dotacemi 2014–2020 - Nakladatelství Forum

Praktický průvodce
4/14 • duben 2014
dotacemi 2014–2020
Ov ě ř e n é i n f or ma c e a n á vody kd y, kam a j ak pod at žád ost a us p ět
•Dubnové dotační novinky
•Téma měsíce: Kontroly
AKTUÁLNĚ
tiráž | editorial | obsah
Vážené dámy, vážení pánové, vážení zájemci a žadatelé
o finanční podporu ze zdrojů EU,
ročník 1 I číslo 4 I duben 2014
Vydavatel
Nakladatelství FORUM s.r.o.
www.forum-media.cz
v dubnovém čísle opět přinášíme spektrum aktuálních a ověřených informací od odborníků stejně jako rady pro usnadnění
vaší práce. Věřím, že hlavní téma – tedy kontroly a nejčastější
pochybení, kterých se doupouštějí příjemci dotací, vám pomůže
vyhnout se problémům ve vaší vlastní praxi.
Adresa redakce
Na Březince 1513/14
150 00 Praha 5
Na květen pro vás připravujeme mimo jiné další přehled aktuálních „rychlovýzev“ – těším se na setkání s vámi!
UKÁZKA
Šéfredaktorka
PhDr. Eva Bláhová
[email protected]
Zákaznický servis
[email protected]
tel.: +420 251 550 576
fax: +420 257 512 422
Jazyková úprava
Mgr. Jana Vašinová
Fotografie
www.bigstockphoto.com
archiv autorů
Grafická úprava a zlom
Renata Brtnická
Objednávka předplatného
e-mail: [email protected]
fax: +420 251 512 422
Informace o předplatném a služby
zákaznického servisu
Jitka Drahošová
[email protected]
tel.: +420 251 115 576
Cena ročního předplatného
verze BASIC 2490 Kč bez DPH
(pouze tištěný zpravodaj)
verze OPTIMUM 3735 Kč bez DPH
(tištěný zpravodaj, online verze,
poradenství od odborníků)
Zpravodaj vychází jako měsíčník
celkem desetkrát ročně (v létě
a na přelomu roku vychází dvojčíslo).
Přetisk a jakékoli šíření je povoleno
pouze se souhlasem vydavatele.
Redakce si vyhrazuje právo na
jazykovou a stylistickou úpravu
příspěvků.
© Nakladatelství FORUM s.r.o.,
2014
2
Novinky z dotačního dění 4/2014
Kondicionality pro nové období / Další program vyhlášen / Zadávací směrnice EU zveřejněny
Co budou obnášet tzv. kondicionality pro nové
programové období 2014–2020?
Jak uvedl eurokomisař pro zaměstnanost, sociální věci a začlenění László Andor
koncem března při návštěvě Prahy, ztráta evropských peněz v letošním roce na
rozdíl od loňska nám iminentně nehrozí: „... po ztrátě prostředků v roce 2013 tu
bezprostřední ohrožení pro rok 2014 není, ještě se s tím dá mnoho dělat. Je
každopádně potřeba pokračovat v práci na zlepšení implementace ESF. Vláda by
mohla ještě více využívat zjednodušené vykazování nákladů na řadu užitečných
investic, například pro zvýšení kapacity mateřských školek či zvýšení dostupnosti
pedagogických asistentů,“ řekl pro EurActiv.cz. Přiblížil také tzv. kondicionality
pro období 2014–2020, tj. podmínky, které budou členské státy muset splnit, aby
mohly čerpat podporu. Klíčovou kondicionalitou je podle Andora služební zákon – ten má pomoci modernizaci veřejné správy. „Určitě sem patří také existence strategického politického rámce na podporu zaměstnanosti mladých
lidí včetně tzv. záruky pro mladé, která má zajistit, že každý nezaměstnaný nebo
neaktivní člověk mladší 25 let dostane během čtyř měsíců kvalitní příležitost zaměstnání, stáže, odborného školení či dalšího vzdělávání. Každý by měl dostat
alespoň jednu slušnou šanci, se kterou pak už samozřejmě musí naložit podle
svého. Taková záruka příležitosti je velmi důležitá pro zamezení pocitu marnosti
mezi mladou generací v době slabé hospodářské situace a pro předejití úpadku
lidského kapitálu. Česká vláda se rozhodla k tomuto zřídit program, který by
měl zahrnout úřady práce, školy, zaměstnavatele a jejich svazy, odbory, neziskové organizace a další aktéry a pomoci zlepšit spolupráci mezi nimi.“
Očekávané nové zadávací směrnice EU byly zveřejněny
Obsah ukázky:
3
AKTUÁLNĚ
Novinky z dotačního dění 4/2014
4
TÉMA MĚSÍCE
Nejčastější pochybení při kontrolách
v rámci strukturálních fondů
Ing. Ondřej Hartman, Ernst & Young
7SVĚT ŽADATELŮ
Kontroly dotací: proč jsou
v současné době tak přísné?
Ing. Milena Smržová, Ministerstvo financí ČR
10SERVIS + PŘÍŠTĚ
Aktuální výzvy pro přijímání žádostí
Praktický průvodce dotacemi 2014–2020 I DUBEN 2014
Jak informovala advokátní kancelář MT Legal, v Úředním věstníku Evropské unie byly na samém konci března zveřejněny dlouho očekávané nové
směrnice, jež upravují zadávání veřejných zakázek. Jedná se o tři směrnice,
jmenovitě jsou to:
• směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února
2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES,
• směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU ze dne 26. února
2014 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice
2004/17/ES,
• směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/23/EU ze dne 26. února
2014 o udělování koncesí.
Lhůta pro vnitrostátní transpozici směrnic je podle zprávy MT Legal stanovena do 18. dubna 2016, nicméně v případě České republiky se předpokládá dřívější přijetí nové právní úpravy. Již do konce května 2014 by měl
být předložen vládě návrh věcného záměru nového zákona a ještě v říjnu
letošního roku jeho paragrafové znění. Obsahu a především dopadu zadávacích směrnic na příjemce dotací se budeme podrobněji věnovat v příštích
číslech a očekáváme, že vyvolají zajímavou diskusi.
Praktický průvodce dotacemi 2014–2020 I DUBEN 2014
Nový program
na podporu rozvoje
pracovních příležitostí
Program s názvem Podpora rozvoje pracovních příležitostí na území
Ústeckého a Moravskoslezského kraje vyhlásila ministryně pro místní
rozvoj Věra Jourová na začátku
dubna. Podle informací ministerstva pro místní rozvoj je cílem programu vytvořit podmínky pro zřízení nových pracovních míst, snížit
nezaměstnanost v postižených regionech a tím zvýšit jejich hospodářskou výkonnost. Program je
určen jak pro obce a kraje nebo
jimi zřízené právnické osoby, tak
i pro fyzické a právnické osoby
s doložitelnou minimálně jednoletou aktivní podnikatelskou historií. Dělí se na dva dotační tituly:
v rámci jednoho budou podávat
žádosti o dotaci fyzické a právnické osoby, v rámci druhého obce
a kraje. Jak uvádí MMR, bude podpořeno pořízení, technické zhodnocení nebo modernizace hmotného či nehmotného investičního
majetku, zejména budov a pozemků bezprostředně s nimi souvisejícími, strojů, zařízení a informačních systémů. Zásadní podmínkou
pro poskytnutí dotace je, že projektový investiční záměr a následné vytvoření minimálně jednoho
pracovního místa pro zaměstnance
v hlavním pracovním poměru bude
realizováno na území Ústeckého
nebo Moravskoslezského kraje. Pro
program bylo schváleno 300 mil.
korun. Žádosti je možné podávat
kontinuálně, počínaje 7. dubnem,
do 15. května musí být žádost o poskytnutí dotace i se všemi povinnými přílohami doručena na Ministerstvo pro místní rozvoj.
3
téma měsíce
Téma měsíce
Nejčastější pochybení při kontrolách
v rámci strukturálních fondů
Ing. Ondřej Hartman
Manažer Ernst & Young pro služby veřejného sektoru
Při kontrolách dotací se klade velký důraz na veřejné
zakázky. Je proto nezbytné upozornit žadatele/
příjemce finanční podpory na pochybení, která se
při kontrolách a auditech projektů financovaných
z různých operačních programů v České republice často
opakují. Vezměte si poučení pro vlastní praxi!
N
ejprve si uveďme několik vybraných důvodů, proč k těmto
chybám dochází, aby případný
příjemce/zadavatel, případně administrátor veřejné zakázky nebyl překvapen,
až se s některým z důvodů setká.
Odhlédneme-li od jistě nejčastějšího
důvodu, kterým je nepozornost nebo neznalost požadovaných pravidel ze strany
příjemce/zadavatele, je jedním z obecně
vnímaných důvodů častých chyb zadavatelů u výběrových řízení složitost pravidel
zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných
zakázkách (dále jen „ZVZ“), resp.
jeho časté změny (např. novelizace
k 1. 4. 2012 znamenala řadu dalších
povinností, se kterými se zadavatelé
evidentně ne zcela sžili). U výběrových řízení zadávaných v rámci
projektů financovaných z fondů
EU je pak situace dále komplikována následujícími faktory:
(i) dalšími pravidly poskytovatele dotace,
která musí zadavatel plnit nad požadavky ZVZ (například dodatečné povinnosti týkající se uveřejnění výzvy k podání
nabídek, speciální ustanovení smlouvy,
zvláště upravený střet zájmů apod.),
(ii) vývojem rozhodovací praxe v průběhu let na úrovni poskytovatele dotace
a dalších kontrolních orgánů v rámci
implementační struktury fondů EU (to,
co prošlo např. v roce 2009, dnes již neprojde),
4
(iii) nejednotnou rozhodovací praxí různých kontrolních orgánů (poskytovatel
dotace může mít jiný názor, než který
následně prezentuje auditní orgán Ministerstva financí, Nejvyšší kontrolní
úřad nebo auditoři Evropské komise).
Příjemci dotací z fondů EU se tak
musí vyrovnat s ne zcela přehledným
systémem pravidel, a to nejen pro zadávání zakázek. Stále častěji se proto
příjemci, kterým byla identifikována
pochybení, o nichž do té chvíle nemu-
Nejčastěji dochází
k chybám kvůli nepozornosti
či neznalosti pravidel
ze strany zadavatele
seli mít ani tušení, obrací na nezávislý
soudní přezkum. Na této úrovni již tedy
k soudním sporům dochází. Jako kacířská se však prozatím jeví myšlenka, že se
někdy bude některý řídicí orgán operačního programu nebo členský stát Evropské unie bránit obdobnou cestou vůči
závěrům auditorů Evropské komise.
Jak minimalizovat
pochybení?
Pokud jde o samotná pochybení, která
opakovaně identifikujeme při naší kont-
rolní a auditní praxi, domnívám se, že by
se velmi dobře dal sestavovat pravidelný
(například roční) žebříček těchto pochybení. Některá pochybení je možné docela úspěšně vyřešit edukativní činností
poskytovatelů dotací, jiná se ale drží
stále vysoko v žebříčku již po mnoho let.
Odstranění těchto pochybení tedy nebude možné provést jednoduchou formou
a bude třeba zavést zásadnější opatření.
Mezi taková opatření lze jistě počítat
kontrolu výběrových řízení poskytovatelem dotace již v průběhu jejich realizace. Některé operační programy v České
republice tak mají nastaven systém, při
kterém sledují postup příjemce/zadavatele v následujících krocích:
(i) zadávací dokumentace (připomínkování návrhu zadávací dokumentace),
(ii) posouzení a hodnocení nabídek
(přítomnost poskytovatele dotace na
jednání hodnoticí komise, resp.
připomínkování
dokumentace
týkající se posouzení a hodnocení nabídek, tj. před výběrem nevhodnější nabídky),
(iii) smlouva (připomínkování návrhu smlouvy před jejím uzavřením s vybraným dodavatelem).
Tento postup zpomaluje proces
zadání zakázky a zvyšuje jeho administrativní náročnost pro příjemce. Na poskytovatele dotace klade rovněž značné administrativní nároky, ale může být účinnou
cestou, jak omezit možná rizika či přímo
pochybení příjemce. Je ovšem třeba pokračovat v komunikaci s příjemcem
i při následující realizaci projektu, kdy
příjemci uskutečňují podstatné úpravy
předmětu zakázky či jiné změny.
Pochybení včerejška...
V minulosti bylo možné do našeho po-
Praktický průvodce dotacemi 2014–2020 I DUBEN 2014
myslného žebříčku zařadit například následující pochybení:
1. záměna kvalifikačních a hodnoticích
kritérií, kdy byla hodnocena kritéria,
která se vážou k dodavateli a nepředstavují přímou vazbu k nabídce nebo hodnocení smluvních pokut,
2. nesoulad mezi údaji uveřejněnými na
národní úrovni a v evropském věstníku,
3. diskriminačně stanovená ekonomická a finanční kritéria (obrat, pojištění
za škodu způsobenou třetí osobě apod.).
Příčina těchto pochybení byla
nakonec odstraněna, a to zcela různým způsobem. V případě bodu jedna
se to podařilo především rozhodnutími Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže, resp. nálezy z auditů Evropské komise a edukativní prací
poskytovatelů dotací, a následně
došlo i ke změně ZVZ v tomto
smyslu. V případě bodu dvě pak
automatickým přebíráním informací z národního Věstníku veřejných zakázek (resp. ISVZ), čili
technickým řešením. Konečně v případě bodu tři došlo v rámci novelizace
k 1. 4. 2012 jednoduše k vypuštění těchto
kritérií ze ZVZ (resp. prokazování pouze
čestným prohlášením).
Pochybení dneška...
Některá pochybení z minulosti však přetrvávají a drží se stále v našem pomyslném žebříčku. Jedná se především o ta,
která lze shrnout pod základní principy
transparentnosti, rovného zacházení
a nediskriminace. Pojďme se na ně podívat blíže.
1. Nedostatečně jasné či diskriminační
vymezení předmětu veřejné zakázky
Nedostatečné vymezení předmětu veřejné zakázky může mít vliv na (a) kvalitu
nabízeného plnění nebo na (b) srovnatelnost obdržených nabídek. Tyto případy lze ilustrovat u projektů financovaných z Evropského sociálního fondu
například u výběrových řízení na kurzy,
kde nebyla dostatečně vymezena délka
jedné vyučovací hodiny (45 minut vs. 60
minut), počet účastníků, počet skupin,
úroveň účastníků apod.
Dalším problémem bývá vymezení
předmětu zakázky, pokud má jít o akre-
ditované kurzy. Zadavatel specifikuje požadavek na zaměření a hodinový rozsah
kurzu, avšak akreditovaný kurz v požadovaném hodinovém rozsahu nemusí
existovat. Například u IT kurzů podle
ECDL je akreditací dán určitý rozsah
hodin, avšak pokud zadavatel specifikuje nižší počet hodin, pak nebude nikdo
schopen takový kurz nabídnout. Zadavatel v lepším případě nedostane žádné
nabídky, v tom horším dostane nabídky,
které nebudou splňovat požadovaný rozsah hodin, a bude stát před problémem,
zda akceptovat nabídky s různým počtem hodin, resp. nesouladem se zadávací dokumentací, pokud si ovšem tento
problém vůbec uvědomí.
S diskriminací
se také setkáváme
u stanovení metody
hodnocení
2. Dělení předmětu zakázek nebo
naopak spojování předmětu zakázek
Při definici předmětu zakázky musí
příjemce/zadavatel přemýšlet nad tím,
jak by bylo možné některé výdaje rozpočtu spojit do jednoho zadávacího řízení a které položky naopak nakoupit
odděleně. Toto cvičení se standardně
děje již při přípravě projektové žádosti, nicméně zde ještě obvykle příjemce
nemá detailní informace o tom, zda by
různé spojení výdajů do jednoho výběrového řízení bylo v souladu s pravidly
dotačního programu. Pokud následná
kontrola zjistí problém v této oblasti, odvolávky na projektovou žádost nemusí
před kontrolním orgánem fungovat.
Příjemci/zadavatelé se také musí
zabývat otázkou, zda nediskriminují
některé dodavatele tím, že chtějí nabídku na spolu nesouvisející předměty. Může jít například o situaci, kdy je
v rámci projektu na vybavení školicího
centra vybrán společný dodavatel pro
nákup IT techniky, projekční techniky
i nábytku nebo je u stavebních zakázek
součástí zakázky také vybavení objektu
nábytkem.
Praktický průvodce dotacemi 2014–2020 I DUBEN 2014
Příjemce může zvážit také postup
dle § 98 ZVZ, tj. rozdělit zakázku na části. Je však třeba počítat s tím, že především u menších částí s předpokládanou
hodnotou v řádu desítek či stovek tisíc
korun nemusí mít dodavatelé dostatečný zájem o podání nabídek na tyto části.
Pak příjemce/zadavatel (po odsouhlasení ze strany poskytovatele dotace) zadává
danou část napřímo přímým oslovením,
protože tato nedosahuje hodnoty, u které je třeba provádět výběrové řízení, případně postupuje jiným zjednodušeným
způsobem.
3. Nepřiměřené (diskriminační)
vymezení kvalifikačních předpokladů
Častokrát se setkáváme s diskriminačním vymezením technických kvalifikačních předpokladů,
a to v oblasti požadovaných významných služeb dle § 56 odst. 2
písm. a) ZVZ nebo v oblasti požadavků na realizační tým § 56 odst. 2
písm. b)/e) ZVZ.
Diskriminace v oblasti významných služeb může být spatřována
ve dvou ohledech. Za prvé v počtu požadovaných referenčních projektů, kde tyto
projekty skutečně souvisí s předmětem
zadávané zakázky. S tímto souvisí i požadavek na nepřiměřeně vysokou hodnotu
referenčních zakázek. Za druhé může být
problém vůbec v požadavku na nesouvisející referenční zakázky. Jako příklad
lze uvést zakázku v oblasti implementace efektivního procesního řízení, u které zadavatel stanovil požadavek na šest
zakázek v oblasti procesního auditu a dvě
zakázky v oblasti řízení lidských zdrojů.
Obdobně doporučujeme dát si pozor na požadavek na zkušenosti s projekty financovanými ze strukturálních
fondů či přímo konkrétního fondu EU
(Fond soudržnosti, Fond pro obnovu
a rozvoj nebo Evropský sociální fond).
Toto lze akceptovat pouze u zakázek,
které velmi úzce souvisí s daným předmětem, například u služeb administrace projektu, určitě však ne u stavebních
prací či jakýchkoli dodávek.
Nepřiměřené požadavky na realizační tým se objevují v nepřiměřené
délce praxe, v nepřiměřeném počtu čle5
témA měsíce
nů realizačního týmu nebo také v požadavcích na jejich odborné zkušenosti.
Zadavatel by si měl ujasnit, které experty
bude skutečně k výkonu zakázky potřebovat, a stanovit v souladu s tím i jejich
délku praxe apod.
Zadavatel u zakázek dle ZVZ
po tzv. aprílové novele (zákon č. 55/2012
Sb.) je povinen zpracovat tzv. odůvodnění veřejné zakázky, ve kterém mimo jiné
uvádí také odůvodnění přiměřenosti požadavků na technické kvalifikační předpoklady pro plnění zakázky. I přes tento
instrument se setkáváme se zakázkami,
kde se lze úspěšně domnívat, že zadavatel toto posouzení provedl nedostatečně.
Situace je však jistě častější u zakázek
malého rozsahu.
4. Netransparentní či diskriminační
popis způsobu a metody hodnocení
nečíselných hodnoticích kritérií
Stanovení hodnoticích kritérií není jednoduchý úkol, a zadavatelé se tak pro
jistotu často uchylují k nejnižší nabídkové ceně. Zadavatel tudíž ale obvykle
neobdrží ekonomicky nejvýhodnější
nabídku, neboť nemá možnost hodnotit
kvalitu předložených nabídek.
V případě využití jiných kritérií,
než je cena, se však setkáváme s tím, že
tato kritéria jsou stanovena tak, že není
jednoznačně zřejmé, co a jak bude zadavatel hodnotit. Následně dochází k netransparentnímu postupu při hodnocení,
hodnoceny jsou skutečnosti, které zadavatel v zadávací dokumentaci nevymezil,
nebo není přidělení bodů jednotlivým
nabídkám dostatečně odůvodněno.
S diskriminací se ovšem setkáváme také u stanovení metody hodnocení.
Mezi takové metody řadíme ty, u kterých
výsledek závisí na počtu obdržených
nabídek, nebo ty, jež pevně stanoví bodové rozdíly mezi první, druhou a dalšími nabídkami v pořadí (např. první
100, druhá 90, třetí 80 atd.). Důvodem
je skutečnost, že tyto metody neodráží
skutečnou kvalitu nabídek dle názoru
hodnoticí komise. Malý rozdíl v kvalitě
tak může mít za následek i zásadní rozdíl v počtu bodů obdržených v této části
hodnocení, a celkové hodnocení tak již
nemusí odrážet skutečnou ekonomickou
výhodnost jednotlivých nabídek.
6
svět žadatelů
5. Nevyloučení uchazeče při
nedoložení požadované kvalifikace
a dokumentace posouzení kvalifikace
Opakovaně se potkáváme se zjištěními
v oblasti chybného posouzení kvalifikace
ze strany hodnoticí komise nebo komise
pro posouzení kvalifikace. Jedná se o nedostatky nabídek, které nebyly odhaleny
komisí a jejichž odhalení by mělo za následek buď doplnění nabídky, či její vyřazení z dalšího procesu. V situaci, kdy
přichází kontrola ex post, však již mnoho
řešení nezbývá. Zadavatelé by tak měli
dbát větší péče při posuzování nabídek.
Další pochybení v oblasti kvalifikace pak vyplývají z nedostatečné implementace požadavků novelizace ZVZ
k 1. 4. 2012. Jedná se především o chybějící protokol o posouzení kvalifikace,
který je požadován až touto novelou. Zadavatelé často uvádí informaci o posouzení kvalifikace do zápisu o posouzení
a hodnocení nabídek, což je však z hlediska ZVZ nedostatečné.
6. Změna podmínek smlouvy –
uzavírání podstatných dodatků
Stále se setkáváme s pochybeními vyplývajícími ze změny smluvních podmínek, která by měla, nebo spíše mohla
mít dopad na výběr v rámci zadávacího
řízení. Obecné pravidlo říká, že zadavatel by neměl v průběhu realizace zakázky
měnit hodnoty smluvní kritérií, která
byla předmětem hodnocení. V případě,
že tak učiní, mělo by to být na základě
okolností nepředvídatelných k datu realizace výběrového řízení.
Tak lze zdůvodnit například prodloužení termínu pro dokončení stavebních
prací při nepřízni počasí nebo nutnost
dodatečných prací v případě nestabilního
podloží (viz současný případ dálnice D 1).
Z tohoto pohledu bývá největší problém
u rekonstrukcí památkových objektů, kde
nelze provést dokonalý předběžný stavební
průzkum.
... a pochybení zítřka
Jak je zřejmé, řada výše uvedených pochybení nepůjde jednoduše odstranit,
pokud bychom související povinnosti
nevypustili ze ZVZ podobně jako výše
uvedený případ ekonomických a finančních kvalifikačních kritérií. To ovšem
není účelné a z hlediska evropských
zadávacích směrnic ani možné. Stále se
vyvíjející praxe zadávání zakázek přináší
nové výzvy nebo klade důraz na některé
prozatím nedostatečně akcentované aspekty, které se mohou do našeho žebříčku pochybení dostat již v letošním roce.
Za všechny jmenujme tři případy, s nimiž se jako auditoři potkáváme:
1. Požadavek na odbornou způsobilost
ve vztahu k předmětu veřejné zakázky
u jedné třetiny členů hodnoticí komise (§
74 ZVZ): s tímto požadavkem myslím
zápolí každý kontrolor/auditor u veřejných zakázek, když není zřejmé, jakou
způsobilost ve vztahu k předmětu veřejné členové hodnoticí komise mají.
2. Zahájení otevírání obálek ihned
po uplynutí lhůty pro podání nabídek
(§ 71 ZVZ): kontrolní pracovník se dostává do nejistoty, zda odklad z důvodu
převozu nabídek je v souladu se ZVZ,
neboť zadavatel mohl stanovit místo předkládání nabídek nebo jednání
komise pro otevírání nabídek tak, aby
k prodlení nedošlo. Další situace, kdy
není možné otevřít obálky ihned, jistě
vymyslíte sami.
3. Neuveřejnění smlouvy u zakázek malého rozsahu (méně než 1 mil. Kč), ale
s větší hodnotou než 500 tis. Kč, které je
porušením § 147a ZVZ, a to i přesto, že
zadavatel smlouvu na pokyn kontrolního
orgánu uveřejní, protože zde je stanovena
lhůta 15 dnů od uzavření smlouvy.
•
SHRNUTÍ:
• Článek předkládá několik
zkušeností dlouholetého
auditora s kontrolami veřejných zakázek financovaných
z fondů EU. Kromě specifik
zadávání v rámci fondů EU
jsou to pak především některá pochybení, se kterými
se auditor často setkává při
kontrolách prováděných pro
různé orgány v rámci implementační struktury fondů EU
v České republice.
• Auditor také uvádí některá
potenciálně hrozící pochybení
při budoucích kontrolách.
Praktický průvodce dotacemi 2014–2020 I DUBEN 2014
Kontroly dotací: Proč jsou v současné
době tak přísné?
Ing. Milena Smržová
Auditorka auditního orgánu Ministerstva financí ČR
Každý, kdo nějakým způsobem vstoupil do světa dotací,
ať už jako příjemce, nebo jiný zúčastněný subjekt, jistě
zaznamenal velmi rychlý vývoj kontrol dotací, kterého
jsme byli svědky od začátku programovacího období
v roce 2007 do nynějška. Osobně se v této oblasti
pohybuji od poloviny roku 2008 a rozdíl mezi tehdejším
nastavením kontrol a současným stavem vnímám
jako propastný. Důvodem byl především počáteční
nedostatek zkušeností, praxe, ale i jasně daných
pravidel, která by regulovala různé aspekty kontroly,
jež jsme schopni postihnout dnes.
P
řesto, že tento svůj příspěvek
budu dále koncipovat ryze prakticky, úvodem se nevyhnu krátkému teoretickému zamyšlení, které
nám ovšem pomůže odpovědět na řadu
otázek, jež si v praxi pokládáme. Nastíním zde důvody vedoucí k tomu, proč
jsou při kontrole dotací tak často v hledáčku kontrol veřejné zakázky. Mým cílem je sdílet se všemi zainteresovanými
subjekty a osobami svůj pohled na kontrolu dotací a především na výběr dodavatele tak, aby pochopily jeho smysl
a případně přizpůsobily svůj přístup
k této problematice. Společně se pak
můžeme vyhnout řadě komplikací.
Obecně vzato se jakýkoliv vývoj
vždy opírá o zkušenosti a znalosti, které
zkrátka nelze nasbírat jinak než praxí.
Práce kontrolorů je nesmírně komplexní a musí čerpat z mnoha zdrojů,
mezi něž ovšem neodmyslitelně patří
i to, čemu říkáme „zdravý selský rozum“ a co by se dalo dále rozvést jako
logika a smysl pro celkové posouzení
věci. Celý systém se pak vždy znovu učí
také ze svých chyb, které jsou odhalovány na všech úrovních procesu kontroly
(od pověřeného auditního subjektu –
nyní Ministerstvo financí, přes NKÚ až
po Evropský účetní dvůr a další instituce), a vše se tak posouvá mílovými kroky kupředu, směrem k uspořádanému
a přehlednému stavu.
Vraťme se k základní otázce, kterou jsme položili na samém začátku –
proč tedy tak přísné kontroly, zejména
ve vztahu k veřejným zakázkám? Základním kamenem pochopení celé věci
je správný výklad pojmu dotace.
Dotace je dar z daní
Dotací se v ekonomii rozumí peněžitý
dar nebo daru podobná peněžitá úhrada z veřejných financí, která směřuje
nějakému konkrétnímu subjektu v zájmu snížení ceny určitého statku, jehož
poskytování je ve veřejném zájmu. Dotace je placená z veřejných prostředků,
z daní. Žádný z příjemců by proto neměl brát dotaci jako samozřejmost,
jako něco, na co má nárok, byť byla
v této souvislosti podepsána smlouva
či vydáno rozhodnutí. Úlohou kontroly v systému poskytování dotací je dbát
na to, aby peníze daňových poplatníků sloužily pouze a jen účelu, na který byly poskytnuty, a za splnění podmínek, jež jsou na příjemce kladeny,
Plán
Kvalitní stavební projektová dokumentace
• Bez chyb projektanta • Se zahrnutím všech požadavků
zadavatele • Aktuální (!), jasná, srozumitelná = srovnatelné nabídky • Kvalitně propracovaný stavební projekt = soutěž bez dotazů
a změn, kvalitní nabídky, realizace s co nejmenším počtem změn
• Pozor na pevně stanovené částky – „preliminář“ – chápány jako
položky bez vypsané soutěže
Soupis požadovaných dodávek, služeb
• Jasný, přesný, srozumitelný • Eliminace obdržení nesrovnatelných
nabídek • Se zahrnutím všech požadavků zadavatele
Rizika nekvalitně zpracovaného projektu/plánu
• Znetransparentnění řízení (dotazy, odlišné nacenění výkazu výměr – vylučování nabídek) • Nemožnost realizovat projekt/zakázku
• Nepovolení změn či nefinancování změn • Korekce dotace • Náročná jednání • Problémem na dlouhou diskuzi je soutěž projektů
(cena X kvalita)
Praktický průvodce dotacemi 2014–2020 I DUBEN 2014
7
svět žadatelů
svět žadatelů
Zadání zakázky
Předpokládaná hodnota zakázky
• Nesprávné stanovení • Pouhý odhad, neaktuálnost • Vysoutěžení takové ceny, na kterou nemám • Pomohla novela – prováděcí dokumentace • Doporučení – zastropovat si ceny na úrovni reálného
odhadu • Nesrovnalost – nehospodárnost výdajů
Předmět plnění
• Jasný, jednoznačný • Nutné znát trh, který mi mé plnění může
poskytnout (!) • Nesrovnalost (dělení zakázek, sloučení zakázky,
diskriminace, nehospodárnost, nesrovnatelné, špatně vyhodnocené nabídky)
Kvalifikace
• Důvod častého krácení • Nepřiměřená kvalifikace • Novela velmi
pomohla • Novela částečně nastavila hranici přiměřenosti • Technická kvalifikační kritéria: taxativní výčet, ne „inspirace“ – pole pozornosti přesunuto sem • Pozor na přísné nastavení kvalifikace X
její dodržení v realizaci • Naplnění kvalifikace – po novele mnozí
nepochopili způsob doložení kvalifikace u ZPŘ dle § 62 odst. 3 •
Hodnocení kvalifikace (!) • Pozor na obcházení zákona u „jiných
požadavků“ • Nesrovnalosti (nepřiměřené požadavky, český jazyk,
mnoho referenčních zakázek, zakázka šitá na míru, obalovny směsí,
zkušenost s fondy EU, umístění kanceláří, požadavky na referenční
zakázky na stavbu za méně než 5 let, porušení u výše uvedeného)
Lhůty
• Přiměřené složitosti díla (!) Zákon stanovuje pouhé minimum • Nesrovnalosti (nedodržení zákonných lhůt, nepřiměřené lhůty [pozor,
na ně klade EK důraz], nastavení lhůt, které v zákoně nejsou / v důsledku časté novelizace zadavatelé nepochytí změny)
Hodnoticí kritéria
• Transparentně hodnotitelné (!) • Metoda hodnocení • Nesrovnalosti (nedodržení metody hodnocení, subjektivní, nepodložené hodnocení, účelové hodnocení, záruka raději ne – obchodní podmínka)
aby nedocházelo k podvodnému jednání a poskytnutá dotace nebyla prostředkem k obohacování různých
„zájmových“ skupin parazitujících na
veřejných financích.
Bez výběrového řízení
(veřejné zakázky) to nejde
Bez výběrového řízení se neobejde
prakticky žádný dotační projekt. Ať
už jde o výběr dodavatele služeb,
dodávek, či stavebních prací, je vždy
třeba dodržet platnou legislativu
a/nebo pravidla poskytovatele dotace (u příjemců mimo režim zákona
o veřejných zakázkách).
Například v rámci Regionálního
operačního programu Jihozápad (ROP
8
JZ) jsou zcela základními předpisy zákon o veřejných zakázkách (dále jen
„ZVZ“) a Závazné postupy pro zadávání zakázek spolufinancovaných ze
zdrojů EU, nespadající pod aplikaci
zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných
zakázkách, v programovém období
2007–2013 (dále jen „Závazné postupy“). Toto nemusí být u všech poskytovatelů dotací stejné, někteří mají
na příjemce i další požadavky nad rámec uvedených předpisů. Zákon není,
dle mého, nutno blíže specifikovat.
Závazné postupy mohou být
pro někoho novinkou, ačkoliv jsou
v platnosti již od února roku 2009.
Ukládají příjemci povinnosti ve vztahu
k zakázkám malého rozsahu a aplikují
se i na zadavatele, kteří nejsou povinni
řídit se ZVZ. Přestože Závazné postupy zavádějí některé povinnosti, jež před
jejich vejitím v platnost neexistovaly,
není možné je nyní ze strany příjemců ignorovat, neboť jsou analogií ZVZ
pro ty, kdo se jím řídit nemusejí. Specificky u povinností vyplývajících ze
Závazných postupů však bohužel často
chybí judikatura a řešení s nimi souvisejících případů je pak náročnější, než
u zákonných zakázek. Závazné postupy
je možné si stáhnout na internetových
stránkách úřadu ROP JZ.
Zaměřeno na výběr
dodavatele
Pojďme si nyní přiblížit celý projektový cyklus a význam zakázky v něm.
Projektový cyklus není nic jiného než
dlouhá cesta od příležitosti přes realizaci předem daného a schváleného
projektu k cíli.
Cíl
Realizace
Plán
Příležitost
zakázka:
správně zadaná,
zrealizovaná
a dodržená zakázka
je 80–90% úspěchem
projektu
Příležitostí je výzva vypsaná poskytovatelem dotace. Tato výzva je zároveň signálem pro žadatele, že jsou zde
finanční prostředky, o něž se mohou
ucházet. Výzvy jsou vypisovány v oblastech, které jsou v regionu poskytovatele
považovány za stěžejní a je třeba je pomocí dotací rozvíjet. Úkolem žadatelů
je v tuto chvíli nabídnout poskytovateli
projekty v takové kvalitě, která odpovídá pravidlům pro přidělení dotace.
Prostředníkem mezi žadatelem a poskytovatelem dotace je jak známo projektová žádost – jakýsi plán popisující
cíl projektu, objem prostředků, které
jsou třeba na jeho uskutečnění, a veřejný zájem, jenž má být projektem
uspokojen. V případě schválení projektu je s žadatelem podepsána smlouva
a projekt se ocitá ve fázi realizace. V této
chvíli přichází okamžik výběru vhod-
Praktický průvodce dotacemi 2014–2020 I DUBEN 2014
Realizace zakázky
Rovné zacházení
• Dodatečné informace/odpovědi na dotazy – odeslat všem, zveřejnit dle ZVZ • Všem odeslat stejné dokumenty • Pozor při vyzývání
na doplnění informací/dokumentů; při vyřazování • Nesrovnalosti
(jeden vyřazen, druhý ne, jeden vyzván, další ne, mimořádně nízká
nabídková cena – jeden vyřazen, druhý ne)
Transparentnost
• Neprůhledný průběh zakázky • Nesrovnalosti (nedodržení nastaveného způsobu hodnocení s vlivem na výběr dodavatele, nemožnost písemně podložit kroky v řízení [chybí doručenky, podací lístky, předávací protokoly], vše, co bylo v zakázce uděláno jinak, než
bylo předem stanoveno)
ného dodavatele – subjektu, který se
bude na projektu podílet za podmínek,
jež respektují určitá pravidla. Partnerovi samozřejmě náleží finanční odměna,
stanovená v rámci transparentního procesu hospodářské soutěže, tedy výběrového řízení. Jedině náklady, za nimiž
stojí vše výše zmíněné, jsou způsobilé
k následnému proplacení ze strany poskytovatele dotace.
Jakékoliv porušení zákona nebo
jiných platných předpisů v kterékoliv fázi výběru dodavatele zapříčiní
nezpůsobilost výdajů – ty už nebude
možné hradit z veřejných prostředků, daní (viz definici dotace výše).
Zjednodušeně řečeno: příjemce dostane finance, které nemusí vracet, které
plynou z peněz daňových poplatníků.
Je tedy v zájmu všech přísně kontrolovat čerpání těchto financí, aby finance,
které občané odvedou ze svých výdělků, nebyly vynakládány na základě nekalého, podvodného a nepromyšleného jednání.
Řada z vás si může říci, že to, co
jsem nyní popsala, je naprosto (samo)
zřejmé, nicméně kdo vše plně pochopil, chápe také důvod, proč se kontrolní orgány napříč systémem dotací zaměřují na veřejné zakázky. Výsledkem
kontrol je stále fakt, že drtivá většina
veřejných zakázek v rámci dotačních
projektů vykazuje chyby, ať úmyslné,
či neúmyslné, vyplývající ze složitosti
procesu zadávání zakázek a neustále
se měnící legislativy. Je realitou světa
dotací, že se ZVZ neustále mění. Zá-
konodárci se tak snaží co nejvíce zabránit korupčnímu jednání a zajistit
transparentní prostředí, což odráží
celkovou situaci ve veřejných zakázkách a je to také jeden z hlavních důvodů přísné kontroly.
Tímto končí teoretický úvod, který slouží jako doprovodný text k prakticky zaměřeným boxům na těchto
stránkách. Boxy se věnují jednotlivým
fázím projektového cyklu a uvádějí
konkrétní příklady pochybení zadavatelů v uvedených fázích veřejné zakázky, upozornění na časté chyby a doporučení, co si pečlivě ohlídat.
Závěrem
Stanovení korekcí se v případě zakázek financovaných ze zdrojů Evropské unie řídí dokumentem Evropské komise COCOF 07/0037/03-CS „Pokyny
ke stanovení finančních oprav, které se
použijí pro výdaje spolufinancované ze
strukturálních fondů a Fondu soudržnosti v případě nedodržení pravidel pro
veřejné zakázky“ (pozn.: dokument je
volně ke stažení na internetu při zadání hesla COCOF). Každý řídicí orgán,
resp. poskytovatel dotace dále upraví
vlastní metodiky a doplní pochybení
a stanovení příslušné korekce, což znamená, že COCOF není úplným výčtem
pochybení a finančních oprav. Každý
poskytovatel dotace by měl však korekce udělovat na základě předvídatelného a transparentního přístupu.
Závěrem bych ráda uvedla, že pro
správné zadání zakázky je nutné dokonalé pochopení tří známých zásad
z § 6 (transparentnost, nediskriminace, rovné zacházení). Pokud budou
veškeré kroky zadavatele v zakázce
vedeny optikou těchto zásad za podmínek dodržení zákona či pravidel pro
zakázky malého rozsahu a mimo režim
zákona, pak by neměla žádná kontrola
najít pochybení, která vedou ke krácení dotace. Není primárním úkolem
poskytovatele dotace dotaci brát, udělovat korekce a sankce, stejně tak není
zábavou pro kontrolory hledat chyby.
Na závěr ještě jednou uvedu několik pravidel: nic nepodcenit, přemýšlet nad zadáním, poznat trh, obrátit
se na zkušené, konzultovat, vzdělávat
se, číst aktuální rozhodnutí/judikáty a hlavně s chutí hledat kvalitní
uchazeče pro kvalitní výstupy. Jediná skutečná objevná cesta se neskládá
z hledání nových území, ale z nového
pohledu na věc.
•
cíl
Uzavření smlouvy
• Nesrovnalosti (návrh smlouvy ≠ uzavřená smlouva, k tíží zadavatele, mění podmínky zadávací dokumentace, mění kritéria, která
byla hodnocena, mění kritéria, jež byla hodnocena v kvalifikaci)
Plnění předmětu smlouvy
• Časté stavební změny • Objektivně nepředvídatelné – uznáváme
• Objektivně předvídatelné – neuznáváme • Nesrovnalosti (takové
změny díla, které mají vliv na výběr dodavatele, nerealizace části
díla, realizace jiného předmětu či jiných položek, realizace mnoha
položek navíc, změny termínů plnění, pokud byly hodnoticími kritérii, apod.)
Praktický průvodce dotacemi 2014–2020 I DUBEN 2014
9
Praktický průvodce
4/14 • duben 2014
dotacemi 2014–2020
Servis:
Aktuální výzvy pro přijímání
žádostí 4/2014 (ukázka)
• OP podnikání a inovace – Služby pro
rozvoj podnikání, žádosti se přijímají
do 30. 4. 2014, příjemce podpory může
být pouze podnikatelský subjekt, který
splňuje definici malých a středních podniků uvedenou v příloze I Nařízení Komise (ES) č. 800/2008.
• OP Lidské zdroje a zaměstnanost – Podpora sociální integrace a sociálních služeb, žádosti se přijímají do 17. 4. 2014,
oprávněnými žadateli jsou kraje a organizace zřizované kraji působící v sociální oblasti, obce a organizace zřizované
obcemi, NNO působící v sociální oblasti
(obecně prospěšné společnosti, církevní
PO, spolky, ústavy, sociální družstva, poskytovatelé soc. služeb).
Příště:
• Integrovaný operační program – Zavádění
ICT v územní veřejné správě, téma Informační a komunikační technologie, žádosti se přijímají do 30. 6. 2014, oprávněnými
žadateli jsou obce. Cílem podpory je inovace poskytovaných služeb technologických
center obcí s rozšířenou působností v návaznosti na technologická centra krajů a data
sdílená s registry veřejné správy a následná
konsolidace IT prostředí samosprávy.
• EHP fondy – MF ČR a MŽP ČR vyhlásily
dne 31. 3. 2014 výzvu k předkládání žádostí
o grant v programu CZ02 pro programovou
oblast č. 2, 3 a 7 – Biodiverzita a ekosystémové služby/Monitorování a integrované
plánování a kontrola v životním prostředí/Adaptace na změnu klimatu. Žádosti se
přijímají do 2. 6. 2014, oprávněnými žadateli jsou subjekty VS – právnické osoby.
• Jak to reálně
vypadá
s operačními
programy
2014–2020
• Zákon
o úřednících
• Management
projektu ve
firmě bez chyb