnete podávateľka uviedla viaceré skutočnosti
svedčiace o podozrení z trestnej činnosti, verejný ochranca práv postúpil podnet
podľa § 14 zákona č. 564/2001 Z.z., Generálnej prokuratúre SR. O tomto
111
postupe upovedomil podávateľku podnetu. Generálna prokutatúra SR obratom
informovala verejného ochrancu práv, že časť podaní podávateľky bude
odstúpená príslušnému súdu a podania týkajúce sa podozrenia z korupčného
konania budú odstúpené Úradu boja proti korupcii Prezídia Policajného zboru.
Skutočnosti uvedené v doklade, predloženom podávateľkou podnetu o tom, že
sudca konal iba pod nátlakom prokurátora budú odstúpené Krajskému súdu
v Košiciach za účelom zistenia autentickosti napísaného záznamu.
Dúfam, že nielen teoretickým výkladom, ale hlavne krátkym výberom
z praktických prípadov som dostatočne poukázala na zameranie a obsah
podnetov, s ktorými sa na verejného ochrancu práv obracajú osoby,
nachádzajúce sa v miestach výkonu väzby a výkonu trestu odňatia slobody.
Záverom tohto príspevku, chcem prejaviť svoje presvedčenie o tom, že
vďaka úzkej a veľmi korektnej spolupráci so Zborom väzenskej a justičnej
stráže, dôjde postupne k znižovaniu počtu podnetov od osôb, ktoré sa
nachádzajú vo výkone trestu alebo vo výkone trestu odňatia slobody, ktoré
nepatria do pôsobnosti verejného ochrancu práv, a postupne budú vo vzájomnej
súčinnosti odstraňované aj nedostatky, na ktoré je verejný ochranca práv zo
strany týchto osôb upozorňovaný a to nielen pri riešení základných práv
a slobôd, ale aj pri riešení
otázok podmienok výkonu väzby a výkonu trestu
odňatia slobody.
112
Mgr. Olga Němečková
Kancelář veřejného ochrance práv
Brno
Veřejný ochránce práv a soudy – vybrané problémy
Jak se daří českému a slovenskému veřejnému ochránci práv působit
k ochraně základního práva na projednání věci bez zbytečných průtahů?
Svým letošním příspěvkem bych chtěla navázat na příspěvek své
kolegyně Mgr. Dany Matoušové1 přednesený v minulém roce na konferenci
pořádané českým ombudsmanem JUDr. Otakarem Motejlem v Brně a
informovat Vás o vývoji a výsledcích činnosti českého veřejného ochránce práv,
pokud jde o průtahy v soudním řízení a otázkách souvisejících, s tím, že bych
ráda poukázala na odlišnosti v možnostech a způsobu vyřizování podnětů
směřujících do oblasti výkonu státní správy soudů dle českého a slovenského
zákona o veřejném ochránci práv.
Ze zprávy o činnosti slovenského veřejného ochránce práv za rok 2003
jsem se dozvěděla, že v tomto roce zjistil slovenský ochránce 21 případů
porušení základních práv a svobod, přičemž se pokaždé jednalo o porušení
základního práva na projednání věci bez zbytečných průtahů. Podnětů, v nichž
byly průtahy namítány, přijal slovenský ochránce v roce 2003 316 a urychlil
více jak 200 soudních řízení.
Český ochránce v roce 2003 přijal celkem 308 podnětů směřujících do
oblasti státní správy soudů (tj. 7% z celkového počtu podnětů ochránci, včetně
mimo působnost), z toho bylo 245 na průtahy v soudním řízení (ostatní se týkaly
nevhodného chování soudních osob a státní správy na úseku soudních poplatků).
1
Matoušová, D.: Veřejný ochránce práv a jeho působení v moci soudní, in Působení ombudsmana
v demokratické společnosti (sborník), s. 135 a násl., Brno 2003
113
Od počátku evidence činnosti českého veřejného ochránce práv, tj. přibližně od
srpna 2001, do 31.3.2004 došlo ochránci celkem 1054 podněty vůči státní správě
soudů, z toho 973 podněty byly již vyřízeny. Z vyřízených podnětů bylo celkem
ve 104 případech konstatováno pochybení ve výkonu státní správy soudu (z toho
v roce 2003 bylo zjištěno pochybení v 53 případech), avšak opatření k nápravě
byla přijata orgány státní správy soudu již v průběhu šetření ochránce nebo po
sdělení závěrečné zprávy (zpravidla po výzvě k přijetí nápravných opatření). Ve
čtyřech případech došlo k aplikaci „sankčních„ opatření ochráncem, tj. ochránce
sám navrhoval opatření – např. bylo žádáno odstranění nečinnosti (v konkrétním
případě a do budoucna – navržena delegace spisů, přeložení soudců), bylo
navrženo zahájení kárného řízení, nebo byl informován nadřízený orgán
(ukončeno ve fázi § 20 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv).
Chceme-li alespoň trochu porovnat výsledky činnosti obou ochránců, je
třeba vyjít z vymezení funkce a poslání každého z nich. Předně se nabízí
povšimnout si § 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, dle
kterého český ochránce působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších
institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá
principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich
nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. Působnost
ochránce se nevztahuje na soudy, s výjimkou orgánů státní správy soudů.
Úkolem slovenského ochránce stanoveným v Ústavě SR (čl. 151a) je podílet se
na ochraně základních lidských práv a svobod fyzických a právnických osob při
jednání, rozhodování anebo nečinnosti orgánů veřejné správy, jestliže je jejich
jednání, rozhodování anebo nečinnost v rozporu s právním řádem anebo
s principy demokratického a právního státu. Shodně je pravomoc zakotvena i
v zákoně č. 564/2001 Z.z., o veřejném ochránci práv, v § 1 a § 3. Působnost
slovenského ochránce se nevztahuje na soudy, s výjimkou státní správy soudů a
důvodů předpokládající disciplinární (kárné) provinění soudce.
114
Ze shora uvedeného je zřejmé, že priority v rámci zadaného poslání obou
ochránců se liší. Český ochránce prošetřuje činnost státní správy ve vztahu ke
stěžovatelům (výjimečně z vlastní iniciativy) a současně dbá ochrany základních
práv a svobod, zatímco slovenský ochránce předně sleduje ochranu základních
práv a svobod v rámci činnosti veřejné správy. Záběr českého ochránce je
v tomto směru širší, protože chrání stěžovatele i před porušením obyčejných
„nezákladních„ práv. Vymezení základního práva na projednání věci bez
zbytečných průtahů se v české i slovenské právní úpravě shoduje.
Na druhou stranu nelze pominout, že činnost českého ochránce je užší,
pokud jde o kriterium nepřímého předmětu činnosti, resp. šetřeného subjektu či
útvaru. Český ochránce podněty směřující do samosprávy nešetří, nýbrž je
povinen je jako stojící mimo svou působnost, odložit; nejedná-li se o žádost
k využití tzv. zvláštních oprávnění (§ 22 zákona č. 349/1999 Sb. nebo § 64 odst.
2 písm. f/ zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu2) nebo o mediační
působení ochránce, zatímco slovenský ochránce je činnost samosprávy oprávněn
posuzovat.
Různost se jeví též z hlediska měřítka hodnocení činnosti šetřených
subjektů či útvarů. Nakolik se ale skutečně jedná o rozdíl, tj. zda je dobrá správa
požadavkem nad standard demokratického a právního státu, nebo je jen
podmnožinou principu demokratického a právního státu, je hodno samostatného
rozboru a komparace právních institutů „demokratického a právního státu„ a
„dobré správy„, kterážto je dalším měřítkem činnosti státní správy pro českého
ochránce.
Dále se liší i rozsah oprávnění ochránce vůči soudům, kdy se slovenský
ochránce může určitým způsobem angažovat v disciplinárním řízení. Na druhou
stranu může i český ochránce kárné řízení orgánům státní správy soudů
navrhnout jakožto opatření k nápravě.
2
Němečková, O.: Zvláštní oprávnění ochránce – vybrané otázky, in Působení ombudsmana v demokratické
společnosti (sborník), s. 79 a násl., Brno 2003
115
Ve výsledcích činnosti obou ombudsmanů se odráží také fakt, že
slovenský ochránce „může„ odložit podnět, který se týká věci, jež projednává
soud a současně se nejedná o průtahy v řízení, anebo se týká průtahů, avšak soud
již ve věci rozhodl (§ 15 odst. 2 písm. a/ zákona č. 564/2001 Z.z.). Ačkoliv se
jedná pouze o fakultativní odložení, je třeba poznamenat, že právě český
ochránce poměrně často konstatoval pochybení ve výkonu státní správy soudu,
tj. nejčastěji ve způsobu vyřízení stížnosti na průtahy v soudním řízení, přičemž
aktuálně bylo v řízení již plynule konáno. Uvádí-li proto slovenský ochránce, že
urychlil více jak 200 soudních řízení, pak při evidenci zjištěných 21 pochybení,
byla pomoc pravděpodobně poskytnuta v rámci případů odložených či jinak
objasněných. (To ale otevírám k diskuzi zejména slovenským kolegům).
Zde bych ještě zmínila, že v důsledku prvního shora uvedeného rozdílu
(zaměření ochránce) český ochránce hodnotí předně činnost orgánů státní správy
při vyřizování stížností a dodržení povinnosti provádět soudní dohled, zejména u
spisů starší časové řady, a dohlížet nad plynulostí řízení včetně přijetí opatření
k nápravě, a teprve v rámci šetření provádí samostatné (paralelní) posouzení
možných průtahů v řízení a tedy porušení základního práva na projednání věci
bez zbytečných průtahů.
Tím bych reagovala na pasáž ze zprávy o činnosti slovenského ochránce
za rok 2003, v níž je uvedeno, že je sporné posoudit, zda skutečně k průtahům
došlo, vyskytly-li se průtahy jen v určité části řízení. Dále se píše, že „stav
právní nejistoty se odstraní až pravomocným rozhodnutím ve věci a právo na
odstranění stavu právní nejistoty je podstatou práva na projednání věci bez
zbytečných průtahů„. Domnívám se, že právo na projednání věci bez zbytečných
průtahů nelze omezit jen na včasné meritorní rozhodnutí, ale týká se celého
průběhu řízení, protože stěžovatelům kromě absence konečného rozhodnutí,
tedy právní nejistoty, vadí také neefektivita postupu v určité fázi soudního řízení
(např. ustanovení znalce pro vypracování posudku bez stanovení lhůty,
116
nevyužití možnosti předvedení nebo udělení pořádkové pokuty, zasílání celého
spisu pro účelu jiného řízení namísto části spisu či jeho kopie) a nedostatek
„věnované péče„ ze strany soudu. Tato otázka nesouvisí s nedůstojností řízení,
ale právě spíše s požadavkem dobré správy a zde ji uvádím více k zamyšlení.
Konečně odstraněním průtahů v určité části řízení se stěžovatel přibližuje
naplnění svého práva na projednání věci bez zbytečných průtahů. Jak jsem již
uvedla výše, český ochránce se nezaměřuje pouze na výkon státní správy soudů
ve vztahu ke konkrétní stížnosti, ale jejich činnost monitoruje plošně, závěry
z dílčích šetření zobecňuje a konfrontuje s nimi Ministerstvo spravedlnosti ČR.
Ačkoliv se na první pohled může zdát, že případů porušení základního
práva na projednání věci bez zbytečných průtahů slovenský ochránce zjistil
oproti českému ochránci málo, je třeba ve srovnávání vnímat zákonné pozadí a
odlišnosti ve
♦ vymezení poslání obou ochránců,
♦ měřítek hodnocení činnosti orgánů správy soudů a
♦ rozdílnosti možného postupu šetření podnětu.
♦ Ve výsledcích činnosti se odráží také fakt, že český ochránce je
činný již od roku 2001 a v roce 2003 mohl své zkušenosti
z předcházejících let činnosti využít ke zobecnění dosavadních
zjištění a k přenášení těžiště práce k šetření postupu Ministerstva
spravedlnosti ČR. Přispěla k tomu i skutečnost, že možnosti
předsedů jednotlivých soudů jsou v některých případech již
vyčerpané.
117
Mgr. Lucia Pavlovčinová
Kancelária verejného ochrancu práv
Bratislava
Uplatnenie pôsobnosti verejného ochrancu práv
v oblasti štátnej správy súdov
Názov mojej témy znie uplatnenie pôsobnosti verejného ochrancu práv
v oblasti štátnej správy súdov, Ja by som sa však, ak dovolíte, chcela venovať
najmä pôsobeniu verejného ochrancu práv pri ochrane práva na prerokovanie
veci bez zbytočných prieťahov.
Motívom, ktorý ma inšpiroval k zaoberaniu sa práve touto témou je moja
každodenná prax a najmä naliehavosť potreby riešiť problémy, ktoré pri ochrane
práva na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov vznikajú.
Kvôli komplexnému pohľadu na danú problematiku na úvod ponúkam
krátky pohľad na príslušnú zákonnú úpravu. Podľa ustanovenia § 1 zákona
č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv, v znení neskorších predpisov, je
verejný ochranca práv nezávislý orgán, ktorý sa v rozsahu a spôsobom
ustanoveným zákonom podieľa na ochrane základných práv a slobôd fyzických
osôb a právnických osôb, pri konaní rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov
verejnej správy, ak je ich konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť v rozpore
s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu.
Podľa ustanovenia § 3 ods. 2 sa pôsobnosť verejného ochrancu práv
nevzťahuje okrem iných ani na súdy, s výnimkou štátnej správy súdov
a dôvodov predpokladajúcich disciplinárne previnenie sudcu. Verejný ochranca
práv preto nie je oprávnený zasahovať do činnosti a rozhodovania súdov,
vstupovať do súdneho konania, zastupovať účastníkov v konaní pred súdmi,
alebo podávať za účastníkov konania návrhy, či opravné prostriedky. Taktiež,
podľa zákona, verejný ochranca práv nedisponuje žiadnym prostriedkom, ktorý
118
by ho oprávňoval preskúmavať, revidovať, meniť, či vlastnými rozhodnutiami
nahrádzať rozhodnutia súdov. Takéto konanie by zakladalo porušenie ústavou
garantovanej nezávislosti pri rozhodovaní sudcov a bolo by aj v rozpore
s princípmi ústavnosti.
Právo na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov však patrí medzi
základné práva a slobody, na ktorých ochrane sa verejný ochranca práv, podľa
zákona, môže podieľať. Podľa ustanovenia čl. 48 ods. 2 Ústavy Slovenskej
republiky /prvá veta/: „Každý má právo, aby sa jeho vec verejne prerokovala
bez zbytočných prieťahov a v jeho prítomnosti a aby sa mohol vyjadriť
k všetkým vykonávaným dôkazom“.
Podľa I. ÚS 55/97: „Rýchlosť a účinnosť každého súdneho konania je
objektívne podmienená charakterom, ako aj právnou a faktickou zložitosťou
prejednávanej veci, ďalej správaním sa samého účastníka súdneho konania a
napokon aj činnosťou /súčinnosťou/ štátnych a iných orgánov zúčastňujúcich sa
súdneho konania.
Prvoradou povinnosťou súdu a sudcu je však organizovať procesný postup
v súdnom konaní tak, aby sa čo najskôr odstránil ten stav právnej neistoty, kvôli
ktorému sa osoba obrátila na súd so žiadosťou o jeho rozhodnutie.
Takáto povinnosť je zakotvená jednak v ustanovení § 6 Občianskeho
súdneho poriadku, ktorý súdom prikazuje, aby v súčinnosti so všetkými
účastníkmi konania postupovali tak, aby ochrana ich práv bola rýchla a účinná,
ďalej v ustanovení § 100 Občianskeho súdneho poriadku, podľa ktorého len čo
sa konanie začalo, postupuje v ňom súd bez ďalších návrhov tak, aby bola vec čo
najrýchlejšie prejednaná a rozhodnutá, a napokon i v ustanovení § 114 ods. 1
Občianskeho súdneho poriadku, podľa ktorého predseda senátu pripraví konanie
tak, aby bolo možné rozhodnúť spravidla na jedinom pojednávaní.“
V praxi sa však stretávame s množstvom prípadov, keď tieto zákonné
ustanovenia naplnené nie sú. Verejnému ochrancovi práv bolo len v minulom
roku doručených 316 podnetov, v ktorých podávatelia podnetu namietali
119
zbytočné prieťahy v súdom konaní. V 21 z nich bolo výsledkami vybavenia
podnetu preukázané že k porušeniu práva na konanie bez zbytočných prieťahov
skutočne došlo.
Približne v polovici z prípadov, v ktorých podávatelia podnetu namietajú
zbytočné prieťahy v súdnom konaní, sa účastníci konania už v tejto veci obracali
na orgány štátnej správy súdov a niektorí z nich, podľa ustanovenia čl. 127
Ústavy Slovenskej republiky i na Ústavný súd Slovenskej republiky. Mnohí
podávatelia podnetov však zdôrazňujú, že v súdnom konaní ktorého sú
účastníkmi naďalej dochádza k zbytočným prieťahom a to i napriek tomu, že
predseda konajúceho súdu, na základe ich sťažnosti, skonštatoval, že v súdnom
konaní zistil prieťahy zapríčinené nečinnosťou sudcu a zákonného sudcu
upozornil na zistené prieťahy ako aj na potrebu konať vo veci plynulo a bez
zbytočných prieťahov. Čo sa týka vyššie spomínanej ústavnej sťažnosti,
množstvo podávateľov sa obáva povinného právneho zastúpenia i vysokých
finančných nákladov s tým spojených. Verejný ochranca práv sa však pri svojej
činnosti stretol i s prípadmi, keď Ústavný súd Slovenskej republiky vo svojom
Náleze prikázal konajúcemu súdu konať vo veci bez zbytočných prieťahov
a sťažovateľovi priznal i primerané finančné zadosťučinenie, ale k odstráneniu
zbytočných prieťahov v konaní, podľa názoru podávateľov podnetu, nedošlo.
V tejto súvislosti je na mieste otázka ako postupuje verejných ochranca
práv, ak sa na neho obráti podávateľ, ktorý namieta zbytočné prieťahy v súdnom
konaní? V prvom rade podnet podávateľa preskúma a keďže v danom prípade ide
o orgán verejnej správy, na ktorý sa vzťahuje jeho pôsobnosť a namieta sa
porušenie základného práva, postupuje podľa ustanovenia § 16 zákona
o verejnom ochrancovi práv a daný podnet prijme
na vybavenie, čo
podávateľovi podnetu písomne oznámi.
Po preskúmaní podnetu podávateľa však verejný ochranca práv zvyčajne
nemá k dispozícii všetky potrebné skutočnosti na základe ktorých by mohol
skonštatovať, či v danom súdnom konaní dochádza alebo nedochádza
120
k zbytočným prieťahom. Naviac mnohí podávatelia podnetu uvádzajú vo svojich
podnetoch informácie, ktoré sú deformované buď ich nízkym právnym
vedomím alebo nedostatkami v komunikácii s ich právnym zástupcom,
zákonným sudcom, či v komunikácii s orgánmi štátnej správy súdov, na ktoré sa
v danej veci už obrátili.
Verejný ochranca práv preto zvyčajne postupuje podľa ustanovenia § 17
ods. 2 zákona o verejnom ochrancovi práv a požiada predsedu dotknutého súdu,
ako orgán štátnej správy súdov o poskytnutie informácie a predloženie
písomného stanoviska k danej veci. Niektoré stanoviská poskytujú naozaj
vyčerpávajúci obraz o predmetnom súdnom konaní, chronológiu úkonov súdu,
obsah tzv. Spr. spisov v danej veci, informácie o tom či sa podávateľ podnetu
obracal na Ústavný súd Slovenskej republiky i vyjadrenie, či v predmetnom
súdnom konaní dochádza alebo nedochádza k zbytočným prieťahom. Na základe
takéhoto stanoviska verejný ochranca práv zhodnotí výsledky vybavenia
podnetu o ktorých písomne upovedomí podávateľa podnetu i dotknutý orgán
verejnej správy. Ak je výsledkami vybavenia podnetu preukázané porušenie
základného práva účastníka konania na prerokovanie veci bez zbytočných
prieťahov, verejný ochranca práv oznámi dotknutému orgánu verejnej správy
výsledky vybavenia podnetu spolu s návrhom opatrení. Dotknutý orgán verejnej
správy je potom povinný v lehote 30 dní
od doručenia návrhu oznámiť
verejnému ochrancovi práv svoje stanovisko a prijaté opatrenia.
Čo však v prípadoch, keď je stanovisko orgánu štátnej správy súdov
nepostačujúce, napr. ak vo veci niekoľko rokov trvajúceho súdneho konania
obsahuje len konštatovanie, že spis sa nachádza u znalca, resp. že konajúci súd
je personálne slabo obsadený. A čo v prípadoch keď stanovisko orgánu štátnej
správy súdov je v zrejmej disproporcii s tvrdením podávateľa podnetu,
či dokonca v disproporcii s dokladmi ktoré má verejný ochranca práv
k dispozícii?
121
V takomto prípade sa ako najefektívnejšia cesta javí nazretie do súdneho
spisu. Podľa ustanovenia § 17 ods. 2 sú orgány verejnej správy povinné na
žiadosť verejného ochrancu práv umožniť mu nahliadnuť do spisu alebo požičať
mu spis.
Vzťahuje sa však toto zákonné ustanovenia i na súdne spisy? Odpovede
zainteresovaných na túto otázku sú rôzne. Vo svojej podstate sa však odvíjajú
od dvoch vyhranených názorových skupín. Prvá, ku ktorej patrí i verejný
ochranca práv, zastáva stanovisko, že toto oprávnenie verejnému ochrancovi
práv patrí. Vychádza pritom zo zákonom o verejnom ochrancovi práv
vymedzenej pôsobnosti verejného ochrancu práv, ktorá sa vzťahuje i na štátnu
správu súdov, zo zákonom stanovenej povinnosti orgánov verejnej správy
umožniť verejnému ochrancovi práv nazrieť do spisov alebo mu ich požičať
a samozrejme i zo zákona č. 80/1992 Zb. o sídlach a obvodoch súdov
Slovenskej republiky, štátnej správy súdov, vybavovaní sťažnosti a o voľbách
prísediacich, ktorý definuje kto štátnu správu súdov predstavuje a na čo sa štátna
správa súdov vzťahuje.
Druhá názorová skupina zaujíma opačné stanovisko a teda, že verejný
ochranca práv oprávnenie nazerať do súdnych spisov nemá. Vychádzajú pritom
z ustanovení Občianskeho súdneho poriadku, ktorý toto právo výslovne priznáva
účastníkom konania a ich právnym zástupcom ako i z vyššie spomínaného
ustanovenia zákona o verejnom ochrancovi práv, v ktorom sa hovorí, že orgány
verejnej správy sú povinné na žiadosť verejného ochrancu práv umožniť mu
nazrieť do spisu alebo požičať mu spis. Toto ustanovenie sa podľa ich názoru
vzťahuje len tzv. Spr. spisy, t. j. spisy, ktoré obsahujú podania týkajúce sa
prieťahov v predmetnom súdnom konaní, nie však na súdne spisy ako také.
V tejto súvislosti by som však chcela upozorniť na ustanovenie § 44
ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku, podľa ktorého: Niekomu inému než
účastníkovi môže predseda senátu povoliť nazerať do spisu a robiť z neho výpisy
a odpisy, ak sú pre to vážne dôvody a oprávnené záujmy účastníkov tým
122
nemôžu byť dotknuté. Podľa komentára k tomuto ustanoveniu, vážne dôvody sú
dôvody, ktoré dokazujú, že nazretie
do spisu priamo súvisí s právnym
postavením dožadujúcej sa osoby alebo informácie zo spisu môžu toto právne
postavenie ovplyvniť alebo existuje osobitný predpis, ktorý garantuje nazretie do
spisu, napríklad vyšetrovateľovi, prokurátorovi aj keď nebol činný v konaní.
Pričom kto je oprávnený vydať také povolenie na okresnom súde kde bola
funkcia predsedu senátu zrušená nie je úplne jasné. Taktiež podľa ustanovenia §
65 ods. 4 Trestného poriadku: „Práva štátnych orgánov nazerať do spisov podľa
iných zákonných predpisov nie sú ustanovením predchádzajúcich odsekov
dotknuté
Aj keď sa verejný ochranca práv stretáva s druhou názorovou skupinou
v praxi len zriedkavo a vo väčšine prípadov mu orgány štátnej správy súdov
umožnili nazrieť do súdnych spisov, či už samostatne alebo za prítomnosti
predstaviteľa štátnej správy súdov, a na základe takto získanej chronológie
úkonov posúdiť, či v konkrétnom súdnom konaní dochádza alebo nedochádza
k zbytočným prieťahom v súdnom konaní. Predsa len stretávame sa aj
s prípadmi, keď nazretie do spisu nám nebolo umožnené a keďže v týchto
prípadoch boli písomné vyjadrenia orgánov štátnej správy súdov a podávateľa
podnetu boli úplne rozdielne - otázka týkajúca sa nazerania do súdnych spisov
tu stále rezonuje a prináša konkrétne praktické problémy.
A preto by som sa chcela na Vás obrátiť s otázkou a zároveň témou do
diskusie: „Je verejný ochranca práv pri ochrane práva na konanie bez
zbytočných prieťahov oprávnený nazerať do súdnych spisov, je ustanovenie § 17
ods. 2 písm. b/ zákona o verejnom ochrancovi práv pre nazeranie do súdnych
spisov postačujúce, alebo je v tomto smere nevyhnutná novelizácia?“
123
Mgr. Pavel Koukal
Kancelář veřejného ochrance práv
Brno
Srovnání vlivu dobrých mravů a principů dobré správy na účinky úkonů
subjektů občanského a správního práva
Na úvod mi dovolte použít českou slovní hříčku. Pevně věřím, že i v
tomto cizojazyčném prostředí bude zřejmý její smysl.
„Máme pro Vás špatnou zprávu, zjistili jsme špatnou správu.“
Ombudsman je z pohledu této jazykové hříčky ve značně schizofrenní
pozici, neboť je pro úřady v mnoha případech nositelem špatných zpráv,
přestože by měl být podle zákona, který upravuje jeho působení, vlastně
nositelem a hlasatelem správ dobrých. Zároveň většinou platí, že dobrá
„zpráva o šetření“ zároveň obsahuje konstatování špatné správy. Pro úřad je
dále většinou skutečně špatnou zprávou, pokud ombudsman shledá, že úřad
nepostupoval v souladu s principy správy dobré. Ombudsmanova pozice tedy
není nijak růžová.
Ve svém příspěvku bych si chtěl blíže povšimnout srovnání vlivu dobrých
mravů na úkony subjektů práva občanského a vlivu účinků principů dobré
správy na úkony subjektů správního práva (resp. úkonů orgánů státní správy).
Dále bych chtěl za pomocí tohoto srovnání dospět k závěrům, jaký účinky
vlastně může mít konstatování ombudsmana, že jednání (resp. rozhodnutí)
orgánu státní správy nebylo v souladu s principy dobré správy.
Právo by obecně mělo respektovat ostatní normativní systémy, a to
především systém obecně uznávaných morálních norem. Tento systém se
z pohledu práva rozpadá do různých podskupin (podsystémů), které lze nazvat
124
jako tzv. morální korektivy. Právo používá morálních korektivů k tomu, aby
odstraňovalo případnou tvrdost, kterou by aplikace právních norem
v konkrétním případě mohla vyvolat. Pro vysvětlení podstaty morálních
korektivů a jejich postavení v právu, se dá použít římskoprávní výrok: „Aequitas
naturalis praeferenda est rigori iuris“ (přel. přirozená ekvita [spravedlnost] má
přednost před přísností práva). S korektivy se můžeme setkat zejména
v občanském a obchodním zákoníku. V občanském zákoníku je to korektiv
dobrých mravů (viz § 3 odst. 1, § 39 OZ). V obchodním zákoníku se objevuje
korektiv zásad poctivého obchodního styku (viz § 265 ObchZ).1
Rád bych se zde zastavil nejprve nad účinky, které vyvolává (resp.
nevyvolává) výkon práva, který je v rozporu s dobrými mravy. Občanský
zákoník hovoří o tom, že výkon práv a povinností vyplývajících
z občanskoprávních vztahů nesmí bez právního důvodu zasahovat do práv a
oprávněných zájmů jiných a nesmí být v rozporu s dobrými mravy. Názory, co
jsou vlastně dobré mravy se liší. Pro definici dobrých mravů lze použít např.
rozhodnutí Krajského soudu v Brně nebo nález Ústavního soudu ČR.2 Jako
příklad, kdy byl soudem shledán rozpor výkonu práva s dobrými mravy, je
možno uvést loňské rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR.3 Obecně lze říci, že
1
2
3
Pouze na okraj zde podotýkám, že tzv. dobré mravy soutěže, jak je známe z práva na ochranu proti nekalé
soutěži (viz § 44 odst. 1 ObchZ) nejsou morálním korektivem, ale jedná se o jednu část definice generální
klauzule nekalé soutěže (zákonodárce zde vtahuje mimoprávní normativní systém do hypotézy právní
normy, navíc sám příkladmo vypočítává, která jednání považuje za jednání v rozporu s dobrými mravy
soutěže). Obdobně je tomu např. v ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a
jejím vystupování v právních vztazích, kde jsou do hypotézy právní normy vtažena všeobecně uznávaná
pravidla mezinárodního práva. Ani v jednom případě se nejedná o morální korektiv.
„Dobrými mravy společnosti je nutno chápat souhrn určitých etických a kulturních norem společnosti, z nichž
některé jsou trvalou a neměnnou součástí lidské společnosti, jiné spolu se společností podléhají vývoji.“ (viz
rozhodnutí Krajského soudu v Brně, sp. zn. 15 Co 137/93, ze dne 15. 4. 1993).
„Dobré mravy jsou souhrnem etických, obecně zachovávaných a uznávaných zásad, jejichž
dodržování je mnohdy zajišťováno i právními normami tak, aby každé jednání bylo v souladu s obecnými
morálními zásadami demokratické společnosti. Tento obecný horizont, který vývojem společnosti rozvíjí i svůj
morální obsah v prostoru a čase, musí být posuzován z hlediska konkrétního případu také právě v daném čase,
na daném místě a ve vzájemném jednání účastníků právního vztahu. Takovéto hodnocení přísluší výhradně
obecným soudům, není ani v možnostech ústavního soudu vnikat do oněch subtilních vztahů jednotlivců,
pokud jejich jednání nesignalizuje porušení základních práv a svobod.“ (viz nález Ústavního soudu ČR II. ÚS
249/97).
„Pokud se žalobce domáhá vyklizení domu, ve kterém žalovaní s nezletilým dítětem bydlí, a žalovaní nemají
125
ustanovení § 3 odst. 1 OZ hovoří o tom, že i výkon práv má své meze. Pokud
dojde k vybočení z těchto mezí (rozpor s dobrými mravy), jedná se o výkon
práva v rozporu s ustanovením § 3 odst. 1 OZ, tedy o výkon nejen s dobrými
mravy, ale i v rozporu s právem. V případě, že soud shledá, že výkon práva je
v rozporu s dobrými mravy (např. se jedná o šikanózní výkon vlastnického
práva), nepřizná mu účinky, které by jinak měl (dochází tedy k nepřiznání
účinků ex nunc), aniž by to mělo vliv na samotnou existenci práva.
Ustanovení § 39 OZ stanoví v souladu s římskoprávními zásadami, že
právní úkony nesmí odporovat svým obsahem nebo účelem zákonu (contra
legem) nebo jej obcházet (in fraudem legis) a dále se nesmí příčit dobrým
mravům (contra bonos mores). Toto ustanovení nehovoří přímo o výkonu práva,
ale o určité "dispozici" se subjektivním právem. Samotné jednání osob, které
hodlají vyvolat účinky aprobované právem (§ 34 OZ), nesmí být v rozporu
s dobrými mravy. Neplatnost právní úkonu je v tomto případě neplatností
absolutní, což znamená, že nastává ex lege, s účinky ex tunc (zde je rozdíl
oproti výkonu práva v rozporu s dobrými mravy) a přihlíží se k ní ex offo.
V případě, že je právní úkon v rozporu s dobrými mravy, má tato skutečnost
vliv na samotnou existenci subjektivního práva. Pokud je totiž právní úkon
absolutně neplatný, k převodu práva nedošlo a subjekt, kterému se právo
(např. vlastnické) „převedlo“, je pouze oprávněným držitelem práva, který může
právo nabýt až vydržením (originárním způsobem). V případě, že vnikne pro
neplatnost právního úkonu škoda, odpovídá se za ni podle odpovědnosti za
škodu (§ 420 a násl. OZ) a strany mezi sebou musí vypořádat bezdůvodné
obohacení (§ 451 OZ).
Nyní bych rád obrátil svou pozornost ke správnímu právu. Situace je zde
zcela odlišná než v případě práva občanského. Především se v administrativně
možnost zajistit si bydlení jinak (byť i na podstatně nižší, nicméně ještě lidskou důstojnost zaručující úrovni),
je výkon práva žalobce požadovat vyklizení domu v rozporu s dobrými mravy. O rozpor výkonu práv žalobce
s dobrými mravy by nešlo jen v případě, že by žalovaní poškozovali svévolně práva žalobce.“ (viz rozhodnutí
Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 22 Cdo 1630/2002 ze dne 18. 7. 2003).
126
právních vztazích neuplatňuje zásada rovnosti subjektů, ale orgány veřejné
správy zde vystupují vůči adresátům veřejné správy v nadřazeném postavení a
jsou oprávněny jim autoritativně ukládat práva a povinnosti. V chápání výkonu
veřejné správy však došlo v období po druhé světové válce k značnému posunu
(proměně). Zatímco dříve byl skutečně zdůrazňován nařizovací charakter
výkonu veřejné správy, v dnešní době se zdůrazňuje charakter služebný.4 Je
zarážející, že zatímco zákonodárce v případě subjektů soukromého práva, které
jsou si rovny, stanoví, že výkon jejich práv (resp. jejich úkony) nesmí odporovat
obecně uznávaným morálním normám (a pokud ano, tak tato skutečnost má
závažné právní důsledky), u orgánů veřejné správy, pokud vykonávají veřejnou
správu, žádný takový požadavek explicitně stanoven není. Přitom je zřejmé, že
díky nadřazenému postavení orgánů veřejné správy je daleko snazší vykonávat
„právo“ (u orgánů veřejné správy se bude spíše jednat o povinnosti) v rozporu
s morálními normami. Přesto i v oblasti veřejné správy existuje onen morální
korektiv, kterým jsou principy dobré správy5. V žádném právním ustanovení
však není tak, jako v ustanovení § 3 OZ, stanoveno, že „výkon veřejné správy
nesmí být v rozporu s principy dobré správy.“
V této souvislosti je namístě diskuse, jaké účinky vlastně může mít výrok
ombudsmana o tom, že určité jednání orgánu státní správy (zde je již namístě
použít termín orgán státní správy, neboť pouze na tyto orgány se působnost
veřejného ochránce práv vztahuje) nebylo v souladu s principy dobré správy.
Zodpovězení této otázky bude ještě důležitější v případě, že bude jednat o
správní rozhodnutí.
4
K tomu blíže viz § 4 návrh nového správního řádu: „Veřejná správa je službou veřejnosti.“ Toto ustanovení je
dle mého názoru jen promítnutím čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, kde se hovoří o tom, že státní moc SLOUŽÍ všem
občanům.
5
Principy dobré správy je možné nalézt v psané podobě např. v dokumentech Rady Evropy (viz Sládeček, V.:
Zákon o Veřejném ochránci práv, komentář, 1. vydání, Praha: C.H.Beck, 2000, str. 21) v Kodexu řádné
správní praxe schváleného Evropským parlamentem dne 6. 9. 2001 a samozřejmě v Chartě základních práv
Unie (čl. 41: Právo na dobrou správu).
127
Nastíním zde pouze možnosti, které dává současná právní úprava6.
Přestože není nikde výslovně uvedeno, že správní rozhodnutí nesmí být
v rozporu s principy dobré správy, je možné i z dnešních ustanovení správního
řádu dovodit, že by bylo možné takové rozhodnutí zrušit, a to za pomocí
řádných či mimořádných opravných prostředků. Dovolte mi, abych se blíže
soustředil na mimořádné opravné prostředky, neboť především jejich využití by
připadalo v úvahu jako opatření ochránce podle ustanovení § 19 zákona
č. 349/1999 Sb. o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen "ZVOP").
Navržení mimořádných opravných prostředků bude ochránce používat
jistě jen v malém počtu případů a vždy bude pečlivě vážit, jaké důsledky by
návrh takového opatření k nápravě mohlo vyvolat. Především bude ochránce při
využití tohoto druhu opatření k nápravě limitován ochranou práv nabytých
v dobré víře (viz § 62 odst. 3, § 65 odst. 2 SprŘ), jakož i lhůtami pro uplatnění
mimořádných opravných prostředků.
Pokud bude porušen některý z principů dobré správy, který je zároveň
vyjádřen v základních zásadách správního řízení (§§ 3 a 4 SprŘ), je zde, dle
mého názoru, dán důvod pro přezkoumání rozhodnutí v mimo odvolacím
řízení (§ 65 SprŘ), neboť se jedná o rozhodnutí v rozporu se zákonem. Otázka
však zní, co dělat v případě, kdy rozhodnutí orgánu státní správy sice je
v rozporu s principy dobré správy (např. se jedná o rozdílný přístup a postup
v totožných případech), ale není možné tento fakt podřadit pod výslovné znění
právní normy.
V tomto případě není možné využít ustanovení § 62 odst. 2 SprŘ, které
umožňuje nařídit obnovu řízení, je-li dán k přezkoumání rozhodnutí obecný
6
V souvislosti s přijetím nového správního řádu lze diskutovat o tom, zda by správní rozhodnutí, které je
v rozporu s principy dobré správy, bylo nicotným správním aktem (§ 104 návrhu správního řádu), nebo zda by
se jednalo o vadný správní akt, který by bylo možné přezkoumat v rámci tzv. přezkumného řízení (§128
návrhu správního řádu). V druhém případě by bylo nejvhodnější přímo do textu zákona vložit požadavek
souladnosti výkonu veřejné správy s principy dobré správy a text zákona formulovat takto: „V přezkumném
128
zájem a zároveň jsou splněny důvody pro obnovu řízení uvedené v prvém
odstavci tohoto ustanovení. Přestože mám zato, že existuje obecný zájem na
tom, aby orgány státní správy vykonávaly státní správu v souladu s principy
dobré správy, není možné tohoto ustanovení použít s ohledem na kumulativní
splnění obou podmínek (tj. důvody pro obnovu řízení a existence obecného
zájmu).
Rozhodnutí, které je v rozporu s principy dobré správy, avšak není možné
porušení principu dobré správy podřadit pod obecné zásady správního řízení, by
bylo možné zrušit za pomocí ustanovení § 65 odst. 2 SprŘ s odvoláním na
obecné principy výkonu státní moci (např. zásada zákonnosti, služba občanům,
respekt a ochrana základních práv a svobod). Mezi tyto principy patří i
požadavek výkonu státní správy v souladu s principy dobré správy tak, jak je
zakotven v ustanovení § 1 odst. 1 ZVOP. Přestože zde není explicitně
stanoveno, že výkon státní správy má své meze (tj. nesmí se jednat o výkon
nemravný, tedy o výkon v rozporu s principy dobré správy), je možné pomocí
teleologického výkladu dovodit, že zákonodárce tím, že ochránci stanovil úkol
kontrolovat dodržování principů dobré správy, zároveň vymezil výkonu státní
správy
příslušné
mantinely.
Překročení
těchto
mantinelů
v případě správního rozhodnutí je možno charakterizovat jako vydání
rozhodnutí v rozporu se zákonem, tedy o rozhodnutí, které je možné zrušit
pomocí ustanovení § 65 odst. 2 SprŘ.
Za podpůrnou argumentaci pro zrušení rozhodnutí by bylo možné použít
premisu, že rozhodnutí, které není v souladu s principy dobré správy, není ani
v souladu s principy demokratického právního státu (viz čl. 1 odst. 1 Ústavy
ČR, čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, čl. 2 odst. 2 LZPS).
Mám zato, že stejně tak, jako je jednou ze základních zásad materiálního
právního státu např. zásada zákonnosti, dělby státní moci, hierarchie právních
řízení správní orgány z moci úřední přezkoumávají pravomocné správní akty v případě, kdy lze důvodně
pochybovat o tom, že správní akt je v souladu s právními předpisy nebo principy dobré správy.“
129
norem, ochrany základních práv a svobod apod., patří v dnešní době mezi tyto
základní zásady rovněž zásada souladnosti výkonu státní správy s principy dobré
správy. Domnívám se, s ohledem na vývoj v evropském právním prostředí
(především s ohledem na čl. 41 Charty základních práv Unie), že dnes již není
dobrá správa pouze třešničkou na dortu výkonu státní správy, ale jedná se
o jednu z náležitostí demokratického právního státu, byť se asi nebude jednat
ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR o náležitost podstatnou. Dle mého názoru je
dnes možné konstatovat, že státní moc (konkrétně moc výkonná) má mít určitou
kvalitu, a to nejen tu, která se běžně v odborné literatuře uvádí, tedy vázanost
státní moci právem (rule of law), ale kvalitu vyšší, tedy omezení státní moci (in
concreto výkonné moci) principy dobré správy.
Z výše uvedeného lze dovodit, že mezi principy demokratického právního
státu je možné v jistém smyslu podřadit i principy dobré správy, a rozhodnutí
vydané v rozporu s principy dobré správy je tedy vydáno v rozporu s jednou ze
zásad demokratického právního státu.
V této souvislosti si dovoluji poukázat na judikaturu Evropského soudního
dvora. Pramenem evropského práva jsou kromě pramenů psaných, také prameny
nepsané. Mezi nepsané prameny patří i zásady odvozené z právních řádů
členských států a mezi tyto zásady Evropský soudní dvůr řadí i zásady dobré
správy.7 Evropský soudní dvůr dokonce neváhal aplikovat zásady dobré správy i
na činnost samotného Evropského ochránce práv. V rozhodnutí Ombudsman v
Lamberts (C-234-02 P) shledal přípustnou žalobu proti postupu a rozhodnutí
evropského ombudsmana (tato žaloba sice byla shledána přijatelnou, ale v
meritu byla zamítnuta jako neopodstatněná). Evropský soudní dvůr do budoucna
připustil, že bude "kontrolovat" (sice jen ve výjimečných případech) dobrou
správu na straně toho, který sám má střežit dodržování dobré správy na straně
komunitárních institucí. K výše uvedenému je však třeba poznamenat, že
7
K tomu např. rozsudky Lorenz (120/73) par. 4; RSV v Komise ES (223/85) par. 12-17; Rada ES v Hautala
(C - 353/99 P) par. 30.
130
Evropský soudní dvůr zásady dobré správy dosud nikdy nepoužil izolovaně,
vždy pouze jako podpůrný argument pro své rozhodnutí.
Chtěl bych zde na závěr podotknout, že výše uvedeným způsobem
(a pomocí této interpretace) by dobrou správu nemusel střežit pouze
ombudsman, ale principy dobré správy by mohl používat jako podpůrný
argument i Ústavní soud ČR, a to přinejmenším do té doby, než bude právo na
dobrou správu zachyceno v Listině základních práv a svobod.
Připouštím, že jsem ve svém příspěvku možná vyslovil příliš odvážné
myšlenky, přesto mám zato, že by bylo dobré o výše uvedených závěrech
alespoň diskutovat. Jsem přesvědčen o tom, že ačkoliv není výslovně v žádném
právním předpise stanoveno, že výkon státní správy nesmí být v rozporu
s principy dobré správy, je možné výkladem dovodit, že takový výkon je
nepřípustný a rozhodnutí vydané v rozporu s principy dobré správy je možné
zrušit.
131
Petra Janoušková
Kancelář veřejného ochrance práv
Brno
Veřejný ochránce práv a jeho působení v oblasti celní správy
Veřejnému ochránci práv (dále také „ochránce“) byla zákonem
č. 349/1999 Sb. svěřena působnost mimo jiné na poli celní správy. Pod jeho
„ochrannými křídly“ mohou hledat pomoc ti, kteří se domnívají, že postup
celních orgánů je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického
právního státu a dobré správy nebo jsou celní orgány nečinné. Soustavu celních
orgánů v České republice tvoří celní úřady, celní ředitelství a Ministerstvo
financí – Generální ředitelství cel (dále také „GŘC“), které je ústředním
orgánem celní správy.
Převážnou většinou věcí z oblasti celní správy se veřejný ochránce práv
zabývá na základě podnětů jednotlivých občanů či obchodních společností.
Z vlastní iniciativy se ochránce od počátku svého působení v agendě celní
správy zabýval problematikou nezajišťování celního dluhu, nesprávným
výkladem novely celního zákona ze strany celního úřadu při informování
veřejnosti, osvobozením zboží propuštěného do režimu volného oběhu od
dovozního cla a povolovacím řízením o zajištění celního dluhu globální
zárukou. V případě vlastní iniciativy je na počátku šetření zpravidla osloven
každý ředitel celního ředitelství, aby ochránce získal co nejúplnější „obrázek“ o
praktikách celních orgánů. Ukáže-li se v průběhu šetření, že problém tkví
v metodické činnosti GŘC nebo jde o řešení systémové otázky fungování celní
správy, je pak partnerem pro další jednání ve většině případů generální ředitel
Ministerstva financí – Generálního ředitelství cel, ojediněle pak ministr financí.
132
Ve svém příspěvku bych chtěla dalšími řádky slovenské kolegy a ostatní
účastníky konference seznámit s činností ochránce ve světle realizovaných
opatření k nápravě1.
Ze šetření jednotlivých podnětů, kterými jsem se při svém dosavadním
působení v Kanceláři veřejného ochránce práv v oblasti celní správy zabývala,
se po zjištění pochybení ze strany celních orgánů aktivity ochránce ubíraly
například směrem legislativním (na návrh ochránce Ministerstvo financí –
Generální ředitelství cel iniciovalo změnu celního zákona), dále směrem
spolupráce se státním zastupitelstvím, která byla navázána jak v rovině netrestní
(podnět pro podání žaloby v závažném veřejném zájmu ve správním soudnictví),
tak i trestní (veřejný ochránce práv byl v daném případě oznamovatelem
pravděpodobného trestného činu zaměstnance celní správy). Pozornost si
zaslouží rovněž iniciování bilaterální komunikace české celní správy se
zahraniční celní správou.
Pokud se týká iniciování legislativních změn, mohu uvést, že se tak stalo
v případě šetření zahájeného z vlastní iniciativy ochránce ve věci rozhodování
celních úřadů o povolení zajištění celního dluhu globální zárukou pro jiné
operace než režim tranzitu. Po provedeném šetření ochránce učinil závěr, že v
dané věci rozhodovaly prvostupňové celní orgány – celní úřady - jako věcně
nepříslušné správní orgány, v postupu celních úřadů shledal porušení právních
předpisů, konkrétně pak ustanovení § 8 odst. 1 písm. b) a souvisejících
ustanovení zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, v platném znění, a také vyslovil
nespokojenost s metodickou činností Ministerstva financí – Generálního
ředitelství cel. Na základě výsledku šetření a opatření navržených ochráncem
k nápravě byla připravována novela příslušných ustanovení celního zákona
(stalo se tak částí třetí zákona č. 322/2003 Sb.). Na potřebu změny právní úpravy
1
§§ 18 a 19 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.
133
ochránce upozornil rovněž při šetření podnětu jednoho z provozovatelů prodejen
DUTY/TAX FREE.
V případě výše uvedených globálních záruk ochránce o svých závěrech
informoval také ředitele netrestního odboru Nejvyššího státního zastupitelství,
aby mohl zvážit využití oprávnění nejvyššího státního zástupce podat žalobu
proti rozhodnutí správního orgánu pro závažný veřejný zájem2. Nejvyšší státní
zástupkyně se ztotožnila se závěry ochránce, neshledala však veřejný zájem na
podání správní žaloby z toho důvodu, že v mezidobí došlo k ochráncem
navrhované změně celního zákona a rovněž pro časové omezení rozhodnutí o
povolení ručitele a užívání globální záruky a také pro možnost zneužití žalobní
legitimace v těch případech, kdy clo nebylo zaplaceno celním dlužníkem, ale
ručitelem.
Trestní rovinu spolupráce se státním zastupitelstvím mohu prezentovat na
šetření provedeném ochráncem ve věci povolení nezajišťovat celní dluh, které
Ministerstvo financí – Generální ředitelství cel udělilo v rozporu se zákonem.
Na základě tohoto povolení obchodní společnost dovážela do České republiky
statisíce litrů pohonných hmot bez zajištění celního dluhu. K úhradě celního
dluhu nikdy nedošlo a celková pohledávka českého státu přesáhla 500 miliónů
Kč. Šetření bylo ochráncem zahájeno z vlastní iniciativy na základě informací
zveřejněných Českou televizí. Po provedeném šetření ochránce konstatoval
porušení právních předpisů ze strany Ministerstva financí – Generálního
ředitelství cel, zejména ustanovení § 254 odst. 4 tehdy platného celního zákona3.
V průběhu šetření se totiž ukázalo, že dotčená obchodní společnost do
doby udělení povolení nezajišťovat celní dluh nevykazovala žádné předchozí
aktivity ve vztahu k realizaci dovozu, vývozu či tranzitu zboží. Tato skutečnost
2
§ 66 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů.
3
„Osobám, které řádně a včas plní povinnosti vyplývající z celních a daňových předpisů, zejména řádně a včas
platí clo, daně a poplatky vybírané při dovozu, může ministerstvo povolit, aby nemusely zajišťovat celní dluh.“
134
sama o sobě utvrzovala ochránce v tom, že došlo k závažnému pochybení
v rozhodování GŘC o tom, zda povolení společnosti udělit. Ze strany
společnosti nemohlo být nikterak doloženo, že plní řádně a včas povinnosti
vyplývající z celních a daňových předpisů, když k dovozu zboží nedošlo ani
v jediném případě. Ochránce tak dospěl k závěru, že povolení nemělo být vůbec
vydáno. Veřejný ochránce práv kromě hodnocení zákonnosti GŘC v rovině
správní vyslovil podezření, že jednáním zaměstnance GŘC mohlo dojít
k naplnění skutkové podstaty některého z trestných činů (§ 158 a § 160 trestního
zákona). O svých zjištěních tedy také informoval Městské státní zastupitelství v
Praze. Trestní oznámení bylo postoupeno Vrchnímu státnímu zastupitelství
v Praze, odboru závažné hospodářské a finanční kriminality.
K opatření k nápravě v podobě iniciování bilaterální komunikace české
celní správy s německou celní správou ochránce přistoupil v případě, kdy
nepovažoval za přiměřenou konstrukci obhajovanou celními orgány ve smyslu:
„tvrdí-li deklarant, že zahraniční celní správa sazebně zařazuje stejné zboží
jinak, než česká celní správa, měl by toto své tvrzení prokázat“. Ochránce
poukázal na to, že stěžovatel je z hlediska obstarání důkazu (hodnověrného pro
celní orgány) v podobě konkrétního stanoviska kompetentního orgánu
zahraniční celní správy ve značně slabším postavení než celní správa. Ostatně
stěžovatel doložil četná vyjádření německé celní správy, nebyl však na ně ze
strany celních orgánů brán zřetel. Proto v závěrečném stanovisku ochránce
navrhl, aby GŘC iniciovalo prověření sazebního zařazení zboží v rámci
bilaterální komunikace s kompetentním orgánem příslušné zahraniční celní
správy. Obdobně v dalším případě, který se týká sazebního zařazení zboží (spor
o zařazení zboží do kapitoly 17 či kapitoly 18 celního sazebníku), bylo ze strany
GŘC ochránci přislíbeno navázání spolupráce se slovenskou celní správou.
Dlužno říci, že v některých případech je veřejný ochránce práv nucen se
omezit toliko na konstatování pochybení celního orgánu. Je tomu tak
135
v případech, kdy náprava pochybení není možná. Ochráncem shrnuté a
zhodnocené poznatky z činnosti celního orgánu však mohou být alespoň cenným
zdrojem informací pro budoucí případy.
Rok 2004 je pro celní správu rokem přelomovým, neboť dnem vstupu
smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii v platnost (tj. 1. května
2004) dojde ke změně kompetencí a struktury celních orgánů. Skutečnost, že
zboží bude přes vnitřní hranice EU volně prováženo a tedy bude ukončena celní
kontrola na hraničních přechodech, by mohla nasvědčovat tomu, že celním
orgánům „práce“ ubude. Domnívám se, že opak je pravdou. Navrhovaná právní
úprava v oblasti celní správy vypovídá o nárůstu kompetencí celním orgánům.
V této souvislosti bych chtěla také připomenout poměrně rozsáhlou agendu
správy spotřebních daní, která byla celním orgánům svěřena zákonem
č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních. S ohledem na uvedené lze tedy
předpokládat, že Kancelář veřejného ochránce práv nečeká razantní úbytek
podnětů z této oblasti, spíše naopak.
Závěrem bych chtěla vyjádřit své přesvědčení, že veřejný ochránce práv má svůj
význam a místo v systému záruk zákonnosti veřejné správy, a jak jsem se
pokusila nastínit jeho postavení ve svém příspěvku, není snad třeba pochybovat
o tom, že je novým „doplňkem“, který celní správě „sluší“.
136
Ján Blaščák
Slovensko-poľská spoločnosť
pre dobré susedské vzťahy v regiónoch
Spolupráca slovensko-poľskej spoločnosti a verejného ochrancu práv
na regionálnej úrovni
Vážený pán verejný ochranca práv, vážené dámy, páni, milí hostia, dovoľte mi
pozdraviť túto konferenciu za Slovensko-poľskú a Poľsko-slovenskú spoločnosť.
Ako predstaviteľ mimovládnej organizácie je len samozrejmosťou, že vo
svojom vystúpení sa budem zaoberať problematikou spolupráce verejného
ochrancu práv s mimovládnymi organizáciami, čo v zákone o verejnom
ochrancovi práv ustanovuje aj §25. Preto ho nebudem môcť opomenúť.
Pre pripomenutie si dovolím citovať predmetné ustanovenie:
„Verejný ochranca práv pri výkone svojej pôsobnosti spolupracuje s
príslušnými orgánmi verejnej samosprávy, prokuratúry, s nadáciami,
občianskymi združeniami, stavovskými organizáciami, občianskymi
iniciatívami a ďalšími subjektami pôsobiacimi v oblasti ochrany základných
práv a slobôd.“
Ak sa zamyslíme nad obsahom tohoto zákonného ustanovenia,
jednoznačne nám vyvstáva niekoľko otázok. Pozornosť sústredím na dve.
1 . Čo viedlo zákonodarcu
k tomu, aby v jednom ustanovení stanovil
spoluprácu verejného ochrancu práv s orgánmi verejnej správy, prokuratúry,
s nadáciami, mimovládnymi organizáciami, stavovskými organizáciami?
2. Aká spolupráca verejného ochrancu práv s mimovládnymi organizáciami pri
výkone jeho pôsobnosti je možná, ako sa môže realizovať, akými
prostriedkami a formami?
137
Iste, že vzhľadom na časový limit určený pre jednotlivé vystúpenia
nemôžem sa podrobne problému venovať, ale niektoré otázky tu naznačím
a budem rád, deď vyvolajú diskusiu, či už v súčasnosti, alebo budúcnosti.
K prvej otázke si dovoľujem zaujať názor, že legislatívna spolupráca
v § 25 nie je vyjadrená najšťastnejšie. Som názoru, že je zbytočné a nie správne,
keď na jednu úroveň dávajú orgány verejnej správy, prokuratúry s ostatnými
mimovládnymi inštitúciami pôsobiacimi v oblasti ochrany základných práva
a slobôd. Pričom je potrebné si uvedomiť, že nutnosť súčinnosti s orgánmi
verejnej správy a prokuratúry verejného ochrancu práv pri výkone svojej
pôsobnosti je daná viacerými inými ustanoveniami, ktoré priamo upravujú jeho
pôsobnosť, ale aj postup pri vybavovaní podnetov ( napr. §3, §14, §15, §17, §18,
§19, §20 či §21, §22).
Preto je na mieste otázka, čo sledoval zákonodarca, ak ešte v § 25 zákona
o verejnom ochrancovi práv zdôrazňuje spoluprácu s orgánmi verejnej správy
a prokuratúry. Zdá sa , že ide len o legislatívny nedostatok a jeho
neopodstatnené zvýrazňovanie.
Druhú otázku z pohľadu postavenia, pôsobnosti, ale predovšetkým
samotnej konkrétnej činnosti verejného ochrancu práv považujem za
mimoriadne významnú, zaujímavú a preto jej budem venovať zvýšenú
pozornosť.
Je nepochybné, že v každej spoločnosti, štáte, je neopomenuteľná
problematika vzájomnej spolupráce orgánov a organizácií i ďalších inštitúcií
patriacich do spoločensko-politického systému. Teda zdôrazňujem všetkých,
a nielen verejného ochrancu práv a mimovládnych organizácií. Aj keď si
uvedomujem, že z pohľadu charakteru jeho činnosti, jeho „sui generis“
kontrolnej činnosti, či postavenia je iste významnou a pre činnosť verejného
ochrancu práv nápomocnou. Z tohoto dôvodu by sa dal dobre chápať zámer
zákonodarcu, aj keď aj tu vyvstáva pochybnosť, či terajšie ustanovenie je
z pohľadu praktickej aplikácie správne sformulované. Zastávam názor, že
138
legislatívne vyjadrenie v terajšej podobe zvýrazňuje obligátnosť takejto
spolupráce pri výkone pôsobnosti verejného ochrancu práv. A pri nezaujatom
posudzovaní jeho obsahu a realizačnej skutočnosti je najmä nám, ktorí
pracujeme v oblasti mimovládnych organizácií jasné, že sa mala dať len možnosť
takej spolupráce jednej aj druhej strane z pohľadu ich možností, zodpovednosti a
hlavne odbornej kvalifikovanosti. Zdá sa mi, že na tieto aspekty zákonodarca
pozabudol, čo považujem z pohľadu jeho praktického uplatňovania za
nedostatok, a to aj z formálno-právneho vyjadrenia.
Treba objektívne a zodpovedne povedať, že pri výkone konkrétnej vlastnej
pôsobností verejného ochrancu práv s mimovládnymi organizáciami je
spolupráca iluzórna a prakticky nemožná. A to ešte nezdôrazňujem
zodpovednostnú stránku výkonu pôsobnosti verejného ochrancu práv, najmä
jeho zodpovednosť za riešený daný konkrétny podnet.
Okrem toho, pre spoluprácu je potrebná nielen existencia a ochota, ale aj
otázka potrebnosti a hlavne praktickosti, odbornej spôsobilosti, profesionality,
ale aj vzájomnej dôvery, morálky a etiky – zdôrazňujem – najmenej dvoch
subjektov. No a o zodpovednosti ani nehovoriac, pretože táto v našom danom
prípade je jednoznačne stanovená, a to tak, že jej nositeľom je verejný ochranca
práv. Ona je nedeliteľná a nemôže v nijakom prípade byť prenesená na
mimovládnu inštitúciu, organizáciu, či iné orgány, resp. predstaviteľov. Vždy za
riešenie zodpovedá verejný ochranca práv a treba zdôrazniť, že ide
o zodpovednosť danú mu zákonom. A toto je najvýznamnejší a samozrejme, že
každému pochopiteľný argument nielen pre moje tvrdenia, ale aj pre objektívnu
realitu. Zákon by nemal stanovovať obligatórnosť spolupráce a to tak pre
verejného ochrancu práv, ako aj pre mimovládne organizácie. Môže poskytovať
možnosti a je len na predmetných subjektoch ako ich využijú.
Preto pri budúcom vylepšovaní zákonodarnej úpravy o verejnom
ochrancovi práv je potrebné túto skutočnosť neopomenúť a dať do takej
139
legislatívno-výrazovej podoby, ktorá bude zodpovedať nielen formálnej stránke,
ale predovšetkým prakticko-realizačnej.
V nasledujúcej časti vystúpenia si dovolím upriamiť pozornosť na
spoluprácu našej mimovládnej organizácie a verejného ochrancu práv.
Za našu organizáciu sa o spolupráci sa verejným ochrancom práv môžem
vyjadriť iba vysoko pozitívne. Je príkladná a mnohé podujatia, či akcie bez
spolupráce s verejným ochrancom práv a súčinnosťou Kancelárie verejného
ochrancu práv by nemohli byť realizované. Oboch nás viedla idea všetko pre
občana, pre jeho spokojnosť a rozvoj, pretože si uvedomujeme, že sme povinní
mu slúžiť a to je poslanie.
Jednou z najvýznamnejších je tá, že sme využili naše dobré kontakty
s inštitútmi Poľskej republiky a prispeli sme k zorganizovaniu stretnutia
poľského „rzecsnika prav“ a nášho verejného ochrancu práv na Javorine vo
Vysokých Tatrách, v roku 2002. Považovali sme za našu povinnosť, aby sme sa
iniciatívne prihlásili nášmu verejnému ochrancovi práv k spolupráci pri
zabezpečovaní a organizácii vzájomného stretnutia poľského a slovenského
partnera. O to viac sa naša snaha musela prejaviť, že náš verejný ochranca práv
nemal v čase stretnutia primerané personálne, ale najmä finančné zabezpečenie.
A je len samozrejmosťou, ba možno i povinnosťou, že sme nielen ponúkli
spoluprácu, ale sme ju aj iniciatívne realizovali.
Nemožno opomenúť ani ďalšie spoločné aktivity, a to najmä besedy,
prednášky, ktorých zmyslom je rozširovať právne vedomie našich občanov,
nielen ohľadne nášho demokratického a právneho štátu, ale predovšetkým
v smere ochrany základných práva a slobôd i ich uplatňovaní.
Vážené dámy a páni, myslím si, že uvedené dve formy možnosti
súčinnosti verejného ochrancu práv a mimovládnej organizácie patria medzi
základné formy spolupráce, efektívne, vzájomne prospešné a samozrejme
s veľmi dobrým praktickým efektom. V nich budeme naďalej pokračovať,
budeme ich rozvíjať, lebo si uvedomujeme, že tak môžeme účinne prispievať k
140
propagácii úradu verejného ochrancu práv a hlavne k šíreniu vzdelávania
občanov v oblasti štátnosti a práva. Súčasne si myslím, že toto je správna cesta
spolupráce a snaha poskytnúť pomoc verejnému ochrancovi práv, a nie často
neopodstatnená a skreslená kritika, ktorá veľakrát pramení z neuspokojených
politických ambícií.
Dovoľte mi, srdečne poďakovať Vám pán verejný ochranca práv,
kancelárii verejného ochrancu práv za možnosť spolupodieľať sa a
byť
nápomocný pri pracovných aktivitách v rámci Vášho pôsobenia – v zmysle
naplnenia všetko pre občana.
141
Mgr. Filip Glotzmann
Kancelář veřejného ochrance práv
Brno
Aktuálně diskutované rozšíření kompetencí ombudsmana
v České republice
1. Ombudsman jako ochránce před diskriminací?
Právní úprava povinnosti zajišťovat rovné zacházení a ochranu před
diskriminací v českém právním řádu prozatím neodpovídá požadavkům práva
ES. Navíc je z koncepčního hlediska roztříštěná, nesourodá a nedostatečná.
Určitou úpravu povinnosti zajišťovat rovné zacházení a ochranu před
diskriminací obsahují právní předpisy v oblasti pracovního práva, avšak upravují
tuto povinnost nejednotně. Nejednotnost úpravy obsažené v jednotlivých
zákonech nejen pracovního práva se projevuje jak v odlišném rozsahu
povinností zajišťovat rovné zacházení a ochranu před diskriminací, tak
v rozdílném rozsahu nároků, jichž se může oběť diskriminace podle příslušných
ustanovení domáhat. Z těchto důvodů byl v roce 2003 vládou České republiky
přijat věcný záměr nové právní úpravy zákona o zajištění rovného zacházení
a ochraně před diskriminací.
Česká republika je podle směrnic ES1 povinna pověřit určitý subjekt
podporou rovného zacházení, který bude zajišťovat poskytování nezávislé
pomoci obětem diskriminace při podávání návrhů na zahájení řízení z důvodu
diskriminace, připravovat nezávislé studie týkající se diskriminace, zveřejňovat
1
čl. 13 směrnice Rady č. 43/2000/ES, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich
rasu nebo etnický původ a čl. 8a směrnice č. 2002/73/ES, kterou se mění směrnice Rady 76/207/EHS o
zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy, pokud jde o přístup k zaměstnání, odbornému vzdělávání
a postupu v zaměstnání a o pracovní podmínky
142
nezávislé zprávy a podávat doporučení k jakékoli otázce související
s diskriminací. V platném právním řádu však doposud neexistuje žádný subjekt,
který by byl těmito úkoly pověřen a byl by schopen efektivně zajišťovat rovné
zacházení a boj s diskriminací v souladu se směrnicemi ES.
Jako nejvhodnější po stránce právní i praktické se na základě
zpracovaného návrhu zákona jeví vytvoření nového subjektu – Centra pro rovné
zacházení, jež bude moci splňovat všechny požadované funkce: zprostředkování
právní pomoci, mediaci, vydávaní doporučení a stanovisek, provádění
nezávislého výzkumu a poskytování informací veřejnosti.
Při hledání vhodného subjektu však byla navržena i druhá varianta, a sice
svěření této agendy ombudsmanovi. Pro podporu rozšíření působnosti
a pravomocí veřejného ochránce práv v tomto směru se objevily argumenty, že
požadovaný subjekt by měl plnit do jisté míry podobnou úlohu jako současný
ombudsman a že se systémově podobá - přinejmenším v obecné rovině „orgánům ombudsmanského typu“, s nimiž sdílí některé klíčové vlastnosti
(nezávislost, neudělování sankcí, preventivní charakter působení). Bylo
konstatováno, že i v jiných zemích, např. ve Švédsku nebo Finsku, je tato
problematika svěřena orgánu, jenž je označen jako „ombudsman“. Dalším
argumentem, uváděným ve prospěch svěření této agendy ombudsmanovi, byl
argument praktický a politický. Bylo poukazováno na to, že rozšíření jeho
působnosti by bylo méně nákladné a proto zřejmě i politicky průchodnější než
vytvoření nového subjektu.
Proti uvedeným argumentům lze nicméně uvést velmi závažné důvody,
jež toto řešení výrazně zpochybňují. Podle současné právní úpravy se totiž
působnost veřejného ochránce práv vztahuje pouze na vybrané veřejnoprávní
subjekty, zatímco pravomoc subjektu zajišťujícího rovné zacházení se musí
vztahovat i na subjekty soukromoprávní. Původci diskriminace jsou totiž
v naprosté většině případů právě soukromoprávní subjekty. Kdyby měla být
143
ochránci zachována i vůči soukromoprávním subjektům jeho široká oprávnění
(provádět šetření na místě, nahlížet do spisů apod.), šlo by o významný zásah do
práv soukromých subjektů. Takový zásah by byl z právního hlediska velmi
problematický a patrně i protiústavní, neboť vůči soukromým subjektům
nemohou takto postupovat bez souhlasu soudu ani orgány činné v trestním
řízení. Naproti tomu kdyby byla tato oprávnění omezena, pak by měl ochránce
pro oblast zajišťování rovného zacházení nejen jinou personální působnost, ale
i odlišná oprávnění než ve všech jiných situacích, na něž se jeho působnost
vztahuje. Takový stav by byl právně nesourodý a z praktického hlediska
(tj. z hlediska osob obracejících se na ochránce) velice nepřehledný. Pro laiky je
poměrně náročné porozumět již současnému vymezení působnosti ochránce,
které je přitom jednoznačně stanovené; pokud by se ochránce pohyboval dle
povahy věci ve dvou právních režimech, bylo by to ještě nesrovnatelně
komplikovanější.
Dále lze na podporu nesvěření této agendy ochránci uvést, že
„Ombudsmani“ pověření těmito funkcemi např. ve Finsku, Švédsku a dalších
zemích jsou specializovanými orgány, jež byly zřízeny pouze za účelem
zajišťování rovného zacházení a ochrany před diskriminací, a nekombinují tuto
úlohu s působností analogickou českému ochránci. Míra specializace je
v některých případech dokonce ještě vyšší.
Vládní návrh zákona, předložený na přelomu roku 2003 a 2004, upravuje
určení vhodného subjektu prozatím variantním způsobem (tedy buď Centrum
nebo ombudsman). V březnu 2004 proběhlo řádné mezirezortní připomínkové
řízení a návrh zákona byl ve variantním řešení předložen vládě, která o něm
dosud nejednala.
2. Návštěvy ombudsmana v „zařízeních“
Během roku 2003 probíhaly přípravy novelizace zákona č. 349/1999 Sb.,
o veřejném ochránci práv (dále též „ombudsman“), ve vztahu ke snaze
144
o zavedení národního systému prevence mučení a nelidského či ponižujícího
zacházení nebo trestání. V prosinci 2002 byl přijat Opční protokol k Úmluvě
proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo
trestání (vyhlášená pod č. 143/1998 Sb.), kterým na sebe signatáři berou závazek
ustavit vnitrostátní kontrolní mechanismus pro dohled nad místy, kde se mohou
nacházet osoby omezené na svobodě. V dubnu 2004 Ministerstvo zahraničních
věcí ČR navrhlo přijetí tohoto protokolu.
Instituce, která by v tomto smyslu vykonávala systematickou preventivní
kontrolu míst, kde se nacházejí osoby omezené na svobodě, v České republice
doposud neexistuje. V řadě zařízení může již nyní provádět šetření ombudsman,
ten však zpravidla koná jen na základě stížnosti dotčené osoby. Velké množství
zařízení, a platí to zejména o zdravotnických a sociálních (např. léčebny
dlouhodobě nemocných nebo ústavy sociální péče), navíc do jeho působnosti
nespadají, a i kdyby, jeho činnost dle stávající právní úpravy lze jen stěží označit
za systematickou a preventivní. I proto byla ihned z počátku zvažována
myšlenka, která hovořila o svěření této agendy ombudsmanovi.
Navrhovanou novelou zákona se tedy působnost ombudsmana rozšiřuje o
úkol provádět systematické a preventivní návštěvy míst, v nichž se vyskytují
lidé omezení na svobodě, při nichž by měl ombudsman zjišťovat, jak se s těmito
lidmi zachází. Tuto působnost by ombudsman neměl uplatňovat jen k ochraně
osob omezených na svobodě de iure (tj. veřejnou mocí na základě zákonného
oprávnění, ať už na základě příkazu orgánu veřejné moci nebo z jeho podnětu
nebo s jeho souhlasem či tichým souhlasem). Jeho působnost se bude vztahovat
i na zařízení, v nichž pobývají osoby omezené na svobodě de facto, tedy
v důsledku situace, v níž se tyto osoby nachází. Taková může být například
situace člověka sice de jure dobrovolně pobývajícího v psychiatrickém
zdravotnickém zařízení, avšak z terapeutických důvodů podrobeného výrazným
režimovým opatřením, kterými je jeho svoboda omezena fakticky. Obdobný je i
145
případ lidí umístěných v ústavech sociální péče anebo v léčebnách pro
dlouhodobě nemocné. Klíčovým znakem faktického omezení svobody bude pro
účely navrhovaného zákona závislost osoby na institucionální péči.
Návštěvy prováděné pracovníky ombudsmana či pověřenými odborníky
v jednotlivých zařízeních by mely být systematické, tedy takové, které
ombudsman bude vykonávat podle určitého předem vytvořeného plánu. To však
neznamená, že by ombudsman musel ve stanoveném období navštívit všechna
taková zařízení – zejména v oblasti sociálních věcí a zdravotnictví jde totiž
řádově o stovky míst. Při návštěvách se bude zaměřovat především na
systémové nedostatky, které jsou pravděpodobně přítomny i v jiných, dosud
nenavštívených zařízeních. Bude zkoumat jak hmotné podmínky pobytu
v zařízeních, tak i jeho institucionální rámec, a zejména si bude všímat pojistek
proti špatnému zacházení, tj. míry zabezpečení práv osob omezených na
svobodě a jejich praktického uplatňování.
Navrhovaná novela zákona se nijak významně nedotýká stávajících
pravomocí ombudsmana. Ani nadále nebude mít rozhodovací nebo sankční
pravomoci. Svou činnost bude vykonávat jen prostřednictvím svých stávajících
vyšetřovacích oprávnění. Míra jeho úspěchu bude především závislá na kvalitě
jeho práce, na důkladnosti jeho zjištění a zejména na přesvědčivosti jeho
argumentů. Nebude mít k dispozici žádný jiný sankční mechanismus k prosazení
svých pravomocí a pohledů než ten, který je mu k dispozici nyní, tj. oprávnění
obracet se s žádostí o pomoc na jiné, především nadřízené úřady a zařízení,
popřípadě na vládu České republiky.
Všechny zprávy z návštěv by měl ombudsman zveřejňovat. Protože se při
návštěvách zdaleka nebude zaměřovat, na rozdíl od státního zastupitelství, jen
na dodržování zákonnosti, ale na všechny možné projevy špatného zacházení.
146
Návrh novely zákona o veřejném ochránci práv, která by měla nabýt
účinnosti 1. ledna 2005, byl na přelomu roku 2003 a 2004 předmětem
meziresortní připomínkové řízení. Po projednání v jednotlivých komisích
Legislativní rady vlády a po schválení tímto poradním orgánem čeká novela
zákona o veřejném ochránci práv v současné chvíli na projednání (a doufejme
schválení) vládou a předložení do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR.
3. Má ombudsman podávat stížnosti pro porušení zákona?
V rámci procesu rekodifikace českého trestního procesu byl v roce 2003
zpracován a předložen rozsáhlý vládní návrh novely zákona č. 141/1961 Sb., o
trestním řízení soudním (trestní řád). Součástí návrhu novely byl i návrh svěřit
oprávnění k podání stížnosti pro porušení zákona v trestních věcech nikoli již
ministru spravedlnosti, jak tomu bylo doposud, nýbrž subjektům stojícím mimo
státní správu. Navrženi byli nejvyšší státní zástupce a veřejný ochránce práv,
přičemž ombudsman měl mít možnost podat stížnost pro porušení zákona pouze
ve prospěch obviněného.
K tomuto kroku bylo přistoupeno na základě nálezu Ústavního soudu č.
424/2001 Sb. a na základě následného vyhodnocení poznatků z rozhodovací
činnosti soudů. Byla totiž shledána nezbytnost zakotvení institutu, který by
umožňoval dosáhnout změny pravomocného rozhodnutí soudu nebo státního
zástupce, kterým skončilo trestní stíhání v případech, kdy byl porušen zákon,
nebo bylo rozhodnutí učiněno na základě vadného postupu řízení, a to i
v neprospěch obviněného.
Návrh novely trestního řádu, obsahující mimo jiné i tuto úpravu, celkem
hladce prošel meziresortním připomínkovým řízením a jednáním Legislativní
rady vlády i vládou samotnou. Myšlenka rozšíření působnosti ombudsmana jako
instituce oprávněné podávat stížnosti pro porušení zákona, však velmi výrazně
„narazila“ ihned při svém projednávání v prvním čtení na půdě Poslanecké
147
sněmovny Parlamentu. Po projednání v ústavněprávním výboru byla následně
odmítnuta, především z těch důvodů, že se v České republice již dlouhodobě
připravuje kompletní rekodifikace trestního procesu, která s mimořádným
opravným prostředkem v podobě možnosti jakéhokoliv orgánu podat stížnost
pro porušení zákona v zásadě nepočítá.
148
JUDr. Otakar Motejl
veřejný ochránce práv České republiky
Několik úvah do diskuse o roli a postavení ombudsmana
Protože se toto zasedání podle časového rozvrhu nezadržitelně chýlí ke
konci, chtěl bych se v této diskusi zavčas alespoň stručně vyjádřit ke dvěma
problémům, které zde byly naznačeny.
Nejprve tedy k příspěvku pana kolegy Číče, a to k otázce, zda vnímat
ombudsmana jako ochránce či jako obhájce práv. Já myslím, že z pohledu
reality si musíme uvědomit, že jde o jakousi nuanci, která by - v případě návrhu
akademika Číče používat raději pojmu obhájce - měla prohloubit pocit vazby
mezi stěžovatelem a ombudsmanem. Myslím, že to ale dost dobře nelze
promítnout ani do současné praxe ani do budoucnosti. Především poměrně
vysoké procento stěžovatelů se na nás obrací, řekl bych, nekompetentně.
V tomto případě už a priori musíme vyslovit nedostatek působnosti, ale přesto se
s nimi snažíme zacházet tak, abychom je nějakým způsoben poučili. Nejeden
z nich je takovým poučením zklamán, nejeden z nich nám za to poučení nejen
nepoděkuje, ale upřímně a od plic vynadá. Což se samozřejmě v případě
obhajoby může advokátovi stát taky. Závažnější je však to, že vlastně i ve
věcech, které jsou podle zákona v mé kompetenci, rozhodně nepovažuji za
privilegovaný zájem ochránit za každou cenu stěžovatele potud, že mu budu
a priori přizvukovat, a že budu stát výhradně na pozici především jeho dobra.
V tomto směru si myslím, že je třeba se distancovat od zažitého termínu obhájce
jako „defenzora“ v trestních věcech, jako „alter ego“ jakéhosi obviněného.
Trošku klopotný a jaksi jazykově méně obvyklý pojem „ochránce“ podle mého
názoru terminologicky lepe vystihuje to, řekněme, objektivní postavení ve sporu
o to, kdo má v tom či onom případě pravdu. Veřejný ochránce práv mě sice jako
149
letitému advokátovi advokacii připomíná, ale porovnat se to nedá, není to
advokacie, a je proto třeba i pojmově diferencovat.
Chtěl bych se vyjádřit i k diskutované otázce, zda je veřejný ochránce
práv orgánem státu či orgánem státní správy. Jsem si vědom, že slovenská
právní úprava vede s ohledem na její začlenění v ústavě a zejména kompetence
ústavního soudu, k jiným poznatkům a závěrům, než půdorys české úpravy.
A domnívám se však, že v tomto prostoru i slovenská úprava nebrání tomu, aby
se veřejný ochránce práv otázkami průtahů v soudním řízení zabýval, protože
jenom on má tu dispozici, a tady vycházím z české zkušenosti, posuzovat tu věc
komplexně. Pro mne průtahy ve věci pana Marečka u Okresního soudu
v Chomutově nejsou vyřešeny tím, že Okresní soud v Chomutově v kauze
Mareček nařídí jednání. Pro mně tato záležitost vede až k tomu, a tady se nechci
chlubit, že opakovaně požádám ministra spravedlnosti, aby mi vylíčil podrobně
jaká organizační opatření dělá ve vztahu k Okresnímu soudu v Chomutově tak,
aby prostřednictvím personálních a organizačních opatření, provedených na
tomto soudě, zkrátili délku řízení a aby zabránil průtahům ve všech kauzách,
nikoliv pouze v kauze Marečkově jen proto, že si ke mně stěžoval. Jsem do jisté
míry přesvědčen, že právě v tom zůstává funkce veřejného ochránce práv
v českém i ve slovenském půdorysu jaksi unikátní a výjimečná.
Upřímně řečeno, dnešní diskuse je pro mne tak říkajíc určitým poučením.
Snad ani nebudu usilovat o prosazení ústavního zakotvení, neboť bych se dostal
do teoretických rozporů, které nutně, jak ukazuje slovenská zkušenost, vyvolá.
Je zřejmé, že pokud by institut veřejného ochránce práv byl zařazen do
ústavního systému orgánů České republiky, bude, řekl bych, ústavní bigotnost
vynucovat, aby byla jeho pozice v ústavním systému jasně definována. A teď
k čemu? Patřím k legislativní moci, k výkonné moci, k moci soudní - kam se
mnou? Vnímám to téměř jako nerudovský problém onoho starého slamníku.
Ráno jsem nevěděl, jestli mám závidět kolegovi Kandráčovi ústavní zakotvení
anebo jestli on by mě měl závidět můj rozpočet. Teď je mi to jasné. Já jsem rád,
150
jaký mám rozpočet a nezávidím docentovi Kandráčovi jeho ústavní zakotvení.
Ale teď vážně. Jsem přesvědčen, že určitá modernost a výjimečnost tohoto
institutu, pocházejícího sice z baltického nebo skandinávského středověku,
nesmírně praktická pro současnou dobu, je právě v té flexibilitě,
nezařaditelnosti, v té volnosti nebo právě v tom nedostatku přesně definovaných
exekutivních pravomocí, které mají v souhrnu jednu neocenitelnou výhodu dovolují větší flexibilitu. Jakmile budu mít exekutivní pravomoci, jakmile budu
mít právo vstupovat jako účastník do nějakého procesu, musím se
reglementovat, musím se vyčlenit a musím ve všech případech, mám-li to
právo, tohoto práva použít. Pokud však mám pouze dispozici se v nějakém
smyslu angažovat, a to i za cenu toho, že mě občas státní aparát klepne přes
prsty, že to není moje působnost, budu nicméně s tou funkcí spokojen. Budu to
totiž zas a znova zkoušet, až najdu někoho, kdo mě přes ty prsty neklepne a kdo
se nad tím, co mu budu opakovaně prezentovat jako existující hmatatelný
problém, zamyslí, a společně se mnou se jím začne zabývat.
Já samozřejmě nechci toto jednání končit, ale protože myslím, že česká
strana tady to co si předsevzala již odvedla, budu asi poslední, kdo dneska
z české strany bude hovořit. Chci proto při této příležitosti poděkovat
slovenskému veřejnému ochránci práv za pozvání, za přátelské přijetí, za
vytvoření dobrých podmínek pro prezentaci a zajímavou diskusi. Chtěl bych na
tomto místě přislíbit něco podobného, co nám bylo přislíbeno při Vašem
posledním pobytu v Brně, a to, že se zase příště sejdeme u nás. Do té doby nám
všem přeji, aby se nám dílo dařilo, a já, a bezpochyby i moji spolupracovníci, se
již nyní těšíme na další setkání.
151
JUDr. Hanrieta Antalová
Kancelária verejného ochrancu práv
Bratislava
Kreovanie inštitútu verejného ochrancu práv v Slovenskej republike
Právnym predpokladom vzniku nového inštitútu verejného ochrancu práv
v Slovenskej republike, bolo prijatie ústavného zákona č. 90/2001 Z. z.
z 23. februára 2001, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava SR č. 460/1992 Zb.
v znení neskorších predpisov, ktorý do ôsmej hlavy Ústavy SR zaradil druhý
oddiel :
Verejný ochranca práv s čl. 151a.
Na základe toho Národná rada SR prijala dňa 4. decembra 2001
zákon
č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv s účinnosťou
od 1. januára 2002, ktorý ustanovil podrobnosti o voľbe a odvolávaní verejného
ochrancu práv, o jeho pôsobnosti, o podmienkach výkonu jeho funkcie,
o spôsobe právnej ochrany a o uplatňovaní práv fyzických a právnických osôb.
Dňa 19. marca 2002 v tajnom hlasovaní zákonodarného zboru bol
zvolený
prvý verejný ochranca práv Doc. JUDr. Pavel Kandráč, CSc.,
riadny profesor na International Academy of Sciences and Arts Fribourg –
Moskva – Budapest, prodekan a prvý prodekan Právnickej fakulty Univerzity
Komenského v Bratislave (do 1990), vedúci Katedry trestného práva Právnickej
fakulty Univerzity Komenského v Bratislave (do 1995),dekan Právnickej
fakulty Univerzity Mateja Bela v Banskej Bystrici (do 2002),vedúci Katedry
trestného práva, kriminológie, kriminalistiky a penológie Právnickej fakulty
Univerzity Mateja Bela v Banskej Bystrici (do 2002), poslanec Národnej rady
Slovenskej republiky (1998 – 2002), autor troch monografií, množstva
vysokoškolských učebníc, učebných textov, pôvodných vedeckých publikácií,
152
prednášok na konferenciách, sympóziách a seminároch, odborných
publikačných článkov, expertíz, recenzií, anotácií, posudkov a správ.
Odo dňa 27. marca 2002, dňa zloženia sľubu do rúk predsedu národnej
rady podľa § 6 zákona o verejnom ochrancovi práv sa Doc. JUDr. Pavel
Kandráč, CSc., stal historicky prvým verejným ochrancom práv v Slovenskej
republike. Žiaľ bez sídla, peňazí, spolupracovníkov.
Pre objektívnosť treba povedať, že vláda SR sa na svojom zasadnutí 12.
decembra 2001, následne
po schválení zákona o verejnom ochrancovi práv
zaoberala problematikou zriadenia Kancelárie verejného ochrancu práv. Vo
februári 2002 Pál Csáky, podpredseda vlády SR, na rokovanie vlády predložil
„Koncepciu zriadenia Kancelárie verejného ochrancu práv“. Materiálom sa
zväzoval „koordináciou činností pri zriadení Kancelárie verejného ochrancu
práv“, ďalej materiál predpokladal poveriť vedúceho Úradu vlády SR „rokovať
o získaní budovy na adrese Štefánikova ulica č. 25 v Bratislave (bývalý Dom
zahraničných Slovákov) za účelom zriadenia Kancelárie verejného ochrancu
práv, vyhlásiť výberové konanie na zabezpečenie materiálno-technického
vybavenia Kancelárie verejného ochrancu práv, vypísať konkurzné konania na
obsadenie miest zamestnancov kancelárie,...“ a „prijať jedného zamestnanca na
Sekciu ľudských práv a menšín na obdobie 6 mesiacov, ktorý bude poverený
výkonom praktických činností zriaďovania a vybavenia Kancelárie verejného
ochrancu práv“. Koncepcia nebola schválená, nakoľko v rámci medzirezortného
pripomienkového konania zásadné pripomienky k predmetnému
zámeru
uviedlo Ministerstvo financií SR a Generálna prokuratúra SR. Táto namietala,
že iný postup ako
uvádza § 28 zákona o verejnom ochrancovi práv, nie je
možné chápať ako Ústavou garantovanú nezávislosť verejného ochrancu práv.
Verejný ochranca práv sa stretol s mnohými najvyššími predstaviteľmi
štátu s prosbou o pomoc pri umiestnení sídla Kancelárie verejného ochrancu
práv, požiadal Dislokačnú komisiu pre umiestňovanie štátnych orgánov
Ministerstva vnútra SR o pomoc pri zabezpečení kancelárskych priestorov.
153
Prvý návrh bol vo vyššie uvedenej koncepcií spomínaný bývalý Dom
zahraničných Slovákov, na Štefánikovej ulici v Bratislave, neskôr predložil
osem návrh na umiestnenie kancelárskych priestorov, naposledy dňa 10.
septembra 2003 požiadal o vytypovanie vhodného objektu vo vlastníctve štátu
pre dôstojné umiestnenie sídla kancelárie ústavného činiteľa, do dnešného dňa
bez odpovede.
Vďaka ústretovosti generálneho prokurátora SR podpísali verejný
ochranca práv a generálny prokuratúr zmluvu o nájme nebytových priestorov,
žiaľ išlo len o 9 kancelárií a na dobu určitú od 1. mája 2002 do 30. septembra
2002.
Napriek neúnavnej snahe verejného ochrancu práv o získanie sídla bol
nútený zotrvať v priestoroch Generálnej prokuratúry SR až do podpisu zmluvy
o nájme nebytových priestorov však s prenajímateľom súkromnou spol. s r. o.
na Nevädzovej ul. č. 5 v Bratislave, do 15. novembra 2002, kde sídli dodnes.
Náklady za prenájom kancelárskych priestorov tvoria dnes 54% všetkých
výdavkov na tovary a služby Kancelárie verejného ochrancu práv. Kancelária
verejného ochrancu práv sa naďalej z dôvodu efektívneho hospodárenia so
štátnymi prostriedkami bude obracať na kompetentné orgány so žiadosťou o
pridelenie priestorov vo vlastníctve štátu.
Personálne obsadenie Kancelárie verejného ochrancu práv súviselo s
prijatím zákona o štátnej službe. Kancelária verejného ochrancu práv sa
v spomenutom zákona uvádza od novely zákona s účinnosťou od 1. apríla
2002 len medzi služobnými úradmi. Najzávažnejším problémom pri prijímaní
právnikov verejného ochrancu práv bolo, že zákon o štátnej službe požaduje
zloženie výberových komisií na obsadenie štátno-zamestnaneckých miest v
počte päť osôb v stálej štátnej službe, z toho troch z príslušného odboru.
Kancelária verejného ochrancu práv nemala pri vzniku troch zamestnancov
v stálej štátnej službe. Riešením, na základe opakovaných rokovaní s Úradom
pre štátnu službu, bola výberová komisia zložená z odborníkov v stálej štátnej
154
službe z Kancelárie Národnej rady SR, Kancelárie prezidenta SR a vedúcej
služobného úradu Kancelárie verejného ochrancu práv, menovaná predsedom
Úradu pre štátnu službu.
Prví odborní zamestnanci, právnici, mohli teda nastúpiť do služobného
pomeru
až v auguste roku
2002. Od tohto času sa skutočne mohol
uskutočňovať výkon vecnej pôsobnosti. S už približne 1 000 doručenými
podnetmi fyzických a právnických osôb.
Náklady na činnosť verejného ochrancu práv a jeho kancelárie
podľa § 27 ods. 6 zákona o verejnom ochrancovi práv sa mali zabezpečiť zo
samostatnej kapitoly štátneho rozpočtu s odkazom na zákon o rozpočtových
pravidlách, do ktorého bola Kancelária verejného ochrancu práv zaradená až
novelou zákona s účinnosťou od 1. septembra 2002. Zákon o štátnom rozpočte
na rok 2002
samostatnú kapitolu Kancelária verejného ochrancu práv
neuvádzal. Problém po niekoľkonásobných rokovaniach
vyriešil
minister
financií SR rozpočtovým opatrením. Kancelária verejného ochrancu práv mohla
prvýkrát čerpať rozpočtové prostriedky až 2. mája 2002.
Kancelária verejného ochrancu práv mala v roku 2002 pridelených na
svoju činnosť 26 miliónov Sk. V roku 2003 sa jej činnosť zabezpečovala
s rozpočtom vo výške 23 173 tisíc Sk, pôvodný návrh Ministerstva financií SR
bol
18 338 tisíc Sk. Rozpočet Kancelárie verejného ochrancu práv bol v
druhom roku činnosti znížený o 4 milióny korún na mzdových prostriedkoch, na
základe toho, že ich v roku 2002 nevyčerpala. Nevyčerpala ich z dôvodu
neexistencie kapitoly, sídla, nedostatkov zákona o štátnej službe....Preto nebolo
možné v druhom roku činnosti naplniť schválenú systemizáciu 41 pracovných
miest.
Na rok 2004 bolo Kancelárií verejného ochrancu práv navýšené mzdové
prostriedky potrebné pre naplnenie schválenej systemizácie a konečne po dvoch
rokoch činnosti bude môcť verejný ochranca práv vykonávať svoju činnosť
s počtom pracovníkom schváleným už pri jeho vzniku.
155
Vo svojom príspevku si dovolím
upozorniť na
aktuálny problém
financovania Kancelárie verejného ochrancu práv. Vláda SR uvažuje o zrušení
samostatnej kapitoly Kancelárie verejného ochrancu práv. Návrh zákona
o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých
zákonov a návrh opatrenia Ministerstva financií SR, ktorým sa ustanovuje
druhová, organizačná a ekonomická klasifikácia rozpočtovej klasifikácie
nepočíta so samostatnou kapitolou Kancelárie verejného ochrancu práv. Podľa
návrhu predmetného zákona, by správcom rozpočtovej kapitoly, z ktorej sa
zabezpečia náklady na činnosť verejného ochrancu práv bol vedúci Kancelárie
národnej rady. Na svojom rokovaní dňa 21.04.2004 vláda však rozhodla
o začlenenie kapitoly Kancelárie verejného ochrancu práv pod kapitolu
Kancelárie prezidenta SR s odôvodnením, že v predloženom návrhu sa
zabezpečuje jeden z cieľov reformy verejných financií a to znížiť počet
rozpočtových kapitol a priblížiť sa počtom k ostatným členským krajinám EÚ.
Dovolíme si vláde SR odporučiť zistiť si ako z hľadiska rozpočtu fungujú úrady
ombudsmanov členských krajín EU vrátane Európskeho ombudsmana.
Veríme, že poslanci Národnej rady SR pochopia, že „.... úrad
ombudsmana by mal mať možnosť samostatne hospodáriť so svojim rozpočtom
a nebyť finančne podriadený inému úradu, ako je to napr. v Zimbabwe...“1
1
Transparency International Slovensko, Protikorupčná príručka, Skúsenosti z celého sveta, str.81.
156
Také teda boli a sú pôrodné bolesti kreovania inštitútu verejného ochrancu práv
v Slovenskej republike, a to aj napriek tomu že:
– vytvorenie inštitútu verejného ochrancu práv
bolo jednou
z podmienok, ktoré Slovenská republika potrebovala splniť pre svoj vstup do
Európskej únie,
– za necelé dva roky činnosti (od vzniku 27. 3. 2002 do 1. 3. 2004)
bolo verejnému ochrancovi práv doručených celkom 3741 podnetov, vybaviť
sa podarilo celkom 1975 a rozpracovaných je 1766 podnetov,
– verejný ochranca práv a právnici Kancelárie verejného ochrancu práv
v uplynulom roku činnosti okrem vybavovania podnetov poskytli nad rámec
zákona o verejnom ochrancovi práv a z vlastnej iniciatívy verejného ochrancu
práv celkom 2968 právnych rád a usmernení,
– preskúmavaním podnetov
verejný ochranca práv jednoznačne
a nepochybne zistil porušenie základných práv a slobôd v 25 prípadoch,
urýchlil viac ako 200 súdnych konaní, v ktorých občania namietali zbytočné
prieťahy, urýchlil niekoľko desiatok konaní na orgánoch samosprávy a štátnej
správy, v ktorých občania namietali nečinnosť orgánov verejnej správy, urýchlil
rozhodnutia
napr. o priznaní dávok sociálnej pomoci,
priznaní podpory
v nezamestnanosti, primeraného hmotného zabezpečenia v starobe , postúpil
podnety, v ktorých
dospel k podozrenie z páchania trestnej i inej
protispoločenskej činnosti Generálnej prokuratúre Slovenskej republiky na
ďalšie konanie, a pod.
– z iniciatívy verejného ochrancu práv a po dohode so zástupcami
samosprávy
uskutočňuje osobné vybavovanie podnetov občanov priamo
v regiónoch SR, a to v Poprade, Žiline, Banskej Bystrici, Trenčíne, Dohňanoch,
vo Veľkom Mederi, z doterajších skúseností jednoznačne vyplýva poznanie, že
157
občania v daných regiónoch možnosť osobného stretnutia s odbornými
pracovníkmi Kancelárie verejného ochrancu práv hodnotia pozitívne a o túto
formu prejavujú veľký záujem, termíny stretnutí sú obsadené aj na niekoľko
mesiacov dopredu,
– pri výkone svojej pôsobnosti spolupracuje s príslušnými orgánmi
verejnej správy,
prokuratúrou, mimovládnymi
organizáciami a ďalšími
subjektami pôsobiacimi v oblasti ochrany základných práv a slobôd,
,k dnešnému dňu verejný ochranca práv uzatvoril dohodu o spolupráci so
Slovenským výborom pre UNICEF, so Slovenskou asociáciou občianskych
poradní, s Informačnou Kanceláriou Rady Európy, so Slovensko-poľskou
spoločnosťou pre priateľstvo a dobré susedské vzťahy v regiónoch, s Ligou
aktivistov pre ľudské práva,
– za účelom napomáhania k zvyšovaniu právneho vedomia verejnosti
a prezentovanie výsledkov práce verejného ochrancu práv v spolupráci
s médiami sa mu podarilo získať pravidelnú reláciu v Slovenskom rozhlase
a pravidelnú rubriku v jednom celoštátnom a v jednom bratislavskom denníku,
– zahraničnému uznaniu a množstvu zahraničných kontaktov,
predstavitelia obdobných inštitúcií
zo zahraničia oceňujú , že za krátky čas sa
vybudoval funkčný úrad, oceňujú vecné rozhovory a diskusie, budúce zámery
verejného ochrancu práv, o ktoré prejavujú záujem, dostáva množstvo ponúk na
vzájomnú a spoločnú spoluprácu, veľmi významné je
etablovanie sa
pracovníkov Kancelárie verejného ochrancu práv do medzinárodných
a nadnárodných komisií a poradných zoskupení.
Kancelária verejného
ochrancu práv má svojich zástupcov v odbornej pracovnej skupine expertov pre
ľudské práva „Network of experts in fundamental rights“ pri Európskej komisii,
styčného zástupcu (Liaison officer) verejného ochrancu práv vo vzťahu k
Európskemu ombudsmanovi a styčného zástupcu v Misii GRECO pre
Antikorupčný program,
158
– konaniu z vlastnej iniciatívy v problémoch ako
údajné násilné
sterilizácie a ďalšie útoky na reprodukčnú slobodu Rómov, problému
poskytovania liekov občanom, novelizácie Trestného zákona, ktorou sa
zavádzala i zásada „ 3x a dosť“, preukazovania totožnosti u osôb, ktoré nemajú
právnu spôsobilosť, odporučil zníženie hornej hranice trvania väzby i úpravu jej
výkonu, vyvíja iniciatívu k prijatiu právneho predpisu, ktorý by komplexne
upravoval poskytovanie bezplatnej právnej pomoci, vyjadruje
sa
k celospoločenským problémom naposledy k problému rómskych nepokojov,
– podarilo sa mu dosiahnuť , že
Ministerstvo školstva Slovenskej
republiky v tomto roku vypracuje a predloží do vlády Slovenskej republiky
návrh nového školského zákona, v ktorom bude vyriešený problém na ktorý
poukázal verejný ochranca práv.......,
že:
verejný ochranca práv slúži občanovi, poskytuje mu pomoc, usmerňuje ho.
Dovolím si skončiť slovami: „Úrad ombudsmana, ktorý nemá dostatok
finančných zdrojov, nie je obsadený kvalitnými ľuďmi a chýba mu podpora tých,
ktorí ho zriadili, je iba náterom a fasádov.“2
Použitá literatúra:
Správa o činnosti verejného ochrancu práv za rok 2002
Správa o činnosti verejného ochrancu práv za rok 2003
2
tamtiež, str.82- Arthur Maloney QC vo svojej piatej správe vo funkcií ombudsmana /Trinidad a Tobago/
159
Mgr. Marián Mesároš
Kancelária verejného ochrancu práv
Bratislava
Právna úprava vzťahu verejného ochrancu práv s vládou
a národnou radou
Verejný ochranca práv Slovenskej republiky je nezávislý štátny orgán
kontroly výkonu štátnej moci orgánmi verejnej správy. Podieľa sa na ochrane
základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pri konaní,
rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy, ak je ich konanie,
rozhodovanie alebo nečinnosť v rozpore s právnym poriadkom
alebo
princípmi demokratického a právneho štátu. Verejný ochranca práv koná na
základe podnetu fyzickej osoby alebo právnickej osoby, alebo z vlastnej
iniciatívy. Základnou podmienkou pri splnení ktorej, môže verejný ochranca
práv konať je teda skutočnosť, že podnet podávateľa sa týka ohrozenia alebo
porušenia základných práv a slobôd, na ktorých ochrane sa môže verejný
ochranca práv podľa zákona podieľať a súčasne smeruje proti orgánu verejnej
správy, na ktorý sa vzťahuje jeho pôsobnosť.
Pôsobnosť verejného ochrancu práv sa vzťahuje na orgány štátnej správy,
na orgány územnej samosprávy a na právnické osoby a fyzické osoby, ktoré
podľa osobitného zákona rozhodujú o právach a povinnostiach fyzických osôb
a právnických osôb v oblasti verejnej správy. Pôsobnosť verejného ochrancu
práv sa nevzťahuje na Národnú radu Slovenskej republiky, prezidenta
Slovenskej republiky, vládu Slovenskej republiky, Ústavný súd Slovenskej
republiky, Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky, spravodajské služby,
na rozhodovacie právomoci vyšetrovateľov Policajného zboru, prokuratúru a na
160
súdy s výnimkou štátnej správy súdov a dôvodov predpokladajúcich
disciplinárne previnenie sudcu. Pôsobnosť verejného ochrancu práv sa
nevzťahuje tiež na veci operačnej a mobilizačnej povahy.
Aj keď sa pôsobnosť verejného ochrancu práv na tieto orgány nevzťahuje,
pri svojej činnosti sa verejný ochranca práv s nimi dostáva do zákonných
vzťahov, ale aj iných interakcií pri praktickom riešení problémov fyzických
osôb a právnických osôb, ktoré sa
na neho obrátia s podnetom.
Na vládu Slovenskej republiky sa môže verejný ochranca práv obrátiť
v prípade, ak nesúhlasí s konaním, stanoviskom alebo opatrením orgánu verejnej
správy. Ide o prípady, ak orgán verejnej správy nevyhovie žiadosti verejného
ochrancu práv pri vybavovaní podnetu, ak verejný ochranca práv nesúhlasí so
stanoviskom orgánu verejnej správy k preukázanému porušeniu základných
práva a slobôd alebo ak prijaté opatrenia považuje za nedostatočné a takisto
o prípad, ak pri vybavovaní podnetu verejný ochranca práv zistí skutočnosti
nasvedčujúce tomu, že pri činnosti orgánu verejnej správy bol spáchaný trestný
čin, priestupok, iný správny delikt alebo disciplinárne previnenie alebo že bola
porušená povinnosť ustanovená zákonom. Verejný ochranca práv je povinný túto
skutočnosť oznámiť jeho nadriadenému orgánu, ak však takého niet, oznámi to
vláde Slovenskej republiky. Z uvedeného vyplýva, že vláda tu pôsobí ako
subsidiárny nadriadený orgán štátneho dozoru a kontroly. Verejný ochranca
práv sa na vládu obráti v prípade, že nie je spokojný s postupom dotknutého
orgánu verejnej správy pri riešení podnetu fyzickej osoby alebo právnickej
osoby a tento orgán verejnej správy nemá nadriadený orgán, ktorý by sa mohol
vzniknutými nezhodami zaoberať. Toto oprávnenie verejného ochrancu práv je
mimoriadne dôležité, pretože do pôsobnosti verejného ochrancu práv patrí
množstvo orgánov verejnej správy, ktoré nadriadený orgán zo zákona nemajú.
Patria sem orgány zo všetkých troch kategórii orgánov verejnej správy na ktoré
sa vzťahuje pôsobnosť verejného ochrancu práv, teda orgány štátnej správy,
orgány územnej samosprávy a právnické osoby a fyzické osoby, ktoré podľa
161
osobitného zákona rozhodujú o právach a povinnostiach fyzických osôb
a právnických osôb v oblasti verejnej správy. Dôležitosť oprávnenia verejného
ochrancu práv obracať sa priamo na vládu vystupuje do popredia aj v kontexte
so zákonným postupom verejného ochrancu práv pri vybavovaní podnetu. Ak
výsledkom vybavovania podnetu verejným ochrancom práv je preukázané
porušenie základných práv a slobôd, verejný ochranca práv oznámi výsledky
vybavenia podnetu spolu s návrhom opatrení orgánu verejnej správy, proti
ktorého konaniu, rozhodovaniu alebo nečinnosti podnet smeruje. Verejný
ochranca práv však nedisponuje žiadnymi rozhodovacími právomocami, či už
vo vzťahu k orgánom verejnej správy, alebo k fyzickým osobám a právnickým
osobám - podávateľom podnetov. Nemôže teda napadnuté rozhodnutie sám
zmeniť či zrušiť, alebo z vlastnej iniciatívy určitým spôsobom usporiadať
konkrétny právny vzťah. Ak stanovisko orgánu verejnej správy k riešeniu
podnetu je iné ako stanovisko verejného ochrancu práv, verejný ochranca práv
nemá sankčné oprávnenia, ktorými by mohol na orgán verejnej správy aktívne
pôsobiť. Tu potom dochádza k už načrtnutému postupu, teda verejný ochranca
práv túto skutočnosť oznámi nadriadenému orgánu a ak takého niet, oznámi to
vláde Slovenskej republiky.
Vzťah verejného ochrancu práv a Národnej rady Slovenskej republiky je
založený na skutočnosti, že podľa ústavného vymedzenia verejného ochrancu
práv je Národná rada Slovenskej republiky tým orgánom, ktorý rozhoduje
o voľbe verejného ochrancu práv a, v zákonom ustanovených prípadoch, aj
o jeho odvolaní. Tým sa napĺňa základná charakteristika verejného ochrancu
práv ako nezávislého orgánu ochrany základných práv a slobôd fyzických osôb
a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej
správy, ktoré je v rozpore s právnym
poriadkom
alebo princípmi
demokratického a právneho štátu. Tým, že verejného ochrancu práv volí
Národná rada Slovenskej republiky sa verejný ochranca práv stáva nezávislým
od tej zložky štátnej moci, ktorej konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť
162
prešetruje, od výkonnej moci. Verejný ochranca práv Slovenskej republiky je
typom parlamentného ombudsmana, čo sa prejavuje v tom, že je konštituovaný
voľbou národného parlamentu a zákonom sú dané jeho väzby na parlament. Tie
sú vyjadrené predovšetkým v jeho povinnosti predkladať Národnej rade
Slovenskej republiky každý rok v prvom štvrťroku správu o činnosti. V tejto
správe uvedie svoje poznatky o dodržiavaní základných práv a slobôd fyzických
osôb a právnických osôb orgánmi verejnej správy a jeho návrhy a odporúčania
na nápravu zistených nedostatkov. Ak verejný ochranca práv zistí skutočnosti
nasvedčujúce, že porušenie základného práva alebo slobody je závažné alebo sa
týka väčšieho počtu osôb, môže predložiť Národnej rade Slovenskej republiky
mimoriadnu správu. Súčasťou mimoriadnej správy môže byť aj návrh, aby bola
prerokovaná na najbližšej schôdzi. V tejto súvislosti je potrebné poznamenať, že
verejný ochranca práv Slovenskej republiky nemá právo zákonodarnej
iniciatívy. Podľa Ústavy Slovenskej republiky, návrh zákona môžu podať výbory
Národnej rady Slovenskej republiky, poslanci a vláda Slovenskej republiky.
Verejný ochranca práv však môže podať príslušnému orgánu podnet na zmenu
alebo zrušenie zákona, iného všeobecne záväzného právneho predpisu alebo
vnútorného predpisu vydaného orgánom verejnej správy v prípade, ak pri
vybavovaní podnetu zistí skutočnosti nasvedčujúce tomu, že takýto zákon, iný
všeobecne záväzný právny predpis alebo vnútorný predpis porušuje základné
práva a slobody fyzických osôb a právnických osôb. Nepriamo sa môže podieľať
na legislatívnom procese aj tým, že Národná rada Slovenskej republiky môže
pri navrhovaných zmenách platných zákonov či pri návrhoch nových zákonov
vychádzať aj z poznatkov a praktických skúseností, ktoré verejný ochranca práv
získal pri výkone svojej činnosti a ktoré zhrnie a zosumarizuje
vo svojej
správe o činnosti. Tieto informácie sú o to cennejšie, že často vychádzajú
z bezprostredných kontaktov nielen s podávateľmi podnetov – fyzickými
osobami a právnickými osobami, ale aj s orgánmi verejnej správy. Sú preto
významným zdrojom poznania, ako funguje verejná správa, ako sú uvádzané
163
jednotlivé zákony a ďalšie všeobecne záväzné právne predpisy do života, teda
ako dochádza k uplatňovaniu právnych noriem v právnych vzťahoch v oblasti
verejnej správy – k realizácii práva.
Z uvedeného vyplýva, že vyrovnané a korektné vzťahy verejného
ochrancu práv s vládou, ako aj s Národnou radou Slovenskej republiky, teda
s najvyššími orgánmi výkonnej, respektíve zákonodarnej moci v štáte sú veľmi
dôležité pre riadne plnenie jeho spoločenskej funkcie. Podpora a dôvera zo
strany vlády a Národnej rady Slovenskej republiky je pre verejného ochrancu
práv o to dôležitejšia, že verejný ochranca práv pri kontrole výkonu štátnej
moci orgánmi verejnej správe pôsobí nielen zákonnými prostriedkami, ale aj
autoritou a nestrannosťou a svojou schopnosťou presvedčovať a argumentovať.
164
Mgr. Andrea Huťková
Kancelária verejného ochrancu práv
Bratislava
Vzťah verejného ochrancu práv a prokuratúry
Inštitút verejného ochrancu práv bol do nášho ústavného systému
zaradený ústavným zákonom č. 90/2001 Z. z., do ôsmej hlavy, druhého oddielu
Ústavy Slovenskej republiky popri prokuratúre SR, ako tzv. parlamentný typ
ombudsmana, ktorý sa vyznačuje tým, že je konštituovaný voľbou parlamentu
a zákonom sú dané jeho väzby na zákonodarný orgán. Po tejto novele sa ôsma
hlava ústavy rozdelila na dva oddiely, pričom v prvom je upravené postavenie
prokuratúry SR a v druhom postavenie verejného ochrancu práv. V oboch
prípadoch ide o mimosúdne orgány ochrany práva, ktorých formálna
nezávislosť bola posilnená tým, že nie sú zaradené do žiadnej z troch zložiek
štátnej moci.
Napriek tomu, že verejný ochranca práv a prokuratúra sú upravené
v spoločnej hlave ústavy a oba orgány majú podobné metódy vo vzťahu
k orgánom verejnej správy, prejavujú sa v ich postavení a činnosti určité
rozdiely.
Tieto rozdiely sú načrtnuté už v ústave pri vymedzení ich pôsobnosti, kde
je verejný ochranca práv konštituovaný ako nezávislý štátny orgán, ktorého
úlohou je podieľať sa popri iných orgánoch ochrany práva na ochrane
základných práv a slobôd fyzických a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní
alebo nečinnosti orgánov verejnej správy za podmienky, že ich konanie,
rozhodovanie alebo nečinnosť je v rozpore s právnym poriadkom alebo
princípmi demokratického a právneho štátu. Naopak prokuratúra je v ôsmej
hlave ústavy ustanovená ako štátny orgán ochrany práv a zákonom chránených
záujmov fyzických a právnických osôb a štátu, teda ako orgán ochrany
165
zákonnosti a objektívneho práva konajúci predovšetkým vo verejnom záujme,
zatiaľ čo verejný ochranca práv je predstaviteľom štátneho orgánu ochrany
subjektívnych práv, konajúci v individuálnom záujme.
Pokiaľ ide o ich vecnú pôsobnosť, treba uviesť, že pokiaľ prokuratúra
chráni práva fyzických a právnických osôb vyplývajúce zo zákonov, teda
z predpisov, ktoré majú nižšiu právnu silu ako Ústava SR či ústavné zákony,
objektom ochrany verejného ochrancu práv sú len základné práva a slobody
uvedené v druhej hlave Ústavy SR. Jeho pôsobnosť sa pritom nevzťahuje na
ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z medzinárodných zmlúv, ktorými
je SR viazaná, ani na ostatné práva a slobody fyzických a právnických osôb,
ktoré im vyplývajú zo zákonov a právnych predpisov nižšej právnej sily. Je to
hlavne z dôvodu, že ich ochrana je uspokojivo zabezpečená prostredníctvom
iných orgánov ochrany práva pôsobiacich v Slovenskej republike.
Je potrebné tiež dodať, že na to, aby verejný ochranca práv mohol vo veci
konať, nestačí len skutočnosť, že ide o porušenie základných práv a slobôd, ale
tieto musia byť porušené pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánu
verejnej správy, a to v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi
demokratického a právneho štátu.
Právnym poriadkom treba pritom rozumieť platné objektívne právo
Slovenskej republiky, ktoré predstavuje Ústava SR, ústavné zákony,
medzinárodné zmluvy, ktorými je SR viazaná, zákony, nariadenia vlády SR,
vyhlášky, opatrenia a výnosy ministerstiev a ostatných ústredných orgánov
štátnej správy, všeobecne záväzné vyhlášky orgánov miestnej štátnej správy,
všeobecne záväzné nariadenia obcí a vyšších územných celkov. K princípom
demokratického a právneho štátu podľa teórie práva patria: suverenita ľudu,
princíp deľby moci, princíp obmedzenia moci, viazanosť štátu právom a súdne
garancie právneho štátu, existencia hierarchie právnych noriem, princíp
primeranosti zásahov štátu a princíp zákazu retroaktivity práva.
166
Neoddeliteľnou súčasťou princípov právneho štátu zaručeného článkom 1
Ústavy SR, je aj princíp právnej istoty, ktorý okrem iného sa prejavuje aj v tom,
že všetky subjekty práva môžu odôvodnene očakávať, že príslušné štátne orgány
budú konať a rozhodovať podľa platných právnych predpisov, že ich budú
správne vykladať a aplikovať. Pri uplatňovaní tohto princípu by nemala nastať
situácia, v ktorej by orgán štátu konal podľa vlastnej úvahy nad rámec zákona
alebo iným ako zákonom stanoveným spôsobom.
Znakom, ktorý je spoločný pre prokuratúru SR a verejného ochrancu práv
je skutočnosť, že ide o orgány monokratické a všeobecné v tom zmysle, že sú
zamerané na celú verejnú správu. Princíp všeobecnosti je pri prokuratúre
pravidlom, pri verejnom ochrancovi práv však z neho existujú určité výnimky
uvedené v § 3 zákona č. 564/2001 Zb. o verejnom ochrancovi práv. Podľa neho
sú z pôsobnosti verejného ochrancu práv vylúčené: Národná rada Slovenskej
republiky, prezident Slovenskej republiky, vláda Slovenskej republiky, Ústavný
súd Slovenskej republiky, Najvyšší kontrolný úrad a spravodajské služby
a rozhodovacie právomoci vyšetrovateľov Policajného zboru, prokuratúra
a súdy. Podľa § 3 ods. 2 sa z pôsobnosť verejného ochrancu práv nevzťahuje ani
na veci operačnej a mobilizačnej povahy.
Naopak, prokurátor podľa zákona 153/2003 o prokuratúre vykonáva
pôsobnosť aj v občianskom súdnom konaní, tým že ak tak ustanovuje osobitný
zákon, je oprávnený podať návrh na jeho začatie, môže vstúpiť do už začatého
občianskeho súdneho konania, zastupovať štát v ňom alebo podať opravný
prostriedok proti rozhodnutiu súdu v občianskom súdnom konaní. Verejný
ochranca práv na rozdiel od prokurátora žiadnym z týchto oprávnení
nedisponuje, nemôže zasahovať do ich činnosti a rozhodovania súdov, nie je
oprávnený vstupovať do súdneho konania, ani žiadnym spôsobom preskúmavať,
meniť alebo zrušovať rozhodnutia súdov a nahrádzať ich vlastnými
rozhodnutiami. Výnimku v tomto smere predstavuje štátna správa súdov
a dôvody predpokladajúce disciplinárne previnenie sudcu.
167
Verejný ochranca práv na rozdiel od prokuratúry nemá tiež oprávnenie
vykonávať v orgánoch verejnej správy preventívne previerky zachovávania
zákonnosti, ani nedisponuje právom poradného hlasu na zasadnutiach orgánov
verejnej správy.
Pokiaľ ide o pôsobnosť v legislatívnej oblasti, pôsobnosť verejného
ochrancu práv sa podľa § 3 ods. 2 nevzťahuje na Národnú radu Slovenskej
republiky, čo znamená, že nemôže zasahovať do jej činnosti, meniť ani rušiť
ústavné zákony a zákony ňou prijaté. Len v prípade, ak verejný ochranca práv
pri vybavovaní podnetu zistí skutočnosti nasvedčujúce tomu, že zákon NR SR,
iný všeobecne záväzný právny predpis alebo vnútorný predpis vydaný orgánom
verejnej správy porušuje základné práva a slobody fyzických a právnických
osôb, môže podľa § 21 zákona č. 564/2001 Zz. podať podnet na jeho zmenu
alebo zrušenie príslušnému orgánu. Orgán, ktorému verejný ochranca práv
takýto podnet podal, musí verejného ochrancu práv do 30 dní upovedomiť
o opatreniach, ktoré na základe jeho podnetu vykonal.
Prokurátor môže svoje oprávnenia v tejto oblasti uplatniť v prípadoch, ak
zistí, že vydaním všeobecne záväzného predpisu, opatrenia, rozhodnutia alebo
postupom orgánu verejnej správy pri ich vydávaní došlo k porušeniu zákona
alebo iného všeobecne záväzného právneho predpisu. Porušením zákona pritom
nemusí prísť priamo a bezprostredne k porušeniu práv a zákonom chránených
záujmov fyzických alebo právnických osôb.
Pokiaľ ide o vzájomný vzťah verejného ochrancu práv a prokuratúry,
ustanovením § 3 ods. 2 zákona č. 564/2001 Z. z. je z pôsobnosti verejného
ochrancu práv prokuratúra vylúčená. To znamená, že verejný ochranca práv
nemôže zasahovať do jej činnosti a rozhodovania, ani nemôže meniť alebo rušiť
opatrenia alebo rozhodnutia ňou prijaté. Vo všeobecnosti platí zásada, že
verejný ochranca práv podnety, na vybavenie ktorých nie je príslušný,
neodstupuje na vybavenie príslušným orgánom. Jediná výnimka v tomto smere
je zákonom stanovená práve vo vzťahu k prokuratúre, ak sa podnet týka
168
preskúmania právoplatného rozhodnutia orgánu verejnej správy alebo ak verejný
ochranca práv dospeje k záveru, že rozhodnutie orgánu verejnej správy je
v rozpore so zákonom alebo iným všeobecne záväzným právnym predpisom.
V takomto prípade je verejný ochranca práv povinný podľa § 14 ods. 4 zákona č.
564/2001 Z. z. obligatórne postúpiť vec na vybavenie príslušnému
prokurátorovi, prípadne urobí iné opatrenia, o čom upovedomí podávateľa
podnetu. To isté môže urobiť aj s podnetom, ktorý obsahuje návrhy takých
opatrení, ktoré patria do pôsobnosti prokuratúry. Je to z dôvodu, že prokurátor
podľa § 20 a nasl. zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre vykonáva dozor nad
zachovávaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov
orgánmi verejnej správy v rozsahu stanovenom týmto zákonom, pričom
právnymi prostriedkami dozoru sú podľa zákona protest prokurátora,
upozornenie prokurátora a návrh na začatie konania pred súdom podľa
Občianskeho súdneho poriadku. Naopak prokurátor vo vzťahu k verejnému
ochrancovi práv takéto oprávnenie postúpiť mu podnet nemá. Nedostatkom
oboch orgánov vo vzťahu k orgánom verejnej správy je to, že verejný ochranca
práv, rovnako ako prokurátor pri výkone dozoru v netrestnej oblasti nemá
oprávnenie rušiť, či meniť rozhodnutia orgánov verejnej správy, ich opatrenia
nemajú povahu rozhodnutí a nedisponujú právnou vynútiteľnosťou.
Rovnako podľa § 14 ods. 3 zákona 564/2001 Zb., ak verejný ochranca
práv zistí, že v miestach, kde sa vykonáva väzba, trest odňatia slobody,
disciplinárne tresty vojakov, ochranné liečenie, ochranná výchova, ústavné
liečenie alebo ústavná výchova alebo v cele policajného zaistenia je nezákonne
držaná osoba, je povinný túto skutočnosť bezodkladne oznámiť príslušnému
prokurátorovi ako podnet na postup podľa § 18 zákona č. 153/2001 Z .z.
o prokuratúre a upovedomiť o to správu tohto miesta a dotknutú osobu.
Prokurátor je totiž zákonom splnomocnený vykonávať dozor nad zachovávaním
zákonnosti miestach, kde sú držané osoby pozbavené osobnej slobody alebo
osoby, ktorých osobná sloboda je obmedzená. Prokurátor je povinný vykonávať
169
previerky zachovávania zákonnosti v týchto miestach a písomným príkazom
ihneď prepustiť na slobodu osobu držanú v tomto mieste nezákonne bez
rozhodnutia súdu alebo v rozpore s rozhodnutím súdu alebo iného oprávneného
štátneho orgánu.
V prípade, ak verejný ochranca práv podnet podávateľa podľa § 16
zákona 564/2001 Z. z. prijme na vybavenie
a pri jeho vybavovaní zistí
skutočnosti nasvedčujúce tomu, že pri činnosti orgánu verejnej správy bol
spáchaný trestný čin je povinný oznámiť to príslušnému orgánu, ktorým môže
byť aj príslušná prokuratúra. Tá je v takomto prípade povinná verejného
ochrancu práv upovedomiť o opatreniach, ktoré na základe jeho oznámenia
vykonala. V prípade, že verejný ochranca práv považuje vykonané opatrenia za
nedostatočné, oznámi túto skutočnosť nadriadenému orgánu, a ak takéhoto niet,
vláde Slovenskej republiky.
170
Mgr. Viera Hradiská
Kancelária verejného ochrancu práv
Bratislava
Verejná správa a orgány verejnej správy
Orgány verejnej správy na účely zákona č. 564/2001 Z. z. o verejnom
ochrancovi práv
Verejný ochranca práv kreovaný na základe čl. 151a Ústavy Slovenskej
republiky je nezávislý orgán, ktorý sa v rozsahu a spôsobom ustanoveným
zákonom podieľa
na ochrane základných práv a slobôd
fyzických osôb
a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej
správy. Podrobnosti o spôsobe právnej ochrany a o uplatňovaní práv fyzických
osôb a právnických osôb ustanovil zákon č. 564/2001 Z. z. o verejnom
ochrancovi práv ( ďalej len “zákon č. 564/2001 Z. z.“)
Zákonodarca v citovanom zákone v ustanovení § 3 ods. 1 vymedzil na
účely zákona orgány verejnej správy, a to:
- orgány štátnej správy
- orgány územnej samosprávy
- právnické osoby a fyzické osoby, ktoré podľa osobitného
zákona
rozhodujú o právach a povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb
v oblasti verejnej správy
Verejná správa, ak vychádzame z teórie práva a z teoretického
vymedzenia pojmu verejná správa, predstavuje správu verejných záležitosti,
ktorá sa realizuje ako prejav výkonnej moci v štáte. Pre túto výkonnú moc je
charakteristické, že ide o o verejnú moc, ktorou nedisponuje len štát, ale aj
ďalšie tzv. neštátne subjekty, ktoré vykonávajú správu veci verejných . V tomto
ponímaní má aj táto verejná správa svoj základ v štátnej moci a jej subjekty
spoločne so štátom zabezpečujú správu štátu. Verejná správa ako správa
171
verejných záležitosti je vždy správou vo verejnom záujme a subjekty ktoré ju
vykonávajú, realizujú ju
ako právom uloženú povinnosť ( nie ako svoju
výsadu), ktorá im vyplýva zo svojho právom vymedzeného postavenia ako
verejnoprávnych subjektov. Z takto teoreticky vymedzeného postavenia verejnej
správy zároveň vyplýva, že verejnú správu je potrebné chápať aj ako službu –
službu štátu pre občana. Jednotlivé pozície a úlohy verejnej správy realizujú
konkrétne osoby- zamestnanci štátu, ktorí aj napriek rozmanitosti a kvantite
úloh, ktoré verejná správa realizuje, vytvárajú ucelenú špecifickú skupinu
zamestnancov štátu. Táto rozmanitosť úloh verejnej správy zároveň vyžaduje,
aby zamestnanci štátu pri výkone štátnej služby plnili úlohy vyplývajúce
z ich služobného postavenia zodpovedne, včas a riadne, zdržali sa pri výkone
týchto úloh akéhokoľvek správania, ktoré by mohlo narušiť nielen vážnosť
štátnej služby ale aj dôveru verejnosti, ktorá citlivo vníma kvalitu výkonu
verejných záležitosti.
Verejná správa pozostáva z dvoch základných zložiek., a to štátnej
správy a samosprávy. Štátna správa predstavuje jednu zo základných zložiek
verejnej správy a jej výkonom sa zabezpečuje realizácia základných funkcií
štátu (vonkajších aj vnútorných ). Medzi základné znaky štátnej správy patrí
predovšetkým jej výkon v mene štátu, za ktorou stojí jeho donucovacia moc,
v prípade,
ak
plnenie
právnych
z administratívnoprávnych noriem
povinností
nedochádza
vyplývajúcich
dobrovoľne, vrátane
hierarchického usporiadania orgánov štátnej správy.
Orgán štátnej správy je potom
štátnym orgánom, ktorý má svoju
pôsobnosť a právomoc vrátane možnosti
použitia prostriedkov
štátneho
donútenia, samozrejme vždy v rozsahu ustanoveným všeobecne záväzným
právnym predpisom. Orgány štátnej správy ako orgány štátu majú svoj základ
v Ústave Slovenskej republiky. Podľa čl. 122 Ústavy SR sa ústredné orgány
štátnej správy a miestne orgány štátnej správy sa zriaďujú zákonom, a to:
172
• Zákon č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej
štátnej správy v znení neskorších predpisov (ministerstvá a ostatné ústredné
orgány štátnej správy)
• Zákon č. 515/2003 o krajských úradoch a obvodných úradoch a o zmene
a doplnení niektorých zákonov
(krajské úrady a obvodné úrady ako
miestne orgány štátnej správy na úsekoch všeobecnej vnútornej správy,
živnostenského podnikania, civilnej ochrany a riadenia štátu v krízových
situáciách mimo času vojny a vojnového stavu)
• Zákon č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľnosti a o zápise vlastníckych
a iných práv k nehnuteľnostiam v znení neskorších predpisov (Správy
katastra)
• Zákon č. 150/2001 Z. z. o daňových orgánov a ktorým sa mení a dopĺňa
zákon č. 440/2000 Z. z. o správach finančnej kontroly v znení neskorších
predpisov (orgány daňovej správy)
• Zákon č. 525/2003 Z. z. o štátnej správe starostlivosti o životné prostredie
(orgány štátnej správy na úseku starostlivosti o životné prostredie)
• Zákon č. 608/2003 Z. z. o štátnej správe pre územné plánovanie, stavebný
poriadok a bývanie
(Štátna správa pre územné plánovanie, stavebný
poriadok a bývanie)
• Zákon č. 596/2003 Z. z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve
(štátna správa na úseku školstva)
• Zákon č. 272/1994 Z. z. o ochrane zdravia ľudí (štátna správa na úseku
ochrany zdravia)
• Zákon č. 277/1994 Z. z. o zdravotnej starostlivosti ( štátna správa na úseku
zdravotníctva)
• Zákon č. 330/1991 Zb. o pozemkových úpravách, usporiadaní pozemkového
vlastníctva, pozemkových úradoch, pozemkovom fonde a pozemkových
spoločenstvách ( štátna správa v oblasti pozemkových úprav a ochrany
poľnohospodárskej pôdy)
173
• Zákon č. 100/1977 Zb. o hospodárení v lesoch a štátnej správe lesného
hospodárstva (štátna správa lesného hospodárstva a poľovníctva)
• Zákon č. 534/2003 Z. z. o organizácii štátnej správy na úseku cestnej
dopravy a pozemných komunikácií
zákonov ( štátna
správa
a o zmene a doplnení niektorých
na úseku
cestnej dopravy a pozemných
komunikáciách)
• Zákon č. 453/2003 Z. z. o orgánoch štátnej správy v oblasti sociálnych vecí,
rodiny a služieb zamestnanosti (Štátna správa v oblasti sociálnych vecí,
rodiny, a služieb zamestnanosti )
• a iné.
Orgán štátnej správy podľa teórie správneho práva tvorí
relatívne
samostatnú organizačnú jednotku, ktorá je oddelená od iných organizačných
jednotiek v štátnom aparáte, napríklad do súdov, prokuratúra ap. Táto osobitosť
orgánu štátnej správy spočíva už v spomínanej rozmanitosti a kvantite úloh či
činnosti, ktoré štátna správa ako jedna zo zložiek verejnej správy vykonáva.
Samospráva (územná a záujmová ) podobne ako aj štátna správa je
ďalšou zložkou verejnej správy. Samosprávu však realizujú a uskutočňujú iné
subjekty než štátnu správu. To znamená, že samospráva je časťou verejnej
správy štátu ale je decentralizovaná na subjekty neštátneho charakteru. Je to
výkon určitých, presne vymedzených úloh správy štátu, samostatnými, štátom
uznanými verejnoprávnymi subjektami. Charakteristickými znakmi územnej
samosprávy je predovšetkým existencia určitých verejných potrieb odlišných
od celospoločenských, ktoré sú
vlastné určitému spoločenstvu
osôb
vytvoreného na určitom území. Toto spoločenstvo má svoj základ v ústave,
resp. v zákone ako subjekt
odlišný od štátu, plniaci predovšetkým úlohy, ktoré
smerujú k uspokojovaniu vlastných potrieb a záujmov. Súčasne mu je zákonom
zverené aj plnenie úloh verejnej správy v rôznom rozsahu, ak je ich plnenie na
tejto úrovni účelnejšie.
174
Podľa článku 64 Ústavy Slovenskej republiky je základom územnej
samosprávy obec a územnú samosprávu tvorí obec a vyšší územný celok.
Ústava Slovenskej republiky v citovanom článku obec a vyšší územný celok
definuje ako samostatné územné samosprávne a správne celky Slovenskej
republiky združujúce osoby, ktoré majú na ich území trvalý pobyt. Obec
a vyšší územný celok sú právnické osoby, ktoré za podmienok ustanovených
zákonom samostatne hospodária
finančnými
s vlastným
majetkom a so svojimi
prostriedkami. Územná samospráva
sa uskutočňuje na
zhromaždeniach obyvateľov obce, miestnym referendom, referendom na území
vyššieho územného celku, a orgánmi obce alebo orgánmi vyššieho územného
celku. Orgány územnej samosprávy
majú svoj základ v Ústave Slovenskej
republiky, konkrétne v čl. 69, podľa ktorého orgánmi obce (mesta) sú obecné
zastupiteľstvo (mestské zastupiteľstvo) a starosta obce (primátor ) a orgánmi
vyššieho územného celku sú zastupiteľstvo vyššieho územného celku a predseda
vyššieho územného celku.
Organizačný systém verejnej správy popri štátnej správe a samospráve
ako jej dvoch základných komponentov dopĺňajú právnické osoby a fyzické
osoby, ktoré podľa osobitných predpisov rozhodujú o právach a povinnostiach
právnických osôb a fyzických osôb v oblasti verejnej správy, to znamená, že sa
podieľajú na verejnej moci z vôle zákonodarcu, ale na rozdiel od štátnej správy
a samosprávy sa vyznačujú osobitným okruhom činností, čím zároveň
prispievajú k plneniu štátnych, respektíve iných verejných úloh.
Okruh orgánov verejnej správy nie je a ani nemôže byť uzavretý, či
taxatívne určený. Je daný potrebami štátu a dynamikou zmien, čo sa potom
nevyhnutne premieta do
pluralitného charakteru správnych subjektov
a rozmanitosti vzťahov. Preto jaj vymedzenie orgánov verejnej správy na účely
zákona č. 564/2001 Z. z. je treba chápať ako dynamicky sa rozvíjajúci sa systém.
175
Použitá literatúra:
Správne právo hmotné, Peter Škultéty a kol., Heuréka 2002
176
JUDr. Tahir Abazovič
Kancelária verejného ochrancu práv
Bratislava
Skúsenosti verejného ochrancu práv
s prechodom pôsobností na samosprávu
Decentralizácia niektorých činností štátnej správy bola jednou zo
základných podmienkou súvisiacich s prijatím Slovenskej republiky do
Európskej únie. Hlavný dôraz sa pritom kládol na priblíženie výkonu verejnej
správy k občanovi a zabezpečenie jej dynamickosti a finančnej efektívnosti.
Uskutočnenie presunu pôsobností verejnej správy a decetralizácie
efektívneho vynakladania verejných financií bola jedným i z rozhodujúcich
cieľov vládneho programu na roky 1998 až 2002. V roku 2001 Národná rada
Slovenskej republiky schválila zákon č. 416/2001 Z. z. o prechode niektorých
pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a vyššie územné celky. Prechod
pôsobností z ministerstiev, krajských a okresných úradov sa dotýkal pozemných
komunikácií, časti vodného hospodárstva, vedenia matrík, sociálnych vecí,
územného plánovania a stavebného konania, ochrany prírody, vykonávania
štátnej správy na úseku školstva a školských zariadení, telesnej kultúry,
divadelnej činnosti, zdravotníctva, regionálneho rozvoja a cestovného ruchu.
Vyššie uvedená právna úprava vytvorila právny základ na spustenie reformy
štátnej správy.
Jedným z hlavných cieľov týchto reformných krokov vlády bolo
vytvorenie podmienok na zníženie verejných financií na činnosť verejnej správy,
a tým aj efektívnejší výkon prenesených kompetencií, čo však z hľadiska
decentralizácie je možné dosiahnuť až v dlhšom časovom horizonte. Od
spustenia reformných krokov ubehlo iba krátke časové obdobie a preto nemožno
hovoriť o ekonomicky zdôvodnenej a efektívnej samospráve, pretože táto
177
nedisponuje dostatočnými vlastnými príjmami, ktoré by jej umožňovali väčšiu
samostatnosť a dlhodobejšiu stabilitu. I napriek vykonaným reformným krokom
je na každom kroku cítiť previazanosť s jednotlivými ústrednými orgánmi, ktoré
rozhodujú „o bytí a nebytí“ samosprávy.
Celý proces decentralizácie bol poznačený nejednotnosťou legislatívy,
inštitucionálnych, finančných, personálnych a informačných podmienok. Právne
normy a usmernenia z jednotlivých rezortných ministerstiev boli navzájom
neskoordinované, čo sa prejavilo v ich nedostatočnej kvalite, a malo priamy
dopad na nekomplexnosť legislatívneho prostredia.
Problémom dostatočne efektívneho výkonu prenesených kompetencií je
aj skutočnosť, že prechod pôsobností na samosprávu sa uskutočnil v čase, keď
nebola ukončená reforma zdravotníctva, školstva a sociálnej oblasti. Mnohé
pretrvávajúce nedostatky ovplyvňujúce reálny výkon prenesených kompetencií
súvisia so spôsobom delimitácie písomných agend, funkčných miest, so
mzdovými a prevádzkovými nákladmi, presunom hmotného a nehmotného
majetku, či nedodržaním zákonných ustanovení a metodických nariadení.
Prečo tieto otázky dávam na tomto fóre do vašej pozornosti ? V mnohých
z vás to môže vyvolať podozrenie, že spochybňujem potrebu približovania
výkonu štátnej správy k občanom. To v žiadnom prípade nie ! Vyššie uvedené
nedostatky sa tiahnú ako červená niť a majú priamy dopad na rozhodovací
proces jednotlivých samosprávnych orgánov i v súčasnosti a prirodzene, sa
bezprostredne dotýkajú i činnosti verejného ochrancu práv.
Na prvý pohľad by sa mohlo zdať, že prechodom pôsobností z okresných
a krajských úradov na obce a vyššie územné celky sa nič podstatné nezmenilo.
Skutočnosť je však úplne iná, lebo hlavne na úrovni obce dochádza v rámci
rozhodovacieho procesu k pomerne častému porušovaniu zásad demokratického
a právneho štátu, čo sa prejavuje v náraste podávaných podnetov. Je to
predovšetkým spôsobené personálnym obsadením jednotlivých funkčných
miest, ktorý pripravujú a zabezpečujú rozhodovací proces. Pod tento problém sa
178
podpisuje i nízke právne vedomie starostov obcí. Neprofesionálny prístup k
rozhodovaniu, v mnohých prípadoch vlastný výklad zákonov a argumentácie
starostov, že v „obci si urobím po svojom“, má priamy dopad na vydávanie
rozhodnutí. Uvedené skutočnosti vedú k nárastu odvolaní a k následným
oprávnene kritizovaným námietkam, že zo strany verejnej správy dochádza
k prieťahom v správnom konaní. V tejto súvislosti je nutné poznamenať, že
mnohých prípadoch prieťahy v konaní nespôsobujú samostatné obecné úrady,
sú výsledkom a dozvukom nekoordinovaného
Získanie, alebo nájdenie takýchto
odovzdávania živých spisov.
spisov je veľmi náročné a v mnohých
prípadoch priam nemožné.
Podľa ustanovenia § 2 zákona o prechode niektorých pôsobností
z orgánov štátnej správy na obce a vyššie územné celky, obec zriaďuje a ruší
základné školy, základné umelecké školy, predškolské zariadenia, školské kluby
detí, školské strediská záujmovej činnosti, centrá voľného času, školské
kuchyne, školské jedálne a jazykové školy pri základných školách.
Dovoľte aby som niekoľko myšlienok venoval práve otázke rušenia
základných škôl. V médiách i v samotných podávaných podnetoch čoraz viac
rezonuje otázka rušenia základných škôl. Hoci využívaním tohoto inštitútu
nejde zo strany obecných zastupiteľstiev
o porušovanie základných práv
a slobôd občanov Slovenskej republiky, ale o správu vecí verejných, ktorá je
veľmi citlivo vnímaná nielen deťmi ale i samotnými rodičmi.
Nastolením tohto problému nechcem zasahovať do právomoci obecných
zastupiteľstiev. Je to ich výsostné právo. Tento problém, vnímam ako
celospoločenský jav, nad ktorým by sa vláda a príslušné rezortné ministerstvo
mali vážne zamyslieť. Na jednej strane je tu otázka obmedzených finančných
prostriedkov, zníženie počtu školopovinných detí, a ako výsledok, reálna
hrozba uzatvárania základných škôl v jednotlivých regiónoch Slovenska..
Citlivosť tejto otázky sa v súčasnosti v plnej miere ešte neprejavila, nakoľko
obecné a mestské zastupiteľstva sa rozhodovali medzi uzatváraním dvoch alebo
179
viacerých slovenských škôl. Trúfam si povedať, že v prípade, ak obecné
zastupiteľstvo bude rozhodovať medzi uzatvorením slovenskej základnej školy
alebo školy, v ktorej sa vyučuje v jazyku národnostnej menšiny, tento problém
nadobudne iné rozmery a bude posudzovaný úplne z iného uhla pohľadu. Pritom
meritum problému nebude výsledok, ktorá škola sa zruší. Vždy tu bude nevôľa
a nespokojnosť s rozhodnutím obecného zastupiteľstva. Nebude rozhodujúca ani
skutočnosť, že obecné zastupiteľstvo konalo v intenciách zákona. Občania budú
vnímať iba skutočnosť, že došlo k uzatvoreniu práve tej školy, ktorú navštevuje
ich dieťa.
Rovnako ako otázka nízkych sociálnych dávok a starobných
dôchodkov bude i otázka rušenia základných škôl obsahom narastajúceho počtu
podnetov, ktorých posudzovanie z hľadiska práva bude veľmi náročné a ich
výsledok v prevažnej miera z hľadiska podávateľov podnetu nebude uspokojivé.
V tejto súvislosti vyslovujem presvedčenie, že ani tvorcovia zákona, ani
samotní poslanci národnej rady si neuvedomili reálnu hrozbu a následky, ktoré
môžu nastať uzatváraním základných škôl na národnostne zmiešaných územiach.
Jediné východisko vidím v novele zákona, ktorý by bližšie špecifikoval a upravil
podmienky uzatvárania základných škôl najmä na národnostne zmiešaných
územiach a posilnením ekonomickej samostatnosti orgánov miestnej
samosprávy.
Vzhľadom na rastúce nároky na obecnú správu pri prenesenom výkone
štátnej správy, zákonite vzniká požiadavka zvýšenej pozornosti zo strany
príslušných kontrolných a ochranných subjektov.
Vychádzajúc z nezastupiteľného postavenia verejného ochrancu práv
a jeho funkcie k verejnej správe, je zrejmé, že v budúcnosti sa v jeho činnosti
budú stále viac vyskytovať spomínané problémy, ktorým bude musieť čeliť.
A práve verejný ochranca práv svojou rastúcou autoritou a postavením bude
musieť prispievať ku skvalitneniu verejnej správy.
Môže sa nám javiť, že nastolené problémy z hľadiska pôsobnosti
a právneho postavenia verejného ochrancu práv sú okrajové a menej dôležité.
180
Som však presvedčený, sú zo strany občanov Slovenskej republiky sú veľmi
citlivo vnímané a vyžadujú si pozornosť nás všetkých.
181
Mgr. Peter Mikloš
Kancelária verejného ochrancu práv
Bratislava
Nezávislosť súdu a prieťahy v konaní
Podľa ustanovenia § 3 ods. 2 zákona č 564/2001 Z. z. o verejnom
ochrancovi práv v znení neskorších predpisov do pôsobnosti verejného
ochrancu práv nepatria okrem iného aj súdy. Zákon o verejnom ochrancovi
práv
hovorí
vyslovene
o Ústavnom
súde
Slovenskej
republiky
a o všeobecných súdoch. Podávatelia podnetov sa vo veľkom množstve
obracajú na verejného ochrancu práv, aby revidoval, resp. menil
rozhodnutia súdov. Na otázku prečo ombudsman nemôže ich žiadostiam
vyhovieť a urobiť nápravu rozhodnutia súdu nám pomáha odpovedať čl. 144
Ústavy
Slovenskej
republiky
a ustanovenia
zákona
o sudcoch
a prísediacich. Zákon o sudcoch a prísediacich v § 2 hovorí že, sudca je pri
výkone svojej funkcie nezávislý a zákony a iné všeobecne záväzné právne
predpisy vykladá podľa svojho najlepšieho vedomia a svedomia; rozhoduje
nestranne, spravodlivo, bez zbytočných prieťahov a len na základe
skutočností zistených v súlade so zákonom. Sudca je pri výkone svojej
funkcie nezávislý a pri rozhodovaní viazaný len Ústavou Slovenskej
republiky, ústavným zákonom, medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 2
a 5 Ústavy Slovenskej republiky a zákonom. Právny názor Ústavného súdu
Slovenskej republiky obsiahnutý v jeho rozhodnutí vydanom v konaní
podľa čl. 125 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky na základe návrhu súdu je
pre súd záväzný. Za podmienok ustanovených osobitnými predpismi (napr.
Trestný poriadok, alebo Občiansky súdny poriadok) je sudca viazaný aj
právnym názorom, ktorý vyslovil vo svojom rozhodnutí súd vyššieho
182
stupňa. Ústava v čl. 144 v ods. 1 ustanovuje, že sudcovia sú pri
rozhodovaní nezávislí a viazaný len zákonom. Tento odsek
vyslovuje
nezávislosť sudcu v rozhodovaní a aj stanovuje čím je sudca pri
rozhodovaní viazaný. V odseku 2 je uvedené, že ak to stanovuje ústava
alebo iný zákon, je sudca viazaný aj medzinárodnou zmluvou. V odseku 3
ústava ustanovuje, že sudca konanie preruší a podá návrh na ústavný súd
ak sa domnieva, že všeobecne záväzný predpis odporuje zákonu. Nález
ústavného súdu je pre tento súd a aj pre ostatné súdy záväzný. Keďže
všetky tri odseky vysvetľujú nezávislosť sudcu a čím je sudca viazaný, je
treba tento článok vysvetľovať v celistvosti a odseky vo vzájomnej
súvislosti. Odsek 1 treba však vykladať aj v spojitosti s čl. 141 ods. 1,
podľa ktorého je súdnictvo vykonávané nestrannými a nezávislými súdmi.
Ak hovoríme o nezávislosti súdu, nie je možné, aby nezávislosť súdu
nebola úzko spätá s nezávislosťou sudcov. Nezávislosť sudcu spočíva
v jeho istote, že z nikoho strany nebude zasahované do jeho kompetencie
rozhodovať v merite veci. Do rozhodovacej právomoci nemá možnosť
zasiahnuť nikto, ani iný
sudca
ani predseda
súdu, ani minister
spravodlivosti a tiež ani verejný ochranca práv. Štát vytvoril aj iné
mechanizmy ako zabezpečiť nezávislosť súdov. V popredí stoja dva
významné faktory, ktoré by mali zabezpečiť sudcovu samostatnosť
a nezávislosť v rozhodovaní. Sudca je do svojej funkcie volený bez
časového obmedzenia a odvolaný môže byť len z dôvodov ustanovených
v zákone. Druhým faktorom, ktorý by mal zabezpečiť nestrannosť sudcu pri
rozhodovaní je aj hmotné zabezpečenie.
Sťažnosť na činnosť súdu, ktoré preskúmavajú orgány štátnej správy
sa môžu vzťahovať len na prieťahy v konaní alebo na disciplinárne
previnenie sudcu. Tu je aj dostatočný priestor pre činnosť verejného
ochrancu práv. Práve tieto dve oblasti zákon o verejnom ochrancovi práv
zveruje ombudsmanovi právomoci ako môže konať voči súdu. Je nesporné,
183
že predseda súdu predstavuje orgán štátnej správy súdu. Otázne je v akom
rozsahu má verejný ochranca práv oprávnenie zasahovať do činnosti súdu
v oblasti
štátnej správy.
Zákon o verejnom
ochrancovi práv
dáva
ombudsmanovi možnosť navrhnúť opatrenia ak konštatuje, že na súde došlo
k prieťahom. Aké opatrenie verejný ochranca navrhne predsedovi, aby boli
odstránené prieťahy v konaní? Ak verejný ochranca práv navrhne opatrenie
napr. vytýčiť pojednávanie, ako bude reagovať predseda súdu? V súčasnosti
je spolupráca so súdmi v tejto oblasti na dobrej úrovni a v drvivej väčšine
prípadov sa prieťahy podarilo odstrániť. Čo však v prípade, že predseda
súdu skonštatuje, že nemá dostatok sudcov a súd je preťažený. Aké
opatrenie by bolo vhodné navrhnúť v takomto prípade? Jediný, kto môže
zjednať nápravu v tejto veci je Ministerstvo spravodlivosti Slovenskej
republiky. Ono ako najvyšší orgán štátnej správy pre súdnictvo by malo
prijať systémové opatrenia, ktoré by odstránili súčasný stav v našom
súdnictve a aby sa dôsledne uplatňoval článok čl. 48 ods. 2 Ústavy
Slovenskej republiky a nedochádzalo k jeho porušovaniu.
184
JUDr. František Cigánek
Kancelária verejného ochrancu práv
Bratislava
Servis verejného ochrancu práv fyzickým osobám a právnickým osobám –
neodmysliteľná súčasť činnosti
Vážený pán verejný ochranca práv, vážené dámy, vážení páni
Vo svojom príspevku si dovolím zaoberať sa otázkou praktického
napĺňania ustanovenia § 11 ods. 1 zákona č. 564/2001 Z. z. o verejnom
ochrancovi práv v znení neskorších predpisov v každodennej činnosti
Kancelárie verejného ochrancu práv.
Podľa citovaného ustanovenia zákona „na verejného ochrancu práv sa
môže obrátiť každý, kto sa domnieva, že pri konaní, rozhodovaní alebo
nečinnosti orgánu verejnej správy boli porušené základné práva a slobody
v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho
štátu.“ Okrem písomného podávania podnetov, napĺňanie tohto ustanovenia
zákona v praxi znamená aj možnosť osobného stretnutia fyzických osôb
a právnických osôb s verejným ochrancom práv, alebo pracovníkmi jeho
kancelárie, ako aj možnosť bezprostredného rozdiskutovania svojich problémov.
Najčastejším spôsobom osobného kontaktu s fyzickými osobami
a právnickými osobami v praxi sú:
- návštevy fyzických osôb vo výkone väzby a vo výkone trestu odňatia
slobody,
- skúmanie porušenia vlastníckych práv na tvári miesta,
- konzultovanie problémov s podávateľmi podnetov v Kancelárie verejného
ochrancu práv,
- poradenské služby v regiónoch.
185
Návštevám fyzických osôb vo výkone väzby a vo výkone trestu odňatia
slobody sa zo strany verejného ochrancu práv sústavne venuje prednostná
pozornosť. Ide o skupinu osôb, u ktorej sa možnosť porušovania základných práv
a slobôd môže vyskytovať častejšie. Ako vyplýva aj zo správy o činnosti
verejného ochrancu práv, sťažnosti osôb vo výkone väzby a vo výkone trestu
odňatia slobody vo veci porušovania ich základných práv a slobôd sú pomerne
frekventované. Aj keď nebolo preukázané, že v miestach výkonu väzby
a výkonu trestu odňatia slobody by dochádzalo k porušovaniu základných práv
a slobôd osôb vo výkone väzby a vo výkone trestu odňatia slobody, možno
konštatovať, že návštevy verejného ochrancu práv v týchto miestach plnia
dôležitú preventívnu funkciu. Pri opakovaných návštevách sme totiž mali
možnosť presvedčiť sa, že došlo k zlepšeniu podmienok v smere obnovy
opotrebovaného materiálu, zvýšenia hygieny a možno i zlepšenia stravy. Čo nás
však z hľadiska dodržiavania základných práv a slobôd v Slovenskej republike
možno prekvapuje je skutočnosť, že napriek mnohým sťažnostiam a vyhláseniam
osôb vo výkone väzby a vo výkone trestu odňatia slobody nepodarilo sa
preukázať, že by boli vo väzbe alebo vo výkone trestu odňatia slobody
nezákonne. Samozrejme nezaoberali sme sa meritom veci alebo poukazovaním
na zaujatosť súdu, prokurátora, či vyšetrovateľa, čo nám zo zákona o verejnom
ochrancovi práv neprislúcha. Mrzí nás však fakt, že z pohľadu osôb držaných vo
väzbe, je vyšetrovanie zdĺhavé a preto požadujú vyšetrovanie na slobode.
Ďalšou formou osobného styku s podávateľmi podnetov je, že niektoré
zložité podnety, hlavne vlečúce sa, alebo zdedené z predchádzajúceho režimu,
sa snažíme riešiť za účasti podávateľa podnetu a zástupcu dotknutého orgánu
verejnej správy priamo na tvári miesta. Ide predovšetkým o preskúmanie
námietok z porušenia vlastníckych práv napr. o namietanie neoprávneného
zabratia pozemku, namietania postupu orgánu verejnej správy len na základe
listinných materiálov ap. Tu treba priznať, že sa nám nepodarilo dospieť
k zhodným postojom podávateľa podnetu a orgánu verejnej správy, preto
186
schodnejšie sa javí, aby v podobných prípadoch sa podávatelia obrátili priamo
na súd.
Niekedy predovšetkým fyzické osoby, ale aj právnické osoby nemajú
celkom jasno, či v ich prípade ide o porušenie základného práva alebo si
potrebujú nejaký problém ujasniť, preto využívajú možnosť osobnej návštevy
Kancelárie verejného ochrancu práv. Zámerom právneho poradenstva bolo
najmä vyšpecifikovať či skutočne ide o porušenie základných práv a slobôd,
ktoré sú definované v Dohovore o ľudských právach a dodatkových protokoloch
k nemu a v II. hlave Ústavy Slovenskej republiky, či takéhoto porušenia sa
dopustil orgán verejnej správy, na ktorý sa vzťahuje pôsobnosť verejného
ochrancu práv podľa § 3 ods. 1 písm. a) až c) zákona o verejnom ochrancovi
práv alebo orgány, na ktoré sa pôsobnosť verejného ochrancu práv nevzťahuje
a ktoré sú vymenované v § 3 ods. 2 zákona, prípadne ide o inštitúcie, právnické
osoby a fyzické osoby, ktoré nie sú podľa zákona o verejnom ochrancovi práv
orgánmi verejnej správy. V prípade, ak dôjde k zhodnoteniu prípadu, že ide
skutočne o porušenie základného práva orgánom verejnej správy, ktorý spadá do
pôsobnosti verejného ochrancu práv je s podávateľom podnetu spísaná zápisnica
o podaní podnetu a podávateľ podnetu zároveň získa prvotnú informáciu ako
ďalej postupovať. V ostatných prípadoch pracovníci kancelárie usmernia
podávateľa akým spôsobom treba ďalej postupovať a ktoré štátne orgány sú
príslušné vo veci konať, prípadne či daná záležitosť je v rámci slovenského
právneho poriadku právoplatne ukončená.
Nakoľko návštevnosť pracoviska bola v značnej miere využívaná aj
obyvateľmi ostatných častí Slovenskej republiky a v telefonických rozhovoroch
často vyslovovali požiadavku osobných kontaktov, verejný ochranca práv sa
rozhodol rozšíriť právne poradenstvo do viacerých regiónov Slovenska. Za tým
účelom sa obrátil na zastupiteľské orgány samospráv, primátorov miest,
starostov obcí a predsedov vyšších územných celkov so žiadosťou, aby mu
v rámci svojich možností poskytli priestory a nevyhnutný servis pre zriadenie
187
regionálnych poradenských centier verejného ochrancu práv, v ktorých by
fyzické osoby a právnické osoby sa mohli poradiť o svojom probléme a mohli
im byť poskytnuté základné informácie. V priebehu rokov 2002 a 2003 sa
v spolupráci s orgánmi samospráv postupne podarilo otvoriť regionálne
poradenské centrá v Trenčíne, Žiline, Dohňanoch, Banskej Bystrici, Veľkom
Mederi a Poprade. Konzultačné dni v jednotlivých poradenských centrách sú
pevne stanovené na určitý deň v mesiaci napr. každý druhý utorok v mesiaci.
Okrem osobných kontaktov je daná možnosť fyzickým osobám
a právnickým osobám kontaktovať sa s Kanceláriou verejného ochrancu práv aj
technickými prostriedkami. Okrem už tradičného využívanie pevných
i mobilných telefonických liniek, čoraz častejšie sa využívajú moderné spôsoby
komunikácie ako internet a elektronická pošta. Vzhľadom na zatiaľ nedoriešené
právne otázky v súvislosti s používaním elektronických médií odpovedáme
podávateľom tradične – písomne prostredníctvom Slovenskej pošty.
Domnievam sa, že postup verejného ochrancu práv a snaha umožniť čo
najširšiemu okruhu obyvateľov Slovenskej republiky možnosť konzultovať svoje
problémy s právnymi expertmi Kancelárie verejného ochrancu práv umožňujú
napĺňať obsah citovaného ustanovenia zákona.
188
Mgr. Jana Durdíková
Kancelária verejného ochrancu práv
Bratislava
Právo na priaznivé životné prostredie uplatnené podnetom
u verejného ochrancu práv
Kancelárii verejného ochrancu práv bolo doručených viacero podnetov, v
ktorých sa podávatelia sťažujú na nečinnosť obce a namietajú porušovanie ich
práv na zdravú a tečúcu vodu, cesty, zavedenie plynovodu, vybudovanie
kanalizácie a pod., a v tejto nečinnosti obce konštatujú porušenie práva na
priaznivé životné prostredie. Spravidla ide vo veci samej o zriadenie vodovodov,
kanalizácie, plynofikácie bezplatným pripojením, teda na obecné náklady. K
podnetom podávatelia prikladajú kópie sťažností, ktoré im žiadny orgán neriešil
k ich spokojnosti. Podľa podávateľov majú ich podnety oporu v čl. 44 Ústavy
Slovenskej republiky.
Pre verejného ochrancu práv z takto uplatňovaných žiadostí o ochranu
Ústavou Slovenskej republiky garantovaného práva vyplynula úloha vysporiadať
sa s ich vybavením tak, aby podávatelia podnetov dostali jasnú a zrozumiteľnú
odpoveď v súlade s obsahom práva na priaznivé životné prostredie, ktorého
ochrany sa dovolávali.
Podľa čl. 51 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) domáhať sa
práv uvedených v čl.35, 36 37 ods. 4, čl. 38 až 42 a čl. 44 až 46 tejto ústavy
možno len v medziach zákonov, ktoré tieto ustanovenia vykonávajú. Práva,
ktoré sa priznávajú podľa čl. 51 ústavy nie sú len nové ústavné práva na ochranu
životného prostredia a kultúrneho dedičstva (čl. 44 a 45). Ústava medzi nimi
uvádza aj práva, ktoré sú súčasťou dlhodobej ústavnej tradície. Čl. 51 obsahuje
vlastne interpretačné pravidlo k ustanoveniam článkov a súhrnne konštatuje, že
jednotlivé práva tam uvedené sú špecifikované v korešpondujúcich zákonoch.
189
Oblasť práv v jednotlivých článkoch podlieha relatívne častým zmenám
konkrétnej zákonnej úpravy, čím sa však nemení obsah jednotlivých práv, ale
len ich reálne naplnenie. Všetky tieto práva vo svojom súhrne závisia od
dosiahnutej hospodárskej a sociálnej úrovne štátu a s tým spätou výškou
životnej úrovne. Takto vymedzené právo občan nemôže uplatňovať voči štátnym
orgánom skôr, ako Národná rada Slovenskej republiky zákonom neustanoví
podrobnosti o ochrane daného práva. To však neznamená, že občanom ústava v
čl. 51 nezaručuje nijaké práva. Ústava v ňom niektoré práva odkazuje na
vymedzenie zákonom, ale zároveň zákonodarcovi ukladá povinnosť také zákony
prijať .
Ide o pozitívny záväzok štátu, čiže všetkých jeho orgánov včítane
Národnej rady Slovenskej republiky vyvinúť všetko úsilie, ktoré od nich možno
rozumne požadovať, včítane vydania potrebných zákonov, aby boli všetky
v ústave zakotvené práva a slobody chránené ak o to požiada občan o právo
ktorého ide.
Ústavný súd Slovenskej republiky k relevancii a rozsahu viazanosti
Slovenskej republiky k pozitívnym záväzkom vyslovil, že Slovenská republika
neuplatnila výhradu k Dohovoru o ochrane základných práv a slobôd. Preto
v rozsahu, v ktorom z Dohovoru platí pozitívny záväzok štátu urobiť opatrenia
na zabezpečenie ľudských práv a základných slobôd, vyplýva pozitívny záväzok
aj pre Slovenskú republiku. Pozitívny záväzok vyplývajúci
aj z ďalších
medzinárodných zmlúv, ktoré ratifikovala a vyhlásila vo svojej Zbierke zákonov
musí plniť, pokiaľ voči nemu neuplatní výhradu. Ústavný súd Slovenskej
republiky postavil pod ochranu pozitívneho záväzky štátu vo vzťahu k právam a
slobodám občana povinnosť podniknúť opatrenia na ochranu práv, ktoré v ústave
priznal občanovi, ale súčasťou pozitívneho záväzku nie je povinnosť dosiahnuť
výsledok, ktorý občan žiada od štátu.
Ústavný súd Slovenskej republiky vztiahol pozitívny záväzok štátu aj na
hospodárske, sociálne a kultúrne práva, teda na tretiu generáciu ľudských práv.
190
Reálne uplatnenie týchto práv si vyžaduje aj aktívnu súčinnosť štátu (napr.
v poskytnutí plnenia občanovi štátom). Prostredníctvom pozitívneho záväzku sa
Slovenská republika zaväzuje prijať zákony ustanovujúce podmienky
a mechanizmus na reálne zabezpečenie základných práv a slobôd.
Práv uvedených v čl. 44 Ústavy Slovenskej republiky – práva na ochranu
životného prostredia a kultúrneho dedičstva – v zmysle čl. 51 ústavy domáhať sa
možno len v medziach zákonov, ktoré toto ustanovenie vykonávajú. Zákonné
medze týchto práv musia byť také, aby ich reálne zabezpečovali.
Pojem životné prostredie vznikol pôvodne v prírodných vedách a z nich
prenikol do vied technických a spoločenských. Rozsah pojmu životné prostredie
je rôzny vtedy, ak ide o životné prostredie jedinca, society, populácie alebo
dokonca o životné prostredie celého ľudstva.
Vedecká definícia pojmu životné prostredie predstaviteľov právnej teórie
sa v prevažnej miere opierajú o definíciu pojmu životné prostredie, prijatú na
konferencii UNESCO v Helsinkách v roku 1967 : „Životným prostredím je tá
časť sveta, s ktorou je človek v interakcii, t.j. používa ju, ovplyvňuje a ktorú si
prispôsobuje. Deklarácia o životnom prostredí prijatá na konferencii OSN
o životnom prostredí v Štokholme v roku 1972 neuviedla názov, pomenovanie
alebo označenie samotného základného práva alebo ústavného práva týkajúceho
sa životného prostredia, iba vymedzila jeho predmet, obsah a rozsah: „ Človek
má základné právo na slobodu, rovnosť a primerané podmienky pre život
v životnom prostredí, ktorého kvalita umožňuje viesť dôstojný a prekvitajúci
život a má hlavnú zodpovednosť za ochranu a zlepšovanie životného prostredia
v záujme súčasnej i budúcich generácií.“
V zákonnej podobe definuje pojem životné prostredie zákon č. 17/1992
Zb. o životnom prostredí. Podľa § 2 tohto zákona „životným prostredím je
všetko, čo vytvára prirodzené podmienky existencie organizmov, vrátane
človeka a je predpokladom ich ďalšieho vývoja. Jeho zložkami sú najmä
ovzdušie, voda, horniny, pôda, organizmy, ekosystém a energia.“ K predmetu
191
právnej úpravy patria i subjekty a ich postavenie v právnom vzťahu. Subjektami
práva na priaznivé životné prostredie je každý – teda fyzická osoba (občan
Slovenskej republiky, cudzinec a osoba bez štátnej príslušnosti). Právo na
životné prostredie je samostatným základným právom fyzickej osoby, je
subjektívnym právom verejnoprávnej povahy, t.j. uplatniteľným voči štátu.
Nositeľovi tohto práva poskytuje nástroje zabezpečujúce mu takú kvalitu
životného prostredia, umožňujúcu mu nerušene žiť, a to tak z hľadiska osobného,
ako aj spoločenského života, t.j. mal by mať právo na zdravé, priaznivé, vhodné,
nerušené, dôstojné životné prostredie, poskytujúce mu možnosti kvalitného
bývania, dobrého životného pocitu, zdravých pracovných podmienkach a pod.
Nositeľmi povinností na úseku starostlivosti o životné prostredie sú fyzické
osoby ( každý) a štát, ale aj obce, podnikateľské subjekty, združenia. Ich
postavenie v právnych vzťahov na úseku starostlivosti o životné prostredie však
môže byť rôzne. Realizácia právnych vzťahov na úseku starostlivosti o životné
prostredie nesúvisí vždy s uplatňovaním verejnomocenských opatrení. V
dôsledku toho vystupujú subjekty buď ako seberovné, alebo vo vzťahu
autoritatívneho pôsobenia. Predovšetkým z hľadiska právnej istoty občana a jeho
ochrany je potrebné dôsledne rozlišovať tie právne vzťahy v rámci starostlivosti
o životné prostredie, v ktorých je druhý subjekt za zákonom stanovených
podmienok oprávnený uplatňovať voči nemu svoje verejnomocenské
oprávnenia. Každý výkon práva ide na ťarchu iných. Výkon práva, resp. jeho
právna regulácia je v práve životného prostredia determinovaná prioritou
verejného záujmu na udržaní vyhovujúceho stavu životného prostredia,
ústavnoprávnym obmedzením výkonu práv v prospech ochrany životného
prostredia a konkrétnym zákonným režimom náhrady majetkovej alebo
nemajetkovej ujmy.
Z hľadiska ústavného práva je možné považovať ústavné právo na
priaznivé životné prostredie ako aj povinnosť štátu v tejto oblasti do určitej
miery deklaratórne. K výkladu ustanovení čl. 44 ústavy je zatiaľ k dispozícii len
192
rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky I. 19/94, kde konštatuje: Za
dôkazy porušenia práva čl. 44 ústavy nemožno považovať kópie podaní
uskutočňované sťažovateľom na rôzne orgány a inštitúcie, vlastný náčrt
vhodného technického riešenia či predloženie projektovej dokumentácie.
Použitá literatúra:
Komentár k Ústave Slovenskej republiky, Milan Čič a kol.
Košičiarová, S.: K problematike postavenia práva životného prostredia v
systéme práva
Košičiarová S.: Okolnosti vylučujúce protiprávnosť konania v práve životného
prostredia
Ján Kráľ: Ľudské práva v Slovenskej republike
193
JUDr. Alexandra Stachová
Kancelária verejného ochrancu práv
Bratislava
Aplikácia ustanovení zákona o slobodnom prístupe k informáciám
v Kancelárii verejného ochrancu práv
V roku 2002 prijala Slovenská republika zákon, ktorým sa uplatňuje
ústavné právo
na informácie, upravené v článku 26 Ústavy Slovenskej
republiky. Zákon o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení
niektorých zákonov (ďalej len „zákon“) prijatý pod číslom 211/2000 Z. z.
nadobudol účinnosť dňom 1. januára 2001. Ustanovenia uvedeného zákona
ukladajú povinnosť sprístupňovať informácie nielen štátnym orgánom, obciam,
právnickým a fyzickým osobám, ktorým zákon zveruje právomoc rozhodovať
o právach a povinnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb v oblasti
verejnej správy v rozsahu ich rozhodovacej činnosti, ale aj právnickým osobám
zriadeným zákonom a právnickým osobám zriadeným štátnym orgánom alebo
obcou podľa osobitného zákona, či nimi založeným právnickým osobám.
Otvorenosť okruhu povinných osôb podčiarkuje aj znenie
§ 2 ods. 4 ktorý
uvádza, že osobitný zákon môže uložiť povinnosť sprístupňovať informácie aj
inej právnickej alebo fyzickej osobe.
Ďalej zákon vo svojich ustanoveniach vymedzuje, ktoré informácie majú
uvedené povinné osoby povinnosť zverejňovať. V súlade s uvedeným sú to pre
Kanceláriu verejného ochrancu práv nasledovné informácie:
a) spôsob zriadenia kancelárie, jej právomoci a kompetencie a popis
organizačnej štruktúry,
b) miesto, čas
a spôsob, akým
možno získavať informácie;
informácie o tom, kde možno podať žiadosť, návrh, podnet,
sťažnosť alebo iné podanie,
194
c) miesto,
lehota a
spôsob podania
opravného prostriedku
a možnosti súdneho preskúmania rozhodnutia povinnej osoby
vrátane výslovného uvedenia požiadaviek, ktoré musia byť
splnené,
d ) postup, ktorý musí povinná osoba dodržiavať pri vybavovaní
všetkých žiadostí, návrhov a iných podaní, vrátane príslušných
lehôt,
ktoré je nutné dodržať,
e) prehľad predpisov, pokynov, inštrukcií, výkladových stanovísk,
podľa ktorých povinná osoba koná a rozhoduje alebo ktoré
upravujú práva a povinnosti fyzických osôb a právnických osôb
vo
vzťahu k povinnej osobe,
f) sadzobník správnych poplatkov, ktoré povinná osoba vyberá
správne úkony, a sadzobník úhrad za sprístupňovanie
za
informácií.
Okrem uvedených informácií, ktoré má Kancelária verejného ochrancu
práv povinnosť zverejniť spôsobom umožňujúcim hromadný prístup, ako aj na
verejne prístupnom mieste v jej sídle, môže sa ktokoľvek obrátiť na kanceláriu so
žiadosťou o sprístupnenie inej informácie a to bez preukázania právneho alebo
iného dôvodu a kancelária je mu ju povinná sprístupniť za predpokladu, že ju má
k dispozícii a nejde o prípady, kedy zákon výslovne ukladá povinnej osobe
obmedziť prístup k informáciám (napr. v prípade utajovaných skutočností,
ochrany obchodného tajomstva, informácií, dotýkajúcich sa osobnosti
a súkromia fyzickej osoby). 1
Avšak nielen na Kanceláriu verejného ochrancu práv ako rozpočtovú
organizáciu sa vzťahuje povinnosť sprístupňovania informácií. Zákon
č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších predpisov
výslovne ukladá verejnému ochrancovi práv, že sprístupňovanie informácií
o jeho činnosti sa má realizovať podľa už spomínaného zákona. (§ 12 ods. 2 )
1
Bližšie § 8-§ 11 zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých
zákonov
195
Verejný ochranca práv sa ujal svojej funkcie po zložení sľubu do rúk
predsedu Národnej rady Slovenskej republiky 27. marca 2002 a Kancelária
verejného ochrancu práv započala svoju činnosť v máji toho istého roku.
V zmysle organizačného poriadku Kancelárie verejného ochrancu práv je
sprístupňovanie informácií zverené osobnému úradu.
Po dvoch rokoch činnosti je možné zhodnotiť využívanie práva na
informácie vo vzťahu k činnosti verejného ochrancu práv a jeho kancelárie.
Na rozdiel od roku 2002, kedy boli Kancelárii verejného ochrancu práv
doručené len tri žiadosti, v roku 2003 bolo celkom doručených 42 žiadostí
o sprístupnenie informácie. Najviac žiadostí sa týkalo činnosti verejného
ochrancu práv. Z ich celkového počtu sa tak vyše 28,5% týkalo poskytnutia
výkladu pôsobnosti verejného ochrancu práv, jeho pôsobenia v regiónoch
Slovenska, ale i informácií k správe o činnosti, ktorú každoročne predkladá
Národnej rade Slovenskej republiky. Niektoré žiadosti sa týkali i obsahu
tlačových správ verejného ochrancu práv, poskytnutých médiám. Približne
v 17%-tich prípadoch sa na verejného ochrancu práv obracali aj samotní
podávatelia podnetu, ktorí v zmysle zákona o slobodnom prístupe
k informáciám požadovali informácie, týkajúce sa vybavovania ich podnetov.
Činnosť Kancelárie verejného ochrancu práv, jej hospodárenie, rozpočet,
organizačné a personálne vybavenie ale aj počet, účel či náklady pracovných
ciest zaujímalo 21,5% žiadateľov. Poslednú skupinu tvorili najmä žiadosti
o sprístupnenie adries rôznych orgánov a inštitúcií v Slovenskej republike
i v zahraničí, spravidla zaoberajúcich sa ochranou práv a slobôd. Viaceré
žiadosti sa týkali i poskytovania znení a výkladov právnych predpisov.
Z foriem podaných žiadostí prevládali žiadosti v elektronickej forme –
50%, na druhom mieste to boli žiadosti doručené poštou – 42,8%. Len 4% boli
podané
telefonicky a 2% prostredníctvom faxu. Zo všetkých doručených
žiadostí bolo skoro 74% vybavených úplným sprístupnením informácie a viac
ako 14% čiastočným sprístupnením. V 2% boli postúpené inému orgánu a v 2%
196
bolo vydané rozhodnutie o odmietnutí poskytnúť informáciu. O doplnenie
žiadosti kancelária požiadala v troch prípadoch. Vybavenie žiadosti sa v 50%
realizovalo poštou a v 50% elektronicky v lehotách spravidla do desať dní
(92,9%) maximálne s predĺžením o ďalších desať dní (7,1%). Proti rozhodnutiam
o nesprístupnení informácie nebolo kancelárii doručené žiadne odvolanie.
Najviac žiadostí kancelária prijala v zimných mesiacoch, len v mesiaci
november to bolo skoro 29%. Na druhom a treťom mieste boli mesiace
december a január.
V roku 2004 sa so žiadosťou o sprístupnenie informácie na Kanceláriu
verejného ochrancu práv obrátilo v období od januára do apríla 27 žiadateľov,
čo v porovnaní s rovnakým obdobím v roku 2003 prevyšuje o 17 žiadostí,
t. j. 170%. Obsahovo sú porovnateľné s predchádzajúcim rokom. Najviac
žiadostí sa týka činnosti verejného ochrancu práv pri vybavovaní konkrétnych
podnetov a poskytovania kontaktných adries rôznych organizácií, zariadení
a inštitúcií pôsobiacich v oblasti ochrany práv a slobôd. Je možné predpokladať,
že využívanie práva na slobodný prístup k informáciám každoročne využíva
a bude využívať čoraz viac osôb.
Stretávame sa aj s prípadmi, keď žiadateľ požaduje sprístupnenie
informácie, ktorá svojím obsahom spĺňa charakter podnetu, prípadne právnej
rady. Mylnou predstavou týchto žiadateľov je presvedčenie, že verejný ochranca
práv by mal podnet vybaviť a podávateľa podnetu informovať o jeho vybavení
podľa zákona o verejnom ochrancovi práv ale v lehotách podľa zákona
o slobodnom prístupe k informáciám. V uvedených prípadoch kancelária
žiadateľa poučí o pôsobnosti verejného ochrancu práv a žiadosť vybaví aj podľa
zákona o slobodnom prístupe k informáciám. Následne ju postúpi verejnému
ochrancovi práv. Problémy môžu vzniknúť i v tom prípade, keď v súlade
s ustanoveniami zákona o verejnom ochrancovi práv podá podnet verejnému
ochrancovi práv podávateľ za inú osobu. V takom prípade, i keď sám podávateľ
podnetu požiada o sprístupnenie informácie k obsahu spisu o vybavovaní
197
podnetu, nie je mu možné požadovanú informáciu v plnom rozsahu sprístupniť,
ak dotknutá osoba nedala súhlas so sprístupnením osobných údajov.
Problematika spracúvania osobných údajov v Kancelárii verejného ochrancu
práv je však natoľko vážnym problémom, že jeho spracovanie je témou
samostatného príspevku.
198
JUDr. Soňa Ráceková
Mgr. Eva Arnoldová
Mgr. Viktória Spišáková
Kancelária verejného ochrancu práv
Bratislava
Ochrana osobných údajov
vo vzťahu k zákonu č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv
Vážené dámy, vážení páni,
každý občan má podľa Ústavy Slovenskej republiky právo na ochranu
osobných údajov pri ich spracúvaní. Ide o jedno zo základných ľudských práv
a slobôd. Podľa Čl. 19 až 22 Ústavy Slovenskej republiky má každý právo na:
- zachovanie ľudskej dôstojnosti, osobnej cti, dobrej povesti a na ochranu
mena,
- ochranu pred neoprávneným zasahovaním do súkromného a rodinného
života,
- ochranu pred neoprávneným zhromažďovaním, zverejňovaním alebo iným
zneužívaním údajov o svojej osobe.
Verejný ochranca práv sa ako nezávislý orgán podieľa na ochrane
základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pri konaní,
rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy, ak je ich konanie,
rozhodovanie alebo nečinnosť v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi
demokratického a právneho štátu, pričom najčastejšie koná na základe podnetu
fyzickej osoby.
Pri vybavovaní podnetov osôb, ktoré sa obrátili na verejného ochrancu
práv, dochádza k spracúvaniu osobných údajov. Kancelária verejného ochrancu
199
práv je tak prevádzkovateľom informačného systému, obsahujúceho osobné
údaje, na ktorý sa vzťahuje ochrana podľa zákona o ochrane osobných údajov.
Zákon o ochrane osobných údajov, účinný od 1. septembra 2002, ukladá
prevádzkovateľom povinnosť zabezpečiť ochranu osobných údajov a odstrániť
tak možné riziká ich zneužitia.
Zo zákona o ochrane osobných údajov vyplýva, že osobné údaje možno
spracúvať iba so súhlasom dotknutej osoby, pričom dotknutou osobou je každá
fyzická osoba, o ktorej sa spracúvajú osobné údaje. V prípade, ak ide o osobné
údaje, patriace medzi osobitné kategórie osobných údajov (ako napríklad rodné
číslo), musí byť súhlas so spracúvaním osobných údajov v písomnej forme.
Súhlas sa nevyžaduje, ak sa osobné údaje spracúvajú na základe osobitného
zákona, ktorý obsahuje predpísané náležitosti, ktorými sú zoznam osobných
údajov, účel ich spracúvania, podmienky ich získavania a okruh dotknutých
osôb. Vzhľadom na to, že zákon o verejnom ochrancovi práv neobsahuje tieto
náležitosti, je potrebné zo strany Kancelárie verejného ochrancu práv vyžiadať si
súhlas dotknutých osôb so spracúvaním ich osobných údajov.
Kancelária verejného ochrancu práv v súvislosti s vybavovaním podnetov
vyžaduje udelenie súhlasu so spracovaním osobných údajov písomnou formou.
Získanie súhlasu sa uskutočňuje prostredníctvom korešpondencie medzi
Kanceláriou verejného ochrancu práv a podávateľom podnetu formou
jednotného tlačiva, ktoré sa po podpísaní podávateľom a následnom doručení
založí do spisového obalu.
V tejto súvislosti by sme však chceli poukázať na problém pri aplikácii
zákona o ochrane osobných údajov v podmienkach činnosti Kancelárie
verejného ochrancu práv.
V rámci podnetov doručených do Kancelárie verejného ochrancu práv sa
ako dotknuté osoby vyskytujú nielen podávatelia podnetov, ale i ďalšie osoby,
ktorých osobné údaje sa nielen získajú, ale budú aj predmetom ďalšieho
spracúvania, pričom spracúvaním osobných údajov podľa zákona o ochrane
200
osobných údajov je vykonávanie akýchkoľvek operácií alebo súboru operácii
s osobnými údajmi, napr. získavanie, zhromažďovanie, zaznamenávanie,
využívanie, poskytovanie, ale aj uchovávanie a likvidácia.
V tejto rovine nastáva problém. Ak by Kancelária verejného ochrancu
práv od
dotknutých osôb, ktoré nie sú zároveň podávateľmi podnetu,
vyžadovala súhlas so spracúvaním osobných údajov, (čo je, okrem iného aj
časovo náročné) a k udeleniu súhlasu by z ich strany nedošlo, napriek tomu, že
podávateľ podnetu by súhlas udelil, podnet by v mnohých prípadoch nemohol
byť vybavovaný. V danej situácii by došlo de facto k prípadu, že v snahe dodržať
ustanovenia zákona o ochrane osobných údajov by verejný ochranca práv
niektoré podnety nemohol vybaviť napriek tomu, že mu to zákon o verejnom
ochrancovi práv ukladá.
Zároveň je zrejmé, že načrtnutý problém sa týka nielen Kancelárie
verejného ochrancu práv, ale i ďalších subjektov, napr. advokátov, súdov
a exekútorov.
V súčasnosti sa pripravuje novela zákona o ochrane osobných údajov.
Problém, na ktorý sme v našom príspevku poukázali, sa nám javí natoľko
závažný, že by ho predmetná novela zákona nemala opomenúť. Riešením by
mohlo byť vyňatie Kancelárie verejného ochrancu práv spod pôsobnosti
niektorých ustanovení zákona o ochrane osobných údajov, hlavne ide
o ustanovenie § 7 ods. 1, 5 a 6, týkajúce sa súhlasu dotknutej osoby so
spracúvaním jej osobných údajov v informačnom systéme prevádzkovateľa ako
aj poskytovaniu osobných údajov o dotknutej osobe do informačného systému
v prípade, ak tieto osobné údaje neposkytuje dotknutá osoba sama, čo je prípad,
keď podávateľ podnetu v podnete alebo v jeho prílohách uvedie osobné údaje
inej osoby.
Ďalším riešením by bolo novelizovať zákon o verejnom ochrancovi práv,
a to jeho
§ 12, kde sa za odsek 2 vloží nový odsek 3 znenia:
201
„(3) Verejný ochranca práv je pri vybavovaní podnetu oprávnený
spracúvať1 osobné údaje v rozsahu titul, meno, priezvisko, adresa, osobné údaje
patriace medzi osobitné kategórie osobných údajov2 ako aj osobné údaje,
tvoriace fyzickú, fyziologickú, psychickú, mentálnu, ekonomickú, kultúrnu
alebo sociálnu identitu aj bez súhlasu dotknutých osôb.“
Navrhnuté riešenia vychádzajú z aktuálnej praxe a predkladáme ich
zároveň ako námet do tvorivej diskusie k uvedenému problému.
1
2
§ 4 ods. 1 písm. a) zákona č. 428/2002 Z. z.
§ 8 ods. 1 a 2 zákona č. 428/2002 Z. z
202
JUDr. Taťana Spišiaková
Kancelária verejného ochrancu práv
Bratislava
Sociálne práva ako ľudské práva
V súčasnej dobe už nikto nemá pochybnosť o tom, že aj sociálne práva
patria do systému ľudských práv aj napriek tej skutočnosti, že ich právnodogmatická štruktúra je z pohľadu kvalitatívnej úrovne odlišná od základných
práv a slobôd v chápaní ľudských práv
prvej generácie. Podstata tejto
kvalitatívnej odlišnosti spočíva okrem iného v odlišnej právnej pozícii štátu,
v prípade základných práv a slobôd pozícia štátu je v prevažujúcej miere
pasívna a štát zasahuje do sféry jednotlivca až v štádiu ohrozenia alebo
porušenia tzv. status negativus. V prípade sociálnych práv štát od začiatku ich
právnej úpravy a nadobudnutia účinnosti po dosiahnutie ich skutočnej realizácie
berie na seba celé bremeno konkrétnych povinností. Ďalšou z odlišností je aj
osobný rozsah základných práv a slobôd na rozdiel od systému sociálnych práv,
adresátom ktorých sú prevažne občania Slovenskej republiky, prislúchajú
každému.
V systéme základných práv a slobôd dominuje princíp slobody na rozdiel
od systému sociálnych práv, v ktorých dominuje značný princíp solidarity.
Rozlišovanie medzi základnými ľudskými právami a slobodami na jednej strane
a sociálnymi právami na strane druhej je však relatívne a neplatí bez výnimky.
Napríklad právo na slobodné združovanie, ktoré Ústava Slovenskej republiky
zakotvuje v rámci systému sociálnych práv, má nepochybne rovnakú
právnodogamtickú štruktúru ako aj iné základné práva a slobody. Aj osobný
rozsah adresátov „každý“ zodpovedá právnej kvalite základných práv a slobôd.
Obdobnú právnu povahu má aj právo na slobodnú voľbu povolania a príprava na
203
povolanie a právo podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť, ako aj právo
zabezpečenie základných životných podmienok pre každého kto sa ocitne
v hmotnej núdzi. Takže relatívnosť delenia základných práv na základné práva
a slobody a sociálne práva spočíva určite aj v tom, že základné práva a slobody
ako práva prvej generácie, ktoré sú podľa ustanovenia článku 12 ods. 1
a nezrušiteľné majú vo svojom obsahu istotne aj určitú sociálnu dimenziu.
Rozlišovanie medzi základnými ľudskými právami a slobodami na jednej
strane a sociálnymi právami na strane druhej spočíva najmä v rozličných
národných tradíciách jednotlivých krajín.. Najčastejšie sa potreba sociálnej
ochrany jednotlivca zo strany štátu
v zahraničných právnych úpravách
odvodzuje od práva na ľudskú dôstojnosť, práva na život a práva na ochranu
zdravia. . Z takto postaveného zorného uhla by sa dalo povedať, že samotný
pojem sociálne práva by bolo možné používať v širšom slova zmysle a užšom
zmysle slova. V širšom zmysle slova systém sociálnych práv podstatne
prekračuje klasických sociálnych práv. Do sociálnych práv z tohoto hľadiska
nepochybne patrí aj právo na vzdelanie, právo na štrajk a iné.
Systém sociálnych práv v užšom slov zmysle v prevažujúcej miere tvorí
právo na prácu a katalóg ďalších sociálnych práv súvisiacich s realizáciou práva
na prácu, ako aj systém sociálnych práv z oblasti práva sociálneho zabezpečenia
zakotvených v Dohovore č. 102 o minimálnej norme sociálneho zabezpečenia.
V prvom rade považujem za potrebné v ďalšej časti tohto môjho príspevku
vymedziť pojem sociálne zabezpečenie najmä čo tvorí obsah tohto pojmu.
Nemožno konštatovať, že by existovala všeobecne uznávaná definícia pojmu
sociálne zabezpečenie. V intenciách medzinárodných dokumentov sa sociálnym
zabezpečením rozumejú nie celkom obsahovo totožné dávkové a nedávkové
systémy, ktoré zabezpečujú
riešenie rôznych sociálnych
udalostí. Ich
normatívne vyjadrenie dáva tomuto vymedzeniu pri určení národných systémov
sociálneho zabezpečenia určitý stupeň záväznosti a aj určitú mieru usmernenia.
204
Podľa príslušných dohovorov Medzinárodnej organizácii práce sociálnym
zabezpečením je systém pozostávajúci
- z liečebnej starostlivosti,
- z nemocenského,
- z podpory v nezamestnanosti,
- zo starobného dôchodku,
- z dávok pri pracovných úrazoch a chorobách z povolania
- z rodinných dávok,
- z dávok v materstve,
-
z invalidného dôchodku,
- z dávok pozostalých.
V Slovenskej republike sa sociálne zabezpečenie chápe na jednej strane
trochu užšie to znamená , že sa sústreďuje na riešenie staroby, choroby, straty
živiteľa, podpory rodiny, na druhej strane v porovnaní s európskymi
dokumentmi aj širšie, a to najmä, čo sa týka zaradenia riešenia hmotnej núdze
a sociálnej núdze do systému sociálneho zabezpečenia.
Ústavný rámec práva na sociálne zabezpečenie je daný predovšetkým
článkom 39 Ústavy Slovenskej republiky. Článok 39 ods. 3 Ústavy Slovenskej
republiky „ podrobnosti o týchto právach ustanoví zákon“ spolu s článkom 51
Ústavy Slovenskej republiky poskytuje garanciu vymožiteľnosti tohto práva,
avšak len v medziach zákonov, čo pri absencii takéhoto zákona znamená
nemožnosť jeho vymoženia resp. dovolania sa .
Možno konštatovať, že systém sociálneho zabezpečenia je v Slovenskej
republike zásadne vytvorený. Definovaním ústavného práva na sociálne
zabezpečenie a podrobnejšie formou zákona vytvárajú systém sociálneho
zabezpečenia tak ako predpokladá Európska sociálna charta.
Rozhodovanie o nároku na niektorú dávku zo systému práva sociálneho
zabezpečenia je zverené orgánom verejnej správy, ktoré v zákone o verejnom
ochrancovi práv sú v jeho pôsobnosti, a upravené ustanovením § 3 ods. 1
205
písm. c) právnické osoby a fyzické osoby, ktoré podľa osobitného zákona
rozhodujú o právach a povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb
v oblasti verejnej správy medzi takéto orgány verejnej správy patrí Sociálna
poisťovňa, Všeobecná zdravotná poisťovňa, Spoločná zdravotná poisťovňa
alebo orgány štátnej správy a to Úrady práce, sociálnych vecí a rodiny, ktoré
od januára tohto roku prevzali niektoré činnosti bývalého Národného úradu
práce a okresných úradov odborov sociálnych vecí.
Vzhľadom na
uvedené vyšpecifikovanie dávok systému sociálneho
zabezpečenia ako základného práva a ich vykonávanie orgánmi verejnej
správy poskytuje im ochranu aj verejný ochranca práv. Podávatelia podnetov
sa domáhajú preskúmania rozhodnutia orgánov verejnej správy
Sociálnej poisťovne
najmä
pri rozhodovaní o nároku na starobný dôchodok,
invalidný dôchodok ako aj pri rozhodovaní o nároku na dávku pozostalých
vdovský a vdovecký dôchodok. Vo všeobecnosti možno konštatovať, že
občania-podávatelia podnetov, sa domáhajú vyššieho dôchodku, ktorý im
vzhľadom na uplynutie doby od priznania dôchodku nepostačuje plne na krytie
ich potrieb, priznanie invalidného dôchodku aj keď posúdenie ich zdravotného
stavu nepodmieňuje priznanie tejto dávky ( zákon č. 100/1998 Zb.), namietajú
zdĺhavosť konania avšak po preskúmaní podnetu a vyžiadania informácií od
príslušného orgánu verejnej správy aj vyžiadaním spisového materiálu sa
takéto konanie nepreukázalo. V súčasnej dobe sa vyskytli podnety, ktoré
namietajú „nespravodlivosť“ reformy dôchodkového systému -sociálneho
poistenia v kontexte na novým spôsobom upravený výpočet dávky do 31. 12.
2003 hranica 10 000 Sk pre výpočet výšky dôchodku, aj keď títo občania
odvádzali do priebežného systému financovania príspevky z vyššieho
mesačného zárobku a pod. V tejto súvislosti považujem za potrebné zdôrazniť,
že za obdobie fungovania inštitútu verejného ochrancu práv nezistil verejný
ochranca práv porušenie tohto práva, ktoré je zverené do pôsobnosti Sociálnej
poisťovne.
206
Jedine pri riešení dávok sociálnej pomoci zistil verejný ochranca práv
porušenie základného práva na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov
článok 48 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a to najmä v prípadoch, keď
podkladom pre priznanie dávky je vydanie posudku o miere funkčnej poruchy
podľa druhu zdravotného postihnutia. Uvedené je spôsobované veľkým počtom
žiadateľov o uvedené dávky k počtu
odborných pracovníkov, ktoré tieto
funkčné poruchy posudzujú podľa zákona č. 195/1998 Z. z. o sociálnej pomoci v
znení neskorších predpisov.
207

Podobné dokumenty