pc05 Integrace fiskálních politik

Integrace fiskálních politik
Evropská ekonomická integrace
Oldřich Dědek
Institut ekonomických studií FSV UK
Osnova přednášky
„
Základní parametry a historické milníky
evropského rozpočtu
„
Daňová harmonizace
„
Pakt stability a růstu (Stability and Growth
Pact, SGP)
2
Velikost rozpočtu
120
1,4
1,2
100
80
0,8
60
0,6
Procenta
Miliardy EUR
1,0
40
0,4
20
0,2
0
0,0
1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Výdaje absolutně
Podíl na HDP Společenství
Pramen: European Commission, Financial Report 2004
3
Příspěvky členských států (rok 2002)
20
15
Miliardy eur
10
5
0
DE FR IT UK ES NL BL SE AT DK EL PT
FI
IE LU
-5
-10
Vlastní zdroje
Čistá pozice
EC: Financial Report 2004; Wallace a dr.: Policy-Making in the EU (2005)
4
Historické milníky – počátky a první reformy
„
Počáteční období 1958 – 1973
‰
‰
‰
„
Nevýznamný objem prostředků zabezpečující
administrativní chod evropských institucí
Od r. 1965 strmý růst výdajů na CAP (cca 80 % rozpočtu)
Zdroje získávány z příspěvků členských zemí
Reformy 1970, 1975
‰
‰
‰
‰
Dohodnut pevný institucionální rámec rozpočtového cyklu
(stanoveny časové lhůty při sestavování rozpočtu,
vymezeny kompetence jednotlivých institucí)
Uzákoněn systém vlastních rozpočtových zdrojů
Posílení kompetencí Evropského parlamentu
Založen Evropský auditorský dvůr (European Court of
Auditors) se sídlem v Lucemburku
5
Rozpočtové zdroje
„
Tradiční vlastní zdroje (Traditional own resources, TOR)
‰
‰
‰
„
Podíl na výběru daně z přidané hodnoty
‰
‰
„
Zdroj zaveden v r. 1979
Klesající význam z maxima cca 65 % na současných cca 13 %
Platby vázané na velikost HND
‰
‰
‰
„
Výnosy nezemědělských cel (Společný celní sazebník)
Výnosy zemědělských cel (agricultural levies)
Zpočátku postačující zdroj pro krytí výdajů, postupně trvale klesající
význam na současných cca 12 % (snižování cel v rámci GATT/WTO,
vstup nových členů s bezcelním dovozem, dohody se zeměmi EFTA)
Zdroj zaveden v r. 1988 (posílení principu schopnosti přispívat)
Rostoucí význam z výchozích cca 10 % na současných cca 65 %
Dorovnávající položka celkových rozpočtových příjmů
Ostatní
‰
Přebytky z minulých let, pokuty, daně z příjmů osob pracujících v
evropských institucích, aj.
6
Historické milníky – konflikty 70. a 80. let
„
„
Nesouhlas UK s postavením druhého největšího čistého
přispívatele
‰ Nízké příjmy z evropského rozpočtu: malá váha zemědělství,
tedy i malé příjmy z CAP; nedostatek rozpočtových prostředků na
zavedení jiných titulů
‰ Vysoké platby do evropského rozpočtu: rozsáhlé dovozy ze
třetích zemí, proto i vysoké odvody cla jako vlastního zdroje EEC;
vyšší podíl průmyslu, proto i rostoucí váha VAT jako vlastního
zdroje EEC)
‰ Na setkání hlav států ve Fontainebleau (červen 1984) zaveden
tzv. britský rabat: dohoda o vratce cca 2/3 hodnoty čistých
příspěvků UK (výměnou za souhlas se zvýšením stropu pro VAT
z 1 na 1,4 %)
Institucionální přestřelky mezi Radou a EP
‰ Snaha EP o posílení rozpočtových kompetencí (využívání
interpretačního vakua smluv)
‰ 1980, 85 EP odmítl návrh rozpočtu
‰ 1982, 86 Rada podala žalobu k ECJ za anulování rozpočtu
7
Historické milníky – víceleté finanční perspektivy
„
Přínosy
‰
‰
‰
„
Větší jistota a stabilita rozpočtových prostředků
Jednání o finanční perspektivě příležitostí k
přehodnocení priorit Společenství
Finanční perspektiva vyjednávána jako balík reforem,
proto i vyšší manévrovací prostor pro nalézání
kompromisu (grand bargains)
Přehled
‰
‰
‰
‰
Delors-1: 1988 - 1982
Delors-2: 1993 - 1999
Berlínská dohoda: 2000 - 2006 (Agenda 2000)
Nová finanční perspektiva: 2007 - 2113
8
Delors-1 a Delors-2
„
Delors-1: 1988 – 1982
‰
‰
‰
Změna konstelace politických sil po rozšířeních 1981 a 1986 (vstup
méně rozvinutých zemí)
Idea vzájemné vazby mezi prohlubováním vnitřního trhu (SEA) a
prohlubováním „ekonomické a sociální soudržnosti“
Přijatá rozhodnutí
Zvýšení stropu pro zdroje Společenství na 1,2 % HDP (od r. 1992)
Zavedení limitu na výdaje CAP
Rozšíření okruhu vlastních zdrojů (čtvrtý zdroj - vazba na HND)
Ponechání britského rabatu
„
Delors-2: 1993 – 1999
‰
‰
‰
Rozšíření finanční perspektivy z 5 na 7 let
Prosazena vazba mezi budováním měnové unie a prohloubením
sociální soudržnosti
Přijatá rozhodnutí
Nárůst výdajového stropu až na 1,27 % HDP (požadavky Komise ještě vyšší)
Snížení významu vlastního zdroje VAT (posílení principu schopnosti přispívat)
Vytvoření Fondu soudržnosti (zvýšení finančních toků „kohezním“ zemím)
Ponechání britského rabatu
9
Berlínská dohoda (Agenda 2000)
„
„
„
Východiskem diskusí materiál Komise Agenda 2000
Prosazení konceptu „rozpočtové stabilizace“
‰ Silnější hlas čistých přispěvovatelů (rozšíření 1995 zvýšilo jejich
počet)
‰ Nákladné sjednocení Německa
‰ Perspektiva východního rozšíření vyvolávající obavy z nákladů
rozšíření
‰ Vyšší pozornost otázkám rozpočtové efektivity (demise
Santerovy komise v březnu 1999)
Přijatá rozhodnutí
‰ Ponechání výdajového stropu na 1,27 % HND
‰ Mírné snížení výdajů kohezním zemím ve prospěch předvstupní
pomoci novým členům
‰ Kosmetické změny ve velikost a struktuře výdajů na CAP
(zásadnější reforma blokována Francií)
‰ Další snížení významu vlastního zdroje VAT
‰ Ponechání britského rabatu
10
Finanční perspektiva 2007 - 2013
„
Čistí přispěvovatelé versus čistí příjemci
‰
‰
‰
„
Staří čistí příjemci versus noví čistí příjemci
‰
‰
„
Východní rozšíření podstatně mění mapu pro politiky soudržnosti
Staré kohezní země (plus nové německé Länder) proti náhlému ukončení
transferů (požadavek kompenzací za „statistický efekt rozšíření“)
Lisabonské cíle
‰
‰
„
Řada států EU v situaci mdlého růstu (Německo, Francie, Itálie) a neplnění
závazků SGP
Neochota akceptovat navyšování příspěvků do evropského rozpočtu
Prosinec 2003: společný dopis hlav států (GE, FR, UK, NL, AT, SE)
předsedovi Komise požadující nenavyšovat stávající úroveň výdajů
EU jako „nejvíce konkurenční ekonomika na světě“ (zvýšení výdajů na
vědu a výzkum, investice do infrastruktury, aj.)
Současné požadavky na zvyšování zaměstnanosti a na konsolidaci
veřejných financí (fiskální dopady vyvolané stárnutím evropské populace)
Britský rabat
‰
‰
Anachronický instrument („chudé nové země přispívají na bohatou Británii“)
Pokrok podmíněn zásadní reformou CAP a celkovým přehodnocením priorit
11
Daňová harmonizace
„
Argumenty pro daňovou harmonizaci
‰
‰
‰
„
Argumenty proti daňové harmonizaci
‰
‰
‰
‰
„
Odlišné daňové sazby mohou porušovat daňovou neutralitu a tím
deformovat konkurenční prostředí vnitřního trhu
Daňového konkurence přináší pouze dočasné a v delším časovém období
poškozuje všechny země (nižší celkový výběr daní, nadměrné zdaňování
méně mobilních faktorů)
Udržování fiskálních hranic je nákladné, zejména po odstranění celních
hranic (fiskální hranice je bod, jehož překročení osvobozuje vývozy od
domácí daně a zavádí daňovou povinnost dle pravidel země určení)
Daňové otázky mají z principu podléhat suverénnímu rozhodování národních
vlád
Daňová uniformita má v různých zemích značně diferencované dopady
(rozdílné vzorce spotřeby, rozdílné nároky na financování sociálních výdajů,
rozdílná mobilita objektu zdanění,aj.)
Potřeba dostatečného počtu nezávislých nástrojů hospodářské politiky poté,
co mnohé nástroje byly centralizovány (např. měnová a obchodní politika)
Daňová konkurence vyvíjí tlak na disciplinované chování vlád
Oblasti daňové harmonizace
‰
‰
‰
Harmonizace daňových sazeb (přímých a nepřímých daní)
Harmonizace daňových základů
Harmonizace daňových výjimek
12
Klasifikace harmonizovaných daní
„
Nepřímé daně
‰
‰
‰
„
Přímé daně
‰
‰
‰
„
Uvalované na spotřebu
Dopady zejména na inflaci
Základní typy: daň z přidané hodnoty (VAT), spotřební daň
(akcíz)
Uvalované na důchody firem a jednotlivců
Dopady zejména na mobilitu výrobních faktorů
Základní typy: korporátní daň (DPPO), osobní daň (DPFO)
Rozhodování v daňových záležitostech podléhá
režimu jednomyslného souhlasu
13
Země původu versus země určení
„
Princip zdanění dle země původu (origin principle)
‰
‰
‰
„
Zboží by mělo být zdaňováno v místě své výroby (bez ohledu na
to, zda bude vyvezeno nebo zde spotřebováno)
Odpadá potřeba fiskální hranice (konzistentní se zánikem celních
hranic na území vnitřního trhu)
Vznik daňových distorzí při spotřebě (zvýhodňování dovozů ze
zemí s nižším zdaněním)
Princip zdanění dle země určení (destination principle)
‰
‰
‰
‰
‰
Zboží by mělo být zdaňováno v místě své spotřeby (bez ohledu
na to, zda bylo dovezeno nebo zde vyrobeno)
Domácí a dovážené zboží si při spotřebě konkuruje za stejných
daňových podmínek (běžný princip mezinárodního obchodu)
Nezbytná fiskální hranice
Vyšší motivace k vyhýbání se daním (fingovaný vývoz, pašování)
Možný vznik daňových distorzí ve výrobě (vyšší zdaňování
dováženého a nižší zdaňování domácího zboží)
14
Daň z přidané hodnoty
„
„
„
„
Zdanění „přidané hodnoty“ čili rozdílu mezi cenou placenou za
vstupy a cenou obdrženou za výstupy
Od r. 1971 zavedena jednotně v celém společenství (ve Francii
již od r. 1954, Itálie až v r. 1973)
Výhody
‰ Nediskriminuje mezi výrobou pro domácí či exportní trh a a mezi
spotřebou domácích či dovážených vstupů
‰ Nestimuluje vertikální integraci z čistě daňových důvodů (výhoda
vůči tehdy konkurenční kaskádové dani)
‰ Přirozená kontrolní pojistka (plátce daně musí mít dokladováno
zaplacení daně u svých subdodavatelů)
Stupeň aproximace
‰ Minimální VAT 15 % pro většinu zboží (od října 1992), snížená
popř. nulová VAT pro vyjednané, často jen dočasné výjimky
(potraviny, vytápění, dodávky vody, léky, knihy, restaurační
služby aj.)
‰ V r. 1977 přijata Směrnice pro jednotný základ VAT
15
Spotřební daně
„
„
„
„
Daň uvalovaná na spotřebu vybraných komodit
‰ Časté případy: tabákové výrobky, lihoviny, benzín
‰ Méně časté: káva, čaj, sůl, hrací karty
Konstrukce daně
‰ Ad valorem (daň proporcionální k ceně produktu)
‰ Specifická (daň vázaná na jednotku fyzického množství)
Významné dopady harmonizace na
‰ Velikost inflace (daňové sazby bývají vysoké)
‰ Velikost rozpočtových příjmů (tendence k posilování významu
nepřímých daní)
‰ Na širší zdravotní či ekologické politiky
Stupeň harmonizace
‰ Stanovené minimální velkosti daňových sazeb (nutné při
neexistenci fiskálních hranic pro osobní spotřebu)
‰ Z ceny produktu zahrnující spotřební daň se odvádí VAT
(distorze ve spotřebních daních se proto projevují i jako distorze
VAT)
16
Korporátní daň
„
Nízký stupeň harmonizace nekorespondující s prostředím plné mobility
kapitálu na vnitřním trhu EU
‰
‰
„
Různé systémy zdaňování
‰
‰
‰
„
Iniciativa Komise k vytvoření jednotných pravidel
Různá úroveň zdanění
‰
‰
„
Klasický (firma je vnímána pro účely zdanění jako samostatná osoba, dvojí
zdanění dividend): DE, NL, AT, BL, …
Imputační (firma je vnímána pro účely zdanění jako soubor akcionářů,
daňový dobropis pro akcionáře): UK, FR, IT, ES, IE, …
Řada dalších rozdílů (zdaňování rozdělených a nerozdělených zisků,
konstrukce zadržovací daně pro zdaňování zisků transferovaných do
zahraničí, odpisová politika, inflační účetnictví, úlevy pro malé podniky a
další)
Rozdílné daňové základy
‰
„
Stěhování výrobních kapacit
Přesouvání zisků nadnárodních korporací (tzv. transferová cenotvorba)
Anglosaský systém upřednostňující nižší zdaňování podniků (UK, IE,
některé nové členské země)
Kontinentální systém tradičně založený na vyšším zdanění podniků (GE, FR,
Skandinávie a další)
Problém zdaňování konsolidovaného zisku nadnárodních korporací
17
Osobní důchodová daň
„
„
„
Významný dopad na cenu práce a na mobilitu
pracovní síly
Součást vysoce heterogenních sociálních systémů
členských zemí (z odvodů sociálního pojištění se
významnou měrou financují sociální transfery)
Prakticky nulový stupeň aproximace a také nulové
ambice tuto oblast aproximovat
‰
Výjimky: dohody o zamezení dvojího zdanění migrujících
pracovníků
18
Pakt stability a růstu – motivace
„
Rostoucí výpůjční požadavky na financování rozpočtových deficitů v
jedné zemi tlačí na zvyšování jednotných úrokových sazeb měnové
unie
‰
‰
‰
‰
‰
„
Černé pasažérství (free-riding) se vyznačuje snahou o profitování z
nedisciplinovaného fiskálního chování za předpokladu, že ostatní země
se budou chovat disciplinovaně
‰
‰
„
Omezovaní hospodářského růstu ve všech zemích měnové unie
V krátkém období vyšší úroky mohou vyvolávat příliv krátkodobého kapitálu a tím
i nežádoucí posilování měny měnové unie
V delším období hrozí nestabilita finančních trhů, oslabování a krize měny
měnové unie
Zvýšený tlak na monetizaci a inflaci (pojistkou je nezávislost centrálních bank)
Intenzita efektu závisí na ekonomické síle jednotlivých ekonomik
Členství v měnové unii nevystavuje černého pasažéra disciplinárnímu tlaku
finančních trhů (nemožnost izolované krize platební bilance)
Větší počet nedisciplinovaných vlád rozleptává dohodnutá fiskální pravidla
Tíhnutí demokratických vlád k deficitům (deficit bias) značí navyšování
rozpočtových deficitů a veřejného dluhu čistě z důvodu politického
prospěchu
‰
‰
Politicky průchodné přenášení břemene splácení dluhu na pozdější generace
Výrazný vliv volebního cyklu
19
Srovnání rozpočtových deficitů
2001
2002
2003
2004
USA Japonsko Velká Eurozóna
Británie
-0,4
-6,1
-1,9
-3,8
-7,9
-1,7
-2,5
-5,0
-7,7
-3,4
-3,0
-4,7
-3,2
-2,7
Poznámka: Podíly deficitů veřejných rozpočtů na HDP (procenta)
Pramen: ECB, Monthly Bulletin September 2005, Eurostat
„
„
„
Nemocí tíhnutí k deficitům trpí všechny velké demokratické země
V mezinárodním srovnání vyznívá rozpočtové chování eurozóny
relativně „disciplinovaně“
V důsledku rozepří nad pravidly SGP a jejich dodržováním působní
rozpočtové chování eurozóny jako značně rozkolísané
20
SGP – základní informace
„
„
„
Motivace: zabezpečení fiskální disciplíny nejen v
období plnění kvalifikačních požadavků pro převzetí
eura nýbrž jako trvalý stav
Soubor pravidel fiskální disciplíny anticipován
Maastrichtskou smlouvou (nástin procedury
nadměrných deficitů, doložka o zákazu výpomoci
(no-bailout clause))
Propracování praktických detailů provedeno Paktem
o stabilitě a růstu (Stability and Growth Pact, SGP)
‰
„
Přijat v červnu 1997 na zasedání Evropské rady
SGP závazný pro všechny členy EU s výjimkou
sankčních ustanovení aplikovatelných pouze na
členy eurozóny
21
SGP – původní principy
„
Definice střednědobého cíle (medium-term objective,
MTO)
‰
„
Mnohostranný dohled
‰
‰
„
Členská země má ve střednědobém období (tři roky) usilovat
o „téměř vyrovnaný či přebytkový rozpočet“ (princip close to
balance or in surplus, CTBOIS)
Členské země zpracovávají střednědobý Stabilizační program
(členové eurozóny) resp. Konvergenční program (nečlenové
eurozóny) a dvakrát ročně podávají zprávu o plnění programu
Evropská komise hodnotí plnění programu a navrhuje
Evropské radě přijetí opatření vůči zemím nedodržujícím
požadavky SGP
Nadměrný deficit
‰
Deficit vládního sektoru je považován za nadměrný,
převyšuje-li 3 % HDP
22
SGP – původní principy (pokračování)
„
Procedura nadměrného deficitu (Excessive Deficit Procedure, EDP)
‰
‰
‰
‰
„
Mimořádné okolnosti
‰
‰
„
Procedura je iniciována Evropskou komisí v případě, že během tří po sobě
jdoucích let skutečný či plánovaný podíl deficitu na HDP překračuje limitní
hodnotu 3 % (zahájení EDP předchází varování a doporučení)
EK připraví podklad pro radu ECOFIN s návrhem nápravných opatření a lhůt
jejich plnění
ECOFIN může buď schválit doporučení EK, načež EDP vstupuje v platnost, a
nebo požádat EK o nový podklad k rozhodnutí
O zahájení EDP se rozhoduje kvalifikovanou většinou
Země s nadměrným deficitem vykazuje v daném roce pokles reálného HDP větší
než 2 % (automatické nezahájení procedury nadměrného deficitu)
Hospodářský pokles je menší než 2 % ale větší než 0,75 % (nutno doložit
výjimečnost situace)
Sankce
‰
‰
Povinnost provinilé země vytvořit neúročený vklad ve výši 0,2 % HDP, který se
navyšuje úměrně překročení limitu, nejvýše však do výše 0,5 % HDP
V případě neodstranění nadměrného deficitu ve lhůtě dvou let se vklad mění na
pokutu
23
SGP – historické momenty
„
„
Irsko 2001
‰ Kritika Rady za neplnění závazku pro výši
rozpočtového přebytku (střednědobý závazek 4,2 %,
skutečnost „pouze“ 1,7 %)
Německo a Francie 2002-04
‰ Zpomalení hospodářského růstu doprovázené
opakovaným překračování limitu 3 %
‰ Zpomalení růstu ale nedostatečné pro dovolání se
klauzule mimořádných okolností
‰ 2002 varování, 2003 doporučení, 2004 kompetenční
spor mezi EK a ECOFIN s dohrou u Evropského
soudního dvora
24
SGP – kritici a zastánci
„
Argumenty kritiků
‰
‰
‰
‰
‰
‰
Přílišná restriktivnost: od sankčních dopadů může zemi
osvobodit pouze poměrně hluboká recese
Přílišná rigidita: jednotná pravidla paktu neberou v potaz
odlišná národní specifika (různě vysoká zadluženost,
odlišné potřeby investic do infrastruktury, financování
penzijních reforem, aj.)
Problematický cíl: CTBOIS usiluje o ekonomiku bez
vládního dluhu a tím bez možnosti investovat do
bezpečných dluhopisů
Asymetrie Paktu: pozornost fiskálnímu vývoji věnována až
po konstatování obtíží a nikoli v „dobrých časech“
Politizace: o podobě EDP rozhoduje politické grémium
ministrů financí
Narušování koheze: uvalování finančních sankcí na
suverénní vlády je z hlediska soudržnosti EU problematické
25
SGP – kritici a zastánci (pokračování)
„
Argumenty zastánců
‰
‰
‰
‰
Kritické hlasy zaznívají od nedisciplinovaných vlád,
které nenalézají odvahu k nepopulárním fiskálním
reformám v období hospodářského růstu
Změkčování pravidel Paktu je kontraproduktivní s
ohledem na tíhnutí evropských vlád k deficitům
Pro funkčnost a transparentnost Paktu je klíčová
jednoduchost a jednoznačnost jeho pravidel
Bez institutu sankcí se SGP stane bezzubým
nástrojem vynucování finanční disciplíny
26
SGP – reforma (březen 2005)
„
Diferenciace MTO
‰
‰
„
Rychlost dosahování MTO
‰
‰
„
Vyšší konsolidační úsilí v „dobrých časech“ (dobré časy jsou ty, kdy se výstup
nachází nad svým potenciálem, neboli existuje kladná produkční mezera)
Možnost zohledňování strukturálních reforem, aniž by však byla ohrožena limitní
hodnota 3 % (týká se jmenovitě penzijních reforem)
Implementace EDP
‰
‰
„
Eurozóna a členové ERM-II: deficit -1 % HDP pro málo zadlužené a rychlé
rostoucí země, rozpočtová vyrovnanost až přebytkovost pro vysoce zadlužené a
pomalu rostoucí země (na bázi cyklicky očištěného deficitu)
Ostatní: bezpečné respektování limitní hodnoty 3 %
Potvrzení závazných referenčních hodnot 3 % a 60 % HDP
Rozšíření okruhu výjimečných událostí (dlouhodobě nízký růst vzhledem k
potenciálu, „všechny další relevantní faktory“)
Prodloužení pořádkových lhůt
‰
‰
‰
‰
Mezi projednáním fiskální pozice (tzv. notifikace) a zahájením EDP
Mezi vydáním doporučení k nápravě a přijetím účinných opatření
Pro přijetí rozhodnutí Rady
Možnost dalšího prodloužení lhůt k nápravě při výskytu nečekaných okolností
27
Strukturální a cyklický deficit
PO
%
POG
NOG
AO
SD
AO …Skutečný produkt
PO … Potenciální produkt
AD … Skutečný deficit
SD … Strukturální deficit
NOG … Záporná produkční
mezera
POG … Kladná produkční
mezera
0
AD
Produkční mezera = procentuální rozdíl mezi skutečným a potenciálním HDP
Strukturální deficit = hypotetický deficit dosažený při růstu HDP na úrovni
potenciálního produktu (nulová produkční mezera)
Skutečný deficit = strukturální (cyklicky upravený) deficit + cyklický deficit
28
SGP – aktuální stav procedury EDP
„
Formální zahájení procedury EDP s šesticí nových
členů (CY, CZ, HU, MT, PL, SK)
‰
‰
„
MTO pro Českou republiku
‰
‰
„
Na nečleny eurozóny se nevztahují sankce SGP
V krajním případě lze krátit čerpání ze strukturálních fondů
Konvergenční program: dosažení 3 % HDP do r. 2008
udržitelným způsobem
MTO: strukturální deficit cca 1 % HDP do r. 2012 (ČR
zařazena mezi země s nadprůměrným růstem a
podprůměrným veřejným dluhem)
Staří členové v proceduře EDP (r. 2006)
‰ DE, EL, FR, IT, PT, UK
29