AIO 2/2016 - Acta Iuridica Olomucensia

Transkript

Acta Iuridica Olomucensia
Vědecký časopis právnický | Journal for Legal Research
2016 | Vol. 11 | No. 2
Téma čísla:
Transparentní a otevřená
veřejná správa – iluze či realita?
Transparent and Open Public
Administration – Illusion or Reality?
Univerzita Palackého v Olomouci
Právnická fakulta
Palacký University in Olomouc. Czech Republic
Faculty of Law
Třikrát ročně (+ supplementa) vydává Univerzita Palackého v Olomouci, se sídlem
v Olomouci, Křížkovského 8, IČ 61989592.
Ročník XI, 2016, číslo 2. Toto číslo vyšlo v Olomouci 30. května 2016. Ev. č. period, tisku:
MK E 15579.
Cena 120 Kč (zahrnuje jeden výtisk čísla, poštovné a balné). Předplatné na 1 rok (3 řádná
čísla + supplementa): 300 Kč (zahrnuje jeden výtisk každého čísla, poštovné a balné).
Předplatné na 2 roky (6 řádných čísel + supplementa): 600 Kč (zahrnuje jeden výtisk
každého čísla, poštovné a balné).
Objednávky předplatného nebo jednotlivých čísel přijímá redakce. Objednávky inzerce
přijímá redakce.
Published three times a year by Palacký University, Olomouc, Czech Republic, Křížkov
ského 8, IdN 61989592.
Volume XI, 2016, Number 2. This number was issued in Olomouc in May 2016. Evidence
number of periodicals: MK E 15579.
Price 120 CZK. Subscription fee for 3 issues (one volume) is 300 CZK. Subscription fee for
6 issues (two volumes) is 600 CZK. Postal charges included.
Subscription orders and advertisements should be sent to the address of editor’s office.
Adresa redakce | Address of editor’s office: Univerzita Palackého v Olomouci, Právnická
fakulta, redakce Acta iuridica olomucensia, tř. 17. listopadu 8, 771 11 Olomouc, Česká
republika. Email: [email protected]. tel.: +420 585 637 635, fax: +420 585 637 506.
Další informace na | Further information at:
http://acta.upol.cz/
Elektronicky archivováno | Archived electronically at:
Central and Eastern European Online Library
http://www.ceeol.com/
© Univerzita Palackého, 2016
ISSN 1801-0288 (Print)
ISSN 1805-9554 (Online)
Redakční rada | Editorial Board
Šéfredaktor | Editor in Chief:
JUDr. Ondrej Hamuľák, Ph.D.
Členové RR | Members of Editorial Board:
JUDr. PhDr. Marek Antoš, Ph.D. (Univerzita Karlova v Praze)
prof. JUDr. Josef Fiala, CSc. (Masarykova Univerzita, Brno)
doc. JUDr. PhDr. Tomáš Gábriš, PhD., LLM., MA (Univerzita Komenského
v Bratislavě)
doc. JUDr. Daniela Gregušová, CSc. (Vysoká škola Danubius, Sládkovičovo)
doc. JUDr. Petr Hlavsa, CSc. (Univerzita Palackého v Olomouci – emeritus)
prof. JUDr. Milana Hrušáková, CSc. (Univerzita Palackého v Olomouci)
prof. JUDr. Jan Hurdík, CSc. (Masarykova Univerzita, Brno)
doc. JUDr. Juraj Jankuv, PhD. (Trnavská univerzita)
prof. JUDr. Jiří Jelínek, CSc. (Univerzita Karlova v Praze)
doc. JUDr. Jiří Jirásek, CSc. (Univerzita Palackého v Olomouci)
prof. Tanel Kerikmäe, LL.M., LL.Lic., Ph.D. (Tallinn University of Technology)
doc. JUDr. Zdeňka Králíčková, Ph.D. (Masarykova Univerzita, Brno)
prof. JUDr. Karel Marek, CSc. (Akademie STING, Brno)
prof. zw. dr. hab. Krzysztof Skotnicki (University of Łódz)
doc. JUDr. PhDr. Miroslav Slašťan, PhD. (Panevropská vysoká škola, Bratislava)
prof. JUDr. Vladimír Sládeček, DrSc. (Univerzita Palackého v Olomouci)
Ass.-Prof. Dr. iur Armin Stolz (University of Graz)
doc. et doc. JUDr. Naděžda Šišková, Ph.D. (Univerzita Palackého v Olomouci)
prof. JUDr. Ivo Telec, CSc. (Univerzita Palackého v Olomouci)
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
Obsah | Content
POZNÁMKY K PREHISTORII PRÁVA NA INFORMACE................................................9
Vladimír Sládeček
PRINCÍP TRANSPARENTNOSTI VEREJNEJ SPRÁVY V SPRÁVNOM KONANÍ......15
Soňa Košičiarová
ZODPOVEDNOSŤ ZA NEPOSKYTNUTIE INFORMÁCIE
V SLOVENSKEJ REPUBLIKE................................................................................................25
Juraj Vačok
PRINCIP OTEVŘENOSTI A TRANSPARENTNOSTI V KONTEXTU
DOBRÉ SPRÁVY.......................................................................................................................35
Zdeněk Fiala
OPODSTATNENOSŤ ZAKOTVENIA PRINCÍPU KONTROLY
A DOZORU NAD ZÁKONNOSŤOU ORGÁNOV VEREJNEJ SPRÁVY
V ÚSTAVE MODERNÉHO DEMOKRATICKÉHO ŠTÁTU.............................................47
Martina Krížovská
ZNEUŽÍVANIE PRÁVA NA INFORMÁCIE AKO AKTUÁLNY
PROBLÉM VEREJNEJ SPRÁVY.............................................................................................57
Ján Škrobák
TRANSPARENTNÍ FINANČNÍ SPRÁVA ČESKÉ REPUBLIKY?.....................................65
Martina Navrátilová
PRÁVO NA INFORMÁCIE V SPRÁVE DANÍ....................................................................71
Matúš Filo
PRÁVO NA INFORMÁCIE PRI SPRÁVE DANÍ.................................................................87
Ľubica Masárová
OTEVŘENOST A TRANSPARENTNOST Z POHLEDU ÚZEMNÍ
SAMOSPRÁVY..........................................................................................................................97
Eva Horzinková
TRANSPARENTNOST A OTEVŘENOST NA KOMUNÁLNÍ ÚROVNI
– ROZHODOVÁNÍ ZASTUPITELSTVA OBCE...............................................................103
Kateřina Švarcová
OTEVŘENÁ DATA – ŠANCE NEBO ZÁTĚŽ?..................................................................117
Eva Kebrlová
VYBRANÉ PROBLÉMY APLIKACE ZÁKONA Č. 106/1999 SB.,
O SVOBODNÉM PŘÍSTUPU K INFORMACÍM, V PRAXI OBECNÝCH SOUDŮ...123
Martina Küchlerová
TRANSPARENTNOSŤ A PUBLICITA VEREJNEJ SPRÁVY NA SLOVENSKU
V OPTIKE PRIPRAVOVANÉHO NÁVRHU ZÁKONA, KTORÝM SA MENÍ
A DOPĹŇA ZÁKON O SLOBODE INFORMÁCIÍ...........................................................127
Michal Maslen
© Palacký University, Olomouc, 2016. ISSN 1801-0288
5
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
RECENTNÁ JUDIKATÚRA SÚDOV VO VZŤAHU K ZÁKONU
O SLOBODNOM PRÍSTUPE K INFORMÁCIÁM............................................................141
Matej Horvat
POSKYTOVÁNÍ INFORMACÍ V OBLASTI PÉČE O OSOBY ZÁVISLÉ
NA PÉČI JINÝCH OSOB.......................................................................................................157
Elena Pospíšilová
ÚŘEDNÍ DESKA A VEŘEJNOPRÁVNÍ SMLOUVY........................................................165
Vojtěch Příkopa
K NIEKTORÝM AKTUÁLNYM OTÁZKAM POSKYTOVANIA
INFORMÁCIÍ AKO ZÁKLADNÉHO POLITICKÉHO PRÁVA
VO SVETLE SÚČASNEJ PRÁVNEJ PRAXE A ROZHODNUTIA
SÚDNEHO DVORA EURÓPSKEJ ÚNIE Z APRÍLA 2014
A ÚSTAVNÉHO SÚDU SLOVENSKEJ REPUBLIKY Z ROKU 2015.............................175
Marián Ševčík
TROMSØ ÚMLUVA A JEJÍ NAPLNĚNÍ V PRÁVNÍM ŘÁDU ČR................................183
Martin Škurek
AKTIVNÍ PŘÍSTUP K INFORMACÍM O ŽIVOTNÍM PROSTŘEDÍ
SE ZAMĚŘENÍM NA INFORMAČNÍ SYSTÉMY.............................................................193
Ondřej Vícha
NÁHRADY ŠKODY V PŘÍPADĚ ZRUŠENÍ ÚZEMNÍHO PLÁNU..............................203
Vendula Zahumenská
Pokyny pro autory a podmínky přijetí rukopisů..................................................................211
Požadovaná forma příspěvku.................................................................................................213
© Univerzita Palackého v Olomouci, 2016. ISSN 1801-0288
6
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
Poslání a struktura časopisu
Acta Iuridica Olomucensia (AIO) jsou recenzovaným odborným právnickým
periodikem vydávaným Právnickou fakultou Univerzity Palackého v Olomouci.
Posláním časopisu je přispět k prohloubení odborného diskurzu v oblasti právní
teorie a rovněž nabídnout řešení problematických otázek vzešlých z právní praxe.
AIO jsou multioborovým právnickým časopisem pokrývajícím problematiku
všech disciplin jurisprudence a všech právnických profesí. Cílem redakce,
která ctí pluralitu názorů, je vytvořit otevřený prostor pro prezentaci výstupů
vědeckých bádání autorů. Redakce přijímá v českém, slovenském a anglickém
jazyce.
AIO jsou zařazeny na Seznam recenzovaných neimpaktovaných časopisů (peri
odik) vydávaných v České republice.
Kategorie přijímaných textů jsou:
Odborné články: Jedná se o vědecké práce psané v českém, slovenském nebo
anglickém jazyce vycházející z originální výzkumné činnosti autora nebo
kolektivu autorů, které jsou vnitřně členěny (hypotéza – rozbor problematiky
– závěry), reflektují dosavadní stav vědeckého poznání v oblasti a relevantní
literaturu z oboru. Práce jsou doplněny o poznámkový aparát a obsahují obvyklé
množství citací. Povinnou součástí článku je abstrakt a seznam klíčových slov
v jazyce práce a v anglickém jazyce.
Diskuze, názory a komentáře: Jedná se o kratší originální vědecké práce prezentující
individuální náhled autora nebo autorského kolektivu na vybrané otázky právní
teorie a právní praxe. Jejich text je vnitřně strukturován, dostatečným způsobem
reflektuje názory doktríny a je obvykle doplněn poznámkovým aparátem.
Recenze a anotace: Část věnovaná recenzím odborných publikací čekých,
slovenských i zahraničních autorů představující individuální náhled recententa
na odbornou kvalitu, originalitu a přínos posuzované publikace.
Informace: Část obsahující informace o minulých a budoucích vědeckých akcích,
konferencích a projektech.
7
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
The aim and structure of journal
Acta Iuridica Olomucensia (AIO) is a scholarly peer-reviewed legal journal
issued by the Faculty of Law, Palacký University in Olomouc, Czech Republic.
AIO is multidisciplinal legal journal covering issues of all legal disciplines and
problems of all legal professions. The aim of editors that respects the pluralism of
opinions is to create open space for the presentation of the outputs of scientific
research of the authors. AIO publishes contributions in Czech, Slovak and
English language.
Publication Ethics rules of the AIO are based on the Best Practice Guidelines for
Journal Editors and Principles of Transparency and Best Practice in Scholarly
Publishing developed by the Committee on Publication Ethics (COPE).
Acta Iuridica Olomucensia has been included in the Czech index of scholarly
peer-reviewed journals by the Research and Development Council of the
Government of Czech Republic.
We accept the following categories of works:
Research articles: This is a scholarly work written in Czech, Slovak or English
language based on original research activity of author or team of authors, which
is internally divided (hypothesis – an analysis of issue – conclusions), reflects
the current state of scientific knowledge and research outcomes in the particular
field and relevant literature in this field. The work is supplemented by footnotes
and contains the usual number of citations. Abstract and list of keywords in
language of article and in English is required mandatorily.
Discussion, opinions and commentaries: This is a shorter original scientific paper
presenting the individual view of author or team of authors on selected issues of
legal theory or practice. This text is also internally structured, adequately reflects
the views of doctrine and is usually accompanied by footnotes.
Reviews and annotations: This section contains reviews of publications of Czech,
Slovak and foreign experts representing individual evaluation of professional
quality, originality and impact of the reviewed publication on the discourse in
the particular legal field.
Information: This section contains information about past and future scientific
events, conferences and projects.
8
POZNÁMKY K PREHISTORII
PRÁVA NA INFORMACE
Notes on the prehistory of right to information
Vladimír Sládeček
SLÁDEČEK, Vladimír. Poznámky k prehistorii práva na informace. Acta Iuridica Olomucensia, 2016, Vol. 11, No. 2, s. 9–13.
Abstrakt: Autor se zabývá judikaturou Ústavního soudu (České republiky) k problema
tice práva na informace před přijetím zákona č. 166/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím. Zvláště se věnuje dvěma judikátům (usnesení sp. zn. I. ÚS 277/95 a III. ÚS
28/96), ke kterým má kritické připomínky.
Klíčová slova: Informace, Listina základních práv a svobod, judikatura Ústavního soudu,
zákon č. 166/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
Summary: Author deals with the case-law of the Czech Constitutional Court concerning
the right to information before the Act No. 166/1999 Coll. of Laws On the right of free
access to information was adopted. Special critical attention is drawn to two decisions
(resolutions I. ÚS 277/95 and III. ÚS 28/96).
Keywords: Information, The Charter of Fundamental Rights and Freedoms, case-law of
the Constitutional Court, the Act No 166/1999 Coll. of Laws On the right of free access
to information.
Název příspěvku samozřejmě představuje nemalou nadsázku, nebudu se
totiž zabývat temným středověkem ani pozdějším, přesto nám dosti vzdáleným
historickým epochám, kdy bylo zpočátku kupř. pro obyčejného člověka krajně
obtížné získat třeba informaci o tehdejším platném právu, pokud si ji ovšem byl
vůbec schopen přečíst. Např. pokud jde o méně vzdálené období 1. republiky, ani
proslulý Slovník veřejného práva československého samostatné heslo Informace
neobsahuje, ačkoliv pod heslem Informační kanceláře, se o poskytování někte
rých informací (ve věcech berních, vojenských apod.) mluví.1 Soustředím se
toliko na období od prvotního ústavního zakotvení práva na informace na úze
mí Československa, resp. České republiky až do doby přijetí příslušné zákonné
úpravy.
Jak je obecně známo, na ústavní úrovni bylo právo na informace v našem
státě poprvé vtěleno do čl. 17 ústavního zákona č. 21/1991 Sb., kterým se uvozuje
Listina základních práv a svobod, v lednu téhož roku.2 V nezměněné podobě,
1 Hoffmann, J. Informační kanceláře. In: Slovník veřejného práva československého. Svazek
II. Brno: Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1932, s. 4.
2 K pracím na návrhu Listiny základních práv a svobod, včetně inkriminovaného ustanove
9
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
byť v rámci poněkud jiné součásti ústavního pořádku,3 platí podnes. Nicméně
prováděcí zákon, potřebný především k úpravě procesu získání informace, sta
novení opravných a dalších prostředků, kterými by bylo možné se bránit pro
ti neposkytnutí informace či poskytnutí informace neúplné apod., byl přijat až
po dlouhých osmi letech4 a nabyl účinnosti k 1.1. 2000. Je si však třeba uvědomit,
že samotná ústavní regulace tohoto práva byla přímo uplatnitelná.5
Jelikož jde o ústavně zaručené právo, podíváme se zkoumané období ve svět
le judikatury ústavních soudů.
***
Ústavní soud České a Slovenské Federativní republiky, zřízený na základě
ústavního zákona č. 91/1991 Sb., o Ústavním soudu ČSFR a zákona č. 491/1991
Sb., o organizaci Ústavního soudu ČSFR a o řízení před ním, působil, jak známo,
necelý rok. Jeho judikatura proto nebyla příliš obsáhlá, celkově všechny nálezy
a vybraná usnesení byla publikována.6 Vycházel jsem tedy z publikované judika
tury a žádné rozhodnutí týkající se práva na informace jsem nenalezl, snad i pro
to, že šlo o novum a období fungování tohoto ústavního soudu bylo velice krátké.
Pokud jde o Ústavní soud (České republiky) objem judikatorní činnosti (za
zkoumané období) – ve srovnání s jeho předchůdcem – pochopitelně mnoho
násobně vzrostl. K mému překvapení však rozhodnutí – alespoň se dotýkající
problematiky práva na informace – bylo nalezeno žalostně málo.7 Objevila se
necelá dvacítka rozhodnutí, kde je právo na informace podle čl. 17, bohužel –
většinou bez dalšího komentáře – jen okrajově zmíněno. V naprosto převažující
většině šlo rozhodnutí (většinou usnesení) týkající se návrhu na zrušení obecně
závazné vyhlášky.8
3
4
5
6
7
8
ní, srov. Mikule, V., Sládeček, V. Listina základních práv a její osudy. In: Gerloch, A. (ed.):
Teoretické problémy práva na prahu 21. století. Pocta k 75. narozeninám prof. JUDr. Jiřího
Boguszaka, DrSc. Karolinum. Praha 2002, s. 115 an.
Ponechávám stranou speciální právo na informace o stavu životního prostředí a přírod
ních zdrojů podle čl. 35 odst. 2 Listiny, kde ostatně platí poněkud odlišný režim. Srov.
pozn. 265.
Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod
jako součásti ústavního pořádku České republiky.
Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Do současné doby byl celkem
patnáctkrát novelizován, naposledy zákonem č. 222/2015Sb.
Argumentum a contrario čl. 41 odst. 1 Listiny. Opačný režim platí pro poskytování infor
mací podle čl. 35 Listiny.
Publikace vyšla díky péči JUDr. V. Ševčíka po ukončení činnosti Ústavního soudu ČSFR.
Nové vydání pak vyšlo v r. 2011 (Ústavní soud ČSFR. Sbírka usnesení a nálezů. Praha:
Linde, 2011).
Za pomoc s vyhledáváním judikatury patří můj dík JUDr. J. Kovaříkové, mé asistence
na Ústavním soudu.
Srov. sp. zn. Pl. ÚS 11/95, Pl. ÚS 20/95, Pl. ÚS 21/94, Pl. ÚS 30/94, Pl. ÚS 45/95, Pl. ÚS
47/93, Pl. ÚS 2/95.
10
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
Za zmínku tak v podstatě stojí jen dvě usnesení, kterými se rozhodovalo
o ústavních stížnostech stěžovatele Vladimíra M., který tehdy působil jako novi
nář, později se na kratší dobu – jaké paradoxy občas život přináší – stal minis
trem informatiky; působnost tohoto ministerstva však s právem na informace
souvisela jen velmi, velmi volně.9
První ústavní stížností (sp. zn. I. ÚS 277/95) se stěžovatel domáhal zrušení
usnesení Rady zastupitelstva hl. m. Prahy, kterým tento orgán vzal na vědomí,
I. že koncept územního plánu hl. m. Prahy nebude poskytován právnických ani
fyzickým osobám a II. že souhlasí s poskytnutím základního výkresu konceptu
územního plánu a textové části městským částem za úhradu. Stěžovatel namítal,
že tímto rozhodnutím bylo porušeno jeho právo na informace zaručené v čl. 17
odst. 1 Listiny a dotčený orgán porušil své povinnosti zakotvené v čl. 17 odst. 5
Listiny.
Ústavní soud ústavní stížnost odmítl jako návrh podaný někým zjevně neo
právněným. Svůj závěr ovšem odůvodnil poněkud nejednoznačně (problematic
ky). Na jedné straně uvedl, že stěžovatel nevyužil možnosti k získání informací
a tedy ani nemohl být event. „odmítnut“, aby pak využil (blíže nespecifikovaných)
„příslušných“ prostředků k obraně. Proto jde podle Ústavního soudu o návrh
předčasný. Zároveň ovšem – což byl i důvod odmítnutí – konstatoval, že stěžo
vatel nebyl přímo usnesením (bodem I. ) dotčen.10
9 Ministerstvo informatiky bylo zřízeno zákonem č. 517/2002 Sb. a jeho působnost se vzta
hovala na informační a komunikační technologie, telekomunikace a poštovní služby. Bylo
zrušeno zákonem č. 110/2007 Sb.
10 „(…) zásahem orgánu veřejné moci je takové jednání, kterým se omezuje subjektivní prá
vo fyzické nebo právnické osoby. Ústavní stížnost nelze s úspěchem podat proti ´´zásahu´´
do ústavně zaručených základních práv a svobod jen obecně definované skupiny fyzických
či právnických osob, ať již širší nebo užší; ústavní stížnost tedy může směřovat (…) jen
proti porušení vlastních subjektivních práva a svobod fyzické nebo právnické osoby, čili
samotného stěžovatele. Porušení práva musí být tedy individualizováno a tímto poruše
ním musí být dotčen přímo a konkrétně stěžovatel (…) Ústavní soud dovozuje, že tvrze
né omezení základního práva uvedeného v článku 17 odst. 1 a odst. 5 Listiny základních
práv a svobod – tj. práva na informace a povinnosti státních orgánů a orgánů územní
samosprávy přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti – by se mohlo
dotknout stěžovatele jen potud, pokud by možnosti získat informace skutečně využil. Jak
vyplývá z bodu II. napadeného usnesení a z důvodové zprávy k němu, má být městským
částem poskytnuta úplná textová část spolu se základním výkresem konceptu územní
ho plánu, který musí být dlouhodobě prezentován v 15 centrech státní správy na území
hlavního města Prahy a na čtyřech celopražských výstavách. Tento systém má podle cito
vané důvodové zprávy sloužit pro potřebnou informovanost jak občanů, tak i politické
reprezentace městských částí. Podle názoru Ústavního soudu je věcí stěžovatele, aby využil
tyto možnosti k získání potřebných informací. Teprve v případě, že by byl odmítnut,
popřípadě že by praxe potvrzovala, že tento způsob poskytování informací je nepřimě
řený, by přicházelo v úvahu, se zřetelem ke všem okolnostem, využití příslušných pro
středků, které platné právo umožňuje. Až za této situace by bylo možné porušení stě
žovatelova práva kvalifikovat jako porušení takového práva, které je individualizováno.
Sám stěžovatel ve stížnosti uvádí, že napadené usnesení má význam pro mnoho občanů
11
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Ve druhé ústavní stížnosti (sp. zn. III. ÚS 28/96) stěžovatel požadoval, aby
Ústavní soud nálezem zakázal ministrovi zemědělství pokračovat v porušová
ní práva na informace a uložil mu, aby v přiměřené lhůtě poskytl stěžovateli
požadované informace, neboť postupem ministra bylo porušeno stěžovatelovo
právo na informace, zaručené čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Stě
žovatel požadoval informaci o tom, kterým obcím, fyzickým nebo právnických
osobám byly v roce 1994 Ministerstvem zemědělství poskytnuty dotace. Tuto
žádost ministr zemědělství sdělením zamítl. Stěžovatel měl za to, že zamítnutím
poskytnutí požadovaných informací porušil ministr zemědělství právo na infor
mace, zaručené čl. 17 odst. 1 a odst. 4 Listiny základních práv a svobod tím, že
porušil povinnost uloženou v ust. čl. 17 odst. 5 Listiny.
Ústavní soud ústavní stížnost odmítl jako návrh nepřípustný, neboť stěžo
vatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho
práva poskytuje. Ústavní soud totiž dospěl k závěru, že sdělení ministra země
dělství je správním aktem, který měl být napaden návrhem na přezkoumání před
obecným soudem (ve správním soudnictví) podle tehdy platné části páté o.s.ř.11
i právnických osob a že se tedy týká i jeho. Tento závěr je však příliš všeobecný, neboť
stěžovatel – jak již bylo uvedeno – označuje určitou skutečnost za porušení svého práva,
aniž by byl sám konkrétně a přímo předmětným usnesením dotčen, neboť nabízených
možností k získání informací nevyužil. Ústavní stížnost se vzhledem k této skutečnosti jeví
jako předčasná. Za tohoto stavu se již Ústavní soud věcně nezabýval posouzením otázky
´´přiměřenosti informací´´ v souzeném případě. Jen pro úplnost lze konstatovat, že v Čes
ké republice dosud neexistuje zákon, který by komplexně a obecně upravoval problematiku
práva na informace a otázky přiměřenosti způsobu poskytovat informace ve smyslu článku
17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod. Proto je nutné každý konkrétní případ se
zřetelem na všechny okolnosti hodnotit jednotlivě. Z uvedených důvodů dospívá Ústavní
soud k závěru, že jde o návrh (ústavní stížnost) podaný někým zjevně neoprávněným.“
11 „(…) Právo na informace je nepochybně subjektivním právem každého občana. Ve vzta
hu k osobě stěžovatele (šéfredaktora týdeníku Respekt) je umocněno ust. § 13 zákona č.
81/1966 Sb. (tiskového zákona), podle kterého státní orgány a organizace, vědecké a kultur
ní instituce a hospodářské organizace jsou povinny poskytovat šéfredaktorům i ostatním
redaktorům v rozsahu jejich pověření informace nezbytné pro pravdivé, včasné a všestran
né informování veřejnosti nebo jim umožnit přístup k takovým informacím. Odmítnout
poskytnutí takové informace je možné pouze v případech zákonem výslovně stanovených.
Dopis ministra zemědělství (…) je podle názoru Ústavního soudu rozhodnutím správního
orgánu, které podléhá soudnímu přezkumu podle části páté o.s.ř., neboť má charakter roz
hodnutí o přezkoumání stížnosti na postup zaměstnankyně Ministerstva zemědělství ČR
podle dosud platné vyhlášky č. 150/1958 Ú.l. Podle ust. § 244 a násl. o.s.ř. jsou k přezkou
mávání rozhodnutí správních orgánů oprávněny obecné soudy. Rozhodnutími správních
orgánů se přitom rozumí rozhodnutí vydaná jimi ve správním řízení, jakož i další rozhod
nutí, která zakládají, mění nebo ruší oprávnění a povinnosti fyzických nebo právnických
osob (§ 244 odst. 3 o.s.ř.). Není rozhodující, jak je akt správního orgánu označen nebo je-li
vůbec nějak označen. Podstatné je, zda správní orgán takovým aktem autoritativně zasáhl
do právní sféry fyzické nebo právnické osoby. Vždy je rozhodující věcný obsah aktu. Soudy
přitom přezkoumávají zákonnost vydaných rozhodnutí. Rozhodnutí je pojmem právně
technickým. Pro projednání věci před soudem není určující, že správní orgán popř. vyřídil
věc toliko neformálním přípisem v domnění, že není jeho povinností vydat rozhodnutí
12
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
Rozhodnutí považuji přinejmenším za diskutabilní. Zdá se, že Ústavní soud
se – ne zcela elegantně vyhnul (věcnému) projednání ústavní stížnosti, která –
jak je zřejmé – směřovala proti tzv. jinému zásahu než je rozhodnutí. Jak již bylo
zmíněno, prohlásil sdělení ministra zemědělství za správní rozhodnutí. V dnešní
době značně aktivistického přístupu Nejvyššího správního soudu k přezkumu
aktů správních úřadů mnohdy sporného charakteru, by to nebylo příliš překva
pující. Nicméně v tehdejší situaci nedávno obnoveného správního soudnictví
a zvláště pak vzhledem k absenci zákonné úpravy způsobu projednávání i rozho
dování o žádostech o poskytnutí informace, považuji kvalifikaci aktu za neade
kvátní (unfair). Tyto otázky měly a mají primárně posuzovat správní soudy.
A čistě technicky vzato, pokud bychom Ústavnímu soudu přiznali způsobi
lost posoudit sdělení jako správní rozhodnutí, měl by – vázán petitem ústavní
stížnosti – návrh odmítnout jako návrh, k jehož projednání není příslušný.
***
Na závěr se snad hodí zdůraznit myšlenku, která se objevuje v prvním roz
hodnutí, byť se jí Ústavní soud ani v jednom z případů – podle mého názoru
– neřídil:“v České republice dosud neexistuje zákon, který by komplexně a obec
ně upravoval problematiku práva na informace a otázky přiměřenosti způsobu
poskytovat informace ve smyslu článku 17 odst. 5 Listiny základních práv a svo
bod. Je proto nutné každý konkrétní případ se zřetelem na všechny okolnosti
hodnotit jednotlivě“.
Prof. JUDr. Vladimír Sládeček, DrSc.
Právnická fakulta
Univerzita Palackého v Olomouci
Email: [email protected]
v určité procesní formě. Společná ustanovení obsažená v § 244 až 246c o.s.ř. v podstatě
rozvádějí podmínky soudní ochrany ve smyslu č1. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svo
bod. Prvou podmínkou je, že soudní ochrana se poskytuje pouze tomu, kdo byl na svých
právech zkrácen. To je nutno vyložit tak, že na právech může být krácen nejen účastník
správního řízení, ale i ten, do jehož práv bylo zasaženo rozhodnutím, které ve správním
řízení vydáno nebylo – pro dovolání se soudní ochrany je podstatné, zda skutečně došlo
k ohrožení nebo krácení práv. Předpokladem poskytnutí soudní ochrany je přitom samot
né tvrzení žalobce, že bylo ohroženo nebo zasaženo jeho subjektivní právo. Jak je zřejmé
z ústavní stížnosti, stěžovatel možnosti soudního přezkoumání rozhodnutí nevyužil a je si
této skutečnosti vědom (…) S ohledem na uvedené Ústavnímu soudu nezbylo než návrh
jako nepřípustný (...) odmítnout.“ (publikováno jako usnesení č. 5/1996 Sb. ÚS, sv. 5)
13
PRINCÍP TRANSPARENTNOSTI VEREJNEJ
SPRÁVY V SPRÁVNOM KONANÍ1
The Principle of Transparency of Public Administration
in the Administrative Procedure
Soňa Košičiarová
KOŠIČIAROVÁ, Soňa. Princíp transparentnosti verejnej správy v správnom
konaní. Acta Iuridica Olomucensia, 2016, Vol. 11, No. 2, s. 15–23.
Abstrakt: Cieľom referátu je priblížiť obsah princípu transparentnosti v správnom konaní
podľa zákona č. 71/1967 Zb. Princíp transparentnosti je upravený ako základné pravidlo
konania a tiež je vyjadrený v procesných právach osôb, ktorých sa správne konanie týka.
Orgán verejnej správy je povinný v postupe podľa § 3 ods. 6 správneho poriadku ochra
ňovať práva osôb podľa osobitných predpisov.
Klíčová slova: verejná správa, princíp transparentnosti, správne konanie podľa zákona č.
71/1967 Zb., právo na ochranu osobných údajov.
Summary: The aim of the paper is to describe the content of the transparency principle in
administrative procedure according to the Act No. 71/1967 Coll. The principle of transpa
rency is provided for by the act as a fundamental procedure principle and as the content
of fundamental procedural rights of the persons affected by the administrative procedure,
too. The administrative authority is obliged to protect the rights of the persons according
to the Article 3 Par. 6 of the Administrative Procedure Act as well as their rights according
to the special acts.
Keywords: public administration, transparency principle, administrative procedure
according to the Act No. 71/1967 Coll., the right to protection of personal data.
1 Medzinárodná a ústavnoprávna dimenzia princípu transparentnosti
verejnej správy
Princíp transparentnosti verejnej správy spája kontrolu činnosti verejnej
správy s právom osôb vedieť všetko podstatné o výkone verejnej správy. Nástro
jom jeho presadenia je právo každého na informácie, ktoré je tiež dôležitým
predpokladom realizácie iných zákonných práv (práva na spoluúčasť, práva
na prístup k spravodlivosti atď.).
Právo na informácie patrí medzi základné politické práva (pozri čl. 17 Listiny
základných práv a slobôd a čl. 26 Ústavy Slovenskej republiky). Vo väčšine člen
ských štátoch Rady Európy právo na prístup k informáciám je právom garanto
vaným ústavou.
1 Táto práca bola podporovaná Agentúrou na podporu výskumu a vývoja na základe Zmlu
vy č. APVV-0024-12.
15
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Podľa čl. 10 odporúčania CM/Rec (2007) 7 o dobrej verejnej správe orgány
verejnej správy:
•
•
konajú v súlade s princípom transparentnosti,
zabezpečujú, aby súkromné osoby boli prostredníctvom vhodných pro
striedkov informované o ich činnostiach a rozhodnutiach (čo môže
v praxi zahŕňať zverejňovanie úradných dokumentov).
Podstata princípu transparentnosti verejnej správy je vyjadrená nárokom
osôb na prístup k informáciám, ktoré má vykonávateľ verejnej správy k dispozí
cii, okrem tých, ktoré sú zákonom taxatívne vylúčené.
Z hmotnoprávneho hľadiska vyjadruje právo osoby na informáciu bez toho,
aby táto musela preukazovať osobitný záujem na jej sprístupnení. Informácie sa
žiadateľovi musia sprístupniť bez preukázania právneho alebo iného dôvodu ale
bo záujmu, pre ktorý sa informácia požaduje. To znamená, že právny poriadok
členského štátu Rady Európy by nemal prístup k informácii podmieňovať žiad
nymi osobitnými podmienkami, nakoľko zmyslom princípu je podporiť voľný
prístup k informáciám. Pri sprístupňovaní informácií sa musí dodržiavať princíp
rovnosti a sprístupnenie sa má vykonávať účinnými a vhodnými prostriedkami.
Právo na informácie nie je právom absolútnym, t. j. neobmedziteľným. Dôvod
pre limitáciu tohto práva však musí byť závažný a ospravedlniteľný. V demokra
tickej spoločnosti ním môže byť výlučne ochrana legitímneho verejného alebo
súkromného záujmu.
Legitímnym verejným záujmom sú napríklad národná bezpečnosť, ochrana
verejného poriadku, predchádzanie trestnej činnosti, ochrana tajomstva a pod.
Legitímnym súkromným záujmom je napríklad ochrana súkromia.
Princíp transparentnosti, ktorý podporuje otvorenosť verejnej správy, má
nielen hmotnoprávny, ale aj procesnoprávny aspekt.
Z legislatívno-technického hľadiska môže mať v zákonnej úprave správneho
konania podobu:
•
•
•
princípu správneho konania,
procesných práv účastníkov správneho konania a ďalších osôb, ktorých
spoločných menovateľom je, že garantujú ich prístup k informáciám
týkajúcim sa priebehu a výsledku tohto postupu,
oprávnení a povinností správneho orgánu, ktorých prostredníctvom sa
zabezpečuje prístup dotknutých osôb k informáciám.
2 Princíp transparentnosti v správnom konaní
Článok 10 odporúčania CM/Rec (2007) 7 o dobrej verejnej správe pri
kazuje orgánom verejnej správy konať v súlade s princípom transparentnosti.
16
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
To neznamená, že by tým malo dôjsť k popretiu zásady neverejnosti správneho konania. Princíp neverejnosti konania nie je v rozpore s princípom trans
parentnosti konania. Takému niečomu v praxi bráni cieľ, charakter správneho
konania, požiadavky na dobrú a účinnú verejnú správu, na ochranu záujmov
tretích strán a na ochranu verejného záujmu. V dôsledku toho správne konanie
založené na zásade neverejnosti nemožno považovať za netransparentné (aspoň
z pohľadu dotknutých osôb, ktoré si v rámci neho môžu uplatňovať svoje práva
na prístup k informáciám v zákonom vymedzenom rozsahu).
Český správny poriadok medzi základnými zásadami činnosti správnych
orgánov zásadu transparentnosti správneho konania explicitne nezakotvuje.
Nerobí tak ani slovenský zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správ
ny poriadok) v znení neskorších predpisov. Ten v § 3 ods. 6 výslovne ako zák
ladné pravidlo správneho konania zakotvuje princíp informovanosti verejnosti2
nasledovne: „Správne orgány sú povinné na úradnej tabuli správneho orgánu,
na internete, ak majú k nemu prístup, prípadne aj iným vhodným spôsobom
zrozumiteľne a včas informovať verejnosť o začatí, uskutočňovaní a o skončení
konania vo veciach, ktoré sú predmetom záujmu verejnosti alebo o ktorých to
ustanovuje osobitný zákon. Pritom sú povinné ochraňovať práva a právom chrá
nené záujmy účastníkov konania a iných osôb. Úradná tabuľa správneho orgánu
musí byť nepretržite prístupná verejnosti.“
Predmetné ustanovenie je potrebné, podľa nášho názoru, považovať
za zákonné vyjadrenie čiastkového aspektu princípu transparentnosti, ktorý inak
teória správneho práva zaraďuje medzi základné pravidlá správneho konania3.
Princíp transparentnosti sa totiž premieta aj do obsahu procesných práv subjektov
správneho konania, ktoré majú zabezpečiť ich informovať o priebehu a výsledku
správneho konania. Ich nositeľmi sú:
•
•
účastník správneho konania a
osoby, ktorých sa konanie týka.
Medzi procesné práva účastníka konania, ktoré mu zabezpečujú vedomosť
o obsahu prebiehajúceho správneho konania a o jeho výsledku, patrí podľa záko
na č. 71/1967 Zb.:
•
•
•
právo na to, aby bol prizvaný na ústne pojednávanie (§ 21 ods. 2),
právo nazerať do spisov a právo na poskytnutie kópie spisov (§ 23),
právo na doručenie dôležitých písomností (§ 24),
2 Vrabko, M. in Vrabko, M. a kolektív: Správne právo procesné. Všeobecná časť. C. H. Beck
2013, Bratislava, s. 64.
3 Pozri Košičiarová, S.: Správne právo procesné. Všeobecná časť. Heuréka 2015, Šamorín, s.
116.
17
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
•
•
•
•
•
•
•
právo pred vydaním rozhodnutia vyjadriť sa k podkladu rozhodnutia
(§ 33 ods. 2),
právo, aby bol upovedomený o predĺžení lehoty na rozhodnutie (§ 49
ods. 2),
právo na upovedomenie o obsahu podaného odvolania (§ 56),
právo na upovedomenie o predložení odvolania spolu s výsledkami
doplneného konania a so spisovým materiálom odvolaciemu orgánu
(§ 57 ods. 2),
právo na upovedomenie o procesnom úkone, ku ktorému má právo dať
súhlas (napr. § 66),
právo na informáciu o obsahu rozhodnutia, ktoré je zabezpečené povin
nosťou správneho orgánu rozhodnutie mu oznámiť (§ 51),
právo na informáciu o dôvodoch rozhodnutia (§ 47 ods. 1).
Osobou, ktorej sa konanie týka, rozumieme fyzickú osobu alebo právnickú
osobu, ktorá nemá postavenie účastníka konania ani zúčastnenej osoby podľa
§ 15a a vystupuje najčastejšie v správnom konaní vo veciach, ktorú sú predmetom
záujmu verejnosti (§ 3 ods. 6 správneho poriadku). Podľa osobitných zákonov
ide najčastejšie o obyvateľov dotknutej obce alebo o osoby ako súčasť verejnosti.
Osobám, ktorých sa správne konanie týka, a ktoré sú súčasťou verejnosti, usta
novenie § 3 ods. 6 zákona č. 71/1967 Zb. priznáva právo na informácie o začatí,
uskutočňovaní a o skončení konania buď vo veciach, ktoré sú predmetom záujmu
verejnosti, alebo v konaniach, o ktorých to ustanovuje osobitný zákon.
Za vec, ktorá je predmetom záujmu verejnosti, treba považovať záležitosť
verejného záujmu (napr. ochrana životného prostredia), na ktorej ovplyvnenie
verejnosť aktívne využije zákonný prostriedok (napr. petičné právo).
Za správne konanie, o ktorom to ustanovuje osobitný zákon, treba považo
vať všetky prípady, keď z osobitného zákona vyplýva pre verejnosť alebo pre
záujmové združenie právo vystupovať na ochranu právom chráneného záujmu
v súvislosti so správnym konaním. Princíp sa preto uplatní v správnom konaní,
v ktorom má záujmové združenie postavenie účastníka konania (§ 14 ods. 2)
alebo zúčastnenej osoby (§ 15a) a v prípade, keď z osobitného zákona upravujú
ceho postup správnych orgánov v určitej oblasti výkonu verejnej správy, vyplýva
procesné právo verejnosti (právo byť informovaná o začatí správneho konania,
o obsahu podanej žiadosti, o obsahu návrhu rozhodnutia, právo vyjadriť sa atď.).
Je právne irelevantné, či verejnosť tieto svoje zákonné práva v konkrétnom prí
pade aktívne využije alebo nie; správny orgán príslušný na konanie je povinný
vždy splniť svoju zákonnú povinnosť a informovať verejnosť o takomto správ
nom konaní.
Zákon č. 71/1967 Zb. ako povinnú formu zakotvuje šírenie písomných informácií na úradnej tabuli správneho orgánu, ktorá musí byť nepretržite prístupná
18
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
verejnosti. Okrem toho by správny orgán mal zabezpečiť aj iné formy šírenia
týchto informácií (predovšetkým ich zverejnením na svojom webovom sídle).
Zákon ustanovuje konkrétne požiadavky na:
•
•
•
obsah informácií (o čom má správny orgán informovať),
spôsob podania týchto informácií (zrozumiteľnosť) a
ich aktuálnosť (včas).
Zrozumiteľnosť informácie znamená, že verejnosť musí vedieť z obsahu infor
mácie rozpoznať predovšetkým ciele, predmet a výsledok rozhodovania orgánu
verejnej správy. Informácia preto nesmie byť ani neúplná, zmätočná alebo zavá
dzajúca.
Včasnosť šírenia informácie znamená, že sa musí zverejniť v čase, keď ešte
existuje faktická a právna možnosť verejnosti zapojiť sa do správneho konania
a aktívne v ňom realizovať svoje procesné práva. V praxi sa zabezpečuje tak, že
správny orgán šíri informácie bezodkladne.
3 Princíp transparentnosti konania verzus ochrana súkromia
Uplatňovanie informovanosti verejnosti o správnom konaní podľa § 3 ods. 6
zákona č. 71/1967 Zb. nesmie byť na úkor iných zákonom chránených záujmov.
Zákonodarca pritom ukladá správnemu orgánu povinnosť ochraňovať práva
a právom chránené záujmy nielen vo vzťahu k účastníkom konania, ale aj iným
osobám. Do tejto kategórie možno zaradiť nielen zúčastnenú osobu, ale aj osoby,
bez ktorých nemožno dosiahnuť cieľ správneho konania (napr. osoba predklada
júca listinu alebo inú vec, osoba povinná strpieť ohliadku).
Napriek tomu, že správny poriadok sa explicitne nezmieňuje o tom, čo by
sa malo rozumieť „iným zákonom chránených záujmom“, v praxi to budú pre
dovšetkým základné práva týchto osôb, ktoré by mohli byť správnym konaním
dotknuté.
V súvislosti s uplatňovaním práva verejnosti na informácie o priebehu
a výsledku správneho konania môže byť v praxi najčastejšie dotknuté právo
na ochranu súkromia.
Listina základných práv a slobôd a Ústava Slovenskej republiky v tejto súvis
losti zaručujú:
•
•
nedotknuteľnosť osoby a jej súkromia, pričom toto základné ľudské prá
vo možno obmedziť iba v prípadoch ustanovených zákonom (čl. 7 ods. 1
Listiny a čl. 16 ods. 1 ústavy),
právo na ochranu pred neoprávneným zasahovaním do súkromného
a rodinného života (čl. 10 ods. 2 Listiny a čl. 19 ods. 2 ústavy),
19
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
•
právo na ochranu pred neoprávneným zhromažďovaním, zverejňova
ním alebo iným zneužívaním údajov (čl. 10 ods. 3 Listiny a čl. 19 ods. 3
ústavy).
Podľa nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky, sp. zn. ÚS 33/1995 z 29.
novembra 1995, štátne orgány majú oprávnenie na zásah do práva na ochranu
osobných údajov za predpokladu, že tento zásah možno považovať za oprávnený
podľa čl. 19 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky.
O neoprávnenom zásahu do tohto základného práva možno hovoriť vtedy,
ak nakladanie s osobnými údajmi nevyhovuje kritériám legality, legitímnosti
a proporcionality. K neoprávnenému zásahu pritom môže dôjsť nielen na zákla
de konkrétneho úkonu štátneho orgánu alebo inej osoby, ale aj v dôsledku vnút
roštátnej právnej úpravy, ktorá je v rozpore s uvedenými kritériami.
Aby v zmysle čl. 8 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd
bola dodržaná legalita zásahu štátu, je taktiež potrebné, aby zákon bol v súlade
s ústavou.
Legitímnosť zásahu štátu môže byť daná len niektorým z dôvodov uvedených
v čl. 8 ods. 2 Dohovoru.
Proporcionalita zásahu znamená dodržanie rovnováhy vo vzťahu medzi prá
vom jednotlivca na súkromie a výberom prostriedkov, ktorými štát disponuje pri
plnení legitímneho cieľa.
Uvedené kritériá sú rozhodujúce pre posúdenie oprávnenosti zásahu do prá
va na ochranu pred neoprávneným zverejňovaním osobných údajov účastníkov
konania a iných osôb v konaniach podľa § 3 ods. 6 zákona č. 71/1967 Zb.
Osobitné zákony, ktoré upravujú procesný postup v konaniach, ktoré možno
právne kvalifikovať ako konania v zmysle § 3 ods. 6 správneho poriadku, vychá
dzajú z odporúčania Výboru ministrov R (87) 16 o správnych postupoch, ktoré
majú vplyv na veľký počet osôb. Predmetné odporúčanie garantuje verejnosti pre
dovšetkým:
•
•
•
právo na informácie o obsahu pripravovaného správneho aktu,
právo na informácie o procedurálnom postupe orgánu verejnej správy,
právo na informácie o obsahu vydaného správneho aktu.
Právo na informácie o obsahu pripravovaného správneho aktu. Podľa odporú
čania Výboru ministrov R (87) 16 dotknuté osoby majú právo na to, aby ich prís
lušný orgán vhodným spôsobom informoval o obsahu pripravovaného správne
ho aktu tak, aby mohli posúdiť mieru zásahu do svojich práv, slobôd a záujmov
(právo na informovanosť o zámere).
Informovanosť dotknutých osôb o začatí procesného postupu, o obsahu
podanej žiadosti o povolenie činnosti, resp. o obsahu návrhu rozhodnutia orgá
20
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
nu, je základným predpokladom toho, aby si mohli v procedurálnom postupe
uplatniť svoje procesné práva.
Spôsob informovania musí byť taký, aby bol účinný, t. j. musí zabezpečiť
zrozumiteľné a včasné šírenie informácie, a to vo vzťahu k dotknutým osobám
všetkých troch kategórií. Účinnosť spôsobu informovania o zámere je zaruče
ná vtedy, keď spôsob informovania neprimeraným spôsobom nesťaží možnosť
dotknutej osoby oboznámiť sa so zámerom. Prípadná snaha zákonodarcu zabez
pečiť hospodárnosť postupu v konaniach s veľkým počtom dotknutých osôb
nesmie ísť na úkor účinnosti spôsobu informovania.
Právo na informácie o procedurálnom postupe orgánu verejnej správy. Prá
vo na informácie je základným predpokladom toho, aby dotknuté osoby mohli
v rámci postupu realizovať svoje práva, najmä právo vyjadriť sa k návrhu.
Odporúčanie Výboru ministrov R (87) 16 nešpecifikuje prostriedky infor
movania osôb. Požiadavka náležitého prístupu však vyjadruje povinnosť orgánu
verejnej správy vybrať najúčinnejší spôsob informovania.
Povinnosť orgánu verejnej správy zverejniť správny akt. Spôsob informovania
o výsledku postupu nemusí mať nevyhnutne vo vzťahu k dotknutej osobe každej
kategórie formu individuálneho oznámenia správneho aktu (napr. doručením
jeho písomného vyhotovenia do vlastných rúk). Odporúčanie umožňuje, aby
rozhodnutie orgánu malo vo vzťahu k verejnosti formu verejného oznámenia.
Príkladom takejto osobitnej úpravy na Slovensku je územné konanie a sta
vebné konanie podľa zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom
poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov alebo konanie podľa
tretej časti zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie
a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Keďže
ani osobitná úprava nemôže vylúčiť základné pravidlo konania, správne orgány
v nich musia ochraňovať práva a právom chránené záujmy účastníkov konania
a iných osôb v súlade s § 3 ods. 6 zákona č. 71/1967 Zb.
Uvedená požiadavka sa týka aj doručovania písomností verejnou vyhláškou
podľa § 26 ods. 2 správneho poriadku. Podľa predmetného ustanovenia: „Doru
čenie verejnou vyhláškou sa vykoná tak, že sa písomnosť vyvesí po dobu 15 dní
na úradnej tabuli správneho orgánu. Posledný deň tejto lehoty je dňom doru
čenia. Správny orgán zverejňuje písomnosť súčasne iným spôsobom v mieste
obvyklým, najmä v miestnej tlači, rozhlase alebo na dočasnej úradnej tabuli
správneho orgánu na mieste, ktorého sa konanie týka.“
Verejná vyhláška je forma verejného oznámenia písomnosti. Predmetný spô
sob doručenia písomnosti adresátovi v správnom konaní predstavuje výnimočný
postup, ktorý správny orgán využíva iba v zákonom ustanovenom prípade. Zákon
takýto spôsob doručenia písomnosti umožňuje len vtedy, ak je to odôvodnené
požiadavkou na účinnosť výkonu verejnej správy (napr. veľký počet účastníkov
21
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
konania) alebo ak takýto spôsob, za daných faktických okolností, je jediným
možným záujme zabezpečenia ochrany základného práva osoby na spravodlivý
proces (účastníci konania alebo ich pobyt nie je správnemu orgánu známy).
Na podporu účinnosti doručovania písomností verejnou vyhláškou bola
novelou zákona č. 71/1967 Zb. v roku 2004 zakotvená ďalšia povinnosť –
povinnosť súčasne zverejniť doručovanú písomnosť iným spôsobom v mies
te obvyklým. Cieľom realizácie tejto zákonnej povinnosti je zvýšiť pravdepo
dobnosť, že sa účastník konania o obsahu písomnosti dozvie. Zverejnenie však
nemá právny účinok doručenia. Ten má len vyvesenie písomnosti po dobu 15
dní na úradnej tabuli správneho orgánu, keď posledný deň tejto lehoty je dňom
doručenia.
Ak písomnosť doručovaná podľa § 26 správneho poriadku obsahuje osobné
údaje, nezákonným postupom správneho orgánu je vždy dotknuté právo účast
níka konania, prípadne aj právo inej osoby na ochranu osobných údajov.
Nezákonnosť postupu správneho orgánu je daná vždy, keď prevádzkovateľ
nespracúva osobné údaje len v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanovuje zákon. Podľa
§ 10 ods. 2 zákona č. 122/2013 Z. z. o ochrane osobných údajov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 84/2014 Z. z. prevádzkovateľ môže
pritom „spracúvané osobné údaje z informačného systému poskytnúť, sprístup
niť alebo zverejniť len vtedy, ak osobitný zákon ustanovuje účel poskytovania,
sprístupňovania alebo zverejňovania, zoznam osobných údajov, ktoré možno
poskytnúť, sprístupniť alebo zverejniť, ako aj tretie strany, ktorým sa osobné úda
je poskytujú, prípadne okruh príjemcov, ktorým sa osobné údaje sprístupňujú,
ak tento zákon neustanovuje inak“.
Za takýto nezákonný postup správneho orgánu považoval Úrad na ochranu
osobných údajov postup mestskej časti Bratislava-Staré mesto, ktorá pri doru
čovaní verejnou vyhláškou podľa § 26 ods. 2 správneho poriadku po uplynutí
pätnásťdňovej zákonnej lehoty ponechávala rozhodnutia vydávané v staveb
nom konaní zverejnené na jej webovom sídle. Svoje stanovisko odôvodnil tým,
že správny poriadok vymedzuje účel spracúvania osobných údajov (doručenie
písomnosti verejnou vyhláškou) a súčasne vymedzuje obdobie 15 dní, uplynu
tím ktorých je predmetný účel spracúvania osobný údajov splnený (ukončený).
Vzhľadom na čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého pri
obmedzovaní základných práv a slobôd (v tomto prípade práva na informácie
o priebehu a výsledku správneho konania) sa musí dbať na ich podstatu a zmysel
a tiež s prihliadnutím na povinnosť správneho orgánu podľa § 3 ods. 6 zákona
č. 71/1967 Zb. treba s takýmto názorom úradu súhlasiť a zmeniť v tomto smere
všeobecný výklad § 26 správneho poriadku, podľa ktorého vyvesenie písomnosti
22
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
doručovanej vyhláškou „na dlhší čas než ustanovuje zákon možné je“.4 Takáto
interpretácia by mohla obstáť, len keď by písomnosť neobsahovala osobné údaje.
Ak by osobitný zákon ustanovil inú lehotu pre vyvesenie písomnosti doru
čovanej verejnou vyhláškou správneho orgánu alebo aj ak by ju dokonca vôbec
neupravil, správny orgán by postupoval prednostne podľa tohto osobitného
zákona.
prof. JUDr. Soňa Košičiarová, PhD.
Právnická fakulta Trnavskej univerzity v Trnave
Slovenská republika
email: [email protected]
4 Pozri Košičiarová, S.: Správny poriadok. Komentár. Heuréka 2013, Šamorín, s. 132.
23
ZODPOVEDNOSŤ ZA NEPOSKYTNUTIE
INFORMÁCIE V SLOVENSKEJ REPUBLIKE1
The Responsibility for Fail to Provide Information in Slovak Republic
Juraj Vačok
VAČOK, Juraj. Zodpovednosť za neposkytnutie informácie v Slovenskej republi
ke. Acta Iuridica Olomucensia, 2016, Vol. 11, No. 2, s. 25–33.
Abstrakt: Autor sa v článku zaoberá vyvodzovaním zodpovednosti za neposkytnutie
informácie v Slovenskej republike. Vychádza zo súčasnej právne úpravy. Zreteľ kladie
na priestupkovú zodpovednosť. Poukazuje na určité problémy, ktoré súvisia s duplicitou
a nevhodnosťou právnej úpravy zo systémového hľadiska. V závere vyjadruje názor, že
za rozoberaná porušenia by bolo vhodnejšie vyvodzovať disciplinárnu zodpovednosť.
Klíčová slova: poskytovanie informácií, priestupok, zodpovednosť.
Summary: The contribution is orientated to the responsibility for failing to provide infor
mation in Slovak Republic. It comes from the contemporary legal regulation. I tis focused
to the responsibility for minor offences. It shows to specific problems which are connec
ted with duplicity and inappropriateness of the legal regulation from systematic view. In
the conclusion the author gives an opinion according to which the disciplinary responsi
bility would be more suitable.
Keywords: provide information, minor offence, responsibility.
1 Úvod
Zákonom číslo 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zme
ne a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskor
ších zmien bola v Slovenskej republike vybraným vykonávateľom verejnej moci
daná povinnosť poskytovať obyvateľom informácie, ktoré majú k dispozícií (ďalej
len zákon o slobode informácií). Tieto osoby sú označované ako povinné osoby
a sú vymedzené v § 2 predmetného zákona.2 Touto povinnosťou sa má realizovať
právo na prístup k informáciám zakotvené v článkoch 26, 45, 34 právneho pred
1 Tento článok bol vypracovaný v rámci projektu Trestná zodpovednosť právnických osôb
podporeného Agentúrou na podporu výskumu a vývoja pod číslom APVV – 0620/2011.
2 Podľa tohto ustanovenia sú povinnými osobami štátne orgány, obce, vyššie územné celky
ako aj tie právnické osoby a fyzické osoby, ktorým zákon zveruje právomoc rozhodovať
o právach a povinnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb v oblasti verejnej správy,
a to iba v rozsahu tejto ich rozhodovacej činnosti. Povinnými osobami sú ďalej právnické
osoby zriadené zákonom a právnické osoby zriadené štátnym orgánom, vyšším územným
celkom alebo obcou podľa osobitného zákona. Povinnými osobami sú ďalej aj právnické
osoby založené vyššie uvedenými povinnými osobami. Osobitný zákon môže ustanoviť
povinnosť sprístupňovať informácie aj inej právnickej osobe alebo fyzickej osobe.
25
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
pisu číslo 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky v znení neskorších zmien
a článkov 17, 25, 35 Listiny základných práv a slobôd.3
Zodpovednosť za neposkytnutie informácií podľa týchto ustanovení môže
me rozoznávať v dvoch základných rovinách. V prvom rade je to zodpovednosť
za škodu pri výkone verejnej moci vyvodzovaná podľa zákona číslo 514/2003 Z. z.
o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene nie
ktorých zákonov v účinnom znení (ďalej len zákon o zodpovednosti za škodu
pri výkone verejnej moci). V druhom rade je to priestupková zodpovednosť
vyvodzovaná podľa zákona o slobode informácií a zákona číslo 372/1990 Zb.
o priestupkoch v účinnom znení. V rámci svojho príspevku poukážem za pou
žitia analytickej metódy na možné problémy pri priestupkovej zodpovednosti
za neposkytnutie informácie. Zameriam sa na právnu úpravu skutkovej podsta
ty priestupku, charakter tohto priestupku vo vzťahu k jeho objektívnej stránke
a subjektu.
2 Právna úprava skutkovej podstaty priestupku
Skutková podstata priestupku na úseku slobodného prístupu k informáciám
podľa zákona o slobode informácií je vymedzená v dvoch právnych predpisoch.
Sú nimi zákon o slobode informácií a zákon o priestupkoch.
V zákone o slobode informácií relevantnú skutkovú podstatu nachádzame
v § 21a odseku (1), ktorý má názov priestupky. Podľa tohto ustanovenia Priestupku sa dopustí ten, kto a) vedome vydá a zverejní nepravdivé alebo neúplné informácie, b) vydaním rozhodnutia alebo vydaním príkazu, alebo iným opatrením
zapríčiní porušenie práva na sprístupnenie informácií, c) poruší inú povinnosť
ustanovenú týmto zákonom.
V zákone o priestupkoch je skutková podstata priestupku týkajúceho sa slo
bodného prístupu k informáciám upravená v § 42a odseku (1) s názvom Priestu
pok na úseku práva na prístup k informáciám. Podľa tohto ustanovenia Priestupku sa dopustí aj ten, kto vedome vydá a zverejní nepravdivé, neúplné informácie,
kto poruší povinnosť určenú osobitným predpisom,4 alebo ten, kto vydaním rozhodnutia alebo vydaním príkazu, alebo iným opatrením zapríčiní porušenie práva
na sprístupnenie informácií.
Na základe porovnanie týchto dvoch ustanovení je možné prísť k záveru, že
sú vo svojej podstate rovnaké. Obe totiž pomenúvajú tri okruhy porušení.
Do prvého okruhu spadá vedomé vydanie a zverejnenie nepravdivých ale
bo neúplných informácií. Do druhého okruhu môžeme zaradiť porušenie práva
3 Táto skutočnosť vyplýva z § 1 zákona o slobode informácií, ktorý vymedzuje predmet
úpravy a pri tomto vymedzení vo vzťahu k slobodnému prístupu k informáciám odkazuje
na predmetné ustanovenia.
4 Odkazuje sa tu na zákon o slobode informácií.
26
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
na sprístupnenie informácií vydaním rozhodnutia, príkazu alebo iným opatre
ním. V treťom okruhu sa nachádzajú všetky ostatné porušenia zákona o slobode
informácií.
Z môjho pohľadu je veľmi pozoruhodné, že zatiaľ čo prvý okruh poruše
ní sa nachádza v oboch porovnávaných ustanoveniach na prvom mieste, druhý
a tretí okruh porušení sú následne zadefinované v zákone o slobode informácií
a zákone o priestupkoch v opačnom poradí. To ale nič nemení na skutočnosti,
že v zásade môžeme podľa § 21a odseku (1) zákona o slobode informácií a § 42
odseku (1) zákona o priestupkoch hovoriť o identických porušeniach.
Je otázne, aké poradie by malo byť správne zvolené. S výnimkou prvé
ho okruhu porušení sú totiž všetky okruhy vymedzené pomerne všeobecne.
Napriek tomu za najvšeobecnejšie sa mi javí textácia poruší inú povinnosť ustanovenú týmto zákonom. Z tohto dôvodu by som pri systematike dal tento okruh
porušení na tretie miesto.
Napriek tejto skutočnosti je potrebné brať na zreteľ, že aj okruh porušení
vymedzený slovami: vydaním rozhodnutia alebo vydaním príkazu, alebo iným
opatrením zapríčiní porušenie práva na sprístupnenie informácií je veľmi vše
obecný. Z textácie predmetných ustanovení nie je zrejmé, čo znamená spojenie
iným opatrením. Takéto opatrenia totiž môžu mať svoj právny základ v iných
právnych predpisoch. Môže ísť v tomto ohľade aj o správne akty internej povahy,5
ktorých nerešpektovaním môže prísť k porušeniu práva na sprístupnenie infor
mácií. V určitom ponímaní toto vymedzenie môže byť všeobecnejšie v porovna
ní s okruhom porušení viazaným len na zákon o slobode informácií.
Bez ohľadu na poradie, aké si zákonodarca zvolil, som toho názoru, že pokiaľ
sú totožné skutkové podstaty vyjadrené v dvoch právnych predpisoch, bolo by
vhodné, keby textácia bola rovnaká v zhodnom poradí. Z hľadiska prehľadnosti
nepovažujem za správne, ak v dvoch právnych predpisoch je vyjadrený z obsa
hového hľadiska totožný text vymedzujúci skutkovú podstatu správneho deliktu,
avšak jednotlivé porušenia sú dané v inom slede.
Považujem tiež za minimálne neštandardné, aby tá istá skutková podstata
priestupku bola uvedená v dvoch odlišných zákonoch. Zaujímavosťou pritom je,
že do zákona o priestupkoch bol Priestupok na úseku práva na prístup k infor
máciám daný pôvodným zákonom o slobode informácií s účinnosťou od 1. 1.
2001. Následne bola predmetná skutková podstata s účinnosťou od 2. 1. 2006
vložená do zákona o slobode informácií zákonom číslo 628/2005 Z. z., ktorým
sa mení a dopĺňa zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám
a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení
5 V tomto okruhu môžeme nachádzať viacero druhov aktov. Napríklad Matej Horvat hovorí
štatútoch, rokovacích poriadkoch, spisových poriadkoch, organizačných poriadkoch
a pod. (Horvat, Matej. Vybrané kapitoly zo správneho práva. Bratislava: Ekonóm, 2014,
strana 69.
27
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
zákona č. 747/2004 Z. z. a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Teda práv
nym predpisom novelizujúcim zákon o slobode informácií.
Vysvetlenie daného stavu nachádzame v dôvodovej správe k návrhu tohto
zákona. Podľa nej sa v tom čase počítalo s tým, že zo zákona o priestupkoch sa
vypustia návrhové priestupky, medzi ktoré s ohľadom na § 68 odsek (1) zákona
o priestupkoch patrí aj Priestupok na úseku práva na prístup k informáciám.
Samotná dôvodová správa konštatuje, že sa do zákona o slobode informácií pre
berá platný právny stav uvedený v § 42a zákona o priestupkoch, a to pokiaľ ide
o znaky ako aj sankcie za predmetný priestupok.6 Nevysvetľuje však, prečo záko
nodarca zmenil v zákone o slobode informácií poradie jednotlivých okruhov
porušení v porovnaní s pôvodným znením v zákone o priestupkoch.
Bez ohľadu na to, v akom poradí boli jednotlivé porušenia v dvoch rozdiel
nych právnych predpisoch naformulované, súčasný stav pokladám za nevyho
vujúci. Možno konštatovať, že zámer vypustiť návrhové priestupky zo zákona
o priestupkoch sa do dnešného dňa nenaplnil. Výsledkom je pomerne zmätočná
zdvojená právna úprava. V tejto súvislosti sa domnievam, že do právnych pred
pisov by sa duplicitne nemala dávať už existujúca právna úprava. Zákonodarca
by mal zmeny robiť vtedy, keď už k zmenám platného právneho stavu reálne
dochádza. Nie vtedy, ak ešte len existuje zámer nejakej zmeny, ktorý sa v rozobe
ranom prípade nestihol naplniť v horizonte viac ako deväť rokov.
3 Charakter priestupku vo vzťahu k objektívnej stránke a subjektu tohto
priestupku
Podľa § 68 odseku (1) zákona o priestupkoch sa priestupok na úseku práva
na prístup k informáciám upravený v § 42a tohto zákona prejednáva len na návrh
postihnutej osoby, prípadne jej zákonného zástupcu alebo opatrovníka.
Obdobné ustanovenie nachádzame aj v zákone o slobode informácií. Podľa §
21a odseku (3) tohto zákona sa priestupok vymedzený v odseku (1) daného usta
novenia prejednáva výlučne na návrh postihnutej osoby, jej zákonného zástupcu
alebo opatrovníka. Táto osoba je označená ako navrhovateľ a podľa druhej vety §
21a odseku (3) zákona o slobode informácií je účastníkom konania o priestupku.
V prípade § 68 odseku (1) zákona o priestupkoch nebolo potrebné osobitne
vymedzovať, že navrhovateľ je účastníkom konania o priestupku. Táto skutoč
nosť vyplýva z § 72 písmena d) zákona o priestupkoch, kde je táto kategória
účastníkov konania výslovne uvedená. V rámci zákona o slobode informácií
však bolo potrebné tohto účastníka konania o priestupku vymedziť. Paragraf 72
písmeno d) zákona o priestupkoch totiž odkazuje výlučne na priestupky uve
dené v § 68 odseku (1) tohto zákona. Toto ustanovenie síce zahŕňa priestupok
6 Predmetná dôvodová správa je uverejnená na http://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=
zakony/cpt&ZakZborID=13&CisObdobia=3&ID=1271, 7. 7. 2015.
28
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
na úseku práva na prístup k informáciám upravený v § 42a, ale neobsahuje odkaz
na úpravu identického priestupku nachádzajúceho sa v § 21a zákona o slobo
de informácií. Je treba mať na zreteli, že napriek identickej textácií ide v zásade
o dve samostatné úpravy. Nič na tom nemení skutočnosť, že tieto úpravy sa vzťa
hujú na rovnaké porušenie.
Bez ohľadu na vyššie uvedené skutočnosti možno konštatovať, že v prípade
§ 21a zákona o slobode informácií ako aj § 42a zákona o priestupkoch sa kona
nie o nich začína na návrh. V právnej teórii možno preto nájsť pomenovanie
takéhoto druhu priestupkov ako návrhové priestupky.7 V začatí konania o tých
to priestupkoch sa teda prejavuje takzvaná dispozičná zásada.8 Začatie konania
nezávisí od správneho orgánu, ale je viazané na doručenie návrhu na začatie
konania na mieste a vecne príslušný správny orgán podľa § 18 odseku (2) záko
na číslo 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších
zmien.
Takto nastavenú koncepciu považujem za veľmi nelogickú z dvoch dôvodov.
Prvým je, že aktivita pri vyvodzovaní zodpovednosti za neposkytnutie informá
cie sa presúva z povinnej osoby na žiadateľa. Ten musí okrem iného identifikovať
aj osobu, ktorá mala priestupok spáchať. Druhým dôvodom je, že chýba absencia
výraznejšieho právneho vzťahu medzi páchateľom priestupku a osobou, ktorá sa
domáhala o poskytnutie informácie.
Náležitosti návrhu na začatie priestupkového konania sú uvedené v druhej
vete § 68 odseku (2) zákona o priestupkoch. Podľa tohto ustanovenia musí
byť v návrhu uvedené kto je postihnutou osobou, koho navrhovateľ označuje
za páchateľa a kde, kedy a akým spôsobom sa mal priestupok spáchať.
Za osobitne problémové považujem označenie osoby za páchateľa. Z § 2
zákona o slobode informácií vymedzujúcom povinné osoby totiž vyplýva, že pri
márne pôjde o orgány alebo subjekty pri výkone verejnej moci. Nemožno vylú
čiť, že povinnou osobou bude v niektorých vzťahoch aj fyzická osoba.9 Domnie
vam sa však, že takýchto prípadov bude málo. Navyše aj pri týchto osobách bude
predpoklad, že povinné fyzické osoby budú vychádzať z podkladov pripravených
inými podriadenými osobami. Páchateľmi priestupku podľa § 42a zákona o slo
bode informácií a § 21a zákona o priestupkoch tak spravidla nebudú povinné
osoby, ale osoby konajúce a poskytujúce informácie v ich mene. Z tejto premisy
budem v ďalšom texte aj vychádzať.
7 Tento pojem používa napríklad Jozefína Machajová v Vrabko, Marián a kolektív. Správne
právo. Procesná časť. 2. prepracované a doplnené vydanie. Bratislava: Univerzita Komen
ského v Bratislave, Právnická fakulta, 2009, strana 107.
8 K dispozičnej zásade pozri napríklad Košičiarová, Soňa. Správne právo procesné. Všeo
becná časť. Šamorín: Heuréka, 2015, strany 129–130.
9 Príkladom by mohol byť prezident Slovenskej republiky.
29
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
So zreteľom na uvedenú skutočnosť nastáva otázka, či navrhovateľ bude
schopný označiť páchateľa priestupku. V prípade nesprístupnenia informácií
totiž navrhovateľ z doručeného rozhodnutia bude vedieť len to, ktorá osoba roz
hodnutie vydala. Nemusí vedieť, kto bol skutočným páchateľom priestupku.
Subjektom priestupku môže byť podľa v súčasnosti účinnej právnej úpravy
fyzická osoba. Táto skutočnosť nie je priamo uvedená v zákone o priestupkoch.
Možno ju však z tohto právneho predpisu vyvodiť.10 Navrhovateľ v priestupko
vom konaní by mal v návrhu na začatie priestupkového konania za páchateľa
označiť konkrétnu fyzickú osobu, ktorá bude vystupovať buď ako povinná fyzic
ká osoba alebo konať v mene povinnej osoby.
Zistenie priestupkovo zodpovednej osoby môže byť v praxi veľmi kompli
kované. Domnievam sa, že vo väčšine prípadov navrhovateľ nebude disponovať
informáciou, kto je páchateľom priestupku. Viem si to predstaviť len v situáci
ách, v ktorých žiadateľ o poskytnutie informáciu bol v kontakte s konkrétnou
fyzickou osobou, ktorá mala určité úlohy v procese poskytovania požadovanej
informácie. Pokiaľ žiadateľ o poskytnutie informácie nevie páchateľa priestupku
podľa § 42a zákona o slobode informácií a § 21a zákona o priestupkoch identifi
kovať, zrejme bude schopný identifikovať páchateľa priestupku len prostredníc
tvom žiadosti o poskytnutie informácie podľa § 14 zákona o slobode informácií.
V tejto súvislosti netreba zabúdať na skutočnosť, že vyvodzovaniu zodpo
vednosti za neposkytnutie informácií musí predchádzať spravidla zrušenie alebo
zmena rozhodnutia, ktorým sa rozhodlo o odmietnutí poskytnutia informácie.
Domnievam sa, že s ohľadom na prezumpciu správnosti každého rozhodnutia
do doby, kým nie je deklarovaný opak v niektorom s konaní o riadnom alebo
mimoriadnom opravnom prostriedku, nemožno vyvodiť priestupkovú zodpo
vednosť v čase, kedy rozhodnutie o odmietnutí informácie bolo buď zrušené ale
bo zmenené. Tu však môžeme naraziť na § 20 odsek (1) zákona o priestupkoch
upravujúceho prekluzívnu dvojročnú lehotu na zánik zodpovednosti za priestu
pok počítanú do spáchania priestupku.
Problém s vyvodzovaním zodpovednosti za priestupok podľa § 42a zákona
o slobode informácií a § 21a zákona o priestupkoch môže nastať aj za predpo
kladu, že rozhodnutie o odmietnutí informáciu sprístupniť bude zrušené ale
bo zmenené pre nezákonnosť. Domnievam sa, že i za takéhoto stavu povinná
osoba nebude môcť na základe žiadosti o sprístupnenie informácie určiť s ohľa
dom na prezumpciu neviny, ktorá osoba (osoby) sa dopustili konania majúce
znaky priestupku. Na základe konkrétnej žiadosti o sprístupnenie informácie
bude možné len uviesť určité reálie. Napríklad, ktorá osoba mala pridelenú žia
10 Táto skutočnosť vyplýva napríklad z § 6 zákona o priestupkoch, podľa ktorého za poru
šenie povinnosti uloženej právnickej osobe zodpovedá ten, kto za ňu konal, mal konať,
prípadne dal na konanie príkaz.
30
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
dosť na vybavenie, akým spôsobom bola predmetná informácia vyhľadávaná
a podobne.
Pre navrhovateľa môže byť problémové aj vyšpecifikovanie toho, kde, kedy
a akým spôsobom sa mal priestupok spáchať. V predchádzajúcom texte som
uviedol, že priestupok môže byť s ohľadom na znenie § 42a zákona o slobode
informácií a § 21a zákona o priestupkoch totiž naviazaný na akékoľvek poruše
nie zákona o slobode informácií. Prípadne aj iného právneho predpisu, pokiaľ
toto porušenie zapríčiní porušenie práva na sprístupnenie informácií.
Opätovne zdôrazňujem, že v prípade nesprístupnenia informácií je výsled
nou formou rozhodnutie vydané podľa § 18 odseku (2) zákona o slobode infor
mácií. Dokonca pokiaľ sa rozhodnutie v lehote na poskytnutie informácie nevy
dá, podľa § 18 odseku (3) prvej vety zákona o slobode informácií nastáva fikcia
negatívneho rozhodnutia.11 Z tohto dôvodu neprichádza zo strany povinnej
osoby do úvahy ani nečinnosť. Spravidla sa žiadatelia o informáciu môžu brániť
prostredníctvom dostupných opravných prostriedkov voči rozhodnutiu. V rám
ci tejto obrany však budú v právnom vzťahu s povinnou osobou a nie fyzickými
osobami konajúcimi v jej mene.
Považujem za veľmi nelogické a právne nesystémové, aby zodpovednosť
za neposkytnutie informácie podľa zákona o slobode informácií bola vyvodzo
vaná ako priestupková zodpovednosť. Navyše za úplne absurdné považujem,
že v danom prípade ide o návrhové priestupky, kde navrhovateľ musí označiť
páchateľa priestupku a kde, kedy, ako bol priestupok spáchaný. Zistenie týchto
skutočností môže byť pre navrhovateľa pomerne obtiažné a viem si predstaviť
situácie, v ktorých doslova nemožné.
V tejto súvislosti je treba poukázať aj na fakt, že sankciou za priestupky podľa
§ 42a zákona o slobode informácií a § 21a zákona o priestupkoch je pokuta.
Podľa § 13 odseku (3) posledná veta je výnos z nej príjmom štátneho rozpočtu.
Naskytá sa tak otázka, o akých právach navrhovateľa sa v zásade bude rozhodo
vať. Primárne totiž priestupkový orgán12 bude rozhodovať o spáchaní priestupku
a uložení sankcie. Teda nie o právach a povinnostiach navrhovateľa. Navrhovateľ
tak bude iniciovať konanie o priestupku spravidla v prípade, keď bude považovať
za správne, aby voči konkrétnej osobe bola vyvodená priestupková zodpoved
nosť.
Domnievam sa, že v priestupkovom konaní v rozoberaných veciach môžu
vzniknúť aj prekážky uplatnenia náhrady škody. Osobitne v prípade navrhovate
ľa, ktorý mal v konaní o sprístupnenie informácie postavenie žiadateľa. Ten bude
11 Podľa tohto ustanovenia: Ak povinná osoba v lehote na vybavenie žiadosti neposkytla informácie či nevydala rozhodnutie a ani informáciu nesprístupnila, predpokladá sa, že vydala
rozhodnutie, ktorým odmietla poskytnúť informáciu.
12 Podľa právnej úpravy v Slovenskej republike by v prvom stupni bol vecne príslušný okres
ný úrad. Pozri k tomu § 52 zákona o priestupkoch.
31
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
totiž prípadné nároky na náhradu škody uplatňovať vo vzťahu k povinnej osobe
podľa zákona o zodpovednosti za škodu pri výkone verejnej moci, kde bude zod
povedný buď štát, alebo subjekt územnej samosprávy.
4 Vyvodzovanie zodpovednosti za neposkytnutie informácií v praktickej
rovine
V rámci svojho výskumu som sa obrátil na Ministerstvo vnútra Slovenskej
republiky s nasledovnou žiadosťou: Žiadam o poskytnutie informácie, koľko osôb
podľa štatistík Ministerstva vnútra Slovenskej republiky bolo uznaných vinnými zo
spáchania priestupku podľa § 42a zákona o priestupkoch a § 21a zákona o slobode
informácií. Dopytoval som sa na roky 2011–2014. Ministerstvo vnútra Sloven
skej republiky mi poskytlo predmetné údaje, ktoré pre mňa znamenali určité
prekvapenie.
Výsledky
predkladám
v nasledovnej
tabuľke.
Rok
podľa § 42a zákona
o priestupkoch
(počet osôb)
podľa § 21a zákona
o slobode informá
cií (počet osôb)
Spolu (počet osôb)
2011
10
16
26
2012
16
9
25
2013
10
11
21
2014
12
7
19
Predmetná informácia mala pre mňa dva aspekty. Prvým bolo, že dokopy
v posledných štyroch rokoch bolo uznaných vinným s predmetných priestup
kov 91 priestupkov. To s ohľadom na súčasné nastavenie považujem za pomerne
veľké číslo. Druhým aspektom je, že je vyvodzovaná priestupková zodpovednosť
samostatne podľa § 42a zákona o priestupkoch a § 21a zákona o slobode infor
mácií. To aj napriek tomu, že v zásade ide o duplicitnú a identickú právnu úpra
vu.
5 Záver
Napriek skutočnosti, že vyvodzovanie priestupkovej zodpovednosti za nepo
skytnutie informácie sa v praxi aplikuje, nepovažuje predmetnú úpravu za vyho
vujúcu. Bez ohľadu na to, že je zdupľovaná v dvoch právnych predpisoch,
domnievam sa, že porušenia vymedzené v § 42a zákona o priestupkoch a v § 21a
zákona o slobode informácií by mala byť vyvodzovaná disciplinárna zodpoved
nosť povinnou osobou vo vzťahu ku konkrétnej fyzickej osoba, ktorá zodpoved
nosť porušila. Domnievam sa, že v týchto prípadoch by postihovanie takouto
zodpovednosťou bolo dostatočné a účelné.
32
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
Domnievam sa, že vyvodzovanie zodpovednosti by malo dostatočný pre
výchovný a odstrašujúci efekt. Navyše pri týchto porušeniach je z rozpísaných
dôvodov nevhodné viazať začatie konania na dispozičnú zásadu. Vhodnejšie by
bolo toto konanie začať na základe zásady oficiality. Nedoporučujem tiež, aby sa
zodpovednosť vyvodzovala v trestnoprávnej rovine. Zastávam názor, že primár
ne povinná osoba by mala mať možnosti na vyvodenie zodpovednosti vo vzťahu
k fyzickým osobám konajúcim v jej mene pri poskytovaní informácií.
doc. JUDr. Juraj Vačok, PhD.
Právnická fakulta
Univerzita Komenského v Bratislave
33
PRINCIP OTEVŘENOSTI A TRANSPARENTNOSTI
V KONTEXTU DOBRÉ SPRÁVY
The Principle of Openness and Transparency in
the Context of Good Governance
Zdeněk Fiala
FIALA, Zdeněk. Princip otevřenosti a transparentnosti v kontextu dobré správy.
Acta Iuridica Olomucensia, 2016, Vol. 11, No. 2, s. 35–45.
Abstrakt: Příspěvek se zabývá charakteristikou a postavením principů otevřenosti
a transparentnosti v kontextu koncepce dobré správy. Upozorňuje na dokumenty, v nichž
jsou tyto principy formulovány a na úskalí při jejich naplňování.
Klíčová slova: Dobrá správa, princip otevřenosti a transparentnosti
Summary: The paper deals with the characteristics and status of the principles of ope
nness and transparency in the context of the concept of good governance. Point out docu
ments in which these principles are formulated and difficulties in their implementation.
Keywords: Good governance, the principle of openness and transparency
Základy konceptu dobré správy se datují do osmdesátých let 20. století a jsou
spjaty s modernizačním hnutím označovaným v teorii jako New public manage
ment.1 Na počátku byla koncepce dobré správy s ohledem na zájmy investorů
zaměřena především ekonomicky (řešeny byly zejména otázky týkající se nee
fektivity veřejného sektoru, korupce aj.), postupně však tato koncepce přesáhla
ekonomický rámec a rozšířila se i do dalších oblastí společenského života.
V dnešní době se pojem „dobrá správa“ těší značné oblíbenosti. Je součástí
téměř každého významnějšího právního dokumentu či studie o veřejné správě,
včetně aktů evropských institucí. Přesto v žádném z nich není legálně vymezen.
Mezinárodní dokumenty z pojmu dobré správy pouze vycházejí a pomáhají jej
dále naplňovat, zejména formulováním určitých požadavků, standardů a princi
pů. Obdobná situace panuje i v českém právním řádu.2
V teorii se však můžeme setkat s celou řadou pokusů o definování tohoto
pojmu. Tak např. Cheema3 charakterizuje dobrou správu jako „soubor hodnot,
politik a institucí, prostřednictvím kterých společnost řídí ekonomické, politické
1 Srov. VYMĚTAL, Petr. What is good governance about? The roots and the key elements of the
koncept. Praha: Oeconomica, 2008. ISBN 978-80-245-1463-5. ; s. 7–10.
2 Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, a dále
zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
3 CHEEMA, Shabbir G. Good Governance: A Path to Poverty Eradication. Choices: The
Human. Development Magazine. 2000, roč. 9, č.1, s. 6–7. ISSN 0251-7329.
35
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
a společenské procesy na všech úrovních, a to prostřednictvím interakcí mezi vládou, občanskou společností a soukromým sektorem. Je to způsob, kterým společnost
dosahuje vzájemného porozumění, shody…shody v mechanismech a procesech,
prostřednictvím kterých občané artikulují své zájmy a realizují svá práva a povinnosti. Je to rámec pravidel, institucí a praktik, které stanovují limity a poskytují motivaci, a to jak pro jednotlivce, organizace, tak obchod. Z uvedené definice
vyplývá, že sousloví Good Governance nelze překládat a ztotožňovat s vládou
ve smyslu institucionálním, ale že jde spíše o prostor, ve kterém vláda působí,
a její činnost (vládnutí). Koncepce dobré správy tedy zdůrazňuje interaktivní
vztahy mezi vládou a mimovládními složkami společnosti.4 Vychází ze vzájem
ných vztahů vlády k občanům, širší veřejnosti a klientům veřejně poskytovaných
služeb.5 Jednodušeji řečeno vychází předně z podnětů lidí.6 Vládnutí (Gover
nance) je tak oproti pojmu vláda (Government) širším pojmem. Jde o studium
a pochopení moci, vztahů a odpovědnosti. Vládnutí v sobě zahrnuje „interakci
mezi strukturami, procesy a tradicemi, jež určují způsob, jakým je uplatňována
moc, jak jsou přijímána rozhodnutí a jak se mohou ve společnosti prosadit jednotliví občané. Naproti tomu vláda je institucionálním uspořádáním operacionalizující
principy vládnutí. Dobré vládnutí je tedy „umění řídit společnost a organizace.“7
Britský autor A. Massay uvádí, že termín Governance v sobě „obráží fragmentaci
a složitost moderního státu…představuje činnosti současně umístěné na několika
různých vládních úrovních: místní, regionální, národní a globální…Vládnutí představuje diferenciaci vlády, vládních funkcí a vládní moci.8 –
Obdobně podle Smitha9 koncepce dobré správy vyjadřuje „uznání typu vlády a jejích politických hodnot, ale i určitý druh dodatečných komponentů, které
jsou s touto vládou provázané“. Jinými slovy, dobrá správa znamená vládu plus
něco. Tím něčím dalším je např. tvorba veřejných politik, systém ekonomických
vztahů, role mimovládního sektoru v obchodních a státních záležitostech.
4 Srov. STOKER, Gerry. Public-Private Partnerships and Urban Governance. In: PIERRE,
Jon, eds. Partnership in Urban Governance: European and American Experience. Basingsto
ke: PalgraveMacmillan, 1998, s. 34–51. ISBN (EAN) 9780333689394.
5 Srov. ATKINSON, Doreen. Local Government, Local Governance and Sustainable Development: getting the Parameters Right. vol. 4. Cape Town: Humena Sciences Research Council,
2002. ISBN (EAN) 8168452504.
6 Srov. ABRAHAMSEN, Rita. Disciplining Democracy: Development Discourse and Good
Governance in Africa. New York: Zed Book, 2000. ISBN (EAN) 9781856498586.
7 DUBSKÝ, Zbyněk. Veřejná správa v EU: dobrá správa a e-governance. Ústí nad Labem:
Univerzita Jana Evangelisty Purkyně v Ústí nad Labem, 2007. ISBN 978-80-7044-908-0. ; s.
5.
8 MASSEY, Andrew. Více-úrovňové vládnutí: správa globálního vládnutí v diferencovaném
politickém kontextu. In: FRASER-MOLEKETI, G., eds. Dosažitelný svět: správa globálního
vládnutí. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, 2007, s. 25–34. ; s. 27.
9 SMITH, Bruce L. Public Policy and Public Participation: Engaging Citizens and Com
munity in the Development of Public Policy. Public Health Agency of Canada [online].
[cit. 13.12.2011]. Dostupné z: http://www.phac-aspc.gc.ca/canada/regions/atlantic/pdf/
pub_policy_partic_e.pdf ; s. 23.
36
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
Další poměrně široce rozšířenou definicí, která oproti předešlým vymeze
ním upřednostňuje procesní aspekty dobré správy, je definice organizace UNE
SCAP10 charakterizující jí jako „proces tvorby rozhodnutí a následný proces implementace těchto rozhodnutí.11 Evropská komise pak považuje Good Governance
za „metodu řízení, která je navržena pro dosahování trvalého ekonomického, sociálního a institucionálního rozvoje, pro podporu zdravé vyváženosti mezi státem,
občanskou společností a trhem, přičemž při tvorbě těchto záměrů by měli být
aktivně zahrnuti občané.“12 Ve stejném duchu nahlíží na dobrou správu i Komi
se veřejného managementu OECD13, jenž se na svých zasedáních mnohokrát
shodla na tom, že koncepce Good Governance má být prioritní metodou tvorby
veřejných politik v jednotlivých členských státech.
Výše uvedené definice pojmu dobrá správa však nelze považovat za zce
la vyčerpávající, uspokojivé a všeobecně přijímané. V této souvislosti je třeba
upozornit, že si stále mnoho autorů14 pokládá ve spojení s pokusy o vymezení
dobré správy řadu otázek, což je zapříčiněno i tím, že dobrá správa je otevřeným
a dynamických konceptem. V této souvislosti lze postulovat, že „dynamický princip v obecné podobě zdůrazňuje daný trend. Neměl by proto být vyjadřován v příliš
rigidních termínech.“15
Podstatou koncepce dobré správy tak je v širokém slova smyslu definovat
soubor neustále se vyvíjejících – právně vymahatelných i nevymahatelných, pro
cesních i materiálních požadavků, kterým musí moderní správa vyhovovat. Jde
tedy o vytváření určitého kvalitativního standartu (návodu), jehož dodržování
10 United Nation Economic and Social Commission for Asia and the Pacifik
11 What is Good Governance?. United Nations: ESCAP: Economic and Social Commission for
Asia and the Pacific [online]. [cit. 8.9.2010]. Dostupné z: http://www.unescap.org/pdd/prs/
ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp
12 A system for Good Governance in the European Union: Contributions to the White Paper
on Governance. Euro-Meditarranean Network of Social Economy [online]. [cit. 9.6.2010].
Dostupné z: http://ec.europa.eu/governance/contrib_euromed_en.pdf ; s. 2.
13 Organisation for Economic Co-operation and Development
14 Např. AHRENS, Joachim. Governnance, Conditionality and Transformation in Post
-socialist Countries. In: HOEN, H. W., eds. Good Governance in Central and Eastern
Europe: The Puzzle of Capitalism by Design. Cheltenham: Edward Elgar, 2001, s. 54–90.
ISBN (EAN) 1840646187.; AUSTIN, Dennis. Good Governance?. The Round Table. 2001,
roč. 361, č.1, s. 497–505. ISSN 0035-8533. ; DOORBOS, Martin. Good Governance: The
Rise and Decline of a Policy Metaphor. Journal of Development Studies. 2001, roč. 49, č.
37, s. 93–108. ISSN 022-0388. ; ELSENHANS, Harmut. The political Economy of Good
Governance. Journal of Developing Societies. 2001, roč. 17, č. 2, s. 33–35. ISSN 0169-796X.
; WEISS, Thomas G. Governance, Good Governance and Global governance: Conceptual
and Actual Challenges. Third World Quarterly. 2000, roč. 21, č. 5, s. 795–820. ISSN 01436597. ; WOODS, Ngaire. The Challenge of Good Governance for the IMF and World Bank
Themselves. World Development. 2000, roč. 28, č. 5, s. 823–841. ISSN 0305-750X.
15 ČEBIŠOVÁ, Taisa. Úsilí o dobrou správu. In: HRABCOVÁ, D., eds. Principy dobré správy:
sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci: Kongresový sál Kanceláře veřejného
ochránce práv. Brno: Masarykova univerzita, 2006, s. 73–90. ISBN 80-210-4001-7. ; s. 78.
37
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
lze od těchto orgánů spravedlivě požadovat. Dobrá správa je tak výrazem sna
hy uspokojit nároky společnosti v určitém čase. „Občané moderní pospolitosti se
dnes nespokojí jen se zjištěním, že správní orgány dodržují zákony, nejednají svévolně. Vyžadují nejen jednání v souladu s právem, ale dobrou práci, a chtějí vědět,
jak se dělá. Chtějí vysoký stupeň odpovědnosti, průhlednosti a kvality rozhodnutí…
Chtějí vědět, že všechny relevantní skutečnosti byly spravedlivě zváženy…“16
Dobrá správa tak není jen záležitostí právní. Jde např. i o kvalitu řízení, o říze
ní lidských zdrojů, školení a odbornost veřejných zaměstnanců, změny v myš
lení, přístup k občanům. Obsah pojmu dobrá správa se tak nevyčerpává pouze
dodržováním zákonných postupů. Abychom mohli oprávněně hovořit o dobré
správě, nestačí být pouze v souladu s právem – i zákonné postupy mohou být
v určitých případech označeny za špatné – např. lpění na právním formalismu,
prodlužování řízení. To znamená, že při zkvalitňování výkonu veřejné správy je
třeba zohledňovat i jiná hlediska nežli právní, zejména etická, morální a ekono
mická. I tyto požadavky na dobrou správu se nutně odrážejí v jejích principech.
Dobrá správa je tak chápána jako stěžejní pojem pro stabilitu a výkonnost spo
lečnosti.17 Špatná správa vede ke vzniku nespravedlností, k obtěžování osob pře
hnanou byrokracií, k průtahům a jiným nežádoucím důsledkům.18 Základním
měřítkem, nikoli však jediným, pro dosažení dobré správy, by tak měla být
spokojenost občanů.
Cesta k formulování dobré správy ve smyslu finálního požadavku na cho
vání orgánů veřejné správy, které jim sice nepředepisuje přímo zákon, ale které
po nich přesto můžeme spravedlivě požadovat, vede přes stanovení jednotlivých
dílčích zásad. Ty jsou označeny jako (dílčí) principy dobré správy, případně její
zásady. Tak jako neexistuje jednoznačná, všezahrnující a jasná definice dobré
správy, neexistuje ani ucelený katalog principů dobré správy. Mezinárodní doku
menty, v nichž jsou jednotlivé principy formulovány, však většinou požadují to
samé. Lze tedy říci, že obsah základních principů dobré správy se v současné
době pomalu ustálil. Jednotlivé součásti „dobré správy“ jako je spolehlivost,
předvídatelnost, otevřenost, odpovědnost a efektivita tvoří pilíře evropského
správního práva. Jak uvádí S. Skulová:19 „…principy dobré správy nelze chápat
16 ČEBIŠOVÁ, Taisa. Úsilí o dobrou správu. In: HRABCOVÁ, D., eds. Principy dobré správy:
sborník příspěvků přednesených na pracovní konferenci: Kongresový sál Kanceláře veřejného
ochránce práv. Brno: Masarykova univerzita, 2006, s. 73–90. ISBN 80-210-4001-7. ; s. 74.
17 Srov. DUBSKÝ, Zbyněk. Veřejná správa v EU: dobrá správa a e-governance. Ústí nad Labem:
Univerzita Jana Evangelisty Purkyně v Ústí nad Labem, 2007. ISBN 978-80-7044-908-0. ; s.
7–8.
18 Srov. ČERNÍN, Karel. Principy dobré správy definované veřejným ochráncem práv. In:
HRABCOVÁ, D., eds. Principy dobré správy: sborník příspěvků přednesených na pracovní
konferenci: Kongresový sál Kanceláře veřejného ochránce práv. Brno: Masarykova univerzi
ta, 2006, s. 11–14. ISBN 80-210-4001-7. ; s. 11.
19 SKULOVÁ, Soňa. Principy dobré správy v judikatuře Nejvyššího správního soudu ČR
s akcentem na zásadu řádného odůvodnění. In: KOŠIČIAROVÁ, S., eds. Rada Európy
a verejná správa : zborník príspevkov z česko-slovenskej vedeckej konferencie konanej 21.
38
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
jako samoúčel či soubor nahodile formulovaných požadavků na veřejnou správu
kladených. Uvedené principy jednotlivě, ve vzájemných vazbách a souvislostech
jako určitý systém a svým místy až synergickým působením slouží naplňování, či
spíše přibližování se naplnění hlavních hodnot, jež stojí v základech moderního
právního státu.“
V závislosti na kontextu by měla řádná správa věcí veřejných zahrnovat:
plné respektování lidských práv, principů právního státu, aktivní účast obča
nů na řízení – partnerství, politickou pluralitu, transparentnost a odpovědnost
procesů, efektivní veřejný sektor, legitimitu, přístup ke znalostem, informacím
a vzdělávání, a hodnoty, které podporují odpovědnost, solidaritu a toleranci.
Principy otevřenost a transparentnost se řadí v současné době k dnes již
tradičním a základním součástem dobré správy. Spolu s principy spolehlivost
a předvídatelnost, odpovědnost, efektivnost a účinnost byly formulovány jako
základní principy dobrého vládnutí již v roce 1999 v dokumentu „European
principles for Public Adminastration“ (Evropské principy dobrého vládnutí).20 Účelem tohoto dokumentu bylo vymezit standardy veřejné správy běžné
v západoevropských státech, které vtělené do podoby výše uvedených principů
představovaly pro kandidátské země určitá kvalitativní kritéria, která bylo třeba
brát v úvahu při koncipování reforem veřejné správy. Zde formulované principy
se staly základem principů dobré správy v rámci EU. V reakci na zvyšující se
nedůvěru občanů v instituce a politiku EU vydala v roce 2001 Evropská komise
Bílou knihu Evropského vládnutí (European Governance – a white paper).
Ta v souvislosti s principem otevřenosti formuluje za účelem navrácení veřejné
důvěry na jednotlivé instituce požadavek, aby pracovaly otevřeněji, široce infor
movaly o své činnosti a přitom užívaly jazyka, který je dostupný a srozumitelný
široké veřejnosti. Principy dobré správy byly dále vymezeny např. v dokumen
tu OECD nazvaném „Modernising goverment – the way foward“ z roku 2005,
podle kterého lze za otevřenou vládu považovat tu, kde občané a jiné komerční
subjekty na základě svých požadavků obdrží relevantní a srozumitelné informa
ce (průhlednost), mají možnost využívat veřejné služby (přístupnost) a spolupo
dílet se na procesu přijímání rozhodnutí (participace). Některé z principů, mezi
nimi i otevřenost a transparentnost, byly postupem času formalizovány. Promít
ly se jednak do jednotlivých ustanovení Listiny základních práv EU z roku 2000
(zejména čl. 41 – právo na dobrou správu), následně i do návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu (I-50-princip transparentnosti jednání orgánů, institucí a jiných
úřadoven EU, II.-101 – právo na dobrou správu, III-398-princip otevřenosti,
hospodárnosti a nezávislosti), a konečně se odráží i v textu Listiny základních
– 22. apríla 2009 v Trnave (projekt VEGA č. 1/0387/08). Trnava: Typi Universitatis Tyrna
viensis, 2009, 1 CD, s. 143–157. ISBN (EAN) 9788080822699. ; s. 145.
20 European Principles for Public Administration. OECD iLibary [online]. [cit. 8.8.2010].
Dostupné z: http://www.oecd-ilibrary.org/governance/european-principles-for-public
-administration_5kml60zwdr7h-en
39
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
práv Evropské unie ze dne 7. 12. 2000, ve znění upraveném dne 12. 12. 2007.
Principi otevřenosti a transparantnosti se v Listině promítá zejména v čl.
41. (právo na dobrou správu) a čl. 42 (právo na přístup k dokumentům.). Právo
na dobrou správu je blíže konkretizováno rovněž Evropským kodexem řádné
správní praxe z pera Evropského veřejného ochránce práv. „Veřejný ochránce práv
používá Kodex při zkoumání, zda dochází k nesprávnému úřednímu postupu, při
své kontrolní funkci se tedy opírá o jeho ustanovení. Kodex však stejně tak slouží
jako užitečné vodítko a zdroj poznatků pro úředníky, čímž podporuje nejvyšší standardy správní praxe.“21 Ustanovení posilující transparentnost a otevřenost veřej
né správy jsou v kodexu obsažena v čl. 21 až čl. 27 – např. ochrana osobních úda
jů, žádost o informace, veřejný přístup k dokumentům. Významnou úlohu při
formulování společných základů veřejné správy, včetně požadavků na dobrou
správu sehrává na evropském kontinentě rovněž Rada Evropy. Za tímto účelem
přijal Výbor ministrů celou řadu dokumentů. Ve vztahu k principům otevřenosti
a průhlednosti, lze poukázat zejména na Doporučení R (81)19 Výboru ministrů o přístupu k informacím v držení veřejných orgánů, Doporučení R (91)10
Výboru ministrů o sdělování osobních údajů v držení veřejných orgánů třetím
osobám, Doporučení R (2002)2 Výboru ministrů o přístupu k oficiálním dokumentům, Doporučení REC(2007)7, o dobré veřejné správě/good governance.
Obecně lze říci, že principy otevřenost a transparentnost směřují k omezení
zneužití veřejné moci a redukci korupce, čímž v podstatě přispívají k ochraně
veřejného zájmu, jakož i individuálních práv a oprávněných zájmů fyzických
a právnických osob. V neposlední řadě přispívají i k obnovení důvěry občanů
ve veřejnou správu. Při naplňování těchto principů sehrává klíčovou úlohu kva
lita zákonodárství v oblasti práva na informace. V této souvislosti se z pohledu
dobré správy vyžaduje existence jasně definovaných, srozumitelných a vynuti
telných pravidel upravujících co možná nejširší přístup občanů k informacím.
„Rozvoj praktických činností spojených s přístupem k informacím působí na veřejnou správu iniciačně a katalyzačně. Svoboda informací usnadňuje identifikaci problémů…“.22 Široký přístup k informacím je velice vhodným prostředkem kontroly
veřejné správy ze strany veřejnosti…Navíc je zřejmé, že bez zakotvení co nejširšího
přístupu k informacím není možné, aby se kterýkoli občan stal plnohodnotným
partnerem.“23 Výjimky z práva na informace by proto měly být připuštěny jen
do té míry, jakou skutečně vyžaduje ochrana osobních údajů, soukromí, opráv
něných zájmů fyzických či právnických osob, utajovaných informací, obchod
21 Evropský kodex řádné správní praxe. Evropský veřejný ochránce práv [online]. [cit.
25.5.2010]. Dostupné z: http://www.ombudsman.europa.eu/cs/resources/code.faces#hl0
22 KUŽÍLEK, Oldřich a Michael ŽANTOVSKÝ. Svoboda informací – Svobodný přístup
k informacím v právním řádu České republiky. Praha: Linde, 2002. ISBN 80-7201-318-1. ; s.
127.
23 KORBEL, František. Právo na informace. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Zákon
o právu na informace o životním prostředí. Komentář. Praha: Linde, 2004. ISBN 80-7201465-X. ; s. 48.
40
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
ních tajemství nebo jiné zákonné limity. V této souvislosti autoři dokumentu
Modernising Government upozorňují, že „historie otevřenosti ve vládě je velmi
mladá, zatímco historie tajemnosti je stará staletí. Balancování potřeby chránit
legitimní národní bezpečnostní zájmy a potřeby veřejné kontroly vládních aktivit
bylo vždy výzvou a v současnosti je výzvou stále aktuálnější.“24 V souladu s tím
to tvrzením lze postulovat, že určení rovnováhy mezi utajením a zpřístupněním
informací je dosti složitou a často diskutovanou otázkou. Různá národní práv
ní realita je potom doprovázena navíc těžkostmi stanovit kritéria otevřenosti
veřejné správy, která by byla aplikovatelná globálněji.25 V zájmu dobré správy by
se tak právní úprava v oblasti práva na informace měla vyvarovat nežádoucích
tendencí inkriminujících naopak k uzavřenosti správy, na které upozorňoval
již M. Weber:„ Byrokracie skrývá své vědění a své konání před kritikou, jak jen
může…Pojem „úřední tajemství“ je její specifický vynález a ona nic nefederuje tak
fanaticky jako tuto manýru, třebaže v mnoha oblastech činnosti vůbec není věcně
zdůvodněna.26 Právní úprava by tedy neměla být představována souhrnem výji
mek z práva na informace, jejichž různorodost, četnost a roztříštěnost mnohdy
vede i k nepřehlednosti a vzájemným rozporům v této oblasti práva. Princip
otevřenosti naopak v zájmu moderní veřejné správy vyjadřuje požadavek, aby
občané měli možnost se snadno a rychle seznámit s pravdivými a aktuálními
informacemi o záměrech, cílech, způsobech, pravidlech a podmínkách činnosti
orgánů veřejné moci. Transparentnost pak představuje možnost prohlédnout
rozhodovací procesy probíhající uvnitř těchto institucí, možnost odhalit jejich
případná pochybení, popř. nečinnost.
Základním právním předpisem upravujícím přístup k informacím v Čes
ké republice je zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím,
ve znění pozdějších předpisů, a jako takový patří nepochybně mezi nejvý
znamnější právní normy, které se podílejí na naplňování principu otevřenosti.
Podrobně upravuje pravidla pro poskytování informací a podmínky práva svo
bodného přístupu k těmto informacím. Zákon byl přijat k provedení čl. 17 odst.
5 Listiny základních práv a svobod, ve kterém se zaručuje právo na informace
a následně se stal i základní normou, ve které se transponuje do našeho právního
řádu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98 ES o opakovaném pou
žití informací veřejného sektoru. Podle tohoto zákona mají státní orgány, územ
ní samosprávné celky a jejich orgány, veřejné instituce a další subjekty, kterým
zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povin
nostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy poskytnout
24 Modernising Government: The Way Forward. OECD [online]. [cit. 8.8.2010]. Dostupné z:
http://www.oecd.org/governance/modernisinggovernmentthewayforward.htm ; s. 35.
25 Blíže ŠPAČEK. David. Právo na informace ve veřejné správě. Ministerstvo vnitra České
republiky [online]. [cit. 14.5.20009]. Dostupné z: http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/caso
pisy/s/2003/0012/pril.html
26 WEBER, Max. Autorita, etika a společnost: Pohled sociologa dějin. Praha: Mladá fronta.
1997. ISBN 80-204-0611-5. ; s. 85.
41
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
informace v rozsahu jejich působnosti na základě žádosti, samozřejmě do míry,
jakou dovoluje ochrana osobních údajů, soukromí, oprávněných zájmů jiných
osob, utajovaných informací a jiné zákonné limity. Vedle toho ustanovení § 5
zakotvuje rozsáhlou informační povinnost. Shora uvedené subjekty tak musí
pro informování veřejnosti ve svém sídle a svých úřadovnách zveřejnit na místě,
které je všeobecně přístupné, jakož i způsobem umožňujícím dálkový přístup,
zákonem stanovené informace.
Nutno poznamenat, že již od doby své účinnosti (1. 1. 2000) je zákon v praxi
provázen celou řadou sporných otázek a výkladových problémů, o čemž svěd
čí i poměrně obsáhlá soudní judikatura, včetně rozsudků Nejvyššího správního
soudu a Nálezů Ústavního soudu, která se týkala jak hmotně-právních tak pro
cesně-právních otázek. Soudní judikatura se vyjadřovala kupříkladu k:
•
•
•
•
definici (okruhu) subjektů povinných k poskytování informací, zejména
v souvislosti s pojmem veřejná instituce,27
vymezení pojmu informace,28
působnosti zákona ve vztahu k jiným zákonům, zejména k otázce nahlí
žení do spisů dle správního řádu29, stavebního řádu30, zákona o obcích,31
k zákonným výjimkám z práva na informace, resp. k omezení práva
na informace s ohledem na trestní řízení32, obchodní tajemství33, vnitřní
27 Srov. např. Nález Ústavního soudu, sp. zn. III ÚS 671/02 ze dne 16.1.2003; Nález Ústavního
soudu, sp. zn.III ÚS 686/02 ze dne 27.2.2003; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp.
zn. 3 Ads 33/2006-57 ze dne 16.5.2007; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 6
As 52/2004 -67 ze dne 17.1.2006, který byl následně zrušen Nálezem Ústavního soudu,
sp. zn I. ÚS 260/06 ze dne 24.1.2007; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 8 As
57/2006-67 ze dne 29.5.2008; Rozsudek Nejvyššího správní soudu, sp. zn. 2 As 89/2006-107
ze dne 12.7.2007, Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 As 58/2007-52 ze dne
19.2.2008; Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 3 As 13/2007 ze dne 28.3.2008;
Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 3 As 13/2007 ze dne 28.3.2008, Rozsudek
Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 3 As 13/2007-75 ze dne 28.3.2008.
28 Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 As 55/2003-37 ze dne 12.2.2004;
Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 1 As 17/2008 ze dne 7.5.2008.
29 Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 A 158/2001-100 ze dne 27.1. 2004;
Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 8 As 34/2005-76 ze dne 28.3.2006; Rozsudek
Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 6 As 52/20007 ze dne 15.9.2008; Rozsudek Nejvyššího
správního soudu, sp. zn. 2 As 38/2007 ze dne 13.8.2008; Rozsudek Nejvyššího správního
soudu, sp.zn. 5 As 3/2006-70 ze dne 13.12.2006.
30 Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 As 7/2004-53 ze dne 22.7.2005;
Rozsudek Městského soudu v Praze, sp. zn. 5 Ca 126/2006-28 ze dne 30.5.2007.
31 Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. As 40/2004-62 ze dne 25.8.2005; Roz
sudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 6 As 79/2006-58 ze dne 27.6.2007.
32 Např. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, sp. zn. Ca 189/2005-28 ze dne
31.8.2006; Rozsudek Městského soudu v Praze, sp. zn. 10 Ca 144/2005-37 ze dne 23.2.2007;
Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 8 As 50/2008 ze dne 28.4.2009.
33 Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 7 A 118/2002-37 ze dne 9.12.2004;
Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 6 A 136/2002-35 ze dne 27.2.2004; Rozsu
42
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
•
a personální předpisy34, ochranu osobních údajů a důvěrnost majetko
vých poměrů35, ochranu utajovaných informací36,
fikci rozhodnutí o odepření požadovaných informací či fikci rozhodnutí
o zamítnutí odvolání37. V této souvislosti je však třeba uvést, že institut
fikce byl novelou č. 61/2006 Sb., ze zákona odstraněn. Dosavadní judi
katura vážící se k této problematice tak má v současnosti význam pouze
ve vztahu k zákonu č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním
prostředí provádějícím právo na úplné a včasné informace o stavu život
ního prostředí zaručené v čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Obecně lze však říci, že dosavadní judikatura odmítá restriktivní přístup
k právu na informace. Naopak lze vysledovat tendenci vykazující snahu o rozši
řující definice povinných subjektů, pojetí pojmu informace, zužující výklad výji
mek z práva na informace. S uvedenými závěry soudů lze v návaznosti na princip
otevřenosti jedině souhlasit, neboť přístup veřejnosti k informacím představu
je významný nástroj kontroly nad výkonem veřejné správy, a tím nepochybně
přispívá i ke zkvalitnění její činnosti. Právo na informace je nutno vykládat
extenzivně – tak, aby žadatel jeho prostřednictvím mohl účinně zjistit, co se děje
na veřejnosti a v jeho okolí.38 Nutno upozornit, že však nejde jen o právní zakot
vení těchto požadavků do právního řádu, ale především o jejich realizaci, neboť
v našich podmínkách se může ještě stále jevit v některých případech jako klíčový
faktor pro (ne)poskytnutí informace jevit nikoli mezera či nedostatek v právní
úpravě, nýbrž samotná povaha požadované informace a důvod jejího vyžádání
(je-li vůbec sdělen) a s tím související (ne)ochota tuto informaci poskytnout,
která může vést k určitým obstrukcím (např. prosté ignorování žádosti, doda
tečné vyžadování uvedení důvodů pro poskytnutí informací, požadavek osob
ního setkání, poskytnutí informace, v době kdy již není pro žadatele relevantní,
aj.) Vycházeje z uvedeného, lze říci, že cesta k naplňování principů otevřenos
ti a průhlednost v našich podmínkách by měla vést nejen cestou zkvalitňová
ní právní úpravy obsažené v zákoně o svobodném přístupu k informacím, ale
rovněž by měly být formulovány odpovědnostní instituty za neoprávněné nepo
skytnutí informací. Je nutné si totiž uvědomovat, že dodržování těchto principů
dek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 7 As 24/2007ze dne 27.3.2008.
34 Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 7 A 168/2002-39 ze dne30.4.2004;
Rozsudek Městského soudu v Praze, sp. zn. 10 Ca 196/2004-41 ze dne 12.4.2006; Rozsudek
Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 As 28/2007 ze dne 17.1.2008.
35 Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 5 A 135/2001-39 ze dne 31.7.2003;
Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 7 A 3/2002-46 ze dne 14.1.2004, Rozsudek
Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 2 As 6/2004 ze dne10.8.2004; Rozsudek Nejvyššího
správního soudu, sp. zn. 5 As 53/2007-85 ze dne 25.6.2008;Usnesení Nejvyššího správního
soudu, sp. zn. 5 As 64/2008 ze dne 12.32009.
36 Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu, sp. zn. A 2/2003-73 ze dne 31.7.2006.
37 Např. Usnesení Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 4 As 55/2007-84 ze dne 28.4. 2009.
38 RIGEL, Filip. Subjekty povinné poskytovat informace ve světle judikatury. Právní rádce
[online]. [cit. 1.8.2012]. Dostupné z: http://pravniradce.ihned.cz/c1-40730260-subjekty
-povinne-poskytovat-informace-ve-svetle-judikatury
43
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
představuje rovněž významné předpoklady pro naplnění dalších principů dobré
správy – zejména principu rule of law, nestrannosti, předvídatelnosti, participace
či odpovědnosti. Mají-li být tedy uvedené principy naplňovány, je nepochybně
nutné v rámci modernizačních procesů klást důraz na kontrolu kvality a efektivnost veřejné správy a usilovat o začlenění principů dobré správy do jejího
výkonu a to tak, aby je za své přijali zejména samotní úředníci.
V souvislosti s naplňováním principů otevřenosti a transparentnosti je dále
značný potenciál spatřován v elektronizaci veřejné správy. Z obsahu evropských
dokumentů zabývajících se zapojováním informačních technologií do výkonu
veřejné správy jednoznačně vyplývá snaha v nich vymezené cíle stanovit a for
mulovat tak, aby směřovaly k naplnění požadavků kladených na veřejnou správu
z pohledu koncepce dobré správy.
Podstatou těchto principů, jak již bylo nastíněno, je jednak zpřístupnění
informací občanům do té míry, jakou dovoluje ochrana osobních údajů, sou
kromí, oprávněných zájmů jiných osob, utajovaných informací a jiné zákonné
limity; s tím souvisí i požadavek na spisový pořádek, tj. možnost faktické dohle
datelnosti informací – případné poplatky za poskytnutí informace úřad stanoví
na principu dostupnosti. Druhým projevem je vybavení úřadu takovým infor
mačním systémem, který umožní občanům snadnou a rychlou orientaci v orga
nizační struktuře úřadu a identifikaci příslušného a odpovědného pracovníka.
Platí zásada, že za zveřejněnou informaci se považuje jen taková, která je snadno
přístupná (dohledatelná). Informace by měly být podávány jasnou, stručnou,
přehlednou a srozumitelnou formou. Využití moderních informačních techno
logií na tomto úseku usnadňuje realizaci práva občanů na přístup k informacím
(rychleji, pohodlněji, prakticky kdykoli a odkudkoli, při nižších nákladech); čímž
se posiluje i informovanost občanů o činnosti veřejné správy a tím i kontrolní
mechanismy a institut odpovědnosti. Jejich využití by tak mohlo vést k obnove
ní důvěry občanů ve veřejnou správu, snížení korupce, apod. Z pohledu úřadu
zapojení informačních technologií představuje efektivnější způsob administra
tivního zpracování, třídění a vyhledávání informací (spisové agendy, evidence,
rejstříky, apod.). Nicméně pouze zhruba třetina české populace využívá internetu
při styku s orgány veřejné správy, a to nejčastěji za účelem vyhledávání informací
na webových stránkách obcí, dále ke komunikaci s úředníky prostřednictvím
e-mailu, stahování příslušných formulářů, v menší míře pak i k jejich on-line
vyplňování. Z pohledu občanů tak prozatím zůstává nejdůležitějším kontaktním
místem obecní či městský úřad. K nejvytíženějším úřadům dále patří zdravotní
pojišťovny, úřady práce a finanční úřady. Statistické údaje jsou o něco příznivější
ohledně využívání metod a nástrojů e-Governmentu komerčními subjekty, a to
především díky povinnému zavedení datových schránek.
Úsilí České republiky při zavádění metod a technik e-Govermentu je jistě
značné. Platná právní úprava i přes svou roztříštěnost a partikulární zaměření
vytváří prostor, v němž vzniká celá řada slibných projektů (např. Portál veřejné
správy, Czech POINTy, datové schránky) ve vztahu k zefektivnění a zkvalitnění
44
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
správních činností. Bohužel jde stále o projekty relativně samostatné a obtíž
ně využitelné v jiných oblastech veřejné správy, navíc nikoli plně nahrazující
„klasickou“ komunikaci (viz. např. autorizovaná konverze dokumentů). Patrně
největším problémem českého e-Governmentu je však skutečnost, že se elektro
nické nástroje nepotkávají se subjektivní představou občanů a jejich potřebami.
Ačkoliv totiž míra informovanosti osob o možnostech elektronické komunikace
s orgány veřejné správy má v průběhu vývoje stoupající tendenci a stejně tak
přibývá i nástrojů, prostřednictvím nichž může být tato komunikace uskuteč
ňována, přičemž lze současně hovořit o dostatečné vybavenosti internetem jak
u orgánů veřejné správy, tak jejích adresátů, je tato forma komunikace, alespoň
z pohledu běžných občanů zastíněna přetrvávajícími stereotypy a zůstává z jejich
strany nevyužita. Jednoznačnost, dostatečný uživatelský komfort elektronických
nástrojů, motivace potencionálních uživatelů a jejich důvěra v tyto komunikač
ní prostředky jsou vlastnosti, které český e-Government postrádá. Deklarovaný
potenciál informačních technologií ve vztahu k cílům modernizačních proce
sů tak nemůže být z těchto důvodů pravděpodobně prozatím naplněn. Ostatně
i podle benchmarkingu Evropské komise, pomocí kterého EU hodnotí kvalitu
elektronických služeb v jednotlivých členských zemích, Česká republika výraz
ně zaostává za evropskými zeměmi právě na úseku elektronických služeb, a to
i přesto, že na úseku vybavenosti informačními technologiemi si dlouhodobě
stojíme nejlépe mezi bývalými postkomunistickými zeměmi a v některých sledo
vaných ukazatelích jsme se umístili i před některými západními členskými státy
EU. Na věci nic nemění ani pozitivní statistiky ČSU či jiných subjektů ohled
ně využívání elektronických nástrojů v České republice, neboť jejich nedostatek
spočívá v tom, že nehovoří o tom, kdo je uživatelem kvalifikovaných certifikátů,
kterých bylo vydáno více než 300.000 v daném roce, komu bylo zřízeno více než
500 000 datových schránek a kdo odeslal oněch více jak 34 miliónů datových
zpráv, popř. komu bylo vydáno 6 miliónů výstupů z informačních systémů kon
taktními místy veřejné správy. Značné procento této elektronické komunikace
je totiž generováno samotný mi orgány veřejné správy, popř. velkými právnický
mi osobami, nikoli občany.Ve vztahu k bariérám na úseku elektronizace veřejné
správy, resp. elektronické komunikace mezi správními úřady, orgány samosprá
vy a jejich adresáty (občany) je třeba si uvědomovat, že ty jsou spíše psychologic
kého, nežli právního či technického rázu. Byla by proto škoda, kdyby potenciál
informačních technologií nebyl využit podobně, jako je tomu v rámci vnitřní
komunikace, i na úseku vnější komunikace ve veřejné správě. Potenciál moderních informačních technologií ve vztahu k principům otevřenosti a průhlednosti je totiž jistě nezanedbatelný.
JUDr. Zdeněk Fiala, Ph.D.
Fakulta bezpečnostního managementu
Policejní akademie České republiky v Praze
45
OPODSTATNENOSŤ ZAKOTVENIA PRINCÍPU
KONTROLY A DOZORU NAD ZÁKONNOSŤOU
ORGÁNOV VEREJNEJ SPRÁVY V ÚSTAVE
MODERNÉHO DEMOKRATICKÉHO ŠTÁTU
Merits of stipulating the principle of control and supervision over the
legality of public authorities in the constitution of modern democracy
Martina Krížovská
KRÍŽOVSKÁ, Martina. Opodstatnenosť zakotvenia princípu kontroly a dozoru
nad zákonnosťou orgánov verejnej správy v ústave moderného demokratického
štátu. Acta Iuridica Olomucensia, 2016, Vol. 11, No. 2, s. 47–56.
Abstrakt: Príspevok sa zaoberá niektorými vybranými ústavnými princípmi, ich význa
mom , vzájomným vzťahom a ich súčasnou aplikáciou. Konkrétne bližšie rozoberá
význam ako i vzájomný vzťah ústavného princípu viazanosti právom, princípu deľby moci
ako i potreby zakotvenia princípu kontroly a dozoru nad zákonnosťou orgánov verejnej
správy v modernej demokratickej ústave. Príspevok zároveň poukazuje na niektoré štátne
orgány predstavujúce výnimku z teórie trojdelenia moci.
Klíčová slova: Právne princípy, princíp viazanosti právom, princíp deľby moci, princíp
kontroly a dozoru nad zákonnosťou orgánov verejnej správy
Summary: The contribution deals with some selected constitutional principles, their
importance, their relationship and their current application. Specifically it analyzes the
importance of the relationship as well as the constitutional principle of commitment law,
the principle of separation of powers as well as the need to implement the principle of
control and supervision of the legality of public administration in modern democratic
constitution. Contribution also points to some of the authorities derogating from the
theory of separation of power.
Keywords: Legal principles, the commitment of law, the principle of separation of powers,
the principle of control and supervision of the legality of public administration.
1 Úvod
Motiváciou pre spracovanie príspevku na tému“zakotvenie ústavného prin
cípu kontroly a dozoru nad dodržiavaním zákonnosti orgánov verejnej správy
v ústave SR“, bola jednak skutočnosť, že táto téma stála doposiaľ na okraji záujmu
odbornej i laickej verejnosti, ale i fakt, že rozmach takých negatívnych fenomé
nov ako sú korupcia, klientelizmus a zneužívanie štátnej moci dospel do takého
štádia, ktoré si vyžaduje účinné a rýchle riešenie daného problému.
Cieľom tohto príspevku je jednak odôvodniť potrebu a význam zakotvenia
princípu kontroly a dozoru nad dodržiavaním zákonnosti orgánmi verejnej
47
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
správy v ústave SR ako i odôvodniť význam priznania osobitného postavenia
resp. výnimky z ústavného princípu deľby moci subjektom vykonávajúcim kon
trolu a dozor nad zákonnosťou orgánov verejnej správy.
2 Právne princípy a právne normy
Právny poriadok každého demokratického štátu je založený a vychádza
z určitých všeobecne platných princípov a zásad. Niektoré z nich sú expressis
verbis vyjadrené v právnom poriadku toho ktorého štátu (Ústave, zákonoch,...
atď.) a niektoré z nich tvoria neoddeliteľnú súčasť právneho vedomia spoločnosti
a zodpovedajú predstave, aké by právo malo byť.1
Množstvo právnych princípov v dôsledku narastajúcej komplikovanos
ti vzťahov medzi štátnou mocou a občianskou spoločnosťou neustále pribúda.
Platné právo je nimi obohacované a zahŕňa nielen princípy expressis verbis
v práve obsiahnuté, ale i princípy vyjadrené v judikatúre Ústavného súdu i vše
obecných súdov, ale aj i súdnych orgánov Európskej únie. Dochádza tak postup
ne k“pozitivizácii právnych princípov.“2
Základným charakteristickým znakom právnych princípov (na rozdiel
od právnych noriem) je ich nezrušiteľnosť a trvalá existencia. Právne princípy
nemožno zrušiť tak ako právnu normu a to ani v prípade, ak si navzájom odpo
rujú. Právna norma môže síce vylúčiť použitie určitého právneho princípu pre
určitý okruh spoločenských vzťahov, neznamená to však jeho zrušenie a právny
princíp si svoj význam ponecháva pri tvorbe práva a jeho aplikácie.3
Rozdiel medzi právnymi princípmi a právnymi normami je predovšet
kým v spôsobe riešenia rozporu medzi právnymi princípmi a v spôsobe riešenia
rozporu medzi právnymi normami. Kým rozpor právnych noriem možno riešiť
iba tak, že jedna z noriem je vyhlásená za neplatnú alebo tak, že do jedného
pravidla sa vsunie klauzula o výnimke, tak rozpor právnych princípov je možné
riešiť iba tak, že pri aplikácii dvoch navzájom si odporujúcich princípov na kon
krétny prípad, sa zváži ich závažnosť a dôležitosť v tom ktorom konkrétnom
prípade, pričom prednosť má potom ten princíp, ktorého použitie je v konkrét
nom prípade z hľadiska verejného záujmu dôležitejší. Právny princíp, ktorého
aplikácia je v danom prípade iba okrajová, sa neruší, zostáva v platnosti. Všetky
právne princípy, písané i nepísané preto tvoria jeden celok, navzájom sa dopĺňajú
a podmieňujú.
1 1Barány,E.Pojmy dobrého práva. Bratislava,Eurokodex 2007,s.77.
2 Barány,E.Pojmy dobrého práva.Bratislava:Eurokodex 2007,s.78
3 BOGUSZAK,J.K teorii tvorby práva(hodnoty,normy,právní principy). In : Právnická
fakulta Univerzity Karlovy 1348–1998.Jubilejní sborník,Praha,1998.In: Jirásek,J. a kolek
tiv: Ústavní základy organizace státu.Praha:Leges,2013, s.25
48
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
Ústava ako jadro a ako základný prameň právneho poriadku každého demo
kratického štátu by mala odzrkadľovať základné ľudské hodnoty, práva a slobo
dy, teda akési prirodzené právo, ktoré tvorí jej materiálny a nezrušiteľný základ.
Inak povedané obsahom ústavy by mali byť potom tie práva a právne princípy,
ktoré sú pre spoločnosť najdôležitejšie a ktorých ochranu je potrebné explicitne
zabezpečiť.
Podľa nálezu ústavného súdu Českej republiky Pl.ÚS 33/97, uverejneného
pod č.30/1998 Sb. je ústava“ dokument institucionalizující soustavu základ
ních obecně akceptovaných hodnot a formující mechanizmus a proces utváření
legitimních mocenských rozhodnutí, který nemúže existovat mimo veřejností
akceptovaného kontextu hodnot, spravedlnostních představ, jakož i představ
o smyslu, účelu a fungování demokratických institucí“ o nichž musí ve společ
nosti panovat minimální shoda. K obsahu ústavy sa vyjadrovali mnohí právni
teoretici, medzi ktorých patril aj napríklad Carl Schmitt, podľa ktorého“ústava
by nemala byť iba prejavom moci a lesku štátu, ale prejavom slobody a prostried
kom na ochranu občanov pred zneužitím moci.“4
Vo všeobecnosti však možno konštatovať, že každá demokratická ústava
obsahuje základné ustanovenia o štátnej forme, o forme vládnutia, výstavbe štá
tu a základných ľudských právach a slobodách. Voláme ich aj základné ústavné
princípy. K základným právnym princípom obsiahnutým v ústave patria :
•
•
•
•
•
•
Princíp obmedzenej vlády
Princíp ústavnosti a zákonnosti
Princíp deľby moci a kontroly moci
Princíp nezávislosti súdnictva
Princíp viazanosti právom resp. princíp právnej istoty
Princíp garancií základných ľudských práv....atď.
3 Princíp viazanosti právom resp. princíp zákonnosti a kontroly
zákonnosti v podmienkach Slovenskej republiky
Princíp legality alebo inak povedané princíp viazanosti právom a to tak zo
strany štátu ako i zo strany občianskej spoločnosti je jedným zo základných
princípov každého demokratického štátu. Už staroveký filozof Sokrates bol toho
názoru, že len keď občania dodržiavajú zákony sú štáty najsilnejšie a najšťast
nejšie a zároveň, že právo si len vtedy zaslúži rešpekt, keď je v súlade so spra
vodlivosťou. Uvedené konštatovanie platí rovnako aj o štátnych orgánoch, teda
o viazanosti štátnych orgánov právom.
Princíp zákonnosti je bližšie uvedený v článku 1 a v článku 2 odsek 2 Ústavy
SR, podľa ktorého je Slovenská republika právny štát a štátne orgány môžu konať
4 Schmitt,C.:Verfassungslehre.Berlin 1928,s.200
49
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví
zákon.
Z hľadiska teórie práva problematiku legality možno taktiež vykresliť v dvoch
rovinách a to v rovine aplikačnej a v rovine legislatívnej.
„Legalita z hľadiska legislatívneho znamená, že právnu normu môže vydávať
iba ten orgán, ktorý je k tomu zmocnený zákonom a v medziach a forme danej
zákonom. Zákonodarne oprávnenie môže byť udelené iba ústavným zákonom.
Z hľadiska aplikačného predstavuje pojem legality povinnosť dodržovať prá
vo a v prípade jeho porušenia bude ten, kto právo poruší, postihnutý zákonom
predvídanou sankciou. To platí aj pre štát samotný. Aj štát, t.j. každý štátny orgán
a každý, kto je oprávnený konať v mene štátu, musí dodržiavať právo.“5
Štát formuláciou záväzných pravidiel a postupov ( formuláciou platných
právnych noriem) iným subjektom ( fyzickým a právnickým osobám), ale záro
veň aj sám sebe, určuje pravidlá svojho správania i hranice, ktoré prekročiť
nemôže a súčasne vymedzuje oblasti spoločenského života, kam nie je dovolené
vstupovať prostriedkami verejnej moci. Štát je tak taktiež subjektom oprávnení
i povinností.“6
Z uvedeného teda vyplýva obojstranná povinnosť k viazanosti a k dodržia
vaniu platného práva a to tak zo strany občianskej spoločnosti ako aj zo strany
štátu.
K tomu, aby si občania plnili svoje zákonné povinnosti a štát zabezpečil
ich základné práva a slobody a zároveň plnil všetky svoje funkcie štátu nestačí
samotná existencia právnych noriem, ale nevyhnutné je ich skutočné dodržia
vanie a to obomi zúčastnenými stranami, štátom i spoločnosťou. Prirodzenou
vlastnosťou ľudí je však sklon k porušovaniu a k nerešpektovaniu akýchkoľvek
noriem, preto pre zabezpečenie ich dodržiavania je nevyhnutná ich kontrola a to
tak preventívna, ale aj priebežná a následná.
K dodržiavaniu noriem prispieva nielen morálka a právne vedomie v spo
ločnosti, ale aj sankčný systém nastupujúci v prípade ich porušenia ako aj určité
kontrolné mechanizmy pôsobiace buď ešte preventívne, alebo pôsobiace v prí
padoch, keď už síce k porušeniu či nedodržaniu noriem došlo, avšak tieto pôso
bia ešte stále v štádiu pred tým, ako sa s vecou, ktorej predmetom je porušenie
platnej normy, obráti niektorá zo strán na nezávislý a nestranný súd. S pouka
zom na uvedené potom rozlišujeme preventívnu, priebežnú i následnú kontrolu
dodržiavania platných právnych noriem.
Je všeobecne známe, že každú činnosť nestačí iba právne regulovať a usmer
ňovať. K dosiahnutiu žiadaného stavu, ktorým je správanie sa určitých subjektov
5 Knapp,V.:Teorie práva,Právnická učebnice,Praha C.H.Beck 1995, s.212
6 Jirásek,J.: Ústavní základy organizace státu,Leges,2013,s.27
50
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
v súlade s právnymi predpismi a ich rešpektovanie, je nutné ich konkrétne kona
nie v danej oblasti kontrolovať.7
Kontrolu možno preto považovať za neoddeliteľnú súčasť každej riadiacej
činnosti. Uvedené všeobecné konštatovanie platí pri akejkoľvek činnosti obsa
hujúcej prvky riadenia, teda aj v oblasti výkonu verejnej správy.
Kontrola vo verejnej správe má vlastný špecifický obsah i zameranie, čím
sa odlišuje od iných foriem správnej činnosti, pretože ide o činnosť objektívne
nevyhnutnú a nezastupiteľnú. Kontrolu vo verejnej správe možno charakterizo
vať aj ako samostatný druh správnej činnosti a v tomto zmysle ako samostatnú
funkciu verejnej správy.8
Kontrola vo verejnej správe je veľmi široký pojem a legálne vymedzenie poj
mu kontroly vo verejnej správe v aktuálnej platnej právnej úprave absentuje a to
snáď z toho dôvodu, že existuje veľa hľadísk a prístupov, ktoré sa pri jednotlivých
druhoch kontroly uprednostňujú.9 Pre účely tohto príspevku postačí, ak budeme
ďalej kontrolu vo verejnej správe rozlišovať na kontrolu dodržiavania zákonnos
ti orgánmi verejnej správy( realizovanú správnym súdnictvom a prokuratúrou)
a na kontrolu finančnú(realizovanú Najvyšším kontrolným úradom).
Nezastupiteľnú funkciu pri kontrole dodržiavania právnych noriem zo strany
orgánov verejnej správy zabezpečuje na Slovensku okrem správnych súdov aj
netrestná oblasť prokuratúry, konkrétne jej mimosúdny úsek.
Pôsobnosť prokuratúry na Slovensku sa totiž realizuje v dvoch oblastiach
a to v trestnej a v netrestnej. Pritom oblasť netrestná sa člení na dva úseky a to
občiansko-súdny, v ktorom prokurátor uplatňuje svoje návrhové a vstupo
vé oprávnenia, nie ale vo vzťahu ku správnemu súdnictvu a úsek mimosúdny
(dozor prokuratúry) v rámci ktorého prokurátor vykonáva dozor voči orgánom
verejnej správy a iba v tejto oblasti má pôsobnosť prokuratúry vzťah k správne
mu súdnictvu.10
Oba tieto systémy, systém správneho súdnictva ako i systém netrestného úse
ku prokuratúry navzájom súvisia, sú právne previazané, vzájomne sa dopĺňajú
a nadväzujú na seba.11
Prokuratúra Slovenskej republiky ako orgán verejnej moci a konkrétne jej
netrestný úsek je práve tým nezastupiteľným článkom v systéme kontroly dodr
7 Sládeček,V.: Obecné správní právo. 3., aktualizované a upravené vydání. Praha: Wolters
Kluwer ČR, 2013. s.228
8 Machajová,J.a kol.: Všeobecné správne právo...cit. dielo, s. 29
9 Pekár,B.:kontrola vo verejnej správe v kontexte európskeho správneho práva,Univerzita
Komenského Bratislava,2011,s. 19
10 Šúrek,S.: Správne súdnictvo a kam s dozorom prokuratúry
11 Beneč, Š.: Prokuratúra a orgány verejnej správy a správne súdnictvo. In Justičná revue, 56,
2004, č. 5, s. 585–594. Šramel, B.: Netrestná pôsobnosť Prokuratúry SR – nutnosť alebo
prežitok? Justičná Revue, 64, 2012, č. 8–9, s. 959–975.
51
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
žiavania noriem, ktorý svojou činnosťou významnou mierou prispieva k zabez
pečeniu rovnováhy a funkčnosti vzťahu medzi štátom a občianskou spoločnos
ťou. Kým mimosúdny úsek prokuratúry zabezpečuje preventívnu, priebežnú ale
aj následnú kontrolu dodržiavania zákonov a to aj z vlastnej iniciatívy, nakoľko
preskúmava súladnosť normatívnych a individuálnych právnych aktov orgánov
verejnej správy a to jednak na základe vlastnej vyhľadávacej činnosti, na základe
podnetov fyzických a právnických osôb ale aj v rámci prokurátorských previe
rok, tak správne súdy na základe podaných správnych žalôb účastníkmi, vyko
návajú už len následnú kontrolu dodržiavania zákonnosti.
Netrestná oblasť prokuratúry a konkrétne jej mimosúdny úsek“ slúži potom
ako určitý právny filter, prostredníctvom ktorého sa môže odstrániť nezákon
nosť predtým, ako by bola predmetom rozhodovania pred správnym súdom
a zároveň predstavuje určitý medzistupeň medzi opravnými prostriedkami upra
venými v administratívnych predpisoch a správnym súdnictvom. Pri aplikácii
právnych prostriedkov netrestného dozoru prokuratúry ( protest prokurátora,
upozornenie prokurátora) sa totiž dáva správnym orgánom možnosť odstrániť
prokurátorom namietanú nezákonnosť v rámci vlastného rozhodovania alebo
postupu, pričom ak sa správne orgány s názorom prokurátora nestotožnia, má
tento možnosť preniesť rozhodnutie o zákonnosti na správny súd.“12
V tejto súvislosti je potrebné však zdôrazniť, že prokuratúra výkonom svojej
pôsobnosti v žiadnom prípade nenahrádza ani nezastupuje činnosť súdov. Jedine
správne súdy sú totiž oprávnené zrušiť nezákonné rozhodnutie orgánu verejnej
správy, resp. ho nahradiť, zatiaľ čo oprávnenia prokurátora majú vždy iba návr
hový charakter.13
Prokuratúra výkonom svojej pôsobnosti na netrestnom úseku v konečnom
dôsledku výrazným spôsobom odbremeňuje správne súdy, keď na základe pod
netov účastníkov konaní preskúmava rozhodnutia a postupy orgánov verejnej
správy, o zákonnosti ktorých by inak rozhodovali správne súdy, čím odbúrava
a znižuje agendu správnych súdov a zároveň urýchľuje konania pred správnymi
súdmi.
Prokuratúra Slovenskej republiky spolu so správnym súdnictvom výkonom
svojej pôsobnosti, ktorým je kontrola zákonnosti na strane orgánov verejnej
správy tvorí jeden funkčný, prepracovaný a ucelený systém kontroly zákonnosti
orgánov verejnej správy.
V tejto súvislosti je potrebné taktiež poukázať na prednosti a výhody netrest
ného úseku prokuratúry v porovnaní so správnymi súdmi. Kým správne súdy
poskytujú rozhodovaním o žalobách fyzických a právnických osôb ochranu
iba ich subjektívnych práv14, v rámci výkonu netrestnej (mimosúdnej) pôsob
12 Legislatívny plán vlády SR na rok 2013, úloha p.č. 1 na december 2013
13 Uznesenie NS SR 4Sžo/42/2012 zo dňa 18.9.2012
14 Rozsudok NS SR sp.zn. 1Sž-o-KS 132/2014 z 1.9.2005
52
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
nosti prokuratúry ako i pri správnych žalobách podaných prokurátorom ide
o poskytnutie objektívnej ochrany práva15. V prípadoch, kedy bolo nezákonné
rozhodnutie vydané v dôsledku korupcie alebo v dôsledku zneužitia moci, niet
aktívne legitimovaného subjektu na podanie žaloby pred správny súd, na rozdiel
od prokuratúry, ktorá aj v týchto prípadoch postupuje ex offo a je oprávnená aj
na podanie návrhu na odstránenie takto vzniknutej nezákonnosti.
Podľa článku 1 Ústavy Slovenskej republiky, Slovenská republika je zvrcho
vaný, demokratický a právny štát. Základným predpokladom a podmienkou
fungovania právneho štátu je zásada dodržiavania zákonnosti, zásada viazanosti
právom a jej ochrany.
Podľa článku 2 ods. 2 Ústavy SR“ štátne orgány môžu konať iba na základe
ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon“. Zásada
viazanosti štátnych orgánov zákonom je taktiež obsiahnutá v článku 2 ods. 2
Listiny základných práv a slobôd. Pod pojmom štátne orgány rozumieme nielen
orgány verejnej moci, ale predovšetkým orgány verejnej správy.
Naproti tomu v zmysle článku 2 ods. 3 Ústavy SR“ každý môže konať, čo nie
je zákonom zakázané a nikoho nemožno nútiť, aby niečo konal, čo zákon neu
kladá.“( Článok 2 ods. 3 Listiny)
S poukazom na vyššie uvedené možno taktiež konštatovať, že netrestný úsek
prokuratúry výkonom svojej pôsobnosti jednoznačne významným spôsobom
prispieva k napĺňaniu ústavnej zásady zakotvenej v článku 1, 2 ods. 2 Ústavy
SR, ktorou je zásada zákonnosti, zásada viazanosti právom, inak povedané zása
dy“rule of law“16 a to práve tým, že realizáciu tohto ústavného princípu kontro
luje.
4 Princíp deľby moci
Ďalším nemenej významným ústavným princípom obsiahnutým v ústave SR
je princíp deľby moci vychádzajúci z teórie deľby moci vytvorenej Montesquiem
v 17. storočí.“Montesquieu vo svojom diele Duch zákonov, ktoré bolo spraco
vané v čase pred Veľkou francúzskou revolúciou a taktiež pred revolúciou ame
rickou, prezentuje deľbu moci založenú na princípe oddelenosti, samostatnosti
a nezávislosti troch štátnych mocí zákonodárnej, výkonnej a súdnej. V Mon
tesquieuovom chápaní moci by zákonodárna, výkonná i súdna moc mala byť
vytváraná nezávisle od seba a zároveň by mali uvedené moci na seba úplne nezá
visle pôsobiť. To je ale iba čistá teória, ktorá ani v dobe svojho vzniku nebola
15 Rozsudok NS SR sp.zn. 5Sžo/15/2011 z 29.9.2011, uverejnený pod č. 21 v Zbierke stanovísk
NS SR a rozhodnutí súdov SR 2/2013
16 Rozsudok NS SR sp.zn. 1 Sžo/283/2008 z 11.8.2009
53
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
konfrontovaná so skutočnosťou, ktorou bol fakt, že ju bude nutné bezprostredne
uviesť do života.“17
Teória deľby moci bola preto následne Alexandrom Hamiltonom, Jamesom
Madisonom a Johnom Jayom rozpracovaná a doplnená o tzv. systém bŕzd a pro
tiváh ( check a balances), podľa ktorého jedna zo štátnych mocí vyvažuje svojím
spôsobom moc druhú.
„Podľa Loewensteina je súčasná deľba moci charakteristická tripartizmom
štátnych funkcií. V tomto smere Loewenstein rozoznáva 1. Štátnu moc for
mulujúcu politické ciele a vynášajúcu politické rozhodnutia( bez ohľadu nato,
i ide o parlament, vládu, prezidenta, či ústavne nekvalifikovaný okruh vládnu
cej skupiny) 2. štátnu moc vykonávajúcu politické rozhodnutia 3. Štátnu moc
realizujúcu politickú kontrolu.“18 Od vzniku uvedenej teórie tripartizmu štát
nych funkcií uplynulo ďalších 50 rokov a pojem deľby moci prešiel ďalším vývo
jom a jeho obsah sa zmenil a to z dôvodu nových politických a spoločenských
požiadaviek. Vzhľadom na uvedené ako i vzhľadom na vznik ďalších nových
podporných štátnych orgánov, akými sú správne súdnictvo, ústavné súdnictvo,
Ombudsmann, Najvyšší kontrolný úrad, nie je v súčasnosti už úplne možné všet
ky štátne orgány striktne priradiť a začleniť pod jednu z pôvodných troch mocí.
V ústave SR sú štátne orgány členené nasledovne: piata hlava – zákonodarná
moc, ktorú predstavuje parlament, šiesta hlava – výkonná moc, ktorú predsta
vuje prezident a vláda, siedma hlava – súdna moc, ktorú predstavujú súdy a to
konkrétne ústavný súd a sústava všeobecných súdov. Charakteristickým znakom
princípu deľby moci medzi výkonnou a súdnou mocou sú neprípustnosť postú
penia konkrétnej veci z orgánu verejnej správy na súd a naopak, neprípustnosť
vzájomných pokynov medzi súdmi a orgánmi verejnej správy ako i jednoznačné
stanovenie pôsobnosti zákonom, teda určenie, či pôsobnosť bude vykonávať súd
alebo orgán verejnej správy
Osobitnú právnu úpravu a osobitné postavenie v ústave SR majú Najvyšší
kontrolný úrad – tretia hlava a Prokuratúra SR a Verejný ochranca práv – ôsma
hlava ústavy SR. Uvedené štátne orgány nespadajú celkom ani pod jednu z uve
dených mocí a vymykajú sa zo striktného členenia štátnych orgánov v zmysle
trojdelenia mocí a predstavujú výnimku z princípu trojdelenia moci. Dôvodom
ich osobitného postavenia je ich osobitná pôsobnosť, ktorú vykonávajú. Touto
osobitnou pôsobnosťou je výkon kontroly resp. dozoru jednak nad finančným
hospodárením s verejnými financiami a jednak nad dodržiavaním zákonnosti
v prípravnom (trestnom) konaní ako i nad zákonnosťou orgánov verejnej správy.
17 Blahož, J., Balaš, V.,Klíma, K. Srovnávací ústavní právo. Praha: ASPI Publishing, 2003,
str.83–84
18 Loewenstein, K., Political Power and the Governmental Process, Chicago and London,
1965, str. 42
54
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
Ako už bolo uvedené vyššie, súčasťou každej riadiacej činnosti je kontrola
výkonu tejto činnosti. Základným predpokladom výkonu kontroly je jej nezá
vislosť. Preto aj poskytnutie osobitného postavenia uvedeným kontrolným orgá
nom v ústave SR v rámci sústavy štátnych orgánov má svoj význam a opodstat
nenie. Účelom tohto vyčlenenia zo striktnej systematiky štátnych orgánov pod
jednotlivé skupiny orgánov štátnej moci je garancia ich nezávislosti a tým aj
kvality ich dozorovej a kontrolnej činnosti. Obdobný vývoj, pokiaľ ide o posta
venie uvedených štátnych orgánov v rámci systematiky orgánov verejnej moci,
potvrdzujú i ústavy ďalších európskych demokratických štátov. Ako príklad uvá
dzame ústavu Rakúskej republiky, ktorá v šiestej, siedmej a ôsmej hlave článku
129. a nasl. upravuje správne a ústavné súdnictvo a finančnú kontrolu. I z tejto
systematiky ústavných orgánov Rakúska vyplýva, že finančná kontrola, správne
a ústavné súdnictvo má mať samostatné postavenie, nezávislé od klasického troj
delenia moci v štáte.
V tejto súvislosti taktiež poukazujeme aj na osobitné postavenie správneho
a ústavného súdnictva v niektorých ústavách demokratických štátov.
Správne a ústavné súdnictvo svojím samostatným postavením a pôsobnos
ťou predstavuje taktiež ústavnoprávnu výnimku z princípu deľby moci v pro
spech princípu právneho štátu. A preto tak ako je možné a potrebné osobitné
a samostatné postavenie správneho a ústavného súdnictva v osobitnej hlave ústa
vy republiky Rakúska, tak je potom analogicky možné aj samostatné a osobitné
zakotvenie postavenia a pôsobnosti prokuratúry v ústave SR, a to tak dozoru nad
zákonnosťou v trestnom ( prípravnom ) konaní ako i dozoru nad zákonnosťou
orgánov verejnej správy.
5 Záver
Tak ako finančná kontrola, správne a ústavné súdnictvo v ústave Rakúska, či
Najvyšší kontrolný úrad SR, tak aj prokuratúra SR a verejný ochranca práv pred
stavujú výnimku z princípu deľby moci. Uvedené štátne orgány nespadajú pod
žiadnu z trojdelenia mocí. Ich samostatné postavenie je dané ich pôsobnosťou,
resp. charakterom činnosti ktorú vykonávajú. Touto činnosťou je kontrola verej
nej správy, ktorej základnou podmienkou realizácie je jej nezávislosť a nepodria
denosť žiadnej zo spomínaných mocí v štáte.
Všetky tri spomenuté kontrolné systémy, kontrolný systém zo strany správ
neho súdnictva, prokuratúry a Najvyššieho kontrolného úradu slúžia na podpo
ru realizácie iného ústavného princípu a to princípu zákonnosti resp. princípu
viazanosti právom, ktorý nie je v rozpore s ústavným princípom deľby moci.
Z dôvodu postupnej“ privatizácie verejnej správy súkromným sektorom,
decentralizácie štátnej správy z dôvodu zavádzania managerských prvkov ria
denia do oblasti výkonu verejnej správy, z dôvodu elektronizácie verejnej správy
55
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
a z dôvodu narastajúcej miery slobody, práv a voľnej správnej úvahy na strane
orgánov verejnej správy, bude potrebné zväčšiť i mieru kontroly nad výkonom
verejnej správy a to nielen kontrolu finančnú, ale hlavne kontrolu nad dodržia
vaním zákonnosti orgánmi verejnej správy. Čím väčšia miera slobody a práv sa
fyzickým a právnickým osobám, teda i štátu a štátnym orgánom poskytne, tým
väčšia miera kontroly by mala byť garantovaná v platnom právnom poriadku
a vykonávaná zo strany nezávislých štátnych orgánov, tak aby medzi poskytnu
tými právami a povinnosťami bola zabezpečená rovnováha.
Preto s poukazom na uvedené teoretické závery i na narastajúcu mieru
korupcie a zneužívania moci by mal štát, resp. tvorcovia platného právneho
poriadku pamätať na význam a opodstatnenosť zakotvenia osobitného princípu
kontroly a dozoru nad zákonnosťou orgánov verejnej správy v ústave SR a to
nielen prostredníctvom správneho súdnictva, ale i prostredníctvom netrestného
úseku prokuratúry.
JUDr. Martina Krížovská
Právnická fakulta Univerzity Palackého v Olomouci
56
ZNEUŽÍVANIE PRÁVA NA INFORMÁCIE AKO
AKTUÁLNY PROBLÉM VEREJNEJ SPRÁVY1
Misuse of the Right to Information as a Current
Problem of Public Administration
Ján Škrobák
ŠKROBÁK, Ján. Zneužívanie práva na informácie ako aktuálny problém verejnej
správy. Acta Iuridica Olomucensia, 2016, Vol. 11, No. 2, s. 57–64.
Abstrakt: Príspevok poukazuje na aktuálne problémy zneužívania práva na slobodný
prístup k informáciám v Slovenskej republike. Vymedzuje zneužívanie práva na informá
cie ako taký výkon tohto práva, ktorý v skutočnosti nesmeruje k cieľu informácie získať.
Príspevok oboznamuje s aktuálnymi legislatívnymi a aplikačnými prístupmi k zamedzo
vaniu zneužívania práva na informácie a analyzuje možnosti správneho trestania zneuží
vania práva na informácie.
Klíčová slova: právo na informácie, zneužívanie práva na informácie, účel práva na infor
mácie, obmedzovanie práva na informácie.
Summary: The paper highlights the current problems of misuse of the right to free access
to information in the Slovak Republic. It defines the misuse of the right to information
as such exercise of this right, which in fact is not aimed at the purpose to obtain the
information. The paper outlines the current legislative and application ways and means to
prevent abuse of the right to information and analyzes the possibilities of administrative
punishment of the misuse of the right to information.
Keywords: the right to information, misuse of the right to information, the purpose of the
right to information, restriction of the right to information..
1 Úvod
Zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene
a doplnení niektorých zákonov (ďalej aj len „zákon o slobode informácií“), kto
rý je momentálne v Slovenskej republike platný a účinný, sa zakladá na znač
ne liberálnom prístupe k žiadateľom o sprístupnenie informácií, a vytvára tak
široké možnosti získať informácie, ktorými disponuje verejný sektor. Odvrá
tenou stránkou tohto liberálneho prístupu zákonodarcu je zneužívanie práva
na slobodný prístup k informáciám, ktoré v niektorých prípadoch prerastá až
do šikany povinných osôb. V reakcii na takýto šikanózny výkon práva povinné
osoby hľadajú spôsoby, ako sa zneužívaniu práva na informácie brániť a vyhnúť
sa tomu, aby informácie poskytli. Reakciou na zneužívanie práva na informácie
1 Príspevok bol spracovaný v rámci projektu VEGA č. 1/0136/15 „Právna úprava správneho
trestania“ udeleného Vedeckou grantovou agentúrou Ministerstva školstva, vedy, výskumu
a športu SR a Slovenskej akadémie vied.
57
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
je aj rozhodovacia činnosť súdov a zákonodarné iniciatívy na potieranie tohto
problému. Dostávame sa tak do paradoxnej situácie, keď kvôli malému počtu
osôb, ktoré zneužívajú svoje verejné subjektívne práva, nastupuje po prevalencii
liberálneho prístupu k sprístupňovaniu informácií, ktorými disponuje verejný
sektor, tendencia k reštriktívnejšiemu prístupu v legislatíve i v aplikačnej praxi2.
Táto reštrikcia sa dotýka, resp., môže dotknúť, všetkých potenciálnych či skutoč
ných žiadateľov o sprístupnenie informácií.
Cieľom môjho príspevku je
a) vymedziť pojem zneužívania práva na slobodný prístup k informáciám,
b) poukázať na niektoré aktuálne legislatívne a právnoaplikačné trendy
smerujúce k obmedzovaniu alebo zamedzovaniu zneužívania práva
na informácie,
c) analyzovať možné správne trestanie zneužívania práva na informácie,
d) navrhnúť možné riešenia problému zneužívania práva na informácie.
2 Kedy možno hovoriť o zneužívaní práva na slobodný prístup
k informáciám?
V praxi sa stretávame s prípadmi, keď sa právo na slobodný prístup k infor
máciám vykonáva spôsobom zjavne nedobromyseľným, ba až šikanóznym.
V odbornej verejnosti sa poznatok o zneužívaní práva na informácie akceptuje.
Je však pochopiteľne problematické objektívne vymedziť, kedy ide o zneužívanie
práva na informácie a kedy nie. Na túto otázku majú logicky iný pohľad žiada
telia o sprístupnenie informácií, iný pohľad povinné osoby, iný pohľad súdy, iný
pohľad široká verejnosť.
Sotva by sme sa mohli pri skúmaní toho, čo je zneužívaním práva na slo
bodný prístup k informáciám, uspokojiť len s pohľadom povinných osôb, aj
keď sú to práve povinné osoby, resp., ich zamestnanci, kto je zneužívaním práva
na informácie zaťažovaný, ba až šikanovaný. Povinné osoby a ich zamestnanci
však majú prirodzenú tendenciu vnímať to, čo je zneužitím práva na informácie,
spôsobom, ktorý smeruje k väčšej reštrikcii výkonu tohto práva. V súčasnosti
sa možno stretnúť zo strany povinných osôb s poukazmi na prípady, ktoré tieto
osoby vnímajú ako zneužívanie práva na informácie, najmä v takýchto rovinách:
2 Možno povedať, že nastavenie mechanizmu sprístupňovania informácií je neustále pred
metom „súbojov“ rôznych záujmových skupín, keď povinné osoby majú tendenciu pre
sadzovať do právnej úpravy reštrikcie a verejnosť a tretí sektor sa tomu bráni. Pozri napr.
komentár z periodickej tlače publikovaný 31. 3. 2014 – WILFLING, P.: Infozákon stále
prekáža [online]. Dostupné na http://nazory.pravda.sk/osa/clanok/313239-infozakon-sta
le-prekaza/. Cit. 5. júla 2015.
58
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
1. Žiadosti o sprístupnenie neúmerného počtu informácií jedným žiadate
ľom s cieľom zaťažovať povinnú osobu, „vybavovať si účty“ s jej zamest
nancami a pod.
2. Žiadosti o sprístupnenie informácií bez existencie relevantného dôvodu
(napríklad žiadosti o informácie typu „koľko kusov stoličiek sa nachá
dza na určitom ministerstve“), prípadne, na účel, ktorý vníma povinná
osoba z rôznych dôvodov ako problematický, potenciálne ohrozujúci,
smerujúci k zneužiteľnosti.
3. Žiadosti o sprístupnenie informácií na účely vypracúvania záverečných
prác študentov VŠ a pod.
4. Žiadosti o sprístupnenie informácií podávané bez toho, aby žiadateľ mal
skutočnú a vážnu vôľu informácie získať (napríklad žiada o informácie
preto, aby získal náhradu trov konania v rámci správneho súdnictva
v prípade ich nesprístupnenia).
5. Žiadosti o informácie v rovine „zlomyseľných vtipov“ (napríklad „koľko
sliepok pracuje na určitom orgáne verejnej moci“).
Uvedené prípady sa môžu v niektorých aspektoch prekrývať. Nie vždy však
možno súhlasiť s tým, že ide o zneužívanie práva, a aj v prípadoch, keď intuitívne
cítime, že o zneužívanie práva ide, je často problematické to objektívne preukázať.
Zneužívanie verejných subjektívnych práv nemožno posudzovať podľa úplne
totožných kritérií, ako zneužívanie práv v súkromnoprávnych vzťahov. V súk
romnoprávnych vzťahoch zneužívanie práva jednej osoby zasahuje do právne
ho postavenia inej osoby, pričom ide o subjekty súkromného práva. V prípade
verejných subjektívnych práv však nositeľ týchto práv tieto práva má a realizuje
voči verejnoprávnej entite.
Na posúdenie otázky, kedy možno hovoriť o zneužívaní práva na informácie,
je potrebné v prvom rade posúdiť účel, na ktorý ústavodarca a zákonodarca toto
právo priznáva. Za zneužívanie práva možno považovať spravidla taký výkon
práva, ktorý je v rozpore s účelom, za ktorým ho zákon subjektom priznáva.
Tu treba povedať, že v prípade zákona o slobode informácií je účel prizna
ných práv veľmi široko poňatý. Tomu nasvedčuje to, že
•
•
zákon nevyžaduje preukázanie dôvodu, pre ktorý sa sprístupnenie infor
mácie žiada,
mechanizmus sprístupňovania informácií ovláda zásada „čo nie je tajné,
je verejné“3.
Účel zákona o slobode informácií nie je možné redukovať len na účel zabez
pečenia verejnej kontroly výkonu funkcií verejného sektoru a nakladania s pro
3 WILFLING, P.: Zákon o slobodnom prístupe k informáciám. Komentár. Problémy z praxe.
Rozhodnutia súdov. Pezinok: VIA IURIS – Centrum pre práva občana, 2012, s. 9.
59
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
striedkami verejných rozpočtov a s verejnými statkami. Výkon kontroly nie je
jediným možným legitímnym dôvodom, pre ktorý môže osoba potrebovať infor
máciu, ktorou disponuje verejný sektor. Mám za to, že zákonná úprava slobod
ného prístupu k informáciám, a to najmä prísne nekauzálny charakter žiadosti
o sprístupnenie informácií a uplatňovanie zásady „čo nie je tajné, je verejné“,
vedie k záveru, že účelom sledovaným zákonodarcom bolo umožniť každému
prístup k takým informáciám, ktorými chce disponovať.
Čo je potom zneužitím práva na informácie? Ide o prípady, keď osoba žiada
o sprístupnenie informácií, ktorými v skutočnosti nechce disponovať. Osoba teda
žiada o sprístupnenie informácií, no pritom nemá skutočnú a vážnu vôľu tieto
informácie získať, ale svojou žiadosťou sleduje iný účel – napríklad zaťažovať
povinnú osobu, alebo získať náhradu trov konania v prípade súdneho priesku
mu. Ide teda o prípady, keď ide len o zdanlivý výkon práva na informácie.4
Výkon práva v rozpore s účelom zákona si teda vyžaduje zistenie a preuká
zanie subjektívnej stránky (úmysel žiadateľa v skutočnosti nesmeruje k získaniu
informácie). To bude pre povinnú osobu spravidla pomerne, niekedy až veľmi,
náročné. Toto preukázanie – hoci v konečnom dôsledku zamerané na subjek
tívnu stránku konania žiadateľa – sa neraz bude musieť zamerať na objektívne
okolnosti.
Povinné osoby, ako som už zmieňoval, ako zaťažujúce vnímajú často prípa
dy, keď jedna osoba žiada naraz, alebo v určitom časovom úseku, o väčší počet
informácií (či už žiada jednu povinnú osobu o viacero rôznych informácií, alebo
viacero povinných osôb). Kvantitatívna stránka využívania práva na informácie
však nemôže byť kritériom pre posúdenie výkonu práva ako abuzívneho. Kvanti
tatívna stránke je len možná indícia zneužívania práva. Ide teda o jeden z príkla
dov na objektívne okolnosti, ktoré môžu nasvedčovať abuzívnemu výkonu práva.
Okolnosti, ktoré môžu nasvedčovať zneužívaniu práva, môžu spočívať naprí
klad v tom, že:
•
•
•
•
napriek tomu, že povinná osoba vyvíja aktivity potrebné na sprístupne
nie informácie, žiadateľ jej neposkytne potrebnú požadovanú súčinnosť,
žiadateľ žiada o sprístupnenie informácií, ktoré by mohol získať rýchlej
šie či efektívnejšie inde,
žiadateľ sa domáha sprístupnenia informácie komunikátom, ktorý je pre
povinnú osobu nerozpoznateľný,
žiadateľ žiada o sprístupnenie informácii, o dispozíciu s ktorými nemôže
mať žiadny rozumný záujem.
4 Práve takto vymedzuje zneužívanie práva (v súkromnoprávnych vzťahoch) L. Valúšek.
Pozri VALÚŠEK, L.: Inštitút zneužitia práva v súkromnom práve vo vybraných štátoch
a v Slovenskej republike. In Justičná revue, roč. 56, č. 4 (2004), s. 435–446.
60
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
3 Prostriedky proti zneužívaniu práva na slobodný prístup k informáciám
Ak by sme mali charakterizovať prístup, ktorý aplikačná prax a legislatívne
iniciatívy volia pri obmedzovaní alebo zamedzovaní zneužívania práva na slo
bodný prístup k informáciám, jediným slovom, museli by sme siahnuť po slove
reštrikcia. Táto reštrikcia má viacero podôb.
Jednou z nich je napríklad zužujúci výklad pojmu informácia na účely záko
na o slobode informácií, ktorý sa presadzuje v judikatúre súdov SR. Tento trend
však už nachádza odozvu aj v aktuálnych legislatívnych iniciatívach – pozri
návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o slobode informácií, v znení,
v akom bol predložený Ministerstvom spravodlivosti SR do medzirezortného
pripomienkového konania dňa 20. 2. 2015.
Do kategórie zužujúceho výkladu pojmu informácia možno zaradiť judikatú
ru a prax povinných osôb zameranú na odmietanie sprístupňovania informácií,
ktoré by povinné osoby museli nielen vytvárať, ale aj nanovo usporadúvať. Zákon
o slobode informácií ukladá povinnej osobe sprístupniť požadované informácie,
ktoré má k dispozícii. Zákon však povinnej osobe neukladá povinnosť vytvárať
na základe žiadosti informácie, ktoré v momente podania žiadosti neexistujú.
Povinná osoba nie je v zmysle judikatúry povinná na základe žiadosti vytvárať
prehľady alebo tabuľky informácií, ktoré v momente podania žiadosti neexisto
vali alebo inak vyhľadávať a usporadúvať informácie podľa kritérií stanovených
žiadateľom.
Z logického a sémantického výkladu ustanovení zákona o slobode informácií
sa vyvodzuje, že právo na prístup k informáciám sa týka len tých informácií,
ktoré má povinná osoba k dispozícii a dohodnúť si iný spôsob sprístupnenia
požadovaných informácií prichádza do úvahy len v prípade, ak povinná osoba
disponuje informáciami v požadovanom rozsahu a štruktúre, avšak nemôže ich
sprístupniť žiadateľovi ním požadovaným spôsobom, teda sa netýka prípadu,
kedy povinný subjekt požadovanými informáciami nedisponuje. Zákon o slo
bode informácií neukladá povinnému subjektu spracovávať údaje do určitých
databáz, ak o to požiada žiadateľ. Výklad, podľa ktorého by povinná osoba muse
la spracúvať údaje do inej formy, ako je tá, v ktorej sa nachádzajú, sa považuje
za rozširujúci, pričom bolo judikované, že takýto výklad by žiadosť o poskytnu
tie informácie v skutočnosti zmenil na pokyn nadriadeného, čo nebolo a nie je
účelom zákona o slobode informácií.
K takémuto právnemu posúdeniu sa opakovane priklonil Najvyšší súd SR
(napríklad v rozhodnutí 4 Sžso 31/2008 z 26. 2. 2009 či v rozhodnutí 2 Sžo
190/2008 z 27. 5. 2009).
Reštriktívny prístup k vymedzeniu pojmu informácia na účely slobodného
prístupu k informáciám sa prejavil aj v už spomínanom návrhu novely zákona
o slobode informácií. Podľa tohto návrhu sa v § 3 ods. 1 mala na konci vložiť
veta: „Prístup k informáciám sa nevzťahuje na informácie, ktoré nie sú k dis
61
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
pozícií, najmä na poskytovanie výkladových stanovísk, ktoré nie sú k dispozí
cii, a na vytváranie názorov. To v zásade zodpovedá judikatórnej praxi. Je však
otázne, či je vždy správne, ak by povinné osoby nemali byť povinné na základe
takéhoto prístupu (či už má oporu v pozitívnom práve, alebo iba v judikatúre)
odmietať napríklad poskytovať právne zdôvodnenia svojho postupu.
Ďalšia z podôb judikatórnej reštrikcie slobodného prístupu k informáciám,
ktorou sa reaguje na zneužívanie práva, spočíva v pripustení skúmania účelu
uplatnenia žiadosti, aj keď zatiaľ nie priamo na účel rozhodnutia o nesprístup
není informácie, ale pri rozhodovaní o náhrade trov súdneho konania, ktoré
vznikli v rámci súdneho prieskumu rozhodnutia o nesprístupnení informácie
(pozri uznesenie NS SR sp. zn. 7 Sži 8/2013).
Ďalšia reštriktívna reakcia je založená na sprísňovaní formálneho postupu
pri uplatňovaní práva na slobodný prístup k informáciám (pozri uznesenie NS
SR sp. Zn. 7 Sži 7/2013). V tomto uznesení NS SR judikoval, že žiadosť o poskyt
nutie informácií podľa § 14 ods. 4 zákona o slobode informácií je podaná až
dňom, keď bola oznámená povinnej osobe. Nepostačuje, aby sa povinná osoba
dozvedela iba o jej podaní, ale musí poznať jej obsah. Až odo dňa, v ktorom
môže poznať jej obsah, dochádza aj k začatiu konania o poskytnutie informácií.
Najvyšší súd tak reagoval na prípad, keď žiadateľ žiadal stovky obcí o sprístup
nenie informácie spôsobom, ktorý im neumožnil oboznámiť sa s ich obsahom
(žalovaný v konaní namietal, že nemá zriadenú elektronickú podateľňu, ktorá
by mu umožňovala technicky komunikovať so zasielateľmi správ, zasielaných
elektronicky na adresu elektronickej podateľne, a preto obsah žiadosti o poskyt
nutie informácie, uvedený v elektronickej podobe v prílohe k e-mailovej správe,
nepoznal).
Aj táto kauza našla odozvu v návrhu novely infozákona, keď sa navrhovalo
takéto znenie § 14 ods. 1: „Žiadosť možno podať písomne, ústne, faxom, elek
tronickou poštou alebo prostredníctvom elektronickej schránky. Žiadosť možno
podať aj iným technicky vykonateľným spôsobom, ktorý povinná osoba akcep
tuje. Povinným osobám, ktoré nemajú zriadenú adresu elektronickej pošty,
nemožno podať žiadosť elektronickou poštou. Povinným osobám, ktoré nemajú
zriadenú elektronickú podateľňu, nemožno podať žiadosť podpísanú zaručeným
elektronickým podpisom elektronickou poštou.“
4 Sankcionovanie zneužívania práva na slobodný prístup k informáciám?
Jedným z možných riešení problémov zneužívania práva na slobodný prístup
k informáciám je aj sankcionovanie takéhoto konania prostriedkami správneho
trestania. Samotný zákon o slobode informácií neobsahuje skutkovú podstatu
priestupku, ktorá by umožňovala zneužívanie tohto práva de lege lata sankcio
novať, preto je potrebné analyzovať, či takéto sankčné mechanizmy povinným
osobám alebo iným orgánom verejnej správy dáva k dispozícii osobitný zákon.
62
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
Podľa § 46 zákona o priestupkoch „priestupkom proti poriadku v správe je
porušenie aj iných povinností než uvedených v § 21 až 45, ak sú ustanovené
všeobecne záväznými právnymi predpismi, vrátane všeobecne záväzných naria
dení obcí a všeobecne záväzných vyhlášok miestnych orgánov štátnej správy,
ak sa takýmto konaním sťaží plnenie úloh štátnej správy alebo obcí. Za tento
priestupok možno uložiť pokutu do 33 eur.“
Mám za to, že na základe tohto ustanovenia nemožno v zmysle zásad práv
neho štátu osoby za zneužívanie práva na slobodný prístup k informáciám
potrestať, keďže – ako som už uvádzal – prístup zákonodarcu k možnosti žiadať
o sprístupnenie informácie je veľmi liberálny, a zasielaním žiadostí o sprístupne
nie informácie žiadna explicitne ustanovená povinnosť porušená nie je.
Je však možné de lege ferenda zvažovať, či by nebolo vhodné ustanoviť skut
kovú podstatu priestupku, ktorá by umožňovala – čo aj len symbolicky – sank
cionovať šikanózny výkon práva na informácie. Toto ustanovenie by mohlo znieť
napríklad takto: „Priestupkom proti poriadku v správe je nedobromyseľné kona
nie spočívajúce v zneužívaní zákonom priznaných práv, ktorým sa sťaží plnenie
úloh orgánu verejnej správy. Za tento priestupok možno uložiť pokutu do 33
eur.“
5 Zhodnotenie možných prístupov k riešeniu zneužívania práva na prístup
k informáciám
Z príspevku vyplynuli dva právne prístupy k riešeniu problému zneužívania
práva na slobodný prístup k informáciám:
•
•
reštrikcia právnej úpravy prístupu k informáciám, ktorá sa pokúša elimi
novať typické prípady abuzívneho výkonu práva a
sankcionovanie abuzívneho výkonu práva.
Nevýhodou reštriktívnych zmien právnej úpravy je, že popri prípadoch zne
užívania práva na slobodný prístup k informáciám môžu obmedziť aj jeho dob
romyseľný výkon. Na druhej strane sankcionovanie zneužívania práva takisto
prináša riziko postihu pre osoby, ktoré konali dobromyseľne.
Reštrikcie v legislatíve a judikatúre sú menej zaťažujúce a rizikové pre povin
né osoby, ale podľa môjho názoru prinášajú riziko výraznejších negatívnych
externalít pre oprávnených. Takéto reštrikcie považujem za skôr alibistické rie
šenie, keďže nekladú na povinné osoby také vysoké nároky, pokiaľ ide o posúde
nie konkrétnej veci a pokiaľ ide o prevzatie zodpovednosti za dôsledky takéhoto
posúdenia; riešenie menej precízne, ktoré rieši problém – obrazne povedané –
v štýle amputácie končatiny, na ktorej sa vyskytlo choré tkanivo. Za vhodnejšie
by som považoval vytvorenie mechanizmu pre sankcionovanie zneužívanie prá
va na slobodný prístup k informáciám. Ak by došlo k šikanóznemu zneužíva
niu práva na slobodný prístup k informáciám, povinná osoba by mohla podať
63
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
podnet na prejednanie takéhoto konania ako priestupku, a to na príslušný orgán
(okresný úrad). V prípade, ak by obvinený nebol právoplatným rozhodnutím
uznaným za vinného z priestupku, mal by nárok na paušálnu náhradu trov kona
nia v konaní o priestupku; túto náhradu by mu bola povinná poskytnúť povinná
osoba.
Netrúfam si odhadnúť, nakoľko by bol takýto sankčný mechanizmus povin
nými osobami využívaný, keďže niet sporu, že by pre ne prinášal riziká majet
kovej ujmy. Nie je však dobrým riešením, ak v reakcii na nepochybne existujúce
problémy so zneužívaním práva na slobodný prístup k informáciám – čo je však
konanie, za ktoré zodpovedajú konkrétne osoby – mali byť postihované všet
ky oprávnené osoby tak, že dochádza k obmedzovaniu ich práva na slobodný
prístup k informáciám. Lepším riešením, než plošná reštrikcia, je prenesenie
zodpovednosti za vlastné konanie na konkrétnych aktérov – ak nejaká osoba
skutočne zneužíva svoje verejné subjektívne právo a šikanuje povinné osoby, je
na mieste postihnúť ju; ak nejaká povinná osoba sa účelovo vyhýba plneniu svo
jej povinnosti na poskytovanie informácií, ktorými disponuje, odôvodňujúc to
poukazmi na údajné zneužívanie práva, takisto za to musí niesť zodpovednosť
v rovine či už povinnosť na náhradu trov konania, alebo prípadne aj povinnos
ťou poskytnúť žiadateľovi náhradu škody alebo aj nemajetkovej ujmy.
Mgr. Ján Škrobák, PhD.
Právnická fakulta
Univerzita Komenského v Bratislave
64
TRANSPARENTNÍ FINANČNÍ
SPRÁVA ČESKÉ REPUBLIKY?
Transparent Financial Administration of the Czech Republik?
Martina Navrátilová
NAVRÁTILOVÁ, Martina. Transparentní finanční správa v České republice.
Abstrakt: Příspěvek se snaží odpovědět na otázku, zda je Finanční správa České republi
ky transparentní. Otázka transparentnosti finanční správy souvisí nejen s jejím fungová
ním, nýbrž i s organizací finanční správy. V této souvislosti autorka nastiňuje organizaci
Finanční správy České republiky, zabývá se zásadou legitimního očekávání, přístupem
k informacím, ochranou informací ve finanční správě, jakož i zájmem státu na ochraně
informací ve finanční správě.
Klíčová slova: transparentnost, finanční správa, právo osob na informace, právo osob
na ochranu informací, zájem státu na ochranu informací.
Summary: Contribution seeks to answer the question whether the Financial administra
tion of the Czech Republic‘s transparent. This issue is connected not only with its functio
ning, but also with the the organizational structure of the financial administration. In this
context, the author outlines the organizational structure of the Financial Administration
of the Czech Republic, author deals with the principle of legitimate expectations, with the
Right to Information, with the Right to Protection of Information and with State‘s Interest
in Protecting information in the financial administration.
Keywords: transparency, financial administration, the Right to Information, The Right to
Protection of Information , State‘s Interest in Protecting information.
1 Úvod
V pojmu „transparentní“ či „transparentnosti“ shledávám nejen prvek veřej
né dostupnosti (právě třeba informací), nelatentnosti, ale také prvek stability,
neměnnnosti, kdy dnes zveřejněná (získaná) informace platí i zítra. Mám také
za to, že to, co je komplikované a nepřehledné, není transparentní. Z tohoto
pohledu se pak nabízí otázka, zda je finanční správa v České republice trans
parentní? Mám za to, že otázka transparentnosti finanční správy souvisí nejen
s jejím fungováním (materiální pojetí veřejné správy), nýbrž i s celým organizač
ním rámcem finanční správy (formální pojetí veřejné správy).
2 Přístup k finanční správě
Čím je organizace státní správy složitější, tím je pro veřejnost obtížně pozna
telná a pochopitelná. Dle mého názoru jednoduchost, potažmo pochopení orga
65
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
nizačního rámce finanční správy je jedním z předpokladů pro efektivní přístup
veřejnosti a adresátů její činnosti k finanční správě (a vůbec k veřejné správě).
Z těchto důvodů je vhodné se zamyslet nad tím, jaké změny postihly organizační
strukturu finanční správy v posledních letech1.
Územní finanční orgány zahájily svou činnost s účinností zákona č. 531/1990
Sb., o územních finančních orgánech k 1.1.1991. V té době byly územními
finančními orgány zřízeny finanční úřady a finanční ředitelství, jež jakožto
regionální úřady byly podřízeny ústřednímu orgánu státní správy Ministerstvu
financí České republiky. Po dobu téměř 20 ti let tuto soustavu územních finanč
ních orgánů tvořilo neměnně 8 finančních ředitelství. Počet finančních úřadů
na územní České republiky po celou dobu osciloval kolem čísla 220 s tím, že se
na konec ustálil na 199.
K 1.1.2011 zařadil zákonodárce do soustavy územních finančních orgánů
Generální finanční ředitelství2 se sídlem v Praze. Tento úřad vznikl vyčleněním
části odborů Ministerstva financí, zařazených do sekce ministerstva nazvané
Ústřední finanční a daňové ředitelství, která se zabývala právě řízením dosavad
ních územních finančních orgánů.3 Generální finanční ředitelství vzniklo jako
„neústřední“ správní úřad s celostátní působností4, zjednodušeně řečeno jako
nejvyšší správní úřad pro správu daní.
Novelou zákona o územních finančních orgánech5 s odloženou účinností
k 1.1.2012 došlo ke zřízení tzv. Specializovaného finančního úřadu se sídlem
v Praze. Tento finanční úřad s vymezenou celostátní územní působností pro
vybrané subjekty začal vykonávat správu zásadně všech kompetencí, které náleží
finančním úřadům.
S přijetím zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky došlo
ke zřízení orgánů finanční správy, na které k 1.1.2013 přešla působnost výše uve
dených územních finančních orgánů. S tím související tzv. institucionální refor
1 K tomu podrobně NAVRÁTILOVÁ, M.: Vývojové tendence v organizaci finanční správy.
In: Sládeček, V., Frumarová, K., Metolíková, P. (eds.): Organizace státní správy – vývojové
tendence. Praha:Leges, 2014, s. 228 a násl.
2 Bylo zřízeno zákonem č.199/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních
z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech
a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších
předpisů, a některé další zákony.
3 Vláda, PSP ČR. Důvodová zpráva k zákonu č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České
republiky.
4 Blíže k pojmu „neústřední“ správní úřad s celostátní působností jako přímý vykonavatel
státní správy srov. Sládeček, Vladimír. Obecné správní právo. 2. vydání. Praha: ASPI-Wol
ters Kluwer, 2009, s. 235–236.
5 Zákon č. 199/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění
pozdějších předpisů, a zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně někte
rých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a některé
další zákony.
66
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
ma daňové správy představovala vznik „14+1“ finančních úřadů jakožto územně
(vertikálně) dekoncentrovaných správních úřadů. 14 z nich nově sleduje správně
územní uspořádání státu, resp. uspořádání vyšších územních samosprávných
celků a nesou názvy odpovídající názvům 14 krajů (např. Finanční úřad pro Olo
moucký kraj), přičemž patnáctým úřadem se stal již vytvořený Specializovaný
finanční úřad se sídlem v Praze se 6 územními pracovišti6. Z dosavadních 199
finančních úřadů a z pobočky Praha-východ byla vytvořena územní pracoviště
nově vzniklých finančních úřadů, a nově vzniklo Územní pracoviště v Nepomu
ku.
Uspořádání územních pracovišť se v roce 2014 vydalo cestou „okresního
principu“. Územním pracovištím v okresních městech7 jsou podřízena ostat
ní územní pracoviště v okrese tak, aby se vytvořily velké úřady s detašovanými
pracovišti po okrese, řízené jedním „okresním“ ředitelem.8 Například Územní
pracoviště ve Šternberku náleží do řídící působnosti Územního pracoviště v Olo
mouci. Tento okresní princip se patrně rozvolňuje, protože Územní pracoviště
ve Veselí nad Moravou náleží do působnosti Územního pracoviště v Kyjově, při
čemž Kyjov okresním městem není.
Stávající finanční ředitelství se sídlem v Brně, Ostravě, Hradci Králové, Čes
kých Budějovicích, v Plzni, v Ústí nad Labem, v Praze a Finanční ředitelství pro
hlavní město Prahu byla k 1.1.2013 zrušena a jediným orgánem druhé instance
s vymezenou celostátní působností v daňovém, resp. správním řízení a postu
pech vedených finančními úřady se stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem
v Brně.
Z výše uvedeného plyne, že od roku 2011 následují změny v organizační
struktuře jedna po druhé. Samozřejmě s takovou institucionální změnou sou
visí i změny ve vymezení působnosti jednotlivých orgánů finanční správy. A jak
známo, přínosy změn nenastávají okamžitě, což platí zejména pro sféru státně
správního mechanizmu. Mezi takové přínosy patří i všeobecné povědomí o tom,
na jaký orgán finanční správy se dnes s konkrétní věcí obrátit (lidově řečeno
kam dnes zajít „na berňák“ a na jaký „berňák“). Tedy zda se obrátit např. s cílem
získat informaci na jeden ze čtrnácti finačních úřadů se sídlem v sídlech vyšších
územních samosprávných celků (resp. na jedno z 201 územnímch pracovišť) ,
či na Odvolací finanční ředitelství, Specializovaný finanční úřad s celostátní
působností (resp. na jedno z 6 územních pracovišt) nebo na Generální finanční
ředitelství.
6 SFÚ má 6 územních pracovišť v Brně, v Českých Budějovicích, v Hradci Králové, v Ostra
vě, v Plzni a v Ústí nad Labem zřízených Vyhláškou č. 48/2012 Sb., o územních pracoviš
tích finančních úřadů, které se nacházejí v jejich sídle.
7 Okresní město podle zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, ve znění p.p.
8 Seznam územních pracovišť finančních úřadů, jejich vzájemná řídící působnost a zařazení
do příslušného organizačního útvaru finančního úřadu je uveden v Organizačním řádu
Finanční správy ČR.
67
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
3 Zásada legitimního očekávání
Prvek stability či neměnnosti souvisí také se zásadou legitimního očekávání,
jež souvisí s interpretační a aplikační činností orgánů finanční správy. Jak je
známo, povaha materiálního právního státu vyzařuje s legitimním očekáváním
spjatou maximu, podle níž, jestliže někdo jedná v (oprávněné) důvěře v něja
ký zákon (resp. právo vůbec), nemá být v této své důvěře zklamán. Pokud jde
o normy jednoduchého práva, při jejichž interpretaci a aplikaci musí orgány
finanční správy uvedenou zásadu respektovat, resp. poskytovat tomuto právu
ochranu, je nutné zmínit všeobecně známou věc. Tou je, že nejen na úseku daní
dochází každý rok k nespočtu změn. Jen namátkou lze zmínit zákon č. 586/1992
Sb., o daních z příjmů, který byl od jeho účinnosti ke dni 1.1.1993 novelizován
cca 141 krát, zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty byl od 1.5.2004
změněn cca 39 krát a procesní právní předpis zákon č. 280/2009 Sb., daňový
řád účinný od 1.1.2011 byl novelizován šestkrát, přičemž jeden zákon, a sice
zákon č. 458/2011 Sb., o změně zákonů související se zřízením jednoho inkas
ního místa a dalších změnách daňových a pojistných zákonů novelizoval daňo
vý řád postupně několikrát, a to k 1.1.2013, k 1.1.2014, tak i k 1.1.2015. Každý
rok dochází k řadě změn spojených s interpretačními (výkladovými) problémy,
k vydávání jak řady vnitřních předpisů dovnitř finanční správy, tak k vydávání
pokynů a informací vně finanční správy ( vůči veřejnosti např. na internetu
finanční správy). V případě vyjasňování řady interpretačních problémů, resp.
v případě změny interpretace řady zákonných ustanovení dochází (opakovaně)
i ke změně informací již jednou předaných veřejnosti. V této souvislosti je mno
hdy těžké hovořit o tom, že ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (případně
i nečinnost) orgánů finanční správy zakládá vůbec nějaké legitimní očekávání.
Jen pro úplnost musím zmínit, že orgány finanční správy nemají povinnost
poskytovat právní výklady, stanoviska či analýzy právních předpisů dle zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění p.p. (dále jen
„zákon o svobodném přístupu k informacím“). Tuto pravomoc jim neposkytuje
ani žádný jiný právní předpis. Přesto však taková stanoviska v rámci principu
dobré správy poskytují. Žadatel se však poskytnutí takových inforamací nemůže
např. v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím domáhat.
4 Přístup k informacím, jimiž disponuje finanční správa
Dalším okruhem souvisejícím s otázkou transparentnosti finanční správy je
přístup k informacím, jimiž disponuje finanční správa.
V řízení před finančními orgány seznamuje jednotlivec finanční orgány
mnohdy s mnoha citlivými údaji. Informace se týkají jeho podnikání, osobních
a majetkových poměrů. Informace se mohou týkat okruhu jeho obchodních
partnerů, know-how, zdravotního stavu apod. V daňovém řízení ve smyslu §
92 odst. 3 daňového řádu nese daňový subjekt důkazní břemeno. Je to on, kdo
68
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
prokazuje skutečnosti, navrhuje důkazní prostředky, seznamuje správce daně
s mnoha informacemi. Je tedy na daňovém subjektu, co předloží správci daně,
aby unesl důkazní břemeno. Úprava správy daní je postavena na dobrovolnosti
a ochotě daňového subjektu předat správci daně takovéto informace. Na dru
hou stranu pak musí být daňovému subjektu garantováno, že s jeho informace
mi bude zacházeno přísně důvěrně, nebudou poskytnuty nikomu nepovolané
mu, nebudou zveřejněny a budou využity výhradně k naplnění cíle správy daní.
Tato garance je dána zákonnou úpravou povinnosti mlčenlivosti úředních osob
a osob zúčastněných na správě daní a jejich postihem v případě porušení této
povinnosti.
Pokud jde o řízení vedené orgány finanční správy podle zákona č. 500/2004
Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), dle
ustanovení § 38 odst. 2 správního řádu „jiným osobám správní orgán umožní
nahlédnout do spisu, prokáží-li právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li
tím porušeno právo některého z účastníků, příp. dalších dotčených osob nebo
veřejný zájem“. V této souvislosti mám však za to, že v případě, že správní řízení
dle správního řádu (např. ve věci spáchání správního deliktu) probíhá na základě
informací získaných v daňovém řízení (při správě daní), je současně nutné dodr
žovat podmínky zachování mlčenlivosti dle daňového řádu. Např. v rámci správ
ního řízení o uložení pokuty podle zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění
p.p. vychází orgány finanční správy zpravidla z informací získaných při správě
daní, např. v průběhu daňové kontroly. Pokud jsou naplněny podmínky v § 38
odst. 2 správního řádu pro zpřístupnění informací uvedených ve spisu, musí být
současně prolomena i mlčenlivost dle daňového řádu, resp. musí být zákonem
stanovena výjimka z obecné povinnosti mlčenlivosti správce daně. Takových
výjimek, resp. průlomů do povinnosti mlčenlivosti správce daně je celá řada.
Tyto výjimky jsou odůvodnitelné veřejným zájmem na poskytnutí informací,
který v určitých případech převáží nad ochranou soukromí daňového subjek
tu. Tyto výjimky jsou upraveny nejen v ustanovení § 52 a § 53 daňového řádu,
ale nacházíme je i v jiných zákonech, např. v zákoně č. 273/2008 Sb., o Policii
ČR, ve znění p.p.9, v zákoně č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuč
ní činnost (exekuční řád), a o změně dalších zákonů, ve znění p.p.10, v zákoně
č. 341/2011 Sb., o Generální inspekci bezpečnostních sborů a o změně dalších
zákonů, ve znění p.p.11 a v zákoně č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky,
ve znění p.p.12.
V praxi jsem se setkala se snahou daňového subjektu obejít zákonem stano
venou mlčenlivost orgánů finanční správy cestou žádostí dle zákona o svobod
ném přístupu k informacím. V jiném případě se touto cestou domáhal subjekt
9
10
11
12
Ustanovení § 71a
Ustanovení § 33
Ustanovení § 40
Ustanovení § 11a
69
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
výkladového stanoviska k institutu postupu k odstranění pochybností zakotve
ného v ustanovení § 89 a násl. daňového řádu. Z posledních statistických údajů
zveřejněných Finanční správou ČR za rok 201313 vyplývá (viz přiložená tabulka),
že v roce 2013 bylo všem orgánům Finanční správy v ČR podáno 236 žádostí
podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Počet poskytnutých informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím
v roce 2013
Počet
FÚ
OFŘ
GFŘ
CELKEM
Podaných žádostí o informaci
137
10
89
236
Odložených žádostí o informaci
16
1
9
26
Vydaných rozhodnutí o odmítnutí
43
2
14
59
Vydaných rozhodnutí o částečném odmítnutí
žádosti
17
1
6
24
Podaných odvolání proti rozhodnutí o odmítnutí
16
0
6
22
2
1
0
3
8
1
2
11
Podaných odvolání proti rozhod
nutí o částečném odmítnutí
Stížností
5 Závěr
Na začátku příspěvku jsem položila klíčovou otázku, zda je Finanční správa
České republiky transparentní a z několika úhlů pohledu jsem se snažila na ni
nalézt odpověď. V oblasti finanční správy vidím jakési hledání optimálního prů
sečíku mezi třemi spornými oblastmi, a to, práva osob na informace, práva osob
na ochranu informací a zájem státu na ochranu určitých informací, kdy se mis
ky vah v čase různě posunují. V důsledku informací, jakými orgány finanční
správy disponují, si jen těžko dokážu představit zcela otevřenou finanční správu
ohledně všech shromažďovaných a shromážděných informací. V oblasti nekom
plikované, jednoznačné právní úpravy nejen správy daní, ale i dalších agend
v působnosti finanční správy, jež by obsahovala, resp. přinášela relativně neměn
né a jednoznačné informace, a dále v ustálení organizační struktury finanční
správy však vidím stále velký deficit možné transparentnosti finanční správy.
JUDr. Martina Navrátilová
13 Informace o činnosti Finanční správy ČR za rok 2013 zveřejněná na http://www.financ
nisprava.cz /assets/cs/ prilohy/fs-vysledky-cinnosti/Informace_o_cinnosti_FS_CR_za_
rok_2013.pdf
70
PRÁVO NA INFORMÁCIE V SPRÁVE DANÍ1
Right for Information in the Tax Administration
Matúš Filo
FILO, Matúš. Právo na informácie v správe daní. Acta Iuridica Olomucensia,
2016, Vol. 11, No. 2, s. 71–86.
Abstrakt: Cieľom príspevku je analyzovať právo na informácie v kontexte správy daní.
Problematika daňového tajomstva je vo všeobecnosti, nie však komplexne, uprave
ná v procesnom kódexe, ktorým je Daňový poriadok. Právna úprava zakotvuje aj isté
obmedzenia, resp. limity práva na informácie. Vymedzuje informácie, ktorých sprístup
nenie sa nepovažuje za porušenie daňového tajomstva a subjekty, ktoré sú oprávnené
oboznamovať sa s daňovým tajomstvom. Autor v príspevku navrhuje zmeny súčasnej
právnej úpravy a zameriava sa aj na vyvodenie administratívnoprávnej a trestnoprávnej
zodpovednosti v skúmanej oblasti.
Klíčová slova: informácia, zákon o slobode informácií, správa daní, Daňový poriadok,
obmedzenie, daňové tajomstvo.
Summary: The aim of the article is to analyze the right for information in the tax admini
stration. The tax secret is in general, but not completely, defined in the Tax Code which is
the procedural legal regulation. The legislation also defines some restrictions of the right
for information. The Tax Code enumerates information which discovery is not conside
red as the breach of the tax secret and subjects who are qualified to learn the tax secret. In
the article the author proposes changes of the current legal regulation and also deals with
administrative and criminal liability in the examined area.
Keywords: information, Free Access to Information Act, tax administration, Tax Code,
restriction, tax secret.
1 Úvod
Vo všeobecnosti možno konštatovať, že právo na informácie ako ústavné právo zaručuje zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky v znení
neskorších predpisov (ďalej len „Ústava Slovenskej republiky,“ „Ústava SR“) ako
aj ústavný zákon č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slo
bôd (ďalej len „Listina základných práv a slobôd,“ „Listina“). Sloboda prejavu
a právo na informácie je upravené aj v čl. 10 Dohovoru o ochrane ľudských práv
a základných slobôd, vo Všeobecnej deklarácii ľudských práv a v Medzinárod
nom pakte o občianskych a politických právach. Medzi pramene práva Európ
skej únie možno zaradiť napríklad Smernicu Európskeho parlamentu a Rady č.
1049/2001 z 30.05.2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parla
vy č. APVV-0024-12.
71
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
mentu, Rady Európskej únie a Európskej komisie a Smernicu Európskeho par
lamentu a Rady č. 2003/98/ES zo 17.11.2003 o opakovanom použití informácií
verejného sektora. Právom na informácie formou odporúčaní sa zaoberá aj Rada
Európy. V tejto súvislosti možno uviesť napríklad Odporúčanie R (81) 19 Výbo
ru ministrov o prístupe k informáciám orgánov verejnej správy ako aj Odpo
rúčanie R (2002) 2 Výboru ministrov o prístupe k úradným dokumentom.2 Od
tohto zakotvenia práva na informácie sa odvodzujú ďalšie vnútroštátne právne
predpisy, medzi ktoré zaraďujeme zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístu
pe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode
informácií) v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o slobode informá
cií,“ „zákon“), ktorý má charakter zákona všeobecného a osobitné zákony, na
ktoré odkazuje § 2 ods. 4 zákona o slobode informácií, v zmysle ktorého „osobit
ný zákon môže ustanoviť povinnosť sprístupňovať informácie aj inej právnickej
osobe alebo fyzickej osobe.“
2 Právo na prístup k informáciám
Naviazanosť na Ústavu Slovenskej republiky a Listinu základných práv a slo
bôd preukazuje aj znenie § 1 zákona o slobode informácií, podľa ktorého „tento
zákon upravuje podmienky, postup a rozsah slobodného prístupu k informáci
ám. Uvedené ustanovenie odkazuje na čl. 26, 34 a 45 Ústavy SR a na čl. 17, 25 a 35
Listiny základných práv a slobôd. Ústava SR v čl. 26 a Listina v čl. 17 zakotvujú,
že sloboda prejavu a právo na informácie sú zaručené. Súčasne každému pri
znávajú právo vyjadrovať svoje názory slovom, písmom, tlačou, obrazom alebo
iným spôsobom, ako aj slobodne vyhľadávať, prijímať a rozširovať idey a infor
mácie bez ohľadu na hranice štátu. Na druhej strane pripúšťajú možnosť obmedzenia slobody prejavu a práva vyhľadávať a šíriť informácie zákonom, ak ide
o opatrenia v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd
iných, bezpečnosť štátu, verejného poriadku, ochranu verejného zdravia a mrav
nosti. Povinnosť primeraným spôsobom poskytovať informácie o svojej činnosti
v štátnom jazyku majú orgány verejnej moci.3 Z tejto ústavnej definície vyplýva,
že právo na informácie má tri zložky, a to vyhľadávanie, prijímanie a rozširova
nie informácií, pričom Ústavný súd v náleze sp. zn. I. ÚS 57/00 deklaroval, že ide
o tri relatívne samostatné zložky práva na informácie.
Zákon o slobode informácií neobsahuje výslovnú definíciu pojmu informá
cia, ale význam tohto pojmu možno jednoznačne vyvodiť z kontextu ustanove
ní zákona o slobode informácií a z iných právnych dokumentov.4 Z judikatúry
2 K tomu bližšie pozri: Košičiarová, S.: Princípy dobrej verejnej správy a Rada Európy. Brati
slava: Iura Edition, 2012. s. 257–295.
3 Listina základných práv a slobôd v čl. 17 ods. 5 zakotvuje povinnosť primeraným spôso
bom poskytovať informácie o svojej činnosti v štátnom jazyku štátnym orgánom a orgá
nom územnej samosprávy.
4 Wilfling, P.: Zákon o slobodnom prístupe k informáciám – komentár, problémy z praxe,
72
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
vyplýva, že podľa obsahu slova je informáciou správa, údaj alebo poučenie, ktoré
fyzická osoba alebo právnická osoba odovzdáva inej fyzickej alebo právnickej
osobe a dovtedy jej nebola známa. Informácia je základom vzájomného vymie
ňania údajov, ktoré má za cieľ získanie nového poznania. Informáciou je aj šta
tistické spracovanie údajov.5 Súdna prax zároveň uzavrela, že informáciou nie sú
hmotné predmety, ktoré sú spôsobilé byť nosičmi informácií. Potvrdzuje to, že
informácia má nehmotný charakter a ide o údaj, ktorý povinná osoba prenesie
na nosič informácie a takto ho poskytne žiadateľovi o sprístupnenie informá
cie.6 Ústava SR ako aj Listina základných práv a slobôd zakotvuje, že podmienky
a spôsob vykonania ustanoví zákon. Právnym predpisom upravujúcim právo
na prístup k informáciám, ktoré majú k dispozícii orgány verejnej moci a iné
verejné inštitúcie je zákon o slobode informácií, ktorý má vo vzťahu k osobitným
predpisom upravujúcim povinnosti niektorých orgánov verejnej moci a inštitú
cií informovať o svojej činnosti postavenie všeobecného právneho predpisu.
Ústavný súd SR v náleze sp. zn. PL. ÚS 15/1998 deklaroval, že „právo podľa čl.
26 Ústavy Slovenskej republiky sa zaručuje fyzickým aj právnickým osobám.
Účelom práva na informácie je zaručiť šírenie informácií medzi ľuďmi. Vo vzťa
hu slúžiacom na prenos informácie sa zaručuje právo informáciu rozšíriť, ako aj
právo informáciu dostať. Ústava Slovenskej republiky pritom nedovoľuje obme
dziť slobodu prejavu a právo na informácie dočasne alebo krátkodobo.“ Ústava
upravuje jednu formálnu podmienku a dve materiálne podmienky obmedzenia
práva na informácie. Formálnou podmienkou je výhrada zákona. Prvá materi
álna podmienka spočíva v požiadavke, aby obmedzenie slúžilo na ochranu záuj
mov vymedzených v čl. 26 ods. 4 Ústavy SR. Druhou materiálnou podmienkou
je nevyhnutnosť prijatia zákonného obmedzenia v demokratickej spoločnosti, čo
implikuje naliehavú spoločenskú potrebu, že prijať takéto zákonné obmedzenie
práva na prístup k informáciám, resp. cieľ, ktorý sa má takto dosiahnuť nemož
no dosiahnuť iným spôsobom.7 Pri obmedzení práva na informácie je potrebné
rešpektovať aj čl. 13 ods. 3 a 4 Ústavy SR. K obmedzeniu práva na informácie
zaujal stanovisko aj Ústavný súd Slovenskej republiky v náleze sp. zn. I. ÚS 13/02
z 03.04.2003, v ktorom deklaroval, že „orgány verejnej moci môžu zasiahnuť
do práva na informácie zaručeného v čl. 26 Ústavy Slovenskej republiky za súčas
ného splnenia troch podmienok: zásah je ustanovený zákonom, zodpovedá nie
ktorému legitímnemu cieľu ustanovenému v Ústave Slovenskej republiky (čl. 26
ods. 4) a je nevyhnutný v demokratickej spoločnosti na dosiahnutie sledovaného
rozhodnutia súdov. Pezinok: VIA IURIS – Centrum pre práva občana, 2012. s. 17.
5 Uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky z 15.12.2011, č.k. 5 Sži 3/2011
6 Rumana, I. – Šingliarová, I.: Judikatúra vo veciach slobodného prístupu k informáciám.
Bratislava: Wolters Kluwer, 2014. s. 46.
7 Jesenko, M.: Právo na informácie a obmedzenia prístupu k informáciám. In Teória a prax
verejnej správy. časť 1. Zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej konferencie „Teória
a prax verejnej správy.“ Košice: Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach. Fakulta verej
nej správy, 2013. s. 350.
73
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
cieľa, t. j. ospravedlňuje ho existencia naliehavej spoločenskej potreby a primera
ne (spravodlivo) vyvážený vzťah medzi použitými prostriedkami a sledovaným
cieľom.“8
Zo zákona o slobode informácií vyplýva, že právo na prístup k informáciám, ktoré majú povinné osoby k dispozícii má každý, čo znamená, že toto
právo majú všetky fyzické a právnické osoby. Ústavný súd Slovenskej republiky
v náleze sp. zn. IV. ÚS 40/03 z 19.09.2003 uviedol, že „slovom každý je daný
osobný rozsah základného práva na informácie.“ Ide nielen o občanov Sloven
skej republiky, ale aj o cudzích štátnych príslušníkov. Oprávnenie žiadať infor
mácie nie je obmedzené ani bydliskom žiadateľa alebo jeho vzťahom k povinnej
osobe. Informácie o činnosti povinnej osoby môže žiadať aj zamestnanec povin
nej osoby. Z uvedeného vyplýva, že akýkoľvek žiadateľ môže žiadať o informácie
všetky povinné osoby v Slovenskej republike. Žiadateľom môže byť aj právnická
osoba so sídlom v zahraničí.9 V tejto súvislosti je nevyhnutné uviesť, že informá
cie sa sprístupňujú bez preukázania právneho alebo iného dôvodu alebo záujmu, pre ktorý sa informácia požaduje. V praxi to znamená, že povinná osoba nie
je oprávnená požadovať podanie vysvetlenia za akým účelom žiadateľ požaduje
informáciu sprístupniť a nie je oprávnená ani zisťovať dôvod žiadosti. K právu
na informácie Ústavný súd Slovenskej republiky v náleze sp. zn. IV. ÚS 256/07
z 31.01.2008 uviedol, že „právo vyhľadávať a prijímať informácie treba pritom
chápať ako konanie smerujúce k získaniu, prijímaniu a spracovaniu informá
cie. Realizácia tohto práva súvisí s uplatnením všeobecnej povinnosti orgánov
verejnej moci poskytovať informácie o svojej činnosti, postupoch, konaniach,
rozhodovacích procesoch a rozhodnutiach jednotlivým fyzickým osobám alebo
hromadným informačným prostriedkom.“ Na druhej strane v zmysle rozsudku
Najvyššieho súdu Slovenskej republiky z 28.02.2013, sp. zn. 5Sži/6/2012 „žiadosť
o sprístupnenie informácií podľa zákona o slobode informácií má slúžiť iba ako
nástroj spoločenskej kontroly a nie ako prostriedok na zneužitie práva.“ Výkon
práva bez vážnosti prejavenej vôle získať informáciu pritom nepožíva právnu
ochranu, pretože podmienky, postup a rozsah slobodného prístupu k informá
ciám na základe zákona sa realizujú na právnom pozadí ústavných princípov,
medzi ktoré patrí i zákaz zneužitia práva.10
Žiadateľ adresuje žiadosť o sprístupnenie informácie povinným osobám,
ktoré sú v zmysle zákona o slobode informácií povinné požadované informácie
sprístupniť. Výpočet povinných osôb zákon o slobode informácií zakotvuje v §
2. Medzi povinné osoby zaraďujeme štátne orgány, obce, vyššie územné celky,
právnické osoby a fyzické osoby, ktorým zákon zveruje právomoc rozhodovať
8 Macejková, I. – Babják, M. – Mozešová, Z.: Výber právnych viet z rozhodovacej činnosti
Ústavného súdu Slovenskej republiky 2001–2010. Bratislava: Eurounion, 2011. s. 134–135.
9 Wilfling, P.: Zákon o slobodnom prístupe k informáciám – komentár, problémy z praxe,
rozhodnutia súdov. Pezinok: VIA IURIS – Centrum pre práva občana, 2012. s 27.
10 Bližšie pozri: rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky z 12.03.2014, sp. zn. 3 Sži
4/2014
74
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
o právach a povinnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb v oblasti verej
nej správy, a to iba v rozsahu ich rozhodovacej činnosti, právnické osoby zria
dené zákonom, právnické osoby zriadené štátnym orgánom, vyšším územným
celkom alebo obcou podľa osobitného zákona.11 Zákonodarca za povinné osoby
ustanovuje aj právnické osoby, ktoré sú založené vyššie uvedenými povinnými
osobami. Vo výpočte povinných osôb je zakotvené aj splnomocňovacie ustano
venie, podľa ktorého osobitný zákon môže ustanoviť povinnosť sprístupňovať
informácie aj inej právnickej osobe alebo fyzickej osobe. Z uvedeného ustanove
nia možno vyvodiť, že výpočet povinných osôb nie je taxatívny. Osobitné zákony,
ktoré môžu rozšíriť povinnosť sprístupňovať informácie aj inej právnickej osobe
alebo fyzickej osobe sú v zákone o slobode informácií uvedené iba príkladom.
3 Obmedzenia prístupu k informáciám
Oprávnenie žiadateľa o sprístupnenie informácie nie je absolútne. Povin
né osoby nie sú oprávnené poskytnúť všetky informácie, ktorými disponujú,
pretože zákon o slobode informácií výslovne upravuje obmedzenia prístupu
k informáciám.12 Ústavný súd SR sa k sprístupneniu informácií vyjadril v uzne
sení sp. zn. II. ÚS 514/2010 zo 07.12.2010, v ktorom sa stotožnil s názorom, že
„v zásade by mali byť verejnosti prístupné všetky dokumenty orgánov, treba
však chrániť niektoré verejné a súkromné záujmy prostredníctvom výnimiek.“
V súvislosti s právom na informácie v správe daní považujeme za zásadné usta
novenie § 8 zákona o slobode informácií. Ak požadovaná informácia tvorí uta
jovanú skutočnosť alebo je predmetom daňového tajomstva, ku ktorým žiadateľ
nemá oprávnený prístup, povinná osoba ju nesprístupní s uvedením odkazu
na príslušný právny predpis. Zákon o slobode informácií odkazuje pri predmet
nom ustanovení na § 23 z. č. 511/1992 Zb. o správe daní a poplatkov a o zmenách
v sústave územných finančných orgánov v znení neskorších predpisov (ďalej len
„zákon o správe daní a poplatkov“), ktorý zakotvuje ustanovenia o daňovom
tajomstve. Vzhľadom na to, že zákon o správe daní a poplatkov bol s účinnos
11 zákon č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení
niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, zákon č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových
pravidlách územnej samosprávy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskor
ších predpisov
12 Podľa dôvodovej správy k návrhu zákona o slobode informácií návrh zaväzuje povinné
osoby predovšetkým zverejňovať základné a štandardné informácie o svojej činnosti auto
maticky a ostatné informácie, ktoré majú povinné osoby k dispozícii, sprístupnia na požia
danie žiadateľa. Výnimkou z tohto pravidla budú informácie, ktorých sprístupnenie návrh
zákona odkazom na iné zákonné normy výslovne vylučuje alebo v nevyhnutnej miere
obmedzuje. Ide hlavne o informácie, ktoré sú na základe zákona vyhlásené za predmet
štátneho alebo služobného tajomstva, či informácie podliehajúce šifrovej ochrane, ale tiež
informácie, ktoré by porušili ochranu osobnosti a súkromia osôb či obchodného tajom
stva. Dôvodová správa k návrhu zákona o slobodnom prístupe k informáciám. Dostupné
na internete: http://www.najpravo.sk/dovodove-spravy/rok-2000/211-2000-z-z.html?
print=1 [stiahnuté dňa 28.08.2014]
75
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
ťou od 01.01.2012 nahradený zákonom č. 563/2009 Z. z. o správe daní (daňový
poriadok) a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpi
sov (ďalej len „Daňový poriadok“) možno nahradiť § 23 zákona o správe daní
a poplatkov § 11 Daňového poriadku, ktorý upravuje problematiku daňového
tajomstva. Na základe porovnania právnej úpravy daňového tajomstva v obi
dvoch zákonoch možno konštatovať, že v právnej úprave daňového tajomstva
zakotvenej v týchto právnych predpisoch sú viaceré odlišnosti. Pre obmedzenie
základného práva na prístup k informáciám však nie sú relevantné len ustanove
nia § 8 až § 11 zákona o slobode informácií explicitne vymedzujúce obmedzenia
v prístupe k informáciám, ale aj ustanovenia iných zákonných právnych predpi
sov chrániace práva a slobody iných, bezpečnosť štátu, verejný poriadok, verejné
zdravie a mravnosť.13
4 Daňové tajomstvo
Povinnosť zachovávať daňové tajomstvo súvisí so zásadou neverejnosti
správy daní. Zásada neverejnosti patrí medzi základné zásady správy daní.14
Neverejnosť je jedným z prostriedkov právnej ochrany daňových subjektov, pre
tože sa ňou zaručuje nezneužitie informácií najmä o majetkových pomeroch
a obchodných aktivitách daňových subjektov zo strany nepovolaných osôb, resp.
sa tým predchádza možnosti takéhoto zneužitia.15 Podľa § 11 ods. 1 Daňové
ho poriadku daňovým tajomstvom je informácia o daňovom subjekte, ktorá
sa získa pri správe daní.16 Ide napríklad o informácie súvisiace s podnikaním
daňového subjektu (informácia o objednávkach, dodávateľoch, o finančnej situ
ácii daňového subjektu o bankových úveroch a pod.).17 Daňové tajomstvo chráni
tak verejné ako aj súkromné záujmy. Má prispievať nielen k zlepšeniu výberu
daňových príjmov, ale aj k rovnomernosti a rovnosti zdaňovania a má taktiež
uspokojovať záujem daňovníkov o diskrétnosť. Inštitút daňového tajomstva
právne zdôvodňuje vzájomná súvislosť medzi povinnosťou poskytovať infor
mácie, ako aj povinnosťou súčinnosti na jednej strane a povinnosťou zacho
vávať mlčanlivosť o určitých skutočnostiach na strane druhej. Zverejnenie naj
13 Bližšie pozri: uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky z 09.03.2010, č. k. III ÚS
96/2010 In: Rumana, I. – Šingliarová, I.: Judikatúra vo veciach slobodného prístupu
k informáciám. Bratislava: Wolters Kluwer, 2014. s. 28–34.
14 Podľa § 3 ods. 4 Daňového poriadku je správa daní neverejná okrem úkonov, ktorých
povaha to neumožňuje. Z úkonov pri správe daní sa nesmú zverejňovať obrazové, zvukové
alebo obrazovo-zvukové záznamy.
15 Babčák, V.: Slovenské daňové právo. Bratislava: Epos, 2012. s. 379.
16 Podľa § 2 písm. a) Daňového poriadku sa správou daní rozumie postup súvisiaci so správ
nym zistením dane a zabezpečením úhrady dane a ďalšie činnosti podľa Daňového poria
dku a osobitných predpisov, medzi ktoré možno zaradiť najmä právne predpisy upravujúce
daň z pridanej hodnoty, daň z príjmov, spotrebné dane, miestne dane a daň z motorových
vozidiel.
17 Krchlíková, K. – Mrvová, M.: Daňový poriadok s vysvetlivkami. Bratislava: Iura Edition,
2012. s. 34.
76
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
rôznejších informácií a vzťahov daňovníkov pre finančnú správu však možno
dosiahnuť len vtedy, keď sa daňovník môže spoľahnúť, že nedôjde k zneužitiu
informácií, ktoré poskytol.18 V tejto súvislosti je dôležité dať do pozornosti aj
zákon č. 215/2004 Z. z. o ochrane utajovaných skutočností a o zmene a doplnení
niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Podľa § 11 ods. 5 Daňového
poriadku sa za daňové tajomstvo nepovažuje informácia uvedená vo verejnom
zozname alebo verejnom registri. Daňový poriadok súčasne zakotvuje povin
nosť správcu dane poučiť daňové subjekty a iné osoby o povinnosti zachovávať
daňové tajomstvo a o právnych dôsledkoch porušenia tejto povinnosti.
Povinnosť zachovávať daňové tajomstvo nadväzuje na viaceré články Ústavy
Slovenskej republiky. Podľa čl. 2 ods. 2 Ústavy SR štátne orgány môžu konať iba
na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.
Uvedené sa vzťahuje aj na orgány finančnej správy, ktoré sú povinné v spojitosti
s predmetným článkom Ústavy SR dodržiavať ustanovenia Daňového poriadku
zakotvujúce povinnosť zachovávať daňové tajomstvo. Táto povinnosť vyplýva aj
z § 11 ods. 2 Daňového poriadku, podľa ktorého daňové tajomstvo je povinný
zachovávať každý, kto sa ho dozvedel. Z dikcie uvedeného ustanovenia mož
no vyvodiť, že výnimkou nie sú ani orgány finančnej správy. V čl. 12 Ústavy
Slovenskej republiky je upravený princíp dodržiavania rovnosti. Sprístupnením
informácií tvoriacich predmet daňového tajomstva dochádza de facto k zne
výhodňovaniu daňovníka, ktorého sa uniknuté informácie týkajú v porovnaní
s daňovníkmi, u ktorých je dodržaná povinnosť zachovávať daňové tajomstvo.
Daňové tajomstvo je potrebné ponímať aj v širšom kontexte, a to s ochranou
osobných údajov. Právo každého na ochranu pred neoprávneným zhromažďo
vaním, zverejňovaním alebo iným zneužívaním údajov o svojej osobe upravené
v čl. 19 ods. 3 Ústavy SR ako aj ochrana osobných údajov zakotvená v čl. 22
Ústavy SR taktiež súvisí s daňovým tajomstvom. Právna úprava ochrany osob
ných údajov je zakotvená v zákone č. 122/2013 Z. z. o ochrane osobných údajov
a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej
len „zákon o ochrane osobných údajov“), ktorý bližšie rozvíja Ústavou SR defi
nované práva v tejto oblasti. V nadväznosti na tento zákon upravuje ochranu
osobných údajov aj Daňový poriadok, ktorý je vo vzťahu k zákonu o ochrane
osobných údajov osobitným predpisom. Podľa § 164 Daňového poriadku správ
ca dane, finančné riaditeľstvo a Ministerstvo financií SR sú na účely správy daní
oprávnené spracúvať osobné údaje daňových subjektov, zástupcov daňových
subjektov a iných osôb podľa zákona o ochrane osobných údajov. Daňový poria
dok súčasne ustanovuje, že osobné údaje možno sprístupniť len obci ako správ
covi dane, finančnej správe a Ministerstvu financií SR a v súvislosti so správou
daní a plnením úloh podľa osobitného predpisu, ktorým je napríklad zákon č.
233/1995 Z. z. o súdnych exekútoroch a exekučnej činnosti (Exekučný poriadok)
18 Vernarský, M.: Procesné zásady daňového konania. 2. vyd. Košice: Univerzita Pavla Jozefa
Šafárika v Košiciach. 2013. s. 76.
77
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
a o zmene a doplnení ďalších zákonov v znení neskorších predpisov aj inej osobe,
súdu a orgánom činným v trestnom konaní. V tejto súvislosti je však nevyhnutné
uviesť, že ochrana daňového tajomstva sa vzťahuje nielen na fyzické osoby ale aj
na právnické osoby. Na základe analýzy jednotlivých článkov Ústavy Slovenskej
republiky možno konštatovať, že povinnosť zachovávať daňové tajomstvo súvisí
aj s čl. 35 a čl. 55 Ústavy Slovenskej republiky.
5 Osoby oprávnené oboznamovať sa s daňovým tajomstvom
Porušením daňového tajomstva sa rozumie oznámenie alebo sprístupnenie
daňového tajomstva osobe, ktorá nemá oprávnenie oboznamovať sa s daňovým
tajomstvom. Medzi osoby, ktoré sú oprávnené oboznamovať sa s daňovým
tajomstvom patrí správca dane a subjekty vymedzené v § 11 ods. 6 Daňového
poriadku. Medzi uvedené subjekty zaraďujeme Finančné riaditeľstvo Slovenskej
republiky (ďalej len „Finančné riaditeľstvo SR,“ „finančné riaditeľstvo“), Krimi
nálny úrad finančnej správy, súdy na účely súdneho konania, prokuratúru, orgá
ny činné v trestnom konaní, vládu Slovenskej republiky, Slovenskú informačnú
službu, Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky, Ministerstvo zahraničných
vecí a európskych záležitostí Slovenskej republiky, verejného ochrancu práv,
Centrum právnej pomoci, Národnú banku Slovenska, správu katastra na účely
katastrálneho konania, hlavného kontrolóra obce, orgány zodpovedné za posky
tovanie, overovanie, kontrolu alebo vládny audit pomoci alebo podpory z fon
dov Európskej únie, úrady práce, Ústredie práce, sociálnych vecí a rodiny ako aj
ďalšie osoby, ktoré Daňový poriadok výslovne oprávňuje na oboznamovanie sa
s daňovým tajomstvom. Tieto osoby sú oprávnené oboznamovať sa s daňovým
tajomstvom na účely plnenia úloh podľa osobitných predpisov.
Na § 11 ods. 6 písm. ae) Daňového poriadku, ktorý ustanovuje, že za poru
šenie daňového tajomstva sa nepovažuje oznámenie alebo sprístupnenie daňo
vého tajomstva verejnému ochrancovi práv nadväzuje povinnosť správcu dane
umožniť nazeranie do spisov verejnému ochrancovi práv v súvislosti s výko
nom jeho pôsobnosti. Uvedená povinnosť správcu dane je upravená v § 23 ods.
3 Daňového poriadku. Pôsobnosť verejného ochrancu práv je zakotvená v čl.
151a Ústavy Slovenskej republiky ako aj v zákone č. 564/2001 Z. z. o verejnom
ochrancovi práv v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o verejnom
ochrancovi práv“), ktorý upravuje rozsah a spôsob, akým sa verejný ochranca
práv podieľa na ochrane práv a slobôd fyzických a právnických osôb pri kona
ní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy. Súčasne vymedzuje aj
oprávnenia verejného ochrancu práv a tomu zodpovedajúce povinnosti orgánov
verejnej správy. Verejný ochranca práv koná na základe podnetu fyzickej osoby
alebo právnickej osoby alebo z vlastnej iniciatívy. Zákon o verejnom ochrancovi
práv zakotvuje viaceré oprávnenia verejného ochrancu práv, medzi ktoré možno
zaradiť aj právo vyžadovať od orgánu verejnej správy, aby mu poskytol potrebné
spisy a doklady, ako aj vysvetlenie k veci, ktorej sa podnet týka, a to aj v prípade,
78
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
ak osobitný predpis obmedzuje právo nahliadať do spisov len pre vymedzený
okruh subjektov. Naproti tomu orgány verejnej správy sú podľa § 17 ods. 2 záko
na o verejnom ochrancovi práv napríklad povinné na žiadosť verejného ochran
cu práv poskytnúť mu informácie a vysvetlenia, umožniť nahliadnutie do spisu
alebo požičať spis ako aj predložiť písomné stanovisko ku skutkovým a právnym
otázkam. Právo požadovať od orgánov verejnej správy podklady a informácie,
ktoré verejný ochranca práv potrebuje na plnenie svojich úloh má v zmysle § 27
ods. 3 zákona o verejnom ochrancovi práv aj Kancelária verejného ochrancu
práv. Pôsobnosť verejného ochrancu práv sa vzťahuje aj na orgány štátnej sprá
vy, a preto sú správcovia dane povinní poskytnúť verejnému ochrancovi práv
súčinnosť. Správcovia dane sú povinní vyhovieť žiadosti o poskytnutie informá
cie a vysvetlenia a o nazretie do spisu bezodkladne. V nadväznosti na uvedené je
potrebné uviesť, že verejný ochranca práv je osobou oprávnenou oboznamovať sa s daňovým tajomstvom. Oprávnenie nazerať do spisov v súvislosti s výko
nom jeho pôsobnosti mu pritom vyplýva z viacerých právnych predpisov. Z toho
dôvodu nemožno výkon činnosti verejného ochrancu práv považovať v tomto
smere za právne nesúladný.
V súvislosti s pomerne širokým okruhom osôb oprávnených oboznamovať
sa s daňovým tajomstvom sa naskytá otázka o vhodnej formulácii ustanove
nia, ktoré definuje porušenie daňového tajomstva. Nie je totiž jednoznačné, či
pod uvedené ustanovenie možno subsumovať a následne konštatovať porušenie
zákona v prípade, ak by oprávnená osoba, ktorá sa dozvie daňové tajomstvo, toto
využila vo svoj prospech.19 Vzhľadom na uvedené by podľa nášho názoru bolo
potrebné presnejšie definovať porušenie povinnosti zachovávania daňového
tajomstva a z toho dôvodu jednoznačne zahrnúť do tohto ustanovenia aj prípady,
ktoré môžu nepriamo zvýhodniť osoby, ktoré majú oprávnenie oboznamovať sa
s daňovým tajomstvom. Preto považujeme za nevyhnutné, aby bolo týmto oso
bám výslovne v zákone zakázané využívať daňové tajomstvo vo svoj prospech.
Na druhej strane možno dôvodne predpokladať aplikačný problém súvisiaci
s efektívnou kontrolou dodržiavania tohto novelizovaného ustanovenia.
6 Výnimky z povinnosti zachovávať daňové tajomstvo
Zákonodarca okrem taxatívneho vymedzenia osôb, ktorým sprístupnenie
daňového tajomstva sa nepovažuje za porušenie zákona, ustanovuje zo zásady
dodržiavania daňového tajomstva aj ďalšie výnimky, ktoré sú zakotvené priamo
v Daňovom poriadku. Za porušenie daňového tajomstva sa tak nepovažuje zverejňovanie zoznamov daňových dlžníkov Finančným riaditeľstvom Slovenskej
republiky podľa stavu k 31. decembru predchádzajúceho roka, u ktorých úhrnná
výška daňových nedoplatkov presiahla u fyzickej osoby 17 000 eur a u právnickej
19 K tomu bližšie pozri: Babčák, V.: Slovenské daňové právo. Bratislava: Epos, 2012. s. 388.
Vernarský, M.: Procesné zásady daňového konania. 2. vyd. Košice: Univerzita Pavla Jozefa
Šafárika v Košiciach. 2013. s. 77–78.
79
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
osoby 170 000 eur a nezaniklo právo na ich vymáhanie. Zverejňovať zoznamy
daňových dlžníkov je oprávnená aj obec ako správca dane, avšak bude sa týkať
fyzických osôb, u ktorých úhrnná výška daňových nedoplatkov k 31. decembru
predchádzajúceho roka presiahla 160 eur a právnických osôb s výškou uvede
ných nedoplatkov presahujúcich 1 600 eur.20 Daňový poriadok upravuje zverejňovanie zoznamov daňových subjektov, ktorým bola povolená úľava na dani
alebo odpustenie daňového nedoplatku na dani, prípadne úľava zo sankcie alebo odpustenie sankcie, u ktorých celková suma povolenej úľavy alebo
odpustenia presahuje za kalendárny rok predchádzajúci roku, v ktorom Finanč
né riaditeľstvo Slovenskej republiky bude zoznamy zverejňovať, u fyzickej osoby
17 000 eur a u právnickej osoby 170 000 eur. Oprávnenie zverejňovať zoznam
daňových subjektov, ktorým bola v kalendárnom roku, ktorý predchádza roku,
v ktorom sa bude zoznam zverejňovať, povolená úľava alebo odpustený daňový
nedoplatok, zákonodarca priznáva aj obci. Obec v tomto zozname uvádza výšku
povolenej úľavy alebo odpusteného daňového nedoplatku. Finančné riaditeľstvo
Slovenskej republiky zverejňuje aj zoznam daňových subjektov, ktorým bol
v kalendárnom roku, ktorý predchádza roku, v ktorom sa budú zoznamy zve
rejňovať, povolený odklad platenia dane alebo povolené platenie dane v splátkach presahujúce u fyzickej osoby 33 000 eur a u právnickej osoby 330 000 eur
a tento odklad platenia dane alebo povolené platenie dane v splátkach naďalej
trvá. Oprávnenie zverejniť uvedený zoznam má aj obec, a to v prípade ak u fyzic
kej osoby presiahol povolený odklad platenia dane alebo povolené platenie dane
v splátkach sumu 160 eur a u právnickej osoby 1 600 eur a tento odklad platenia
dane alebo povolené platenie dane v splátkach naďalej trvá. Predmetné zozna
my sa zverejňujú v prvom polroku bežného roka na webovom sídle finančného
riaditeľstva a na webovom sídle príslušnej obce alebo na mieste obvyklom
na oznamovanie informácií obcou.
Finančné riaditeľstvo SR zverejňuje aktualizovaný zoznam daňových subjektov registrovaných pre daň z pridanej hodnoty a pre spotrebné dane ako aj
zoznam platiteľov dane z pridanej hodnoty, u ktorých nastali dôvody na zrušenie registrácie. V tejto súvislosti je potrebné dať do pozornosti povinnosť
finančného riaditeľstva vymazať zo zoznamu platiteľov dane z pridanej hodno
ty, u ktorých nastali dôvody na zrušenie registrácie, tých platiteľov, u ktorých
odpadli dôvody, na základe ktorých boli do tohto zoznamu zapísaní. Súčasne
však musí byť splnená podmienka, že v období šiestich po sebe nasledujúcich
kalendárnych mesiacov platiteľ dane neporušil povinnosti pri daňovej kon
trole, neporušil povinnosť podať daňové priznanie alebo kontrolný výkaz ani
20 Daňovým dlžníkom je fyzická alebo právnická osoba, ktorá nezaplatila splatnú sumu dane
alebo preddavok na daň najneskôr v deň jej splatnosti, v dôsledku čoho dochádza na strane
povinného subjektu daňovo-právneho vzťahu k vzniku daňového dlhu, resp. daňového
nedoplatku a na strane oprávneného subjektu daňovo-právneho vzťahu k vzniku daňovej
pohľadávky. K tomu bližšie pozri: Králik, J. – Grúň, L.: Malý slovník finančného práva. Bra
tislava: MANZ Bratislava, 1998. s. 67. Vlachynský, K. a kol.: Finančný slovník výkladový.
Bratislava: Iura Edition, 2012. s. 82.
80
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
povinnosť zaplatiť vlastnú daňovú povinnosť a bol zastihnuteľný na adrese sídla,
miesta podnikania alebo na adrese prevádzkarne, alebo ak tomuto subjektu bola
zrušená registrácia k dani z pridanej hodnoty. Finančné riaditeľstvo zverejňu
je nielen zoznam platiteľov dane z pridanej hodnoty, u ktorých nastali dôvody
na zrušenie registrácie ale aj zoznam vymazaných platiteľov dane z pridanej
hodnoty. Povinnosť finančného riaditeľstva vymazať zo zoznamu platiteľov dane
z pridanej hodnoty, ktorí boli v zozname zverejnení z dôvodu, že si nesplnili
svoje zákonné povinnosti, ak u nich pominuli dôvody, na základe ktorých boli
do zoznamu zapísaní a v stanovenom období neporušili svoje zákonné povin
nosti a povinnosť zverejňovať zoznam vymazaných platiteľov dane z pridanej
hodnoty bola do Daňového poriadku zakotvená zákonom č. 435/2013 Z. z., kto
rým sa mení a dopĺňa zákon č. 563/2009 Z. z. o správe daní (daňový poriadok)
a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým
sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej len „zákon č. 435/2013 Z. z.“). Pôvod
né znenie upravovalo obdobie 12 po sebe nasledujúcich kalendárnych mesia
cov, v ktorom platiteľ dane nesmel porušiť zákonom stanovené povinnosti, aby
finančné riaditeľstvo tohto platiteľa vymazalo zo zoznamu platiteľov, u ktorých
nastali dôvody na zrušenie registrácie. S účinnosťou od 01.01.2015 bolo uvedené
obdobie skrátené na 6 mesiacov. Novelizáciu tohto ustanovenia možno považo
vať za zvýšenie ochrany práv daňových subjektov, pretože skrátením uvedeného
obdobia sa platiteľom umožnilo rýchlejšie splniť podmienky na ich výmaz zo
zoznamu platiteľov, u ktorých nastali dôvody na zrušenie registrácie. Dôkazom
nášho tvrdenia je aj prechodné ustanovenie k úpravám účinným od 01.01.2015,
podľa ktorého sa znenie účinné od 01.01.2015 použije aj na platiteľov dane z pri
danej hodnoty, ktorí boli zverejnení v zozname pred 01.01.2015. To znamená, že
ak platiteľ dane z pridanej hodnoty pred 01.01.2015 splnil podmienky výmazu
v znení účinnom od 01.01.2015, finančné riaditeľstvo ho zo zoznamu vymaže
do 31.01.2015. Zákonodarca uvedené zakotvil ako povinnosť finančného riadi
teľstva bez možnosti sa od nej odchýliť.
Ako ďalšia výnimka z povinnosti zachovávať daňové tajomstvo bolo s účin
nosťou od 01.01.2015 zakotvené zverejňovanie zoznamu daňových subjektov
s výškou ich splatnej dane na základe údajov z verejnej časti registra účtov
ných závierok. Tento zoznam, ktorý je usporiadaný podľa výšky dane zostupne,
zverejňuje na svojom webovom sídle Ministerstvo financií SR. V súvislosti so
zakotvením možnosti odpočtu výdavkov (nákladov) na výskum a vývoj v záko
ne č. 595/2003 Z. z. o dani z príjmov v znení neskorších predpisov Finančné
riaditeľstvo SR s účinnosťou od 01.01.2015 zverejňuje na svojom webovom sídle
aj zoznam daňových subjektov, ktoré uplatnili odpočet výdavkov na výskum
a vývoj.
V nadväznosti na právnu úpravu zverejňovania ďalších informácií o daňo
vých subjektoch považujeme za legitímne položenie otázky, v akom rozsahu
môžu byť informácie o daňových subjektoch sprístupňované a kde je pomyselná
hranica, resp. limity zákonodarcu pridávať do znenia Daňového poriadku ďalšie
81
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
ustanovenia oprávňujúce orgány štátnej správy v oblasti daní, poplatkov a col
níctva zverejňovať ďalšie informácie o daňových subjektoch.
Za porušenie daňového tajomstva sa nepovažuje ani poskytovanie údajov
správcom dane a finančným riaditeľstvom v prípadoch vymedzených v § 53
Daňového poriadku. Správca dane na žiadosť oznámi, odkedy je určitý daňový
subjekt registrovaný, kedy mu bola registrácia zrušená alebo aké číslo mu bolo
pridelené pri registrácii alebo potvrdí, či číslo, ktoré daňový subjekt v žiadosti
uviedol mu bolo pridelené pri registrácii. Finančné riaditeľstvo na žiadosť daňo
vého subjektu oznamuje, či iná osoba je registrovaná na daň z pridanej hodnoty
v inom členskom štáte. Pritom finančné riaditeľstvo daňovému subjektu súčasne
oznámi, či číslo, ktoré daňový subjekt v žiadosti uviedol, bolo pridelené tejto
osobe pri registrácii na uvedenú daň. Obdobné kompetencie má finančné riadi
teľstvo aj pri spotrebných daniach. Za porušenie daňového tajomstva sa nepova
žuje ani vydanie potvrdenia na žiadosť daňového subjektu o stave jeho osobného
účtu miestne príslušným správcom dane. Podľa § 11 ods. 7 písm. b) Daňového
poriadku porušením daňového tajomstva nie je ani vydanie súhlasu správcu
dane so zápisom v obchodnom registri a s návrhom na výmaz z obchodného
registra.
Daňový poriadok umožňuje aj zverejnenie údajov o spáchaní daňového
trestného činu, o ktorom bolo právoplatne rozhodnuté a odsúdenie nebolo zahla
dené. S účinnosťou od 01.01.2014 boli do Daňového poriadku doplnené ďalšie
ustanovenia rozširujúce okruh informácií, ktoré sú sprístupňované o daňových
subjektoch. Medzi tieto ustanovenia zaraďujeme zverejnenie údajov o porušení
povinností ustanovených Daňovým poriadkom alebo osobitným predpisom,
ak sú tieto údaje zverejňované na webovom sídle finančného riaditeľstva alebo
prostredníctvom masovokomunikačných prostriedkov prezidentom finančnej
správy alebo ním poverenou osobou, oznámenie mena, priezviska a adresy
fyzickej osoby alebo názvu a sídla právnickej osoby tomu, kto na účet tejto osoby vykonal platbu dane a taktiež sprístupnenie čísla účtu na webovom
sídle finančného riaditeľstva, ktoré správca dane pridelil daňovému subjektu
na platbu dane. Na základe týchto ustanovení je možné informovať verejnosť aj
o porušení zákona č. 289/2008 Z. z. o používaní elektronickej registračnej pok
ladnice a o zmene a doplnení zákona Slovenskej národnej rady č. 511/1992 Zb.
o správe daní a poplatkov a o zmenách v sústave územných finančných orgánov
v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o používaní elektronickej regis
tračnej pokladnice“).
Za pozitívum právnej úpravy považujeme sprístupnenie údajov osoby, na
ktorej účet bola vykonaná platba, čím sa doriešila situácia, keď daňový subjekt
omylom uhradil platbu na účet iného daňového subjektu. Dovtedy platná práv
na úprava neumožňovala, aby správca dane tomuto daňovému subjektu oznámil
na koho účet omylom platbu poukázal. Výnimkou bolo sprístupnenie uvedenej
informácie s písomným súhlasom osoby, na ktorej účet bola platba omylom pou
kázaná. V praxi preto dochádzalo často k situáciám, keď tieto osoby odmietli
82
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
poskytnúť súhlas na sprístupnenie svojich údajov, a tak daňové subjekty, ktoré
platbu omylom poukázali, nemohli od týchto osôb žiadať vydanie bezdôvodné
ho obohatenia. Daňový subjekt, ktorý omylom vykonal platbu na účet pridele
ný inému daňovému subjektu, má možnosť požiadať o preúčtovanie tejto platby
v zmysle § 55 ods. 11 Daňového poriadku. Správca dane preúčtuje túto platbu vo
výške v akej ju eviduje ako preplatok na účet, ktorý tomuto daňovému subjektu
pridelil na platbu dane, a to do 30 dní od podania žiadosti. Daňový subjekt má
dve možnosti, ktorými môže zistiť informácie o osobe, na ktorej účet platbu pou
kázal, a to na základe žiadosti o oznámenie údajov potrebných na identifikáciu
tejto osoby alebo z webového sídla finančného riaditeľstva, na ktorom sú sprí
stupnené čísla účtov, ktoré správca dane pridelil daňovým subjektom na platbu
dane. Úpravou sprístupnenia uvedených informácií sa zvyšuje právna ochrana
daňových subjektov, ktoré omylom poukázali platbu na účet iných osôb. Tým
sa zamedzuje bezdôvodnému obohateniu, pretože podľa predchádzajúcej práv
nej úpravy nebolo možné tieto osoby identifikovať bez ich súhlasu. Sprístupne
nie predmetných informácií sa podľa súčasnej právnej úpravy už nepovažuje
za porušenie daňového tajomstva, čo hodnotíme ako pozitívum.
S účinnosťou od 01.01.2015 sa za porušenie daňového tajomstva nepovažuje
ani oznámenie alebo sprístupnenie výšky splatnej dane právnickej osoby na zák
lade údajov z verejnej časti registra účtovných závierok.
Okrem uvedených výnimiek zákonodarca ustanovuje možnosť oznámenia
alebo sprístupnenia daňového tajomstva na základe písomného súhlasu toho
daňového subjektu, ktorého sa daňové tajomstvo týka. Ide o univerzálne usta
novenie, ktoré je možné aplikovať, ak zákonodarca nepripúšťa možnosť zverejniť
daňové tajomstvo na základe taxatívne stanovených výnimiek. V tejto súvislosti
je však nevyhnutné uviesť, že na uplatnenie predmetnej výnimky je potrebný
súhlas daňového subjektu, o ktorom sa má poskytnúť informácia, ktorú možno
považovať za daňové tajomstvo. Tento súhlas musí byť urobený v písomnej for
me a musí obsahovať rozsah zbavenia povinnosti zachovávať daňové tajomstvo
a jeho účel.
7 Osoby oprávnené oznámiť alebo sprístupniť daňové tajomstvo
Možno konštatovať, že zákonodarca povoľuje nielen oznámenie alebo sprístupnenie daňového tajomstva zákonom vymedzeným osobám, ale vyme
dzuje aj konkrétne informácie získané pri správe daní, ktorých oznámenie
alebo sprístupnenie sa nepovažuje za porušenie daňového tajomstva. Tieto
informácie sú oprávnené oznámiť alebo sprístupniť zákonom stanovené osoby.
Podľa § 11 ods. 8 Daňového poriadku medzi tieto osoby zaraďujeme riaditeľa
daňového úradu, prezidenta finančnej správy, riaditeľa colného úradu, ministra
financií, starostu obce alebo nimi písomne poverených zamestnancov. Podmien
ka písomného poverenia sa však neuplatňuje bezvýhradne, pretože zákonom
č. 435/2013 Z. z. boli stanovené výnimky z tohto pravidla. To umožňuje vedú
83
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
cim zamestnancom udeliť v zákonom stanovených prípadoch im podriadeným
zamestnancom poverenie na oznámenie alebo sprístupnenie daňového tajom
stva v ústnej forme. Ide napríklad o oznámenie alebo sprístupnenie daňového
tajomstva inému správcovi dane alebo inému zamestnancovi toho istého správcu
dane na účely správy daní, čo v praxi možno aplikovať napríklad v prípade, keď
daňový úrad požiada iný daňový úrad o poskytnutie informácií potrebných pri
daňovej kontrole.
Špecifikom právnej úpravy je aj oprávnenie bývalého zamestnanca správcu dane oznámiť daňové tajomstvo orgánom oprávneným vykonávať kon
trolu činnosti správcu dane alebo druhostupňového orgánu na účely kontroly
a v súvislosti s uplatňovaním ich pôsobnosti, súdu na účely súdneho konania,
prokuratúre, orgánom činným v trestnom konaní a Policajnému zboru ako
aj rozhodcovskému súdu na účely medzinárodného zmierovacieho konania
a medzinárodného rozhodcovského konania.
8 Zverejňovanie informácií podľa zákona o dani z príjmov a zákona o dani
z pridanej hodnoty
Zverejňovanie informácií o daňových subjektoch je upravené aj v hmotno
právnom daňovom zákone č. 595/2003 Z. z. o dani z príjmov v znení neskorších
predpisov (ďalej len „zákon o dani z príjmov“). Vzhľadom na zákonnú možnosť
poukázať podiel zaplatenej dane na osobitné účely, Notárska komora Slovenskej
republiky zverejňuje v zmysle § 50 ods. 7 zákona o dani z príjmov zoznam prijímateľov, ktorým možno poskytnúť podiel zaplatenej dane na účely, ktoré
sú predmetom činnosti prijímateľa. Predmet činnosti prijímateľa je v zákone
o dani z príjmov taxatívne vymedzený v § 50 ods. 5. Medzi tieto činnosti zara
ďujeme napríklad vedu a výskum, ochranu ľudských práv, podporu vzdeláva
nia, ochranu a tvorbu životného prostredia ako aj zachovanie kultúrnych hod
nôt. Zoznam prijímateľov je verejným zoznamom, ktorý Notárska komora SR
každoročne zverejňuje podľa osobitného predpisu, ktorým je zákon o slobode
informácií, a to do 15. januára kalendárneho roka, v ktorom možno prijímateľovi
poskytnúť podiel zaplatenej dane. Zákon o dani z príjmov pritom vymedzuje
informácie, ktoré je Notárska komora SR oprávnená zverejňovať. Prijímateľom,
ktorému možno poskytnúť podiel zaplatenej dane je podľa § 50 ods. 4 zákona
o dani z príjmov napríklad občianske združenie, nadácia, subjekty výskumu
a vývoja ako aj Slovenský Červený kríž. Z údajov správcov dane o poskytnutí
podielu zaplatenej dane zostavuje finančné riaditeľstvo ročný prehľad prijímateľov podielu zaplatenej dane podľa stavu k 31. decembru predchádzajúceho
roka. Tento ročný prehľad prijímateľov za predchádzajúci rok zverejňuje finanč
né riaditeľstvo vždy do 31. januára bežného roka a uvádza sa v ňom názov pri
jímateľa, jeho sídlo, identifikačné číslo organizácie a súhrn podielov zaplatenej
dane, ktoré boli prijímateľovi poskytnuté. Uvedený prehľad Finančné riaditeľstvo
zároveň zasiela Notárskej komore SR.
84
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
Zákon č. 222/2004 Z. z. o dani z pridanej hodnoty v znení neskorších
predpisov zakotvuje výnimky z povinnosti zachovávať daňové tajomstvo a zása
dy neverejnosti správy daní napríklad pri ručení za daň z pridanej hodnoty,
keď v súvislosti s úhradou nezaplatenej dane ručiteľovi priznáva právo nazerať
do spisu týkajúceho sa nezaplatenej dane v rozsahu nevyhnutnom pre uplatne
nie opravného prostriedku. Obdobne v § 69 ods. 15 zákona o dani z pridanej
hodnoty je upravené zverejnenie platiteľa dane z pridanej hodnoty, u ktorého nastali dôvody na zrušenie registrácie podľa § 81 ods. 4 písm. b) druhého
bodu zákona o dani z pridanej hodnoty Finančným riaditeľstvom SR v zozname
takýchto osôb vedenom na portáli Finančnej správy Slovenskej republiky.21
Na základe uvedeného možno konštatovať, že zákon o dani z príjmov ako
aj zákon o dani z pridanej hodnoty de facto rozširujú oprávnenia Finančného
riaditeľstva SR, Notárskej komory SR a ďalších osôb v oblasti sprístupňovania
a zverejňovania informácií, ktoré by v prípade absencie tejto osobitnej právnej
úpravy nebolo možné sprístupniť alebo zverejniť.
Zakotvením výnimiek z povinnosti zachovávať daňové tajomstvo zákono
darca sledoval zvýšenie daňovej disciplíny podnikateľov a odhalenie anonymity
najväčších daňových dlžníkov, pričom informácie by sa mali pozitívne využívať
v rámci obchodno-záväzkových vzťahov medzi podnikateľmi.22 Zverejňovanie
zoznamov a poskytovanie taxatívne stanovených informácií o daňových subjek
toch na základe žiadosti je povinnosťou uloženou Daňovým poriadkom a súčas
ne sa považuje za právo daňového subjektu na informácie, ktoré mu vyplýva zo
zákona.
9 Zodpovednosť za porušenie daňového tajomstva
S porušením daňového tajomstva je úzko spojený aj inštitút zodpovednosti. V tejto súvislosti rozlišujeme zodpovednosť administratívnoprávnu a trest
noprávnu. Zodpovednosť za škodu spôsobenú neoprávneným sprístupnením
daňového tajomstva možno vyvodiť podľa zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpoved
nosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci v znení neskorších pred
pisov. Vzhľadom na to, že zamestnanec správcu dane vykonáva svoju činnosť
v rámci štátnozamestnaneckého pomeru počas výkonu štátnej služby, prichádza
do úvahy i zodpovednosť podľa zákona č. 400/2009 Z. z. o štátnej službe a o zme
ne a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Zodpovednosť
21 Podľa § 81 ods. 4 písm. b) druhého bodu zákona o dani z pridanej hodnoty daňový úrad
môže zrušiť registráciu pre daň z pridanej hodnoty ak nie sú dôvody na registráciu, a to,
ak platiteľ opakovane v kalendárnom roku nesplní povinnosť podať daňové priznanie ale
bo kontrolný výkaz, opakovane v kalendárnom roku nezaplatí vlastnú daňovú povinnosť,
opakovane nie je zastihnuteľný na adrese sídla, miesta podnikania a ani na adrese prevád
zkarne alebo opakovane porušuje povinnosti pri daňovej kontrole.
22 Krchlíková, K. – Mrvová, M.: Daňový poriadok s vysvetlivkami. Bratislava: Iura Edition,
2012. s. 109.
85
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
za porušenie daňového tajomstva je prípustné vyvodiť aj podľa zákona o ochra
ne osobných údajov a za splnenia zákonom stanovených podmienok by bolo
možné aplikovať ustanovenia o priestupkoch na úseku podnikania podľa zákona
č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon
o priestupkoch“). Zákon o priestupkoch by bolo možné aplikovať v prípade
nepatrného stupňa závažnosti pre spoločnosť, ak by sme povinnosť zachovávať
daňové tajomstvo považovali za povinnosť zachovávať mlčanlivosť o údajoch
a skutočnostiach tvoriacich daňové tajomstvo a ak sa konania dopustí osoba,
ktorá sa o informáciách tvoriacich daňové tajomstvo dozvedela z dôvodu svojej
účasti pri správe daní a pritom ide o informácie týkajúce sa právnickej osoby
ako subjektu požívajúceho ochranu inštitútom daňového tajomstva.23 Z trestno
právneho hľadiska by protiprávnym konaním mohli byť naplnené znaky skut
kovej podstaty trestného činu ohrozenia obchodného, bankového, poštového,
telekomunikačného a daňového tajomstva upravenej v § 264 Trestného zákona,
v dôsledku čoho by mohla byť vyvodená trestnoprávna zodpovednosť.
10 Záver
Zakotvením práva na informácie sa garantuje sprístupňovanie informácií
a súčasne sa umožňuje kontrola činnosti orgánov verejnej moci. Právo na infor
mácie však nie je absolútne, pretože právna úprava ustanovuje okruh informá
cií, ktoré nie je možné v záujme ochrany utajovaných skutočností oznámiť alebo
sprístupniť. Do tejto kategórie môžeme zaradiť aj informácie, ktoré sú predme
tom daňového tajomstva. Na druhej strane Daňový poriadok vo svojich usta
noveniach vymedzuje subjekty oprávnené oboznamovať sa s daňovým tajom
stvom ako aj informácie, ktorých oznámenie alebo sprístupnenie sa nepovažuje
za porušenie daňového tajomstva. Výnimky z povinnosti zachovávať daňové
tajomstvo sú upravené aj v ďalších daňových zákonoch. V tejto súvislosti možno
uviesť najmä zákon o dani z príjmov a zákon o dani z pridanej hodnoty. S poru
šením daňového tajomstva je úzko spojený aj inštitút zodpovednosti, prostred
níctvom ktorého možno uložiť sankcie za porušenie daňového tajomstva. Na
základe analýzy právnej úpravy daňového tajomstva možno poukázať aj na nie
ktoré nedostatky a aplikačné problémy. Z toho dôvodu je potrebné predmetnú
právnu úpravu v naznačenom smere novelizovať v kontexte predložených návr
hov de lege ferenda.
JUDr. Matúš Filo, PhD.
email: matus.filo@truni
23 Vernarský, M.: Procesné zásady daňového konania. 2. vyd. Košice: Univerzita Pavla Jozefa
Šafárika v Košiciach. 2013. s. 81–83.
86
PRÁVO NA INFORMÁCIE PRI SPRÁVE DANÍ1
Freedom to Receive and Impart Information and Tax
Ľubica Masárová
MASÁROVÁ, Ľubica. Právo na informácie pri správe daní. Acta Iuridica Olomucensia, 2016, Vol. 11, No. 2, s. 87–95.
Abstrakt: Autorka príspevku sa zaoberá právnou úpravou zákazu zverejňovania zvuko
vých, obrazových a zvukovo-obrazových záznamov z úkonov pri správe daní, ktorý je
zakotvený v Daňovom poriadku. Konfrontuje predmetnú právnu úpravu s požiadavkami
dovoľujúcimi obmedzenie práva na informácie zakotvenými v Ústave Slovenskej republi
ky a v Európskom dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd.
Klíčová slova: právo na informácie, prístup k informáciám, správa daní, daňové tajom
stvo.
Summary: The paper deals with the prohibition of publication of audio, visual and audio
-visual recordings of the acts of the tax administration which is embedded in the Tax
code. The author confronts the legislation in question with the right to receive and impart
information guaranteed in the Constitution of the Slovak Republic and in the European
Convention on Human Rights.
Keywords: right to information, access to information, tax administration, tax secrecy.
1 Úvodné poznámky
Od roku 1989 už síce ubehlo viac ako 25 rokov, možno však naďalej tvrdiť, že
demokratické slovenské právo je ešte veľmi mladé a odklon od formalistického
vnímania právneho štátu, aj napriek úsiliu Ústavného súdu Slovenskej republiky,
veľmi pomalý. Túto skutočnosť je možné sledovať aj v činnosti daňových orgánov
Slovenskej republiky, a to nie len pri aplikácií hmotnoprávnych právnych pred
pisov, ale najmä vo vnímaní ich postavenia v procese správy daní, čo sa prejavuje
najmä v stroho formalistickom výklade procesných právnych noriem upravujú
cich oblasť správy daní a neraz aj v postoji, ktorý možno doslova charakterizovať
nasledovnými slovami: „ak nám niečo nevyhovuje, tak proste zmeníme zákon
(ústavná konformita týchto zmien pri tom nie je relevantná).
Už predstaviteľ klasickej ekonómie Adam Smith vo svojom diele „Bohatstvo
národov“ v roku 1776, v ktorom sformuloval aj dodnes aktuálne štyri daňové
kánony uvádzal ako jeden zo zdrojov neefektívnosti výberu daní, že „pokiaľ je
vy č. APVV-0024-12.
87
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
vyberanie dane spojené so šikanovaním a krivdou, je to pre daňovníka vlastne ďalší
náklad.“2
Je prirodzené, že objektívna rozdielnosť záujmov vedie v procese výberu daní
k antagonizmu medzi zástupcami štátu a daňovými subjektami. Ten je možné
zmierniť nielen kvalitnou právnou úpravou procesného postupu správcov dane
pri ich výbere, ktorá umožní daňovníkom účinne hájiť svoje práva, ale aj zabez
pečením vysokej odbornej pripravenosti a profesionality pracovníkov daňovej
správy. V tejto súvislosti je preto dôležité, aby mohla aj v oblasti správy daní byť
naplnená významná kontrolná funkcia ústavou garantovaného práva na infor
mácie a slobodu prejavu, pretože ako uviedol Najvyšší súd SR „zmyslom informovanosti občanov o verejnej moci je pre túto moc samu esenciálnou spätnou väzbou,
kvalitatívnym faktorom a zároveň aj poistkou proti jej zneužitiu.“3
2 Základný právny rámec práva na informácie
Sloboda prejavu a právo na informácie sú v ústavnom poriadku Slovenskej
republiky zakotvené v čl. 26 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky. Ide o významné
politické práva, ktoré sú jedným zo základných pilierov demokracie. Ústavný súd
SR účel týchto práv vymedzil nasledovne: „Slobodou prejavu sa človeku umožňuje
vysloviť alebo zamlčať svoje city, myšlienky a názor. Prostredníctvom práva prijímať, vyhľadávať a rozširovať idey a informácie sa každému umožňuje dozvedieť
sa informáciu a získať informáciu do svojej dispozičnej sféry a v nej informáciu
spracovať pre svoju potrebu i potrebu iných, keďže v súlade s ústavou k nemu patrí
aj právo informácie ďalej rozširovať“.4
Sloboda prejavu a právo na informácie majú aj svoju medzinárodnú dimen
ziu. Sú zakotvené v medzinárodných zmluvách o ľudských právach vrátane
Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len
„Dohovor“), ktorý ich upravuje v článku 10.
Ako však ustanovuje odsek 2 článku 10, výkon týchto slobôd „pretože zahrňuje aj povinnosti a zodpovednosť môže podliehať takým formalitám, podmienkam, obmedzeniam alebo sankciám, ktoré ustanoví zákon a ktoré sú nevyhnutné
v demokratickej spoločnosti v záujme národnej bezpečnosti, územnej celistvosti
alebo verejnej bezpečnosti, predchádzania nepokojom a zločinnosti, ochrany zdravia alebo morálky, ochrany povesti alebo práv iných, zabránenia úniku dôverných
informácií alebo zachovania autority a nestrannosti súdnej moci.“ Podobne podľa
čl. 26 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky „Slobodu prejavu a právo vyhľadávať
a šíriť informácie možno obmedziť zákonom, ak ide o opatrenie v demokratickej
2 K tomu viac v Smith, A. 1958. Pojednání o podstatě a puvodu bohatství národá, Praha:
Státní nakladatelství politické literatury, 1958, str. 392 a nasl.
3 Rozsudok NS SR sp.zn.5 Sži 1/2011 z 15.12.2011
4 Nález ÚS SR sp.zn. II. ÚS 28/96 z 12.05.1997
88
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosť štátu, verejného poriadku, ochranu verejného zdravia a mravnosti“.
Obmedzenie slobody prejavu a práva na informácie je teda v podmienkach
Slovenskej republiky dovolené len ak sa splní jedna formálna podmienka, ktorou
je prijatie obmedzenia v právnom predpise so silou zákona5 a súčasne kumula
tívne dve materiálne podmienky, ktorými sú ochrana aspoň jedného z piatich
verejných záujmov taxatívne vymedzených v čl. 26 ods. 4 Ústavy SR a zároveň
nevyhnutnosť prijatia takéhoto obmedzenia.
Podmienku nevyhnutnosti ÚS SR vysvetlil v Náleze PL. ÚS 15/98 nasledov
ne: „V súlade s medzinárodným štandardom termín „nevyhnutný v demokratickej
spoločnosti“ možno vysvetliť ako naliehavú spoločenskú potrebu prijať obmedzenie
základného práva alebo slobody. Obmedzenie práv a slobôd je nevyhnutné, keď
možno konštatovať, že cieľ obmedzenia inak dosiahnuť nemožno. Predpokladom
teda je, že obmedzenie je nutné aj v demokratickej spoločnosti. Zákon obmedzujúci
slobodu prejavu alebo právo na informácie z iného dôvodu ako ustanovuje druhá
materiálna podmienka čl. 26 ods. 4 ústavy a nad mieru nevyhnutnosti alebo bez
toho, aby nevyhnutnosť existovala, treba pokladať za protiústavný.“
Ako uvádza Drgonec vo veciach namietaného porušenia čl. 10 Dohovoru
Európsky súd pre ľudské práva skúma tri základné otázky: či konanie zasahujúce
do práva na slobodu prejavu je zásahom verejnej moci, potom či ide o zásah
predpísaný zákonom a napokon, či išlo o zásah „nevyhnutný v demokratickej
spoločnosti“, legitímny z hľadiska cieľa zásahu a či dôvody uvedené vnútroštát
nymi orgánmi na jeho ospravedlnenie sú relevantné a dostatočné.6
3 Obmedzenie práva na informácie pri správe daní
Procesný postup daňových orgánov, daňových subjektov a iných osôb pri
správe daní upravuje v Slovenskej republike zákon č. 563/2009 Z.z. o správe
daní (daňový poriadok) a o zmene a doplnení niektorých zákonov. V súvislosti
s právom na informácie je v zákonnej úprave relevantných viacero ustanovení,
ktoré sa týkajú napr. ochrany daňového tajomstva, práva nazerať do spisu, práv
daňového subjektu pri daňovej kontrole atď. Vzhľadom na obmedzený rozsah
tohto príspevku sa však zameriam na analýzu zákonnej úpravy obsiahnutej v § 3
ods. 4 Daňového poriadku, upravujúcej zákaz zverejňovania obrazových, zvuko
vých alebo obrazovo-zvukových zoznamov z úkonov pri správe daní. Predmetná
právna úprava bola do zákona zakotvená až zákonom č. 440/2012 Z.z., ktorým
sa novelizoval Daňový poriadok s účinnosťou od 01.01.2013.
5 Nález ÚS SR sp. zn. PL. ÚS 15/98 z 11.03.1999
6 DRGONEC, J.: Ústava Slovenskej republiky. Komentár. 2 vydanie. Šamorín: Heuréka,
2007. s. 269.
89
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Je potrebné poznamenať, že takýto striktný absolútny zákaz zverejňova
nia zvukových, obrazových a zvukovo-obrazových záznamov nie je zakotvený
v žiadnom procesnom predpise upravujúcom činnosť a procesný postup orgá
nov verejnej správy. Je preto namieste otázka, či táto zákonná úprava je súladná
s ústavným právom na informácie, resp. ústavnými požiadavkami dovoľujúcimi
obmedzenie tohto práva.
Právo na prijímanie informácií počas priebehu tzv. neopakovateľných uda
lostí, resp. možnosť ich zaznamenania má veľký význam nie len pre ochranu práv
účastníkov týchto udalostí, ale aj pre účinnú kontrolu výkonu verejnej moci.
Podľa právneho názoru ÚS SR „prijímanie, vyhľadávanie a rozširovanie informácií sa deje prostredníctvom ľudských zmyslov. Ľudskými zmyslami vyjadrenú
informáciu a informáciu už zachytenú technickými prostriedkami, ale i písmom
možno prostredníctvom ľudského zmyslu prijať a ďalej rozširovať, prípadne tiež
zachytiť technickými prostriedkami a následne rozširovať. Ústava ponecháva v dispozičnej sfére každého oprávneného subjektu, aby sa rozhodol, ako právo prijímať,
vyhľadávať a rozširovať informácie o verejných veciach uplatní a či pritom využije
technické zariadenia určené na vyhotovenie obrazového, zvukovoobrazového alebo
zvukového záznamu.“7
Vzhľadom k tomu, že zákonnou úpravou obsiahnutou v § 3 ods. 4 Daňového
poriadku síce nedochádza k obmedzeniu práva prijímať informácie, zjavne však
dochádza k obmedzeniu práva rozširovania informácií, je potrebné skúmať, či
táto spĺňa požiadavky definované v čl. 26 ods. 4 Ústavy SR, tak ako ich vykladá
nielen Ústavy súd SR ale aj Európsky súd pre ľudské práva. Z ústavného hľadiska
je zásadné, že ústavné právo možno obmedziť iba z dôvodu ochrany alebo pre
sadenia iného ústavného práva alebo ústavnej hodnoty. Formuláciou, že právo
na informácie možno obmedziť, len ak je to „nevyhnutné“ na ochranu alebo
presadenie iných základných práv alebo ústavných princípov, stanovuje Ústa
va SR povinnosť vzájomného váženia ústavných práv, resp. ústavou chránených
hodnôt. V prípade práva na informácie sa pri takomto vážení v každom konkrét
nom posudzovanom prípade určuje, či má verejnosť právo na konkrétnu infor
máciu – a teda či prevažuje právo na sprístupnenie konkrétnej informácie alebo
prevažuje iná ústavná hodnota (napríklad verejný záujem na ochrane informácie
z dôvodu ochrany súkromia, verejného poriadku či bezpečnosti štátu)8.
Ako konštatoval ÚS SR vo svojom Náleze sp.zn. 15/98 „ak sa prijíma zákon
slúžiaci na účel uznaný článkom 26 odsek 4 a prijatie zákona je nevyhnutné
v demokratickej spoločnosti, potom parlament musí prihliadať na podmienky uvedené v článku 13 ods. 3 a 4 ústavy.“ Z predmetného vyplýva nevyhnutnosť reš
pektovania ústavného princípu proporcionality, podľa ktorého pri obmedzovaní
7 Nález ÚS SR sp. zn. II. ÚS 28/96 z 12.05.1997
8 K tomu pozri viac WILFLING, P.: Zákon o slobodnom prístupe k informáciám. Komentár.
Pezinok: VIA IURIS, 2012. s. 253–272.
90
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel a tieto obmedze
nia môžu byť použité len na ustanovený cieľ.
Vzhľadom k zákonnému zákazu zverejňovania záznamov z úkonov správy
daní je zrejmé, že požiadavka testu legality, resp. splnenie formálnej požiadavky
upravenej v čl. 26 ods. 4 Ústavy SR, je splnená.
Pre posúdenia splnenia materiálnych požiadaviek je potrebné podrobiť
zákonnú úpravu zákazu zverejňovania záznamov z úkonov správy daní testu
legitimity. Významnou z tohto pohľadu je preto dôvodová správa k predmetnej
zákonnej úprave. Práve z nej by malo byť zrejmé, či uvedené obmedzenie práva
na informácie je legitímne z hľadiska cieľa zásahu a či dôvody na jeho ospravedl
nenie sú relevantné a dostatočné. Z hľadiska posudzovania legitimity uvedené
ho obmedzenia práva na šírenie informácií je však potrebné poukázať na to, že
v priebehu legislatívneho procesu sa rozsah obmedzenia práva na informácie ako
aj jeho dôvody zásadným spôsobom zmenili, čo nevyhnutne vyvoláva pochyb
nosti o skutočnom účele a teda legitimite zákonnej úpravy. Pôvodný návrh záko
na, ktorý bol predložený do medzirezortného pripomienkového konania obsa
hoval nielen zákaz zverejňovať zvukové, obrazové a zvukovo-obrazové záznamy
z úkonov pri správe daní, ale aj zákaz ich zhotovovania (z výnimkou ak boli vyho
tovené monitorovaním prevádzkových priestorov daňového subjektu alebo inej
osoby podľa zákona č. 428/2002 Z.z. o ochrane osobných údajov). Uvedené bolo
v predloženej dôvodovej správe odôvodnené nasledovne: „Navrhovaná úprava
reaguje na požiadavky praxe, aby sa zamedzilo praktikám niektorých daňových
subjektov, ktoré si vyhotovujú v daňovej kontrole a pri rokovaní so správcom dane
zvukové alebo audiovizuálne záznamy, ktoré zverejňujú na internetových stránkach s poznámkami, ktoré znevažujú postavenie správcu dane“. Je zrejmé, že uve
dené odôvodnenie zásahu do práva na informácie by v teste legitimity neobstálo.
Čl. 10 Dohovoru ako jeden z dôvodov pre obmedzenie slobody prejavu a práva
na informácie taxatívne vymedzuje len zachovanie autority a nestrannosti súd
nej moci. Uvedené práve z dôvodu jej špecifického postavenia a úloh v štáte ako
záruky spravodlivosti. Napriek tomu však ESĽP aj vo vzťahu ku verejnej kritike
súdnej moci konštatoval, že „predmetom ochrany pred neopodstatnenou kritikou
pri uplatnení čl. 10 Dohovoru nie je celá súdna moc vo všetkých predstaviteľných
aspektoch jej organizácie a činnosti, ale iba autorita súdnej moci, najmä v súvislosti s rozhodovacou činnosťou súdu. Súd vo vzťahu k tejto otázke vyslovil, že tlač
je jedným z prostriedkov, pomocou ktorých si politici a verejná mienka môžu overiť, či sudcovia vykonávajú svoju veľkú zodpovednosť spôsobom, ktorý je v súlade
s cieľom, ktorý je základom im zverenej úlohy“.9 V súvislosti s uvedeným odô
vodnením treba zdôrazniť, že gestor predloženého návrhu zákona, ktorým bolo
Ministerstvo financií SR tu argumentovala „znevažovaním postavenia správcu
dane“, t.j. orgánu verejnej správy, nie zásahom do osobnostných práv zamestnan
cov správcu dane, ktoré by bolo možné podradiť pod Dohovorom ako aj Ústavou
9 Rozsudok Prager a Oberschlick proti Rakúsku, č. 15974/90 z 26.04.1995.
91
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
SR uznaný dôvod obmedzenie slobody prejavu a práva na informácie, ktorým je
ochrana povesti a práv iných.
Po zásadných pripomienkach v rámci legislatívneho procesu došlo k zmier
neniu zákonnej úpravy v tom smere, že zákonný zákaz sa nevzťahuje na vyhoto
vovanie záznamov z úkonov pri správe daní ale len na ich zverejňovanie. Zároveň
však došlo k úplnej zmene odôvodnenia tohto obmedzenia práva na informácie
v dôvodovej správe, v ktorej sa k potrebe tejto právnej úpravy uvádza: „dane sú
dôležitým ekonomickým a fiškálnym nástrojom štátu, sú jedným z najdôležitejších
nástrojov rozpočtovej politiky. Podľa zákona je správa daní neverejná. Správou
daní je postup súvisiaci so správnym zistením dane a zabezpečením úhrady dane
a ďalšie činnosti podľa daňového poriadku alebo ostatných daňových zákonov. Aby
nedochádzalo k zverejňovaniu postupov a spôsobov zisťovaní pri správe daní, čím
by bol marený záujem štátu na utajení taktických postupov pri zisťovaní a preverovaní skutočností rozhodujúcich pre správne určenie dane, navrhuje sa ustanoviť
zákaz zverejňovať obrazové, zvukové alebo obrazovo-zvukové záznamy vyhotovené pri správe daní. Zverejňovaním takýchto záznamov by dochádzalo aj k únikom
informácií o iných daňových subjektoch, čim by mohli byť dotknuté ich práva alebo
právom chránené záujmy.“
Bezpochyby za legitímny cieľ možno považovať potrebu ochrany daňového
tajomstva, t.j. informácií o daňových subjektoch, ktoré boli získané pri správe
daní. Za porušenie daňového tajomstva sa však podľa § 11 ods. 7 písm. a) Daňo
vého poriadku nepovažuje oznámenie alebo sprístupnenie daňového tajomstva
s písomným súhlasom toho daňového subjektu, ktorého sa daňové tajomstvo
týka. Z uvedeného je preto zrejmé, že absolútny zákaz zverejňovania záznamov
bez ohľadu na skutočnosť, či daňový subjekt dá súhlas so zverejnením daňového
tajomstva je obmedzením práva na šírenie informácií formou zverejnenia zázna
mu z úkonu správy daní, ktoré nenapĺňa požiadavku nevyhnutnosti.
K odôvodneniu obmedzenia práva na šírenie informácií formou zverejne
nia záznamov z úkonov pri správe daní tým, aby nedochádzalo k zverejňovaniu
postupov a spôsobov zisťovaní pri správe daní, čím by bol marený záujem štátu
na utajení taktických postupov pri zisťovaní a preverovaní skutočností rozho
dujúcich pre správne určenie dane, možno vzniesť viacero námietok z pohľadu
ústavnej konformity. V prvom rade, postup a spôsob zisťovaní pri správe daní je
upravený v Daňovom poriadku, pričom daňové orgány sú, tak ako všetky orgány
verejnej moci viazané ústavným príkazom obsiahnutým v čl. 2 ods. 2 Ústavy
Slovenskej republiky, podľa ktorého štátne orgány môžu konať iba na zákla
de ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Už
z uvedeného je sporné, či pri vykonávaní jednotlivých úkonov správcom dane
procesne upravených zákonom možno vôbec hovoriť o „taktických postupov“,
ktoré majú byť utajované. Zároveň je potrebné poukázať, že bezpochyby nie
každý úkon pri správe je výsledkom akýchkoľvek taktických postupov, ktorých
„utajenie“ je nevyhnutné a ospravedlňuje tak obmedzenie slobody prejavu a prá
92
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
va rozširovať informácie o činnosti daňových orgánov za účelom podrobenia
verejnej kontrole aj tejto zložky verejnej správy. Potreba verejnej kontroly nad
odbornosťou a profesionalitou výkonu verejnej správy aj v oblasti správy daní je
nespochybniteľná. Uvedené aj vzhľadom na v úvode konštatované napätie medzi
adresátmi výkonu správy daní, t.j. daňovými subjektami a daňovými orgánmi,
ktoré nevyhnutné plynie z ich protichodných záujmov, pričom práve pri výkone
správy daní dochádza k zásahom do mnohých základných práv daňových sub
jektov garantovaných Ústavou SR, napr. práva vlastniť majetok, práva na súk
romie, práva na ochranu cti a dobrého mena, práva na podnikanie atď. Je preto
aj oprávnená požiadavka, aby spôsob a primeranosť zásahov daňových orgánov
do týchto práv, zákonnosť ich postupu boli predmetom verejnej diskusie a kriti
ky. Na uvedenom nemení nič ani skutočnosť, že úkony správy daní sú neverej
né. Absolútny zákaz zverejňovania záznamov preto zrejme ani v tomto prípade
nespĺňa požiadavku nevyhnutnosti.
V dôvodovej správe ako dôvod zákazu zverejňovania záznamov z úkonov
pri správe daní naďalej absentuje ochrana osobnostných práv zamestnancov
daňových orgánov, pričom čl. 26 ods. 4 Ústavy ako jeden z legitímnych dôvodov
na obmedzenie práva na informácie, podobne ako Dohovor, pripúšťa opatrenia
nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných. Ako z judikatúry ESĽP, tak aj súdov
Slovenskej republiky je zrejmé, že práve dôvod ochrany prejavov osobnostnej
povahy verejných činiteľov a štátnych úradníkov bol predmetom množstva súd
nych sporov týkajúcich sa obmedzovania slobody prejavu a práva na informácie.
U tejto kategórie kritizovaných osôb totiž existuje neustále pnutie medzi právom
verejnosti hnať tieto osoby k zodpovednosti a nutnosťou zaistiť výkon povin
ností, ktoré sú štátnym úradníkom a verejným činiteľom zverené.10 Všeobecne
platí, že „limity prijateľnosti kritiky môžu byť za určitých okolností širšie v prípade
„štátnych úradníkov“ pri výkone ich funkcie než v prípade súkromných osôb. Nie
je ale možné povedať, že sa štátni úradníci vedome vystavujú dôslednej kontrole
každého ich slova a skutku v rovnakej miere ako politici, a že by sa teda s nimi malo
zaobchádzať rovnako, pokiaľ ide o kritiku ich činnosti.... Navyše, štátni úradníci sa
musia tešiť dôvere verejnosti a nebyť nepatrične rušení, pokiaľ sa od nich očakáva, že budú úspešne plniť svoje úlohy, a preto sa môže ukázať nevyhnutné chrániť
ich v dobe výkonu ich povinností pred neprijateľnými a abuzívnymi verbálnymi
útokmi...“11 ESĽP však zároveň vyslovil, že „zašli by sme príliš ďaleko, keby sme
uvedený princíp mali rozšíriť bezvýhradne na každého verejného zamestnanca,
bez ohľadu na funkciu, ktorú vykonáva. Okrem toho, požiadavky ochrany štátnych
úradníkov musia byť vyvážené so záujmami slobody tlače alebo slobodnej diskusie
o otázkach verejného záujmu“.12
10 KMEC, J., KOSAŘ, D., KRATOCHVÍL, J., BOBEK, M.: Evropská úmluva o lidských prá
vech. Komentáŕ. 1. Vydání. Praha: C.H.Beck, 2012. s. 1084.
11 Rozsudok Janowski proti Poľsku, č. 25716/94 z 21.01.1999.
12 Rozsudok Haguenauer proti Francúzsku, č. 34050/05 z 22.04.2010.
93
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Ústavný súd SR sa v tejto súvislosti napr. vyslovil, že mestské zastupiteľstvo,
porušilo právo na informácie, keď zakázalo fotografovať poslancov pri hlaso
vaní, pričom konštatoval, že neobstojí argumentácia, že fotografovanie poslan
cov porušilo ich právo na súkromie.13 Podľa ÚS SR za súčasť základného práva
na súkromie a ani za prejav osobnej povahy v zmysle § 11 Občianskeho zákonní
ka nemožno u verejného činiteľa – príslušníka mestskej polície považovať výkon
jeho zákonom upravenej služobnej právomoci na verejnosti, čo odôvodnil o.i.
aj nasledovným: „ zatiaľ čo do súkromia osôb, a teda aj do predmetu ochrany
osobnosti patria zásadné otázky týkajúce sa ich intímnej sféry (písomnosti osobnej povahy, zvukové záznamy prejavov osobnej povahy), v prípade výkonu ústavnej alebo zákonnej právomoci verejných činiteľov na verejnosti ide o diametrálne
odlišné otázky verejnej, a nie súkromnej sféry, ktoré nemožno v žiadnom prípade považovať za súčasť ich základného práva na súkromie. ...Otázkou verejného
záujmu je preto slobodné získavanie informácií o spôsoboch akým verejní činitelia
vykonávajú na verejnosti svoje ústavné alebo zákonné právomoci. Verejný činitelia
si musia byť vedomí toho, že budú vystavení pozornosti verejnosti a budú musieť
akceptovať výkon práva na informácie zo strany verejnosti minimálne v tom rozsahu, v akom svoje ústavné alebo zákonné právomoci vykonávajú na verejnosti,
resp. v styku s verejnosťou....“ Uvedené rozhodnutia by mohli evokovať, že prejavy
osobnej povahy štátnych úradníkov nepodliehajú ochrane len v prípade, ak svoje
právomoci vykonávajú na verejnosti, t.j. uvedené sa nevťahuje na prípady, ak ide
o výkon právomoci pri neverejných úkonoch, akými sú aj úkony pri správe daní.
Ako však v súvislosti s týmto rozhodnutím uvádza Drgonec „podstatou rozhodnutia je názor, že verejne činné osoby vykonávajú zmiešané činnosti, súkromné aj
verejné, a že verejná časť ich činnosti podlieha obmedzeniam v záujme ochrany
práv iných“. S uvedeným názorom možno súhlasiť.
Vychádzajúc z uvedeného, v prípade zverejnenia záznamu, na ktorom je
zachytený úradný úkon zamestnanca orgánu verejnej správy, v rámci spravodaj
stva, pri posúdení zásahu do jeho práva na ochranu prejavov osobnej povahy, by
preto nemalo byť rozhodujúce to, či úkon bol vykonávaný v súlade s procesným
predpisom pri neverejnom konaní, ale rozhodujúce by malo byť posúdenie, či
záznam bol zverejnený za účelom diskusie sledujúcej verejný záujem (napr. záu
jem na profesionálnom a odbornom výkone verejnej správy), čo je predmetom
reportáže, v ktorej bol záznam zverejnený, dôsledky zverejnenia, pravdivosť zve
rejnenej informácie, t.j. je potrebné uplatniť test proporcionality pre posúdenie,
ktoré z ústavných práv v danom konkrétnom prípade má byť uprednostnené.
V konečnom dôsledku aj ustanovenie § 12 ods. 3 Občianskeho zákonníka obsa
huje zákonnú licenciu v prípade vyhotovovania a použitia zvukových a obra
zových záznamov pre tlačové, filmové, rozhlasové a televízne spravodajstvo, za
podmienky, že ich použitie je primerané a nie je v rozpore s oprávnenými záuj
mami fyzickej osoby.
13 Nález ÚS SR sp.zn. IV. ÚS 40/03.
94
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
Podľa môjho názoru v kontexte vyššie uvedeného možno mať vážne pochyb
nosti o legitimite účelu a dostatočnej odôvodnenosti nevyhnutnosti zákonného
zakotvenia absolútneho zákazu zverejňovania zvukových, obrazových a zvuko
vo-obrazových záznamov z úkonov pri správe daní, t.j. aj na účely spravodajstva.
Tieto pochybnosti sú tiež umocnené prvým návrhom zákona a dôvodmi, ktoré
vlastne primárne viedli k otvoreniu otázky právnej úpravy tohto zákazu, a ktoré
boli vyjadrené v pôvodnej dôvodovej správe. Je otázne, vzhľadom na zásadný
dopad uvedenej právnej úpravy aj na aplikáciu zákonných ustanovení na spracú
vanie osobných údajov bez súhlasu dotknutej osoby obsiahnutých najmä v § 11
ods. 3 písm. a) zákona č. 122/2013 Z.z. o ochrane osobných údajov a o zmene
a doplnení niektorých zákonov, či daňové subjekty a masmédia budú ochot
né a pripravené čeliť možným súdnym sporom v prípade zverejnenia takéhoto
záznamu v spravodajstve poukazujúcom na prípadné závažné nedostatky, nezá
konnosť, neodbornosť a neprofesionalitu pri výkone správy daní. Otvorila by sa
tým cesta pre posúdenie ústavnej konformity tejto právnej úpravy, ktorá môže
byť pre zákonné obmedzovanie slobody prejavu a práva na informácie o činnosti
a postupoch orgánov verejnej správy aj v iných oblastiach nežiadúcim „vzorom“.
JUDr. Ľubica Masárová, PhD.
95
OTEVŘENOST A TRANSPARENTNOST
Z POHLEDU ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVY
Openness and transparency from the perspective
of territorial self-governance
Eva Horzinková
HORZINKOVÁ, Eva, Ivo. Otevřenost a transparentnost z pohledu územní
samosprávy. Acta Iuridica Olomucensia, 2016, Vol. 11, No. 2, s. 97–102.
Abstrakt: Příspěvek by měl nastínit, jakým způsobem přistupují některé orgány územ
ní samosprávy k poskytování informací o své činnosti a jakým způsobem jsou žádosti
o informace v některých případech stále nedostatečně vyřizovány.
Klíčová slova: veřejná správa, transparentnost, otevřenost, územní samospráva, právo
na informace, povinný subjekt, nové informace, zneužití práva, judikatura správní orgán,
princip dobré správy, kontrola veřejné správy.
Summary: The article should outline how to approach some local authoroties to provide
information about their activities and how the requests for information in some cases still
poorly handled.
Keywords: public administration, transparency, openness, local government, the right to
information, the statutory body, new information, abuse of law,case law,administrative
authority,principle good governance, monitoring of public administration.
Hovoříme-li o otevřenosti a transparentnosti veřejné správy, jde nám pře
devším o to mít potřebné informace o činnosti veřejné správy a o jejím samot
ném fungování. Máme zájem zjistit, zda veřejná správa funguje tak, jak má, a zda
se při její činnosti uplatňují principy dobré správy, právo na spravedlivý pro
ces a základní zásady činnosti správních orgánů. To nám umožňuje především
zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších
předpisů, (dále jen informační zákon), který je také k tomuto účelu poměrně
značně občany využíván.
Jmenovaný zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím,
patří mezi významné právní normy, které přispívají ke kontrole veřejnosti nad
výkonem veřejné správy a nad fungováním veřejných institucí vůbec. Dá se říci,
že je tento zákon občany, jak bylo uvedeno výše, dosti využíván a přesto existují
situace, kdy někteří občané nemají povědomí o tom, že takováto právní norma
vůbec existuje.
Zákon má garantovat ústavní právo na informace uvedené v čl. 17 odst. 5
Listiny základních práv a svobod a stal se i základní normou, která transponuje
97
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
do českého právního řádu směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/98/
ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru.
Přesto, že uvedený zákon funguje již téměř 15 let a za tuto dobu se nashro
máždila již poměrně rozsáhlá soudní judikatura správních soudů včetně i judi
katury Nejvyššího správního soudu a soudu Ústavního, stále se setkáváme v pra
xi s výkladovými problémy a nejasnostmi a povinné subjekty často neposkytují
informace tak, jak by měly. Zejména se problémy vyskytují u malých obcí, kde
často nejsou dodrženy ani lhůty pro vyřízení podaných žádostí o informace nebo
orgány územní samosprávy jako povinné subjekty odmítají informace vůbec
poskytnout.
Podané žádosti podle uvedeného zákona vlastně považují za stížnosti, neboť
nerozlišují, zda se jedná o stížnost, žádost nebo podání opravného prostředku.
Dle jejich názoru veškerá tato podání vyjadřují negativní postoj vůči obci a jejím
představitelům, bez ohledu na to, jak tato podání budou vyřízena. S tím pak
samozřejmě souvisí vztah k vyřizování žádostí o informace, které jsou pova
žovány z něco nepříjemného a nežádoucího. Ve svém článku se pak zaměřím
na některé příklady z praxe, které ukazují, že aplikace informačního zákona není
pro jmenované subjekty stále jednoduchá. Stejně tak lhůty k vyřízení žádosti
jsou stále problém a díky jejich nedodržení se lhůta pro získání informací pro
dlužuje na dobu, kdy mnohdy žadatel již informace ani nepotřebuje.
Příklad z praxe
Byla podána žádost o informace podle informačního zákona na příslušný stavební úřad. Povinný subjekt do 15 dnů neodpověděl. A proto byla podána stížnost
k nadřízenému správnímu orgánu. Na základě vyřízené stížnosti vydal povinný
subjekt rozhodnutí s tím, že poskytne informace až po zaplacení příslušné částky
neboť došlo k mimořádně rozsáhlému vyhledávání v archivu, a že požadují celkovou částku za x hodin 500 Kč. Současně odkazoval povinný subjekt na usnesení
zastupitelstva obce, které odsouhlasilo, že za jednu kopii listiny se vybírá částka
10 Kč.
Žadatel se odvolal k nadřízenému správnímu orgánu a uvedl, že povinný subjekt nemá zveřejněn žádný sazebník nákladů a že se jedná o správní řízení, které
ještě nebylo ukončeno, a proto pravděpodobně není věc v archivu. Závěrem vyvozoval, že ani nemohlo dojít k mimořádně rozsáhlému vyhledávání a není tudíž
ochoten požadovanou částku zaplatit. Nadřízený správní orgán následně rozhodl
o tom, že povinný subjekt nesmí vyžadovat žádnou částku za poskytnuté informace. Žadateli opět nebyly poskytnuty informace, a musel se obracet na stavební úřad,
aby mu požadovaný dokument zaslal. Teprve po této urgenci mu informace byla
poskytnuta. Lhůta pro získání informace se tak z 15 dnů prodloužila na tři měsíce.
Poslední dobou se objevují stále častěji případy, kdy orgány územní samosprávy jako povinné subjekty neoprávněně odmítají poskytovat informace žada
telům vůbec s odkazem na to, že se jedná o vytváření nových informací. Někdy
98
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
tak s odkazem na principy dobré správy nebo nad rámec svých povinností přece
jenom nějakou informaci poskytnou a přiloží zvláštním dopisem tzv. doprovodnou informaci. Tím si, ale v podstatě povinné subjekty přidělávají práci, protože
místo jednoho rozhodnutí jsou nuceni napsat další dvě písemnosti.
Orgány územní samosprávy odmítají v tomto případě poskytovat informace
s odkazem na § 2 odst. 4 a § 15 odst. 1 výše uvedeného informačního zákona.
Podle uvedeného ustanovení povinnost poskytovat informace se netýká „ dotazů
na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací“. Zákonodárce se
za pomocí tohoto ustanovení snažil o to, aby se na povinné subjekty neobraceli
žadatelé, kteří by svou žádostí nutili povinné subjekty provádět rozsáhlé právní
analýzy, zpracovávat stanoviska a vytvářet rozsáhlé informace, ke kterým nejsou
vůbec povinni a nemají ani povinnost je evidovat.
Nicméně na druhou stranu je třeba si uvědomit, že orgány územní samo
správy jako povinné subjekty mají povinnost přiměřeným způsobem poskyto
vat informace o své činnosti a přitom podmínky a provedení této povinnosti
pak stanoví informační zákon. Pojem „ vytváření nových informací“, je neurčitý
právní pojem a tak je také nezbytné k němu přistupovat, ale nesmí nepřiměřeně
zužovat rozsah ústavně zaručeného práva na informace, jak se k tomu vyjádřil
několikrát Nejvyšší správní soud ve svých rozsudcích.
Např. v rozsudku 1 As 141/2011-67 ze dne 9. 2.2012 Nejvyšší správní soud
uvádí“§ 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba vykládat dle
jeho (z hlediska legitimního) účelu, jímž je bránit povinné subjekty před tím, aby se
na ně žadatelé v režimu uvedeného zákona obraceli s žádostmi o zaujetí stanoviska
v blíže specifikované věci, provedení právního výkladu, vytvoření či obstarání nové
informace, jíž povinný subjekt nedisponuje a není povinen jí disponovat apod.“
Jak z uvedeného judikátu vyplývá, v žádném případě zákonodárce neměl
v úmyslu nepřiměřeně zužovat rozsah ústavně zaručeného práva na informace,
protože by to bylo v rozporu se smyslem a účelem uvedeného zákona a ústavním
principem uvedeným v čl. 17 odst. 1 Listiny. Povinný subjekt je povinen posky
tovat pouze ty informace, které se vztahují k jeho působnosti, a které má nebo by
měl mít k dispozici.
Někdy povinný subjekt určitými informacemi nedisponuje a měl by takové
informace mít, a proto bude nezbytné, aby si je opatřil a doplnil a následně infor
mace poskytl. I když to pro něj bude znamenat časovou nebo finanční náročnost.
Pak lze tyto náklady požadovat na žadateli právě z důvodů mimořádně nároč
ného vyhledávání, ale pouze pokud existuje sazebník úhrad, který je zveřejněn.
Může tak v praxi vzniknout situace, že si povinný subjekt bude muset takovéto
nové informace vytvořit. Bude muset vyhledat a shromáždit údaje, které by měl
mít k dispozici. Je však nezbytné v každém konkrétním případě toto posoudit
právě s ohledem na jeho působnosti. Nelze nalézt nějaké exaktní obecné krité
99
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
rium, ale vždy bude záležet na konkrétních okolnostech dané věci. Můžeme se
ale pokusit, alespoň o stanovení určitých bližších vodítek pro povinné subjekty.
Pro povinný subjekt je samozřejmě vždy jednodušší žádost o informace
odmítnout s tím, že informaci nemá, nebo že informací nedisponuje a odmítá
nikoliv z právních, ale z faktických důvodů, než aby si informace opatřoval a získával. Někdy je ovšem pro samotného žadatele složité položit otázku tak, aby se
nevytvářel právní názor ze strany povinného subjektu.
Příklad z praxe:
Občan obce zjistil, že mu obec zaměřovala prostřednictvím oprávněného geodeta jeho pozemek, jeho dům a garáž. Byla podána žádost ve smyslu zákona č.
106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, kde občan chtěl zjistit dvě
informace:
Zdůvodnění proč byl jeho pozemek a nemovitosti zaměřován,
Poskytnutí žádosti obce, na základě které bylo zaměření jeho nemovitosti prováděno.
Obec zamítla rozhodnutím jeho žádost s odkazem na § 15 odst. 1 zákona s tím,
že mu nemusí nic zdůvodňovat, protože se jedná o § 2 odst. 4 a povinný subjekt
není povinen v režimu zákona zdůvodňovat svou činnost nad rámec již existujících
informací. Povinný subjekt dále uvedl, že v tomto případě, žádnou zaznamenanou
informací odůvodňující jeho postup nedisponuje.
Na druhou otázku bylo odpovězeno, že obec prováděla předmětné zaměření
pozemků na základě ústní žádosti obce a tudíž žádná požadovaná informace neexistuje, protože není zaznamenána ve smyslu § 3 odst. 3 zákona. K tomu povinný
subjekt dodal, že není povinen o geodetické zaměření požádat písemně.
Z uvedeného příkladu vyplývá, že povinný subjekt zřejmě postupoval v sou
ladu s informačním zákonem, nicméně v zájmu dobré správy by asi občan měl
vědět důvod, proč byl zaměřován právě jeho majetek, neboť v opačném případě
může postup obce považovat za nezákonný nebo dokonce protiústavní. Lze si jen
stěží představit, že by obec určitou činnost realizovala, aniž k tomu měla nějaký
důvod. Následně po několika měsících bylo na stejném místě před domem obča
na provedeno dělení pozemků obce, aniž měl možnost se k věci vyjádřit jako
vlastník dotčeného pozemku.
Příklad z praxe:
Obec si na svém obecním pozemku zřídila lesní klub, kde si umístila suché WC
a maringotky. Současně, ale musela na pozemek jezdit přes vedlejší pozemek jiného
občana a ničila a ohrožovala současně životní prostředí. Takto fungoval lesní klub
asi dva roky a po dvou letech musel svoji činnost lesní klub ukončit, neboť se jednalo
o protiprávní nepovolenou činnost. Na dotaz občana vedlejšího pozemku, jakým
způsobem byl likvidován biologický odpad na pozemku obce, který byl převážen
100
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
přes jeho pozemek, obec jako povinný subjekt opět odpověděla, že těmito informacemi nedisponuje v žádné podobě ve smyslu § 3 zákona a nemůže vytvářet nové
informace a žádost rozhodnutím odmítla.
V tomto uvedeném případě je otázkou, zda obec neměla povinnost s tako
vým informacemi disponovat.
Dalším důvodem, kdy územní samosprávné orgány odmítají poskytovat
informace, jsou případy, kdy tvrdí, že podanými žádostmi jsou paralyzováni
a šikanováni. Je pak otázkou posouzení zda povinný subjekt koná po právu.
I v těchto případech je nezbytné v každém konkrétním případě situaci objek
tivně posoudit. Otázku je, jak vymezit šikanózní jednání, které bychom mohli
považovat za šikanózní výkon práva. Zneužití práva je v motivech jednání, které
jsou zpravidla skryty. Nelze například odmítat poskytnutí informací jen proto,
že žadatel podává mnoho žádostí o informace, neboť je to otázka subjektivní
ho posouzení. Je to 10 nebo dvacet žádostí za rok? Někdy povinný subjekt lpí
na formálním postupu vyřízení žádosti o informace bez hledu na faktické získá
ní informací a odmítá poskytnout informace ústně. Žadateli nezbývá nic jiného,
než písemnou žádost podat. Pokud ovšem povinný subjekt odpovídá na jednu
žádost třemi dopisy, je to spíše paralyzování úřadu jím samým. Jsou-li v žádos
ti uvedeny tři dotazy a povinný subjekt vydá tři rozhodnutí a přitom na něco
odpoví částečně, něco odmítne nebo neodpoví v čas. Vytváří i sám situaci značně
nepřehlednou a komplikovanou nejen pro žadatele, ale i pro sebe sama.
Stejně tak, pokud se žadatel odvolá a je mu vyhověno nadřízeným správním
orgánem a povinný subjekt opět špatně odpoví, není to vinna žadatele. Povinný
subjekt sám vytváří možná záměrně nepřehlednou situaci. Jsou samozřejmě pří
pady, kdy žadatelé nepřiměřeně zatěžují povinné subjekty, ale to jsou již extrémy.
Nemůže povinný subjekt ani dovozovat zneužití práva na informace, pokud
na obci funguje uvolněný starosta, který má k dispozici odborné zázemí v podo
bě advokátní kanceláře, která mu na dotazy odpovídá. Stejně tak nelze považo
vat za zneužití práva to, že občan se brání proti nesprávným nebo nezákonným
úředním postupům prostřednictvím opravných prostředků proti obci, neboť
je to jeho zákonné právo. Dlouhodobý projev nespokojenosti s činností obce,
ani podávání stížností by nemělo být občanovi ke škodě, ale naopak. Pokud by
povinný subjekt považoval za zneužití práva na informace jako důvod to, že
občan vede s obcí několik správních řízení, je nezbytné položit si otázku, zda
tato řízení nebyla vyvolána právě nesprávným postupem obce.
Otázka zneužití práva na informace, je otázkou možná složitější, než odmítá
ní podávat informace s odkazem na vytváření nových informací. I v této otázce
existuje již soudní judikatura, kterou ovšem nelze automaticky aplikovat na kaž
dý konkrétní případ.
Závěrem je nezbytné dodat, že stále budou existovat případy, kdy se žadatelé
budou marně dožadovat svých informací a na druhou stranu žadatelé, kteří zby
101
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
tečně zatěžují povinné subjekty. Judikatura, která vyplňuje mezery zákonů, poté
co jeden problém vyřeší, objeví se problém jiný.
Doc. JUDr. Eva. Horzinková, Ph.D.
Policejní akademie České republiky v Praze
Cevro institut Praha
102
TRANSPARENTNOST A OTEVŘENOST NA
KOMUNÁLNÍ ÚROVNI – ROZHODOVÁNÍ
ZASTUPITELSTVA OBCE
Transparency and Openness at the Municipal Level
– the Decision of the Municipal Council
Kateřina Švarcová
ŠVARCOVÁ, Kateřina. Transparentnost a otevřenost na komunální úrovni –
rozhodování zastupitelstva obce. Acta Iuridica Olomucensia, 2016, Vol. 11, No.
2, s. 103–116.
Abstrakt: Obce jsou představitelkami základů veřejné správy v České republice, kterým je
přiznána zcela nezastupitelná role na komunální úrovni. Autorka se zaměřuje na některé
v dnešní době problematické aspekty rozhodovacích procesů obce – konkrétně zastupi
telstva obce – s ohledem na naplnění základních požadavků dobré správy, tj. transpa
rentnosti a otevřenosti. Impulzem pro analýzu současné právní úpravy této otázky je dle
názoru autorky trvale neudržitelný přístup členů zastupitelstva, resp. přístup obce samot
né, k takto ústavním pořádkem a zákony svěřenému úkolu.
Klíčová slova: zastupitelstvo obce, rozhodovací procesy obce, svolání zastupitelstva,
doba, místo a pořad jednání zastupitelstva, veřejnost zasedání zastupitelstva, pracovní
porady, vyjádření občanů, zápis ze zasedání zastupitelstva obce, jednací řád.
Summary: Municipalities represent the foundations of public administration in the
Czech Republic, entrusted with an utterly irreplaceable role at the community level. The
author focuses on certain problematic contemporary aspects of the decision-making
process of a municipality – specifically the municipal council – with respect to meeting
the basic requirements of good governance, i. e. transparency and openness. The author
believes that the impulse for analyzing the current legal regulation of this question is the
permanently unsustainable approach of members of the municipal council, or the app
roach of the municipality itself, to this task entrusted by constitutional order and laws.
Keywords: municipal council, municipal decision-making process, convocation of muni
cipal council, time, place and programm of a meeting of municipal council, publicity of
meeting of municipal council, work sessions, opinions of citizens, minutes of a meeting
of municipal council, rules of procedure.
1 Úvodem
Obce jsou představitelkami základů veřejné správy v České republice, kterým
je přiznána zcela nezastupitelná role na komunální úrovni. Tuto úlohu sehráva
jí díky svěřeným kompetencím v nejrůznějších oblastech života a to prostřed
nictvím orgánů obcí – zejména obecního zastupitelstva, přičemž rozhodovací
procesy se v obecním zastupitelstvu dějí prostřednictvím zvolených zastupite
103
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
lů. Zásada místní samosprávy se projevuje právě v rozhodování zastupitelstva
obce. Její základy lze nalézt již na ústavněprávní úrovni, konkrétně v čl. 8 zákona
č. zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, v platném znění, kdy je výslovně
zaručena samospráva územních samosprávných celků. Územní samosprávu dále
vymezuje Hlava VII. Ústavy (čl. 99–105), na kterou navazuje z pohledu rozho
dování zastupitelstva obce zejména zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen
„ObecZ“). Předmětem zkoumání či analýzy této oblasti bývají zpravidla typic
ké procesní aspekty rozhodování zastupitelstva, označované jako podmínky
pro přijímání rozhodnutí zastupitelstvem (autorka příkladem uvádí následující
– stanovení podmínek pro scházení zastupitelstva jakožto kolegiálního orgánu
[četnost a místo scházení, způsob svolání, oznámení pořadu jednání, způsob
vedení a průběhu zasedání, kontrolní aspekt ve formě zápisu ze zasedání] a dále
stanovení podmínek pro přijímání rozhodnutí [usnášeníschopnost, kvorum pro
přijetí rozhodnutí, seznámení se s podklady předmětného rozhodnutí].
Následující analýza selektivním způsobem pojednává o vybraných aspek
tech rozhodovacího procesu zastupitelstva obce, v nichž dochází k porušování
a neefektivnosti fungování zákonem nastaveného systému rozhodování obce
– a to s ohledem na naplnění základních požadavků dobré správy, tj. transpa
rentnosti a otevřenosti. Transparentnost a otevřenost je, mělce řečeno, prezen
tována dostatečnou informovaností, zveřejňováním, průhledností, otevřeností
k dialogu a ke změnám (zamezení rigidity či ztuhlosti místní samosprávy, stejně
jakož veřejné správy obecně) a kontrolou správy věcí veřejných, přičemž dílčím
cílem je mimo fenomén vytvoření „otevřených radnic“ a širší občanské partici
pace zejména zamezení korupčních aktivit, které se objevují u zastupitelů obcí
bez ohledu na jejich velikost (ať už se jedná o malé obce, či velká města). Ne/
naplňování transparentnosti a otevřenosti lze zcela typicky pozorovat dle názoru
autorky v rámci následujících fází či znaky rozhodovacího procesu zastupitelstva
obce. Jedná se o četnost scházení zastupitelstva obce, dobu, místo a pořad jedná
ní zastupitelstva obce, veřejnost zasedání zastupitelstva obce a problematiku pra
covních porad, dodržování usnášeníschopnosti zastupitelstva obce a kvora pro
přijetí rozhodnutí, průběh zasedání zastupitelstva obce se zaměřením na vyjá
dření občanů obce, formulaci obsahu přijímaného rozhodnutí, znalost obsahu
přijímaného rozhodnutí, zápis ze zasedání zastupitelstva obce či problematiku
jednacího řádu.
Snahou každé obce by mělo být vybudování moderní fungující transparentní
a otevřené veřejné správy. Uvedené však předpokládá osobní zodpovědný pří
stup každého zastupitele a zároveň znalostní a aplikační úroveň právních norem.
Zákonná úprava sice počítá s nastolením jistých formálních požadavků, v tomto
směru však záleží více na vedení samotné obce, jak bude otevřená a transparent
ní. Problematickými aspekty z pohledu naplnění uvedených požadavků repre
zentujících „dobrou správu“ se jeví být autorkou jmenované fáze, resp. znaky
rozhodovacího procesu obce. S ohledem na limitaci rozsahu tohoto příspěvku
104
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
nebude možné přistoupit k analýze všech předestřených aspektů rozhodování
zastupitelstva obce, resp. k jejich podrobnému rozboru, a proto budou zvoleny
pouze vybrané. Impulzem pro analýzu této právní úpravy a její aplikace v praxi je
dle názoru autorky trvale neudržitelný přístup členů zastupitelstva, resp. přístup
obce samotné, k tomuto ústavním pořádkem a zákony svěřenému úkolu.
Okrajově je vhodné podotknout, že předmětem autorčina dlouhodobého
zájmu je úloha obce, jako takové, a to v otázkách ochrany životního prostředí.
Téma tohoto příspěvku je však s ohledem na vymezení předmětu příslušné sekce
konference zobecněno, přičemž jej lze vztáhnout na obecné rozhodovací procesy
zastupitelstva obce bez ohledu na rozhodování o environmentálních či jiných
otázkách. V následujících částech se autorka plně zaměřuje na dílčí aspekty roz
hodování zastupitelstva obce.
2 Doba, místo a pořad jednání zastupitelstva
V souvislosti s chystaným zasedáním zastupitelstva je nutné zajistit v dosta
tečném předstihu informaci o době, místě a pořadu jednání zastupitelstva, stejně
jako obdržení všech podkladů a materiálů pro rozhodování. Dle ust. § 93 ObecZ
je nutné před každým zasedáním zastupitelstva obce na úřední desce obecního
úřadu alespoň 7 dní předem zveřejnit informaci, ve které bude uvedeno přesné
místo a čas konání zasedání zastupitelstva obce a podrobný soupis všech bodů
programu, které mají být na zasedání zastupitelstva projednány a které jsou
v době zveřejnění programu známy. Dle rozsudku Nejvyššího správního sou
du ze dne 26. května 2010, č. j. 8 Ao 1/2007-94 (obdobně rozsudku téhož sou
du ze dne 24. října 2010, č. j. 2 Ao 2/2007-73): V případě zveřejnění informace
o konání zasedání zastupitelstva je účelu zveřejnění informace dosaženo i tehdy,
kdy se do doby zveřejnění informace započítá den, kdy byla informace o konání
zasedání zveřejněna. Na základě zveřejnění informace o místě, době a programu
totiž nezačíná běžet žádná lhůta ke splnění povinnosti, a není proto důvodu aplikovat § 40 odst. 1 písm. a) správního řádu1 z roku 2004.
Tímto postupem bude zajištěna řádná informovanost občanů obce o záležitostech, jež mají být na zasedání projednávány a rozhodovány (pozn. infor
movanost jako jeden ze znaků transparentnosti a otevřenosti). Tak zveřejněnou
informaci je vhodné opatřit datem zveřejnění na úřední desce a sejmutí z úřední
desky a zároveň podpisem osoby, která informaci zveřejnila a sejmula. Následně
je vhodné informaci uschovat spolu se zápisem ze zasedání zastupitelstva obce.2
1 Pravidla pro počítání času dle § 40 odst. 1 písm. a) SŘ, kdy: „Pokud je provedení určitého
úkonu v řízení vázáno na lhůtu, nezapočítává se do běhu lhůty den, kdy došlo ke skutečnosti
určující počátek lhůty; to neplatí, jde-li o lhůtu určenou podle hodin; v pochybnostech se
za počátek lhůty považuje den následující po dni, o němž je jisto, že skutečnost rozhodující
pro počátek běhu lhůty již nastala,…“
2 Odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra. Nejčastější pochybení zjišťovaná při provádění kontrol výkonu samostatné působnosti. Aktualizováno k 01. červnu 2011.
105
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Dle ust. § 26 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění (dále jen „SŘ“),
je uložena povinnost zveřejňovat obsah úřední desky též způsobem umožňují
cím dálkový přístup. Proto je třeba výše uvedenou informaci zveřejnit i na „elek
tronické úřední desce“.
V rámci kontrol výkonu samostatné působnosti zjistilo Ministerstvo vnitra,
že právě v tomto procesním aspektu rozhodování zastupitelstva obce bývá často
chybováno. Základními způsoby porušování ust. § 93 ObecZ jsou
•
•
•
•
•
„nezveřejnění oznámení o připravovaném zasedání zastupitelstva obce,
oznámení o připravovaném zasedání zastupitelstva obce nemá zákonem
stanovené náležitosti (místo, doba, navrhovaný program),
zveřejňování oznámení o připravovaném zasedání zastupitelstva obce
po dobu kratší než zákonem stanovených 7 dnů před zasedáním zastupitelstva obce,
uspořádání zasedání v jiné než oznámené době (v jinou hodni či dokonce
v jiný den),
oznámení o připravovaném zasedání zastupitelstva obce není opatřeno
datem vyvěšení na úřední desku a datem sejmutí z ní.“3
Zároveň není splněním povinnosti dle ust. § 93 ObecZ, pokud si zastupitel
stvo obce předem na ustavujícím zasedání odsouhlasí termíny zasedání pro celé
funkční období, které následně ani neoznamuje postupem dle ust. § 93 ObecZ. Je
nezbytně nutné, aby před každým zasedáním byla informace znovu zveřejněna,
a ta bude obsahovat přinejmenším program zasedání aktuální pro připravované
zasedání. Naopak lze považovat za splněnou podmínku ust. § 93 ObecZ, pokud
bude tato informace zveřejněna jiným adekvátním v obci obvyklým způso
bem (např. informováním občanů místním rozhlasem, zveřejněním informace
v místním tisku nebo na informačních tabulích obce aj.), kdy nedojde k vylouče
ní veřejnosti ze zasedání zastupitelstva obce. Toto pochybení by nemělo mít vliv
na existenci či zákonnost rozhodnutí přijatých na tomto zasedání.4 Závěrem lze
říci, že rozhodnutí (usnesení) zastupitelstva obce lze přijímat pouze na řádně
svolaném a veřejně konaném zasedání, přičemž tak bude naplněn jeden z faktorů ztvárňujících jmenované požadavky dobré správy.
Poměrně spornou otázkou v oblasti pořadu jednání se jeví být tzv. dodatečné zařazování bodů na program zasedání zastupitelstva (ust. § 94 odst. 2
ObecZ). Dle nálezu Ústavního soudu ze dne 30. září 2002, sp. zn. IV. ÚS 331/02,
neznamená postup doplnění nových bodů na program probíhajícího zasedání
[online] [cit. 29.05.2015], S. 5.
3 Odbor dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra. Nejčastější pochybení zjišťovaná při provádění kontrol výkonu samostatné působnosti. Op. cit.
[online] [cit. 12.12.2014], S. 2.
106
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
zastupitelstva obce způsobem dle § 94 odst. 2 ObecZ, tj. na základě návrhu sub
jektů uvedených v § 94 odst. 1 ObecZ (členové zastupitelstva, rada obce, výbory),
porušení § 93 odst. 1 ObecZ. Je tak možné uvažovat doplnění návrhu programu
po jeho zveřejnění podle § 93 odst. 1 ObecZ, avšak před zahájením zasedání
zastupitelstva obce, v zásadě za přípustné. Návrh programu by byl zastupitelstvu
obce ke schválení předkládán již v doplněné podobě.5 „Této možnosti by však
mělo být využíváno pouze výjimečně, je-li dodatečné zařazení bodů na program
zasedání skutečně nezbytné a odůvodnitelné objektivními okolnostmi, např. je-li
třeba o určité záležitosti rozhodnout co nejdříve, neboť prodlením by mohla obci
vzniknout škoda.“6 Autorka má s ohledem na uvedené za to, že zavedená praxe
pravidelného dodatečného zařazování bodů na program zasedání zastupitelstva
v některých obcích je v rozporu s požadavkem transparentnosti a otevřenosti.
3 Veřejnost zasedání zastupitelstva, pracovní porady
Dlužno podotknout, že zasedání zastupitelstva obce musí být veřejná (ust. §
93 odst. 3 ObecZ). ObecZ z této zásady výslovně nepřipouští výjimky a tyto nelze
ani dovodit z jiných ustanovení ObecZ. Požadavek veřejnosti zasedání zastupi
telstva lze považovat za základní podmínku pro to, aby určité shromáždění členů
zastupitelstva bylo možné považovat za zasedání zastupitelstva obce. K veřej
nosti zasedání zastupitelstva je vhodné zmínit usnesení Ústavního soudu, I. ÚS
2819/07-2, ze dne 15. července 2008: „zastupitelstvo může vykonávat zákonem
svěřenou působnost pouze na zasedáních veřejnosti přístupných“. Pouze na tako
vém shromáždění lze relevantním způsobem konstituovat vůli zastupitelstva,
jako kolegiálního orgánu obce, tj. přijímat rozhodnutí.7 Na veřejnost zasedání
jsou úzce navázána další ustanovení ObecZ. Zejména se jedná o právo obča
na obce vyjadřovat na zasedání svá stanoviska k projednávaným věcem8 a právo
nahlížet do usnesení a zápisů ze zasedání zastupitelstva obce9. „O zasedání zastupitelstva obce lze proto hovořit pouze tehdy, bylo-li řádně svoláno a je-li konáno
veřejně, tzn. je-li veřejnost o jeho konání dostatečně informována a zároveň má
možnost se tohoto zasedání v případě zájmu zúčastnit. Pouze za splnění uvedených podmínek se bude jednat o zasedání tohoto orgánu obce, na kterém lze přijímat relevantní rozhodnutí. Konání neveřejných zasedání zastupitelstva obce tedy
zákon o obcích nepřipouští.“10 O rozsahu a relevanci veřejnosti svědčí rozsudek
5 Ministerstvo vnitra ČR. Zásada veřejnosti zasedání zastupitelstva obce – Praktické problémy. [online] [cit. 05.12.2014]
6Ibid.
7 Ministerstvo vnitra ČR. Stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva
vnitra č. 1/2008. Neveřejná zasedání zastupitelstva obce a pracovní porady členů zastupitelstva obce. [online], [cit. 06.12.2014], S.1.
8 Ust. § 16 odst. 2 písm. c) a d) ObecZ.
9 Ust. § 16 odst. 2 písm. e) ObecZ.
vnitra č. 1/2008. Neveřejná zasedání zastupitelstva obce a pracovní porady členů zastupitel-
107
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Městského soudu v Praze ze dne 13. 3. 2012, čj. 8 A 316/2011-47, kdy: „Jednání
zastupitelstva obce je podle § 93 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), veřejné, což se týká všeho, co se v průběhu tohoto zasedání odehraje,
tedy včetně případných proslovů či jiných projevů soukromých osob, tedy těch, které
nejsou členy zastupitelstva obce a ani jinak nejsou spojeny s fungováním obecní
samosprávy.“ Veřejnost je tak základním předpokladem pro umožnění partici
pace občanů v otázkách místní samosprávy. Obec může činit fakultativně i další
kroky, nad rámec zákona, přispívající k vyšší míře veřejnosti a naplnění poža
davku transparentnosti a otevřenosti. Ať už se jedná on-line přenosy ze zasedání
zastupitelstva, či následně také dlouhodobé zpřístupnění videozáznamů ze zase
dání zastupitelstva (nesoucí v sobě také prvek kontrolní).
ObecZ neupravuje otázku tzv. neformálních setkání a porad členů zastupitelstva obce. Nicméně toto ani nevylučuje a tak je dovozeno a naopak je i praxí,
že takové porady jsou nejenže v souladu se zákonem, ale zároveň vhodné pro
naplnění účelu následných veřejných zasedání zastupitelstva. Na neformálních
pracovních poradách jsou předem diskutovány některé otázky, které mají být
později projednány a rozhodnuty přímo na zasedání zastupitelstva obce. Pracovní porady jsou zpravidla neveřejné. Vzhledem k tomu, že takové pracovní pora
dy nelze považovat za zasedání zastupitelstva obce, tak na nich nemůže být ani
relevantním způsobem rozhodováno a případná „rozhodnutí“ učiněná na těchto
pracovních setkáních nelze považovat za rozhodnutí zastupitelstva obce ve smy
slu ObecZ. Pracovní porady by ale neměly být zneužívány k obcházení smy
slu veřejnosti zasedání zastupitelstva obce, tj. že rozprava členů zastupitelstva
obce k jednotlivým bodům programu bude realizována mimo řádné zasedání
zastupitelstva obce. Smysl veřejného zasedání zastupitelstva obce spočívá nejen
ve veřejném rozhodování o jednotlivých bodech, ale i v jejich veřejném projed
návání. Pracovní porady jsou vhodné tehdy, je-li třeba se s určitými záležitostmi
předem neformálně seznámit, aby se následně konané zasedání zastupitelstva
konalo řádně, v přiměřeném trvání a bez komplikací. Kdyby tomu bylo naopak,
lze počínání zastupitelstva spatřovat obcházení zásady veřejnosti.11 Pracovní
porady členů zastupitelstva obce připouští i judikatura, např. rozsudek Krajského
soudu v Ústí nad Labem ze dne 30. května 2006, č. j. 15 Ca 145/2005-28, který
byl potvrzen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 8. srpna 2007, č. j.
3 Aps 5/2006-55, a dále rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. září 2011, sp. zn.
30 Cdo 1047/2010. V reálu pracovní porady fakticky nahrazují veřejná zasedá
ní zastupitelstva obce, v rámci nichž se neprovede dále žádná, nebo již formál
ně stručně vedená rozprava. Zásadní problém však autorka spatřuje v mínění
samotného zastupitelstva či dílčích zastupitelů o pracovních poradách a na nich
předjednaných záležitostech. Tito si mnohdy nejsou nezákonných projednání
stva obce. Op. cit. S. 2.
vnitra č. 1/2008. Neveřejná zasedání zastupitelstva obce a pracovní porady členů zastupitelstva obce. Op. cit. S. 2.
108
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
vědomi a nevznikají tak podněty k zavedení zákonného postupu při zachování
pracovních porad a řádných zasedání zastupitelstva obce.
4 Průběh zasedání zastupitelstva obce se zaměřením na vyjádření občanů
obce
Díky zásadě veřejnosti zasedání zastupitelstva obce je realizováno také právo
občana obce, který dosáhl 18 let, vyjádřit na zasedání zastupitelstva obce v sou
ladu s jednacím řádem svá stanoviska k projednávaným věcem. Toto právo je
zakotveno v ust. § 16 odst. 2 písm. c) ObecZ. Je zjevné, že toto ustanovení před
stavuje zákonné provedené ústavně zakotveného práva podle čl. 21 odst. 1 LZPS
podílet se na správě věcí veřejných. Pokud by se občan obce domníval, že došlo
k porušování možnosti vyjádřit svůj postoj k zastupitelstvem projednávaným
věcem12, nebo k jeho omezování, měla by se nastalá situace posuzovat a inter
pretovat způsobem šetřícím smysl tohoto zákonného provedení ústavního prá
va, tedy zásadně „ve prospěch“ občana obce. ObecZ blíže nespecifikuje, jakým
způsobem se má občan tohoto práva domáhat, jak jej má uplatňovat a realizovat.
Proto se nabízí, aby úpravu v tomto smyslu dále obsahoval jednací řád zastu
pitelstva13, ale není to zákonem stanovená podmínka. Přesto je možné výkla
dem ust. § 16 odst. 2 písm. c) dospět k závěru, že zastupitelstvo má povinnost
umožnit občanovi obce adekvátní a účinnou realizaci tohoto práva, a že zákon
vybízí k jedné z nejvhodnějších forem – úpravě v jednacím řádu14. Podmínky
stanovené jednacím řádem by měly výkon tohoto práva přiměřeným způsobem
„usměrnit“, nemohou jej však vyloučit či stanovit omezení, která by jeho výkon
fakticky znemožnila (např. nelze omezit délku vystoupení občana pouze na 30
vteřin). Pokud ale nebude tato otázka upravena jednacím řádem, nic nebrání
tomu, aby občan svá právo vyjádřit se realizoval.
Za minimální požadavky, které musí zastupitelstvo obce a jeho jednací řád
respektovat, aby nedošlo k porušení či nepřípustnému omezení práva občana15,
lze považovat následující. ObecZ hovoří o vyjádření se k projednávané věci.
12 Ostatně se toto týká kteréhokoli bodu ust. § 16 odst. 2 ObecZ.
13 Ust. § 96 ObecZ, více k jednacímu řádu zastupitelstva také níže.
14 K tomu rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 3. května 2007, č.j. 15 Ca
196/2006-35: „Kraje prostřednictvím svých jednacích řádů nemohou omezovat právo občanů kraje vyjadřovat se k projednávaným věcem, které je jim přiznáno zákonem č. 129/2000
Sb., o krajích (§ 12 odst. 2 písm. b/). Občané kraje tak mohou na zasedání zastupitelstva
vyjadřovat svá stanoviska, která souvisejí s projednávanou problematikou.“ In: ASPI [právní
informační systém]. [online] Wolters Kluwer ČR [cit. 15.12.2014].
15 Porušení práva občana obce vyjádřit se k projednávaným bodům ze strany zastupitelstva
obce je porušením zákonem stanovené povinnosti a jako takové je zásahem ve smyslu §
82 s.ř.s. (zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění), proti kterému se
může občan obce bránit žalobou ve správním soudnictví nebo zde lze uplatnit dozorovou
činnost dle ObecZ, viz rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 3. května 2007,
č.j. 15 Ca 196/2006-35.
109
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Občanovi obce tak musí být dána možnost vyjádřit se k věci aktuálně projedná
vané. Tedy musí ji mít dříve, než je přijato příslušné usnesení. Občan by měl mít
možnost, vyjádřit své stanovisko při projednávání každého bodu, např. v rám
ci diskuse k projednávanému bodu po rozpravě zastupitelů před schvalováním
usnesení. Častou chybou odehrávající se na zastupitelstvech českých obcí je prá
vě situace, kdy bod č. 1 programu představují stanoviska občanů k projedná
vaným věcem, přičemž v žádné další fázi jednání již není možné, aby se občan
obce vyjádřil (je tedy pouhým pozorovatelem). Přičemž o věcech z navrženého
programu nebylo ještě ani jednáno, ty jsou zjevné pouze z plánovaného progra
mu jednání. Takový postup zastupitelstva je tedy nejen v rozporu se zákonem,
ale také protiústavní. Na obranu zastupitelstva obce je však vhodné dodat, že
povinností občana obce je mluvit k projednávané věci, tj. pouze k aktuálně pro
jednávanému bodu jednání. Bude-li se občan obce vyjadřovat k záležitostem,
které nejsou předmětem daného bodu jednání, nebude se jednat o realizaci prá
va podle § 16 odst. 2 písm. c) ObecZ a z tohoto důvodu by bylo možno občanovi
i odejmout slovo.16
Dle usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 29. května 2006, č.j.
15 Ca 164/2005-41: „Občan kraje má nejen právo vyjadřovat se k projednávaným
věcem zařazeným na program zasedání zastupitelstva, nýbrž má i právo vyjádřit
se k samotnému programu zasedání zastupitelstva, a to ještě před jeho schválením;
vyplývá to z § 12 odst. 2 písm. b) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení).“ Uvedené rozhodnutí lze dle názoru autorky v rámci územní samosprávy
aplikovat také na zasedání zastupitelstva obce a práva občana obce.
K vyjadřování občanů obce během probíhajícího zasedání je dlužno podotk
nout následující usnesení, které se vztahuje k ust. § 94 ObecZ (možnosti před
kládat návrhy k zařazení na pořad jednání). Dle usnesení Krajského soudu v Ústí
nad Labem ze dne 21. června 2006, č. j. 15 Ca 105/2005-55: „Pro úplnost však
soud považuje za potřebné k právu předkládat návrhy k zařazení na pořad jednání
zasedání zastupitelstva obce uvést, že tuto problematiku výslovně a zcela jednoznačně upravuje ust. § 94 obecního zřízení... Podle zákonné úpravy tedy občanům
obce nesvědčí právo přímo předkládat vlastní návrhy na zařazení určité věci k projednání do programu projednávaných záležitostí v průběhu zasedání žalovaného...
Občan obce má ovšem právo podle ust § 16 odst. 2 písm. f) obecního zřízení požadovat projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou obce nebo
zastupitelstvem obce, přičemž za splnění jistých podmínek musí být tato záležitost
projednána do 60 dnů popř. nejpozději do 90 dnů. Jestliže občan obce toto své prá16 Stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 3/2008. Právo
občana obce vyjádřit na zasedání zastupitelstva obce svá stanoviska k projednávaným věcem.
[online] S. 1–4. K tomu dále: Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. červ
na 2006, č.j. 15 Ca 105/2005-55; rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21.
června 2006, č.j. 15 Ca 220/2005-61 (o kasační stížnosti bylo rozhodnuto rozsudkem Nej
vyššího správního soudu ze dne 5. září 2007, č.j. 3 Aps 7/2006-103, právní názor krajského
soudu byl potvrzen).
110
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
vo uplatní v průběhu zasedání zastupitelstva, musí respektovat rámec svých práv
daných mu obecním zřízením a jednacím řádem dotyčného zastupitelstva. V žádném případě však nelze směšovat toto ustanovení – § 16 odst. 2 písm. f) s ust. § 94
odst. 2 obecního zřízení. Soud se zcela ztotožňuje s názorem žalovaného o tom, že
pokud žalobce chce projednat žalovaným svoji záležitost, přičemž nevyužije možnosti navrhnout ji prostřednictvím taxativně vyjmenovaných subjektů v ust. § 94
odst. 1 obecního zřízení na program jednání, může svůj požadavek na projednání
určité otázky vznést při zasedání zastupitelstva v rámci bodu programu Diskuse,
který je vyhrazen pro tyto iniciativy občanů. Obdobně také rozsudek Krajského
soudu v Ústí nad Labem ze dne 31. května 2006, č. j. 15 Ca 36/2006-35 nebo roz
sudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. září 2007, č. j. 3 Aps 7/2006-103.17
Jednací řád (k němuž bude více řečeno dále) by tak mohl upravovat procedurální otázky, jako je způsob udělování slova, přihlašování do diskuse, pořadí
vystupujících, omezení délky vystoupení každého občana obce k jednotlivému
bodu, kdy tato doba musí být dostatečná k tomu, aby občan obce mohl své právo
vůbec uplatnit, oprávnění předsedajícího odejmout občanovi obce slovo, pokud
nebude hovořit k projednávané věci či pokud překročí stanovený časový limit.
Závěrem je vhodné dodat, že pokud jednací řád výkon práva podle § 16 odst.
2 písm. c) ObecZ nijak neupraví, neznamená to jeho rozpornost se zákonem.
Právo občana obce existuje totiž přímo ze zákona a je realizovatelné i bez jeho
podrobnějšího „provedení“ v jednacím řádu.18 Autorka však zastává názor, že
úprava naznačených otázek v jednacím řádu je více než vhodná, aby byl případný procesní postup v těchto na zasedání zastupitelstva dostatečně transparentní a s předem písemně stanovenými pravidly.
17 „Podle právního názoru Nejvyššího správního soudu, není občan obce oprávněným subjektem k tomu, aby mu podle § 94 odst. 1 zákona o obcích svědčilo právo předkládat návrhy k zařazení na pořad jednání připravovaného zasedání zastupitelstva. Toto právo podle
téhož ustanovení mají jen zastupitelé, rada obce a výbory. Občan obce se proto může obrátit na oprávněnou osobou podle § 94 odst. 1 zákona o obcích se svým návrhem. Druhou
možností je vystoupit v rámci rozpravy před hlasováním o programu zasedání zastupitelstva a přednést zde svůj návrh, případně vystoupit v té části zasedání zastupitelstva, která je
vyhrazena pro iniciativy občanů. Pokud by si návrh osvojil někdo z přítomných osob s navrhovacím právem podle § 94 odst. 1 zákona o obcích, mohl by pak stěžovatelem přednesený
požadavek navrhnout k zařazení na program zasedání. Nejvyšší správní soud však zdůrazňuje, že není povinností zastupitelstva takto přednesený návrh akceptovat, neboť o zařazení
návrhů přednesených v průběhu zasedání zastupitelstva na program jednání rozhoduje samo
zastupitelstvo. Nejvyšší správní soud shodně jako krajský soud zastává názor, podle nějž má
každý občan obce právo vyjádřit své stanovisko ke všem projednávaným věcem na zasedání
zastupitelstva, a to včetně programu zasedání zastupitelstva, neboť je projednáván jako jakákoli jiná věc.“ [Cit.13.12.2014].
18 Stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 3/2008. Právo
občana obce vyjádřit na zasedání zastupitelstva obce svá stanoviska k projednávaným věcem.
Op. cit.
111
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
5 Zápis ze zasedání zastupitelstva obce
Zápis ze zasedání zastupitelstva obce informuje občany obce o jednání
tohoto orgánu obce, který rozhoduje v zásadě o nejdůležitějších otázkách sou
visejících s činností obce. Dle ust. § 95 odst. 1 ObecZ se o průběhu zasedání
zastupitelstva obce pořizuje zápis. Zápis podepisuje starosta, příp. místostaros
ta, a určení ověřovatelé. Jazykovým výkladem lze určit, že se jedná minimálně
o dva ověřovatele odlišné od starosty, resp. místostarosty. Funkce ověřovatele
je zpravidla určena na začátku konkrétního zasedání.19 „V zápise se vždy uvede
počet přítomných členů zastupitelstva obce, schválený pořad jednání zastupitelstva
obce, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení. Zápis je nutno pořídit do 10
dnů po skončení zasedání a musí být uložen na obecním úřadu k nahlédnutí.“20
Rozhodnutí (usnesení) tak musí být součástí zápisu ze zasedání zastupitelstva
obce, to znamená, že musí být přímo obsahem textu tohoto zápisu. Pouze text
rozhodnutí obsažený v zápisu ze zasedání zastupitelstva obce je tak právně rele
vantní. Správnost rozhodnutí pořízeného ve formě samostatného výpisu ze zápi
su lze prokázat výhradně jeho shodou se zněním usnesení obsaženého v zápisu
ze zasedání zastupitelstva obce.
K otázce časového okamžiku přijetí rozhodnutí samotného, se vyjadřuje
Ministerstvo vnitra, dle něhož je možné přijímat rozhodnutí u každého projed
naného bodu schváleného programu zasedání zastupitelstva obce zvlášť nebo jej
lze přijmout až na konci zasedání zastupitelstva obce. Přičemž je doporučeno
s ohledem na průběh zasedání zastupitelstva obce přijímat tato u každého bodu
programu po projednání věci. A to z toho důvodu, že lze předpokládat, že v tom
to okamžiku mají přítomní členové zastupitelstva obce největší povědomí o prá
vě projednané záležitosti. Zároveň je takový postup ve prospěch občana obce,
zejména s ohledem na ust. § 16 odst. 2 písm. c) ObecZ.21
„V zápisech ze zasedání zastupitelstva obce je nutné přesně uvádět počet přítomných členů zastupitelstva obce a zejména u každého přijatého usnesení výsledek hlasování, tedy uvedení počtu členů hlasujících pro přijetí daného rozhodnutí,
proti jeho přijetí, počet těch, kteří se hlasování zdrželi, a případně i počet těch, kteří
nehlasovali. Tyto údaje je možné uvádět i adresně podle jednotlivých členů zastupitelstva obce, čímž se zvýší transparentnost rozhodování zastupitelstva obce.“22 Je
vnitra č. 25/2008. Důsledky nepodepsání návrhu zápisu ze zasedání zastupitelstva a právo člena zastupitelstva podat námitky proti zápisu ze zasedání zastupitelstva. [online] [cit.
22.12.2014] S. 1.
20 Ust. § 95 odst. 1 ObecZ. Judikováno taktéž v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 24.07.2009,
sp. zn. 23 Cdo 3826/2007.
21 Ministerstvo vnitra ČR. Stanovisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Minister
stva vnitra č. 51/2009. K procesu přijímání usnesení zastupitelstvem obce. [online] [cit.
22.12.2014] S. 2.
Op. cit. S. 3.
112
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
doporučeno v zápise výslovně uvést, zda se zasedání účastnili občané a v jakém
počtu a stručný záznam jejich případného vyjádření.23
Zápisy o přijatých rozhodnutích musí být přesné, jasné a jednoznačné (stej
ně jako usnesení sama), včetně hlasování o nich. Rozhodnutí nabývají platnos
ti okamžikem jejich přijetí, tj. hlasováním. Rozhodnutí představuje výslednou
souhlasnou vůli zastupitelstva obce k projednávané věci, o které se hlasovalo.24
„Pokud s návrhem usnesení nevyslovila souhlas nadpoloviční většina všech členů
zastupitelstva obce (rady obce), usnesení nevznikne, a to ani usnesení opačného
významu. Pouze se tato skutečnost zaznamená do zápisu. Doporučujeme v daném
případě do zápisu uvádět, že usnesení nebylo přijato.“25
Nejčastějšími nedostatky ve formálním vyhotovení zápisu ze zasedání
zastupitelstva obce, resp. tedy porušováním ust. § 95 ObecZ je vyhotovení zápisu
ze zasedání zastupitelstva obce v době delší než 10 dnů; chybějící podpis jedno
ho z ověřovatelů, případně starosty (místostarosty); chybějící záznam o průběhu
a výsledku hlasování; chybějící záznam o schváleném pořadu jednání zastupitel
stva obce; projednávání bodů pořadu zasedání zastupitelstva obce, které nebyly
uvedeny ani v oznámeném programu připravovaného zasedání zastupitelstva
obce, ani nebyly dodatečně zařazeny na pořad jednání (ust. § 94 odst. 2 ObecZ)
– v podstatě se však nejedná o nedostatek zápisu, nýbrž o nedostatek týkající se
samotného průběhu zasedání zastupitelstva obce.26
Povinné náležitosti zápisu vyžadované zákonem slouží k ověření, zda
zasedání zastupitelstva obce řádně proběhlo, a zda byla rozhodnutí řádně
přijata. Neuvedení těchto údajů by mohlo v budoucnu vést ke zpochybnění
výsledků hlasování.27 Dlužno podotknout, že pokud zápis nebude vyhotoven
do 10 dnů, nemá porušení ust. § 95 ObecZ vliv na přijatá usnesení. Lhůta pro
pořízení zápisu je jen pořádková. Rozhodnutí zastupitelstva vznikají jejich přije
tím, ukončením hlasování potřebným počtem členů zastupitelstva. Nevyhotove
ní zápisu, resp. nedodržení všech náležitostí stanovených v § 95 odst. 1 ObecZ,
nemá vliv na jejich existenci.28
Zastupitel může podat proti zápisu ze zasedání zastupitelstva obce námitky
(ust. § 95 odst. 2 ObecZ). O námitce člena zastupitelstva obce rozhoduje zastu
pitelstvo usnesením na nejbližším zasedání zastupitelstva. Buď bude zápis potvr
zen a námitka zamítnuta, neboť zápis odpovídá skutečnému průběhu zasedání,
23 Svaz měst a obcí České republiky. Příručka pro člena zastupitelstva obce po volbách v roce
2014. S. 14.
24 Svaz měst a obcí České republiky. Op. cit.
25 Svaz měst a obcí České republiky. Op. cit. S. 14.
Op. cit., s. 2.
27 Tamtéž, s. 3.
vnitra č. 25/2008. Op. cit. S. 3.
113
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
nebo budou výhrady uznány za důvodné a námitce bude vyhověno. Poté je nut
né zápis formou dodatku opravit. „Námitky mohou směřovat jak proti obsahu
zápisu, tzn. nikoli pouze proti výsledkům hlasování či obsahu zachycených usnesení, tak i proti správnosti všeho, co je v zápisu uvedeno.“29 Námitky dle ust. § 93
odst. 2 ObecZ mohou podávat pouze členové zastupitelstva. Chtěl-li by podobné
námitky podat občan, nebo jiná osoba účastnící se zasedání, lze považovat její
vyjádření za návrh, připomínku či podnět, který bude nutné vyřídit v souladu
s ust. § 16 odst. 2 písm. g) ObecZ. ObecZ nestanoví lhůtu, v rámci které lze
podat námitky. A proto je tak možné učinit prakticky kdykoli po předmětném
zasedání. Z pohledu efektivity výkonu samosprávy je zajisté vhodné, aby takové
námitky byly podány co nejdříve, neboť v opačném případě by i po delší době
mohlo být zpochybněno zásadní rozhodnutí zastupitelstva.
S ohledem na uvedené je zřejmé, že zápis ze zasedání zastupitelstva obce má
vysokou relevanci. Zápis napomáhá ke kontrole, zda zastupitelstvo proběhlo
v souladu se zákonem, zda byly naplněny jeho kvalitativní i kvantitativní aspekty
mající odraz v požadavku transparentnosti a otevřenosti.
6 Význam jednacího řádu pro rozhodovací proces zastupitelstva
Ust. § 96 ObecZ upravuje možnost jednacího řádu zastupitelstva, kdy:
„Zastupitelstvo obce vydá jednací řád, v němž stanoví podrobnosti o jednání
zastupitelstva obce.“ S ohledem na všechny výše rozebrané složky rozhodovacího
procesu zastupitelstva obce lze obecně konstatovat, že jednacím řádem mohou
být do podrobností upravena v ObecZ vágně, nebo pouze rámcově uzákoněná
procesní pravidla. Příkladem mohou být mimo výše uvedené úpravy následují
cích oblastí.
S ohledem na projednávané body programu je nutné v dostatečném předstihu zajistit pro zastupitele všechny podklady a materiály. Toto může být upra
veno jednacím řádem (pravidla pro jejich přípravu, způsob a termín jejich doru
čování členům zastupitelstva apod.). Dále také např. úprava ukončení zasedání
pro nenaplnění potřebného počtu zastupitelů pro usnášeníschopnost zastupitel
stva (způsoby omluv ze zasedání, podmínky ukončení apod.). Dalším vhodným
bodem jednacího řádu je způsob hlasování zastupitelstva obce. ObecZ způsob
hlasování zastupitelstva neupravuje, je tedy na něm samém, jakou formu zvolí.
Vzhledem k otázkám a předmětu rozhodování zastupitelstva je vhodné zvolit
takový způsob rozhodování, který bude dostatečně transparentní (nedoporu
čuje se tajné hlasování, to je oprávněné ve volebních záležitostech).30 Jak je již
výše zmíněno, člen zastupitelstva může podat proti zápisu ze zasedání námitky.
Vzhledem k tomu, že ObecZ neupravuje dobu, v níž je lze podat, je možné tuto
otázku upravit jednacím řádem. Zde lze stanovit, že námitky člena zastupitelstva
lze uplatnit toliko jen do následujícího nejbližšího zasedání. Bude tak zameze
29Tamtéž.
30 Svaz měst a obcí České republiky. Op. cit., s. 14.
114
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
no situaci, aby dlouhodobě existovala možnost zpochybnit obsah zápisu, tzn.
i přijatá usnesení. V jednacím řádu lze také stanovit procesní postup, budou-li
námitky podány opožděně. Poté by se na taková vyjádření hledělo minimálně
jako na připomínky či podněty člena zastupitelstva a jako takové by bylo nutné je
vyřídit dle ust. § 82 písm. b) ObecZ. V jednacím řádu je také vhodné upravit for
mu námitek, tj. zda mohou být podány písemně, ústně apod. Zároveň je vhodné
upravit, ke komu se takové námitky podávají.31
Otázkou je, jaký vliv na výsledek rozhodovacího procesu má jednací řád
a pravidla v něm stanovená, pokud jej zastupitelstvo poruší. K důsledkům poru
šení jednacího řádu zastupitelstva obce se vyjádřil Nejvyšší správní soud roz
sudkem ze dne 2. 2. 2012, č. j. 7 Ao 5/2011-100: „Jednací řád, přijatý na základě
§ 96 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (dále též obecní zřízení), představuje vnitřní (interní) dokument zastupitelstva, který by měl zastupitelstvu pomoci předem
vyřešit některé procesní otázky zasedání. Pokud zastupitelstvo postupuje v konkrétním případě v rozporu s jednacím řádem, ale v souladu s pravidly stanovenými
v obecním zřízení, nezpůsobuje porušení jednacího řádu nezákonnost přijatého
rozhodnutí a není to důvod pro zásah státu. Srov. Vedral, J., Váňa, L., Břeň, J., Pšenička, S. Zákon o obcích (obecní zřízení). 1. vydání, Praha: C. H. Beck, 2008, s. 513,
Koudelka, Z., Ondruš, R., Průcha, P. Zákon o obcích (obecní zřízení) Komentář. 4.
doplněné vydání, Praha: Linde, 2009, s. 337.“
Zastupitelstvo obce by se tedy jednacím řádem mělo řídit, nicméně jeho
porušení (je-li jinak v souladu s ObecZ) neznamená nezákonnost výstupů rozhodovacího procesu. Autorka je toho názoru, že nedodržení jednacím řádem
stanovených procesních postupů by však mělo být sankcionováno, jinak by tyto
postupy byly stanoveny pouze účelně pro případy, „kdy se to zastupitelstvu hodí“.
V souladu se zásadou legitimního očekávání je nutné, aby i případné porušení
jednacího řádu, které by výkladem mohlo vést k porušení smyslu a účelu zákon
ných ustanovení, bylo vnímáno jako rozporné se zákonem.
K jednacímu řádu dlužno podotknout, že diskutovanou otázkou bylo, po
jakou dobu je jednací řád zastupitelstva obce platný a zda musí vydat každé nově
zvolené zastupitelstvo nový jednací řád. Jednací řád, který je vydán usnesením
zastupitelstva obce, lze měnit a rušit jen usnesením. Změny složení zastupitelstva
tak zásadně nemají vliv na jeho platnost.32
Jednací řád v sobě nese dle názoru autorky vysoký potenciál k naplnění
požadavku transparentnosti a otevřenosti, neboť je kompetentní upravit pra
vidla rozhodovacího procesu zastupitelstva, která ObecZ výslovně neupravuje
a ponechává tyto otázky místní správě. Zavedení jednotný pravidel je vstřícným
vnitra č. 25/2008. Důsledky nepodepsání návrhu zápisu ze zasedání zastupitelstva a právo
člena zastupitelstva podat námitky proti zápisu ze zasedání zastupitelstva. Op. cit., s. 4, 5.
32 Svaz měst a obcí České republiky. Op. cit., s. 18.
115
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
krokem ve vztahu k občanům obce, zároveň však jejich mezí, dlužno podotk
nout že také korektivem pro jednání zastupitelstva samého.
7 Závěrem
Rozhodovací procesy, resp. rozhodnutí na úrovni obce, konkrétně zastupi
telstva obce jsou významným výrazem realizace práva na samosprávu. Aspekty
rozhodovacího procesu zastupitelstva obce byly rozebírány selektivně, se zamě
řením na oblasti, v nichž dochází dle míněné autorky k nejzávažnějším poruše
ním a neefektivnosti fungování zákonem nastaveného systému, zejména s ohle
dem na požadavky transparentnosti a otevřenosti ve veřejné správě vůbec. Cílem
tohoto příspěvku bylo analyzovat základní fáze či znaky rozhodovacího procesu
zastupitelstva obce mající přímou vazbu na princip transparentnosti a otevře
nosti veřejné správy, se zaměřením na některé problematické otázky, které před
stavují do budoucna hrozbu pro efektivnost a funkčnost místní samosprávy, a to
s ohledem na smysl a účel zákonných ustanovení.
Konkrétní problémy byly demonstrovány napříč předchozími kapitolami.
Je vhodné závěrem poukázat ještě jednou na některé nedostatky v rozhodování
zastupitelstva. Jedná se zvláště o skutečnost zajištění veřejnosti zasedání zastupi
telstva. Zveřejnění o místě, čase a pořadu jednání mají mnohé nedostatky. Ať už
nejsou zveřejňována vůbec, včas, nebo neobsahují všechny zákonem stanovené
skutečnosti. Dále otázka participace občanů na zasedání zastupitelstva k projed
návaným věcem, kdy občanům slovo není uděleno vůbec, nebo jen sporadicky
na časově krátkou dobu. Výrazným problém je také otázka tzv. pracovních porad.
Zastupiteli jsou na těchto poradách diskutovány předmětné otázky zpravidla až
to stádia, kdy je s téměř absolutní jistotou jasné, jak bude o věci rozhodnuto.
Na následných veřejných zasedáních pak věc není prodebatována vůbec, nebo
pouze rámcově, čímž je porušována zásada veřejnosti.
Závěrem je vhodné podotknout, že pokud má místní samospráva plnit úko
ly jí svěřené, měl by v chování zastupitelů projevit odpovědný přístup, přístup
erudovaný se snahou činit co nejlepší rozhodnutí v zájmu obce. Přičemž zájem
obce je v dnešní době nutné vnímat nejen s ekonomického hlediska, ale naopak
z pohledu širšího společenského kontextu, mj. i ve vazbě na zajišťování příznivé
ho životního prostředí občanů obce. Přičemž právě poslední zmíněné je bohužel
stále ještě dosti opomíjeno. Proto by bylo vhodné zajistit motivační faktory pro
zastupitelstvo obce, které by přispěly ke komplexnímu vnímání problémů života
obce, které musí být dennodenně řešeny.
Mgr. Kateřina Švarcová,
Právnická fakulta Masarykovy univerzity, Brno
116
OTEVŘENÁ DATA – ŠANCE NEBO ZÁTĚŽ?
Open data – a chance or a burden?
Eva Kebrlová
KERBLOVÁ, Eva. Otevřená data – šance nebo zátěž? Acta Iuridica Olomucensia,
2016, Vol. 11, No. 2, s. 117–121.
Abstrakt: Předložený článek se zabývá tématem otevřených dat v širším kontextu elektro
nizace veřejné správy (eGovernment). Ve stručném přehledu mapuje základní vymezení
právními předpisy a jejich uplatňováním ve vztahu k občanům. Možnosti, které nabízí
zpracování a zveřejnění otevřených dat, jsou dány do souvislosti s těmi aspekty, které by
mohly znamenat zátěž pro veřejnou správu.
Klíčová slova: Big data, Business Intelligence řešení, Digitální data, eGovernment, elek
tronizace veřejné správy, Informační systém datových schránek, Národní standard pro
elektronické systémy spisové služby, Open data, otevřená data, svobodný přístup k infor
macím, základní registry, zaručený elektronický podpis a elektronická značka.
Summary: The presented article deals with the topic of open data in the broader context
of e-government. It charts the basic definition of the laws and their application in relation
to citizens. Options, that processing and publishing open data offers are correlated with
those aspects that could be a burden for public administration.
Keywords: Big Data, Business Intelligence solutions, digital data, e-government, e-gover
nance, Data Box, the National Standard for electronic records management systems,
open data, free access to information, basic registers, advanced electronic signature and
electronic mark
„Nejzajímavější způsob využití vašich
dat vymyslí někdo jiný.“
Rufus Pollock, Open Knowledge Foundation
V posledních 15 letech došlo k zakotvení elektronické komunikace v běž
ném úředním styku. Digitálním prostorem se začalo pohybovat velké množ
ství dat, která dynamicky rostla a jejich velikost přesáhla možnost spravovat je
běžnými prostředky. Pro tento fenomén se vžilo označení Big Data, která bývají
definována buď jako data o velikosti petabytů, anebo jako data, která se extrémně
tvoří nebo mění – tedy v objemu, typu, popř. v rychlosti1), mimo jiné v důsledku
snadné a levné dostupnosti technologií a sítí.
Prvním problémem, který bylo nutné řešit při správě dat velkých objemů,
bylo jejich uložení. Původní ukládání souborů na pevných discích osobních
počítačů i následující využití externích datových nosičů již nedostačovalo.
Postupně převážila centralizovaná datová úložiště, v některých případech i glo
bálního charakteru, ke kterým mají jednotlivé uživatelské stanice umožněný
1 JIRKOVSKÝ, Michal. Big Data. eGovernment. 2013, roč. 13, č. 2, s. 14–15. ISSN 1801-9420
117
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
vzdálený přístup. Postoj jednotlivců i veřejné správy se změnil od izolovaného
vnímání jednotlivých souborů, popř. centralizovaných databází, ke globálnímu
vnímání volně strukturovaných dat.
Druhým problémem byla správa dat a jejich využití. Klasické datové sklady
však nedisponují nástroji ke zpracování a analýze uložených dat. V tomto ohledu
byla z podstaty věci vývojově dál soukromá sféra, pro nástroje celistvého zpraco
vání velkého množství různorodých informací se vžilo označení Business Intelli
gence řešení (BI)2). Veřejná správa postupně začala tytéž nástroje využívat pro
zpracování informací získaných vlastní činností, v první fázi pro svou potřebu.
Využití dat spravovaných veřejnou správou se ale domáhaly i soukromé
subjekty. Poprvé ve větším měřítku došlo k získávání informací spravovaných
veřejným úřadem ve Velké Británii, když v roce 2009 bylo přinuceno minister
stvo dopravy zveřejnit zdarma jízdní řády – do té doby prodávané jako drahé
komerční licence. Další zpřístupňování informací shromážděných veřejnou
správou vyvolalo jev, který byl záhy označen jako Open Data – otevřená data.
Význam jejich zpřístupnění srovnává The Economist s Velkým třeskem3), přede
vším z hlediska finančního přínosu pro hospodářství. Jeho vyčíslení se v závis
losti na šíři oblastí posuzovaných dat pohybuje od 28 mld. EUR v roce 2008 pro
státy Sedmadvacítky4) až po 100 mld. EUR pro celou Evropu5).
Zájem o zpřístupnění informací veřejné správy v České republice se datuje
od 2. pol. 90. let, který v návaznosti na legislativu Evropské unie vyvrcholil přije
tím zák. č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím a zák. č. 123/1998
Sb., o právu na informace o životním prostředí.
Česká republika se řadí mezi státy s vysokým podílem využití elektronické
komunikace při výkonu veřejné správy. Již v roce 2000 byl přijat zák. č. 365/2000
Sb., o informačních systémech veřejné správy, který stanoví práva a povinnosti
související s vytvářením, užíváním, provozem a rozvojem informačních systémů
veřejné správy. Prvotním důvodem k propojení dat (na vládní úrovni) bylo snížit
byrokratickou zátěž občanů a přitom zpřístupnit relevantní data veřejné správě
samotné. Tento trend se mimo jiné projevil v zavedení základních registrů jako
stěžejní součásti elektronizace veřejné správy (eGovernment). Právní rámec je
obsažen v zák. č. 111/2009 Sb., o základních registrech, který zavádí čtyři registry
včetně správců: správcem Registru obyvatel a Registru práv a povinností je mini
sterstvo vnitra, Registru osob Český statistický úřad a Registru územní identifi
2 KOUDELE, Václav, HAVRÁNEK, Robert. Jak se neztratit ve velkém množství dat. eGovernment. 2013, roč. 13, č. 2, s. 16–17. ISSN 1801-9420
3 MRÁČEK, Jakub a kol. Jak otevírat data? [online]. Praha: Fond Otakara Motejla, 2014, s. 7.
[cit. 5. 6. 2015]. ISBN 978-80-87725-15-3 Dostupné z: http://www.otevrenadata.cz
4 Chlapek, Dušan, Jan Kučera a Martin Nečaský. Koncepce katalogizace otevřených dat VS
ČR: zkrácená verze. In: Boj s korupcí v České republice [online]. 2012 [cit. 5. 6. 2015], s.
6. Dostupné z: http://www.korupce.cz/assets/partnerstvi-pro-otevrene-vladnuti/otevrena
-data/Koncepcekatalogizace-–otevrenych-dat-VS-CR---zkracena-verze.pdf
5 MRÁČEK, Jakub a kol. 2014 op. cit., s. 7.
118
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
kace, adres a nemovitostí je Český úřad zeměměřičský a katastrální6). Nástrojem
pro sdílení dat celého systému je Informační systém základních registrů7).
Podmínkou využitelnosti digitálních dat je zajištění oběhu a věrohodnos
ti dokumentů. K tomu slouží několik nástrojů, které je veřejná správa povin
na využívat. Prvním krokem bylo zavedení elektronického podpisu, zaručené
ho elektronického podpisu a elektronické značky – zákonem č. 227/2000 Sb.,
o elektronickém podpisu. Vývojovým skokem bylo zavedení Informačního sys
tému datových schránek (dále jen IS DS) na základě zákona č. 300/2008 Sb.,
o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, který v podstatě
činí rovnoprávným analogový a digitální dokument a umožňuje nahradit verifi
kační prvek v podobě elektronického podpisu samotným odesláním dokumentu
pomocí IS DS. Prozatímním završením elektronizace veřejné správy je povin
nost uložená veřejnoprávním původcům zákonem č. 499/2004 Sb., o archivnic
tví a spisové službě, tedy vedení spisové služby a samostatných evidencí doku
mentů v elektronické podobě8), od 1.7.2012 v souladu s Národním standardem
pro elektronické systémy spisové služby (dále jen Národní standard)9).
Všechny tyto kroky znamenají přijímání, zpracovávání a uchovávání velkého
množství elektronických dat. Logickým pokračováním racionální elektroniza
ce veřejné zprávy je přechod ke sběru strukturovaným dat, snaha o maximální
vytěžování klasických dokumentů a vytváření sofistikovaných strukturovaných
evidencí. Takto vzniklá strukturovaná, očištěná a verifikovaná data (s popisem)
je třeba následně zpřístupnit – umožnit veřejné správě i soukromému sektoru
sdílení a efektivní využití již jednou pořízených dat. Samozřejmostí jsou určitá
omezení, anonymizace osobních údajů apod.
Využitím otevřených dat se začaly na sklonku první dekády 21. stol. zabývat
občanské iniciativy10). K problematice se přihlásila i vláda České republiky, kte
rá svým usnesením ze dne 4. dubna 2012 č. 243 přijala Akční plán Partnerství
pro otevřené vládnutí „Zpřístupnění dat a informací“. Na jeho základě v gesci
ministerstva vnitra za spolupráce Fakulty informatiky Vysoké školy ekonomic
ké v Praze a Matematicko-fyzikální fakulty Univerzity Karlovy v Praze vznikla
Koncepce katalogizace otevřených dat veřejné správy ČR (dále jen Koncepce)11)
a Metodika publikace otevřených dat veřejné správy ČR12).
6 § 3 zák. č. 111/2009 Sb., o základních registrech.
7 § 2 písm. f zák. č. 111/2009 Sb., o základních registrech.
8 Další náležitosti stanoví prováděcí vyhláška č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spi
sové služby.
9 Oznámení Ministerstva vnitra Č. j. MV-74291-3/AS-2012, kterým se zveřejňuje Národní
standard pro elektronické systémy spisové služby, Věstník ministerstva vnitra čá. 64/2012
(část II)
10 Ponejvíce od r. 2011 Fond Otakara Motejla,viz http://www.otevrenadata.cz
11 Chlapek, Dušan, Jan Kučera a Martin Nečaský 2012 Koncepce, s. 4.
12 CHLAPEK, Dušan, Jan KUČERA a Martin NEČASKÝ. Metodika publikace otevřených dat
veřejné správy ČR: verze 1.0. In: Boj s korupcí v České republice [online]. 2012 [cit. 5. 6.
2015]. Dostupné z: http://www.korupce.cz/assets/partnerstvi-pro-otevrene-vladnuti/ote
119
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Koncepce jako hlavní přínosy Datového katalogu, který by měl vzniknout
v horizontu 3–5 let (od r. 2012, pozn. aut.), uvádí usnadnění přístupu k datům
veřejné správy a vytvoření předpokladů pro opětovné použití dat veřejné sprá
vy, využívání otevřených propojitelných dat a dosažení vyšší transparentnosti
veřejné správy13). Koncepce stanoví tři základní pojmové znaky otevřených dat
– celistvost, zpracovatelnost, dostupnost pro každého. Celistvost představuje
dostupnost v celku, nejlépe prostřednictví internetu, v upravitelném formátu
a za předpokladu, že nevzniknou náklady vyšší než náklady na jejich reproduk
ci. Zpracovatelnost znamená předpoklad nového zpracování, šíření a propojení
s dalšími daty. Dostupností pro každého se rozumí neomezený přístup a neome
zené použití, i pro komerční účely14).
V souvislosti s uložením povinnosti jednotlivým orgánům veřejné správy pub
likovat a katalogizovat otevřená data se předpokládá přijetí příslušné legislativy15).
Zajištění otevřených dat ovšem bude znamenat i jistou zátěž pro výkon veřej
né správy, a to v oblasti technologií, lidských zdrojů a zabezpečení dat. Nutné
náklady je třeba od počátku vnímat jako nedílnou součást projektů, při dalším
rozvoji zpřístupnění dat již není možné tyto náklady zpochybňovat. Jako příklad
cesty, která nezaručuje udržitelnost zamýšleného projektu, lze uvést současný
stav organizace veřejné správy, konstituovaný reformou po roce 2000. Při teh
dejších úvahách o možných systémech veřejné správy bylo od počátku zřejmé,
že sdílený model výkonu veřejné správy bude znamenat nutné výdaje i na stra
ně samosprávy – výměnou za komfortní dostupnost veřejné správy pro občany.
Tento fakt ale dnes není v diskusích o nákladech na výkon přenesené působnosti
ze strany obcí vůbec reflektován a přesuny některých agend zpět na státní dekon
centrované úřady jdou proti záměru této reformy.
Zpřístupnění digitálních otevřených dat veřejné správy je závislé na jejich
přístupnosti ve zdrojových evidencích. Proto je zásadním předpokladem zacho
vání jejich čitelnosti, nezměnitelnosti a věrohodnosti a předpokladem pro toto
zachování jsou technologické prostředky. Jejich pořizování a údržba je problé
mem finančním (tlak na snižování ceny i krácení provozních výdajů) a někdy
časovým (v závislosti na kvalitě sestavení veřejné zakázky). Dalším aspektem je
trvalost softwarových aplikací – je třeba zohlednit skutečnost, že změna např.
aplikací spisové služby či samostatných evidencí dokumentů může způsobit
z důvodu nekompatibility aplikací nedostupnost některých typů dokumentů
z období před zavedením Národního standardu.
S výše uvedeným úzce souvisí problematika lidského faktoru. V současnosti
veřejná správa nedisponuje rezervami tak, aby počáteční zpracování dat nezna
menalo navýšení lidských zdrojů. Rozumné uchopení problému ale v důsledku
vrena-data/Metodika_Publ_OpenData_verze_1_0.pdf
15 Chlapek, Dušan, Jan Kučera a Martin Nečaský 2012 Koncepce, kap. 1.13.
120
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
lidské zdroje ušetří, neboť po zveřejnění otevřených dat nebude správní orgán
např. zatížen v takové míře jako dnes zpracováním dotazů podle zák. č. 106/1999
Sb., o svobodném přístupu k informacím. U pracovníků pověřených katalogiza
cí je ale potřeba předpokládat patřičnou kvalifikaci, již jen obsluha současných
aplikací spisové služby, archivace a samostatných evidencí dokumentů předsta
vuje vysoce sofistikovanou činnost. U zpracovatelů dat je dále třeba vyžadovat
kromě znalosti konkrétní aplikace, ze které data pocházejí, též poměrně preg
nantní vhled do problematiky z hlediska odbornosti.
Velkým problémem, u kterého je otázka, jak je veřejná správa připravená jej
řešit16), je ochrana osobních údajů a bezpečnost dat. Tato otázka vyvstala již při
zavedení základních registrů – z důvodu nedůvěry veřejnosti ke shromáždění
velkého množství osobních údajů v propojených systémech. Informační systém
základních registrů a jeho ORG – převodník deklaruje zajištění ochrany osob
ních údajů17). Shromážděná data lze dále zpracovat jen pro ten účel, pro která
byla získána. Pokud není vyloučeno, že Big Data obsahují osobní údaje, pod
léhají celá režimu nakládání s osobními údaji. Citlivá data jako např. zdravot
ní dokumentace, která jsou dokonce nazývána jako toxická data, nelze posléze
zpracovávat vůbec18). Nicméně struktura osobních údajů a jejich použití se dyna
micky mění, neboť většina hodnoty dat je cenná prostřednictvím sekundárního
použití. Informovaný souhlas, kterým dává k dispozici svá osobní data jednot
livec, bude nahrazen zásadně odlišnou architekturou ochrany soukromí, kdy se
odpovědnost přesune k držiteli dat19).
Otevřená data a jejich zpřístupnění znamenají novou dimenzi využití činnos
ti veřejné správy – finanční přínos pro národní hospodářství i ekonomii v rámci
Evropské unie je dnes již nezpochybnitelný. Česká republika může zhodnotit
svou výhodu spočívající ve značné míře elektronizace veřejné správy. Na zákla
dě Akčního plánu Partnerství pro otevřené vládnutí, zaštítěného vládou ČR, je
možné po určitých legislativních krocích dosáhnout zveřejnění velkých objemů
dat k následnému využití. Při přípravě zveřejňování otevřených dat však nelze
podcenit faktory zatěžující veřejnou správu při jejich zpracování – údržbu tech
nologií, zabezpečení dat a lidských zdrojů.
Eva Kebrlová
Právnická fakulta Masarykovy univerzity, Brně
16 Opakovaně řeší problémy s únikem osobních údajů katastr nemovitostí http://www.novin
ky.cz/finance/370928-z-katastru-se-ve-velkem-vysavaji-osobni-data-lidi.html
17 K tomu viz http://www.szrcr.cz/org-prevodnik
18 Pattynová, Jana. Právní otázky kolem velkých dat. eGovernment. 2013, roč. 13, č. 2,
s. 20–21. ISSN 1801-9420S.
19 MAYER-SCHOENBERGER, Viktor a Kenneth CUKIER. Big Data. Revoluce, která změní
způsob, jak žijeme, pracujeme a myslíme. 1. vyd. Brno: Computer Press, 2014. S. 187. ISBN
978-80251-4119-9
121
VYBRANÉ PROBLÉMY APLIKACE ZÁKONA
Č. 106/1999 SB., O SVOBODNÉM PŘÍSTUPU
K INFORMACÍM, V PRAXI OBECNÝCH SOUDŮ
Selected problems of application of Act no. 106/1999 Coll., on
free access to information, as ordinary court practice
Martina Küchlerová
KÜCHLEROVÁ, Martina. Vybrané problémy aplikace zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, v praxi obecných soudů. Acta Iuridica Olomucensia, 2016, Vol. 11, No. 2, s. 123–126.
Abstrakt: Předkládaný příspěvěk se zabývá vybranými problémy při aplikaci zákona č.
106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, v praxi
soudů, které jsou rovněž tzv. povinnými subjekty podle tohoto zákona. Příspěvek analy
zuje konkrétní případ, na nějž musí praxe adekvátně reagovat při současném vyhovění
žádosti o informace ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., a ochraně osobních údajů. Příspě
vek rovněž poukazuje na případnou zneužitelnost zákona, který má být jedním z pro
středků k dosažení transparentní a otevřené veřejné správy.
Klíčová slova: Právo na informace, poskytování informací, povinné subjekty, ochrana
osobních údajů, osoby veřejně známé, zájem veřejnosti.
Summary: This contribution deals with some problems during the application of the Act
no. 106/1999 Coll., on free access to information, as amended, in practice the courts,
which are also called. Obliged subjects under this Act. The contribution analyzes the spe
cific case to which the practice must adequately react while complying with requests for
information pursuant to Act no. 106/1999 Coll., and privacy. The author also points to the
potential exploitability of the Act, which has to be one of the means to achieve a transpa
rent and open governance.
Keywords: Right to information, providing information, reporting entities privacy, indi
viduals publicly known, publicity.
Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění plat
ném a účinném (dále jen „zákon o poskytování informací“), je jedním z pro
středků, jimiž má být garantována tzv. transparentnost a otevřenost veřejné
správy. Dosah tohoto zákona je však prostřednictvím vymezení tzv. povinných
subjektů mnohem širší. Mezi povinné subjekty patří mimo jiné i obecné soudy,
které musí mimo vyřizování jejich agendy prioritní, tj. soudnictví, řešit i žádosti
o informace jednotlivých žadatelů. Na následujících řádcích se proto pokusím
demonstrovat jeden případ reflektující nejčastější typ žádosti o informace, se
kterým se soudy musejí vypořádat, při současném vyhovění žádosti o informace
ve smyslu zákona o poskytování informací a ochrany osobních údajů.
123
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Žadatel podal u okresního soudu žádost ve smyslu zákona o poskytování
informací, jejímž prostřednictvím se domáhal zaslání kopie rozhodnutí daného
soudu pod žadatelem specifikovanou spisovou značkou, když šlo o trestní věc
advokáta, tj. žadatelem konkrétně uvedené osoby. Okresní soud žádost nevyřešil
v zákonem stanovené lhůtě, proto se žadatel obrátil na Ministerstvo spravedlnos
ti České republiky (dále též „Ministerstvo“) se stížností na nečinnost okresního
soudu. Než bylo ve věci Ministerstvem rozhodnuto o nečinnosti okresního sou
du, vydal rozhodnutí o poskytnutí informace sám okresní soud.
Okresní soud žádost o poskytnutí informace ve shora specifikované podobě
odmítl. Předně okresní soud uvedl, že není pochyb, že by byl povinným subjek
tem ve smyslu ust. § 11 odst. 4 písm. b) zákona o poskytování informací. Dále
však odkázal na ust. § 8a a ust. § 12 zákona o poskytování informací.1 Okresní
soud tak dospěl k závěru, že poskytnutí informace v podobě, jak o ni žadatel
žádal, není s ohledem na citovaná ustanovení zákona o poskytování informa
cí možné. Jméno, příjmení, datum narození a bydliště osoby jsou informace
mi chráněnými zákonem o ochraně osobních údajů.2 Rovněž údaje o tom, zdali
konkrétní osoba spáchala trestný čin, včetně popisu skutku a uloženého trestu
jsou informacemi osobnostními dle ust. § 11 zákona č. 40/1964 Sb., občanského
zákoníku (ve znění platném a účinném do 31. 12. 2013, tj. v době rozhodování
o poskytnutí informace).
Okresní soud k podpoře svého rozhodnutí připomněl i ust. § 11 odst. 1 zákona
č. 269/1994 Sb., o rejstříku trestů, ve znění pozdějších předpisů, dle kterého výpis
z rejstříku trestů může požadovat pouze osoba, jejíž totožnost byla ověřena a jen
tehdy, pokud se požadované údaje týkají této osoby. V neposlední řadě okresní
soud připomněl ust. § 1 zákona o poskytování informací, které odkazuje na směr
nici Evropského parlamentu a Rady č. 2003/98/ES, o opakovném použití infor
mací veřejného sektoru (dále jen „Směrnice“). Smysl právní úpravy je dle soudu
nutné posuzovat i ve světle této směrnice, jejímž cílem bylo usnadnění přístupu
k dokumentům, které jsou shromažďovány, vytvářeny, reprodukovány a šířeny při
plnění veřejných úkolů, mají potenciál k dalšímu využití a hospodářskému uplat
nění. Takovým dokumentem rozsudek v trestním řízení rozhodně není.
Závěr okresního soudu o neposkytnutí informace, jak je specifikována sho
ra, tedy plynul ze skutečnosti, že ze znění žádosti je zcela evidentní, že požado
vané údaje o odsouzení v trestním řízení mají být ztotožněny s konkrétní oso
1 Ustanovení § 8a zákona o poskytování informací stanoví, že: „Informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne
jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu.“ A Ustanovení § 12 zákona
o poskytování informací stanoví, že: „Všechna omezení práva na informace provede povinný
subjekt tak, že poskytne požadované informace včetně doprovodných informací po vyloučení těch informací, u nichž to stanoví zákon. Právo odepřít informaci trvá pouze po dobu,
po kterou trvá důvod odepření. V odůvodněných případech povinný subjekt ověří, zda důvod
odepření trvá.“
2 Zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů.
124
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
bou. Poskytnutí jakékoli části rozsudku či jiného rozhodnutí by bylo zásahem
do osobnostních práv osoby, jíž by se rozsudek týkal. Případná anonymizace dle
ust. § 12 zákona o poskytování informací by v daném případě (dle žádosti měla
být zaslána kopie rozhodnutí v trestní věci konkrétí osoby) postrádala smysl.
Proti výše uvedenému rozhodnutí o odmítnutí poskytnutí informace podle
zákona o poskytování informací podal žadatel stížnost a věc se dostala k Minis
terstvu3. Žadatel uvedl, že osoba, o níž informaci žádá je advokátem, tudíž oso
bou veřejně činnou, na kterou se zákonné důvody pro anonymizaci nevztahují.
Okresní soud proto pochybil a informaci žadateli v rozporu se zákonem nepo
skytl. Vzápětí podal žadatel k Ministerstvu další stížnost, v níž zopakoval původ
ní stížnostní tvrzení a dále uvedl, že lhůta pro poskytnutí informace již vypršela,
informace nebyla okresním soudem poskytnuta a nečinný je rovněž druhostup
ňový orgán, tj. Ministerstvo.
Ministerstvo vzápětí vydalo rozhodnutí, kterým uložilo povinnost okresní
mu soudu informaci žadateli do 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí Minis
terstva poskytnout. Ministerstvo se ve svém rozhodnutí zabývalo otázkou, zdali
je na překážku pro poskytnutí informace skutečnost, že žadateli je již známo
jméno a příjmení v tomto případě odsouzené osoby. Ministerstvo, jakožto nad
řízený orgán, v této souvislosti odkázalo na rozhodnutí Krajského soudu v Praze,
čj. 44 A 75/2010-65, ze dne 26.7.2011, kdy: „Jestliže žadatel výslovně identifikuje
ve svém podání osobu, jejíž údaje by jinak měly být s ohledem na ochranu jejích
osobních údajů anonymizovány, není namístě poskytovat informaci v jiném rozsahu než v případě identifikace požadovaného rozhodnutí pouze číslem jednacím.“
S ohledem na výše uvedené, proto skutečnost, že jsou žadateli známy některé
osobní údaje uvedené v požadovaném rozhodnutí, nezakládá důvod pro odmít
nutí žádosti o informace.
Stěžejnějším důvodem pro závěr Ministerstva o povinnosti okresního sou
du informaci žadateli poskytnout však bylo ust. 5 odst. 5 Instrukce Ministerstva
Spravedlnosti ČR ze dne 24. 7. 2009, čj. 13/2008-SOSV-SP, kterou se provádě
jí některá ustanovení zákona o poskytování informací (dále jen „Instrukce“).
Podle daného ustanovení Instrukce nejsou chráněnými osobními údaji jména
a příjmení soudců, státních zástupců, advokátů, notářů, soudních exekutorů,
znalců a tlumočníků, insolvenčních správců a dalších osob, které jsou na zákla
dě zvláštního předpisu zapsány ve veřejně přístupných seznamech, pokud jsou
uvedeny v souvislosti s jejich působností, pro kterou byly do veřejně přístupných
seznamů zapsány.
Ministerstvo dále uvedlo, že v každém konkrétním případě je zapotřebí
zkoumat, zda lze v dané věci shledat legitimní zájem na tom, aby se dané údaje
staly součástí veřejné diskuze. Takovým případem dle Ministerstva je situace,
kdy osoby veřejně činné vystupují v soudním řízení v souvislosti se svou činnos
tí. Znalost této skutečnosti je důležitá pro tvorbu veřejného názoru o kvalitách
3 Pozn. autora: Ministerstvem však o původní stížnosti na nečinnost nebylo stále rozhodnuto.
125
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
osoby, která vykonává veřejnou funkci.4 Dále Ministerstvo odkázalo na rozsu
dek Nejvyššího správního soudu, sp. zn.: 1As 44/2010, ze dne 1. 12. 2010, který
v tomto rozhodnutí uvedl, že: „Povinné subjekty neposkytnou informace o probíhajícím trestním řízení (§ 11 odst. 4 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím) pouze poté, co zváží, nakolik je důvod neposkytnutí informace vskutku ospravedlněn naléhavou společenskou potřebou. Tou bude pravidelně zájem státu na tom, aby poskytnuté informace neohrozily objasnění skutečností
důležitých pro trestní řízení, nezveřejnily o osobách zúčastněných na trestním řízení údaje, které přímo nesouvisejí s trestnou činností, a aby neporušily zásadu, že
dokud pravomocným odsuzujícím rozsudkem není vina vyslovena, nelze na toho,
proti němuž se vede trestní řízení, hledět jako by byl vinen. Povinný subjekt vezme
v potaz též ochranu práv a svobod druhých, např. obětí trestného činu“.
Poskytování informací podle zákona o poskytování informací tedy nesmí
obcházet omezení, která vyplývají z podstaty samotného trestního řízení. Na
druhou stranu není důvod neposkytnout informace i o nepravomocném trest
ním rozhodnutí orgánu činného v trestním řízení tam, kde naléhavá společenská
potřeba nebude shledána, tj. v případech veřejného zájmu, kde půjde o trestné
činy úředních osob ve smyslu ust. § 127 zákon č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku,
ve znění pozdějších předpisů.
Ministerstvo tedy jednoznačně rozhodlo o povinnosti informaci, respektive
kopii trestního rozhodnutí advokáta, žadateli poskytnout, a to s ohledem na sho
ra uvedenou argumentaci. Okresním soudem byla žadateli následně kopie trest
ního rozhodnutí zaslána.
Problém, který spatřuji ve výše nastíněném případě a zejména v jeho závěru,
je přílišně široká aplikace zákona o poskytování informací. Veřejnost má právo
znát skutečnosti o osobách veřejného života, které souvisejí s jejich veřejnou čin
ností. Na druhou stranu veřejnost již nebude rozlišovat informace, které souvisí
s veřejnou činností určité osoby, od jejího soukromého života, a kdokoli tak dosta
ne „nálepku kriminálníha a zloděje“ i ve svém soukromém životě. Myšlenka trans
parentnosti a otevřenosti veřejné správy je správná, zákon o poskytování informací
je prostředkem její realizace, ale neměly bychom se více držet myšlenky plynoucí
z výše uvedené Směrnice? Nedostáváme se již někam, kde vlastně nechceme být?
Neustupujeme pod vidinou transparentnosti za hranici únosného a nezasahuje
me přílišně do života osob, které pro odůvodněnost takového zásahu nazveme
„osobami veřejného života“? Odpovědi na výše uvedené otázky jsou spíše věcí citu,
či hodně subjektivního vnímání, proto bylo smyslem příspěvku nastínit hraniční
situaci a vytvořit prostor zájemcům nad tímto problémem přemýšlet.
JUDr. Martina Küchlerová
4 Srov. např. Rozsudek Krajského soudu v Praze, sp. zn.: 44A 73/2010, ze dne 4. 7. 2011.
126
TRANSPARENTNOSŤ A PUBLICITA
VEREJNEJ SPRÁVY NA SLOVENSKU
V OPTIKE PRIPRAVOVANÉHO NÁVRHU
ZÁKONA, KTORÝM SA MENÍ A DOPĹŇA
ZÁKON O SLOBODE INFORMÁCIÍ1
Transparency and Publicity of Public Administration in
Slovakia in the View of the Prepared Draft Law Amending
and Supplementing Freedom of Information Act
Michal Maslen
MASLEN, Michal. Transparentnosť a publicita verejnej správy na slovensku
v optike pripravovaného návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o slo
bode informácií. Acta Iuridica Olomucensia, 2016, Vol. 11, No. 2, s. 127–139.
Abstrakt: Príspevok analyzuje mieru transpozície požiadaviek princípu transparentnosti
do slovenskej právnej úpravy zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 211/2000 Z. z.
o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon
o slobode informácií) v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niek
toré zákony.
Klíčová slova: osobný rozsah práva na informácie, poskytovanie informácii, orgány
verejnej moci, obmedzenia práva na informácie, povinná osoba, informácia.
Summary: The paper analyzes the degree of transposition of the requirements of the
principle of transparency into the Slovak legislation on the Act amending and supplemen
ting the Act no. 211/2000 Coll. on free access to information and amending certain acts
(Freedom of Information Act), as amended, and amending and supplementing certain
laws.
Keywords: personal scope of the right to information, access information, public autho
rities, restrictions on the right to information, liable entity, information.
1 Úvodné poznámky
Právo na informácie je nástrojom demokratizácie subjektov štátnej správy
a samosprávy a napomáha uplatňovaniu princípov otvorenosti a priehľadnos
ti. Uvedené princípy považuje právna veda vo všeobecnosti za prejavy tzv. dob
rej verejnej správy. Tieto princípy sú taktiež základom európskeho správneho
priestoru. Na úrovni Európskej únie sa tieto pravidlá premietajú do požiadavky
na vyjadrenie právneho postavenia inštitúcii verejnej správy, podľa ktorého by
1 DRGONEC, J.: Ústava Slovenskej republiky. Komentár. 2 vydanie. Šamorín: Heuréka,
2007. s. 287.
127
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
tieto mali predstavovať legitímne subjekty fungujúce otvoreným, prehľadným
a zodpovedným spôsobom. Toto vyjadrenie má zároveň pomáhať realizácii
dôvery občanov v činnosti verejnej správy. V inom poňatí reprezentuje právo
na informácie jeden z prostriedkov účasti verejnosti na kontrole verejnej správy
a veľmi úzko súvisí s právom občanov podieľať sa na správe vecí verejných.2
Ústavné právo vyhľadávať, prijímať a rozširovať informácie nie je vo vzťa
hu k jeho adresátom obmedzené. Patrí každému, teda akejkoľvek fyzickej alebo
právnickej osobe. Osobný rozsah základného práva na informácie je preto podľa
súdnej judikatúry daný slovom každý. Právo vyhľadávať a prijímať informácie
treba pritom chápať ako konanie smerujúce k získaniu, prijímaniu a spracovaniu
informácie. Realizácia tohto práva súvisí s uplatnením všeobecnej povinnosti
orgánov verejnej moci poskytovať informácie o svojej činnosti, postupoch, konaniach, rozhodovacích procesoch a rozhodnutiach jednotlivým fyzickým osobám
alebo hromadným informačným prostriedkom.3 Z čl. 26 ods. 5 Ústavy Slovenskej
republiky4 vyplýva ústavná povinnosť poskytovať informácie každému nosite
ľovi verejnej moci. Táto povinnosť je však čo do subjektu obmedzená, pretože
nezaväzuje každého, ale iba orgány verejnej moci v súvislosti s ich činnosťou.
Iné subjekty, ktoré netvoria súčasť orgánov verejnej moci, ústavne zakotvenú
povinnosť poskytovať informácie každému nemajú. Podľa súdnej judikatúry to
2 K tomu bližšie pozri: Bartoň, M. – Dienstbier, F. – Horáková, M. – Peterková, M. – Pou
perová, O. – Sládeček, V. : Kontrolní mechanismy fungování veřejné správy. Olomouc:
Právnická fakulta Univerzity Palackého v Oloumouci a vydavateľstvo Periplum. 2009. s.
318–319.
3 Ústavný súd Slovenskej republiky preto vo svojom náleze sp. zn. IV. ÚS 256/07 z 31. janu
ára 2008 judikoval, že: „Osobný rozsah základného práva na informácie je daný slovom
každý. Právo vyhľadávať a prijímať informácie treba pritom chápať ako konanie smerujúce
k získaniu, prijímaniu a spracovaniu informácie. Realizácia tohto práva súvisí s uplatnením všeobecnej povinnosti orgánov verejnej moci poskytovať informácie o svojej činnosti,
postupoch, konaniach, rozhodovacích procesoch a rozhodnutiach jednotlivým fyzickým osobám alebo hromadným informačným prostriedkom. Občiansky súdny poriadok, zákon č.
385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení
neskorších predpisov ani zákon č. 328/1991 Zb. o konkurze a vyrovnaní v znení neskorších
predpisov nijako nelimitujú právo účastníkov konkurzného konania na slobodný prístup
k informáciám týkajúcim sa konkurzného konania, ani neviažu realizáciu základného práva
na slobodný prístup k informáciám predchádzajúcim súhlasom sudcu.“
4 Podľa čl. 26 Ústavy Slovenskej republiky „(1) Sloboda prejavu a právo na informácie sú
zaručené. ... (2) Každý má právo vyjadrovať svoje názory slovom, písmom, tlačou, obrazom
alebo iným spôsobom, ako aj slobodne vyhľadávať, prijímať a rozširovať idey a informácie
bez ohľadu na hranice štátu. Vydávanie tlače nepodlieha povoľovaciemu konaniu. Podnikanie v odbore rozhlasu a televízie sa môže viazať na povolenie štátu. Podmienky ustanoví
zákon. ... (3) Cenzúra sa zakazuje. ... (4) Slobodu prejavu a právo vyhľadávať a šíriť informácie možno obmedziť zákonom, ak ide o opatrenia v demokratickej spoločnosti nevyhnutné
na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosť štátu, verejného poriadku, ochranu verejného
zdravia a mravnosti. ... (5) Orgány verejnej moci majú povinnosť primeraným spôsobom
poskytovať informácie o svojej činnosti v štátnom jazyku. Podmienky a spôsob vykonania ustanoví zákon.“
128
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
samozrejme neznamená, že by im, resp. niektorým z nich nemohla byť takáto
povinnosť uložená napr. zákonom alebo na základe zákona podľa čl. 13 ods. 1
Ústavy Slovenskej republiky.5 Za orgány verejnej moci považuje platná právna
úprava a súdna judikatúra jednak orgány štátnej moci a jednak orgány verejnej
správy. Orgánmi štátnej moci sú Národná rada Slovenskej republiky, ako orgán
zákonodarnej moci, prezident Slovenskej republiky a vláda Slovenskej republiky
ako orgány výkonnej moci, Ústavný súd Slovenskej republiky, všeobecné súdy
a Súdna rada Slovenskej republiky ako orgány súdnej moci. Orgánmi verejnej
správy sú jednak orgány všeobecnej a špecializovanej štátnej správy (ústredné,
resp. s celoštátnou pôsobnosťou a regionálne), ďalej vyššie územné celky a obce
ako orgány územnej a obecnej samosprávy a napokon aj iné subjekty, ktoré vyko
návajú niektoré právomoci verejnej správy. Obmedzenia práva šíriť a poskytovať
informácie vidí súdna judikatúra skrz opatrenia v demokratickej spoločnosti
nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosť štátu, verejného poriad
ku, ochranu verejného zdravia a mravnosti. Použitie uvedených opatrení regulu
je princíp viazanosti právom a prostredníctvom neho princípy proporcionality6
5 Podľa čl. 13 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky „Povinnosti možno ukladať ... a) zákonom
alebo na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd, ... b) ...
medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 4, ktorá priamo zakladá práva a povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb, alebo ... c) nariadením vlády podľa čl. 120 ods. 2.“
6 Legitímnym záujmom môže byť napr. ochrana osobnosti. Stret uvedeného záujmu s prá
vom na prístup k informáciám posudzoval Ústavný súd Slovenskej republiky v náleze sp.
zn. PL. ÚS 22/06, z 1. Októbra 2008. Zákon č. 211/2000 Z. z. vymedzuje v § 9 skupinu
osôb, o ktorých sa zverejňujú údaje ako mzda, plat, platové podmienky, príplatky, ak sú
vyplácane zo štátneho alebo iného verejného rozpočtu. Žiadateľ v uvedenom prípade pre
sadzoval záujem na ochrane transparentnosti a prístupe k informáciám, keď sa domáhal
informácie o platových podmienkach riadiacich pracovníkov Ministerstva spravodlivosti
Slovenskej republiky. Ústavný súd Slovenskej republiky v uvedenom konaní aplikoval test
proporcionality a vyjadril účel práva na prístup k informáciám, ktorým je zverejňovanie
informácií s rešpektom k osobám vo verejných funkciách. Legitímnym cieľom obmed
zenia práva na prístup k informáciám preto môže byť ochrana osobných údajov, avšak
podstata práva na prístup k informáciám vytvára záväzok pre štát alebo iné entity vyko
návajúce štátnu alebo verejnú moc. Otázka mzdy vyplácanej z verejného rozpočtu môže
pôsobiť ako významný zásah do súkromia, avšak aspekt využívania verejných financií slúži
vo svojej podstate ako bariéra proti zneužitiu právomoci osobami zahrnutými v aplikácii
verejnej moci. Legitimitu právom chráneného záujmu posudzoval Ústavný súd Slovenskej
republiky aj v náleze sp. zn. IV. ÚS 464/2010 z 10. novembra 2011. Obchodná spoloč
nosť žiadala informácie od Najvyššieho kontrolného úradu Slovenskej republiky týkajúce
sa výkonu kontroly v meste Č. a jeho majetkovej účasti v tejto obchodnej spoločnosti.
Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky obchodnej spoločnosti tieto informácie
nesprístupnil s odôvodnením podľa § 11 ods. 1 písm. h) zákona 211/2000 Z. z., podľa
ktorého „Povinná osoba obmedzí sprístupnenie informácie alebo informáciu nesprístupní, ...
ak sa týka výkonu kontroly, dohľadu alebo dozoru orgánom verejnej moci podľa osobitných
predpisov okrem informácie o rozhodnutí alebo o inom výsledku kontroly, dohľadu alebo
dozoru, ak jej sprístupnenie nezakazujú osobitné predpisy.“ Toto ustanovenie naformuloval
zákonodarca síce kategoricky, avšak povinným osobám a všeobecným súdom (pri súdnom
prieskume rozhodnutia o nesprístupnení informácie) z neho podľa Ústavného súdu Slo
129
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
a rovnosti pred zákonom. Pri uvedenom obmedzovaní základného práva treba
prihliadať na to, aby zákonné obmedzenia základného práva platili rovnako pre
všetky prípady, ktoré spĺňajú ustanovené podmienky. Rovnako pri obmedzovaní
základného práva treba dbať na jeho podstatu a zmysel, pričom obmedzenie sa
môže použiť len na ustanovený cieľ.7
Príznačnou charakteristikou je pre orgány verejnej moci podľa súdnej judi
katúry najmä realizácia a náplň ich činností, t.j. uskutočňovanie oprávnení
a povinností verejnej moci, alebo inak povedané uskutočňovanie tzv. „autority“. Pri tejto činnosti hospodária uvedené subjekty s verejnými financiami alebo
nakladajú s majetkom štátu, alebo majetkom obcí. Sú vo všeobecnosti kreova
né zákonmi, resp. na základe zákonov, ktoré patria do oblasti verejného práva.
Podľa slovenskej súdnej judikatúry sú uvedené znaky kľúčové v tom smere, že
určujú okruh nositeľov verejnej moci, ktorým prislúcha povinnosť zverejňovať
informácie podľa zákona č. 211/200 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám
(ďalej ako „Zákon č. 211/2000 Z. z.“). Uvedený zákon však rozširuje informač
nú povinnosť aj iné subjekty, t. j. napr. o subjekty, ktoré zriadili orgány verejnej
moci. § 2 ods. 2 zákona č. 211/2000 Z. z. neviaže preto informačnú povinnosť
atribút verejnej moci vyjadrený v § 2 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z. z.8, ale zakla
dá ju na právnom postavení odvodenom od orgánov verejnej moci. Povinnými
osobami sú ďalej právnické osoby zriadené zákonom a právnické osoby zriade
né štátnym orgánom, vyšším územným celkom alebo obcou podľa osobitného
zákona. Podľa § 2 ods. 3 zákona č. 211/2000 Z. z. „Povinnými osobami sú ďalej aj
právnické osoby založené povinnými osobami podľa odseku 1 a 2. A podľa § 2 ods.
venskej republiky vyplýva povinnosť použiť správnu úvahu a posúdiť stret verejného, resp.
právom chráneného záujmu s právom súkromnej osoby na informácie. Nevyužitie mož
nosti aplikácie zákonom dovolenej správnej úvahy súdom rozhodujúcim o nesprístupnení,
resp. obmedzenom sprístupnení informácií podľa zákona č. 211/2000 Z. z. týkajúcich sa
účastníka konania a súvisiacich s jeho základnými právami vo svojich dôsledkoch môže
viesť k porušeniu jeho základných práv. Ústavný súd Slovenskej republiky preto aj v tomto
prípade zdôraznil povinnosť orgánov verejnej moci a iných povinných osôb zohľadniť pri
rozhodovaní o práve na prístup k informáciám aj požiadavky princípu primeranosti.
7 Uvedený záver deklaruje aj judikatúra Ústavného súdu Slovenskej republiky. Realizáciu
a ochranu práva na informácie vidí prostredníctvom práva na súdnu a inú právnu ochra
nu. Podľa rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. I. ÚS 59/04 z 24. júna
2004: „Pokiaľ všeobecný súd dospeje k právnemu záveru o tom, že určitý subjekt nemá povinnosť poskytovať informácie podľa zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov(zákon o slobode informácií) bez toho, aby sa vo
svojom rozhodnutí vysporiadal so všetkými rozhodujúcimi skutočnosťami tvoriacimi základ
pre tento právny záver, treba rozhodnutie všeobecného súdu považovať za arbitrárne, teda
za rozporné s čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 26 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky.“
8 Podľa § 2 ods. 1 zákona š. 211/2000 Z. z. „Osobami povinnými podľa tohto zákona sprístupňovať informácie (ďalej len „povinné osoby“)sú štátne orgány, obce, vyššie územné celky ako
aj tie právnické osoby a fyzické osoby, ktorým zákon zveruje právomoc rozhodovať o právach
a povinnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb v oblasti verejnej správy, a to iba
v rozsahu tejto ich rozhodovacej činnosti.“
130
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
4 „Osobitný zákon môže ustanoviť povinnosť sprístupňovať informácie aj inej právnickej osobe alebo fyzickej osobe.“ Na základe uvedeného možno konštatovať, že
hoci ústavnú povinnosť poskytovať informácie o svojej činnosti majú v zmysle čl.
26 ods. 5 ústavy iba orgány verejnej moci, zákon č. 211/2000 Z. z. rozšíril okruh
povinných subjektov aj o také subjekty, ktoré za orgány verejnej moci považo
vať nemožno. Všetky tieto povinné osoby majú v zásade ratione materiae plnú
informačnú povinnosť v rozsahu svojej činnosti. Jedinou výnimkou sú právnické
osoby a fyzické osoby, ktorým zákon zveruje právomoc rozhodovať o právach
a povinnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb v oblasti verejnej správy
podľa § 2 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z. z. pretože rozsah informačnej povinnosti
týchto subjektov je ratione materiae vymedzený tak, že sa týka iba ich rozhodo
vacej činnosti, nie teda celej činnosti.9
Toto vnímanie okruhu povinných osôb v zásade zodpovedá požiadavkám
čl. II odporúčania R (2002) 2 Výboru ministrov Rady Európy o prístupe k úrad
ným dokumentom. Uvedené odporúčanie definuje pojem orgán verejnej sprá
vy pomerne širokým spôsobom. Rozumie ním vládu a orgány verejnej správy
na národnej, regionálnej a miestnej úrovni. Do vymedzenie uvedeného pojmu
patria podľa odporúčania aj fyzické a právnické osoby, ak zastávajú verejné funk
cie alebo vykonávajú administratívne právomoci. Podľa právnej vedy to zname
ná, že ak osoba vystupuje, ako vykonávateľ verejnej správy a v súvislosti s týmto
výkonom verejnej správy disponuje úradnými dokumentmi, mala by byť pod
ľa vnútroštátneho právneho poriadku členského štátu Rady Európy nositeľom
povinností vyjadrených odporúčaním. Obmedzenie prístupu k informáciám
podľa uvedeného odporúčania rovnako vychádza z potreby chrániť iných prá
vom chránený legitímny záujem.10
Súdna judikatúra zdôrazňuje skutočnosť, že moderný štát je veľmi komplex
ným telesom a subjekty moci sa prejavujú mnohorakým spôsobom. Z tohto
pohľadu je často náročné posúdiť rozmanité situácie pri žiadostiach o poskytnu
tie informácií, pretože zákon o slobode informácií je z tohto pohľadu relatívne
lakonický. To však nič nemení na citlivosti k prípadnej netransparentnosti moci.11
9 K tomu bližšie pozri: Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. I. ÚS 236/2006 zo
6. Júna 2007.
10 K tomu bližšie pozri: Košičiarová, S. Princípy dobrej verejnej správy a Rada Európy. Brati
slava: IURA Edition, spol. s r. o. 2012. s. 262.
11 Účel sledujúci realizáciu základného práva na informácie je s ohľadom na svoju ústavnú
relevanciu spôsobilý odôvodniť zásah do základných práv podľa čl. 19 ods. 3 a čl. 22 ods.
1 Ústavy Slovenskej republiky aj v prípade, ak ústavodarca neustanovil osobitné dôvody
obmedzenia týchto základných práv. Obmedzenie základných práv podľa čl. 19 ods. 3 a čl.
22 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky však predpokladá, že v zmysle čl. 13 ods. 2 Ústa
vy Slovenskej republiky musí k takémuto obmedzeniu dôjsť za podmienok ustanovených
Ústavy Slovenskej republiky len zákonom. Musí ísť o taký dôvod obmedzenia základného
práva, ktorému s ohľadom na ústavný poriadok možno priznať obdobnú právnu relevan
ciu, akú má obmedzované základné právo. V zásade ním bude iné základné právo alebo
iný ústavou ustanovený verejný záujem (K tomu bližšie pozri: Nález Ústavného súdu Slo
131
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Zákonodarca je natoľko dôrazný pri realizácii práva na poskytovanie informá
cií o činnosti orgánov verejnej moci, že zodpovedný pracovník je priestupkovo
zodpovedný za zavinené nezákonné neposkytnutie informácií.12 Súdna judika
túra vychádza z toho, že zákon je konkretizáciou čl. 26 ods. 5 Ústavy Slovenskej
republiky, a je preto zákonodarcovým vyvážením medzi právom na informácie
na jednej strane a funkčnosťou mechanizmu štátu, ktorá jednoducho vyžaduje
diskrétnosť niektorých informácií. Žiadosť o poskytnutie informácie v danej veci
spadá pod ochranu čl. 26 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky. Osobe, ktorá nedo
stala požadovanú informáciu a vníma štátnu moc v jej jednote, sa môže zdať, že
došlo k zásahu do jeho základného práva. Odlišná je však otázka, či došlo k zása
hu zo strany povinnej osoby, teda zo strany orgánu verejnej moci, ktorá bola
o informáciu požiadaná. Štát je v istej perspektíve jedno mocenské teleso, ale
z veľmi rozumných dôvodov vykonáva moc prostredníctvom množstva orgánov
štátu, vykonávateľov moci, ktorí majú presne vymedzené právomoci. Zákon č.
211/2000 Z. z. podľa súdnej judikatúry zložitým spôsobom rozlišuje informácie,
ktoré nemôžu byť poskytnuté. Uvedené posúdenie je oprávnený vykonať len ten
štátny orgán, v ktorého „pôsobnosti“ sú dané informácie. Ak má orgán kontro
ly vypožičanú informáciu pri výkone kontroly alebo správneho dozoru, nemô
že takúto informáciu sprístupniť na žiadosť, pretože uvedená situácia podlieha
zákonnému obmedzeniu práva na prístup k informáciám podľa § 11 ods. 1 písm.
g) zákona č. 211/2000 Z. z. a orgán vykonávajúci kontrolu nie je originárnym
nositeľom požadovanej informácie. Takýto orgán totiž podľa súdnej judikatúry
nemá právny titul na to, aby informáciu sprístupnil.13
2 Obmedzenia prístupu k informáciám.
Právo na informácie nie je absolútne právo a podlieha zákonným obmedze
niam. Uvedená skutočnosť vyjadruje aj určitú rovnováhu, ktorá by mala pano
vať medzi princípom transparentnosti a princípom diskrétnosti v demokratic
kom a právnom štáte. Na uvedenú požiadavku reaguje nielen Ústava Slovenskej
republiky a Listina základných práv a slobôd aj iné dokumenty medzinárodného
práva verejného. Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č. (81) 19 o prí
stupe k informáciám v dispozícii orgánov verejnej moci síce požaduje čo najúpl
nejší prístup verejnosti k informáciám v držbe verejných orgánov. Na druhej
strane tento prístup nemá byť bezbrehý a absolútny. Tento dokument preto rov
nako pripúšťa existenciu obmedzení v prístupe k úradným dokumentom, ktoré
sú nevyhnutné v demokratickej spoločnosti pre ochranu oprávnených verejných
venskej republiky sp. zn. PL. ÚS 1/09 z 19. januára 2011).
12 Podľa § 21a zákona č. 211/2000 Z. z. „Priestupku sa dopustí ten, kto ... a) vedome vydá
a zverejní nepravdivé alebo neúplné informácie, ... b) vydaním rozhodnutia alebo vydaním
príkazu, alebo iným opatrením zapríčiní porušenie práva na sprístupnenie informácií, ... c)
poruší inú povinnosť ustanovenú týmto zákonom.“
13 K tomu bližšie pozri: Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky II. ÚS 482/2013-13
3. októbra 2013.
132
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
záujmov a pre ochranu súkromia a iných oprávnených súkromných záujmov,
ktoré však patričným spôsobom zohľadňujú konkrétny záujem jednotlivca na
informácií v držbe orgánov verejnej moci, ktoré ho sa týka osobne.
Obdobný prístup zaujalo aj odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy č.
(2002) 2 o prístupe k úradným dokumentom, ktoré vo svojom úvode zdôraz
ňuje potrebu ľahkej dostupnosti informácii o otázkach verejného záujmu. Na
druhej strane však aj toto odporúčanie zohľadňuje obmedzenia v prístupe k tým
to informáciám z dôvodu
•
•
•
•
•
•
•
•
národnej bezpečnosti, obrany, medzinárodných vzťahov
verejnej bezpečnosti
prevencie, vyšetrovania a stíhania trestných činov
ochrany súkromia a iných legitímnych súkromných záujmov
obchodného alebo ekonomického skromného alebo verejného záujmu
procesnej rovnosti
ochrany prírody
kontroly, správneho dozoru vo vymedzených oblastiach
Všetky tieto obmedzenia však zároveň musia zohľadňovať požiadavky prin
cípu proporcionality a princípu objektivity a nestrannosti .
Na uvedené odporúčania nadväzuje a odkazuje aj čl. 10 odporúčania CM/
Rec (2007) 7 Výboru ministrov členských štátov o dobrej verejnej správe, pod
ľa ktorého „1. Verejné orgány konajú v súlade so zásadou transparentnosti. ...
2. Zabezpečia, aby súkromné osoby boli informované, vhodnými prostriedkami,
o ich úkonoch a rozhodnutiach, ktoré môžu zahŕňať zverejňovanie oficiálnych
dokumentov. ... 3. Verejné orgány majú rešpektovať právo na prístup k úradným
dokumentom podľa pravidiel týkajúcich sa ochrany osobných údajov. ... 4. Princíp
transparentnosti sa netýka tajomstva chráneného zákonom.“
Rada Európy však nevyvinula iniciatívu iba v oblasti prameňov medzinárod
ného práva verejného „soft law“. Zamerala sa aj na prijatie Dohovoru Rady Euró
py o prístupe k úradným dokumentom, uzatvoreného 18. Júna 2009 v Tromse
v Nórsku. Tento dohovor považuje transparentnosť výkonu verejnej moci za kľú
čový prvok dobrej správy vecí verejných a indikátor demokratickej a pluralitnej
spoločnosti, ktorá má byť otvorená účasti občanov vo veciach verejného záujmu. Dohovor zároveň predstavuje predpoklad sebarealizácie občanov, pred
poklad uplatňovania ľudských práv a predpoklad legitimita a dôvera verejnej
správy. Avšak aj dohovor umožňuje obmedziť prístup k informáciám z dôvodov
uvedených v čl. 3. Táto klauzula považuje preto nasledujúce dôvody za legitímne
obmedzenia v prístupe k informáciám:
•
•
•
•
národná bezpečnosť, obrana a medzinárodné vzťahy;
verejná bezpečnosť;
prevencia, vyšetrovanie a stíhanie trestnej činnosti;
disciplinárne vyšetrovanie;
133
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
•
•
•
•
•
•
•
inšpekcia, kontrola a dohľad zo strany verejných orgánov;
súkromie a iné legitímne súkromné záujmy;
obchodné a iné ekonomické záujmy;
hospodárska, menová a kurzová politika štátu;
rovnosť strán v súdnom konaní a účinný výkon spravodlivosti;
životné prostredie,
rokovanie vo vnútri alebo medzi orgánmi verejnej moci o preskúmaní
veci.
Zmluvný štát dohovoru preto môže odmietnuť prístup k informáciám
obsiahnutých v oficiálnom dokumente, ak by sprístupnenie tohto dokumentu
poškodilo alebo by bolo pravdepodobné, že poškodí niektorý z uvedených záuj
mov, pokiaľ nepreváži verejný záujem na zverejnení takéhoto dokumentu.
3 Návrh novely zákona č. 211/2000 Z. z.
Návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 211/2000 Z. z. o slobod
nom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon
o slobode informácií) v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňa
jú niektoré zákony predložilo Ministerstvo spravodlivosti Slovenskej republiky
na základe uznesenia vlády Slovenskej republiky č. 638 z 21. novembra 2012,
ktorým bola ministrovi spravodlivosti Slovenskej republiky uložená povinnosť
predložiť návrh novely zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k infor
máciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií)
v znení neskorších predpisov s cieľom riešiť problémy vyplývajúce z aplikačnej
praxe vrátane problémov orgánov územnej samosprávy pri vykonávaní tohto
zákona, na základe uznesenia vlády Slovenskej republiky č. 566 z 26. septembra
2013 (úloha č. B6), a súčasne na základe plánu legislatívnych úloh na rok 2015.
Uvedený ústredný orgán štátnej správy zverejnil tento návrh na portáli právnych
predpisov Slovenskej republiky dňa 20. Februára 2015. V čase spracovania tohto
príspevku, t. j. k 7. Júnu 2015 je k tomuto zákonu ukončené medzirezortné pri
pomienkové konania.
Návrh zákona má až 82 novelizačných bodov. Pôvodný zámer predklada
teľa zákona bol, aby tento právny predpis nadobudol účinnosť k 1. Júlu 2015.
V prvom rade považujem za potrebné uviesť, že z hľadiska legislatívnej techniky
a legislatívnych pravidiel tvorby zákonov je 82 novelizačných bodov privyso
ký na rozsah, aký má zákon č. 211/2000 Z. z. a zneprehľadňuje obsah právnej
úpravy práva na prístup k informáciám. Rozsah tohto príspevku neumožňuje
venovať sa všetkým 82 novelizačným bodom. V konečnom dôsledku to je účel
dôvodovej správy k návrhu zákona a nie odborného príspevku. Tento príspevok
sa preto zameria na vymedzené novelizačné body.
Predkladateľ návrhu zákona sa rozhodol v novelizačnom bode č. 1 zmeniť
vymedzenie povinných osôb podľa § 2 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z. z., podľa
134
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
ktorého „Osobami povinnými podľa tohto zákona sprístupňovať informácie (ďalej
len „povinné osoby“) sú štátne orgány, obce, vyššie územné celky ako aj tie právnické osoby a fyzické osoby, ktorým zákon zveruje právomoc rozhodovať o právach
a povinnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb v oblasti verejnej správy,
a to iba v rozsahu tejto ich rozhodovacej činnosti.“ Nové znenie tohto ustanovenia
sa predkladateľ rozhodol rozdeliť do dvoch samostatných viet, kde v prvá veta
má vymedzovať osoby s plnou informačnou povinnosťou a druhá veta zahŕňať
osoby s obmedzenou informačnou povinnosťou. Ako však už bolo uvedené vyš
šie toto rozlišovanie doposiaľ rešpektovala aj slovenská súdna judikatúra a nevi
dela v obsahu doterajšieho ustanovenia aplikačný problém. Podľa navrhovaného
znenia § 2 ods. 1 zákona 211/2000 Z. z. „Osobami povinnými podľa tohto zákona
sprístupňovať informácie (ďalej len „povinné osoby“) sú štátne orgány, obce a vyššie územné celky. ... Povinnými osobami sú aj tie právnické osoby a fyzické osoby,
ktorým zákon zveruje právomoc rozhodovať o právach a povinnostiach fyzických
osôb alebo právnických osôb v oblasti verejnej správy, a to iba v rozsahu tejto ich
rozhodovacej činnosti.“ Súdna judikatúra však doposiaľ nevidela potrebu preci
zovania uvedeného ustanovenia.14
V novelizačných bodoch č. 36–39 návrhu zákona sa predkladateľ zameral
na úpravu § 8 zákona č. 211/2000 Z. z. nazvanú „Ochrana utajovaných skutočností“. Ustanovenie § 8 sa však zaoberá aj obmedzením v prístupe k informáciám
z dôvodu ochrany bankového tajomstva. Považujem preto za správne a žiadu
ce, že sa predkladateľ rozhodol novelizovať názov tohto ustanovenia a navrhnúť
nasledovné znenie ustanovenie: „Ochrana utajovaných skutočností, daňového
a bankového tajomstva“. Na druhej strane sa však neviem úplne stotožniť z navr
hovanou úpravou obsahu § 8. Podľa súčasného znenia § 8 ods. 1 „Ak požadovaná informácia tvorí utajovanú skutočnosť podľa osobitného zákona12) alebo je
predmetom bankového tajomstva alebo daňového tajomstva podľa osobitného
zákona,12) ku ktorým žiadateľ nemá oprávnený prístup, povinná osoba ju nesprístupní s uvedením odkazu na príslušný právny predpis.12)“ Predkladateľ návrhu
zákona navrhuje z tohto odseku vypustiť slová „bankového tajomstva“ a „podľa
osobitného predpisu“ a zároveň vypustiť odkaz na poznámku pod čiarou číslo
12 odkazujúcu na § 91 až 93a zákona č. 483/2001 Z. z. o bankách a o zmene
a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Následne predkla
dateľ navrhuje vytvoriť nový odsek 3 § 8 zákona č. 211/2000 Z. z., podľa ktorého
„Ak požadovaná informácia je predmetom bankového tajomstva podľa osobitného
zákona,12a) povinná osoba, ktorá je bankou alebo pobočkou zahraničnej banky,
ju nesprístupní.“ a vytvoriť nový odkaz na poznámku pod čiarou číslo 12a, kto
rá má odkazovať na § 91 ods. 1 zákona č. 483/2001 Z. z. o bankách a o zmene
a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.15 Podľa dôvodovej
14 Pozri napr.: Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. I. ÚS 236/2006 zo 6. Júna
2007.
15 Podľa § 91 ods. 1 zákona č. 483/2001 Z. z. „Predmetom bankového tajomstva sú všetky
informácie a doklady o záležitostiach týkajúcich sa klienta banky alebo klienta pobočky
135
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
správy k návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 211/2000 Z. z. „Bankové tajomstvo je povinná chrániť v zmysle zákona č. 483/2001 Z. z. o bankách
a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov výlučne
banka alebo pobočka zahraničnej banky. Prax ukázala, že niektoré povinné osoby
si interpretovali bankové tajomstvo tendenčne tak, že sa dávali do pozície osoby,
ktorá je povinná bankové tajomstvo chrániť, napríklad ak povinná osoba prijala úver z banky, nesprístupnila a nezverejnila celú zmluvu s poukazom na to, že
ide o bankové tajomstvo. Obmedzenie sprístupnenia podľa § 8 ods. 3 môže použiť iba povinná osoba, ktorá je bankou alebo pobočkou zahraničnej banky.“16
Toto vyjadrenie je podstatné pre aplikáciu uvedeného ustanovenia § 8 návrhu
zákonu. Pri súčasnej existencii účinného zákona č. 483/2001 Z. z. nie je možné
interpretovať bankového tajomstvo podľa §§ 91 a nasl. zákona . 483/2001 Z. z.
spôsobom, ktorý by priznával oprávnenie chrániť bankové tajomstvo aj inému
subjektu ako banke, pobočke zahraničnej banky, Národnej Banke Slovenska,
Ministerstvu financií Slovenskej republiky alebo záujmovému združeniu bánk
a pobočiek zahraničných bánk. V tomto smere by išlo o vybočenie z medzí čl. 2
ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky17 a nezákonné utajovanie informácii. Navyše
súčasná právna už pozná inštitúty povinne zverejňovanej zmluvy, zodpovednos
ti za nesprístupnenie informácie a aplikáciu obmedzenia v prístupe k informá
ciám z dôvodu ochrany bankového tajomstva treba interpretovať aj v kontexte
pôsobnosti zákona č. 483/2001 Z. z.
Zmenu znenia zákona č. 211/2000 Z. z. navrhuje predkladateľ aj v § 9 nazva
nom ochrana osobnosti a osobných údajov. Súčasné znenie § 9 ods. 1 zákona
č. 211/2000 Z. z. uvádza, že „Informácie, ktoré sa dotýkajú osobnosti a súkromia
fyzickej osoby, písomnosti osobnej povahy, podobizne, obrazové snímky a obrazové
a zvukové záznamy týkajúce sa fyzickej osoby alebo jej prejavov osobnej povahy
povinná osoba sprístupní len vtedy, ak to ustanovuje osobitný zákon, alebo s predzahraničnej banky, ktoré nie sú verejne prístupné, najmä informácie o obchodoch, stavoch
na účtoch a stavoch vkladov. Tieto informácie banka a pobočka zahraničnej banky sú povinné
utajovať a chrániť pred vyzradením, zneužitím, poškodením, zničením, stratou alebo odcudzením. Informácie a doklady o záležitostiach, ktoré sú chránené bankovým tajomstvom,
banka a pobočka zahraničnej banky môžu poskytnúť tretím osobám len s predchádzajúcim
písomným súhlasom dotknutého klienta alebo na jeho písomný pokyn na účely a za ďalších
podmienok uvedených v tomto súhlase alebo pokyne, ak tento zákon neustanovuje inak. Klient má právo za úhradu vecných nákladov oboznámiť sa s informáciami, ktoré sa o ňom
vedú v databáze banky alebo pobočky zahraničnej banky, a na obstaranie výpisu z nej. Za
porušenie bankového tajomstva sa nepovažuje poskytovanie informácií v súhrnnej podobe,
z ktorých nie je zrejmý názov banky alebo pobočky zahraničnej banky, meno a priezvisko
klienta a informácie podľa osobitného predpisu.“
16 K tomu bližšie pozri: Body 36 až 39 osobitnej časti dôvodovej správy k návrhu zákona,
ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám
a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších
predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony.
17 Podľa čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky: „Štátne orgány môžu konať iba na základe
ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.“
136
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
chádzajúcim písomným súhlasom dotknutej osoby. Ak dotknutá osoba nežije, taký
súhlas môže poskytnúť jej blízka osoba. Ustanovenia osobitných predpisov tým
nie sú dotknuté.“ Podľa v súčasnosti platného a účinného ustanovenia § 9 ods. 2
zákona č. 211/2000 Z. z. „Informácie o osobných údajoch fyzickej osoby, ktoré sú
spracúvané v informačnom systéme za podmienok ustanovených osobitným zákonom, povinná osoba sprístupní len vtedy, ak to ustanovuje zákon, alebo na základe
predchádzajúceho písomného súhlasu dotknutej osoby. Ak dotknutá osoba nemá
spôsobilosť na právne úkony, taký súhlas môže poskytnúť jej zákonný zástupca.
Ak dotknutá osoba nežije, taký súhlas môže poskytnúť jej blízka osoba.“ § 9 ods.
1 zákona č. 211/2000 Z. z. preto upravuje obmedzenie prístupu k informáciám
z dôvodu ochrany osobnosti a § 9 ods. 2 zákona č. 211/2000 Z. z. upravuje obme
dzenie prístupu k informáciám z dôvodu ochrany osobných údajov. Predkladateľ
návrhu zákona sa rozhodol do oboch ustanovení vložiť novú vetu, podľa ktorej
„Povinná osoba môže vyzvať dotknutú osobu, zákonného zástupcu dotknutej osoby
alebo jej blízku osobu na udelenie písomného súhlasu. Výzva sa odosiela najneskôr
do štyroch pracovných dní odo dňa podania žiadosti. Ak súhlas dotknutej osoby
alebo osoby oprávnenej udeliť súhlas nie je doručený povinnej osobe do 10 dní odo
dňa odoslania výzvy, predpokladá sa, že so sprístupnením informácie nesúhlasí.“
Uvedená zmena tak, ako je navrhovaná, môže podľa môjho názoru v apli
kačnej praxi spôsobiť viacero problémy. Podľa navrhovaného § 17a sa má v prí
pade, že sa povinná osoba rozhodne vyzvať dotknutú osobu o udelenie súhlasu,
plynutie lehoty na sprístupnenie informácie prerušiť do dňa doručenia súhlasu
dotknutej osoby alebo do dňa márneho uplynutia lehoty na doručenie súhlasu
podľa § 9 ods. 1. Predkladateľ jednak opomenul do navrhovaného znenia § 17a
zahrnúť aj prípady, ktoré by mohli nastať podľa navrhovaného § 9 ods. 2 zákona
č. 211/2000 Z. z. Návrh počíta odlišným spôsobom lehoty pre zaslanie výzvy
povinnou osobou, kde zohľadňuje plynutie pracovných dní, avšak lehota pre
doručenie súhlasu dotknutou osobou sa počíta podľa kalendárnych dní. Navyše
dôvodová správa k návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákona č. 211/2000
Z. z. argumentuje pravidlami počítania lehôt podľa § 27 zákona č. 71/1967 Zb.
o správnom konaní (správny poriadok).18 Avšak podľa § 27 správneho poriad
ku, podľa ktorého „(1) Ak je to potrebné, správny orgán určí na vykonanie úkonu v konaní primeranú lehotu, pokiaľ ju neustanovuje tento zákon alebo osobitný
zákon. ... (2) Do lehoty sa nezapočítava deň, keď došlo ku skutočnosti určujúcej
začiatok lehoty. Lehoty určené podľa týždňov, mesiacov alebo rokov sa končia
uplynutím toho dňa, ktorý sa svojím označením zhoduje s dňom, keď došlo ku
skutočnosti určujúcej začiatok lehoty, a ak taký deň v mesiaci nie je, končí sa lehota posledným dňom mesiaca. Ak koniec lehoty pripadne na sobotu alebo na deň
pracovného pokoja, je posledným dňom lehoty najbližší budúci pracovný deň. ...
18 K tomu bližšie pozri: Bod 40 osobitnej časti dôvodovej správy k návrhu zákona, ktorým
sa mení a dopĺňa zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene
a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších predpisov
a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony.
137
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
(3) Lehota je zachovaná, ak sa posledný deň lehoty podanie podá na správnom
orgáne uvedenom v § 19 ods. 4 alebo ak sa podanie odovzdá na poštovú prepravu.
... (4) V pochybnostiach sa považuje lehota za zachovanú, pokiaľ sa nepreukáže
opak.“ Z obsahu § 27 vyplýva, že pokiaľ lehotu neurčuje zákon, určuje ju správny
orgán účastníkovi konania. Podanie na správnom orgáne – ako uvádza § 27 ods.
3 správneho poriadku – môže opäť robiť účastník, nie správny orgán, pretože ten
je v správnom konaní iba jeden. Čiže lehoty upravene § 27 správneho poriadku
sú určené pre účastníka a nie pre správny orgán, tobôž nie pre povinnú osobu.
Navyše transparentne nepôsobí ani vytváranie právnej konštrukcie ktorá zavá
dza novú fikciu, a to fikciu neposkytnutia súhlasu dotknutou osobou. Prerušenie
lehoty podľa navrhovaného § 17a by aj z tohto dôvodu malo byť precíznejšie
vymedzené konkrétnym počtom kalendárnych dní. Podľa v súčasnosti platného
a účinného zákona č. 211/2000 Z. z. môže ex lege nastať stav fikcie negatívne
ho rozhodnutia. Nie je preto podľa môjho názoru žiaduce vytvárať ďalšiu fikcii
neposkytnutia súhlasu dotknutou osobou, ktorá môže nastať popri fikcii nega
tívneho rozhodnutia o nesprístupnení informácie.
Rovnako skôr reštriktívne a netransparentne pôsobí vyjadrenie „Povinná
osoba môže vyzvať dotknutú osobu“ V súčasnosti platné ustanovenia odsekov 1
a 2 § 9 zákona č. 211/2000 Z. z. umožňujú sprístupniť informáciu iba na základe
dôvodov ustanovených zákonom alebo pri poskytnutí súhlasu dotknutou oso
bou. Čo však v prípade, ak zákon dôvod sprístupnenia neuvádza? Je v takom
prípade transparentné vyjadrenie „Povinná osoba môže vyzvať dotknutú osobu“?
Ak áno, na základe akých zákonných podmienok to povinná osoba? Kedy bude
povinná osoba vedieť, že tak môže urobiť a čo sa stane v prípade, ak tak bude
môcť urobiť, ale tak neurobí? Toto vyjadrenie poskytuje preto skôr priestor pre
arbitrárne postupy a rozhodnutia, najmä v podmienkach čl. 2 ods. 2 Ústavy Slo
venskej republiky.
4 Záver
Pozitívne možno hodnotiť no predloženom návrhu zákona hodnotiť precizo
vanie pojmov, ako napr. presnejšie vymedzenie pojmu povinnej osoby podľa §
2 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z. z. Rovnako kladnú zmenu prináša návrh zmeny
v novelizačnom bode č. 44, podľa ktorého „V § 10 ods. 1 sa slová „označené ako
obchodné tajomstvo“ nahrádzajú čiarkou a slovami „ktoré sú obchodným tajomstvom““. Toto vymedzenie je presnejšie a precíznejšie zodpovedá obsahu § 17
ods. 1 zákona č. 513/1991 Zb. Obchodný zákonník, podľa ktorého „Predmetom
práv patriacich k podniku je aj obchodné tajomstvo. Obchodné tajomstvo tvoria
všetky skutočnosti obchodnej, výrobnej alebo technickej povahy súvisiace s podnikom, ktoré majú skutočnú alebo aspoň potenciálnu materiálnu alebo nemateriálnu hodnotu, nie sú v príslušných obchodných kruhoch bežne dostupné, majú byť
podľa vôle podnikateľa utajené a podnikateľ zodpovedajúcim spôsobom ich utajenie zabezpečuje.“ Vznik obchodného tajomstva je viazaný na naplnenie znakov
138
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
vymedzených v uvedenom ustanovení zákona č. 513/1991 Zb. Obchodný zákon
ník a nie na označenie týchto skutočností povinnou osobou.
Na druhej strane navrhovaný inštitút prerušenia plynutia podľa navrhované
ho § 17a návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 211/2000 Z. z, nepo
važujem za vhodne upravený. Z obsahového nemusí byť vždy jasné, na aký čas
sa plynutie lehoty preruší, najmä ak dôjde k vzniku fikcie rozhodnutia o nesprí
stupnení informácie. Inštitút fikcie, či už na poskytnutie súhlasu dotknutou oso
bou, alebo fikcie rozhodnutia o nesprístupnení informácie by sa mal používať
skôr výnimočne. Tento názor presadzuje aj veda správneho práva.19
Na základe vyššie uvedených skutočností preto zastávam názor, že pokiaľ chce
byť verejná moc transparentná nielen vo vzťahu k adresátom verejnej moci, ale aj
k princípu diskrétnosti, musí aplikovať transparentnú právnu úpravu. O trans
parentnosti preto podľa môjho názoru nemožno hovoriť prv, než sa zamyslíme
nad tým, či verejná moc aplikuje jasnú, prehľadnú, zrozumiteľnú a určitú právnu
úpravu. Prehľadnosť právnej úpravy je preto podľa môjho názoru predpokla
dom a súčasťou efektívnej realizácie princípu transparentnosti. Ten sa však pri
82 novelizačných bodoch stáva podľa mojej mienky otáznym.
JUDr. Michal Maslen, PhD.
Právnická fakulta, Trnavská univerzita v Trnave
19 Horvat, M.: Novinky v súdnom prieskume fikcie rozhodnutia ako opatrenia proti nečin
nosti verejnej správy. In.: Sládeček, V. – Melotíková, P. Aktuální otázky správního soud
nictví (zejména v souvislosti s novelou soudního řádu správního provedenou zákonem
č. 303/2001 Sb.) Praha: Leges, 2012, s. 108.
139
RECENTNÁ JUDIKATÚRA SÚDOV VO
VZŤAHU K ZÁKONU O SLOBODNOM
PRÍSTUPE K INFORMÁCIÁM1
Recent Case-Law in Relation to the Act on Freedom of Information
Matej Horvat
Horvat, Matej. Recentná judikatúra súdov vo vzťahu k zákonu o slobodnom prístu
pe k informáciám. Acta Iuridica Olomucensia, 2016, Vol. 11, No. 2, s. 141–156.
Abstrakt: Príspevok sa zaoberá najdôležitejším právom súvisiacim s transparentnou
a otvorenou verejnou správou, a to právom na informácie. Popisuje zákon o slobodnom
prístupe k informáciám z pohľadu vzniku fiktívnych negatívnych rozhodnutí. Uvádza
súčasnú súdnu judikatúru, ktorá uvádza, že fiktívne rozhodnutie musí ustúpiť reálne
vydanému rozhodnutiu, a to aj v prípade, ak už došlo k samotnej fikcii. Článok upozor
ňuje na možné zneužitie tejto judikatúry, poukazuje na to, ako s týmto problémom chce
v budúcnosti vyrovnať zákonodarca a napokon poukazuje na možnosť vyvodenia zodpo
vednosti v prípade, ak by došlo k zmienenému zneužitiu výkladu odôvodnenia v citova
ných súdnych rozhodnutiach.
Klíčová slova: transparentná verejná správa, otvorená verejná správa, právo na informá
cie, prístup k informáciám, fikcia rozhodnutia, fikcia negatívneho rozhodnutia, zákon
o slobode informácií, infozákon, nečinnosť verejnej správy, zodpovednosť za nečinnosť,
priestupky na úseku slobodného prístupu k informáciám.
Summary: The paper deals with the most important right which is related to the trans
parent and open public administration, i.e. the right to information. It describes the Act
on Freedom of Information in terms of the concept of fictitious negative decision. It ana
lyses recent case-law which states that the fictitious decision must give way to the issued
decision, even in cases in which fictitious decision predates the “real” decision. The article
highlights the possible misuse of the case-law and it points out how this problem could be
settled by the legislator in the near future. Finally it describes the liability if there would
be a misuse of interpretation in the said case-law which was highlighted in the article.
Keywords: transparent public administration, open public administration, the right to
information, access to information, fictitious decision, negative fictitious decision, Act
on Freedom of Information, inactivity of public administration, liability for inactivity,
offenses in the area of access to information.
1 Príspevok bol spracovaný v rámci projektu VEGA č. 1/0136/15 „Právna úprava správneho
trestania“ udeleného Vedeckou grantovou agentúrou Ministerstva školstva, vedy, výskumu
a športu SR a Slovenskej akadémie vied.
141
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
1 Úvod
Transparentná a otvorená verejná správa predstavuje hodnotový ideál,
ku ktorému sa verejná správa Slovenskej republiky (ďalej len „SR“) nevyhnut
ne musí priblížiť a podľa možnosti ho aj čo najvhodnejšie naplniť. Uvedené je
nevyhnutné najmä z toho dôvodu, že len tak možno jedným dychom dodať, že
slovenská verejná správa vykazuje podstatné znaky dobrej verejnej správy.
Dnes už niet pochýb o tom, že kedysi abstraktná požiadavka na dobrú verej
nú správu si postupom času nachádza svoje miesto v právnej praxi jednotlivých
vykonávateľov verejnej správy. V tomto ohľade treba najmä zmieniť mnohokrát
podnetnú judikatúru správnych súdov, ale aj Ústavného súdu SR, ktorí si ako
prví osvojili požiadavky dobrej verejnej správy a jej jednotlivých princípov, a to
predovšetkým prostredníctvom oblasti správneho trestania. Na túto problema
tiku dnes už nadväzuje aj početná spisba odbornej verejnosti a právnej teórie.2
K princípom dobrej verejnej správy možno pritom zaradiť množstvo „parci
álnych“ princípov, ku ktorým sa tradične z hmotnoprávneho hľadiska zaraďujú
princípy, ako napríklad zákonnosti, rovnoprávnosti, nestrannosti, proporcio
nality, právnej istoty, úcty k súkromiu, transparentnosti, zodpovednej verejnej
správy a z procesnoprávneho hľadiska princípy, ako napríklad začatia správneho
konania, procesných práv osôb, výkonu rozhodnutia a náhrady škody.3 Z uvede
ných princípov sa vo svojom príspevku budem venovať najmä princípu trans
parentnosti, ktorý spočíva v spojení kontroly činnosti verejnej správy s právom
osôb vedieť všetko podstatné o výkone verejnej správy, využívať za týmto účelom
zákonné práva (napr. právo nahliadať do spisov, právo na informácie za účelom
zistenia postupov, ktoré verejná správa uskutočnila, ako aj dôvodov takýchto
postupov). Princíp vyjadruje nárok právnických a fyzických osôb na prístup
k informáciám, okrem tých, ktoré sú zákonom taxatívne vylúčené.4
Princíp transparentnosti budem analyzovať najmä z pohľadu práva na prí
stup k informáciám, ktorý je v SR garantovaný najmä článkom 26 (politické prá
va) a článkom 45 (právo na ochranu životného prostredia a kultúrneho dedič
stva) Ústavy SR5 a ktoré je následne vykonané infozákonom.6
2 Napríklad Košičiarová, S. Princípy dobrej verejnej správy a Rada Európy. Bratislava : Iura
Edition, 2012, 560 s.; Srebalová, M. Právo na dobrú správu a na spravodlivý proces. In
Vrabko, M. a kol. Správne právo procesné. Všeobecná časť. Bratislava : C. H. Beck, 2014, s.
23 a nasl.
3 Srebalová, M. Právo na dobrú správu. In Vrabko, M. a kol. Správne právo hmotné. Všeobecná časť. Bratislava : C. H. Beck, 2012, s. 53.
4 Košičiarová, S. Princípy dobrej verejnej správy a Rada Európy. Bratislava : Iura Edition,
2012, s. 257.
5 Publikovaná pod č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky v znení neskorších zmien
(ďalej len „Ústava SR“).
6 Zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niekto
rých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších predpisov (ďalej len „info
zákon“).
142
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
2 Slobodný prístup k informáciám a infozákon
Predmetom a účelom infozákona je určiť podmienky, postup a rozsah slo
bodného prístupu k informáciám, a to spôsobom, ktorý predpokladá Ústava SR.
Predmetný zákon vymedzuje subjekty, ktoré sú povinné sprístupňovať informá
cie, pričom tieto subjekty označuje legislatívnou skratkou povinná osoba.7
Analýzou príslušných ustanovení infozákona možno dôjsť k záveru, že
povinnými osobami sú zásadne vykonávatelia verejnej moci, pričom informá
cie, ktoré tieto subjekty zverejňujú, možno rozdeliť na dve kategórie. Do prvej
kategórie možno zaradiť tzv. povinne zverejňované informácie a povinne zve
rejňované zmluvy. Podstata tejto kategórie informácií spočíva v tom, že povinná
osoba ich zverejňuje bez ohľadu na to, či o ich zverejnenie niekto požiada alebo
nie. Tieto informácie by mali byť zverejnené nepretržite, a to najmä spôsobom
umožňujúcim diaľkový prístup. Druhou kategóriou informácií sú informácie,
ktoré sprístupňujú povinné osoby na žiadosť. Žiadosť pritom môže podať aká
koľvek fyzická osoba alebo právnická osoba, pričom povinná osoba musí infor
máciu sprístupniť,8 a to aj bez preukázania právneho alebo iného dôvodu alebo
záujmu, pre ktorý sa informácia požaduje.
Infozákon je zákonom, ktorý je vybudovaný na základe zásady „čo nie je
tajné, je verejné“. Predmetná zásada vychádza najmä z už uvedenej skutočnos
ti, že povinné osoby ako vykonávatelia verejnej moci sú napojení na rozpočet
verejnej správy, predovšetkým štátny rozpočet. Z toho vyplýva, že výkon ich
úloh, funkcií, kompetencií je hradený z verejných prostriedkov, na ktorých sa
spolupodieľa každý daňovník. Daňovník, ako osoba, ktorej peňažné prostriedky
vytvárajú rozpočet verejnej správy, má právo vedieť, akým spôsobom sú jeho
peňažné prostriedky (nielen) verejnou správou využívané. Práve od tejto sku
točnosti sa okrem iného odvádza právo na informácie a práve z tohto dôvodu
musia povinné osoby zodpovedne a svedomito pristupovať ku každej žiadosti
o sprístupnenie informácie.
Zrejme tieto dôvody viedli zákonodarcu ku skutočnosti, že v rámci infozá
kona veľmi špecificky upravil prípady, keď povinná osoba na základe žiadosti
informáciu nesprístupní, pretože je nečinná. Tento negatívny jav sa zákon snaží
korigovať úpravou fikcie negatívneho rozhodnutia.9 Podstatou fiktívneho nega
tívneho rozhodnutia v infozákone je, že po uplynutí lehoty pre sprístupnenie
informácie,10 sa predpokladá, že povinná osoba informáciu nesprístupnila, teda
7 Túto zaužívanú skratku budem využívať aj v tomto článku.
8 Samozrejme za predpokladu, že neexistuje dôvod, pre ktorý by povinná osoba vydala roz
hodnutie o nesprístupnení informácie, t. j. neexistuje dôvod na nezverejnenie informácie.
9 Rozlišujeme aj fikciu pozitívneho rozhodnutia. Pozri HORVAT, M. Súdny prieskum fik
cie pozitívneho rozhodnutia. In TRELLOVÁ, L. (ed.) Pôsobnosť a organizácia správneho
súdnictva v Slovenskej republike. Bratislava : UK v Bratislave, Právnická fakulta, 2012, s.
221–229.
10 Infozákon túto lehotu stanovuje pomerne prísne na osem pracovných dní (pozri § 17 ods.
1 infozákona).
143
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
vydala rozhodnutie o nesprístupnení informácie.11 Súhlasím s názorom práv
nej teórie, že ide o pomerne radikálny spôsob ochrany pred nečinnosťou orgá
nov verejnej správy. Právne účinky fikcie nastávajú priamo zo zákona márnym
uplynutím lehoty pre rozhodnutie, bez toho, aby sa vyžadoval návrh zo strany
účastníka konania alebo iný podnet; tento následok musí byť vždy upravený
zákonom.12 Na to, aby mohlo dôjsť k fikcii negatívneho rozhodnutia, musia byť
splnené nasledovné podmienky: a) tento následok nečinnosti je výslovne pred
pokladaný a upravený zákonom, b) zákon ustanoví presnú dĺžku lehoty pre roz
hodnutie.13 Uvádza sa, že inštitút fiktívneho rozhodnutia má chrániť súkromné
osoby pred nečinnosťou správneho orgánu a porušením práva požadovať vyda
nie rozhodnutia. Platná právna úprava v infozákone finguje vydanie negatívneho
individuálneho správneho aktu v prípade pasivity právneho orgánu. V prípade,
že orgán v zákonnej lehote nekoná a ani nevydá rozhodnutie, osoba má právo
brániť sa proti takémuto odmietavému rozhodnutiu v rámci odvolacieho kona
nia, resp. žalobou na súde.14
Na záver tejto state len podotknem, že, bohužiaľ, dnes sme svedkami aj mož
ného zneužitia práva na prístup k informáciám zo strany žiadateľov o ich sprí
stupnenie. V tejto súvislosti netreba opomenúť rozsudok Najvyššieho súdu SR
z 28. februára 2013, sp. zn. 5Sži/6/2012, podľa ktorého žiadosť o sprístupnenie
informácií podľa infozákona má slúžiť iba ako nástroj spoločenskej kontroly
a nie ako prostriedok na zneužitie práva.15 Vo vzťahu k tejto zaujímavej proble
matike odkazujem v podrobnostiach na celý článok R. Dobrovodského.16
3 Súdna judikatúra „po starom“
Vo svojom článku sa primárne budem zaoberať fikciou negatívneho rozhod
nutia, ako bola už popísaná po teoretickej línii. V minulosti, keď som sa venoval
tomuto inštitútu, tak som popisoval praktický prípad, keď povinná osoba nevy
dala v zákonom stanovenej lehote rozhodnutie o nesprístupnení informácie,
a preto došlo k vzniku fikcie rozhodnutie. Voči fiktívnemu rozhodnutiu podal
žiadateľ o sprístupnenie informácie odvolanie. O odvolaní rozhodol nadriadený
11 Pozri § 18 ods. 3 infozákona.
12 FRUMAROVÁ, K. Ochrana před nečinností veřejné správy. Praha : Leges, 2012, s. 85–86.
13 SREBALOVÁ, M. Rýchlosť správneho konania a nečinnosť správneho orgánu. Bratislava :
Vydavateľské oddelenie PraF UK, 2008, s. 96.
14 MASLEN, M. Verejná správa a uplatňovanie čl. 13 odporúčania Výboru ministrov Rady
Európy členským štátom CM/Rec(2007) 7 o dobrej verejnej správe. In: Naděje právní vědy.
Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2011, s. 438.
15 DOBROVODSKÝ, R. Vybrané otázky aplikácie zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom
prístupe k informáciám. In MASLEN, M. (ed.) Verejná správa, právny štát a ochrana
základných ľudských práv a slobôd. Kraków : Spolok Slovákov v Poľsku, 2014, s. 49.
16 Pozri DOBROVODSKÝ, R. Vybrané otázky aplikácie zákona č. 211/2000 Z. z. o slobod
nom prístupe k informáciám. In MASLEN, M. (ed.) Verejná správa, právny štát a ochrana
základných ľudských práv a slobôd. Kraków : Spolok Slovákov v Poľsku, 2014, s. 37–54.
144
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
správny orgán tak, že rozhodol o nesprístupnení informácie. Žiadateľ sa preto
obrátil na súd. Súd v danej veci zrušil rozhodnutie správneho orgánu, a to z toho
dôvodu, že síce rozhodnutie o odvolaní už obsahuje odôvodnenie nesprístup
nenia informácie, avšak toto odôvodnenie neobsahuje fiktívne rozhodnutie.
Týmto spôsobom sa podľa názoru Najvyššieho súdu SR odňala možnosť žiada
teľa riadne uplatniť svoje práva v prvej fáze správneho konania, a preto správny
postup odvolacieho orgánu mal byť taký, že fiktívne rozhodnutie zruší a vec vráti
na prvý stupeň. Vo svojom článku som polemizoval so skutočnosťou, či fiktívne
rozhodnutie je vo svojej podstate možné vnímať ako nezákonné a či postupom,
ktorý súd naznačil, skutočne dôjde k rýchlejšiemu sprístupneniu informácie,
prípadne k rýchlejšie poskytnutej súdnej ochrane.17
Predmetný názor je už dnes nutné korigovať.
Je nepochybné, že ak by sme o fiktívnom negatívnom rozhodnutí uvažo
vali ako o zákonnom rozhodnutí,18 potom by sa zrejme žiadatelia o informácie
k žiadanej informácii nikdy nedostali. V tejto súvislosti treba spomenúť názor J.
Škrobáka, podľa ktorého „fiktívne negatívne rozhodnutia v skutočnosti vydané
nie sú, sú iba fingované, konštruujú sa ako fikcie pre účely zabezpečenia práv
nej ochrany žiadateľa o sprístupnenie informácie, v podstate možno povedať, že
ide o formalizáciu (nepochybne nezákonnej) nečinnosti do podoby fiktívneho
a a priori vadného aktu. V dôsledku svojej reálnej neexistencie tieto rozhodnutia
nenapĺňajú prakticky žiadne zákonom ustanovené formálne a materiálne náleži
tosti, a preto o ich nezákonnosti nieto pochýb.“19
Na základe spomínanej doterajšej súdnej judikatúry, ako aj názoru právnej
teórie, možno uzatvoriť, že dnes ide o väčšinovo prijímaný názor a s ohľadom
na jeho praktickosť aj vhodnejší.
Pod vplyvom tejto judikatúry sa potom neskôr v administratívnej praxi ujal
postup, podľa ktorého, ak došlo k vzniku fiktívneho rozhodnutia a následne
na to povinná osoba vydala aj reálne rozhodnutie, tak vzhľadom na aplikáciu
zásady ne bis in idem dochádzalo k rušeniu oboch rozhodnutí.
Výsledkom týchto postupov bola skutočnosť, že (možno paradoxne) väčšiu
ochranu akoby požívalo fiktívne rozhodnutie ako prejav nezákonnosti nečin
nej verejnej správy, než reálne vydané rozhodnutie, ktoré disponovalo všetkými
zákonom vyžadovanými formálnymi a materiálnymi náležitosťami.
17 Pre podrobnosti odkazujem na článok HORVAT, M. Zákon o slobode informácií a správny
poriadok vo svetle rozsudkov Najvyššieho súdu Slovenskej republiky. In Vrabko, M. a kol.
(eds.) Aktuálne otázky správneho konania. Bratislava : UK v Bratislave, Právnická fakulta,
2010, s. 36–38.
18 Zákonnom v klasickom slova zmysle.
19 ŠKROBÁK, J. Preskúmanie neprávoplatných rozhodnutí vydaných v správnom konaní. Bra
tislava : Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, 2014, s. 151.
145
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Zásadne možno mať pochybnosti o účelnosti zavedeného inštitútu fikcie
negatívneho rozhodnutia. Aj naďalej možno mať pochybnosti o skutočnosti, či
práve fikcia otvára rýchlejšiu cestu k súdnej ochrane a je celkovo efektívna,20 a to
najmä o to viac vo svetle recentnej súdnej judikatúry, o ktorej bude reč ďalej.
4 Recentná súdna judikatúra
V ostatnom období bolo v oblasti fiktívnych negatívnych rozhodnutí publi
kovaných viacero rozsudkov Najvyššieho súdu SR, ale aj krajských súdov, ktoré
„naštrbili“ konzistenciu v predchádzajúcich tradičných postupoch pri preskú
mavaní fiktívnych rozhodnutí. Domnievam sa pritom, že táto nová línia súdnej
judikatúry sa nie celkom vyrovnala s vlastnou predchádzajúcou súdnou praxou
a v istom ohľade môže byť aj problematická. O čo ide?
Zásadne možno povedať, že v administratívnej praxi v záležitostiach, keď
došlo k vzniku fikcie negatívneho rozhodnutia, sa stávalo (ako som popísal už aj
vyššie), že po okamihu vzniku fikcie povinná osoba vydala následne aj rozhod
nutie o nesprístupnení informácie.
Treba pritom zdôrazniť, že ono vo svojej podstate síce ide pre žiadateľa infor
mácie o rovnaký výsledok, ale jeho obsah ako taký je značne odlišný. Zatiaľ
čo pre prvý prípad je úplne zrejmé, že žiadateľ informácie žiadanú informáciu
nedostane, zároveň tento žiadateľ nemá ani žiadnu vedomosť o tom, prečo túto
informáciu nedostane. A práve toto je značný kvalitatívny rozdiel oproti druhej
situácii, keď žiadateľ informácie nielen, že vie, že ju nedostane, ale zároveň aj vie,
z akých dôvodov povinná osoba túto informáciu nezverejní.
Možno si položiť otázku, ktorá zo situácií je pre žiadateľa výhodnejšia. Osob
ne zastávam názor, že druhá situácia je priaznivejšia, pretože posilňuje právnu
istotu, ale aj postavenie žiadateľa v odvolacom konaní, zároveň posilňuje úlohu
súdu v rámci prípadného súdneho prieskumu rozhodnutia a v neposlednom
rade je tento prístup aj rýchlejší. Prečo? Z jednoduchého dôvodu. Súd totiž pod
ľa § 251j ods. 6 Občianskeho súdneho poriadku21 pri preskúmavaní zákonnosti
rozhodnutia o nesprístupnení informácie vydaného podľa osobitného predpisu
môže vyzvať žalovaný správny orgán (t. j. povinnú osobu – pozn. autora), aby
v súdom určenej lehote uviedol dôvody, pre ktoré nemožno požadovanú infor
máciu sprístupniť. Ak sa nepreukáže existencia dôvodov pre nesprístupnenie
informácie, súd v rozsudku uloží osobe povinnej sprístupňovať informácie podľa
osobitného predpisu povinnosť sprístupniť požadovanú informáciu.22
20 Pre porovnanie obdobné otázky možno nájsť aj v dielach spomenutých K. Frumarovej a J.
Škrobáka. Pozri FRUMAROVÁ, K. Ochrana před nečinností veřejné správy. Praha : Leges,
2012, s. 103; ŠKROBÁK, J. Preskúmanie neprávoplatných rozhodnutí vydaných v správnom
konaní. Bratislava : Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, 2014, s. 151.
21 Zákon č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len
„Občiansky súdny poriadok“).
22 Pre zaujímavosť možno uviesť, že z príspevku prednesenom L. Potěšilom na konferencii
146
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
Myslím si, že súd by mal vždy vyzvať povinnú osobu, aby uviedla dôvody, pre
ktoré nemožno požadovanú informáciu sprístupniť v situácii, keď došlo k vzniku
fiktívneho rozhodnutia. V tomto prípade si myslím, že súd nemôže nahrádzať
vôľu povinnej osoby a sám bez týchto informácií rozhodnúť tak, že prikáže sprí
stupniť informáciu. V situácii, ak by išlo o povinnú osobu, ktorá je aj orgánom
verejnej správy, potom možno uvažovať dokonca o vychýlení v rovnosti medzi
jednotlivými zložkami štátnej moci, a to v prospech súdnej moci na úkor moci
výkonnej.
Prístup k žiadanej informácii je teda v tomto prípade rýchlejší z toho dôvo
du, že súd, obrazne povedané, nemusí strácať čas vyzývaním nečinnej povinnej
osoby, aby mu uviedla dôvody nesprístupnenia informácie. Tieto dôvody sú už
súčasťou reálne vydaného rozhodnutia, a preto ich súd môže bez ďalšieho posú
diť a vydať rozhodnutie.
Zásadne doterajšia administratívna prax bola v znamení toho, že správny
orgán (povinná osoba) nemôže dvakrát rozhodnúť o tej istej veci (vyjadrenie
zásady ne bis in idem), kde prvým rozhodnutím je fiktívne rozhodnutie o nesprí
stupnení informácie a druhým rozhodnutím je reálne existujúce rozhodnutie
o nesprístupnení informácie. V prípade, ak nastala takáto situácia, prax sa vyvi
nula tak, že (paradoxne) správne orgány boli nútené svoje reálne vydané roz
hodnutia rušiť23 a čakali do okamihu, kým súd nezrušil fiktívne rozhodnutie, aby
mohli vo veci opäť konať a rozhodnúť.
Táto prax sa však od roku 2013 troška posunula. Jedným z prvým rozhod
nutí v danej veci je uznesenie Najvyššieho súdu SR z 21. novembra 2013 sp. zn.
5Sži/21/2013, kde sa v odôvodnení môžeme stretnúť s nasledovným: „Zákon
o slobode informácií má slúžiť predovšetkým ako nástroj spoločenskej kontroly.
Preto vzhľadom na účel zákona o slobode informácií, ak rozhodnutie o žiadosti
o informáciu bolo vydané, „fiktívne rozhodnutie“ sa stáva bezpredmetným. V prípade, že by sa akceptoval názor žalobcu, ktorý, ako je vedené zhora, nemožno
považovať za súladný so zákonom, rozhodnutie by sa zrušilo iba pre to, aby sa
potom vyplynula napríklad aj skutočnosť, že je zvláštne, že súdne rozhodnutie zaväzuje
povinnú osobu ako správny orgán prvého stupňa, pričom tento orgán nebol ani len účast
níkom súdneho konania, na ktorom mu táto povinnosť bola uložená. Len dodám, že špe
cifikom slovenskej právnej úpravy potom je napríklad aj to, že súd môže prikázať zverejniť
informáciu povinnej osobe, ktorá dokonca v rámci konania nevykonala absolútne žiaden
úkon s výnimkou upovedomenia resp. podania podnetu na vydanie rozhodnutia svojmu
zriaďovateľovi. Ide o povinné osoby podľa § 2 ods. 3 infozákona, t. j. právnické osoby zalo
žené povinnými osobami podľa odseku 1 a 2 tohto paragrafu. Tieto povinné osoby ak
žiadosti nevyhovejú hoci len sčasti, musia dať bezodkladne, najneskôr do troch dní, osobe,
ktorá ju založila, podnet na vydanie rozhodnutia. K týmto povinným osobám pozri bliž
šie HORVAT, M. Aktuálne otázniky aplikačnej praxe povinných osôb vo vzťahu k právu
na informácie. In MASLEN, M. (ed.) Verejná správa, právny štát a ochrana základných
ľudských práv a slobôd. Kraków : Spolok Slovákov v Poľsku, 2014, s. 91–102
23 Prostredníctvom riadnych opravných prostriedkov, ale aj mimoriadnych opravných pros
triedkov.
147
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
zopakoval proces a odstránili formálne vady, ktoré však vzhľadom na už prejavenú správnu úvahu reálne neprivodia iné, či výhodnejšie rozhodnutie pre žiadateľa
informácie a formálne zopakovanie administratívneho konania nepredstavuje pre
žalobcu vo vzťahu k skutkovej stránke veci reálnu možnosť dosiahnuť priaznivejšie
rozhodnutie. Účelom zavedenia inštitútu fiktívneho rozhodnutia (§ 18 ods. 3 a § 19
ods. 3 zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám) je potreba
poskytnúť ochranu tomu, kto sa obrátil so žiadosťou na povinnú osobu o sprístupnenie informácií. Fikcia rozhodnutia predstavuje reálnu neexistenciu rozhodnutia
a je nástrojom proti nečinnosti povinnej osoby. S prihliadnutím na účel zákona
sa má aplikovať táto možnosť iba potiaľ, pokiaľ nebolo vo veci vydané vecné rozhodnutie. (...) Ako už bolo uvedené, fiktívne rozhodnutie v konaní podľa zákona
o slobode informácií má svoje opodstatnenie pre ochranu práv žiadateľa na informácie len dovtedy, dokiaľ nedošlo k faktickému vydaniu rozhodnutia vo veci. Takéto fakticky vydané rozhodnutie má totiž prednosť pred fiktívnym rozhodnutím,
je aktom výkonu verejnej správy spôsobilým ovplyvniť práva a právom chránené
záujmy žiadateľa. Účelom zákona o slobode informácií je totiž nielen to, aby bola
žiadosť o ich sprístupnenie vybavená v čo najkratšom čase, ale v prvom rade, aby
bola vybavená. Účelom právnej úpravy obsiahnutej v zákone o slobode informácii
je zabezpečenie a regulácia sprístupňovania informácií a ochraňovanie oprávnených žiadateľov pred bezdôvodným upieraním informácií. Fiktívne rozhodnutie je
nástrojom dočasnej ochrany žiadateľa a je nástrojom „urgovania“ vydania faktického rozhodnutia vo veci. Faktické vybavenie žiadosti, aj po lehote ustanovenej
zákonom, má vždy prednosť. (...) Najvyšší súd v žiadnom prípade nepopiera právo žalobcu na informácie, avšak je nevyhnutné, aby toto právo bolo uplatňované
účelne (nie účelovo) a efektívne, a to nielen vo vzťahu k povinným osobám, ale i vo
vzťahu k súdu. V opačnom prípade sa právo na informácie a právo na zákonné
rozhodnutie stávajú zámienkou pre formalistické a bezúčelné spory, predstavujúce
zbytočnú záťaž vo vzťahu nielen k hospodáreniu, ale aj k časovej angažovanosti
subjektov zúčastnených na takom konaní.“
Podľa ďalšieho z rozhodnutí Najvyššieho súdu SR, tentokrát uznesenia z 15.
augusta 2013 sp. zn. 5Sži/13/2013: „Najvyšší súd Slovenskej republiky (ďalej aj
„najvyšší súd“) v prvom rade dáva do pozornosti, že zmyslom a účelom zákona
o slobode informácií, je poskytovanie informácií a nie vydávanie fiktívnych rozhodnutí. Účelom zavedenia inštitútu fiktívneho rozhodnutia (§ 18 ods. 3 a § 19 ods. 3
zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám) nebolo „legalizovať“ nečinnosť povinných osôb pri rozhodovaní o žiadostiach podľa tohto zákona,
ale poskytnúť ochranu tomu, kto sa obrátil so žiadosťou na povinnú osobu o sprístupnenie informácií. Fikcia rozhodnutia vlastne predstavuje reálnu neexistenciu
rozhodnutia a s prihliadnutím na účel zákona sa má aplikovať táto možnosť iba
potiaľ, pokiaľ nebolo vo veci vydané vecné rozhodnutie, pričom ak bolo takéto rozhodnutie vydané, „fiktívne rozhodnutie“ sa stáva bezpredmetným. V prípade, že by
sa akceptoval názor žalobcu, rozhodnutie by sa zrušilo iba pre to, aby sa zopakoval
proces a odstránili formálne vady, ktoré však vzhľadom na už prejavenú správnu
úvahu reálne neprivodia iné, či výhodnejšie rozhodnutie pre žiadateľa informácie
148
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
a formálne zopakovanie administratívneho konania nepredstavuje pre žalobcu vo
vzťahu k skutkovej stránke veci reálnu možnosť dosiahnuť priaznivejšie rozhodnutie.“
Ako tretí si uvedieme rozsudok Najvyššieho súdu SR z 20. marca 2014 sp.
zn. 8Sži/16/2013, kde sa odôvodnení uvádza: „Podľa názoru Najvyššieho súdu
Slovenskej republiky, neobstojí ani námietka žalovaného ohľadom existencie dvoch
rozhodnutí v danej veci tak, ako o tom uvažuje žalovaný, teda, že existuje okrem
žalobou napadnutého rozhodnutia aj fiktívne rozhodnutie. Najvyšší súd zastáva
názor, že ak je rozhodnutie o poskytnutí, čiastočnom poskytnutí alebo aj neposkytnutí informácie vydané hoci aj dodatočne, teda po uplynutí lehôt stanovených
na vybavenie žiadosti, resp. na rozhodnutie o odvolaní v § 17, resp. § 19 zákona č.
211/2000 Z. z., zaniká možnosť uplatnenia existencie fiktívneho rozhodnutia. Iba
takýto prístup totiž umožní splniť zákonnú požiadavku na právo na informáciu
v čo najkratšej lehote, nakoľko účelom zákona o slobode informácií je včasné podanie informácie a nie vydávanie fiktívnych rozhodnutí. Ak teda rozhodnutie o odvolaní bolo v danej veci vydané (hoci aj oneskorene), prípadné „fiktívne rozhodnutie“
sa stáva bezpredmetným. V prípade, že by súd akceptoval názor žalovaného, že
fiktívne rozhodnutie existuje v danej veci, došlo by k popretiu samotného účelu
zákona, t. j. poskytovaniu informácií. Takýmto výkladom zákona by orgány, ktoré boli požiadané o poskytnutie informácie, mohli brániť žiadateľovi domáhať sa
v prípade nesprístupnenia informácie ochrany na súde, čo však určite nebol zámer
a úmysel zákonodarcu v zákone o slobode informácií.“
Na základe uvedeného možno sumarizovať súčasný prístup Najvyššieho
súdu SR k problematike fiktívnych rozhodnutí podľa infozákona:
a) úlohou infozákona je slúžiť ako nástroj spoločenskej kontroly, ktorého
cieľom je nielen to, aby bola žiadosť o sprístupnenie informácie vybave
ná v čo najkratšom čase, ale v prvom rade, aby vôbec bola vybavená,
b) je nevyhnutné, aby právo na informácie bolo uplatňované účelne (nie
účelovo) a efektívne, a to nielen vo vzťahu k povinným osobám, ale aj vo
vzťahu k ďalším subjektom zúčastneným na tomto konaní,
c) cieľom zavedenia inštitútu fiktívneho negatívneho rozhodnutia nie je
„legalizovať“ nečinnosť povinných osôb,
d) fikcia rozhodnutia predstavuje reálnu neexistenciu rozhodnutia a je
nástrojom boja proti nečinnosti povinnej osoby, pričom s prihliadnutím
na účel infozákona sa má aplikovať táto možnosť iba vtedy, keď vo veci
nebolo vydané vecné rozhodnutie,
e) zatiaľ čo fiktívne rozhodnutie je nástrojom dočasnej ochrany žiadateľa
a je teda nástrojom „urgovania“ vydania faktického rozhodnutia vo veci,
tak reálne rozhodnutie je aktom výkonu verejnej správy spôsobilým
ovplyvniť práva a právom chránené záujmy žiadateľa,
149
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
f) ak by sme pripustili iný výklad, potom formálne zopakovanie správneho
konania po súdnom konaní nepredstavuje vo vzťahu k skutkovej stránke
veci reálnu možnosť dosiahnuť priaznivejšie rozhodnutie pre žiadateľa,
a to vzhľadom na už prejavenú správnu úvahu povinnej osoby vyjadrenú
v reálne vydanom rozhodnutí.
Dopadom uvedených myšlienok je záver, že v prípade, ak v konaní o žiadosti
o sprístupnenie informácie bolo vydané rozhodnutie o nesprístupnení informá
cie, skôr „vydané“ fiktívne rozhodnutie sa stáva bezpredmetným.24
Osobne sa s názormi Najvyššieho súdu SR zásadne stotožňujem. Tento súd
sa totiž zrejme postupne stotožňuje s výhradami, ktoré možno pripísať súčas
nej konštrukcii fiktívnych negatívnych rozhodnutí v infozákone, pričom dáva
do pozornosti najmä tú skutočnosť, že ak je vo veci vydané fiktívne rozhodnutie
a následne aj reálne rozhodnutie, potom má prednosť reálne rozhodnutie, preto
že len tým sa napĺňa poslanie verejnej správy.
Myslím si, že uvedené myšlienky prezentované v súdnych rozhodnutiach
možno vztiahnuť najmä na tie prípady, keď povinná osoba vydala negatívne roz
hodnutie po lehote na sprístupnenie informácií, a to za situácie, keď zozbiera
nie informácií bolo zložité, alebo žiadosť o sprístupnenie informácie sledovala
sprístupnenie obrovského množstva dát. Vtedy sa môže stať, že správny orgán
(treba dodať, že v rozpore so zákonom) neinformuje žiadateľa o sprístupnenie
informácie o predĺžení lehoty pre vydanie rozhodnutia, a teda žiadateľ si môže
myslieť, že došlo k vydaniu fiktívneho rozhodnutia.
Myšlienky Najvyššieho súdu SR možno plne akceptovať práve pre tieto prí
pady.
Avšak aj tento výklad sa môže stať problematickým a v niektorých prípa
doch dokonca aj zneužiteľným. Prax sa totiž môže vyvinúť tak, že povinné osoby
nebudú vôbec sprístupňovať informácie, lehotu pre vydanie negatívneho roz
hodnutia budú úmyselne nechávať prepadnúť. Len v prípade, ak žiadateľ o sprí
stupnenie informácie bude tak aktívny, že sa obráti na súd so žalobou, tak potom
v takom prípade vydajú negatívne rozhodnutie. Judikatúra súdov im v tomto
„nahráva“, pretože uvádza, že vydaním rozhodnutia fiktívne rozhodnutie stráca
svoje opodstatnenie.
Zatiaľ čo protežovanie fiktívnych rozhodnutí na úkor reálne vydaných nega
tívnych rozhodnutí, možno považovať za jeden extrém, tak týmto druhým
uvedeným spôsobom sa dostaneme k druhému extrému. Doteraz mohlo dôjsť
k zneužitiu infozákona podávaním (na začiatku článku spomínanými) šikanóz
nych žiadostí. Teraz môžu infozákon zrejme zneužívať aj povinné osoby. Uvede
ná možnosť výkladu súdneho rozhodnutia je pritom, podľa môjho názoru, rela
24 Uvedenú argumentáciu už preberajú aj nižšie súdy – pozri napríklad uznesenie Krajského
súdu v Bratislave z 20. marca 2015 sp. zn. 6S/214/2013-90.
150
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
tívne na mieste, čo vyplýva zo všeobecnej „obľúbenosti“ infozákona povinnými
osobami.
Som plne toho názoru, že tento výklad je v príkrom rozpore so zákonom.
Znemožňuje akúkoľvek transparentnosť vo verejnej správe, a preto ho treba
odmietnuť. Myslím si, že toto odmietnutie malo byť priamo zakomponované
v odôvodneniach súdnych rozhodnutí, pretože ich súčasné vyjadrenie nahráva
uvedenému nevhodnému výkladu judikatúry. Nezastupiteľnou úlohou judikatú
ry je poskytovať jasné návody na situácie, ktoré zákonodarca nereflektoval. Ako
postupovať v prípade, ak by si povinné osoby osvojili tento výklad? Za súčasnej
situácie ťažko povedať, pretože zákon ani judikatúra na túto možnosť nepamä
tali.
V ďalších častiach svojho článku sa preto budem venovať dvom otázkam:
a) vzhľadom na existenciu týchto výkladových problémov zákonodarca
pristúpil k návrhu novely infozákona, a preto budem venovať pozornosť
návrhu tejto novely,
b) vyvodeniu zodpovednosti za prípadné osvojenie si nesprávneho výkladu
súdnej judikatúry zo strany povinných osôb.
5 Novela infozákona
Vzhľadom na existenciu uvedených problémov zákonodarca prichystal
návrh novely infozákona. Táto novela má, okrem iného, napríklad v úmysle pre
dĺžiť lehotu na podanie odvolania voči fiktívnym rozhodnutiam, a to až na tri
mesiace. Každopádne veľmi dôležitým momentom predmetnej novely je aj reak
cia na uvedené súdne rozhodnutia a mnou načrtnutý ich možný výklad.
Rád by som dodal, že zásadne ide iba o návrh novely infozákona, preto moje
úvahy majú čisto len názorový charakter za predpokladu, že v tomto znení bude
novela prijatá Národnou radou SR a že nadobudne účinnosť.
Ako potom konkrétne vyzerá návrh predmetnej novely infozákona vo vzťahu
k téme článku?
V prvom rade zákonodarca ustanovuje, že na rozhodnutie vydané po uply
nutí zákonom stanovenej lehoty sa neprihliada, pričom vydané rozhodnutie nie
je ani dôvodom na zastavenie konania v tej istej veci podľa Správneho poriad
ku.25 Aký je dôvod tejto zmeny? Podľa dôvodovej správy: „Zákonodarca má
za to, že na rozhodnutia (...) vydané po uplynutí zákonom stanovenej lehoty by sa
nemalo neprihliadať. Tzv. fiktívne rozhodnutia majú veľký význam najmä pokiaľ
ide o možnosť žiadateľa domáhať sa zrušenia nezákonného rozhodnutia v rámci
správneho súdnictva. Ak by sa v zmysle vyššie citovaného judikátu pripustil zánik
25 Zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov
(ďalej len „Správny poriadok“).
151
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
možnosti uplatnenia fiktívneho rozhodnutia povinná osoba by svojvoľne a takpovediac beztrestne predlžovala zákonné lehoty.“
Po dôkladnej analýze tohto návrhu môžem konštatovať, že mi nie je zrej
mé, čo zákonodarca týmto návrhom sledoval. Ako môže správny orgán počas
odvolacieho konania neprihliadnuť na vydané rozhodnutie vo veci? Ako môže
neprihliadnuť na rozhodnutie, ktoré je zrejme navyše aj súčasťou preskúmava
ného spisu? Podľa Správneho poriadku je predsa odvolací správny orgán povin
ný preskúmať celú predchádzajúcu fázu správneho konania a nie je viazaný len
na odvolacie dôvody.26 Čo ak správny orgán v odvolacom konaní vydá negatívne
rozhodnutie? Nepríde náhodou práve týmto spôsobom žiadateľ o informáciu
o celú jednu fázu správneho konania, keďže pri fikcii rozhodnutia, s výnimkou
faktického nesprístupnenia informácie, nevedel odôvodniť svoje odvolanie a pri
vydaní rozhodnutia o nesprístupnení tieto dôvody už vie, ale nevie ich uplat
niť pred správnym orgánom, ale až pred súdom? Čo ak odvolací správny orgán
dospeje k záveru, že informáciu treba sprístupniť? Na to nadviažem otázkou,
čo potom s dvomi paralelne existujúcimi rozhodnutiami v totožnej veci, keďže
odvolanie smeruje voči fiktívnemu rozhodnutiu a nie voči reálnemu rozhodnu
tiu? Ktoré je tým „pravým“ rozhodnutím, ktoré nadobudne právoplatnosť?
Keďže túto situáciu novela nerieši, zostáva len vysloviť názor, že aj odvola
cí správny orgán dospeje k záveru o sprístupnení informácie, potom zrejme by
mala povinná osoba – prvostupňový orgán, sprístupniť požadované informácie
a svoje rozhodnutie o nesprístupnení informácie zrejme zrušiť prostredníctvom
mimoriadnych opravných prostriedkov.
Zákonodarca ďalej reagoval aj na prípady, ak by bol žiadateľ o sprístupnenie
informácie tak aktívny, že by sa po vyčerpaní riadneho opravného prostriedku
obrátil aj na súd. Súd v danej veci bude postupovať podľa už zmieneného § 251j
ods. 6 Občianskeho súdneho poriadku. Súčasné znenie Občianskeho súdneho
poriadku však ešte nereflektuje situáciu, ak by bola podaná žaloba a následne
by povinná osoba vydala aj rozhodnutie vo veci samotnej. Preto návrh nove
ly infozákona dopĺňa aj Občiansky súdny poriadok v uvedenom ustanovení
a ustanovuje, že ak žalobca podá žalobu proti rozhodnutiu žalovaného správ
neho orgánu, ktoré vzniklo v dôsledku márneho uplynutia lehoty na vybavenie
žiadosti o informácie podľa osobitného predpisu (t. j. infozákona – pozn. autora), a po uplynutí lehoty na vybavenie žiadosti žalovaný správny orgán vydal aj
písomné rozhodnutie o nesprístupnení informácie, na návrh žalobcu súd pre
skúma aj zákonnosť dôvodov uvedených v písomnom rozhodnutí o nesprístup
není informácie; v ďalšom konaní je žalovaný správny orgán viazaný právnym
názorom súdu ohľadom dôvodov uvedených v písomnom rozhodnutí o nesprí
stupnení informácie.
Tento novelizačný bod tiež nie je celkom vhodný. Domnievam sa, že prob
lematická je najmä tá skutočnosť, že súd prihliadne na dôvody nesprístupnenia
26 Pozri § 59 ods. 1 Správneho poriadku.
152
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
informácie len na návrh žalobcu. Predstavme si teraz situáciu, že žalobca ten
to návrh nespraví. Podľa znenia § 251j ods. 6 Občianskeho súdneho poriadku
súd (za podmienky, že sa nepreukáže existencia dôvodov pre nesprístupnenie
informácie) obligatórne uloží povinnej osobe povinnosť sprístupniť požadovanú
informáciu. Týmto spôsobom sme sa dostali do situácie, keď súdne rozhodnutie
prikazuje sprístupniť informáciu, ale zároveň tu máme aj rozhodnutie povinnej
osoby, ktoré, vo svojej podstate, zakazuje túto informáciu sprístupniť. Inými slo
vami máme tu opäť existenciu dvoch rozhodnutí s diametrálne odlišným výro
kom, čo rozhodne neprispieva k právnej istote.
Zatiaľ čo novela priamo vo vzťahu k infozákonu smeruje k tomu, že ak je
vydané fiktívne a aj reálne rozhodnutie, tak na základe odvolania ešte možno
sprístupniť informáciu, a to na základe rozhodnutia odvolacieho správneho
orgánu, tak v prípade novely vo vzťahu k Občianskemu súdnemu poriadku sa
dostávame k absurdnej situácii, keď máme jednak rozhodnutie o nesprístupne
ní informácie zo strany povinnej osoby a jednak aj rozhodnutie o sprístupnení
informácie zo strany súdu.
Zastávam názor, že ak by v praxi vznikla táto situácia, „prednosť“ by malo
mať súdne rozhodnutie, a to z toho dôvodu, že súd pri vydávaní vlastného roz
hodnutia preskúmava dôvody pre nesprístupnenie informácie (s týmto cieľom
by mal súd žiadať aj o vyjadrenie povinnú osobu, ktorá vydala fiktívne rozhod
nutie). Keďže zrejme dôvody nesprístupnenia informácie budú totožné tak vo
vyjadrení pre súd, ako aj v reálnom rozhodnutí, potom sa treba prikloniť k mnou
uvedenému záveru o prednosti súdneho rozhodnutia. Tento výklad nám však aj
naďalej nerieši situáciu dvoch rozhodnutí v tej istej veci.
Som preto toho názoru, že vhodnejším riešením by bolo, aby súd v situácii,
keď existuje jednak fiktívne rozhodnutie a jednak reálne rozhodnutie, preskúmal
čo do dôvodov obidve rozhodnutia ex offo a aby vydal o nich jeden spoločný
rozsudok, ktorým by prípadne prikázal sprístupniť informáciu. Uvedený spô
sob riešenia je podľa môjho názoru praktickejší a v jeho dôsledku sa vyhneme
porušeniu takej dôležitej zásady, ktorá vo svojej podstate vyjadruje aj myšlienky
princípu právnej istoty, a to zásady ne bis in idem.
6 Právna zodpovednosť povinnej osoby
Domnievam sa, že pred formulovaním záverov je ešte na mieste sa aspoň
v stručnosti vyjadriť aj k možnej zodpovednosti povinnej osoby v prípade, keď
bude vykladať súčasnú súdnu judikatúru spôsobom, ktorý vo svojej podstate
môže viesť k posväteniu nečinnosti vo verejnej správe. Je totiž nepochybné, že
nečinnosť je vo svojej podstate nezákonnosťou, ktorá nemôže byť ospravedlnená
a už vôbec nie výkladom práva, ktorý je v podstate aj jeho zneužitím. Je len nepo
chybné, že keď povinné osoby, ako osoby, ktoré vo svojich rukách koncentrujú
153
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
verejnú moc, túto verejnú moc nevykonávajú tak, ako im ukladá zákon, musí byť
voči nim vyvodená zodpovednosť.
V rámci úvah o vyvodení zodpovednosti pritom možno sledovať dve línie.
Prvou je línia vyvodenia zodpovednosti za spáchanie priestupku na úseku slo
bodného prístupu k informáciám a druhou je vyvodenie disciplinárnej zodpo
vednosti.
Špecialitou slovenskej právnej úpravy je zakotvenie priestupku na úseku
slobodného prístupu informáciám, a to hneď v dvoch právnych predpisoch.
Prvým je zákon o priestupkoch,27 ktorý skutkovú podstatu priestupku vyme
dzuje v § 42a28 a druhým je infozákon, kde skutková podstata tohto priestupku
sa nachádza v § 21a.29 Čo sa týka vzájomného vzťahu týchto skutkových pod
stát, postačí uviesť, že v zásade ide o identické vymedzenia skutkových podstát,
pričom v podrobnostiach odkážem na príspevok J. Vačoka prednesený na tejto
medzinárodnej vedeckej konferencii, ako aj na vlastný článok.30
Som zástancom toho, že vyvodenie zodpovednosti za priestupok nie je cel
kom na mieste. Vychádzam predovšetkým z názoru, že zodpovednostný vzťah
tu vzniká medzi žiadateľom o poskytnutie informácie a povinnou osobou a nie
medzi žiadateľom o poskytnutie informácie a osobou konajúcou v mene povin
nej osoby. Osoba konajúca v mene povinnej osoby by totiž nikdy nebola povinná
zaoberať sa žiadosťou o sprístupnenie informácie, ak by sama nebola v pracov
nom pomere, služobnom pomere alebo inom obdobnom vzťahu k povinnej oso
be. Preto tu do popredia vystupuje mnou prvý zmienený vzťah a nie druhý.
Z uvedeného vyplýva, že primárnym vzťahom tu je vzťah medzi žiadateľom
o poskytnutie informácie a povinnou osobou. Aké možnosti týkajúce sa vyvo
denia zodpovednosti má žiadateľ? Vidím ich v dvoch rovinách. Prvou je rovina
vyvodenia disciplinárnej zodpovednosti. Keďže osoba konajúca v mene povinnej
osoby je s ňou v pracovnom pomere, služobnom pomere alebo inom obdobnom
pomere, tak potom, ak si tento zamestnanec riadne neplní svoje povinnosti, je to
vždy o vyvodení vnútornej zodpovednosti medzi nimi, a teda o vyvodení disci
27 Zákon SNR č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon
o priestupkoch“).
28 Priestupku sa dopustí aj ten, kto vedome vydá a zverejní nepravdivé, neúplné informácie,
kto poruší povinnosť určenú osobitným predpisom, alebo ten, kto vydaním rozhodnutia
alebo vydaním príkazu, alebo iným opatrením zapríčiní porušenie práva na sprístupnenie
informácií. Pozri HORVAT, M. § 42a. In SREBALOVÁ, M. a kol. Zákon o priestupkoch.
Komentár. Bratislava : C. H. Beck, 2015, s. 195–205.
29 Priestupku sa dopustí ten, kto a) vedome vydá a zverejní nepravdivé alebo neúplné infor
mácie, b) vydaním rozhodnutia alebo vydaním príkazu, alebo iným opatrením zapríčiní
porušenie práva na sprístupnenie informácií, c) poruší inú povinnosť ustanovenú týmto
zákonom.
30 Pozri HORVAT, M. Aktuálne otázniky aplikačnej praxe povinných osôb vo vzťahu k právu
na informácie. In MASLEN, M. (ed.) Verejná správa, právny štát a ochrana základných
ľudských práv a slobôd. Kraków : Spolok Slovákov v Poľsku, 2014, s. 91–102.
154
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
plinárnej zodpovednosti.31 Podľa môjho názoru môže žiadateľ o sprístupnenie
informácie podať návrh na jej vyvodenie.
Druhou možnosťou žiadateľa, avšak len za predpokladu, že mu vznikla ško
da, je obrátiť sa na povinnú osobu z dôvodu vyvodenia zodpovednosti za ško
du spôsobenú výkonom verejnej moci podľa zákona o zodpovednosti za škodu
spôsobenú pri výkone verejnej moci.32 V danom prípade je však otázne, podľa
ktorého ustanovenia by podával žiadateľ tento návrh. Ak by išlo o návrh z dôvo
du nezákonného rozhodnutia, kde fiktívne rozhodnutie je za každých okolností
rozhodnutím nezákonným, muselo by byť toto fiktívne rozhodnutie zmenené
alebo zrušené z tohto dôvodu. Tento scenár je síce pravdepodobný, ale na druhej
strane treba poukázať na súdnu judikatúru hovoriacu o tom, že fiktívne rozhod
nutie sa po vydaní reálneho rozhodnutia stáva bezpredmetným.
Uvedený nárok ďalej možno uplatniť voči reálnemu rozhodnutiu za rovnakej
podmienky, teda že toto rozhodnutie bolo nezákonné, čo musí byť potvrdené
nadriadeným orgánom alebo súdom.
Treťou alternatívou je potom nárokovať náhradu škody z dôvodu nečinnosti,
t. j. z dôvodu nesprávneho úradného postupu. Tu však možno oponovať zrejme
tým, že ono fakticky rozhodnutie vydané bolo, aj keď išlo o rozhodnutie fiktív
ne.33 Nečinnosť verejnej správy je tu sankcionovaná práve fiktívnym rozhodnu
tím.
Podľa môjho názoru z uvedeného vyplýva, že najvhodnejším možným spô
sobom brojenia proti úmyselnej nečinnosti povinnej osoby, je podať podnet
na začatie disciplinárneho konania voči zodpovednej osobe.
7 Záver
Právo na prístup k informáciám, ktoré je podľa môjho názoru najväčším
garantom transparentnosti a otvorenosti vo verejnej správe, bolo a stále je modi
fikované a prispôsobované súdnou judikatúrou. Práve súdna judikatúra pri tom
to práve zohráva dôležitú úlohu, keďže vo vzťahu k tým povinným osobám, ktoré
31 K vyvodzovaniu disciplinárnej zodpovednosti pozri bližšie napríklad MARTVOŇ, A.
Správne disciplinárne delikty. In VRABKO, M. a kol. Správne právo hmotné. Všeobecná
časť. Bratislava : C. H. Beck, 2012, s. 306 a nasl.
32 Zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci
a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o zodpoved
nosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci“).
33 Tu možno trocha v inej súvislosti spomenúť český soudní řád správní (zákon č. 150/2002
Sb.), ktorý (je to síce v súvislosti so žalobou na ochranu proti nečinnosti správneho orgá
nu) uvádza, že žalobu nemožno podať, ak „spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního
orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek.“ Určite
stojí za úvahu popremýšľať nad tým, či možno hovoriť o nesprávnom úradnom postupe, ak
zákon má pre určitý postup (a teda pre nečinnosť) „po ruke sankciu“, a to v podobe vzniku
fiktívneho rozhodnutia.
155
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
sú zároveň aj vykonávateľmi verejnej správy, určuje objektívne kritériá pre dôvo
dy nesprístupňovania informácií. Súdna judikatúra taktiež podlieha zmenám,
ktoré si vyžaduje spoločenská realita. Práve týmto zmenám bol venovaný môj
článok.
Možno konštatovať, že pôvodná línia, ktorá zdôrazňovala existenciu fiktív
nych rozhodnutí, ako rozhodnutí finálnych, je už dnes prekonaná. Súdy sa začali
prikláňať k záveru, že reálne vydané rozhodnutia musia mať prednosť pred fik
tívnymi rozhodnutiami. Článok pritom reaguje na výkladové problémy spojené
s touto novou judikatúrnou líniou.
Už v tejto chvíli možno konštatovať, že judikatúru si povšimol aj zákono
darca, ktorý na ňu reagoval jednak navrhovanou zmenou priamo infozákona
a jednak aj zmenou v Občianskom súdnom poriadku. Vzhľadom na skutočnosť,
že zákonodarca sa aj naďalej rozhodol ponechať v rámci infozákona konštrukciu
fiktívnych rozhodnutí, ide o veľmi vhodný a aj potrebný návrh novely. V článku
však pritom poukazujem na to, že táto časť novely infozákona zrejme nepadne
na „úrodnú pôdu“ a spôsobí len ďalšie výkladové ťažkosti.
Mojim cieľom bolo poukázať na možné alternatívne znenie návrhu novely
infozákona tak, aby tento návrh odbúral prípadnú možnosť vzniku dvoch dia
metrálne odlišných rozhodnutí v tej istej veci a tým aj rozhodnutí, ktoré narúšajú
princíp právnej istoty a osobitne zásady ne bis in idem.
Rovnako sa v článku venujem aj možnému vyvodeniu zodpovednosti za prí
padné zneužitie výkladu súdnej judikatúry. Poukazujem na možnosť vyvodenia
priestupkovej zodpovednosti voči konkrétnej osobe konajúcej v mene povinnej
osoby, aj keď tento spôsob nepovažujem za vhodný. Myslím si, že do popredia tu
vystupuje vzťah žiadateľ o sprístupnenie informácie-povinná osoba a nie žiada
teľ o sprístupnenie informácie-osoba konajúca v mene povinnej osoby. Preto sa
skôr prihováram za možnosť vyvodenia disciplinárnej zodpovednosti voči tejto
osobe a nie jej priestupkovej zodpovednosti.
Niekoľkými vetami sa tiež zmieňujem o problémoch, ktoré by zrejme postihli
žiadateľa o sprístupnenie informácie, ak by podal návrh na náhradu škody podľa
zákona o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci.
Záverom tak možno konštatovať, že vzhľadom na ďalšie a pretrvávajúce
problémy spojené s fikciou negatívneho rozhodnutia v infozákone, by zrejme
bolo na mieste pouvažovať o nahradení tohto právneho inštitútu iným, avšak
pružnejším inštitútom, ktorý by nespôsoboval toľko nezodpovedaných otázok.
JUDr. Matej Horvat, PhD.
Obchodná fakulta
Ekonomická univerzita v Bratislave
156
POSKYTOVÁNÍ INFORMACÍ V OBLASTI PÉČE
O OSOBY ZÁVISLÉ NA PÉČI JINÝCH OSOB
Disclosure of the information in the field of care about
persons dependent on care of other persons
Elena Pospíšilová
POSPÍŠILOVÁ, Elena. Poskytování informací v oblasti péče o osoby závislé
na péči jiných osob. Acta Iuridica Olomucensia, 2016, Vol. 11, No. 2, s. 157–164.
Abstrakt: Tento příspěvek je primárně zaměřen na využívání práva na informace v práv
ní oblasti věnující se péči o osoby závislé na péči jiných osob. Blíže také řeší nedostatek
právní úpravy práva na informace a informace poskytované jednotlivci při poskytování
sociálních služeb pro osoby závislé na péči druhých.
Klíčová slova: právo na informace, osoby závislé na péči jiných, poskytování sociálních
služeb.
Summary: This contribution is primarily focused on the use of the right to information in
the legal field devoted to caring for a person dependent on the care of others. Closer also
addresses the lack of regulation of the right to information and information provided to
individuals in the provision of social services for people dependent on the care of others
Keywords: right to information, people dependent on the care of others, provision of
social services.
1 Úvod
Rozvoj lékařské vědy a farmaceutického průmyslu přinesl nepochybně zkva
litnění života. Současně však přinesl i strasti osobám, které se sice dožijí vyso
kého věku, ale dlouhou část života nejsou schopni se sami o sebe postarat. Stále
roste potřeba poskytování celodenní péče lidem, kteří jsou zčásti či zcela závislí
na pomoci jiných osob.
Tento příspěvek je zaměřen na využívání práva na informace v právní oblasti
věnující se péči o osoby závislé na péči jiných osob.
2 Právní oblast
Možností, jak řešit péči o osoby závislé na péči jiných je poskytování sociál
ních služeb a příspěvků na péči. Tyto služby a péče jsou poskytovány na zákla
dě zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, v platném znění. Tento zákon
upravuje podmínky1 poskytování pomoci a podpory fyzickým osobám v nepříz
nivé sociální situaci prostřednictvím sociálních služeb a příspěvku na péči.
1 Podmínkou nároku na příspěvek na péči je nejen uznání stupně závislosti (jde o zdra
votní podmínku nároku), ale i splnění dalších dávkových podmínek, upravených v § 7
157
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Podle § 7 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb. se příspěvek na péči poskytuje oso
bám závislým na pomoci jiné fyzické osoby za účelem zajištění potřebné pomoci.
3 Absence zákonné (podzákonné) úpravy práva na informace
Zákon o sociálních službách také definuje2 poskytovatele sociálních služeb.
Jsou jimi jak správní orgány, tak jiné subjekty (PO, FO) soukromého práva.
Zákon o sociálních službách, jako zákon zvláštní, stanoví informační povinnost
pro tyto subjekty v ustanovení § 88. Jedná se o povšechné „vstupní informace“,
které mají být poskytnuty za účelem vzniku právního vztahu mezi osobou závis
lou na poskytování sociálních služeb a jejich poskytovatelem.
Osobám umístěným u konkrétního poskytovatele sociálních služeb by však
měly být dostupné i informace o detailních pravidlech stanovených pro kon
krétní zařízení. Základní obsah těchto pravidel je dán přílohou č. 2, vyhlášky č.
505/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o sociálních služ
bách, v platném znění. Příloha 2 výše uvedené vyhlášky stanoví obsah standardů
kvality sociálních služeb, které musí poskytovatel dodržovat. Vyhláška stanoví
celkem patnáct druhů standardů. V tomto podzákonném předpise je však sta
novena povinnost zveřejnění pouze u jednoho standardu. Poskytovatel sociál
ní služby je tak povinen zveřejnit pouze poslání, které si v rámci poskytování
sociální služby vytýčil, cíle jeho služeb a zásady poskytované služby. Pro ostatní
standardy platí, že mají být (pouze) zpracovány anebo že mají být zpracovány
v písemné formě. Tento prováděcí předpis tak poskytovatele nezavazuje k posky
tování informací o výše uvedených standardech.
Co je však ještě problematičtější je fakt, že v zákoně o sociálních službách
úprava týkající se poskytování informací osobám závislým na péči zcela absen
tuje. Neexistuje tak konkrétní, zákonem stanovená povinnost informovat osoby
závislé na péči o široké škále standardů a jejich kritérií, která mají být poskyto
vatelem dodržována. A to ani v případě, kdy jsou osoby závislé na péči teprve
zájemci o poskytovanou službu v daném zařízení poskytovatele. A ani následně,
kdy už uzavřely smluvní vztah s poskytovatelem.
ZSS. Při posuzování podmínek nároku jsou významné posudky LPS, a to z toho důvodu,
že uznaným stupněm závislosti bezprostředně ovlivňují i výši příspěvku. K postupu při
posouzení stupně závislosti se vyjádřil i Nejvyšší správní soud ČR, kde v rozhodnutí 4 Ads
82/2011 - 44, [Výběr NSS 3772/2011] doplnil, že přímé osobní vyšetření posuzované osoby
lékařem okresní správy sociálního zabezpečení a posudkovou komisí Ministerstva práce
a sociálních věcí by v řízení o příspěvku na péči podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních
službách, mělo být pravidlem.
2 Dle § 6 ZSS jsou jimi: územní samosprávné celky a jimi zřizované právnické osoby, mini
sterstvo a jím zřízené organizační složky státu nebo státní příspěvkové organizace, které
jsou právnickými osobami a další právnické a fyzické osoby.
158
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
4 Nepřípustný přenos výkonu veřejné moci
V konečném důsledku tak například pravidla pro zpracování, vedení a evi
denci dokumentace o osobách, kterým je sociální služba poskytována, včetně
pravidel nahlížení do dokumentace, nestanoví ani zákon, ani prováděcí před
pis (vyhláška č. 505/2006 Sb.). Naopak, tato pravidla tvoří samotný poskytova
tel sociální služby. Stejně tak např. podmínky pro uplatnění stížnosti na kvalitu
nebo způsob poskytování sociální služby stanoví výhradně sám poskytovatel
sociální služby. Přičemž nemá povinnost toto interní pravidlo jakkoliv zveřejnit.
Jde tak, de facto, o přenos výkonu veřejné správy bez zákonného zmocnění,
který je nepřípustný, což dovodil ve svém rozhodnutí i Nejvyšší správní soud3.
Tento stav má zásadní dopad na osobu závislou na péči. Je zřejmé, že právě
v této oblasti mají být informace poskytovány nejen širokému okruhu osob –
případných zájemců o poskytování sociální péče (tyto informace mají být veřej
ně dostupné a mají být zároveň podány způsobem srozumitelným pro všechny
osoby), ale především osobám závislým na péči, které už jsou ve smluvním vzta
hu s poskytovatelem těchto služeb. Tuto povinnost by měl jednoznačně stanovit
zákon o sociálních službách a to vzhledem k jeho postavení4 vůči zákonům
obecným.
5 Poskytování informací poskytovaných jednotlivci
Velký důraz při umisťování osob závislých na péči k poskytovateli sociální
péče by měl být kladen na neustálou možnost oprávněné osoby dostávat řádně
a včas informace. Tuto povinnost by měl mít každý, kdo poskytuje sociální služ
by závislé osobě.
Poskytovateli sociálních služeb mohou být (dle ustanovení § 6 zákona o soci
álních službách) nejen správní orgány5, ale také další právnické a fyzické osoby.6
3 V rozsudku ve věci spis. zn. 1 As 12/2008 ze dne 2. dubna 2008, publikovaném ve Sbír
ce rozhodnutí NSS pod č. 1607/2008, dospěl Nejvyšší správní soud k následujícím závě
rům: „Zákon zde specifikuje působnost a pravomoc uvedených orgánů ve věcech provozu
na pozemních komunikacích, současně však neobsahuje vymezení této konkrétní pravomoci
a působnosti ve vztahu k jinému orgánu veřejné správy a neobsahuje ani zákonné zmocnění
pro přenesení (bez ohledu na formu) výkonu tohoto výseku veřejné správy, ať již na některou
z osob veřejného práva či na subjekt od osob veřejného práva odlišný, tedy na fyzické osoby
nebo právnické osoby soukromého práva“.
4 Zákon o sociálních službách je ve vztahu speciality (přednosti) oproti a subsidiaritě obec
ných pravidel vtělených do zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, v platném znění.
5 Územní samosprávné celky a jimi zřizované právnické osoby, ministerstvo a jím zřízené
organizační složky státu nebo státní příspěvkové organizace, které jsou právnickými oso
bami.
6 Sociální služby poskytují fyzické nebo právnické osoby na základě oprávnění k poskytová
ní sociálních služeb (neplatí, pokud pomoc poskytuje osoba blízká, asistent sociální péče
– nepodnikatel). Oprávnění vzniká registrací. Je tak otázkou, za jakým účelem a smyslem
159
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Konkretizace práva na informace pro tuto oblast má být stanovena tím spíše,
pokud je poskytovatelem správní orgán. Právo na informace ve veřejné správě je
totiž jedním ze základních prvků otevřenosti veřejné správy.7
Informace by neměly být orgány veřejné správy, či jinými poskytovateli soci
álních služeb, poskytovány jen při prvotním vyhodnocování situace závislé oso
by. Informace by měly být kontinuálně dostupné i při umisťování této závislé
osoby k poskytovateli sociální péče a stejně tak po celou dobu pobytu této osoby
u poskytovatele sociální péče. Přístupu k těmto informacím není možno bránit
ani po ukončení poskytování péče.
Odepřením přístupu k informacím se v tomto ohledu zabýval ESLP v přípa
dě M.G. v. Spojené království, ESLP, 39393/98, rozsudek ze dne 24. září 20028.
V tomto případě stěžovatel požádal o přístup k dokumentaci vedené orgány
sociální péče, včetně informací o týrání, kterému byl jako dítě vystaven. To míst
ní úřady odmítly. ESLP určil, že záznamy orgánů sociální péče se vztahují k sou
kromému a rodinnému životu stěžovatele. Proto měl stěžovatel zásadní zájem
na získání těchto dokumentů. Tímto rozhodnutím soud dovodil porušení čl. 8
Úmluvy9.
Informace, týkající se osoby závislé na péči, mají pro tuto zásadní význam.
Orgány veřejné moci proto musí (preventivně) stanovit přístup k těmto informa
cím. Nemohou existovat žádná neodůvodněná omezení k jejich přístupu.
Hlavní význam pro osobu závislou na péči tak mají informace týkající se její
ho zdravotního stavu. Ale také případná správní řízení vedená s osobou závislou
na péči. Osoba závislá na péči proto musí mít umožněn přístup k informacím
o průběhu všech řízení, které se jí týkají, a to včetně přístupu do všech spisových
byla část veřejné správy delegována na konkrétní poskytovatele sociálních služeb.
7 K tomu blíže nález Ústavního soudu č. 123/2010 Sb., ze dne 30. března 2010, týkající se
zrušení slova „pravomocných“ v § 11 odst. 4 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, spojeného s ústavní stížností proti
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2009 č. j. 8 As 50/2008-75, kterým bylo
rozhodnuto o povinnosti poskytnout informace o činnosti orgánů veřejné moci v konkrét
ní věci.
8 V tomto případě byl stěžovatel v dětství během šesti let pětkrát dobrovolně v péči místních
úřadů. V této době byla jeho matka podrobena psychiatrické léčbě a jeho otec se o dítě
sám nestaral. V dospělosti stěžovatel požádal o poskytnutí informací příslušné orgány. Byl
odmítnut. Jedním z hlavních důvodů, pro které chtěl stěžovatel získat přístup k záznamům,
bylo jeho přesvědčení, že ho otec v dětství fyzicky týral. Stěžovatel potřeboval získat co nej
více informací o tomto období, aby se vyrovnal s emocionálním a psychickým dopadem
tohoto týrání na svou osobu. Stěžovatel namítal, že nedostatečné podání informací o jeho
záznamech vedlo k porušení čl. 8.
9 Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod byla v ČR vyhlášena sdělením
FMZV č. 206 9/1992 Sb., ratifikována 18. března 1992 a publikována pod č. 209/1992 Sb.
160
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
materiálů10, týkajících se její věci. Důležité je také poskytování informací o prů
běhu pobytu této osoby u poskytovatele sociální péče.
Veškeré informace, ke kterým má mít osoba závislá na péči přístup musí
být poskytovány kompletně, jako celek. Orgán veřejné moci, či jiný poskytova
tel péče, není oprávněn jakkoliv selektovat, které informace oprávněné osobě
poskytne a které ne. K této věci se vyjádřil ve svém rozhodnutí i ESLP11. V tom
to případě stěžovatel vyžadoval přístup do úřední dokumentace týkající se jeho
případu. Úřad však rozhodl, že informace obsažené v dokumentaci mu mohou
být zpřístupněny pouze pokud s tím budou souhlasit ti, kdo do ní přispívali.
ESLP v tomto případě stanovil porušení Čl. 8 Úmluvy. Své rozhodnutí odůvodnil
tím, že osoba ve stěžovatelově situaci má podstatný zájem, chráněný EULP, na
tom, aby získala všechny informace potřebné k pochopení jejího dětství a raného
vývoje. Předmětná dokumentace se vztahuje k soukromému a rodinnému životu
stěžovatele. Proto musí být prvotně chráněn zájem jednotlivce usilujícího o pří
stup do dokumentace. A to i přes důvěrnost veřejných záznamů, která je důle
žitá z důvodu ochrany třetích osob. Především pak v případech kdy přispěvatel,
který přispíval do dokumentace, je nedostupný nebo zcela bezdůvodně odmítá
poskytnout souhlas se zpřístupněním.
V systému poskytování informací je vždy třeba dodržet zásadu proporciona
lity. A sice poměřování práv osoby požadující informace oproti ochraně třetích
osob (popř. veřejného zájmu).
Je tak nasnadě, že v případě, kdy přispěvatelé (do konkrétní zdravotní či jiné
dokumentace) neodpovídají nebo souhlas s přístupem k informacím bez vážné
ho důvodu neudělí, převažuje jednoznačně zájem osoby žádající o informace.
A tyto informace jí musí být poskytnuty.
K tomu je nutno dodat, že každý právní stát je povinen plně respektovat prin
cip publicity veřejné správy. Každý má tudíž zaručený přístup ke všem informa
cím vyjma těch, které taxativně vylučuje zákon. Z přístupu jsou vyloučeny pouze
10 Neposkytnutí informací ze spisového materiálu řešil i ESLP v případě Nakach v. Nizozemí,
ESLP, 5379/02, rozsudek ze dne 30. června 2005. Stěžovatel byl v rámci trestního řízení
uznán vinným z trestného činu. Na základě psychiatrického posudku, který vedl k závěru
o snížených duševních schopnostech stěžovatele a vysoké šanci na opakování trestné čin
nosti, byl stěžovatel odsouzen k trestu odnětí svobody na jeden rok a následnému umístění
do léčebného zařízení. Stěžovatel byl držen v léčebném zařízení a jeho detence byla pro
dloužena. Stěžovatelův advokát požádal odvolací soud o kopii úředního záznamu z jedná
ní o prodloužení, ale bylo mu sděleno, že ohledně prodloužení detence se obvykle takovéto
úřední záznamy nevedou. ESLP v tomto případě konstatoval porušení čl. 5(1) Úmluvy.
11 Ve stížnosti Gaskin v. Spojené království, ESLP, 10454/83; rozsudek ze dne 7. července
1989, měl stěžovatel v úmyslu zahájit řízení proti místním organům, neboť tvrdil, že v dět
ství s ním bylo během pobytu v dětském domově špatně zacházeno. Pokusil se získat pří
stup do úřední dokumentace týkající se jeho případu. Úřad však rozhodl, že informace
obsažené v dokumentaci nezpřístupní. Stěžovatel namítal porušení svého práva na respek
tování soukromého života podle čl. 8, neboť neměl přímý přístup k záznamům.
161
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
takové informace, kdy veřejný zájem na ochraně a utajení určitých skutečností
a informací převládá nad zájmem na informovaností veřejnosti, resp. jednotlivce
(např. ochrana utajovaných informací).
Osoba závislá na péči by také po celou dobu poskytování péče z důvodu své
závislosti měla mít právo rozhodnout, kdo je oprávněn se seznamovat s doku
mentací týkající se její osoby. Především v případech, kdy může dojít k tomu,
že dokumentace této osoby je zpřístupněna osobám s protichůdnými zájmy12.
Souhlas je také nutno vyjádřit s názorem ESLP vyjádřeným v níže prezen
tovaném rozhodnutí. A to sice s názorem, že rozhodovací právo (oprávněné)
osoby závislé na péči může být omezeno jen do té míry, pokud se jedná o posky
tování informací v rámci veřejné správy samotné. Zejména pak v případě, pokud
jde o zájem samotné osoby závislé na péči. K tomuto se vyjádřil ESLP v řešené
stížnosti – M.S. v. Švédsko, ESLP, 20837/92, rozsudek ze dne 27. srpna 1997.
V tomto případě byla stěžovatelčina zdravotnická dokumentace z léčebny, ve
které pobývala, bez jejího souhlasu zaslána úřadu sociálního zabezpečení. ESLP
v tomto případě porušení čl. 8 a 6 neshledal. Soud konstatoval, že zdravotnická
dokumentace obsahovala velmi osobní a citlivé údaje. Dovodil také, že informa
ce byly důvěrné. Přesto, že tyto informace byly postoupeny další veřejné instituci
a také širšímu okruhu jejich zaměstnanců soud porušení Úmluvy nedovodil. Dle
názoru soudu, se kterým se lze ztotožnit, takovým jednáním nebylo zasaženo
do stěžovatelčina práva na soukromý život. Postoupení informací totiž bylo sou
časně podstatné pro rozdělování veřejných finančních prostředků, o které stěžo
vatelka sama žádala. Opatření, které správní orgán učinil, z toho důvodu neby
lo nepřiměřené legitimnímu cíli, kterému sloužilo. Tento postup orgánů státní
správy byl předvídatelný a došlo k němu v souladu se zákonem.
6 Informace poskytované v rámci veřejné správy
Informace v této právní oblasti13 nemají však být poskytovány pouze smě
rem od správních orgánů k jednotlivci. Je třeba, aby potřebné informace byly
12 Takovýto případ byl řešen ESLP – J.T. v. Spojené království, ESLP, 26494/95, rozhodnutí
ze dne 26. února 1997, ve kterém stěžovatelka namítala porušení čl. 8 tím, že údaje o jejím
případě byly zpřístupněny její matce a nevlastnímu otci a že stěžovatelka neměla právo
identitu „nejbližších příbuzných“ změnit. Stěžovatelka byla po řadu let držena v detenci.
Během detence byly vypracovány různé posudky psychiatrů a sociálních pracovníků, které
odhalily její složitý vztah s matkou a zmiňovaly se o tom, že byla údajně sexuálně zneu
žívána nevlastním otcem. Přičemž matka měla po celou dobu ke všem těmto informacím
přístup.
13 Zákon o sociálních službách v § 30 upravuje, jak mají být jednotlivé informace vedeny: „
Údaje o žadatelích o příspěvek, o příjemcích příspěvku, výši příspěvku a o fyzických a právnických osobách, které poskytují pomoc, jsou vedeny v informačním systému o příspěvku
na péči, který je součástí Jednotného informačního systému práce a sociálních věcí, jehož
správcem je ministerstvo. Krajské pobočky Úřadu práce jsou oprávněny zpracovávat údaje potřebné pro rozhodování o příspěvku, včetně osobních údajů, v informačním systému
162
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
zpřístupněny i jiným správním orgánům a jiným subjektům. Zákon o sociálních
službách stanoví informační povinnost pro ministerstvo vnitra a Policii ČR.
Tito jsou povinni poskytnout ministerstvu práce a sociálních věcí a krajským
pobočkám Úřadu práce, pro účely příspěvku, zákonem definované informace.
Přičemž zákon o sociálních službách stanoví v § 30 odst. 9 i klauzuli proti zneu
žívání takovýchto informací14.
Na širší potřebu propojení informací v této oblasti reaguje vládní návrh
novely zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, v platném znění, zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, v platném
znění a zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, v platném znění15.
Tento prošel dne 7. 4. 2015 prvním čtením v Poslanecké sněmovně. Dle tohoto
návrhu by byly orgány sociálního zabezpečení16 povinny poskytnout na žádost
údaje získané při provádění důchodového pojištění a údaje získané při výběru
pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti.
Poskytované informace se mají týkat údajů o jednotlivých občanech a o jejich
zdravotním stavu. Předmětné informace mají být poskytovány jen v nezbyt
ném rozsahu tak, aby byl splněn účel, pro který jsou dané údaje požadovány.
Do budoucna bude jistě přínosné, aby takovýto systém byl zaveden i v případě
čerpání finančních prostředků v oblasti sociálního zabezpečení.
7 Závěr
Jedině transparentnost postupů a otevřenost veřejné správy může být zákla
dem pro udržení právního státu. Listina základních práv a svobod v čl. 17 odst.
5 přímo stanoví, že „státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti“. V případě nedodržení
tohoto základního principu jsou narušeny základní záruky, které má stát jed
notlivci poskytovat. Dochází také ke ztrátě oprávnění (legitimity) takové veřejné
moci. Veřejná moc také nesmí svoji legitimaci překračovat nebo zneužívat.17
o příspěvku, a to v elektronické podobě způsobem umožňujícím dálkový přístup a zároveň
zajišťujícím ochranu osobních údaj”
14„Z poskytovaných údajů lze v konkrétním případě použít vždy jen takové údaje, které jsou
nezbytné ke splnění daného úkolu.“
15 Cílem návrhu je upravit předávání informací z informačních systémů České správy sociál
ního zabezpečení a Ministerstva práce a sociálních věcí tak, aby řídícím orgánům a koor
dinačnímu orgánu určeným pro operační programy financované z evropských struktu
rálních a investičních fondů bylo možné předávat z těchto systémů údaje o jednotlivých
fyzických osobách, které budou podpořeny v projektech realizovaných v rámci operačních
programů spolufinancovaných prostředky Evropské unie.
16 Poslanci jednají o úpravě získávání údajů z informačních systémů ČSSZ a MPSV.
17 V tomto případě soud řešil porušení práva na informace na nejvyšší úrovni – tedy od stá
tu směrem k ESLP. K tomu srovnej blíže: Mikheyev v. Rusko, ESLP, 77617/01, rozsudek
ze dne 26. ledna 2001,ve které stěžovatel tvrdil, že byl v rámci držení ve vazbě policisty
mučen, aby se přiznal ke znásilnění a vraždě. V důsledku toho se skokem z okna policejní
163
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Je zde tedy jednoznačný požadavek na nastavení informačního systému. Tedy
uzákonění postupu pro získávání a dostupnost informací směrem od poskytova
telů sociálních služeb k osobám závislým na péči jiných osob.
Mgr. Elena Pospíšilová
Právnická fakulta univerzity Palackého v Olomouci
stanice pokusil o sebevraždu, přitom si zlomil páteř. Ve své stížnosti namítal porušení čl.
3 a 13, protože vyšetřování těchto událostí bylo neúčinné. ESLP konstatoval porušení čl.
3., jelikož v tomto případě vláda odmítla poskytnout ESLP informace k trestnímu případu,
o které byla požádána. ESLP dále konstatoval, že stát nevěnoval žádnou pozornost význa
mu této věci. ESLP z postoje vlády vyvodil závěr, že k zásahům došlo. Se stěžovatelem bylo
ve vazbě špatně zacházeno veřejnými činiteli s cílem vynutit přiznání nebo informace.
164
ÚŘEDNÍ DESKA A VEŘEJNOPRÁVNÍ SMLOUVY
Official Board and Public Vontracts
Vojtěch Příkopa
PŘÍKOPA, Vojtěch. Úřední deska a veřejnoprávní smlouvy. Acta Iuridica Olomucensia, 2016, Vol. 11, No. 2, s. 165–173.
Abstrakt: Předkládaný příspěvek se zabývá problematikou zřízení elektronické úřední
desky správního orgánu prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy. Autor se zaměřuje pře
devším na povahu takové veřejnoprávní smlouvy, povinnost jejího zveřejňování a také se
snaží najít odpověď na otázku, zda lze takovou veřejnoprávní smlouvu uzavřít v elektro
nické podobě. V závěru příspěvku autor dochází k závěru, že problematické otázky jsou
spíše důsledkem výkladů právní teorie a praxe nežli nekvalitní právní úpravy.
Klíčová slova: elektronická úřední deska, obec, přenesená působnost, správní orgán,
správní řád, státní správa, veřejnoprávní smlouva, úřední deska.
Summary: This paper deals with the establishment of the electronic official board admi
nistrative authority through a public contract. The author focuses on the nature of such
a public contract, the duty of disclosure and also trying to find an answer to the questi
on whether such a public contract concluding in electronic form. In the conclusion, the
author concludes that the concerns are more the result of interpretations of legal theory
and practice than poor legislation.
Keywords: electronic official board, municipality, delegated powers, administrative
authority, administrative procedure, state government, public contract, official board.
1 Úvod
Cílem veřejné správy, ke kterému by měla směřovat, je požadavek na její
otevřenost a transparentnost. Projevem uvedených principů je jistě dostateč
ná informovanost spravovaných ze strany správních orgánů, přičemž jedním
z nezbytných a důležitých komunikátorů je v tomto ohledu úřední deska, kterou
musí dle § 26 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů,1 zřídit každý správní orgán. Nadto je povinen její obsah zveřejňovat
i způsobem umožňujícím dálkový přístup (tzv. elektronická úřední deska).2
1 Dále také správní řád nebo s. ř.
2 Jedním z projevů otevřenosti je také možnost učinit podání adresované správnímu úřadu
v elektronické podobě prostřednictvím tzv. elektronické podatelny dle § 37 odst. 4 s. ř.
Závěry dovozené v tomto příspěvku ohledně zřízení elektronické úřední desky na zákla
dě veřejnoprávní smlouvy se budou z důvodu obdobné právní úpravy zároveň mutatis
mutandis vztahovat právě i na zřízení elektronické podatelny dle § 37 odst. 7 s. ř. tímtéž
způsobem.
165
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Elektronická úřední deska nabývá na významu v souvislosti s § 25 s. ř. v pří
padě doručování veřejnou vyhláškou, když účinné doručení je spojeno právě
i s obligatorním vyvěšením písemnosti nebo oznámení o možnosti převzít si
písemnost způsobem umožňujícím dálkový přístup.
Podle § 172 s. ř. není-li vzhledem k rozsahu návrhu opatření obecné povahy
možno zveřejnit jej na úřední desce v úplném znění, musí být úplné znění návr
hu včetně odůvodnění zveřejněno opět způsobem umožňujícím dálkový přístup.
V takovém případě je tedy elektronickou úřední deskou suplována deska hmata
telná. To bude případ např. územních plánů, kdy nebude reálně možné, aby byly
všechny dokumenty a přílohy vyvěšeny v čitelné podobě na hmatatelné úřední
desce.
V tomto příspěvku se budu věnovat jednomu ze způsobů zřízení elektronické
úřední desky, a to prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy uzavírané dle § 26
odst. 3 s. ř.,3 přičemž pozornost bude dále směřována i na možnost uzavřít tako
vou smlouvu v elektronické podobě.
Avšak ještě než přistoupím k předestřené analýze, považuji na tomto místě
za vhodné věnovat se i povaze § 26 s. ř., jelikož toto ustanovení je specifickým
hned z několika důvodů.
2 Charakteristika § 26 s. ř.
Ačkoliv není pochyb o tom, že správní řád, jak napovídá ostatně sám jeho
název, je předpisem procesním, o jeho § 26 to neplatí, jelikož tento se žádné
procedury správního orgánu netýká. Ustanovení upravující úřední desku tak
má povahu hmotněprávní.4 Nejedná se však o jediné hmotněprávní ustanove
ní ve správním řádu, dalším příkladem jsou také některá ustanovení upravující
veřejnoprávní smlouvy.
Důvod zařazení úpravy úřední desky do správního řádu je s ohledem na to,
že správní řád je jednou z mála ucelených právních úprav mající povahu ústřed
ního, byť především procesního, právního předpisu veřejné správy, důvodem
logickým. Jiným řešením by snad byla úprava úřední desky pro ten který správ
ní orgán vždy ad hoc, což jistě není žádoucí. Lze však konstatovat, že umístění
úpravy úřední desky právě do správního řádu potíže nečiní.
3 Není-li správní orgán schopen zajistit zveřejnění obsahu úřední desky způsobem umožňu
jícím dálkový přístup podle odstavce 1, uzavře osoba uvedená v § 160 odst. 1, jejíž je tento
správní orgán součástí, s obcí s rozšířenou působností, v jejímž správním obvodu má sídlo,
veřejnoprávní smlouvu (§ 160) o zveřejňování obsahu úřední desky způsobem umožňují
cím dálkový přístup.
4 K tomu srov. i VEDRAL, J. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON,
2012. s. 319.
166
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
To, že se jedná o ustanovení hmotněprávní, naznačuje, že se netýká pouze
činnosti správních orgánů podle správního řádu, nýbrž má přesah i mimo tento
předpis. Příkladem může být § 12 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění poz
dějších předpisů, upravující vyhlášení obecně závazné vyhlášky obce, nebo např.
§ 12 odst. 4 zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, který v případě dražby
nemovitosti ukládá povinnost uveřejnit na úřední desce obce, v jejímž obvodu se
taková nemovitost nachází, oznámení o její dražbě.5
Poslední zvláštností uvedeného ustanovení je potom dispozitivita normy
ukládající povinnost správnímu orgánu obsah úřední desky zveřejnit i způso
bem umožňujícím dálkový přístup. Není-li totiž správní orgán schopen zajistit
zveřejnění obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup, zákon
mu ukládá povinnost uzavřít veřejnoprávní smlouvu6 s obcí s rozšířenou
působností, v jejímž správním obvodu má sídlo, o zveřejňování obsahu úřední
desky právě tímto způsobem.
Uvedené je pouze známkou toho, že i správní právo jako obor práva veřejné
ho může obsahovat dispozitivní normy, byť to není situace příliš obvyklá a pro
správní právo příznačná.7
3 Povaha veřejnoprávní smlouvy
S ohledem na to, že § 26 odst. 3 s. ř. při uložení povinnosti uzavřít veřejno
právní smlouvu přímo odkazuje na § 160 s. ř. upravující tzv. koordinační smlou
vy, zdálo by se, že povaha této veřejnoprávní smlouvy je jasná.
Posledně zmíněné ustanovení totiž stanoví, že stát, veřejnoprávní korporace,
jiné právnické osoby zřízené zákonem a právnické a fyzické osoby, pokud vyko
návají zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné
správy, mohou za účelem plnění svých úkolů vzájemně uzavírat veřejnoprávní
smlouvy.
V odborné literatuře je však v současnosti zastáván ten názor, že „zajištění
zpřístupnění obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup je tech5 K dalším příkladům viz VEDRAL, J. Op. cit. s. 317 a násl.
6 Jedná se o smluvní přímus, což je ve veřejném právu taktéž jev spíše neobvyklý.
7 K tomu srov. i dobovou judikaturu, v níž se uvádí, že „má-li dohodou stran provázenou
potřebným souhlasem úředním býti postavena na místo dispositivního právního předpisu
určitý poměr upravujícího přípustná úprava jiná, pak norma stranou smluvená vstupující
na místo předpisu zákonného má stejný právní charakter, jako předpis nahražený.“ Totéž
jinými slovy uvádí i nález Boh. 3595, ve kterém stojí, že „za smlouvu veřejnoprávní lze
považovati jen takovou smlouvu, při které dohodou stran má na místě dispositivního právního předpisu určitý poměr upravujícího a majícího povahu veřejnoprávní, nastoupiti přípustná uprava jiná.“ Cit. dle HÁCHA, E.; HOETZEL, J.; LAŠTOVKA, K.; WEYR, F. (eds.).
Slovník veřejného práva československého. I. – V. Reprint původního vydání. Praha: Eurolex
Bohemia. s. 45.
167
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
nickým prostředkem sloužícím k zabezpečení výkonu působnosti (podobně jako
poštovní smlouva podle § 19 odst. 2), který sám o sobě působností v oblasti veřejné
správy není.“8
To je vyslovováno zejména z důvodu řešení problému, zda je třeba k uzavření
takové smlouvy souhlasu nadřízeného správního orgánu dle § 160 odst. 5 s. ř.,
což je obligatorní podmínkou v případě, že předmětem smlouvy je výkon státní
správy. Uvedený názor tak jinými slovy říká to, že se v tomto případě o státní
správu nejedná, a to z toho důvodu, že se na úřední desce zveřejňují dokumenty
vztahující se v případě obcí jak k přenesené, tak i k samostatné působnosti, resp.
i dokumenty, jejichž zveřejnění na úřední desce obce ukládají zvláštní zákony
a které se působnosti obce vůbec netýkají.9
Navzdory uvedenému jsem však přesvědčen, že na věc je třeba se dívat opti
kou odlišnou.
Především je nutno posoudit, zda se v případě zřízení úřední desky vůbec
jedná o projev veřejné správy, a pokud ano, zda jde v případě obcí o státní správu
či samosprávu.
V takovém případě je třeba se ptát po účelu existence úřední desky vůbec.
Tím je především (kvalifikovaná) informovanost spravovaných o činnosti veřej
né správy, a to např. v podobě obligatorního vyvěšení obecně závazných vyhlášek
obce, nařízení obce, opatření obecné povahy, dále rozhodnutí, která se doručují
veřejnou vyhláškou, avšak v zásadě se může na úřední desce zveřejňovat právě
v zájmu otevřenosti a transparentnosti veřejné správy cokoliv, co není v rozporu
se zákonem. Bez větších pochybností tak lze dovodit, že v uvedených případech
se o projev veřejné správy samozřejmě jedná. Nelze si totiž v demokratickém
právním státě představit situaci, že státní orgány budou např. vynucovat právní
pravidla, aniž by se s nimi měli jejich adresáti kde seznámit. Její existence je tak
zřetelně ve veřejném zájmu.
Obdobně je třeba nahlížet právě i na elektronickou úřední desku. To podtr
huje i fakt, že v případě uzavření veřejnoprávní smlouvy dochází vlastně k pře
nosu veřejnoprávní odpovědnosti za její provoz.
Souhlasit lze naopak s tím, že zajištění zpřístupnění obsahu úřední desky
způsobem umožňujícím dálkový přístup je technickým prostředkem sloužícím
k zabezpečení výkonu působnosti, což je jinými slovy řečeno pouze to, že se jed
ná o projev správy pečovatelské. Je totiž jistě v zájmu ať již orgánů státu nebo
veřejnoprávních korporací zajistit informovanost adresátů veřejné správy. Tento
závěr potvrzuje argument, že pokud by si správní orgán zajistil zřízení elektro
8 VEDRAL, J. Op. cit. s. 323. Totožně i JEMELKA, L.; PONDĚLÍČKOVÁ, K. BOHADLO,
D. Správní řád. Komentář. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013. s. 131, 132. a MOCEK, M.
K veřejnoprávním smlouvám a státní správě zejména z pohledu Krajského úřadu Pardu
bického kraje. Správní právo. 2012. č. 3. s. 161. ASPI ID: LIT47571CZ.
9 VEDRAL, J. Op. cit. s. 323.
168
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
nické úřední desky sám např. prostřednictvím smlouvy o dílo, jedná se o jednání
soukromoprávní a takové jednání potom nelze považovat za jiné než za projev
správy pečovatelské.
S problémem, že by každá působnost, každý projev veřejné (státní) správy
měl být projevem vrchnostenským, se lze vypořádat argumentem, že „i v případě přenesené působnosti nicméně existuje ve zvláštních zákonech několik případů,
kdy výkon této působnosti (státní správy) povahu veřejné moci nemá. Příkladem
takových úkonů, které obec provádí v přenesené působnosti a nejde o výkon veřejné
moci, jsou některé úkony podle zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně
dětí.“10
To také podtrhuje § 26 odst. 4 s. ř. stanovící, že nedojde-li k uzavření veřejno
právní smlouvy, postupuje se v případě obecního úřadu podle zvláštního záko
na, přičemž se má na mysli § 65 zákona o obcích. Ten potom pomocí odkazu
na § 7 odst. 2 téhož zákona zřetelně říká, že jde o státní správu a tedy působnost
přenesenou.11 Nadto obsah § 26 odst. 4 s. ř.12 v podobě zásahu státu v přípa
dě neuzavření veřejnoprávní smlouvy ukazuje navíc i na jistý vrchnostenský ráz
příkazu elektronickou úřední desku zřídit.
Pokud bychom naopak přistoupili na argumentaci J. Vedrala, že se vůbec
o působnost nejedná a tudíž třeba s uzavřením veřejnoprávní smlouvy souhlasu
nadřízeného správního orgánu není třeba, učinili bychom obsolentní právě prv
ní větu § 26 odst. 4, což je však stav nežádoucí. Jistě totiž není záměrem zákono
dárce stanovovat právní pravidla, která by se neměla aplikovat.
Navíc, v případě, že bude stranou veřejnoprávní smlouvy stát, půjde vždy
o projev státní správy. Pokud by druhou stranou smlouvy byla obec, nahlížet
na tentýž úkon z pohledu této strany jako na projev působnosti samostatné by
nebylo příliš vhodné.
Lze tedy shrnout, že zřízení (elektronické) úřední desky je projevem státní
správy, a tudíž je dle § 160 odst. 5 s. ř. souhlasu nadřízeného správního orgá
nu třeba. V té souvislosti je však zajímavým, že v případě, kdy bude stranou
smlouvy stát jako subjekt veřejné správy a obec s rozšířenou působností, v jejímž
obvodu bude mít státní orgán sídlo, bude třeba souhlasu v podobě rozhodnutí
10 VEDRAL, J.; VÁŇA, L. BŘEŇ, J.; PŠENIČKA, S. Zákon o obcích (obecní zřízení). Praha: C.
H. Beck, 2008. s. 339.
11 Totožná argumentace in PABJANOVÁ, K. Veřejnoprávní smlouvy a obce. Právní fórum.
2007. č. 3. s. 105. ASPI ID: LIT28399CZ.
12 Nedojde-li k uzavření veřejnoprávní smlouvy podle odstavce 3, postupuje se v případě
obecního úřadu podle zvláštního zákona. V případě jiného správního orgánu rozhodne
nadřízený správní orgán, že pro něj bude tuto povinnost vykonávat sám nebo že jejím
vykonáváním pověří jiný podřízený věcně příslušný správní orgán ve svém správním
obvodu. Rozhodnutí nadřízeného správního orgánu se zveřejní nejméně po dobu 15 dnů
na úřední desce správního orgánu, který povinnost neplnil.
169
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
nadřízených orgánů dvou. Ačkoliv na to zákon v § 164 odst. 3 s. ř. výslovně nepa
matuje, bude smlouva uzavřena až právní mocí pozdějšího z nich.
Ustanovení § 26 odst. 3 s. ř. je potom v případě obcí ustanovením zvlášt
ním k § 63 zákona o obcích, který upravuje možnost uzavírání veřejnoprávních
smluv o výkonu přenesené působnosti obce jedné obcí druhou, a to v rámci stej
ného správního obvodu obce s rozšířenou působností. Pokud tak však neučiní,
následuje opatření dle § 26 odst. 4 s. ř.
4 Zveřejnění veřejnoprávní smlouvy
Jak již bylo uvedeno na jiném místě této práce, veřejnoprávní smlouvou dle
§ 26 odst. 3 s. ř. dochází k nahrazení povinnosti stanovené § 26 odst. 1 s. ř. zřídit
elektronickou úřední desku, resp. zajistit zveřejnění obsahu úřední desky způso
bem umožňujícím dálkový přístup, tedy povinnosti stanovené zákonem.13
To má závažné důsledky pro adresáty veřejné správy zejména v oblasti právní
jistoty, jelikož ti se v důsledku uzavření této veřejnoprávní smlouvy již nemohou
spolehnout na text zákona, který jim sděluje, že ten který orgán by měl mít svo
ji elektronickou úřední desku na svých internetových stránkách. Aby mohl být
tento deficit napraven, je nutno zajistit, aby se tito adresáti mohli včas s takovou
změnou seznámit.
Je zřejmé, že dle § 26 odst. 3 s. ř. bude alespoň jednou smluvní stranou vždy
obec. Jestliže bylo výše dovozeno, že se jedná o veřejnoprávní smlouvu, jejímž
předmětem je přenesená působnost, bude nutno aplikovat § 66c odst. 2 a 3 obec
ního zřízení, tedy povinnost bezodkladně po uzavření veřejnoprávní smlouvy
tuto nejméně po dobu 15 dnů zveřejnit na úřední desce. Současně se smlouva
zveřejní i ve Věstníku právních předpisů kraje. Dále je třeba, aby uzavřená veřej
noprávní smlouva byla každému přístupna na obecním úřadu obce, která je její
smluvní stranou.
Vždy potom bude dle § 164 s. ř. zveřejněna veřejnoprávní smlouva na úřední
desce správního orgánu, který dal k jejímu uzavření souhlas. S ohledem na to, že
toto ustanovení žádnou lhůtu, po kterou by měla být smlouva vyvěšena, nesta
noví, bude nutné i v tomto případě analogicky dovodit, že tato bude nejméně 15
dní.
Co však již opět nikde stanoveno není, tak povinnost publikovat veřejno
právní smlouvu přímo na úřední desce orgánu, pro který se elektronická úřední
13 Ačkoliv se v případě této veřejnoprávní smlouvy nejedná zřejmě o typickou normativní
smlouvu zavazující okruh blíže nekonkretizovaných osob, jisté společné prvky s touto zřej
mě má. K tomu srov. názor J. Vedrala, který uvádí, že „koordinační veřejnoprávní smlouvy
o výkonu státní správy podle obecního zřízení lze z hlediska jejich povahy pokládat za pramen práva.“ In VEDRAL, J. Veřejnoprávní smlouvy o výkonu státní správy podle zákona
o obcích. Správní právo. 2003. č. 2 a 3. ASPI ID: LIT25270CZ.
170
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
deska touto smlouvou zřizuje (a není to obec, resp. orgány obce). Je totiž zřej
mé, že adresát veřejné správy se s touto informací seznámí snáze a spíše v místě
dotyčného orgánu, než na úřední desce orgánu nadřízeného a nacházejícího se
zpravidla na jiném místě. Proto je dle mého názoru nutno i tu (právě v rám
ci řádné informovanosti, otevřenosti a transparentnosti veřejné správy) opět
pomocí analogie dovodit, že povinnost vyvěsit veřejnoprávní smlouvu po dobu
15 dní stíhá i v tomto případě samotný správní orgán. Zároveň by se tato smlou
va měla objevit, jakmile to bude možné, právě i na nově zřízené úřední desce
elektronické.
5 Podoba veřejnoprávní smlouvy
Otázka, která si na tomto místě jistě zaslouží také pozornosti, je forma, v jaké
lze (nejen) uvedenou veřejnoprávní smlouvu uzavřít, resp. jakou formu má mít
návrh na uzavření takové smlouvy a jeho akceptace. S ohledem na povahu koor
dinačních veřejnoprávních smluv, které nezřídka mění dispozitivně určené práv
ní normy vyplývající z právních předpisů, jeví se rozumným a prakticky jediným
možným rozhodnutí zákonodárce, který pro ně požaduje obligatorně písemnou
formu. S tímto pravidlem není třeba nikterak polemizovat či jej podrobněji zkou
mat. Mnohem zajímavější je však otázka, zda je obligatorní pouze podoba listin
ná, či zda lze za splnění dalších podmínek akceptovat i podobu elektronickou,
a to již proto, že názory publikované v odborné literatuře jsou zcela protichůdné.
Na rozdíl od termínu písemné formy, který je obsažen v § 163 odst. 1 správní
ho řádu, jenž by implikoval možnost učinit návrh veřejnoprávní smlouvy i elek
tronickou cestou, první odstavec § 164 správního řádu potom kromě písemné
formy hovoří také o tom, že projevy vůle všech smluvních stran musí být na téže
listině. Co se týče výkladu pojmu listina, prima facie by to znamenalo vyloučení
možnosti elektronické podoby smlouvy, jelikož ta listinou jistě není.
Právě tohoto rozlišení si všímá P. Kolman, který pomocí gramatického výkla
du ustanovení § 164 správní řádu dochází k závěru, že de lege lata veřejnoprávní
smlouvu uzavřít v elektronické podobě nelze, a to ani za použití elektronického
podpisu.14 Ke stejnému závěru avšak pohříchu bez jakékoliv podrobnější argu
mentace zřejmě inklinují i autoři komentáře ke správnímu řádu, jelikož uvádějí,
že podle převažující praxe musí být smlouva podepsána vlastnoručně, přičemž je
vyloučeno použití mechanických prostředků.15
14 KOLMAN, P. Vybrané aspekty veřejnoprávních smluv. Právo – časopis pro právní teorii
a praxi. r. 2012. ASPI ID: LIT43888CZ. De lege ferenda má však autor za to, že vzhledem
k rozvoji moderní informační společnosti by bylo správným a progresivní uzavírání veřej
noprávních smluv i v elektronické podobě umožnit.
15 JEMELKA, L.; PONDĚLÍČKOVÁ, K.; BOHADLO, D. Op. cit. s. 691. Totožný závěr je
dovozen i Slováčkem a Jemelkou In SLOVÁČEK, J.; JEMELKA, L. Veřejnoprávní smlouvy.
Právní rozhledy. 2007, č. 11. s. 394, což je však pravděpodobně třeba připisovat tomu, že
spoluautorem obou je Luboš Jemelka.
171
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Naopak v naprosto opačném duchu opíraje se o velmi dobrý argument se
vyjadřuje P. Mates, který píše, že v případě podoby písemné formy bude tře
ba subsidiárně použít občanského zákoníku, který stanoví, že písemná forma je
zachována také tehdy, je-li úkon učiněn elektronickými prostředky, pokud tyto
umožňují zachycení obsahu úkonu a určení osoby, která je učinila.16 Ačkoliv
s tímto názorem nelze než vyjádřit souhlas, pokusíme se najít ještě další argu
menty, kterými výše dovozený závěr podepřeme.
Problémem by se mohl jevit požadavek na přítomnost podpisů všech smluv
ních stran na jedné listině. I tato komplikace se však jeví být pouze zdánlivou,
jelikož si lze snadno představit hned několik situací, kdy elektronický dokument
bude obsahovat více než jeden elektronický podpis. První je situace, mimocho
dem typická pro veřejnou správu, kdy rozhodnutí vytvoří určitá úřední osoba,
která je i podepíše, a toto ještě bude podrobeno kontrole jejího nadřízeného,
a i tento nadřízený k rozhodnutí připojí svůj elektronický podpis.
Dalším příkladem je podepisování právnické osoby, která má vícečlen
ný statutární orgán, pro jehož členy dle právních předpisů nebo dle ujednání
v zakladatelském právním jednání platí povinnost jednat, resp. podepisovat
určité dokumenty společně. Dalším příkladem v praxi frekventovaným je potom
vyznačování elektronické doložky právní moci osobou odlišnou od té, která
písemnost vyhotovila. Poslední příklad uvádí ve svém komentáři i Vedral, který
taktéž akceptuje i elektronickou podobu veřejnoprávní smlouvy, byť s poznám
kou, že „možná tento způsob zůstane ještě nějakou dobu v oblasti teorie a veřejnoprávní smlouvy se budou uzavírat v klasické listinné podobě.“17
Výše dovozený závěr, avšak ještě z jiného pohledu, podporuje i R. Polčák,18
který dochází k tomu, že pojem listina (avšak pouze veřejná) může jako terminus
technicus zahrnovat i její elektronickou formu, přičemž potom je nutno hovořit
i v souladu s terminologií užívanou v některých právních předpisech o elektro
nických veřejných listinách.19
Nyní je na místě položit si otázku, zda záleží výhradně na uvážení a domluvě
smluvních stran veřejnoprávní smlouvy, že tuto smlouvu uzavřou v elektronické
16 MATES, P. Veřejnoprávní smlouvy podle obecního zřízení. Právní fórum. 2006. č. 7. s. 257.
ASPI ID LIT27313CZ. Ačkoliv autor cituje občanský zákoník z roku 1964, který již není
v platnosti, obsahově naprosto totožnou normu obsahuje ve svém § 562 i zákon č. 89/2012,
občanský zákoník. Takže jeho výklad je aktuální i v současnosti.
17 VEDRAL, J. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012. s. 1283.
18 POLČÁK, R. Elektronické právo jednání – změny, problémy a nové možnosti v zákoně
č. 89/2012 Sb. Bulletin advokacie. [cit. 8. 5. 2015]. Dostupné z http://www.bulletin-advo
kacie.cz/elektronicke-pravni-jednani-zmeny-problemy-a-nove-moznosti-v-zakone-c.
-892012-sb.
19 K tomu srov. zejména publikaci MATES, P.; SMEJKAL, V. E-government v ČR. 2 vydání.
Praha: Leges, 2012. s. 464. O listině v elektronické podobě hovoří např. zákon č. 304/2013
Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob, ve znění pozdějších předpisů.
172
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
podobě, nebo zda existují i případy, kdy smluvní strany mají dokonce povinnost
veřejnoprávní smlouvu uzavřít v této podobě.
Důležitým je v tomto ohledu § 17 odst. 1 zákona č. 300/2008 Sb., zákon
o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, podle něhož
umožňuje-li to povaha dokumentu a pokud se nedoručuje na místě, orgán veřej
né moci doručuje jinému orgánu veřejné moci povinně prostřednictvím datové
schránky. Jako problém by se však mohla jevit terminologie použitá zákonodár
cem v tomto ustanovení. Toto totiž výslovně míří pouze na způsob doručová
ní mezi orgány veřejné moci, kdežto koordinační veřejnoprávní smlouvy jsou
uzavírány nikoliv mezi jednotlivými orgány, nýbrž mezi subjekty veřejné správy.
Přesto je třeba toto zákonné pravidlo především v rámci zásady hospodárnosti
veřejné správy aplikovat i na uzavírání veřejnoprávních koordinačních smluv,
jelikož pokud mají takovou povinnost jednotlivé orgány těchto subjektů veřejné
správy, tím spíše ji budou mít tyto subjekty samotné.
6 Závěr a úvahy de lege ferenda
Tento příspěvek se dotkl idey otevřenosti veřejné správy ve dvou bodech, a to
ve způsobu zajištění informovanosti adresátů veřejné správy prostřednictvím
elektronické úřední desky a možnosti uzavřít (nejen) veřejnoprávní smlouvu
provoz takové úřední desky zajišťující taktéž elektronickou cestou.
Jak je možno se v předchozích odstavcích přesvědčit, obě oblasti v sobě skrý
vají několik problematických bodů. Tyto však dle mého názoru nejsou až tak
důsledkem (ne)kvality příslušné právní úpravy, jako spíše jejího výkladu.
Přesto by se v rámci úvah de lege ferenda jevilo z hlediska právní jistoty
vhodným do zákonného textu uvést výslovně, zda je souhlas nadřízeného správ
ního orgánu v případě uzavírání veřejnoprávní smlouvy dle § 26 odst. 3 třeba
či nikoliv a také podrobněji a především generálně upravit povinnou publikaci
koordinačních veřejnoprávních smluv. Zájmu zákonodárce by v neposlední řadě
nemělo jistě uniknout ani výslovné promítnutí možnosti uzavírat veřejnoprávní
smlouvy i v elektronické podobě.
Mgr. Vojtěch Příkopa
173
K NIEKTORÝM AKTUÁLNYM OTÁZKAM
POSKYTOVANIA INFORMÁCIÍ AKO
ZÁKLADNÉHO POLITICKÉHO PRÁVA
VO SVETLE SÚČASNEJ PRÁVNEJ PRAXE
A ROZHODNUTIA SÚDNEHO DVORA
EURÓPSKEJ ÚNIE Z APRÍLA 2014 A ÚSTAVNÉHO
SÚDU SLOVENSKEJ REPUBLIKY Z ROKU 20151
On some of current issues in the provision of information as a fundamental
political right in the light of current legal practice and judgment of the CJEU
in April 2014, and the Constitutional Court of the Slovak Republic of 2015
Marián Ševčík
ŠEVČÍK, Marián. K niektorým aktuálnym otázkam poskytovania informácií ako
základného politického práva vo svetle súčasnej právnej praxe a rozhodnutia
Súdneho dvora Európskej únie z apríla 2014 a Ústavného súdu Slovenskej repub
liky z roku 2015. Acta Iuridica Olomucensia, 2016, Vol. 11, No. 2, s. 175–182.
Abstrakt: Autor sa v príspevku zaoberá ústavnoprávnymi garanciami na prístup a posky
tovanie informácií v prospech občana ako adresáta a konzumenta informácií, ktoré vo
svojej činnosti vytvorili a získali orgány verejnej správy vo svojej rozhodovacej činnosti
v rámci správneho konania, ako aj ochrany týchto informácií pred ich zneužitím v nepro
spech občana.
Klíčová slova: informácia, právo na informácie, verejná správa, poskytovanie informácií,
ochrana pred nenáležitým zhromažďovaním informácií
Summary: Author of the contribution with respective constitutional guarantees of access
and information for the benefit of the citizen as consumer and recipient of information
that in their activities to develop and gain public authorities in their decision-making
activities during the administrative procedure and the protection of such information
against their misuse to the detriment citizen.
Keywords: Information, the right to information, public administration, provision of
information, protection against improper collection of information.
Žijeme v dobe, ktorá je významná tým, že je charakterizovaná vznikom a roz
vojom informačných technológií, pričom základný úmysel pri tvorbe informač
ných technológií bol primárny v tom slova zmysle, že sa na prvom mieste mal
vy č. APVV-0024-12.
175
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
sledoval cieľ zhospodárniť činnosť orgánmov verejnej správy a zrýchliť proces jej
rozhodovacej činnosti.
Je nepochybné, že pojem informácia je vnímaný ako viacrozmerový pojem,
pod ktorým sa obvykle rozumie :
1. jazykový prejav, ktorým sa čo najobjektívnejšie, vecne a dokumentaris
ticky konštatujú určité fakty,
2. správa, údaj,
3. obsah akejkoľvek správy o určitej udalosti a v akejkoľvek forme,
4. výpočtovou technikou získané údaje alebo hodnoty strojovo spracované,
5. v teórii informácie – číselné vyjadrenie množstva údajov prenesené pre
nosovým kanálom za časovú jednotku pri prenose správ utčitého infor
mačného zdroja,
6. genetická informácia odovzdávaná na vytvorenie určitého biologického
jedinca.2
Z uvedeného veľmi stručného exkurzu do pojmového vymedzenia tohto ter
mínu – “INFORMÁCIA” teda vyplýva, že je to nielen tovar, ale aj činnosť, ktorá
by mala mať náležitú právnu úpravu, v ktorej by sa občan našiel nielen ako kon
zument, ale aj ako subjekt, ktorému budú právnymi inštrumentami poskytnuté
náležité právne garancie nielen k ich prístupu (informáciám) , ale aj garancie,
aby neboli v konečnom dôsledku zneužité v jeho neprospech (s touto druhou
skutočnosťou máme zrejme všetci už získanú konkrétnu skúsenosť či poznatok).
V slovenskom právnom poriadku právna stránka problematiky informácií,
práva na poskytovanie informácií patrí k politickým právam (podľa systematiky
platnej slovenskej ústavy zaradenej do Druhej hlavy tretieho oddielu, konkrétne
čl. 26 ods. 1), v ktorom sa uvádza, že „sloboda prejavu a právo na informácie sú
zaručené„ a ďalej sa v tomto článku, konkrétne v jeho odseku 5 uvádza akoby
jedným dychom, že „štátne orgány a orgány územnej samosprávy majú povin
nosť primeraným spôsobom poskytovať informácie o svojej činnosti v štátnom
jazyku. Podmienky a spôsob vykonania ustanoví zákon.“
V tejto súvislosti je zároveň pre úplnosť poznamenať, že platné znenie Ústavy
Slovenskej republiky v čl.2. Ods. 2 stanovuje právnu povinnosť pre štátne orgány,
že „ môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom,
ktorý ustanoví zákon“ a v ods. 3. tohto istého článku Ústavy Slovenskej republiky
sa uvádza, že „každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané a nikoho nemožno
nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá.“
Z uvedeného teda vyplýva, že poskytovanie informácií sa zaručuje, ale zák
ladným kritériom pre ich poskytovanie je :
2 Šaling, Samo a kol.: Veľký slovník cudzích slov, vydavateľstvo SAMO, Bratislava – Veľký
Krtíš, druhé, revidované a doplnené vydanuie, 2000, ISBN : 80-967524-6-4, str. 543.
176
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
1. spôsob poskytovania sa upraví osobitným zákonom, ale len v štátnom
jazyku,
2. poskytovanie informácií sa bude riadiť vykonaním povinnosti ich
poskytovania na základe kritéria, ktoré je možné označiť ako hodnotovo
a kvantifikačne nemerateľným vyjadrením – primeraným spôsobom.
Vychádzajúc teda z dikcie spomenutých ústavných článkov následne bola
prijatá konkrétna právna norma – zák. č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe
k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len zákon o slo
bode informácií ), pre ktorý sa vžil v skrátenom vyjadrení názov “INFOZÁKON”,
v ktorom sú podrobnejšie upravené právne podmienky poskytovania informá
cií oprávnenej osobe, ktorá nemusí preukazovať právny záujem pre poskytnutie
požadovaných informácií od konkrétneho žiadateľa – povinnej osobe.
Hneď úvodom je potrebné poznamenať, že tento zákon bol prijatý v Národ
nej rade Slovenskej republiky (ďalej len NR SR) ako produkt nepriamej nove
lizácie a nemá svoju legislatívnu stabilitu, pričom aj jeho následné novelizácie
boli tiež ako legislatívny výstup nepriamej novelizácie. Celkove bol infozákon
k dnešnému dňu novelizovaný jedenásťkrát, pričom je zaujímavá frekvencia jeho
novelizácií. V roku 2006 bol infozákon novelizovaný dvakrát, v roku 2009 tiež
dvakrát, v roku 2011 trikrát, v roku 2012 trikrát, pričom zákonodarca už pri
jeho prijímaní použil pomenovanie, ktoré je vnútorne protirečivé, až scestné,
keď zároveň túto slobodu neguje v časti § 12j – podmienky obmedzenia, ktoré sú
navyše umocnené úpravou, ktoré nie sú prameňom práva, konkrétne SMERNI
COU Ministerstva spravodlivosti Slovenskej republiky č. 8 / 2004, pričom tieto
podmienky majú charakter problematického ich prieskumu súdom.
K tejto skutočnosti – úprava vo vyššie cit. Smernici – sa žiada pripomenúť
osobitnú poznámku, že sa tak stalo v čase, keď sa vtedajšia exekutíva snažila
problematiku ochrany ľudských práv a slobôd “riešiť” len prostredníctvom alebo
predovšetkým cestou smerníc – viď zák. č. 515/2003 Z.z. – (zrušenie okresných
úradov a ich nahradenie obvodnými úradmi bez právnej subjektivity) a ukla
danie práv a povinností účastníkom správneho konania na základe smerníc,
zavádzajúc princíp odvetvového riadenia do systému miestnej štátnej správy
prostredníctvom Vestníka Vlády slovenskej republiky, čo v konečnom dôsledku
Ústavný súd slovenskej republiky vyhlásil za nesúlad so znením Ústavy Sloven
skej republiky. Práva a povinnosti účastníkom akýchkoľvek právnych vzťahov je
možné ukladať osobám len na základe zákona a v súlade so zákonom. Je to teda
akýsi relikt uvedenej doby.
Napokon vyššie spomenutý infozákon nepredstavuje jediný prameň prá
va, v ktorom je upravená problematika slobodného prístupu k informáciám.
Na tomto mieste ako príkladmo je možné uviesť:
1. zákon č. 215 / 2004 Z.z. s jeho vykonávacou vyhláškou o ochrane uta
jovaných skutočností – vyhl. Národnobezpečnostného úradu (ďalej len
177
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
2.
3.
4.
5.
6.
NBU) č.453/2007 Z.z. o administratívnej bezpečnosti v znení neskorších
predpisov,
zák. č. 301/2005 Z.z. v platnom znení vrátane príslušných nálezov Ústav
ného súdu Slovenskej republiky – trestný poriadok,
zák. č. 166/2003 Z.z. o ochrane súkromia pred neoprávneným použitím
informačno-technických prostriedkov a o zmene a doplnení niektorých
zákonov,
dohovor o chrane ľudských práv a slobôd v znení protokolu č. 3,5,8,
rozsudky najvyššieho súdu Slovenskej republiky uverejnené v Bulletine
JUDIKATÚRA č. 5/2015 – odmietnutia poskytovania informácie, kto
ré správny orgán v momente žiadosti oprávnenej osobe nedisponuje,
nemožno považovať za nezákonné – § 11 ods. 1, písm. f./ infozákona,
Nález Súdneho dvora európskej únie z apríla 2014 a následne Nález
Ústavného súdu Slovenskej republiky, ktorý práve techniku získava
nia informácií z porušovania súkromia postavil mimo zákonný rámec
demokratickej spoločnosti.
K niektorým poznatkom zo získavania informácií oprávnenými osobami
od povinných osôb uvádzame nasledujúce. Osobitnou právnou úpravou v tomto
kontexte, ktorá upravuje spôsob poskytovania informácií je zák. č.211/ 2000 Z.z.
v platnom znení (ďalej len infozákon), pričom skúsenosti z jeho uplatňovania
v činnosti orgánov verejnej správy a iných orgánov sú rôznorodé, o čom svedčí
i rozmanitosť súdnych rozhodnutí v súvislosti s uplatňovaním ustanovenia § 11
infozákona.
Znenie ustanovenia § 11 infozákona uvádza dôvody odmietnutia poskytnu
tia informácie v nasledovnom vyjadrení (z pohľadu našej problematiky z tohto
ustanovenia uvádzame len nami sledovanú časť). Povinná osoba obmedzí sprí
stupnenie informácie alebo informáciu nesprístupní, ak:
a) jej bola odovzdaná osobou, ktorej takú povinnosť zákon neukladá a kto
rá na výzvu povinnej osoby písomne oznámila, že so sprístupnením
informácie nesúhlasí. Ak na výzvu povinnej osoby neodpovie osoba
oprávnená osoba oprávnená udeliť súhlas na sprístupnenie informácie
do siedmich dní, predpokladá sa, že so sprístupnením súhlasí. Na tieto
následky musí byť osoba vo výzve upozornená,
b) ju zverejňuje na základe osobitného zákona: 22/, ak je podľa takého
zákona zverejňovaná vo vopred stanovenej dobe, iba do tejto doby,
c) tým možno porušiť ochranu dušev ného vlastníctva ustanovenú osobit
ným predpisom: 23/ s výnimkou, ak osoba oprávnená podľa týchto oso
bitných predpisov: 23/ na výzvu povinnej osoby na sprístupnenie udelí
súhlas,
d) týka sa rozhodovacej činnosti súdu vrátane medzinárodných súdnych
orgánov alebo orgánu činného v trestnom konaní okrem informá
cie, ktorá sa sprístupňuje podľa osobitného predpisu: 24/, rozhodnutia
178
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
policajta v prípravnom konaní podľa druhej časti druhej hlavy piateho
oddielu Trestného poriadku a informácie o vznesení obvinenia vrátane
opisu skutku, ak ich sprístupnenie nezakazuje zákon alebo ak ich sprí
stupnenier neohrozuje práva a právom chránené záujmy,
Zároveň sa žiada poznamenať, že zákonodarca v infozákone (§ 12) zároveň
uvádza aj podmienky obmedzenia sprístupnenia informácie, pričom je zároveň
zákonodarcom stanovené, že je potrebné vnímať odmietnutie sprístupnenia
informácie len dovtedy, dokiaľ trvá dôvod nesprístupnenia.
Uvedeným spôsobom stanovená časová úsečka znesprístupnenia požadova
nej informácie v praxi spôsobuje značné problémy.
Nie je tomu tak len v prípade vecí, ktoré patria pod právny režim trestného
poriadku, ale aj v prípade, keď informácia sa stáva doslova tovarom spôsobilým
aj pre politickú súťaž.
Naznačená diskusia ako základný problém uvádza nielen časový moment,
ale aj skutočnosť, či je možné technickými , ale i operatívnymi prostredkami
zasahovať do súkromia osôb.
K tomuto problému si dávam do pozornosti ako konkrétnu ponuku niekoľko
postrehov z praxe.
V prípade právneho režimu z trestného poriadku je tu významným spôso
bom obmedzená aj činnosť advokáta, ktorý nemá možnosť sa oboznámiť ani
priebežne s celým trestným spisom, a to ani po skončení prípravného konania
(obvykle sa stretávame aj s tzv. odpojením listín z priebehu trestného stíhania
ako celku a samotná obhajoba nemá možnosť poukázať na prípadné poschybe
nia príslušných orgánov pri zákonnom získavaní informácií resp. ich dôkazná
dôveryhodnosť.
Ďaľším problémom je, vymedzenie okruhu osôb, ktoré sú predmetom také
hoto zásahu do súkromia. Je úplne legitímna otázka, prečo by sa mal zásah
do súkromia dotknúť aj rodinných príslušníkov tzv. vyťažovanej osoby. Veď tie
to osoby nie sú predmetom začatého trestného stíhania na základe vzneseného
obvinenia. Majú doslova len tú smolu, že sú to obvykle osoby žijúce v spoločnej
domácnosti s takouto osobou a nemajú žiadnu istotu, že niekedy v budúcnos
ti nebudú proti ním zneužité. Nie je voči ním začaté trestné stíhanie a napriek
tomu je vykonávaný odposluch aj tejto skupiny osôb a navyše nie je jednoznačne
vytvorený mechanizmus znehodnotenia takýchto “ informácií “, keď odpadne
dôvod ich získavania alebo dôvod ich nepotrebnosti pre účel ich vyzískania.
Vyššie spomenutý nález súdneho dvora Európskej únie otvoril otázku nielen
pre tzv. megadatabázy, ale princiálne zásah do politických práv, čo v konečnom
dôsledku môže viesť k spochybneniu právneho rámca konania týchto orgánov až
po spochybnenie legitímnosti súdneho verdiktu.
179
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Poznatky získané z aplikácie infozákona v konečnom dôsledku viedli k tomu,
že bolo potrebné uskutočniť viaceré novelizácie. Zrejme súčasný vládny návrh
novelizácie infozákona je zásadnejší čo do jej obsahu a významu.
V súčasnosti sme svedkami obzvláť zaujímavej odbornej diskusie, a to
v súvislosti so sprístupnením informácií o tajnom sledovaní osôb mocenskými
zložkami štátu.3
Mimo rámca vyššie uvedenej polemiky, ktorá vychádza reálnej skutočnosti
aplikačnej praxe je vnímaná diskusia na pôde NR SR. Je to je rozporuplná nie
preto, že je tu rôzny náhľad exekutívy a opozície, ale z dôvodu jeho významné
ho zásahu do podstaty právnej úpravy ako takej, nakoľko sme svedkami nielen
na vnútroštátnej úrovni, ale aj na medzinárodnej úrovni so zneužívaním týchto
inštrumentov.
Poznatky z napĺňania infozákona je možné uviesť v nasledovnom zhrnutí :
1. prvopočiatok jeho obsahového napĺňania viedol k tomu, že žiadatelia
sa dožadovali poskytnutia informácií v exenzívnom rozsahu, čo viedlo
k doručovaniu informačných listín, ktoré v konečnom dôsledku extre
málne zvyšovali nákladové režijné položky činnosti správnych orgá
nov všetkých druhov ( náklady na tonery, tabelačný papier, poštovné
a pod.). Východiskom z tejto skúsenosti bolo to, že informácie v printo
vom vyjadrení sa poskytovali za poplatok, ktorý je príjmom správneho
orgánu,
2. správne orgány nemajú právnu povinnosť vytvárať novú informáciu,
ale len poskytnúť informáciu v rozsahu podanej žiadosti, pokiaľ tomu
nebráni prekážka osobitného zreteľa ( štátne a služobné tajomstvo,
obchodné tajomstvo, osobne chránené údaje ),
3. značný nápor žalôb na súdy, pričom mnohé z nich v dôsledku medializá
cie sa stali v konečnom dôsledku nie právnym aspektom riešenia prob
lematiky poskytovania informácií, ale predmetom politického zápasu (
viď napr. žalobný návrh poslanca NR SR p. Dostála ),
4. informačné výstupy z činnosti orgánov územnej samosprávy sa stali
predmetom komunálnej predvolebnej kampane, predovšetkým na post
starostu obce ( na tomto mieste môžeme ako konkrétny príklad uviesť
obec Trenčianske Mitice v okrese Trenčín ), ktoré sa opakujú s pravi
delnou periodicitou komunálnych volieb už tretíkrát od roku 2000, pri
čom sa jedná o konflikt bývalého a súčasného starostu obce, keď bývalý
starosta obce postavenie starostu obce vykonával diskutabilným spôso
bom, voliči to vyhodnotili ako stav nezvládnutia výkonu starostovskej
funkcie ( v Slovenskej republike je zavedená priama voľba starostu obce,
3 Perhács, Zoltán: Bulletin Slovenskej advokácie, č. 4/2015, str.6-15.
180
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
primátora mesta, predsedu Vyššieho územného celku (VÚC) na rozdiel
napr. od právnej úpravy platnej v Českej republike ) alebo prípady poda
nia prokurátorských protestov napr. Okresnej prokuratúry v Bánovciach
nad Bebravou, v ktorých ovšem dominuje neznalosť znenia zákona
o obecnom zriadení ( zák. č. 369 / 1990 Zb. v platnom znení ) na stra
ne prokuratúry keď ukladá povinnosť obciam prijať Všeobecné záväzné
nariadenie v komunálnych daniach v čase keď ich prijatie je pre rozpočet
obce právne neúčinný alebo keď k jeho prijatiu obec nevykazuje akútnu
potrebu .
5. Neochota orgánov prokurátorského systému vstúpiť do správneho kona
nia, keď poznatky z činnosti orgánov verejnej správy dávajú dostatok
informácií získaných účastníkmi správneho konania k tomu, aby pro
kurátor pozitívne zvážil svoju aktívny postup do správneho konania.
Obvykle sa jedná o prípady z katastrálneho konania, posudzovania listín
z tzv. Prídelového konania, ktoré boli vydávané t.č. bývalým Povereníc
tvom pôdohospodárstva a mali konštitutívny charakter alebo statusu
občanov podľa tzv. Benešových dekrétov ( domienka občianskej spoľah
livosti ) a následne sú predmetom reštitučných konaní doposiaľ právo
platne nerozhodnutých,
6. zhromažďovanie tzv. Údajov z elektronických nosičov ( mobilných
telefónov a pod. ), ktoré podľa názoru Súdneho dvora Európskej únie
z 04/2014, následne Ústavného súdu Slovenskej republiky, ktorým bola
najskôr pozastavená účinnosť právnej úravy o zbere elektronických dát
a niektorých ustanovení trestného poriadku, následne Nálezom Ústav
ného súdu Slovenskej republiky vyslovený nález o nesúlade s Ústavou
Slovenskej republiky – nie sú zákonným spôsobom zisťovania úplnosti
skutkového stavu pred rozhodnutím vo veci samej ( viď následne diskusia
napr. Denník N, 13.05.2015, Miro Kern, Valček Adam, SME 14.05.2015,
ďalej gen. Šatek – sociálna internetová sieť SME 18.05.2015. Ďalej reakcia
( vyjadrenie osoby ministra povereného riadením Ministerstva spravod
livosti Slovenskej republiky z mája 2015 – viď výstup tlačového hovorcu
tohto ministestva publikovaný v dennej tlači 02.06.20154 ) na vzniklý
stav, ktorú nie je možné hodnotiť ako šťástný prístup k veci samej.V tejto
súvislosti napr. ani samotná SIS nemala právny názor zhodný so znením
vyššie spomenutej právnej úpravy ,
7. Dávame do pozornosti judikát NS SR, ktorý je uverejnenýNS SR v Bul
letin Judikatúry č. 5 / 2015, „ Odmietnutie poskytovania informácie,
ktoré správny orgán v momente žiadosti oprávnejej osoby nedisponuje,
nemožno považovať za nezákonné „. V tomto konkrétnom prípade sa
jedná o aplikáciu ustanovenia § 11 ods. 1 písm. d./ infozákona.
181
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Uvedené poznatky nám dovoľujú vysloviť názor, že problematika slobodného
prístupu k informáciám ako Ústavou Slovesnkej republiky garantovaného kon
krétneho druhu politického práva vedie k tomu, že je:
1. potrebné uskutočniť novú zásadnú právnu úpravu poskytovania infor
mácií, nakoľko súčasný infozákon vykazuje stav značnej neúplnosti až
tiež stav, že je možné jeho aplikáciu realizovať spôsobom, ktorý nepo
skytuje naplnenie ústavných garancií,
2. potrebné uskutočniť zásadnú rekodifikáciu trestného zákonodarstva
spôsobom, aby jeho úprava bola len v rámci prameňa práva,
3. vyvolaná potreba k prístupu novej koncepcie náhrady škody za nezá
konnú činnosť všetkých orgánov verejnej moci tak, aby to zodpovedalo
duchu a tradíciám demokratickej Európy.
JUDr. Marián Ševčík, CSc.,
Právnická fakulta Trnavskej Univerzity v Trnave
182
TROMSØ ÚMLUVA A JEJÍ NAPLNĚNÍ
V PRÁVNÍM ŘÁDU ČR
Tromsø Convention and its Fulfillment in the
Legal Order of the the Czech Republic
Martin Škurek
ŠKUREK, Martin. Tromsø úmluva a její naplnění v právním řádu ČR. Acta Iuridica Olomucensia, 2016, Vol. 11, No. 2, s. 183–191.
Abstrakt: Tento příspěvek se zaobírá Úmluvou Rady Evropy o přístupu k úředním doku
mentům, jejím vztahem k pojmům transparentní a otevřená veřejná správa, genezí její
tvory, jejím obsahem a naplněním v právním řádu České republiky.
Klíčová slova: Tromsø úmluva, právo na přístup k úředním dokumentům, žádost o pří
stup k úřednímu dokumentu, Informační zákon.
Summary: This paper deals with the Council of Europe Convention on Access to Official
Documents, with its relation to the concept of opened and transparent public administra
tion, with a process of its creation, with its content and its filling in the legal order of the
the Czech Republic.
Keywords: Tromsø Convention, the right of access to official documents , the request for
access to an official document, information Act.
1 Úvod
Pokud organizátoři sekce správního práva zvolili pro tento ročník Olomo
uckých právnických dnů téma „Transparentní a otevřená veřejná správa – iluze
či realita?,“ k tomuto pojmu se vyjadřuje i samotná Úmluva Rady Evropy o pří
stupu k úředním dokumentům (dále jen „Úmluva), která ve své preambuli velmi
výstižně uvádí následující: „Transparentnost orgánů veřejné správy je klíčová pro
dobrou správu věcí veřejných a je ukazatelem, zda daná společnost je či není skutečně demokratická a pluralitní, zda se brání všem formám korupce, je schopna
kritizovat ty, kdo jí vládnou, a je otevřená informované účasti občanů ve věcech
veřejného zájmu. Právo na přístup k úředním dokumentům je rovněž zásadní pro
vlastní rozvoj lidí a pro výkon základních lidských práv. Toto právo rovněž posiluje
v očích široké veřejnosti legitimitu orgánů veřejné správy a důvěru v tyto orgány.
Při zvážení výše uvedeného by měly vnitrostátní právní řády uznat a vhodně prosazovat právo všech občanů na přístup k úředním dokumentům vytvořeným a uchovávaným orgány veřejné správy.“ Touto cestou se snaží jít i Úmluva. Její existen
ci coby jednoho z výsledků normativní činnosti orgánů Rady Evropy, která je
otevřena k podpisu a následné ratifikaci členskými státy Rady Evropy a kterou
je zaručeno právo na přístup k úředním dokumentům v držení orgány veřej
183
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
né správy pro všechny právní subjekty bez rozdílu, tak jistě můžeme považovat
za jeden z velmi významných nástrojů k pokusu o dosažení co nejvíce transpa
rentní a otevřené veřejné správy.
Institut práva na přístup k úředním dokumentům, který je předmětem úpra
vy Úmluvy, se nejprve rozvíjel ve skandinávských zemích a postupně se jeho
uplatňování rozšiřovalo do dalších států západní Evropy. V zemích východní
a střední Evropy našel tento institut uplatnění v 90. letech minulého století a to
s vývojem nové demokratické legislativy po pádu totalitních režimů. V součas
né době ústavy, vnitrostátní právo a právní věda v celé Evropě uznávají právo
na přístup k úředním dokumentům.
Právo na přístup k úředním dokumentům je rovněž stále hlouběji uznáváno
i na mezinárodní, zejména evropské, úrovni. V evropském prostoru v této souvis
losti hraje významnou úlohu zejména Evropský soud pro lidská práva aplikující
Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod, jehož recentní
judikatura navrhuje, aby za určitých okolností bylo možné z jejího článku 10
dovodit právo na přístup k dokumentům v držení orgánů státní správy. Podle
Evropského soudu pro lidská práva právo na spravedlivý proces, který je zaručen
článkem 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, také
zahrnuje právo obviněného z trestního deliktu na přístup k dokumentům, které
souvisejí s jeho případem a jsou v držení rozhodovacího orgánu.
2 Úmluva Rady Evropy o přístupu k úředním dokumentům
Úmluva, která také vznikla v rámci evropského prostoru a to na půdě Rady
Evropy, je právně závazným mezinárodním nástrojem, který uznává právo všech
subjektů na přístup k úředním dokumentům v držení orgánů veřejné sprá
vy. K prvnímu politickému a právnímu vyjádření práva na přístup k úředním
dokumentům na půdě Rady Evropy došlo prostřednictvím doporučení Výbo
ru ministrů členským státům o přístupu k informacím v držení orgánů veřej
né správy č. R (81) 19, které bylo v následujícím roce následováno Deklarací
Výboru ministrů o svobodě vyjadřování a informací. Další významný dokument
byl zpracován až v roce 2002, kdy Výbor ministrů přijal doporučení Rec(2002)2
o přístupu k veřejným dokumentům. Toto se stalo hlavním zdrojem inspirace
pro stávající Úmluvu. Samotná Úmluva byla vypracována Řídícím výborem pro
lidská práva, který byl pověřen Výborem ministrů Rady Evropy. Intencí Výboru
ministrů Rady Evropy bylo prostřednictvím právě závazného nástroje určit mezi
různými vnitrostátními právními řády a předpisy členských států Rady Evropy ta
nejpodstatnější závazná ustanovení, která by odrážela to, co již bylo v legislativě
celé řady zemí akceptováno a zároveň by mohlo být přijato i členskými státy,
které dosud takovou legislativu neměly. Definitivní text Úmluvy byl přijat dne
18. června 2009.
184
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
Smluvní strany by se přistoupením k Úmluvě zavázaly zavést alespoň mini
mální základní standardy práva na přístup k úředním dokumentům. Úmluva
také zavádí mezinárodní monitorovací mechanismus jejího dodržování v jed
notlivých smluvních státech. Úmluva je také významná tím, že neobsahuje kon
krétní ustanovení, které by se vztahovalo k výhradám. To znamená, že jakékoliv
výhrady jsou možné pouze za předpokladu, že jsou v souladu s ustanoveními
Vídeňské úmluvy o smluvním právu, podle nichž výhrady nesmí odporovat cíli
a účelu Úmluvy.
Text Úmluvy, kterou uvozuje preambule, je rozdělen do tří částí o 22 člán
cích. V části I., tj. v čl. 1–8 Úmluvy, jsou zakotveny základní standardy práva
na přístup k úředním dokumentům, které musejí být smluvními státy dodr
žovány. V části II., tj. v čl. 11–15 Úmluvy, jsou obsažena ustanovení zřizující
monitorovací systém, jehož cílem je zabezpečit efektivní implementaci Úmluvy
a rozvíjet právo na přístup k úředním dokumentům ve smluvních státech. V čás
ti III., tj. v čl. 16–22 Úmluvy, je upravena problematika podpisu a vstupu Úmluvy
v platnost, přistoupení k Úmluvě, území, na něž se smlouva vztahuje uplatňová
ní a vypovězení Úmluvy.
3 Základní standardy práva na přístup k úředním dokumentům podle
Úmluvy
V článku 1 Úmluvy, kde je upravena její věcná působnost, je uvedeno, že:
„1. Zásadami uvedenými v této úmluvě nejsou dotčeny vnitrostátní zákony a další
právní předpisy ani mezinárodní smlouvy, které zakotvují širší právo na přístup
k úředním dokumentům. 2. Pro účely této úmluvy: „orgány veřejné správy“ znamenají: 1) vládu a správní orgány na národní, regionální a místní úrovni; 2) orgány
zákonodárné a soudní moci, pokud vykonávají správní funkce podle vnitrostátního
práva; 3) fyzické a právnické osoby, pokud mají správní působnost. Každá smluvní
strana může v okamžiku svého podpisu nebo při ukládání listin o ratifikaci, přijetí, schválení a přistoupení prohlášením zaslaným generálnímu tajemníkovi Rady
Evropy prohlásit, že definice „orgánů veřejné správy“ rovněž zahrnuje jedno či více
z dále uvedených rozšíření této definice: 1) orgány zákonodárné moci s ohledem
na jejich další činnosti; 2) orgány soudní moci s ohledem na jejich další činnosti; 3) fyzické a právnické osoby, pokud vykonávají veřejné funkce nebo hospodaří
s veřejnými finančními zdroji podle vnitrostátního práva. „Úřední dokumenty“
znamenají veškeré informace zaznamenané v jakékoli v podobě, zpracované nebo
obdržené a uchovávané orgány veřejné správy.“ Podle čl. 1 Úmluvy se potom musí
rozlišovat mezi dokumenty, které obdrží státní úředníci v průběhu výkonu svých
povinností, a těmi, které obdrží jako soukromé osoby a které nikterak nesouvi
sejí s výkonem jejich povinností. Tato kategorie dokumentů nespadá do definice
úředních dokumentů této úmluvy. Právo na přístup se vztahuje jen na existující
dokumenty. Pod působnost Úmluvy také spadají úřední dokumenty převedené
do archivů.
185
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
V čl. 2 odst. 1 Úmluvy, kde jsou vymezeny subjekty požívající právo na pří
stup k úředním dokumentům, je uvedeno, že: „1. Každá smluvní strana zaručí každé osobě, a to bez jakékoliv diskriminace, právo mít na požádání přístup
k úředním dokumentům v držení orgánů státní správy.“ Právo na přístup k doku
mentům požívají jak na fyzické, tak i na právnické osoby, a to bez jakékoliv dis
kriminace, včetně diskriminace na základě národnosti. Požívají jej i cizí státní
příslušníci žijící mimo území smluvních států.
V čl. 3 Úmluvy, kde jsou vymezena případná omezení práva na přístup
k úředním dokumentům, je uvedeno, že: „1. Každá smluvní strana může omezit
právo na přístup k úředním dokumentům. Omezení musí být přesně vymezena
v právních předpisech, musí být v demokratické společnost nutná a musí být přiměřená účelu ochrany: a) národní bezpečnosti, obrany a mezinárodních vztahů;
b) veřejné bezpečnosti; c) prevence, vyšetřování a stíhání trestné činnosti; d) vyšetřování při porušení kázně; e) inspekce, kontroly a dohledu prováděného orgány
veřejné správy; f) soukromí a dalších legitimních soukromých zájmů; g) obchodních
a dalších ekonomických zájmů; h) hospodářské, měnové a devizové politiky státu;
i) rovnosti stran při soudním řízení a účinné správy soudního systému; j) životního prostřední nebo k) důvěrného charakteru porad uvnitř orgánů veřejné správy
či mezi jednotlivými orgány veřejné správy při prověřování určitých záležitostí.
2. Přístup k informacím obsaženým v úředním dokumentu může být odmítnut,
pokud by zpřístupnění takové informace poškodilo nebo by mohlo pravděpodobně
poškodit některý ze zájmů uvedených v odstavci 1, pokud ovšem v otázce zpřístupnění nepřevažuje veřejný zájem. 3. Smluvní strany zváží stanovení lhůt, po
jejichž vypršení nebudou nadále platit omezení uvedená v odstavci 1.“ Čl. 3 odst. 2
Úmluvy zakotvuje dvě důležité zásady a to zásadu „testu, zda může dojít ke ško
dám“, a zásadu, která vyvažuje na jedné straně zájem umožnit veřejnosti přístup
k úředním dokumentům, a na druhé straně zájem, který je chráněn tímto ome
zením. Pokud veřejné zpřístupnění určitého úředního dokumentu nezpůsobí
žádnou újmu žádnému ze zájmů uvedených čl. 3 odst. 1 Úmluvy, pak by přístup
k danému dokumentu neměl být omezen. V opačném případě by tento úřední
dokument měl zpřístupněn, jen pokud veřejný zájem na přístupu k dokumentu
převýší některý z chráněných zájmů.
V čl. 4 Úmluvy, kde je upravena problematika podávání žádosti o přístup
k úředním dokumentům, je uvedeno, že: „1. Žadatel o zpřístupnění úředního
dokumentu není povinen uvádět důvody, které ho vedou k žádosti o povolení přístupu k úřednímu dokumentu. 2. Smluvní strany mohou přiznat žadatelům právo
zůstat v anonymitě kromě případů, kdy je zveřejnění totožnosti nezbytné pro zpracování žádosti. 3. Formality nutné k podání žádostí nepřesáhnou náležitosti absolutně nezbytné pro zpracování dané žádosti.“ Osoba žádající o přístup k úřední
mu dokumentu není podle čl. 4 odst. 1 Úmluvy povinna uvádět důvody, proč
si přeje získat přístup k dokumentu. Čl. 4 odst. 3 potom stanoví, že formality
186
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
spojené s podáním žádosti by měly být zcela minimální. Každá formalita musí
být v právních řádech smluvních států řádně zdůvodněna.
V čl. 5 Úmluvy, kde je upraven postup zpracování žádosti o přístup k úřed
nímu dokumentu, je uvedeno, že: „1. Orgán veřejné správy pomůže, je-li to v jeho
přiměřených možnostech, žadateli najít požadovaný úřední dokument. 2. Žádostí o přístup k úřednímu dokumentu se zabývá každý orgán veřejné správy, který
má daný dokument v držení. Pokud orgán veřejné správy nemá daný dokument
v držení nebo není-li oprávněn danou žádost vyřídit, je povinen, pokud je to v jeho
možnostech, předat žádost nebo odkázat žadatele na věcně příslušný orgán veřejné
správy. 3. Žádosti o přístup k úředním dokumentům se vyřizují podle zásad rovnosti. 4. Žádost o přístup k úřednímu dokumentu se vyřizuje rychle. Rozhodnutí
je třeba přijmout, oznámit a vykonat v rámci lhůty, která je předem stanovena.
5. Žádost o přístup k úřednímu dokumentu může být zamítnuta: pokud je žádost
natolik neurčitá, že i přes pomoc ze strany orgánu veřejné správy nelze požadovaný úřední dokument určit nebo pokud je žádost zjevně nedůvodná. 6. Orgán
veřejné správy odmítající úplně či částečně přístup k úřednímu dokumentu je povinen uvést důvody odmítnutí. Žadatel má právo na písemné odůvodnění zamítnutí
jeho žádosti orgánem veřejné správy.“ Podle čl. 5 odst. 1 Úmluvy je orgán veřejné
správy povinen snažit se přiměřeně pomoci žadateli při vyhledání příslušného
úředního dokumentu. Žadatel není povinen předem přesně určit požadovaný
dokument. Žadatel by měl svoji žádost formulovat tak, aby byl vyškolený úřed
ník schopen požadovaný dokument najít. Orgán veřejné správy má do určité
míry možnost stanovit, jaká pomoc je přiměřená. To je důležité zejména v pří
padech, kdy je žadatel invalidní, negramotný, nebo se jedná o cizince s nízkou či
žádnou znalostí jazyka dané země.
V čl. 6 Úmluvy, kde jsou vymezeny způsoby přístupu k úředním dokumen
tům, je uvedeno, že: „1. V případě, že je přístup k úřednímu dokumentu povolen,
žadatel má právo zvolit si, zda si přeje prověřit originál nebo kopii, případně má
právo na kopii daného dokumentu v jakékoliv dostupné podobě nebo v jakémkoliv dostupném formátu, který si sám vybere, pokud není jeho volba nepřiměřená.
2. Pokud se na některé z informací v úředním dokumentu vztahuje omezení, měl
by organ veřejné správy poskytnout přístup ke zbylým informacím, které dokument
obsahuje. Veškeré vynechané části by měly být jasně vyznačeny. Pokud je však částečná verze dokumentu zavádějící či zcela nedává smysl nebo pokud představuje uvolnění zbylých částí dokumentu zjevně nepřiměřenou zátěž pro daný orgán
veřejné správy, může být takováto forma přístupu odmítnuta. 3. Orgán veřejné
správy může poskytnout přístup k úřednímu dokumentu tak, že žadatele odkáže
ke snadno dostupným náhradním zdrojům.“ Podle čl. 6 Úmluvy má žadatel právo
buď na prověření originálu úředního dokumentů, poskytnutí kopie dokumentu,
nebo kombinaci obojího. Způsob přístupu k úřednímu dokumentu by si měl mít
právo určit přímo žadatel. Orgán veřejné správy by mu měl vyhovět vždy, kdy
187
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
koliv je to možné. Orgány veřejné správy by měly žadatelům umožnit nahlížet
do úředních dokumentů ve svých prostorech v rámci úředních hodin.
V čl. 7 Úmluvy, kde je řešena problematika poplatků za přístup k úředním
dokumentům, je uvedeno, že: „1. Nahlížení do oficiálních dokumentů přímo
v prostorách orgánu veřejné správy se poskytuje zdarma. Toto ustanovení nebrání
smluvním stranám stanovit poplatky za služby tohoto typu poskytované archivy
a muzei. 2. Za kopii úředního dokumentu může být žadateli účtován poplatek,
který by měl být přiměřený a neměl by přesahovat skutečné náklady na reprodukci a doručení dokumentu. Je povinností zveřejnit sazebník poplatků.“ Podle čl. 7
Úmluvy by konzultace, např. nahlížení do veřejných rejstříků, v místě uchová
vání dokumentů měly být zdarma. Veřejné archivy a muzea však mohou účto
vat žadateli poplatek za náklady, které jim nastaly v souvislosti s poskytovanými
službami. Pokud orgán veřejné správy vyhotovuje pro žadatele kopii úředního
dokumentu, mohou být náklady s tím spojené účtovány žadateli a to v souladu se
zásadou nepřekročení výše vlastních nákladů na poskytnutí dokumentu a zása
dou přiměřenosti. Orgány veřejné správy by neměly touto činností vytvářet žád
ný zisk. Orgány veřejné správy však mohou vydávat publikace ke komerčním
účelům a prodávat je na trhu za tržní ceny.
V čl. 8 Úmluvy, kde je upraven postup přezkumného řízení, je uvedeno,
že: „1. Žadatel, jehož žádost o úřední dokument byla zamítnuta, výslovně nebo
implicitně, zcela nebo částečně, dostane možnost účastnit se přezkumného řízení
před soudem nebo jiným nezávislým a nestranným orgánem zřízeným ze zákona.
2. Žadatel musí mít vždy možnost bezodkladného a finančně nenáročného pře
zkumného řízení, jehož součástí bude buď nové posouzení orgánem veřejné správy,
nebo přezkoumání podle odstavce 1.“ Čl. 8 odst. 1 Úmluvy stanoví, že žadatel,
jehož žádost o přístup k úřednímu dokumentu byla zamítnuta, má právo účast
nit se přezkumného řízení před soudem nebo jiným nezávislým a nestranným
orgánem zřízeným ze zákona. Orgán provádějící přezkumné řízení musí být
schopen buď zvrátit rozhodnutí přijatá orgány veřejné správy, o nichž se domní
vá, že nejsou v souladu s platnou legislativou, nebo příslušnému orgánu veřejné
správy jeho rozhodnutí vrátit za účelem jeho přehodnocení. Přezkumné řízení
musí být bezodkladné a finančně nenáročné. Pokud orgán veřejné správy svým
rozhodnutím zamítne žádost o přístup k úřednímu dokumentu, musí v tomto
rozhodnutí uvést, jaké jsou možnosti odvolání.
4 Úmluva a její naplnění v řádu České republiky
Vztah České republiky, coby členského státu Rady Evropy a Úmluvy je zakot
ven zejména v jejím čl. 16 odst. 1 a 2, kde je uvedeno, že: „1. Tato úmluva bude
otevřena k podpisu členskými státy Rady Evropy. 2. Tato úmluva je předmětem
ratifikace, přijetí nebo schválení. Listiny o ratifikaci, přijetí nebo schválení budou
uloženy u generálního tajemníka Rady Evropy.“ Dosud však, tedy k měsíci červnu
188
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
roku 2015, nebyla Úmluva v České republice ratifikována. O ratifikaci Úmluvy,
coby jednom z nástrojů boje proti korupci ve veřejné správě, s časovým horizon
tem do konce roku 2013 se poprvé zmiňuje Strategie vlády v boji proti korupci
na období let 2011 a 2012. Při projednávání hodnocení jejího plnění v listopadu
2012 požadovala Sekce pro koordinaci boje s korupcí Úřadu vlády ČR, aby sou
částí tohoto hodnocení bylo rovněž posouzení slučitelnosti zákona č. 106/1999
Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen InfZ) s Úmluvou o přístupu
k úředním dokumentům. Tato problematika totiž nebyla zpracována jako samo
statný materiál v té době k zamýšlené novele InfZ.
Z uvedeného důvodu vláda svým usnesením č. 381 ze dne 22. května 2013
schválila v souvislosti s aktualizací Strategie, že její součástí bude i analýza sluči
telnosti právního řádu ČR s Úmluvou Rady Evropy o přístupu k úředním doku
mentům s návrhem na podpis a ratifikaci této úmluvy či s doporučením úmluvu
neratifikovat.
Analýza byla v průběhu zpracování konzultována zejména s Úřadem vlády
ČR, Sekcí pro koordinaci boje s korupcí, jakožto spolugestorem úkolu a dále též
Úřadem pro ochranu osobních údajů a s Kanceláří veřejného ochránce práv. Šir
ší odborná diskuse, za účelem zajištění objektivity obsahu Analýzy, byla zajištěna
zveřejněním materiálu na webových stránkách předkladatele k podávání připo
mínek.
Z provedené Analýzy bylo zjištěno, že, kromě zakotvení práva na informa
ce v ustanovení čl. 17 ústavního zákona č. 2/1993 Sb., Listiny základních práv
a svobod, většina ustanovení současného znění InfZ je kompatibilní s obsahem
Úmluvy. V otázce, zda by Česká republika měla, nebo neměla k Úmluvě přistou
pit, bylo doporučeno realizovat legislativní proces prostřednictvím novelizace
InfZ, která by zjištěné rozpory mezi obsahem InfZ a Úmluvou odstranila. Tyto
rozpory jsou podle analýzy následující.
Ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) InfZ, kde je uvedeno, že: „Povinný subjekt
může omezit poskytnutí informace, pokud se vztahuje výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu…“ neodpovídá žádné z pří
pustných výjimek pro neposkytnutí informací, uvedených v čl. 3 odst. 1 Úmluvy.
Zčásti by sice toto ustanovení InfZ zřejmě bylo možné podřadit pod čl. 3 odst. 1
písm. k) Úmluvy, tzn. možnosti omezit přístup k úřednímu dokumentu s ohle
dem na „důvěrný charakter porad uvnitř orgánů veřejné správy či mezi jednotlivými orgány veřejné správy při prověřování určitých záležitostí…“, znění InfZ je
však významově širší.
Ustanovení § 14 odst. 5 písm. c) InfZ, kde je uvedeno, že: „Povinný subjekt
posoudí žádost a v případě, že požadované informace se nevztahují k jeho působnosti, žádost odloží a tuto odůvodněnou skutečnost sdělí do 7 dnů ode dne doručení
žádosti žadateli…,“ je zcela v rozporu s čl. 5 odst. 2 Úmluvy. InfZ předpokládá
odložení žádosti pro nedostatek působnosti povinného subjektu, nikoli však už
189
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
její předání nebo odkaz žadatele na příslušný subjekt tak, jak to stanoví čl. 5 odst.
2 Úmluvy.
Ustanovení § 17 odst. 1 InfZ, kde je uvedeno, že: „Povinné subjekty jsou
v souvislosti s poskytováním informací oprávněny žádat úhradu ve výši, která
nesmí přesáhnout náklady spojené s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací žadateli. Povinný subjekt může vyžádat i úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací…,“ je v rozporu s čl. 7 odst. 2
Úmluvy, protože tento neumožňuje vyžadovat úhradu za mimořádně rozsáhlé
vyhledání informací.
V současném znění InfZ zcela absentuje ustanovení analogické čl. 3 odst. 2
Úmluvy, kde je stanoveno pravidlo o hodnocení veřejného zájmu při uplatňová
ní důvodů pro neposkytnutí informací.
Ostatní ustanovení současného znění InfZ, zejména ustanovení upravující
důvody pro neposkytnutí informací, můžeme považovat za odpovídající přísluš
ným ustanovením Úmluvy. Není je tedy třeba jakkoliv novelizovat.
Šance na ratifikaci Úmluvy a odstranění rozporů mezi jejím zněním a zněním
zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím přišla v červenci
roku 2014, když Ministerstvo vnitra na základě Plánu legislativních prací vlády
zpracovalo návrh novely InfZ transponující do českého právního řádu směrnici
Evropského parlamentu a Rady 2013/37/EU ze dne 26. června 2013, kterou se
mění směrnice 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru.
Návrh novely InfZ zákona byl rozeslán poslancům jako tisk č. 395/0 dne 30.
ledna 2015. Organizační výbor Poslanecké sněmovny svým usnesením č. 140
ze dne 11. února 2015 doporučil zařazení návrhu novely InfZ na dubnovou schů
zi. První čtení návrhu novely InfZ proběhlo dne 1. dubna 2015 na 26. schůzi
Poslanecké sněmovny. Návrh novely InfZ byl následně jejím usnesením č. 667
přikázán k projednání výborům Petičnímu a Ústavně právnímu. Lhůta k projed
nání výbory byla určena na 30 dní. Garanční Petiční výbor vydal dne 24. dubna
2015 usnesení doručené poslancům jako tisk č. 395/1 s drobnými technickými
pozměňovací návrhy k novele. Ústavně právní výbor vydal dne 27. dubna 2015
usnesení doručené poslancům jako tisk č. 395/2 s doporučením návrh novely
InfZ schválit v předloženém znění beze změn.
Co se týče textu v současné době Poslaneckou sněmovnou projednávaného
návrhu novely InfZ zákona s ohledem na znění Úmluvy, je možné shrnout, že
tato novela pouze odbourává problematickou část ustanovení § 17 odst. 1 InfZ,
kde je zakotveno právo povinného subjektu vyžadovat i úhradu za mimořádné
vyhledávání informací. S problematickými ustanoveními § 11 odst. 1 písm. a)
InfZ a § 14 odst. 5 písm. c) InfZ a nepromítnutím ustanovení čl. 3 odst. 2 Úmluvy
do textu InfZ návrh novely nepracuje. Ratifikace Úmluvy Českou republikou se
tak zřejmě prozatím odkládá na dobu neurčitou.
190
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
5 Závěr
Současný stav vyznačující se faktem ne-ratifikace Úmluvy Českou republi
kovou není ani tak na závadu, protože již současné znění InfZ zákona z drtivé
většiny respektuje obsah Úmluvy, jako spíše na škodu a to nejenom ve vztahu
k oprávněným subjektům, ale také povinným orgánům veřejné správy. Pokud
totiž ustavení čl. 9 Úmluvy, kde je upravena problematika doplňujících opatření
k realizaci úmluvy, uvádí, že: „Smluvní strany informují širokou veřejnost o jejím
právu na přístup k úředním dokumentům a o tom, jak toto právo uplatňovat.
Smluvní strany rovněž přijmou vhodná opatření: a) k poučení orgánů veřejné správy o jejich odpovědnostech a povinnostech s ohledem na naplňování tohoto práva;
b) k poskytování informací o záležitostech nebo činnostech, za něž jsou odpovědny;
c) k efektivní správě dokumentů tak, aby byly snadno přístupné a d) k uplatňování jasných a dobře stanovených pravidel k uchovávání a skartaci svých dokumentů…,“ a čl. 10, kde je stanovena povinnost orgánů veřejné správy při zpřístup
ňování úředních dokumentů postupovat iniciativně, uvádí, že: „Orgán veřejné
správy přijme ze své vlastní iniciativy a v případech, kdy je to vhodné, nezbytná
opatření v zájmu podpory transparentnosti a výkonnosti veřejné správy při zveřejnění úředních dokumentů, které má v držení, a opatření k podpoře informované
účasti široké veřejnosti ve věcech veřejného zájmu…“ je jasné, že Úmluva upravu
je i otázky bezprostředně související s právem na přístup k úředním dokumen
tům a jako taková by mohla být pevnou základnou pro zveřejňování informací
potřebných pro občany orgány veřejné správy v širokém rozsahu.
JUDr. Martin Škurek, Ph.D.
191
AKTIVNÍ PŘÍSTUP K INFORMACÍM
O ŽIVOTNÍM PROSTŘEDÍ SE ZAMĚŘENÍM
NA INFORMAČNÍ SYSTÉMY
Active Approach to Environmental Information
Focusing on Information Systems
Ondřej Vícha
VÍCHA, Ondřej. Aktivní přístup k informacím o životním prostředí se zamě
řením na informační systémy. Acta Iuridica Olomucensia, 2016, Vol. 11, No. 2,
s. 193–202.
Abstrakt: Příspěvek pojednává o aktivním přístupu k informacím o životním prostředí,
což ze strany orgánů ochrany životního prostředí předpokládá jejich aktivní shromažďo
vání a šíření směrem k veřejnosti. Autor se zaměřuje na zakotvení informačních systémů
životního prostředí v mezinárodním a unijním právu a na jejich fungování v podmínkách
České republiky.
Klíčová slova: informace o životním prostředí, aktivní přístup, Aarhuská úmluva, infor
mační systém, integrovaný registr znečišťování, prostorové informace.
Summary: The paper focuses on active access to environmental information, which
requires their active collection and dissemination by environmental authorities. The
author focuses on embedding the information environment systems (e.g. registries of
releases and transfers of pollutants) in the international and EU law and their functioning
in the Czech Republic.
Keywords: environmental information, active approach, Aarhus Convention, informati
onal system, Integrated Pollution Register, spatial information
1 Úvodní poznámky
Informace o stavu a kvalitě životního prostředí jsou nezbytným předpokla
dem pro běžné fungování celé společnosti. Efektivní přístup veřejnosti k infor
macím o životním prostředí a šíření těchto informací přispívají k větší osvětě
v otázkách ochrany životního prostředí, k volné výměně názorů ve společnosti,
jakož i k předcházení či zmírnění škod na lidském zdraví a životním prostředí.
Přístup veřejnosti k informacím o životním prostředí je též předpokladem pro to,
aby se veřejnost, resp. její členové mohli kvalifikovaně podílet na ochraně život
ního prostředí. Ve svém výsledku tak přístup k informacím o životním prostředí
přispívá ke zkvalitnění stavu životního prostředí a jeho jednotlivých složek.
Otázky související s přístupem k informacím o životním prostředí jsou
předmětem nejen vnitrostátního právního řádu, ale též práva mezinárodního
a unijního. Právní úprava na všech těchto úrovních přitom rozlišuje mezi posky
193
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
továním (zpřístupňováním) informací o životním prostředí na základě žádos
ti veřejnosti (tzv. pasivní přístup k informacím) a aktivním shromažďováním
a šířením informací o životním prostředí spadajícím do okruhu působnosti
povinných subjektů, což předpokládá tyto informace shromažďovat, třídit a zve
řejňovat (tzv. aktivní přístup k informacím).
Požadavek na aktivní shromažďování a šíření informací o životním prostředí
předznamenává pocit naléhavosti a důležitost toho, aby se určité druhy informací
dostaly na veřejnost. Zatímco pasivní přístup k informacím o životním prostředí
se týká všech kategorií těchto informací, aktivní přístup zahrnuje pouze speci
fické kategorie těchto informací. Mezi aktivně shromažďované a šířené infor
mace o životním prostředí patří mimo jiné informace relevantní pro působnost
orgánů veřejné správy, informace o navrhovaných a stávajících činnostech, které
mohou významně ovlivnit životní prostředí, informace ve stavu nouze, informa
ce o stavu životního prostředí, informace o výrobcích, informace o uvolňování
a přenosech znečišťujících látek, informace o právech, programech, politikách,
dohodách a jiných dokumentech týkající se životního prostředí a informace
o tom, jak tyto informace získat.
2 Mezinárodněprávní aspekty
Klíčový pramen práva pro tuto oblast byl přijat na úrovni mezinárodního
práva. Jedná se o Úmluvu o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na roz
hodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (dále
jen „Aarhuská úmluva“).1 Tato mezinárodní smlouva je zaměřena na posilová
ní ochrany životního prostředí přidělením speciálních procesních práv členům
veřejnosti. Jde o tzv. tři vzájemně úzce propojené pilíře zajišťující právo na pří
stup k informacím, právo účasti v rozhodovacích procesech a právo přístupu
ke spravedlnosti ve věcech týkajících se životního prostředí.2
Obsah prvního pilíře Aarhuské úmluvy věnovaného právu na informace
o životním prostředí představují čl. 4 a 5 Aarhuské úmluvy. Aktivní informační
povinnosti orgánů veřejné správy smluvních států se zakládají na čl. 5 Aarhuské
úmluvy, který se týká shromažďování a šíření informací o životním prostředí. Jde
na jedné straně o obecnou povinnost všech orgánů veřejné správy shromažďovat
informace o životním prostředí vztahující se k výkonu jejich funkcí a efektivně je
zpřístupňovat, na druhé straně o informační povinnosti pro případ bezprostřed
ního ohrožení lidského zdraví nebo životního prostředí.
1 Publikována pod č. 124/2004 Sb.m.s.
2 MÜLLEROVÁ, H., HUMLÍČKOVÁ, P. Nové přístupy k implementaci Aarhuské úmluvy
v ČR. Praha: Ústav státu a práva AVČR, 2014, s. 9.
194
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
3 Unijní aspekty
V právu EU se odráží tendence po modernizaci a zjednodušení shromažďo
vání, výměny a využití údajů a informací o životním prostředí, v rámci níž jsou
současné, zpravidla centralizované systémy pro podávání zpráv postupně nahra
zovány systémy založenými na přístupu k údajům, jejich sdílení a interopera
bilitě.3 Z hlediska aktivního přístupu k informacím o životním prostředí jsou
v právu EU relevantní zejména nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č.
1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístu
pu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně
v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství4 (zejména
jeho čl. 4 týkající se shromažďování a šíření informací o životním prostředí orgá
ny a subjekty EU) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne
28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zru
šení směrnice Rady 90/313/EHS5 (zejména její čl. 7 nazvaný „šíření informací
o životním prostředí“).
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/2/ES ze dne 14. března 2007
o zřízení Infrastruktury pro prostorové informace v Evropském společenství
(INSPIRE)6 stanoví obecná pravidla pro zřízení Infrastruktury pro prostorové
informace INSPIRE pro účely politik EU v oblasti životního prostředí a politik
nebo činností, které mohou mít vliv na životní prostředí.7
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 401/2009 ze dne 23. dubna
2009 o Evropské agentuře pro životní prostředí a Evropské informační a pozoro
vací síti pro životní prostředí8 vychází z předpokladu, že shromažďování, zpra
cování a analýza údajů o životním prostředí na evropské úrovni jsou nezbytné
pro získání objektivních, spolehlivých a srovnatelných informací, které umožní
orgánům EU a členským státům EU zajistit, aby veřejnost byla o stavu život
ního prostředí řádně informována. Mezi úkoly Evropské agentury pro životní
prostředí (EEA), kterými naplňuje závazek aktivního přístupu k informacím
o životním prostředí, patří zajistit šíření spolehlivých a srovnatelných informací
o životním prostředí, zejména o jeho stavu, mezi širokou veřejností, a k tomuto
účelu podpořit využívání nových technologii pro přenos informací,9 a každých
pět let uveřejnit zprávu o stavu životního prostředí, o trendech a výhledech v této
3 Sdělení Evropské komise – Směrem ke sdílenému informačnímu systému o životním
prostředí (Shared Environmental Information Systém – SEIS), 1. 2. 2008, KOM(2008) 46
v konečném znění.
4 Úř. věst. L 264, 25. 9. 2006, s. 13.
5 Úř. věst. L 41, 14. 2. 2003, s. 26.
6 Úř. věst. L 108, 25.4.2007, s. 1.
7 Blíže srov. VÍCHA, O. Spatial Environmental Information and Implementation of the
INSPIRE Directive into the Czech Law. International and Comparative Law Review, Supplement No. 1, 2013, Vol. 13, s. 61–79.
8 Úř. věst. L 126, 21. 5. 2009, s. 13.
9 Čl. 2 písm. m) nařízení (ES) č. 401/2009.
195
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
oblasti a rovněž zprávu zaměřenou na specifické problémy.10 Evropská agentura
pro životní prostředí za tím účelem shromažďuje informace k popisu součas
ného a předvídatelného stavu životního prostředí11 a poskytuje informace, jaké
mohou být přímo využity při provádění politiky životního prostředí EU.12
4 Vnitrostátní aspekty
Právo na informace je v ČR založeno na ústavní úrovni. V otázkách týkají
cích se životního prostředí je právo na informace garantováno čl. 35 odst. 2 Listi
ny základních práv a svobod, který stanoví, že každý má právo na včasné a úplné
informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů. Zároveň ale musí být
zohledněn článek 41 Listiny, takže práv, která jsou uvedena v čl. 35, je možné se
domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Uplatňování
práva na informace o životním prostředí se lze domáhat především prostřednic
tvím zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 123/1998 Sb.“).
Zákon č. 123/1998 Sb. je klíčovým právním předpisem ve vztahu k aktivnímu
přístupu k informacím o životním prostředí v ČR, neboť zapracovává příslušné
předpisy EU (směrnice 2003/4/ES a 2007/2/ES), když upravuje zabezpečení prá
va na přístup k informacím o životním prostředí a na včasné a úplné informace
o životním prostředí, na vytvoření podmínek pro výkon tohoto práva a podporu
aktivního zpřístupňování informací o životním prostředí ze strany povinných
subjektů. Zákon č. 123/1998 Sb. stanoví mimo jiné pravidla aktivního zpřístup
ňování informací o životním prostředí a podporu používání zařízení umožňující
dálkový přístup (§ 10a až § 11, popř. § 12) a pravidla pro zřízení infrastruktury
pro prostorová data pro účely politik životního prostředí a politik nebo činnos
tí, které mohou mít vliv na životní prostředí a zpřístupňování prostorových dat
prostřednictvím síťových služeb na Národním geoportálu INSPIRE (§ 11a až §
11e).
Aktivní zpřístupňování informací o životním prostředí však upravují též
další (zvláštní) právní předpisy. Zákon č. 123/1998 Sb. je předvídá v § 11. Tyto
zvláštní zákony nicméně nesmí omezit nebo vyloučit právo na informace, kte
ré zakotvuje zákon o právu na informace o životním prostředí. Jako příklad je
možné jmenovat zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí
(zejména § 16 upravující zveřejňování dokumentů pořizovaných v rámci proce
sů EIA/SEA a o veřejných projednáních), zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně pří
rody a krajiny (především § 72 upravující právo na informace v ochraně přírody
a krajiny), zákon č. 59/2006 Sb., o prevenci závažných havárií (především § 25
zakotvující povinné informování veřejnosti), zákon č. 78/2004 Sb., o nakládání
10 Čl. 2 písm. h) nařízení (ES) č. 401/2009.
11 Čl. 3 odst. 1 nařízení (ES) č. 401/2009.
12 Čl. 3 odst. 2 nařízení (ES) č. 401/2009.
196
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
s geneticky modifikovanými organismy a genetickými produkty (především §
10, § 23 a § 34 zakotvující povinné informování veřejnosti), zákon č. 18/1997
Sb., atomový zákon (především § 3 odst. 2 písm. v), kde je povinným subjek
tem Státní úřad pro jadernou bezpečnost a § 6 odst. 6, dle kterého jsou výrobci,
dovozci a dodavatelé stavebních materiálů a balené vody povinni na vyžádání
poskytnout veřejnosti výsledky měření obsahu přírodních radionuklidů) nebo
zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší (především § 30 zakotvující aktivní
zpřístupňování srozumitelných informací veřejnosti).13
5 Shromažďování informací o životním prostředí
Nezbytným předpokladem aktivního (ale i pasivního) zpřístupňování infor
mací o životním prostředí je jejich získání, resp. zajištění či shromáždění povin
nými subjekty. Aarhuská úmluva v této souvislosti používá pojem „shromáž
dění informací o životním prostředí“, když v čl. 5 odst. 1 písm a) požaduje, aby
orgány veřejné správy měly k dispozici informace o životním prostředí vztahu
jící se k výkonu jejich funkcí, a aby je aktualizovaly. Podle § 10a odst. 1 zákona
č. 123/1998 Sb. zpracovávají povinné subjekty informace o životním prostředí
vztahující se k jejich působnosti a vytvářejí nezbytné technické a další podmínky
pro aktivní zpřístupňování informací.14
Navazujícím závazkem smluvních stran Aarhuské úmluvy je zřízení povin
ných systémů, které zajistí přiměřený tok informací k orgánům veřejné správy
o navrhovaných a stávajících činnostech, které mohou významně ovlivnit životní
prostředí.15 K jeho naplnění – vedle činnosti Evropské agentury pro životní pro
středí – slouží ve vnitrostátním právu ČR různé ohlašovací povinnosti stanovené
podnikajícím fyzickým či právnickým osobám, které znečišťují životní prostře
dí nebo nakládají s odpady či obaly. Povinností těchto ohlašovatelů je doručit
příslušná hlášení orgánům veřejné správy, které mají právním předpisem ulože
nou povinnost vést evidenci o ohlašovaných údajích, hlášení kontrolovat, příp.
vyměřovat poplatky. Evidence spravované podle jednotlivých předpisů na úseku
ochrany životního prostředí obsahují informace o znečišťování ovzduší, vod,
půdy nebo o nakládání s odpady či obaly.
Nastavení ohlašovacích povinností a jím odpovídajících evidencí z oblasti
životního prostředí probíhalo v ČR historicky nezávisle na sobě, což se vzhledem
ke komplexnímu charakteru ochrany životního prostředí a zejména v kontextu
13 Blíže srov. MORÁVEK, J., TOMÁŠKOVÁ, V., BERNARD, M., VÍCHA, O. Zákon o ochraně
ovzduší. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 334–342.
14 Podle F. Korbela je dané ustanovení proklamativního charakteru a nemá normativní obsah
ve vztahu k fyzickým a právnickým osobám. Srov. KORBEL, F. a kol. Právo na informace.
Zákon o svobodném přístupu k informacím. Zákon o právu na informace o životním prostředí. Komentář. 2. aktualizované a doplněné vydání. Praha: Linde, 2005, s. 307.
15 Čl. 5 odst. 1 písm. b) Aarhuské úmluvy.
197
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
rozvoje e-Governmentu16 ukázalo jako neefektivní, zejména s ohledem na vyso
kou pracnost při zpracování ohlášených informací. Uvedené okolnosti vedly
k potřebě změnit roztříštěný systém ohlašování, zjednodušit jej, elektronizovat
a sjednotit. Výsledkem této snahy bylo zřízení tzv. Jednotného systému plně
ní ohlašovacích povinností v oblasti životního prostředí (dále jen „ISPOP“),17
který je zakotven v zákoně č. 25/2008 Sb., o integrovaném registru znečišťová
ní životního prostředí a integrovaném systému plnění ohlašovacích povinností
v oblasti životního prostředí.18 Tento informační systém veřejné správy umož
ňuje zpracování a příjem vybraných hlášení ke splnění ohlašovacích povinnos
tí stanovených předpisy z oblasti ochrany životního prostředí19 v elektronické
podobě a jejich další distribuci příslušným orgánům veřejné správy.
6 Informační systémy životního prostředí
Jedním ze způsobů zpřístupňování informací předvídaným Aarhuskou
úmluvou je zavedení a provádění praktických opatření, mezi něž Aarhuská
úmluva počítá veřejně přístupné seznamy, registry nebo soubory údajů. Poža
davek spočívající v dostupnosti informací o životním prostředí má být splněn
umožněním bezplatného přístupu k informacím o životním prostředí obsaže
ným v seznamech, registrech nebo v souborech údajů.20
Aarhuská úmluva po smluvních stranách požaduje, aby zajistili, aby infor
mace o životním prostředí byly postupně zpřístupňovány v elektronických
databázích snadno přístupných veřejnosti prostřednictvím veřejných telekomu
nikačních sítí. Informace o životním prostředí přístupné v této formě by měly
zahrnovat zprávy o stavu životního prostředí, texty právních předpisů o život
ním prostředí, politiky, plány a programy týkající se životního prostředí a doho
dy v oblasti životního prostředí (pokud je to účelné) a další informace, jejichž
dostupnost v této formě by mohla usnadnit aplikaci vnitrostátního práva napl
ňujícího Aarhuskou úmluvu, za předpokladu, že tyto informace jsou již dostup
né v elektronické formě.21
Aktivním zpřístupňováním informací se podle § 2 písm. d) zákona č.
123/1998 Sb. rozumí jejich poskytování neomezenému okruhu subjektů, aniž by
bylo třeba podat žádost. Podle § 10a odst. 4 zákona č. 123/1998 Sb. povinné sub
16 Blíže srov. MATES, P., SMEJKAL, V. E-government v České republice. Právní a technologické
aspekty. 2. podstatně přepracované a rozšířené vydání. Praha: Leges, 2012.
17 Dostupný na: <http://www.ispop.cz>.
18 § 4 zákona č. 25/2008 Sb., o integrovaném registru znečišťování životního prostředí a inte
grovaném systému plnění ohlašovacích povinností v oblasti životního prostředí a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
19 Zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, zákon č. 254/2001 Sb., o vodách, zákon č.
185/2001 Sb., o odpadech, zákon č. 477/2001 Sb., o obalech.
20 Čl. 5 odst. 2 písm. b) Aarhuské úmluvy.
21 Čl. 5 odst. 3 Aarhuské úmluvy.
198
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
jekty aktivně zpřístupňují informace zejména způsobem umožňujícím dálkový
přístup (tj. zpřístupnění informací na webových stránkách povinného subjektu)
a dále prostřednictvím vlastní ediční a publikační činnosti.22 Zákon č. 123/1998
Sb. dále v § 10a odst. 5 v návaznosti na čl. 5 odst. 3, 4 a 5 Aarhuské úmluvy a čl.
7 odst. 2 směrnice 2003/4/ES stanoví demonstrativní výčet informací o životním
prostředí, které mají být povinnými subjekty aktivně zpřístupňovány.23 V násle
dujícím odstavci 6 je dále uveden výčet informací o životním prostředí, které
navíc zpřístupňuje Ministerstvo životního prostředí.24
Podle zákona č. 123/1998 Sb. jsou povinné subjekty povinny v rozsahu stano
veném tímto zákonem vést a aktualizovat elektronické databáze obsahující infor
mace vztahující se k jejich působnosti.25 Tyto elektronické databáze musí být
přístupné prostřednictvím zařízení umožňujících dálkový přístup.26 Informace
z oblasti životního prostředí jsou v ČR dostupné zejména na webových strán
kách Ministerstva životního prostředí27 a jeho rezortních organizací28 a dále
prostřednictvím informačních systémů specializovaných na konkrétní složky
životního prostředí.
22 Ministerstvo životního prostředí ČR zveřejňuje periodika (Planeta, Věstník MŽP, Zpravo
daj EIA a Zpravodaj MŽP) a publikace jím vydané na jeho webové stránce: <http://www.
mzp.cz/cz/edice_mzp>. Další publikace (vč. zpráv o životním prostředí ČR nebo statis
tických ročenek životního prostředí ČR jsou k dispozici na webových stránkách CENIA,
české informační agentury pro životní prostředí: <http://www1.cenia.cz/www/publikace
-cenia>.
23 Mezi aktivně zpřístupňované informace patří zejména (a) koncepce, politiky, strategie,
plány a programy týkající se životního prostředí a zprávy o jejich provádění, pokud jsou
zpracovávány, (b) zprávy o stavu životního prostředí, pokud jsou zpracovávány, (c) sou
hrny údajů o sledování činností, které mají nebo by mohly mít vliv na stav životního pro
středí a jeho složek, (d) správní rozhodnutí v případě, že je jeho vydání podmíněno vydá
ním stanoviska k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí podle zákona č.
100/2001 Sb., (e) dokumenty pořizované v průběhu posuzování vlivů na životní prostředí
podle zákona č. 100/2001 Sb., (f) hodnocení rizik týkající se životního prostředí, pokud
jsou zpracovávány, nebo (g) dohody o poskytování služeb, které ovlivňují stav životního
prostředí a jeho jednotlivých složek. K tomuto výčtu blíže srov. KORBEL, F. a kol. Právo na informace. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Zákon o právu na informace
o životním prostředí. Komentář. 2. aktualizované a doplněné vydání. Praha: Linde, 2005, s.
309–311.
24 Mezi tyto informace patří (a) seznam informací, které mají mít povinné subjekty k dis
pozici s uvedením, u jakého povinného subjektu lze informace získat, a (b) mezinárodní
smlouvy a dohody, právní předpisy EU, zákony a další právní předpisy v oblasti ochrany
životního prostředí a zprávy o jejich provádění a plnění, pokud jsou zpracovávány.
25 § 10a odst. 2 zákona č. 123/1998 Sb.
26 § 10a odst. 3 zákona č. 123/1998 Sb.
27 Dostupné na: <http://www.mzp.cz>.
28 Stěžejní roli zde hraje CENIA, Česká informační agentura životního prostředí, příspěvko
vá organizace Ministerstva životního prostředí, která vznikla k 1. dubnu 2005 transformací
Českého ekologického ústavu (ČEÚ). Blíže srov. HRADEC, J. Nová úloha České informační
agentury životního prostředí. In: Informatika pro životní prostředí – Mezinárodní konfe
rence EnviroInfo 2005. Planeta č. 12/2005, s. 18–19.
199
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Kompetenční zákon předpokládá, že Ministerstvo životního prostředí zabez
pečuje a řídí tzv. jednotný informační systém o životním prostředí (dále jen
„JISŽP“), včetně plošného monitoringu na celém území ČR, a to i v návaznosti
na mezinárodní dohody.29 JISŽP je však ve své podstatě pouze formálním ozna
čením pro decentralizovanou soustavu informačních systémů a elektronických
aplikací, jejichž společným jmenovatelem jsou data spravovaná Ministerstvem
životního prostředí a jeho rezortními organizacemi vztahující se tematicky
k jednotlivým složkám životního prostředí. S ohledem na historický vývoj, uni
kátnost agend a individuální správu infrastruktury informačních technologií
jednotlivými rezortními organizacemi, je architektura JISŽP decentralizovaná.
Zatím jsou tedy jednotlivé informační systémy technicky provozovány jako
samostatné aplikace nad vlastním databázovým a technologickým prostředím,
tzn. bez přímé integrace na společné referenční prostředí. Aktuální snahou
Ministerstva životního prostředí je postupnými kroky datovou základnu rezortu
životního prostředí integrovat na jednotnou datovou platformu.
Kromě vlastních rozvojových aktivit v rámci JISŽP provádí Ministerstvo
životního prostředí vládní politiku v oblasti e-Governmentu. Od roku 2012
jde především o zajišťování ohlašovacích povinností Ministerstvem životního
prostředí ve vztahu k tzv. registru práv a povinností30, a to včetně oznamování
působnosti v agendách, ve kterých má Ministerstvo životního prostředí stanove
nou působnost. Je tak naplněna podmínka přístupu Ministerstva životního pro
středí k referenčním údajům systému základních registrů i postupného napojo
vání relevantních informačních systémů k jeho rozhraní.
Vedle informačních systémů životního prostředí zmíněných na jiných mís
tech tohoto příspěvku (ISPOP, IRZ) spravuje Ministerstvo životního prostředí
a jeho resortní organizace celou řadu dalších informačních systémů, mezi něž
patří např. Informační systém odpadového hospodářství (ISOH)31, Geologic
ký informační systém (GeiIS),32 Informační systém ochrany přírody (ISOP),33
29 § 19 odst. 4 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní
správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
30 § 3 písm. d) zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů.
31 Dostupný na: < http://www1.cenia.cz/www/odpady/isoh>.
32 Dostupný na: <http://www.geology.cz>. Podle § 17 odst. 1 zákona č. 62/1988 Sb., o geo
logických pracích, ve znění pozdějších předpisů, se výkonem státní geologické služby
shromažďují a poskytují údaje o geologickém složení území, ochraně a využití přírodních
nerostných zdrojů a zdrojů podzemních vod a o geologických rizicích. Blíže srov. VÍCHA,
O.: Zákon o geologických pracích s komentářem, judikaturou a prováděcími a souvisejícími
předpisy. 1. vyd. Praha: Leges, 2014, s. 133–135.
33Dostupný na: <http://portal.nature.cz/publik_syst/ctihtmlpage.php?what=3&nabidka
=hlavni>. Blíže srov. ŠKAPEC, L., BALÁK, I., ZOHORNA, J. et al. Informační systém ochrany přírody. Praha: Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky. 2010, 157 s.
200
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
Hydroekologický informační systém (HEIS VÚV),34 Informační systém kvality
ovzduší (ISKO)35 nebo informační systémy EIA36 a SEA.37
Vedle těchto „obyčejných“ informačních systémů spravuje Ministerstvo
životního prostředí na základě směrnice 2007/2/ES a § 11a zákona č. 123/1998
Sb. také tzv. Národní geoportál INSPIRE,38 který je informačním systémem
veřejné správy a je přístupný prostřednictvím portálu veřejné správy.39 Geo
portál představuje novou dimenzi informačních systémů životního prostředí,
neboť umožňuje zpřístupňování prostorových dat prostřednictvím síťových slu
žeb zahrnujících vyhledávání, prohlížení, stahování a transformaci prostorových
dat.40
7 Integrovaný registr znečišťování
Smluvní strany Aarhuské úmluvy mají postupně zavádět, s případným při
hlédnutím, k mezinárodním postupům, integrovaný celostátní systém inventur
nebo registrů znečištění prostředí ve formě strukturované počítačové a veřejně
přístupné databáze, naplňované na základě standardizovaných zpráv či hláše
ní. Tento systém může zahrnovat informace o vstupech, výstupech a přenosech
vybraných látek a produktů, včetně spotřeby vody, energie a surovin z vybraných
zařízení do složek životního prostředí a informace o nakládání s odpady a jejich
zneškodňování jak v těchto zařízeních, tak mimo ně.41
Za základní databáze pro informace o životním prostředí lze považovat
veřejně dostupné registry úniků a přenosů znečišťujících látek (Pollutant Release
and Transfer Registers – PRTR). Tyto registry zahrnují informace o únicích látek
do ovzduší, vody a půdy, stejně jako o přenosech odpadů ke zpracování nebo
odstranění. V návaznosti na mezinárodní42 a unijní43 závazky týkající se regis
trů úniků a přenosů znečišťujících látek byl zákonem č. 25/2008 Sb. zřízen tzv.
34 Dostupný na: <http://heis.vuv.cz/>.
35 Dostupný na: <http://portal.chmi.cz/files/portal/docs/uoco/web_generator/>. Blíže srov.
MORÁVEK, J., TOMÁŠKOVÁ, V., BERNARD, M., VÍCHA, O. Zákon o ochraně ovzduší.
Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 81–83.
36 Dostupný na: <http://portal.cenia.cz/eiasea/view/eia100_cr>.
37 Dostupný na: <http://portal.cenia.cz/eiasea/view/SEA100_koncepce>.
38 Dostupný na:< http://geoportal.gov.cz>.
39 Dostupný na: <http://portal.gov.cz>.
40 Prostorovými daty jsou data, včetně jejich identifikovatelných skupin, v elektronické podo
bě, která přímo nebo nepřímo odkazují na určitou polohu nebo zeměpisnou oblast na úze
mí České republiky [§ 2 písm. e) zákona č. 123/1998 Sb.].
41 Čl. 5 odst. 9 Aarhuské úmluvy.
42 Protokol EHK OSN o registrech úniků a přenosů znečišťujících látek – Protokol o PRTR
(Kyjev, 2003).
43 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 166/2006 ze dne 18. ledna 2006, kterým
se zřizuje evropský registr úniků a přenosů znečišťujících látek a kterým se mění směrnice
Rady 91/689/EHS a 96/61/ES (Úř. věst. L 33, 4. 2. 2006, s. 1).
201
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Integrovaný registr znečišťování životního prostředí (dále jen „IRZ“),44 který je
veřejně přístupným informačním systémem veřejné správy vedeným Minister
stvem životního prostředí.45
8 Závěr
Aktivní přístup k informacím o životním prostředí by měl za stávající
ho vývoje informačních technologií představovat preferovaný a svého dru
hu moderní způsob šíření informací (nejen) o životním prostředí. Tato forma
zajišťuje nejen uživatelsky přívětivější plnění informační povinnosti ve vztahu
k veřejnosti a potenciálním žadatelům o informace, ale též usnadnění poskyto
vání informací ve vztahu k povinným subjektům.
V České republice došlo ohledně aktivního zpřístupňování informací
k poměrně významnému pokroku, spojeného s pokrokem technickým. Týká se
to nejen elektronického zpřístupňování samotného obsahu informací, ale tak
též kvality zpřístupňování, poskytující zájemcům z řad veřejnosti určitý komfort
při vyhledávání informací (zejména pokud jde o systémové členění informací
nebo vzhled stránek). Pokrok v této oblasti je dán také implementací meziná
rodních a unijních závazků souvisejících s požadovaným aktivním přístupem
k informacím o životním prostředí. Výrazným krokem vpřed je zejména zve
řejňování prostorových informací o životním prostředí na geoportálu INSPIRE.
JUDr. Ondřej Vícha, Ph.D.
44 Dostupný na: < http://www.irz.cz/>.
45 § 2 zákona č. 25/2008 Sb., o integrovaném registru znečišťování životního prostředí a inte
grovaném systému plnění ohlašovacích povinností v oblasti životního prostředí a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
202
NÁHRADY ŠKODY V PŘÍPADĚ
ZRUŠENÍ ÚZEMNÍHO PLÁNU
Compensation for the Canceled Land Use Plan
Vendula Zahumenská
ZAHUMENSKÁ, Vendula. Náhrady škody v případě zrušení územního plánu.
Abstrakt: Rušení územních plánů soudy může mít výrazné dopady. Jedním z nich je zne
možnění plánované výstavby. Zrušení územního plánu nebo jeho části tak může zname
nat, že investor přichází o možnost realizovat záměr v hodnotě několika desítek milionů
korun. Tento příspěvek se zabývá otázkou náhrady škody za zrušení územního plánu.
Vzniká investorovi škoda na základě zrušení nezákonného územního plánu? Je stát odpo
vědný za tuto škodu nebo se jedná o určité podnikatelské riziko?
Klíčová slova: územní plánování, náhrada škody, investor, soudní přezkum, opatření
obecné povahy
Summary: Judicial review of land use plans can have many significant impacts. Among
other things, it can seriously affect the planned construction. In some cases the investor
loses the opportunity to realize his building plan and may lose millions of crowns. This
paper deals with the issue of compensation for the damages caused by cancellation of
the land use plan. We can ask a few questions: Can the canceling of an illegal land use
plan bring about any damages to the investor? Are the government or public authorities
responsible for this damage or is it a part of business risk?
Keywords: land use planning, compensation for damages, investor, judicial review, mea
sure of a general nature.
1 Úvod
Územní plán je jedním z nejvýznamnějších dokumentů pro města a obce –
na řadu let může určit lokality ve městě např. k podnikání nebo naopak umož
nit výstavbu v dosud nezastavěné lokalitě se zelení, která po generace slouži
la k rekreaci občanů. Územní plánování má zásadní dopad na rozvoj a měl by
být „chápán jako zajištění souladu mezi výstavbou a požadavkem udržitelného
rozvoje území (soulad mezi požadavky na příznivé životní prostředí, hospodářský
rozvoj a kohezi společenství). Tento cíl je pak zajišťován cestou vzájemné koordinace veřejných a soukromých zájmů v horizontálních i vertikálních rovinách.“1
Proto by územní plány neměly být zpracováván bez důkladné přípravy, nemají
být nahodilými výsledky činnosti veřejné správy, je však zřejmé, že se zatím jed
ná o nedosažitelný ideál. Územní plány jsou v praxi naopak velmi často měněny
1 Nejvyšší správní soud věc řešil pod sp. zn. 2 Ao 4/2008 a rozhodl rozsudkem ze dne 5. 2.
2009, rozsudek dostupný na www.nssoud.cz.
203
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
ad hoc, bez ohledu na souvislosti a dopady konkrétních změn. Mnohé změny
jsou následně rušeny správními soudy.
Tato nestabilita následně nachází svůj odraz v řadě konkrétních problémů.
Jedním z nich jsou zásahy do vlastnických práv, platí však, že vlastníci musejí
snést bez náhrady takové zásahy do svých práv, které nepřekračují určitou míru
a které především respektují zásady subsidiarity a minimalizace. Podle soudců
Nejvyššího správního soudu platí, že veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv, ke kterým může při pořizování územního plánu dojít, musí mít ústavně
legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře
a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle.“2 Současně však platí, že „vlastnické právo patří mezi tzv. práva absolutní a zcela určitě je v katalogu lidských
práv (vedle práva na život, práva na osobní svobodu, práva na lidskou důstojnost
atp.) jedním z nejvýznamnějších. Zásahy do těchto práv lze proto připouštět toliko
ve výjimečných a racionálně velmi přesvědčivě podložených případech a na podmínky takových zásahů musí být kladeny přísné restriktivní požadavky.“3Je pro
to namístě vždy zvažovat, zda je navrhovaná změna územního plánu potřebná
a odůvodnitelná a zda není možné dojít ke sledovanému cíli jinou cestou. Výše
uvedené se samozřejmě týká těch zásahů, ke kterým dojde v samotném procesu
přípravy a schvalování nového územního plánu či jeho změny.4
2 Rušení územních plánů a jejich změn a dopady do vlastnického práva
Se změnami územních plánů souvisí však ještě jiná otázka – konkrétně pro
blematika náhrad škod za zrušení změny územního plánu soudem.5 V důsledku
toho, že lhůta pro soudní přezkum je zatím tříletá,6 může být zrušení územního
2 Viz usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 1 Ao 1/2009 ze dne 21. 7. 2009. Dostupné na www.
nssoud.cz
3 Nejvyšší správní soud pod sp. zn. 2 Ao 4/2008 a rozhodl rozsudkem ze dne 5. 2. 2009,
rozsudek dostupný na www.nssoud.cz.
4 V tomto příspěvku se nadále bude hovořit jen o změně územního plánu, neboť situace, kdy
by byly rušeny celé územní plány, jsou velice vzácné.
5 O správním přezkumu územně plánovací dokumentace nebude v tomto příspěvku
podrobněji pojednáno, důsledky zrušení územního plánu nebo častěji jen jeho části jsou
však z hlediska otázky náhrady škody stejné jako u soudního přezkumu
6 Je třeba si uvědomit, že lhůta nebyl původně ani stanovena, což Nejvyšší správní soud
považoval za protiústavní a v tomto smyslu podal k Ústavnímu soudu Návrh podaný
podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na zrušení dílu 7. hlavy II. části III. zákona č.
150/2002 Sb., soudní řád správní, spojený s žádostí o přednostní vyřízení věci podle § 39
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu ze dne 17. 6. 2010, sp. zn. 1 Ao 1/2010 . Ústavní
sodu však o návrhu rozhodoval až po novele soudního řádu správního zákon č. 303/2011
Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, který zavedl do právního
řádu tříletou lhůtu k podání návrhu na přezkum opatření obecné povahy, a proto už se
návrhem nezabýval.
V současnosti se projednává další novela stavebního zákona a souvisejících zákonů a uva
204
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
plánu nebo jeho části poměrně výrazným zásahem do postavení těch, v jejichž
zájmu ke změně územního plánu došlo, typicky investorů a developerů. Nejčas
tějším důsledkem zrušení takového opatření obecné povahy je totiž nemožnost
realizovat předpokládaný záměr. Tuto situaci stavení zákon samozřejmě explicit
ně neřeší a neříká, jak je to v tomto případě s náhradou za změny v území. Podí
vejme se tedy nyní blíže na právní úpravu a rozhodovací praxi soudů ohledně
možností developerů domáhat se náhrady škody vzniklé ze zrušeného opatření
obecné povahy.
Je zřejmé, že samotnou změnou územního plánu nebo dokonce přijetím
nového územního plánu, ve kterém jsou pozemky vlastníků nově zahrnuty
do zastavěného území, zpravidla dochází k faktickému zhodnocení pozemků.7
Takový vlastník má od doby, kdy konkrétní opatření obecné povahy nabude
účinnosti, nepoměrně věští naději na realizaci svých stavebních plánů. Dokonce
může tvrdit, že má na základě schválené změny jistá legitimní očekávání. Taková
představa je však víceméně lichá.
Především je třeba říci, že na změnu územního plánu není žádný nárok.
Územní plán by sice měl být dokumentem stabilním, takovým, který promy
šleně řeší území na řadu let dopředu a nikoli prostřednictvím nesouvisejících
a vzájemně neposouzených ad hoc změn, ale ani požadavek na stabilitu územní
ho plánu (jakkoli je v ČR nenaplněn) neznamená, že se územní plán jednoduše
změnit nemůže nebo že se bude měnit jen ku prospěchu vlastníků. Toto pravidlo
platí už pro samotný proces změny nebo přijímání územního plánu. Ve své roz
hodovací praxi ho shrnul Nejvyšší správní soud následovně: „Ponechání statu
quo, aniž by došlo k nějaké podstatné změně v řešeném území nebo v příslušné
právní úpravě, nemůže podle názoru Nejvyššího správního soudu být neproporcionální, …protože se do práv navrhovatele novým způsobem jakkoli nezasahuje,
nebo v rozporu s legitimním očekáváním navrhovatele, protože na zařazení pozemku do určité kategorie podle představ jeho vlastníka, jestliže nejsou splněny příslušné zákonné podmínky, není právní nárok (srov. početnou judikaturu Nejvyššího
správního soudu citovanou níže).... Nelze proto za dané skutkové a právní situace
hovořit o tom, že by navrhovatel měl jakékoli legitimní očekávání v tom směru,
že jeho požadavku na povolení individuální rekreace bude vyhověno, případně že
by zachování stávající situace u předmětných nemovitostí bylo neproporcionální.
žuje se o zkrácení této lhůty. Důvodem je velká nestabilit a nejistota v území. Viz MINI
STERSTVO PRO MÍSTNÍ ROZVOJ. Informace o připravované novele stavebního zákona
a o časovém harmonogramu legislativních prací: Podklad pro jednání RHSD [online]. 2015
[cit. 2015]. Dostupné také z: www.vlada.cz
7 Lze samozřejmě najít výjimky, kdy je naopak v zájmu vlastníka zachovat pozemky např.
ve funkčním využití zemědělských ploch, neboť je zemědělským podnikatelem. Nadále
však budeme operovat se situací, že se změna udála po vůli vlastníka a že si tento přeje, aby
změna územního plánu zůstala zachována. V opačném případě by samozřejmě dotčený
vlastník neřešil náhradu za zrušení změny územního plánu, neboť by takové řízení nejspíše
sám vyvolal.
205
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Argumentace navrhovatele ohledně zařazení pozemků do travních porostů jako
„předstupně“ stavebního či rekreačního pozemku je zcela irelevantní a v rozporu právním řádem. Ostatně princip legitimního očekávání v územním plánování nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu aplikovat ve stejném rozsahu
jako v běžném správním řízení, a to nejen s ohledem na specifika řízení o opatření
obecné povahy, ale i na značné pravomoci pořizovatele územního plánu ohledně
zařazování pozemků do příslušné kategorie.“8
Z uvedeného je zřejmé, že před schválením územního plánu nebo jeho změ
ny princip ochrany legitimních očekávání v podstatě neplatí. Je tedy otázkou,
na základě čeho by se tohoto principu vlastník mohl domáhat tehdy, pokud by
pro něj žádoucí změna nebo část územního plánu byla zrušena soudem. Zde
je namístě se zeptat: „Může mít investor vůbec nějaká legitimní očekávání už
na základě územního plánu? A může mu vzniknout jakákoli měřitelná újma,
pokud dojde ke zrušení části územního plánu?“
Územní plán není nic jiného než plán. Vlastník na základě samotného územ
ního plánu neobdrží žádný příslib toho, že skutečně získá kladné územní roz
hodnutí a stavební povolení. To ostatně zřetelně vyplývá z usnesení Ústavního
soudu: „Nad rámec je možno uvést, že podstatou stěžovatelovy stížnosti je skutečnost, že zrušením územního plánu již není jeho pozemek stavebním, čímž mělo být
zasaženo do jeho legitimního očekávání (evidentně na určitou hodnotu pozemku),
a tím i vlastnictví. Není však zřejmé, z čeho stěžovatel dovozuje subjektivní veřejné
(natož ústavní) právo na to, aby jeho pozemek měl režim stavebního pozemku, tedy
na to, že pokud byl územním plánem pozemek určen jako stavební, musí stavebním
(zřejmě navzdory možným pochybením, vadám, nezákonnostem či protiústavnostem při přijímání územního plánu) navždy zůstat. Z tohoto pohledu by pak bylo
zakotvení soudního přezkumu územních plánů zcela zbytečné, neboť vyhovění
jakémukoliv takovému návrhu Nejvyšším správním soudem by představovalo protiústavní zásah do “legitimního očekávání” vlastníků pozemků (odlišných od navrhovatele) pokud se týká určení druhu pozemku. Ostatně neexistuje ani subjektivní
právo na to, aby pozemku byl “určen” územním plánem stěžovatelem zamýšlený
režim. Ústavní soud již opakovaně judikoval, že vlastnické právo není absolutní, neboť toto lze při dodržení ústavních a zákonných mezí omezit (či dokonce
za dodržení takových limitů lze přistoupit k vyvlastnění).“9
Na tomto místě je třeba doplnit, že v situaci, kdy je již na základě konkrétní
části územního plánu vydáno správní rozhodnutí, nedochází zrušením daného
opatření obecné povahy k zániku příslušného (nejčastěji zřejmě územního) roz
hodnutí. To ostatně vyplývá přímo ze soudního řádu správního, když ustano
vení § 101d uvádí, že po zrušení opatření povahy zůstávají rozhodnutí vydaná
na jeho základě nedotčena. Obdobně se k této otázce vyjadřuje např. J. Janderová
8 Z rozsudku nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2012, sp. zn. 6 Aos 2/2012, dostupný
na www.nssoud.cz.
9 Usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 3. 2010, sp. zn. III. ÚS 3108/09.
206
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
ve svém článku: „Práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením
opatření obecné povahy nebo jeho části zůstávají dle ustanovení § 101d odst. 4 SŘS
nedotčena. Proto zruší-li soud část územního plánu, pak tato skutečnost nebude
mít žádný dopad na stavebníka, který na základě schváleného územního plánu
získal územní rozhodnutí a stavební povolení ke konkrétní stavbě v lokalitě řešené
zrušenou částí územního plánu.“10 Na ustanovení § 101d upozorňuje i Ústavní
soud, když říká: „Pokud stěžovatel zmiňuje “legitimní očekávání”, tak je možno
uvést, že sám poukázal na § 101d soudního řádu správního, dle kterého práva
a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením opatření obecné povahy
zůstávají nedotčena, a uvedl, že to se týká např. situací, kdy již dojde v mezidobí
(tj. před zrušením opatření obecné povahy – územního plánu) k vydání rozhodnutí
o umístění stavby. Je tedy zřejmé, že ochrana již konkrétních legitimních očekávání
vlastníků založených rozhodnutími v individuálních případech je soudním řádem
správním zajištěna.“11 Vydaná územní rozhodnutí se zjevně stávají značným
limitem pro změny v daném území. Tento náhled potvrzuje i Nejvyšší správní
soud.12
3 Náhrada škody za zrušení nezákonného územního plánu
Nyní se musíme zastavit u právní úpravy náhrady škody za škodu způsobe
nou nezákonným rozhodnutím. Tuto otázku řeší zákon č. 82/1998 Sb., o odpo
vědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo
nesprávným úředním postupem.13 V souladu s § 8 lze nárok na náhradu této
10 JANDEROVÁ, Jana. Územní plány a správní soudy. Správní právo. 2014, (5): 29. ISSN
0139-6005. Dostupné také z: http://www.mvcr.cz/clanek/uzemni-plany-a-spravni-soudy.
aspx
11 Usnesení Ústavního soudu III.ÚS 3108/09 ze dne 18. 3. 2010
12 „Předmětné ustanovení s. ř. s. dále hovoří o „oprávnění“ podat žalobu. Nejvyšší správní
soud z toho dovozuje, že se musí jednat o žalobu přípustnou a projednatelnou. Podmín
kou projednatelnosti žaloby je splnění podmínek řízení, mezi něž patří i lhůta pro podání
žaloby (v případě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu činí obecná lhůta dva měsíce
od oznámení rozhodnutí, § 71 odst. 1 s. ř. s.). Je-li tedy podání žaloby proti správnímu
rozhodnutí omezeno zákonnou lhůtou a je-li navrhovatel povinen podat návrh na zrušení
opatření obecné povahy nebo jeho části „společně“ s takovou žalobou, musí tento návrh
doručit soudu v této zákonné lhůtě. Později podaný návrh na zrušení opatření obecné
povahy by nebylo možné považovat za podaný „společně“ s žalobou a bylo by jej nutné
odmítnout pro nedodržení podmínky v § 101a odst. 1 druhá věta s. ř. s.“ Návrh podaný
podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na zrušení dílu 7. hlavy II. části III. zákona č.
150/2002 Sb., soudní řád správní, spojený s žádostí o přednostní vyřízení věci podle § 39
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu ze dne 17. 6. 2010.
13 To, že je opatření obecné povahy (územní plán) rozhodnutím dovozujeme z důvodové
zprávy k vládnímu návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti
za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním
postupem: „Mezi nové instituty, které nový správní řád přinese, patří především veřejno
právní smlouvy, opatření obecné povahy a některé jiné úkony správního orgánu (vyjádře
ní, osvědčení a sdělení podle části čtvrté nového správního řádu). Je nesporné, že rovněž
207
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
škody způsobené uplatnit pouze tehdy, pokud bylo pravomocné rozhodnutí zru
šeno pro nezákonnost zrušeno nebo bylo ze stejného důvodu změněno přísluš
ným orgánem. Podle § 20 tohoto zákona platí, že pokud bylo obcí nebo krajem
v samostatné působnosti vydáno nezákonné rozhodnutí v řízení, na něž se vzta
hují předpisy o správním řízení (tj. především správní řád), mají účastníci řízení
právo na náhradu škody, která jim zrušeným rozhodnutím vznikla. Soudci Nej
vyššího soudu definovali pojem škody jako“14
Zákon požaduje, aby pro možnost uplatnění náhrady škody byly splněny tři
kumulativní podmínky (musí být splněny současně):
•
•
•
nezákonné rozhodnutí;
vznik škody;
příčinná souvislost mezi prvními dvěma body.
Je tedy zřejmé, že pro uplatnění náhrady škody je klíčová právě ona příčinná
souvislost mezi rozhodnutím (nezákonným) a vznikem škody. Nejvyšší soud se
k tomuto problému vyjádřil následovně: „O vztah příčinné souvislosti se jedná,
vznikla-li škoda následkem nezákonného rozhodnutí, tedy je-li nezákonné rozhodnutí a škoda ve vzájemném poměru příčiny a následku, a tudíž je-li doloženo, že
nebýt nezákonného rozhodnutí, ke škodě by nedošlo. Byla-li příčinou vzniku škody
jiná skutečnost, odpovědnost za škodu nenastává; příčinou škody může být jen ta
skutečnost, bez níž by škodný následek nevznikl. Přitom nemusí jít o příčinu jedinou, nýbrž stačí, jde-li o jednu z příčin, která se podílí na nepříznivém následku,
o jehož odškodnění jde, a to o příčinu podstatnou.“15 Toto je pro posouzení nároků
investorů klíčové: existuje totiž v případě zrušení změny územního plánu příčin
za škodu způsobenou na základě těchto institutů by měl stát nebo územní samosprávné
celky odpovídat. V případě veřejnoprávních smluv a opatření obecné povahy se tyto insti
tuty výslovně podřazují pod režim rozhodnutí, takže po procesní stránce se bude v pří
padě náhrady škody způsobené těmito instituty postupovat tak, jako by šlo o nezákonné
rozhodnutí.“
14 Definicí škody se zabýval i Nejvyšší soud, podle kterého se jedná o „újmu, která nastala
(projevuje se) v majetkové sféře poškozeného a je objektivně vyjádřitelná všeobecným ekvivalentem, tj. penězi. Ušlým ziskem se rozumí újma spočívající v tom, že u poškozeného nedojde
v důsledku škodné události k rozmnožení majetkových hodnot, ač se to dalo očekávat s ohledem na pravidelný běh věcí. Současně platí, že majetková újma způsobená tím, že škodná
událost zasáhla do průběhu děje vedoucího k určitému zisku, se odškodňuje jen za předpokladu, že k ní došlo v příčinné souvislosti se škodnou událostí; pouhé tvrzené zmaření zamýšleného podnikatelského záměru poškozeného k odškodnění nestačí (srov. usnesení Nejvyššího
soudu ČR ze dne 25. 1. 2006, sp. zn. 25 Cdo 818/2005, publikované pod C 4027 v Souboru
civilních rozhodnutí NS, C. H. BECK), resp. poškozený musí prokázat, že měl zajištěny předpoklady pro tzv. pravidelný běh věcí, tedy že tam, kde je k provozování výdělečné činnosti
zapotřebí splnění určitých podmínek (např. licence, registrace, stavební povolení apod.), byl
reálný předpoklad jejich dosažení, pokud by nepříznivě nezasáhla škodná událost.Rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 11. 7. 2012, sp. zn. 25 Cdo 783/2010
15 Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2008, sp. zn. 28 Cdo 2397/2006
208
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
ná souvislost mezi změnou územního plánu zrušenou pro nezákonnost a vzni
kem případné škody?
V judikatuře Nejvyššího soudu judikatuře vysledovat zcela jasné tendence,
které ukazují, že vydání a následné zrušení změny územního plánu rozhodně
není příčinou vzniku reálné škody. Konkrétně soudci Nejvyššího soudu dospěli
k názoru, že „stát totiž odpovídá za škodu, jež vznikla následkem nezákonného
rozhodnutí, a nikoliv následkem jeho zrušení. Už z tohoto důvodu nelze přisvědčit
právnímu názoru odvolacího soudu, že důsledkem vydání nezákonného rozhodnutí bylo nucené přerušení výroby uvedeného výrobku a újma s tím spojená.“16 Je
tedy zřejmé, že příčinná souvislost musí být dána mezi vznikem škody a nezá
konným (tj. zrušeným nebo změněným) rozhodnutím. Pokud škoda vznikla až
v důsledku rozhodnutí, jímž bylo vadné rozhodnutí zrušeno, a byl tak napraven
nezákonný stav, odpovědnost státu zde nenastává. Obdobný náhled Nejvyšší
soud potvrdil i v situaci, kdy bylo pro nezákonnost zrušeno stavební povolení
a účastník tak pozbyl možnost dosažení určitého příjmu ze zamýšleného proná
jmu bytové jednotky (tento náhled potvrdil Nejvyšší soud17).
O náhradě škody na základě nezákonného rozhodnutí – opatření obecné
povahy (změny územního plánu hl. m. Prahy Z 1201/07)18 už dokonce rozho
doval Obvodní soud pro Prahu 1. Ten potvrdil, že zrušením územního plánu
žádná reálná škoda nevzniká. Veškeré podnikatelské plány s realizací konkrétní
ho záměru jsou totiž jen hypotetické, neboť vydání správních rozhodnutí nelze
presumovat. Investoři jednají vždy v rámci svého podnikatelského rizika.19
16 Viz rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 19. září 2002, sp. zn. 25 Cdo 2244/2000.
17 „K dovolací námitce žalobkyně, že jednala v dobré víře a nemohla předpokládat, že staveb
ní povolení bude zrušeno, lze poukázat především na to, že podle zákona stát neodpovídá
za škodu, jež vznikla následkem zrušení nezákonného rozhodnutí, nýbrž následkem jeho
vydání… Žalobkyně tuto příležitost pozbyla v důsledku zrušení stavebního povolení, tedy
v příčinné souvislosti s rozhodnutím, jímž bylo nezákonné rozhodnutí odstraněno. Stát
však neodpovídá za škodu, jež vznikla následkem rozhodnutí, jímž bylo vadné rozhodnutí
zrušeno, a byl tak napraven nezákonný stav, jak dovozuje ustálená judikatura dovolacího
soudu.“ Viz usnesení NS ze dne 25. 1. 2011, sp. zn. 25 Cdo 4470/2008.
Obdobně také Ústavní soud: „V citovaném nálezu je směrem k nyní posuzované věci podstatný ten závěr, že za určitých okolností může způsobit škodu i nezákonné rozhodnutí orgánu veřejné moci, které bylo vydáno ve prospěch poškozeného účastníka a které bylo dodatečně
jako nezákonné zrušeno, ač k tomu došlo nezávisle na jeho procesní aktivitě, tak jako tomu
bylo i v nyní posuzované věci. Napadená rozhodnutí obecných soudů však s tímto závěrem
nejsou v rozporu, neboť předem nevylučují, že pro nezákonnost zrušeným stavebním povolením, které bylo vydáno ve prospěch stěžovatele, mohla vzniknout stěžovateli škoda podle
zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci, nýbrž je v nich konstatováno, že zde není splněna nutná podmínka existence příčinné souvislosti mezi nezákonným
rozhodnutím a vznikem škody, jak ji stěžovatel v konkrétním případě vymezil.“ (Viz usnesení
Ústavního soudu III.ÚS 3617/14 ze dne 12. 2. 2015).
18 Podle informací poskytnutých magistrátem hl. m. Prahy v dubnu 2015 se také jednalo
o jediný případ, kdy investor náhradu škody požadoval a tento nárok u soudu uplatnil.
19 Rozsudek obvodního soudu pro prahu 1, sp. zn. 39 C 275/2013 ze dne 21. 10. 2014
209
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
4 Závěr
Výhružky investorů žalobami na náhradu škody za nevyhovující územní
plán nebo jeho zrušení jeho změn se stávají v poslední době koloritem územního
plánování v každém větším městě, ať už jde o Prahu20 nebo Brno21 nebo jiná měs
ta Na základě výše uvedeného se však domnívám, že investoři takový nárok vůči
městům nebo obcím nemají. Zdůrazňuji, že pouhá skutečnost, že územní plán
výstavbu umožňuje, neznamená právní nárok na vydání územního rozhodnu
tí nebo regulačního plánu. Veškerá tato rozhodnutí musí být vydána v řízeních
navazujících na schválení územního plánu a teprve během územního či jiného
řízení se posuzuje, zda může být daná stavba v území umístěna, přičemž soulad
navrhované stavby s územním plánem je jen jedna z podmínek. Pokud develo
per před tím, než získá pravomocné územní rozhodnutí (které navíc také může
být zrušeno pro nezákonnost), učiní jakékoli kroky směřující k realizaci dosud
nijak nepovolené stavby – jako jsou nejrůznější urbanistické studie či architekto
nické projekty, jedná se pouze o jeho podnikatelské riziko, které musí nést jako
každý jiný podnikatel sám. Je totiž také třeba zdůraznit, že zrušení změny územ
ního plánu neznamená dokonce ani to, že investor nemůže o změnu územního
plánu usilovat znovu. Může a měl by v takovém případě sám účinně napomáhat
dodržení všech zákonných pravidel a dokonce se kupř. zasadit o nadstandardní
zapojení veřejnosti.22 Developer tedy není zbaven možnosti svůj záměr realizo
vat, jen jej musí realizovat v souladu s právem. To je ostatně také nejvhodnější
způsob, jak minimalizovat hrozbu škod z rušení územních plánů.
Mgr. Vendula Zahumenská, Ph. D.
Fakulta sociálních studií Masarykovy Univerzity, Brno
20 VLKOVÁ, Jitka. Úřady pod palbou developerů: městům hrozí žaloby kvůli územním plá
nům. Idnes.cz [online]. 2015 [cit. 2015-05-20]. Dostupné z: http://ekonomika.idnes.cz/
developeri-chteli-vic-pater-soud-to-zakazal-feo-/ekonomika.aspx?c=A150217_135917_
ekonomika_fihiz
21 Zrušení Aktualizace územního plánu statutárního města Brna – média o tom informo
vala kupř. následovně: ŠKLUBALOVÁ, Lenka. Brněnští developeři: Kvůli zrušené aktu
alizaci přijdeme o miliony. Brněnský deník [online]. 2015 [cit. 2015-05-20]. Dostupné z:
Brněnští developeři: Kvůli zrušené aktualizaci přijdeme o miliony Zdroj: http://brnensky.
denik.cz/zpravy_region/brnensti-developeri-kvuli-zrusene-aktualizaci-prijdeme-o-mili
ony-20150205.html
22 Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Aos 2/2013 ze dne 14. 11. 2013
210
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
Pokyny pro autory a podmínky přijetí rukopisů
Redakce AIO přijímá výsledky původního výzkumu ve formě vědec
kých článků, které významně přispívají k rozvoji všech oblastí právních studií
a výzkumů. K publikaci jsou přijímány rovněž diskuse, knižní recenze, poznám
ky a informace.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
zaslání autorských textů ani jejich publikace v AIO nepodléhá žádným
poplatkům,
redakce přijímá dosud nepublikované příspěvky zaslané elektronickou poš
tou na adresu: [email protected],
zasláním textu autor stvrzuje, že daná práce nebyla předložena k publikaci
žádnému dalšímu periodiku,
Rukopisy by neměly překročit doporučený rozsah:
• 15–25 stran (27000–45000 znaků včetně mezer) pro odborné články
• 2–10 stran (3600–18000 znaků včetně mezer) pro diskuse, recenze knih,
poznámky, komentáře a informace.
Rukopisy by měly být psány v českém, slovenském nebo anglickém jazyce
a musí obsahovat: název (v originálním i anglickém jazyce), jména, e-mailo
vé adresy a působiště všech autorů, abstrakt v originálním i anglickém jazyce
(100–150 slov), klíčová slova v originálním i anglickém jazyce (5–10), úvod,
hlavní text a závěr. Preferovaný formát je MS Word (DOC a DOCX doku
menty). Text článků by měl být řádně rozdělen do samostatných odstavců;
každý odstavec začíná na novém řádku. Pro citace a poznámky pod čarou
použijte funkci automatického vkládání – vložit / poznámku. Všechny
poznámky by měly být číslovány automaticky.
Forma poznámek pod čarou, odkazů a citací by měla vyhovovat citačnímu
stylu AIO (k dispozici na acta.upol.cz)
Všechny rukopisy, které splňují formální požadavky, jsou zaslány na posou
zení dvěma nezávislým expertům. Recenzní řízení probíhá v režimu dou
ble-blind-review, co znamená, že recenzent nezná jméno autora ani autor
nezná identitu recenzenta. Rukopis je přijat, přijat podmíněně nebo odmít
nut na základě podnětů od recenzentů. Pokud je přijat podmíněně, autor má
možnost upravit text s přihlédnutím k poznámkám recenzentů, a recenzenti
jsou oprávněni požádat o přehodnocení textu. Konečné rozhodnutí o přijetí
k publikaci provádí šéfredaktor. Rukopisy přijaté k publikaci jsou editovány
v souladu s praxí časopisu
Redakce si vyhrazuje právo odmítnout bez další výzvy publikaci příspěvku,
který nesplňuje požadavky na formu nebo nebude recenzentem doporučen
k publikování.
O nutnosti provedení autorské korektury rozhoduje redakce. Když redakce
rozhodne, že autorská korektura není potřebná, nemá autor právo požado
vat její provedení.
211
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2
Instructions for the Authors and Publishing Conditions
AIO seeks to publish original research papers that make a significant contri
bution to all fields of legal studies and research. Discussions, book reviews, notes
and information’s are also accepted for publication.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
No fees or charges are required for manuscript processing or publishing of
the papers.
Authors are encouraged to submit their articles electronically – via email at
editors address: [email protected].
Sending a manuscript indicates that papers is not actively under considera
tion for publication with other journals.
Manuscripts should not extends recommended extent of:
• 15–25 pages (27000–45000 characters, including spaces) for articles
• 2–10 pages (3600–18000 characters, including spaces) for discussions,
book reviews, notes and information’s.
Manuscripts should be written in Czech, Slovak or English and must
include: title, names, e-mail addresses and affiliations of all authors, abstract
(100–150 words), keywords (5–10), introduction, main text and conclu
sion. The preferred format is MS Word (.doc and .docx documents). Text of
papers should be properly divided into separate paragraphs; each paragraph
starting in a new line. For quotations and notes please, use the automatic
function – Insert / Footnote. All notes should be numbered automatically.
For footnotes, references and quotations style see journals´ Style Sheet
(available at acta.upol.cz).
All manuscripts fulfilling the formal requirements undergo a double blind
review process provided by the members of the Editorial Board and two
anonymous external reviewers. The double blind process means that neither
the author knows the reviewer’s identity nor the reviewer knows the name
of the author or other reviewer. The manuscript is accepted, accepted con
ditionally or rejected on the basis of the reviewers’ suggestions. If accepted
conditionally, the author is supposed to correct it while taking the remarks
of the reviewers into account and the reviewers are entitled to ask for reevaluation of the paper. The final decision is made by the Editor-in-Chief.
Finally, accepted manuscripts are edited in accordance with the practices of
the journal.
Editors reserve the right to refuse any contribution which does not comply
with the requirements of form and content or which will be assessed as not
suitable for publishing by the reviewer.
The editors reserve the right to decide on the need of author’s corrections.
If the editor’s office finds there is no necessity of author’s corrections, the
author is not authorized to require it.
212
AIO, 2016, Vol. 11, No. 2.
Požadovaná forma příspěvku
Název článku (česky nebo slovensky)
Název článku (anglicky)
Jméno autora(ů)
Klíčová slova (česky nebo slovensky, maximálně 15 slov)
Abstrakt (česky nebo slovensky, maximálně 50 slov)
Keywords (anglicky, maximálně 15 slov)
Summary (anglicky, maximálně 50 slov)
Text příspěvku (vhodně členěný na jednotlivé odstavce. Každý odstavec na
novém řádku. Pro poznámky pod čarou použít automatickou funkci. (Vložit/
Poznámka pod čarou). Citace dle předepsané formy dostupné na acta.upol.cz.
Podle rozsahu a zaměření bude příspěvek zařazen do příslušné sekce časopisu.
Jméno autora(ů) + tituly
Působiště autora
Email
Required form of the paper
Title
Name of the Author(s)
Keywords (English, maximum 15 words)
Summary (English, maximum 50 words)
Text of paper (it should be properly divided into separate paragraphs; each
paragraph starting in a new line. For footnotes, please, use the automatic func
tion – Insert / Footnote. All notes should be numbered automatically. Quote
according to AIO Style. Style sheet available at acta.upol.cz.
Name of autor(s) + academic titles
Home institution
Email
213

AIO 2/2016 - Acta Iuridica Olomucensia

Transkript

Podobné dokumenty

zde - Fórum ochrany přírody

1 Nadácia otvorenej spoločnosti

Příručky datové žurnalistiky - Nadace Open Society Fund Praha

Jaké jsou limity soudní ochrany v Čechách

Studie vymahatelnosti střetu zájmů, financování

Míľniky práva v stredoeurópskom priestore 2014