ústavní smlouva a reformy evropské unie

Transkript

ÚSTAVNÍ SMLOUVA
A REFORMY
EVROPSKÉ UNIE
Sborník z vědecké konference,
pořádané
Vysokou školou veřejné správy a mezinárodních vztahů v Praze, o.p.s.
ve spolupráci
s Ústavem mezinárodních vztahů
a Českou společností pro politické vědy
s podporou
Konrád-Adenauer-Stiftung
2. prosince 2006
Editoři sborníku:
Michal Mravinač
Michal Klíma
PLZEŇ
2007
Vzor citace:
Mravinač, M., Klíma, M. (eds) Ústavní smlouva a reformy Evropské unie. Plzeň: Aleš Čeněk,
2007, 111 s.
KATALOGIZACE V KNIZE – NÁRODNÍ KNIHOVNA ČR
Budoucnost Evropské ústavní smlouvy? (2006: Praha, Česko)
Ústavní smlouva a reformy Evropské unie: sborník z vědecké konference, pořádané
Vysokou školou veřejné správy a mezinárodních vztahů v Praze ve spolupráci
s Ústavem mezinárodních vztahů a Českou společností pro politické vědy s podporou
Konrád-Adenauer-Stiftung 2. prosince 2006 / editoři Michal Mravinač, Michal
Klíma. – Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk; Praha: Vysoká škola
veřejné správy a mezinárodních vztahů, 2007. – 111 s.
ISBN 978-80-7380-027-7 (Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk). –
ISBN 978-80-86855-09-7 (Vysoká škola veřejné správy a mezinárodních vztahů v Praze)
339.923+327 * 342.4 * 342 * 341.24 * (4)
– Evropská unie
– evropská integrace
– ústava – země Evropské unie
– ústavní právo – země Evropské unie
– mezinárodní smlouvy – země Evropské unie
– sborníky konferencí
342 – Ústavní právo. Správní právo [16]
Ústavní smlouva a reformy Evropské unie
Editoři: © Michal Mravinač, M.A.
© Prof. PhDr. Michal Klíma, CSc.
© Vydavatel: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., Kardinála Berana
1157/32, 301 00 Plzeň, www.alescenek.cz, ve spolupráci s Vysokou školou veřejné
správy a mezinárodních vztahů v Praze, o.p.s., Dubečská 900/10,
100 31 Praha 10 - Strašnice, www.vsvsmv.cz
Jazyková korektura: PhDr. Jana Codlová
Tisk: Jaroslav Samek, Dolnokubínská 1451, 393 01 Pelhřimov
ISBN 978-80-7380-027-7 (Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o.)
ISBN 978-80-86855-09-7 (Vysoká škola veřejné správy a mezinárodních
vztahů v Praze, o.p.s.)
Obsah
Předmluva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1. část – Současné trendy v jednáních o budoucnosti evropské unie
Budoucnost Evropské ústavní smlouvy: možné scénáře a dosavadní vývoj . . . . . 11
PhDr. Jan Karlas, M.A.
Evropa projektů nebo jeden velký projekt? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
JUDr. Jiří Georgiev
Evropská ústavní smlouva a budoucí perspektiva Evropské unie (teze) . . . . . . . . 31
Prof. Ing. Jaroslav Jakš, DrSc.
Komunitarizace bez Ústavy? Diskuse o rozsahu legislativních pravomocí
Společenství v oblasti trestního práva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
JUDr. Lenka Pítrová, CSc.
2. část – Evropská ústavní smlouva a její vybrané aspekty
Evropská ústava z pohledu konstituční ekonomie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
PhDr. Ing. Marek Loužek, Ph.D.
Ochrana práv osob v systému evropské justiční spolupráce - dnes
a podle Ústavní smlouvy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
JUDr. Ing. Jiří Zemánek, CSc.
Společná zahraniční a bezpečnostní politika ve Smlouvě o ústavě pro Evropu . . . 80
Mgr. Tomáš Weiss
Ministr zahraničních věcí Evropské unie - hledá se sólista mnohohlasné Evropy . 90
Bc. Jan Moravec
Zachrání Německo evropskou ústavní smlouvu? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
Mgr. Tomáš Nigrin
Fotografie z konference . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Vážení čtenáři,
dostává se Vám do rukou další ze série vědeckých sborníků vydaných
Vysokou školou veřejné správy a mezinárodních vztahů v Praze (VŠVSMV).
Tentokrát jsme se zaměřili na Smlouvu o ústavě pro Evropu a aktuální vývoj
kolem institucionální reformy Evropské unie. Sborník představuje výsledek
práce skupiny předních odborníků na problematiku Evropské unie, kteří se
zapojili do veřejné debaty na kontroverzní téma Evropské ústavní smlouvy. Tato
otázka je v současné době opětovně centrem pozornosti, neboť v lednu 2007
zahájilo svou činnost německé předsednictví Evropské unie, jehož hlavní prioritou je právě docílit posunu v otázce přijetí Evropské ústavní smlouvy. Avšak
sborník, jenž držíte v rukou, si neklade za cíl pouze rozvířit aktuální debatu.
Jednotlivé příspěvky otevírají principiální otázky fungování Evropské unie a role
členských států v této organizaci. Podrobují kritice některé zažité polopravdy
a mýty. Jejich cílem je poskytnout čtenáři látku k přemýšlení o fundamentálních
otázkách mezinárodních právních, politických a ekonomických vztahů v Evropě,
které překonávají horizont momentálních problémů a potřeb. Články, které zde
naleznete, tedy neobhajují jednu předem danou názorovou linii. Tento sborník
představuje otevřenou platformu umožňující předním odborníkům svobodně se
vyjádřit k danému tématu, nezávisle na jejich názorovém zaměření.
Odborné statě, jež tvoří většinu tohoto sborníku, byly nejprve publikovány
formou příspěvků na konferenci s názvem „Budoucnost Evropské ústavní
smlouvy?“ pořádané dne 2. prosince 2006 Vysokou školou veřejné správy
a mezinárodních vztahů v Praze. Konference byla realizována ve spolupráci
s Ústavem mezinárodních vztahů a Českou společností pro politické vědy za
laskavé finanční podpory Konrad-Adenauer-Stiftung v prostorách nové budovy
VŠVSMV na Žižkově. Jednalo se vlastně o jakousi veřejnou premiéru po náročné
renovaci těchto prostor a celá akce se setkala s vysoce pozitivními ohlasy ze strany odborníků i studentů, kteří se jí účastnili. Takový úspěch by byl sotva možný,
nebýt podpory zmíněných partnerů VŠVSMV a skvělé týmové spolupráce všech
pracovníků VŠVSMV, kteří se na přípravě podíleli. Patří jim dík i uznání.
Tematicky jsem se rozhodl tento sborník rozdělit do dvou částí: první obsahuje čtyři, druhá pět příspěvků, které se navzájem doplňují. V první se zaměříme na
současné trendy v jednáních o budoucnosti Evropské unie. Autoři v ní mapují
a rozebírají možné scénáře vývoje a podrobují kritice jak návrh Evropské ústavní
smlouvy, tak i alternativy, které se smlouvou nepočítají. Druhá část se věnuje
přímo Evropské ústavní smlouvě a jejím vybraným aspektům.
Diskuzi o současných trendech v jednáních o budoucnosti Evropské unie
otevírá Jan Karlas z Ústavu mezinárodních vztahů. Ve svém příspěvku rozebírá
současný stav institucí EU a tlaky na reformu rozhodovacího systému. Věnuje se
Příspěvky v tomto sborníku nemusí vždy reflektovat postoj editorů či představitelů VŠVSMV.
také situaci po negativních výsledcích referend ve Francii a Nizozemí a nastiňuje
čtyři možné cesty, kterými se může vývoj reformy EU ubírat.
Jiří Georgiev ze Senátu ČR navazuje debatou nad rozšiřováním a prohlubováním evropské integrace. Jeho přípěvek zastává stanovisko, že po posledním
rozšíření se stále více rozevírají nůžky mezi projektem prohlubování a projektem
rozšiřování. Jeho analýza tohoto fenoménu se opírá o domácí politickou situaci
v evropských státech a mimo jiné v ní demonstruje, kterak se domácí politika
odráží na celoevropském dění.
Jaroslav Jakš z VŠVSMV svůj příspěvek pojal jako třináct tezí, kde se
důkladně zamýšlí nad prospekty reformy EU a také vyvrací mýtus, že neúspěšná
ratifikace Evropské ústavní smlouvy představuje krizi evropské integrace, jak
hlásají někteří odpůrci evropské integrace, ale i někteří její příznivci.
Lenka Pítrová, vedoucí oddělení pro záležitosti EU Parlamentního institutu
ČR, ve svém příspěvku prezentuje extenzivní právní analýzu „komunitarizačního“ procesu politik III. pilíře EU (tedy policejní a justiční spolupráce), jenž
probíhá téměř bez vědomí veřejnosti, aniž by byla ratifikována Evropská ústavní
smlouva. Ukazuje, kterak aktivismus Evropského soudního dvora (ESD) a Komise mohou ovlivňovat a posunovat integrační proces, aniž by došlo k reformě
smluvního základu.
Rozbor Evropské ústavní smlouvy a jejích vybraných aspektů zahajuje
Marek Loužek z Centra pro politiku a ekonomiku. Jeho stať zkoumá návrh
Evropské ústavní smlouvy z pohledu konstituční politické ekonomie. Rozebírá
důkladně její jednotlivé části a dochází k závěru, že jejím přijetím by EU získala
kvazi-federální charakter.
Jiří Zemánek z Právnické fakulty Univerzity Karlovy předkládá sofistikovaný právní výklad dopadu kapitoly Evropské ústavní smlouvy zabývající
se základními lidskými právy. Vysvětluje přínos tohoto dokumentu pro právní
jistotu jedinců i soudů v otázkách III. pilíře Evropské unie a porovnává jej se
současným stavem, jenž pokládá za ne zcela optimální.
Tomáš Weiss z Institutu pro evropskou politiku Europeum doplňuje tyto dvě
předchozí studie extenzivním rozborem úprav, jež byly v rámci návrhu Evropské
ústavní smlouvy mířeny do oblasti, která v současnosti tvoří II. pilíř EU, čili Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku. Jeho práce ukazuje, že přijetím tohoto
návrhu by nedošlo k přenesení pravomocí nad zahraniční politikou z národní
úrovně do Bruselu. Demonstruje také, že navrhovaná reforma nepřinese zásadní
zlom ani výrazné zefektivnění rozhodování v této oblasti.
Na příspěvek Tomáše Weisse navazuje Jan Moravec z agentury CzechInvest.
Ve svém článku se detailně věnuje problému zahraničněpolitické reprezentace
EU, respektive její nejednotnosti. Nejednou v minulosti zazněla kritika od
partnerů ze Spojených států, že EU chybí jedno telefonní číslo, kam by bylo
možné zavolat pokaždé, když je třeba řešit problém týkající se vnějších vztahů
EU. Jedním z cílů návrhu Smlouvy o ústavě pro Evropu byla i snaha řešit tento
problém a odstranit až schizofrenicky nejasné rozdělení kompetencí v otázkách
zahraniční politiky. Do jaké míry se v návrhu zmíněný cíl podařilo naplnit se
dočtete právě v tomto příspěvku.
Celek uzavírá Tomáš Nigrin, jenž je analytikem Europea, který ve svém příspěvku přináší hloubkový pohled do zákulisí příprav německého předsednictví
EU v první polovině roku 2007. Německá politická reprezentace je rozhodnuta
v jeho průběhu napnout všechny síly k ratifikaci Evropské ústavní smlouvy, byť
v okleštěné podobě. Z jeho studie vyplývá, že přes nemalý potenciál německých
vládních orgánů bude tento úkol takřka nesplnitelný.
Věřím, že tento sborník se stane cennou pomůckou pro všechny, kteří cítí
potřebu se lépe orientovat v problematice reformy EU a Evropské ústavní
smlouvy. Nejen akademické obci, ale i široké veřejnosti je zde dána možnost
porozumět lépe těmto složitým otázkám, které budou mít zásadní význam i pro
nás v České republice.
Závěrem bych rád uvedl jednu malou zajímavost: poté, co na naší konferenci
„Budoucnost Evropské ústavní smlouvy?“ zazněly všechny příspěvky a proběhla živá diskuze, provedli jsme mezi cca 100 přítomnými účastníky neformální
anketu. Zeptali jsme se na tři otázky: kdo by hlasoval pro Evropskou ústavní
smlouvu v současné podobě, kdo by hlasoval pro změnu tohoto dokumentu a kdo
by rád viděl celý projekt smetený ze stolu. Naprostá většina se vyjádřila pro
změnu současného návrhu Evropské ústavní smlouvy a cca třetina lidí jej odmítla
úplně. Pro jeho prosazení v současné podobě nebyl nikdo. Domnívám se, že tato
anketa je poměrně zajímavou ukázkou informovaného veřejného mínění.
Michal Mravinač
Michal Mravinač, M.A. je akademickým pracovníkem na Department of International Relations
and European Studies Vysoké školy veřejné správy a mezinárodních vztahů, Dubečská 900/10,
Praha 10; [email protected].
1. část –
SOUČASNÉ TRENDY V JEDNÁNÍCH
O BUDOUCNOSTI EVROPSKÉ UNIe
Budoucnost Evropské ústavní smlouvy
11
Budoucnost Evropské ústavní smlouvy:
možné scénáře a dosavadní vývoj
Jan Karlas
Tento příspěvek se soustředí na nástin možných scénářů týkajících se dalšího
vývoje institucionální reformy Evropské unie (EU) po odmítnutí Evropské ústavní
smlouvy (dále ústavní smlouva) v referendech ve Francii a Nizozemsku v květnu
a červnu 2005. Uvedenou problematikou se zabývá druhá část příspěvku. Po
představení jednotlivých scénářů se potom ve třetí části příspěvku zabývám tím,
jak se k institucionální reformě v současnosti stavějí nejdůležitější političtí aktéři
EU. Před analýzou zmíněných scénářů a politických preferencí však v první části
příspěvku vymezuji současný kontext institucionální reformy EU. Tento kontext
vyplývá zejména z již zmíněného, zhruba rok a půl starého negativního vyjádření
francouzských a nizozemských voličů k ústavní smlouvě.
Situace po nepřijetí ústavní smlouvy
Navzdory de facto zmrazení ratifikace ústavní smlouvy v důsledku francouzského a nizozemského referenda se EU v současnosti nenachází ve stavu krize.
V minulosti se přitom ozývaly hlasy, podle kterých mělo možné nepřijetí ústavní
smlouvy vést k paralýze a konfliktům uvnitř Unie. Toto přesvědčení o fatálních
důsledcích nepřijetí ústavní smlouvy vycházelo z předpokladu, že úsilí vložené
do přípravy ústavní smlouvy se přetaví v deziluzi a frustraci.
Politická elita EU však reagovala na zmrazení ratifikace poměrně aktivním
a součinným způsobem. Již v červnu 2005 se Evropská rada shodla na zahájení
tzv. období reflexe (the period of reflection), které se má věnovat „situaci“ vyznačující se „znepokojeními a obavami“ občanů členských států EU (dále členské
státy), které vypluly na povrch v souvislosti s francouzským a nizozemským
referendem (Evropská rada 2005). O rok později se potom stejné těleso usneslo
na přijetí tzv. dvoukolejného přístupu (two-track approach), v jehož rámci má být
reflexe nad současným stavem EU doplněna o implementaci projektů stavějících
na současném smluvním základě Unie (Rada EU 2006). EU má tímto způsobem
dosáhnout hmatatelných výsledků, které občané očekávají (jedná se o první
trajektorii dvoukolejného přístupu, označovanou jako „Evropa výsledků“ nebo
„projektů“). Současně by ovšem Unie měla na bázi období reflexe pokračovat
v diskusi s občany o žádoucí podobě integrace (druhá trajektorie dvoukolejného
přístupu).
PhDr. Jan Karlas, M.A., Ústav mezinárodních vztahů, Praha, [email protected].
Viz např. vystoupení Josefa Janninga na konferenci „Role Evropské ústavní smlouvy a důsledky
ratifikačního procesu“ uspořádané 5. dubna 2005 v Praze.
12
To, zda období reflexe a „Evropa projektů“ přinesou konkrétní výsledky,
zůstává v tuto chvíli ještě nejisté. Skutečnost, že členské státy EU dokázaly
velmi brzy po krachu ústavní smlouvy ve Francii a Nizozemsku narýsovat další společný postup, však svědčí o tom, že EU se v současnosti nachází blíže
zdárnému pokračování integrace nežli vnitřní stagnaci a konfliktům (opatrnější
hodnocení viz např. Lippert – Goosmann 2006; opačný pohled viz např. CohenTanugi 2005). Do určité míry si snad lze představit i to, že neschválení ústavní
smlouvy by mohlo představovat další z těch okamžiků evropské integrace, kdy
prvotní nezdar mobilizuje členské státy k nové spolupráci a posléze vede k dalšímu prohloubení integrace. Takovou situací již evropský integrační proces prošel
několikrát: např. iniciativa vedoucí k přijetí samotných Římských smluv v roce
1957 bývá přičítána mj. i pohřbení projektu Evropského obranného společenství
o tři roky dříve. Příčiny vzniku Evropské bezpečnostní a obranné politiky v roce
1999 zase mnozí spatřují také v marginální roli, kterou Unie sehrála v kosovské
krizi na počátku stejného roku.
Evropská integrace jako taková se těší i podpoře převážné části občanů
členských států, přičemž tato podpora v nedávném období ještě mírně vzrostla.
Podle šetření Eurobarometru z poloviny roku 2006 podporuje členství v EU 55 %
občanů (TNS Opinion & Social 2006). Podpora členství v Unii přitom ve
srovnání s minulým šetřením vzrostla o 5 procent. Stejně tak zhruba polovina
občanů považuje členství v EU za přínosné (54 %) a chápe Unii pozitivně (50 %).
Také v obou těchto směrech kladné přesvědčení o EU vzrostlo (o 2 a 6 procent).
Zmíněné výsledky se na jednu stranu nemusí nutně jevit jako důkaz o výrazných sympatiích občanů s evropskou integrací (skeptické hodnocení postoje
veřejnosti k EU viz např. Cohen–Tanugi 2005). V situaci obecně poměrně kritického postoje veřejnosti k politickým elitám, který v členských státech nyní
panuje, však tyto výsledky ukazují, že EU má u občanů poměrně solidní podporu.
Připomeňme navíc ještě často zmiňovaný fakt, že francouzští ani nizozemští
voliči neodmítli ústavní smlouvu proto, že by nesouhlasili s evropským integračním procesem jako takovým a s jeho pokračováním. V obou zemích hrály důležitou roli vnitropolitické motivy. Pokud se důvody pro odmítnutí ústavní smlouvy
týkaly evropské integrace, vyjadřovaly negativní postoj veřejnosti k některým
jejím současným aspektům, a nikoliv jejich nesouhlas s integrací jako takovou.
Francouzští voliči v této souvislosti vyjádřili svoji obavu ze ztráty francouzského
vlivu v Unii a z jejího dalšího rozšiřování (viz např. Euractiv 2005a). V případě
části z nich šlo do určité míry i o negativní postoj k ústavní smlouvě jako takové,
konkrétně k jejímu domnělému upřednostnění „liberálního“ modelu před modelem „sociálním“. V Nizozemsku se zase do neschválení ústavní smlouvy promítlo
rozčarování veřejnosti z důsledků společné evropské měny a z postavení jejich
země jako tzv. čistého plátce do unijního rozpočtu (viz např. Euractiv 2005b).
Stejně jako ve Francii i v Nizozemsku se také setkalo s odporem rozšiřování
13
EU, ale na rozdíl od Francouzů měli Nizozemci výraznější odpor i k případnému
omezování suverenity jejich země v důsledku další integrace.
Navzdory tomu, že se EU po nezdaru ratifikace ústavní smlouvy nepotýká
s vyloženou krizí, bezpochyby čelí řadě závažných problémů. Mezi tyto problémy
patří mimo jiné i politická nejistota vyplývající z narušení dosavadních pravidel
demokracie EU. Jádro tohoto problému spočívá v tom, že v souvislosti s přímým
zapojením občanů do ratifikace ústavní smlouvy došlo ke zpochybnění tradičního vymezení a institucionalizace demokracie v rámci institucionální struktury
Unie.
Demokratičnost EU považuje značné množství zainteresovaných za nedostatečnou. Kolem této otázky dokonce probíhá dlouhodobá a intenzivní diskuse
označovaná jako tzv. diskuse o demokratickém deficitu EU (viz např. Schmitter – Majone – Moravcsik 2000). Ačkoliv se názory na míru demokratického
charakteru Unie mohou lišit, její institucionální struktura nepochybně určité
demokratické prvky obsahuje. Z hlediska našeho argumentu je klíčové to, že
v minulosti se EU orientovala na dosahování demokratického charakteru nepřímým způsobem, konkrétně prostřednictvím dělby moci mezi institucemi Unie
a mezi Unií a členskými státy a také prostřednictvím nepřímé veřejné kontroly
prováděné Evropským parlamentem.
Dělba moci mezi institucemi EU spočívá na tom, že většina z pravomocí každé
z hlavních unijních institucí se týká pouze jednoho z hlavních typů politické moci
(viz např. Karlas 2006b; srov. též Moravcsik 2004). Působnost Rady EU (dále
Rada) a Evropského parlamentu tak spadá především do oblasti zákonodárné
moci, zatímco Evropská komise (dále Komise) disponuje zejména výkonnými
pravomocemi a Soudnímu dvoru náleží pravomoci soudní. Stejně tak existuje
i určitá dělba moci mezi Unií a členskými státy, která v prvé řadě staví na principu tzv. subsidiarity. Podle tohoto principu by EU měla konat pouze tehdy, když
nelze daných cílů dosáhnout na úrovni členských států (nebo ještě nižších celků).
Nepřímá veřejná kontrola se potom opírá o existenci Evropského parlamentu
jako instituce, která reprezentuje občany a jejíž členové jsou občany voleni.
Naopak až na výjimky nebyla v minulosti v politickém procesu EU zastoupena
přímá demokracie, zejména referendum jako zásadní mocenský nástroj spojený
s přímou demokracií. O revizi základních smluvních dokumentů EU hlasovali
až do poloviny současného desetiletí občané pouze tří členských států – Dánska,
Francie a Irska (srov. Wikipedia 2006). Tento stav ovšem zásadně změnila právě
ratifikace ústavní smlouvy, kdy se referendum konalo ve čtyřech členských státech
(Francie, Lucembursko, Nizozemsko a Španělsko) a šest dalších členských států
Irsko vypsalo referendum k ratifikaci Jednotného evropského aktu (JEA), Maastrichtské smlouvy,
Amsterodamské smlouvy i Smlouvy z Nice. V Dánsku se konalo referendum k JEA, Maastrichtské
smlouvě a Amsterodamské smlouvě. Ve Francii proběhlo referendum pouze v souvislosti s Maastrichtskou smlouvou.
14
uspořádání referenda plánovalo. Pokud by tedy schvalování ústavní smlouvy
pokračovalo, došlo by k uplatnění této procedury ve více než třetině členských
států.
Využívání referenda na jednu stranu představuje pouze jeden z možných
zdrojů demokratické povahy EU a často se objevuje důraz spíše na posilování
„tradičních“ zdrojů demokratičnosti Unie (viz výše uvedená dělba moci a nepřímá
veřejná kontrola). Na druhou stranu však někteří z těch, kteří se k demokratičnosti
EU vyjadřují, referendum vyzdvihují. Například Dan O’Brien a Daniel Keohane
se ve svém příspěvku z roku 2003 domnívají, že pokud má Unie podstatnějším
způsobem pokročit v odstraňování demokratického deficitu, musí dojít k výraznějšímu používání referenda (O’Brien – Keohane 2003). Referendum může
v pojetí obou autorů zvýšit legitimitu EU z následujících čtyři důvodů.
Za prvé, referendum by vedlo ke zvýšení zájmu veřejnosti o EU. Za druhé,
referendum by přispělo k nárůstu informovanosti veřejnosti o Unii. Za třetí, přímé zapojení občanů prostřednictvím hlasování by vneslo energii do integračního
procesu. Za čtvrté, O’Brien a Keohane upozorňují i na to, že veřejnost má o přímé
zapojení do politického procesu EU zájem (diskuse o roli referenda viz také např.
de Schoutheete 2006 a Swieboda 2006).
Rozhodnutím o rozsáhlém využití referenda při schvalování ústavní smlouvy
došlo v každém případě ke zpochybnění stávajících pravidel demokracie EU.
Zda jde o pozitivní, nebo negativní krok z hlediska demokracie ponechávám
v tomto příspěvku stranou. Jisté je to, že pokud EU nedojde k nějakému rámcovému rozhodnutí o další roli přímé demokracie a referenda v politickém procesu
Unie, bude důsledkem uvedeného zpochybnění unijních pravidel demokracie
politická nejistota.
Možné scénáře budoucího vývoje institucionální reformy
Ve spojitosti s institucionální strukturou EU se jako jeden z dalších závažných
problémů, které musí Unie nyní řešit, jeví zejména nedostatky v efektivitě unijních institucí. Právě tyto nedostatky patřily k jednomu z důvodů pro pokračování
institucionální reformy i po schválení poslední revize Smlouvy o EU v podobě
tzv. Smlouvy z Nice (viz např. Baldwin 2006). I jeden z hlavních obecných
argumentů zastánců ústavní smlouvy zněl, že smlouva výrazně přispěje ke
zvýšení efektivity institucí Unie (srov. např. Centre for European Reform 2004;
Grevi 2004; Karlas 2006a; Kurpas – Crum 2005; The EPC Convention Team
2003).
Jednalo se o Českou republiku, Dánsko, Irsko, Polsko, Portugalsko a Velkou Británii. Viz opět
Wikipedia (2006).
Závažnost tohoto kroku podtrhuje negativní výsledek referend ve dvou členských státech (ve
Francii a Nizozemsku), který ukazuje, že přijetí principu přímé demokracie ze strany EU v rámci
ratifikace ústavní smlouvy není pouze obecnou politickou otázkou, ale může zásadně formovat
i další vývoj integračního procesu.
15
Podle jedné z provedených analýz odhalují neefektivitu institucí EU především následující čtyři faktory: 1) zpomalení rozhodovacího procesu, 2) eroze
stávajících ekonomických politik, 3) tendence k opožděnému reformnímu úsilí
a 4) narůstající používání tzv. mezivládní metody integrace.
Za prvé, mezi příklady znázorňující zpomalení rozhodovacího procesu patří
např. přijímání směrnice o službách v letech 2003-2006. Ačkoliv se obsah směrnice ve skutečnosti vyznačuje veskrze administrativní povahou, její přijímání si
vyžádalo celé tři roky. Za druhé, eroze existujících ekonomických politik se projevuje např. tím, že Komise musí stále častěji intervenovat v oblasti politiky volné
hospodářské soutěže. Za třetí, EU má zřetelný sklon k opožděnému reformnímu
úsilí. Toto úsilí má pak nutně reaktivní povahu. Za čtvrté, nabývající význam
mezivládní metody ztělesňuje mimo jiné implementace Lisabonské strategie. Pro
tuto implementaci totiž neexistuje žádný unijní nástroj a spočívá plně v rukou
členských států.
Pokud se týče nedostatečné efektivity jednotlivých institucí, na úrovni Rady
patří mezi hlavní problémy nedostatečné překážky pro vytváření blokačních
koalic, omezená koherence pramenící z rozdělení Rady do různých formací
a nevyhovující oddělení zákonodárných a výkonných pravomocí (Maurer 2006).
Další nedostatky ve fungování Rady vycházejí ze slabého postavení Vysokého
zmocněnce pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (SZBP) i předsednictví Rady. V souvislosti s Komisí podle některých hodnocení zase dochází
k oslabování její kolektivní identity (Peterson 2006). Podle této perspektivy
Komise získává s postupující integrací více pravomocí a její role narůstá. Daň za
toto posilování se však dostavuje mj. v podobě oslabování jednotící role předsedy
Komise.
Méně zřetelného charakteru však dosahuje konsensus ohledně míry a konkrétních příčin nedostatečné efektivity institucí EU, a to nejen mezi politickou
elitou, ale také na úrovni odborné veřejnosti. Například podle Helen Wallace
a Fiony Hayes-Renshaw dosahuje „produktivita“ Rady překvapivých výsledků,
a to navzdory rozšíření EU, nepříliš potěšitelnému stavu unijní ekonomiky a konfliktnímu politickému prostředí uvnitř Unie (Wallace – Hayes-Renshaw 2006).
Slabé výsledky v rozhodování Rady se podle obou autorek omezují na oblasti, ve
kterých členské státy čelí domácím překážkám, které jim brání přijímat politické
změny a reformy. Wallace a Hayes-Renshaw sice nepopírají existenci určitých
problémů ve fungování Rady, ale odmítají, že by tento stav pramenil ze stále
omezeného používání hlasování kvalifikovanou většinou.
Nedostatečná efektivita unijních institucí, ale také chybějící konsensus o její
míře a hlavních příčinách, budou patřit k jednomu z důležitých faktorů ovlivňujících budoucnost institucionální reformy EU, a tedy i ústavní smlouvy. Ačkoliv
se jednotlivé odborné analýzy, které se zabývají dalším vývojem institucionální
Viz příspěvek nejmenovaného německého akademika na kulatém stolu “Europe in a Process of
Change” uspořádaném 19.-20. října 2006 v Mnichově.
16
reformy, většinou rozcházejí v počtu konkrétních možných scénářů tohoto
vývoje, shodují se na jeho možné podstatě (viz např. Baldwin 2006; Crossick
2006; Euractiv 2006a; Kurpas – Schönlau 2006; Münchau 2005; de Schoutheete
2006). Bližší posouzení této podstaty mě vede k závěru, že v současnosti se Unii
nabízejí čtyři následující základní scénáře: 1) odložení institucionální reformy, 2) přijetí ústavní smlouvy, 3) implementace dílčích částí ústavní smlouvy
a 4) vytvoření nové smlouvy.
Odložení institucionální reformy jako první ze zmíněných scénářů by znamenalo, že by se EU na určitou dobu přestala reformou své institucionální struktury
zabývat. Namísto toho by se její úsilí soustředilo na reformu unijních politik,
např. na vytváření účinných ekonomických strategií. Tento scénář by uvítali
ti, podle kterých se EU v minulosti příliš ponořila do snahy o změnu institucí,
a naopak zanedbala zefektivňování konkrétních politik.
Další tři uvedené scénáře na rozdíl od prvního scénáře počítají s tím, že
institucionální reforma by pokračovala i nadále. V případě naplnění druhého ze
scénářů by k uskutečnění institucionálních změn vedlo přijetí ústavní smlouvy.
Většina zainteresovaných si nicméně uvědomuje, že snaha o přijetí dokumentu, který byl již jednou odmítnut ve dvou referendech, by zřejmě neměla příliš
velké šance na úspěch. Relevanci tomuto postupu však podle některých dodává
možnost připojit ke stávajícímu textu ústavní smlouvy dodatky. Mohlo by se
přitom jednat buď o dodatky s všeobecnou platností, nebo o dodatky přinášející
specifické výjimky některým členským státům. V obou případech by se obsah
dodatků týkal otázek souvisejících s negativním postojem veřejnosti k integraci.
Tato doplňující ustanovení by se tedy měla týkat především oblastí, které stály
(vedle dalších faktorů) v pozadí odmítnutí smlouvy v obou referendech z jara
a léta 2005 (Francie – sociální politika, Nizozemsko – subsidiarita).
Pokud by došlo k přijetí třetího ze scénářů, EU by implementovala vybrané
dílčí části ústavní smlouvy (v souvislosti s tímto scénářem se v současnosti používá anglický termín „cherry-picking“). V takovém případě by se muselo jednat
o ustanovení slučitelná s v současnosti platnou Smlouvou z Nice. Z hlediska provedení implementace lze rozlišit tři následující kategorie ustanovení obsažených
v ústavní smlouvě: ustanovení 1) nevyžadující změnu smlouvy, 2) vyžadující
změnu smlouvy a 3) vyžadující změnu smlouvy provádějící přenos kompetencí
nebo kontroly z národní úrovně na úroveň EU (Kurpas 2005).
Do první kategorie v zásadě spadají taková ustanovení, které nemění nebo
nedoplňují obsah primárního práva Unie. Mezi taková ustanovení ústavní smlouvy patří např. snížení počtu členů Komise, zřízení postu ministra zahraničí nebo
zavedení práva občanů na legislativní iniciativu (podrobněji viz Kurpas 2005).
K implementaci těchto změn by postačoval právní akt Rady nebo meziinstitucionální dohoda mezi Radou, Komisí a Evropským parlamentem. Již v červnu tohoto
roku se Unie tímto způsobem rozhodla, že některá zasedání Rady budou probíhat
veřejným způsobem. Naopak přijetí změn náležejících do dalších dvou kategorií
17
by vyžadovalo jejich ratifikaci jednotlivými členskými státy. Změny zasahující
do primárního práva by mohly být připojeny formou dodatků ke Smlouvě z Nice.
Existuje i možnost provedení těchto změn v rámci přístupové smlouvy Chorvatska, která by mohla být uzavřena v roce 2009 a bude mít charakter dokumentu
primárního práva.
Jestliže by se členské státy dohodly na tom, že vytvoří novou smlouvu (poslední
ze čtyř možných scénářů), jako východisko pro tuto smlouvu by velmi pravděpodobně sloužil současný text ústavní smlouvy. Ústavní smlouva totiž představuje
velmi komplexní a podrobný dokument. Lze proto očekávat, že při vymezování
obsahu nové smlouvy by členské státy stejně dospěly k otázkám a řešením, které
zahrnuje již ústavní smlouva.
Vytvoření nové smlouvy by se nicméně mohlo uskutečnit ve dvou různých
variantách. Podle první varianty by došlo ke zkrácení ústavní smlouvy o některou
z jejích částí. Nejčastěji se v této souvislosti zmiňuje možnost zahrnout do upravené smlouvy pouze první a druhou část současné ústavní smlouvy a vypustit její
třetí část. Současně se však objevuje i názor, že první a třetí část ústavní smlouvy
se natolik vzájemně podmiňují, že úplné vypuštění třetí části nelze provést. Druhá ze zmíněných variant naopak předpokládá, že by došlo k vyjednávání o tom,
která jednotlivá ustanovení ústavní smlouvy do nové smlouvy zahrnout.
Dosavadní postoje uvnitř EU od poloviny roku 2005
Již v průběhu prvních zhruba 12 měsíců od odmítnutí ústavní smlouvy ve
Francii a Nizozemsku (do konce května 2006) si mezi různými politickými aktéry
EU získaly určitou podporu všechny čtyři z popisovaných scénářů (podrobněji
viz Karlas 2006c). Odložení institucionální reformy podporovala v uvedeném
období britská vláda, nizozemská vláda a poněkud překvapivě také předseda
Komise José Barroso. Patrně nejsilněji tento postup obhajoval britský premiér
Tony Blair, podle kterého měla EU ve vzniklé situaci hledat především program
pro řešení ekonomických otázek a teprve poté se věnovat institucionální reformě.
Obdobný postoj zaujal také Barroso.
Přijetí ústavní smlouvy v původní podobě podporovala většina německých
politiků a dále např. i španělská vláda. Za přijetí ústavní smlouvy se postavila
i dvě největší uskupení v Evropském parlamentu, tedy Evropská lidová stranaEvropští demokraté (EPP-ED) a Strana evropských socialistů (PES). Ten postoj
určil i výslednou pozici parlamentu zakotvenou v jeho Rezoluci k období reflexe
(Evropský parlament 2006). Rezoluce navrhla doplnění ústavní smlouvy o dodatky a její opětovné předložení k ratifikaci.
K implementaci dílčích částí ústavní smlouvy vyzval stávající francouzský
prezident Jacques Chirac. Ten (na rozdíl od Blaira) ve svých vyjádřeních k aktuál Tato možnost byla zmíněna nejmenovaným polským akademikem na kulatém stolu „Evropská
unie po období reflexe – co bude následovat?“ uspořádaném 9. listopadu 2006 v Praze.
18
nímu stavu integrace kladl stejný důraz na reformu politik i institucí. V souvislosti
s institucionální reformou hovořil Chirac především o zavedení těch ustanovení
ústavní smlouvy, která jsou v souladu se Smlouvou z Nice. Zdůrazňoval zejména
zřízení funkcí předsedy Evropské rady a ministra zahraničí EU.
Pokud se týče vytvoření nové smlouvy, variantu zkrácení ústavní smlouvy
podpořil nejvýrazněji prezidentský kandidát francouzské pravice Nicolas Sarkozy. Sarkozy přímo hovořil o vypuštění třetí části současného textu ústavní
smlouvy. Vyjednání nové smlouvy zase prosazovali hlavně představitelé menších
uskupení v Evropském parlamentu, konkrétně liberálů (Adrew Duff) a Zelených
(Johannes Voggenhuber).
Všechny čtyři scénáře se těšily, byť s různou intenzitou, podpoře i v průběhu
druhé poloviny roku 2006. V přístupech některých aktérů došlo nicméně k určitým
posunům. Zřejmě nejvýznamnější změnu prodělala pozice Komise reprezentovaná jejím předsedou Barrosem. Jestliže Barroso zpočátku podporoval odložení
institucionální reformy, v průběhu roku 2006 začal preferovat implementaci částí
ústavní smlouvy na základě Smlouvy z Nice (Taylor 2006a). Předseda Komise
konkrétně vyzval k zavedení hlasování kvalifikovanou většinou a procedury
spolurozhodování v oblasti trestních věcí a justice, k reformám v oblasti vnějších
vztahů a také ke zvýšení zapojení národních parlamentů do rozhodovacího procesu EU (European Voice 2006; Taylor 2006b) (současně kladl důraz na reformy
politik).
Za výzvu k implementaci jednotlivých částí ústavní smlouvy se Barrosovi
dostalo kritiky ze strany Evropského parlamentu (Taylor 2006b, c). Proti realizaci dílčích částí ústavní smlouvy vystoupila i Belgie. Situace v Komisi se ovšem
vyznačuje rozdílnými pohledy. Zatímco Barroso zůstává skeptický k možnosti
přijetí ústavní smlouvy ve stávající podobě, například komisařka pro institucionální vztahy a komunikační strategii Margot Wallström zvažování této možnosti
podporuje (Euractiv 2006b, c).
V druhé polovině roku 2006 přinesly mezinárodní sdělovací prostředky také
vůbec poprvé obsáhlejší vyjádření prezidentské kandidátky francouzských socialistů Ségolène Royal k budoucnosti institucionální reformy a ústavní smlouvy.
Socialistická kandidátka vyjádřila v zásadě podporu vyjednávání o nové smlouvě. Zdůraznila nicméně prioritu reforem v sociální oblasti před změnami institucí.
Nezměněný přístup lze naopak pozorovat u německé kancléřky Angely Merkel
a u Evropského parlamentu. Jak Merkel, tak dvě hlavní parlamentní frakce trvají
na tom, že nejvhodnější řešení představuje přijetí ústavní smlouvy v její stávající
podobě (tuto možnost prosazuje zejména poslanec PES Jo Leinen). Také Sarkozy
nadále trvá na přijetí ústavní smlouvy v podobě zkrácené o její třetí část. Svou
původní pozici si udržuje i představitel liberálů Duff, který prosazuje vyjednání
stávajícího ústavního textu do nové podoby.
19
Závěr
Přestože se EU navzdory nezdaru ratifikace ústavní smlouvy nenachází ve
stavu krize, stojí zcela jistě před řadou závažných problémů. Mezi nejzávaznější
z těchto problémů patří narušení dosavadních pravidel demokracie EU. V tomto příspěvku jsem ponechal stranou, zda jde o pozitivní, nebo negativní krok
z hlediska demokracie. Bez přesnějšího vymezení uvedených pravidel, ať již na
základě opětovného zdůraznění nepřímé demokracie anebo přijetí referenda jako
standardního prvku unijního politického procesu, však bude tento krok v každém
případě zdrojem politické nejistoty. Jeden z dalších závažných problémů Unie
představuje nedostatečná efektivita jejích institucí.
Podle z prvního z možných scénářů budoucího vývoje institucionální reformy
EU by Unie tuto reformu na určitou dobu odložila. Naopak další tři scénáře počítají s brzkým pokračováním institucionální reformy a tedy i s určitým naplněním
ústavní smlouvy. Vzhledem ke své komplexnosti a podrobnosti bude totiž ústavní
smlouva pravděpodobně představovat základ jakýchkoliv institucionálních změn,
které by EU mohla v blízké budoucnosti přijmout. Podle uvedených scénářů by
mohlo dojít k přijetí ústavní smlouvy ve stávající podobě, k implementaci jejích
dílčích částí anebo k vytvoření nové smlouvy. Každý z těchto scénářů zatím
nachází u určité části politických aktérů EU podporu.
Seznam použité literatury
Baldwin, Richard E. 2006. Trail to failure: History of the constitutional rejection
and implications for the future. Brusel: Centre for European Policy Studies.
Centre for European Reform. 2004. The CER guide to the EU’s constitutional
treaty. Londýn: Centre for European Reform.
Cohen–Tanugi, Laurent. 2005. “The end of Europe?” Foreign Affairs 84, č. 6,
55-67.
Crossick, Stanley. 2006. “A three-pronged approach to saving the constitution.”
European Voice 12, č. 20.
De Schoutheete, Philippe. 2006. “Scenarios for escaping the constitutional impasse.” Europe´s World 2006, č. 3, 74-79.
Euractiv. 2005a. “European Showdown in France”, 26. května 2005, (http://www.
euractiv.com/en/constitution/european-showdown-france/article-139914)
Euractiv. 2005b. “Netherlands and EU: A Love Affair Turned Sour”, 1. června
2005, (http://www.euractiv.com/en/constitution/netherlands-eu-love-affairturned-sour/article-140204)
Euractiv. 2006a. „Constitutional Treaty: the „reflection period“”, 1. června 2006,
(http://www.euractiv.com/en/constitution/constitutional-treaty-reflectionperiod/article-155739)
20
Euractiv. 2006b. “Wallström defends substance of the Constitution”, 22. listopadu 2006, (http://www.euractiv.com/en/constitution/wallstrom-defends-substance-constitution/article-159938)
Euractiv. 2006c. “Interview with Jo Leinen, MEP and chairman of the Committee
on Constitutional Affairs”, 25. listopadu 2006 (http://www.euractiv.com/en/
constitution/interview-jo-leinen-mep-chairman-committee-constitutionalaffairs/article-158122) European Voice. 2006. “Political iceberg imperils foreign policy voyage.” European Voice 12, č. 22.
Evropský parlament. 2006. European Parliament resolution on the period of
reflection: the structure, subjects, and context for the assessment of the debate
on the European Union, 19. ledna 2006 (http://www.europakonvent.info/europakonvent/materialen/psfile/download/98/BERICHTen438364f312949.pdf)
Evropská rada. 2005. Declaration by heads of state or government of the member
states of the European Union on the ratification of the treaty establishing
a Constitution for Europe, 16.-17. 6. 2005 (http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/
docs/pressData/en/ec/85325.pdf)
Grevi, Giovanni. 2004. “Light and shade of a quasi-Constitution: An assessment.”
EPC Issue Paper č. 14. Brusel: European Policy Centre.
Karlas, Jan. 2006a. “Přijetí Evropské ústavní smlouvy – přínosy a ztráty.” In:
Evropská integrace a evropská veřejnost. Ed. Jan Karlas. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 19-28.
Karlas, Jan. 2006b. “Evropská integrace a demokracie: shoda o demokratickém
deficitu a spory o jeho nevyhnutelnosti.” In: Evropská integrace a evropská
veřejnost. Ed. Jan Karlas. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 39-48.
Karlas, Jan. 2006c. “Co ukázalo roční reflexní období po odmítnutí evropské
ústavní smlouvy?” Mezinárodní politika 2006, č. 6, 31-33.
Kurpas, Sebastian. 2005. “What could be saved from the European Constitution
if ratification fails? The Problems with a ’Plan B’.” CEPS Policy Brief č. 70.
Brusel: Centre for European Policy Studies.
Kurpas, Sebastian – Crum, Ben. 2005. Counting Constitutional blessings. Brusel:
Centre for European Policy Studies.
Kurpas, Sebastin – Schönlau, Justus. 2006. “Deadlock avoided, but sense of mission lost? The Enlarged EU and its uncertain constitution.” CEPS Policy Brief
č. 92. Brusel: Centre for European Policy Studies.
Lippert, Barbara – Goosmann, Timo. 2006. “Calming down and settling the
sights lower – the EU recovers in the period of reflection.” EU 25 – Watch
č. 3, 9-14.
Maurer, Andreas. 2006. “How does the Council work (or not)?” In: “After the
annus horribilis: a review of the EU institutions” (EPC Working Paper č. 22).
Ed. Guillame Durand. Brusel: European Policy Centre, 40-46.
21
Moravcsik, Adrew. 2004. “Is there a ’democratic deficit’ in world politics?
A framework for analysis.” Government and Opposition 39, č. 2, 336-363.
Münchau, Wolfgang. 2005. “A revived constitution would be a distraction for
Europe.” Financial Times, 1. srpna 2005, s. 15.
O’Brien, Dan – Keohane, Daniel. 2003. “Why Europe needs referenda”, 18. června
2003 (http://www.euractiv.com/en//europe-needs-referenda/article-110170)
Peterson, John. 2006. “Where does the Commission stand?” In: “After the annus
horribilis: a review of the EU institutions” (EPC Working Paper č. 22). Ed.
Guillame Durand. Brusel: European Policy Centre, 9-15.
Rada EU. 2006. Presidency Conclusions, 17. června 2006 (http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/90111.pdf)
Schmitter, Phillipe C. – Majone, Giandomenico – Moravcsik, Andrew. 2000.
“Democracy and constitutionalism in the European Union.” ECSA Review
13, č. 2, 2-7.
Swieboda, Pawel. 2006. “Commentary: I share the analysis, but debate the
prescriptions.” Europe´s World 2006, č. 3, 74-79.
Taylor, Simon. 2006a. “Ending the EU’s identity crisis.” European Voice 12, č. 17.
Taylor, Simon. 2006b. “Barroso sees an end to veto on anti-terror laws.” European Voice 12, č. 18.
Taylor, Simon. 2006c. “MEPS scold Barroso for lacking ambition.” European
Voice 12, č. 19.
The EPC Convention Team. 2003. “The draft constitutional treaty – an assessment.”
The Europe We Need, Issue paper č. 5. Brusel: European Policy Centre.
TNS Opinion & Social. 2006. Eurobarometer 65, public opinion in the European
Union: First Results. Brusel: TNS Opinion & Social.
Wallace, Helen – Hayes-Renshaw, Fiona. 2006. “Europe’s secret harmonies.”
European Voice 12, č. 15.
Wikipedia. 2006. „Referendums related to the European Union“, (http://
en.wikipedia.org/wiki/Referendums_related_to_the_European_Union).
22
Evropa projektů, nebo jeden velký projekt?
Evropa projektů,
nebo jeden velký projekt?
Jiří Georgiev
Název svého příspěvku jsem zvolil záměrně poněkud nezvyklý, a to i při
vědomí rizika, že nebude na první pohled pro nezasvěceného posluchače srozumitelný. Jsem ovšem přesvědčen, že jeho plný význam může být logicky vyvozen
ze skutečností, jimiž se budu na následujících řádcích zabývat.
Není jistě třeba pochybovat o tom, že evropská integrace je záležitostí mnohovrstevnou; vzhledem k širokému spektru aktivit a oblastí právní regulace lze
říci, že až průřezovou. Prostřednictvím evropské politiky sousedství, společné
zahraniční a bezpečnostní politiky a společné obchodní politiky se prosazují sdílené zájmy členských států a Společenství též navenek. Přes měnící se akcenty
lze přitom v dějinách evropské spolupráce vysledovat dvě dominantní tendence,
které zde byly přítomny od počátků až do současnosti. Vždyť i takřka doktrinální poučka spojená s výkladem o evropské integraci konstatuje, že rozšiřování
Evropské unie je spolu se souběžným prohlubováním spolupráce důkazem jisté
přirozené vnitřní dynamiky utváření poválečné Evropy. V poslední době jsme
však svědky situace, kdy tato klasická teze pozbývá své všeobjímající platnosti.
Stojí jistě za pozornost, že po posledním rozšíření, byť je všeobecně považováno
za úspěšné, se začínají výrazně rozevírat nůžky, které doposud těsně spojovaly
fenomén prohlubování integrace s momentem rozšiřování počtu členů Společenství.
Výzkumy veřejného mínění napovídají, že zejména vůči dalšímu rozšiřování
Evropské unie se většina Evropanů staví v lepším případě ostražitě, přičemž zvláště ve vztahu k zemím s výrazněji se odlišujícími kulturními tradicemi není tento
jev krátkodobý. Z výzkumu veřejného mínění, který ke konci roku 2005 v šesti
největších členských zemích EU (Francie, Itálie, Německo, Polsko, Španělsko
a Velká Británie) uspořádala francouzská společnost TNS Sofres, vyšlo najevo,
že relativně nejsilnější podporu má další rozšiřování Unie v Polsku, zatímco
Francouzi a Němci jsou o poznání skeptičtější. Pozoruhodné je i to, že obyvatelé
zmíněné šestice zemí si údajně dokáží jako členskou zemi Unie představit spíše
Ukrajinu (51 % ano, 34 % ne) a Rusko (45 % ano, 41 % ne) než Turecko (40 %
ano, 46 % ne). Nejvýraznější nesouhlas byl patrný v případě Maroka, jehož členství v EU je představitelné pro 31 % občanů, zatímco 51 % s ním nesouhlasí.
Ani stát, z něhož vzešel evropský komisař pro rozšíření Olli Rehn, není v tomto
ohledu výjimečný. Podle průzkumů veřejného mínění uskutečněných pro finskou
MTV3 se celých 47 % Finů vyslovilo proti členství Turecka v EU, zatímco počet
JUDr. Jiří Georgiev, Kancelář Senátu ČR, poradce Výboru pro záležitosti EU.
Zpravodajství www.euobserver.com z 30.11.2005.
23
stoupenců takovéhoto kroku čítal 36 % tamější populace. Průzkum Eurobarometru z července roku 2006 prokázal, že další rozšiřování Unie obecně podporuje
pouze 42 % Evropanů (45 % proti) – v případě Albánie souhlasí s přistoupením jen
41 % (proti 44 %) a u Turecka se souhlas snižuje až na 39 % (proti 48 %). Jedinou
z kandidátských zemí, pro jejíž přistoupení se vyslovilo více jak 50 % občanů
členských států, bylo Chorvatsko (56 % pro, 30 % proti).
Členy Evropské unie se však přitom chtějí stát jak Ukrajina, tak Turecko či
země Maghrebu, jejichž obyvatelé se nejen životním stylem, ale také způsobem
uvažování vycházejícím z existující sociální reality v těchto zemích odlišují
od občanů současných členských států. Hrozí nám tedy snad nebezpečí, které
historik Paul Kennedy označil jako imperial overstretch – stadium, v němž
historicky doložená impéria sice dosáhla velmi vyspělé správní struktury, avšak
na druhé straně ztratila „strategickým přepínáním“ přirozenou vnitřní homogenitu, která byla zárukou jejich další existence? Jisté v tuto chvíli je, že každé
další rozšíření po přistoupení EU-10 bude vždy o něco náročnější zatěžkávací
zkouškou. Klíčové dilema přitom tkví ve skutečnosti, že zatímco v průběhu
předchozích čtyř vln přistupování nových států docházelo sice k rozšíření
Evropské unie, nikoli však Evropy, budoucí rozšíření Unie se s výjimkou přistoupení Chorvatska budou odehrávat mimo prostor západní civilizace, z jejíž
specifickým způsobem se vyvinutých tradic vychází přirozeně sdílená evropská
identita.
Tato komplikovaná situace, kdy se velký projekt rozšiřování Unie stává sám
o sobě spornou záležitostí a kdy řadu politických jednání na evropské úrovni
doprovázejí diskuse o hranicích Evropy a o tzv. absorpční kapacitě Společenství,
je dále ztěžována jakoby nekonečnou debatou o evropské finalitě, o adekvátní
podobě směřování velkého projektu prohlubování integrace. I zde však naráží
spolupráce členských států na zřetelnou hranici. Ta je dána v prvé řadě vyčerpáním automaticky chápané Monnetovy metody funkcionální spolupráce, podle
níž prohlubující se ekonomická provázanost kontinentu vede přirozeně k novým
formám integrace. Od 90. let 20. století, kdy se ekonomické společenství proměňuje alespoň zčásti i v politickou unii, tato samozřejmost odpadá a do popředí
vystupuje otázka politické vůle. Její absence a zřetelné limity patrné v samotných hospodářských základech Společenství (nedodělky ve fungování vnitřního
trhu, prodlevy v rozšiřování eurozóny a zejména převládající zřetelný odpor
Zpravodajství www.euobserver.com z 22.8.2005.
Special Eurobarometer 255: „Attitudes towards EU Enlargement“ z července 2006.
V českém překladu P. Kennedy, Vzestup a pád velmocí. Ekonomické proměny a vojenské konflikty v letech 1500-2000. Praha 1996, s. 8.
Jednalo se o tzv. severní rozšíření v roce 1973, jižní rozšíření v letech 1981 a 1986, přistoupení
Rakouska, Finska a Švédska v roce 1995 a konečně východní rozšíření v roce 2004.
V 50. letech byl tento koncept teoreticky uchopen Ernstem B. Haasem (The Uniting of Europe.
Political, Social and Economical Forces 1950-1957. London 1958, s. 291nn.), který hovoří o přelévání (spill-over) integračního procesu. V kontextu klasického funkcionalismu D. Mitranyho
srov. P. Drulák, Teorie mezinárodních vztahů. Praha 2003, s.76 a 82. Dále také O. Císař, Teorie
mezinárodních vztahů a evropská studia. In: Politologický časopis 1/2002, s. 50-67.
24
k pokračování daňové harmonizace) jsou patrně zásadnější povahy než otázka
evropské ústavní smlouvy. Odmítnutí Evropské ústavy cestou referenda ve dvou
zakládajících členských zemích Společenství je symbolickým promítnutím této
skutečnosti.
Tzv. plán D vymezující náplň reflexního období, do něhož se Unie ponořila
po zmíněných lidových hlasováních ve Francii a Nizozemsku, se navíc neodvíjí
v konturách, o nichž uvažovala Evropská komise ve svém sdělení z 13. 10. 2005.
Reflexe se mění spíše v období tichého rozjímání. Dánsko, Velká Británie, Polsko a Česká republika ani ke konci roku 2006 nezvažovaly ratifikaci odmítnuté
smlouvy, mj. s ohledem na přinejmenším nejistý výsledek referend, jimiž by měl
být v těchto zemích dokument schvalován. Připomeňme, že dle průzkumu veřejného mínění zveřejněného v srpnu 2005 agenturou STEM se pouze 25 % občanů
České republiky po referendech ve Francii a Nizozemsku domnívalo, že by
ratifikace evropské ústavní smlouvy měla pokračovat. Naopak 40 % respondentů
zastávalo názor, že proces má být pozastaven, aby mohla být veřejnost opravdu
důkladně seznámena s tím, jaké důsledky může přijetí ústavní smlouvy přinést.
Zbývajících 35 % občanů v průzkumu uvedlo, že je třeba ratifikaci zcela zastavit,
protože daný dokument nemůže být přijat v navrženém znění.
Prosté „oživení“ ústavní smlouvy nelze očekávat ani po nadcházejících volbách ve Francii, k nimž se stále upínají naděje mnohých. Současný ministr vnitra
a pretendent na úřad hlavy státu Nicolas Sarkozy z pravicové vládní strany UMP
vychází z představy, že ústavní smlouvu nelze jako celek oživit. Evropská unie
sice dle něj nezbytně potřebuje reformu institucionální architektury za účelem
demokratičtějšího a efektivnějšího rozhodování, avšak protože ústavní smlouvu
francouzští občané odmítli, navrhuje vypracovat jakousi „mini-smlouvu“ vycházející z první části návrhu evropské ústavy. V kontrastu oproti někdejším francouzským obavám z politizace Evropské komise zde Sarkozy doporučuje posílit
vazbu mezi Komisí a Parlamentem tak, aby předsedu Evropské komise nominovala nejsilnější frakce Evropského parlamentu. Tento předseda by zároveň mohl
vybírat vlastní tým komisařů. S cílem zabránit nekonečným diskusím o právu
na vlastního komisaře navrhuje Sarkozy odložit debatu o redukci komisařů do
roku 2014, kdy bude ustavována Evropská komise v novém složení. Z ústavní
smlouvy by ale mělo být do „mini-smlouvy“ převzato zavedení tzv. dvojí většiny
v Radě ministrů namísto složitého systému z Nice, přičemž by se zároveň hlasování kvalifikovanou většinou rozšířilo do dalších oblastí. V citlivých otázkách
K obsahu i procesu vzniku a ratifikace evropské ústavní smlouvy existuje již nepřeberná řada dílčích
pojednání a objevují se rovněž monografická zpracování. K nim náleží důkladná práce Klemense H.
Fischera, Der europäische Verfassungsvertrag. Texte und Kommentar mit einem Geleitwort von Dr.
Benita Ferrero-Waldner. Baden-Baden 2004. Autor zde navázal na svou o rok starší práci soustřeďující se na činnost Konventu o budoucnosti Evropy. Nověji též I. Pernice, J. Zemánek, A Constitution for Europe: The IGC, The Ratification Process and Beyond. Baden-Baden 2005. V domácím
prostředí se ustanoveními dokumentu ve srovnání s dosavadními smlouvami zabývá systematicky
komentář J. Syllové, L. Pítrové, M. Svobodové a kol., Ústava pro Evropu. Praha 2005.
Zpravodajství www.euractiv.com z 19.8.2005.
25
(např. v daňové politice) by se místo dnešní jednomyslnosti mělo používat tzv.
superkvalifikované většiny.10
Kromě systému včasného varování při kontrole principu subsidiarity národními parlamenty Sarkozy rovněž doporučuje zřídit funkci ministra zahraničí
a předsedy Evropské rady, s nimiž ústavní smlouva počítala. Taktéž se vyslovuje
pro zavedení právní subjektivity EU jako celku a zřízení nových mechanismů
posílené spolupráce. Motorem evropské integrace se mají stát jednotlivé skupiny členských zemí Unie, které budou formou posílené spolupráce kooperovat
v oblastech sdíleného zájmu a ukazovat tak cestu ostatním. „Mini-smlouva“
vystavěná na těchto premisách by měla být vyjednána v průběhu německého
předsednictví v roce 2007 a následně ratifikována během francouzského předsednictví v roce 2008. Pro Evropskou komisi a Parlament by změny platily již od
roku 2009. Následně by bylo možno svolat nový Konvent, který by se zabýval
budoucností Evropské unie, projednal by komplexní změnu stávajících zakládacích smluv a zvážil možnosti prohlubování integrace v kontextu rozšiřování
Evropské unie.11
Projekt mini-smlouvy ovšem nenachází mezi ostatními členskými zeměmi
valného ohlasu, nesouhlasí s ním ostatně ani vůdčí osobnost opozičních socialistů, prezidentská kandidátka Segolene Royal, která ve svém projevu na půdě
francouzského Národního shromáždění 11. 10. 2006 odmítla urychlování debaty
o budoucnosti Evropy s tím, že nejprve musí být občané přesvědčeni o pozitivech,
které jim integrace přináší, a pak je teprve možné se bavit o institucionální reformě a nové zakládací smlouvě Společenství. Podle průzkumu veřejného mínění
uskutečněného pro list Liberation by ostatně rok po referendu o evropské ústavní
smlouvě většina Francouzů hlasovala v této věci obdobně jako před rokem. 98 %
voličů hlasujících proti smlouvě svého rozhodnutí nelituje – u občanů hlasujících
pro ústavu činí podíl setrvávajících na původním stanovisku 89 %. Podle tří
čtvrtin respondentů francouzské „ne“ nezměnilo běh evropské politiky, zatímco
6 % se domnívá, že zamítnutí smlouvy posunulo Unii směrem k liberálnějšímu
uspořádání. Přibližně stejné procento (5 %) ovšem naopak soudí, že odmítnutí
dokumentu posílilo sociální charakter EU. Většina dotázaných se domnívá, že
referendum nezměnilo politickou váhu Francie na mezinárodní scéně.12
Ještě méně ochoty k oživení alespoň vybraných partií ústavní smlouvy jeví
Nizozemci. Je přitom poměrně zřetelné, že Francie na jedné a Nizozemsko na
druhé straně vyvodily z odmítnutí ústavní smlouvy v referendu odlišné závěry.
Zatímco francouzská vládní reprezentace, která byla v zásadě spokojena s balí Zejména tento moment (tedy ztráta práva veta) jde ale nad rámec kompromisu dosaženého
v ústavní smlouvě a byl by pro mnohé státy (např. Velkou Británii) obtížně přijatelný.
11
Představu o tzv. mini-smlouvě a některých dalších tématech budoucnosti Evropy vtělil Sarkozy do
svého projevu předneseného 8. 9. 2006 v Bruselu na pozvání nadace Přátelé Evropy. Znovu při této
příležitosti zopakoval své přesvědčení, že Turecko jako neevropská země nemůže být členem Evropské unie. Dále Le Monde 9. 9. 2006, Frankfurter Allgemeine Zeitung 9. 9. 2006 a 20. 9. 2006.
12
Zpravodajství www.euobserver.com z 17. 5. 2006.
10
26
kem institucionálních reforem navržených evropskou ústavou, hledá způsob
uskutečnění sledovaného cíle jinou cestou, Nizozemci zvolili cestu zvolnění
integračního tempa. Dle zprávy o stavu Unie 2006–2007, kterou nizozemská vláda zveřejnila koncem září 2006,13 hodlá Amsterodam v příštím roce prosazovat
národní zájmy v konkrétních evropských politikách tak, aby dokázal občanům
přidanou hodnotu evropské spolupráce např. ve sféře fungování vnitřního trhu,
rozvoje vědy a inovací, implementace národního programu reforem v kontextu
lisabonské strategie, větší efektivity při potírání nelegální migrace a spolupráce
ve společné zahraniční a bezpečnostní politice. Jako červená nit se evropskou
politikou Nizozemska line důraz na transparentnost rozhodování, využití principu subsidiarity a zjednodušení legislativy a správních procedur.
Ani od německého předsednictví EU v první polovině roku 2007 nelze očekávat zázraky. Zejména poté, co Spolkový ústavní soud odložil stížnost poslance
Gauweilera s tím, že se nelze k návrhu ústavní smlouvy meritorně vyjadřovat
za situace, kdy je její budoucí osud nejasný. Spolkový president nyní ovšem
nemůže podepsat schvalovací zákon, a ratifikace evropské ústavy tudíž není
v SRN dokončena. Za takové situace se stává pro německou diplomacii poměrně
obtížným úkol přesvědčit ostatní členské země, jejichž politická reprezentace či
veřejnost se k dokumentu dosud nevyjádřily, o nutnosti dokončení ratifikačního
procesu.
V členských zemích Unie se mezitím prohlubuje štěpení politické scény.
Část politické reprezentace hodlá dynamiku integrace udržet důrazem na prohlubování spolupráce a institucionální reformu, druhá část pak akcentuje potřebu
rozšiřovat vnitřní trh Společenství za účelem jeho hospodářského oživení. Obě
tendence evropské integrace se postupně stávají proti sobě postavenými velkými
projekty, oproti nimž musí každodenní legislativa a „běžné aktivity“ ustoupit do
pozadí. Tento vývoj však může mít negativní důsledky pro vnímání působení
Unie mezi občany. Podle průzkumů Eurobarometru, jehož výsledky Evropská
komise zveřejnila 20. 12. 2005, se dlouho nedařilo zastavit pokles důvěry občanů
ve fungování Unie. Členství v Unii vnímalo jako výhodné 52 % Evropanů (při
předchozím výzkumu 55 %), klesla také důvěra v Evropskou komisi (46 % důvěřuje, 33 % nikoli) a Evropský parlament (51 % důvěřuje, 34 % nikoli). Celkem
22 % populace se domnívalo, že by ratifikační proces evropské ústavy měl pokračovat dle původního plánu, zatímco 49 % občanů se přimlouvalo za renegociaci
zakládací smlouvy Společenství.14
Vědomí diferenciace představ o adekvátním vývoji evropské integrace vedlo
belgického premiéra Guy Verhofstadta k nastínění možného řešení svým způsobem patové situace. Verhofstadt ve svém plaidoyer za Spojené státy evropské15
z prosince 2005 konstatoval, že za současné situace se Evropské unii vedle jistého
Diskuse nad materiálem proběhla posléze 10. října 2006 i v nizozemském parlamentu.
Zpravodajství, www.euractiv.com 21. 12. 2005.
15
G. Verhofstadt, The United States of Europe, London 2006.
13
14
27
hospodářského oslabení nedaří vystupovat jednotně ani politicky. Lékem na tuto
situaci se má stát jasné rozhodnutí, zda má Unie postupovat k realizaci projektu
politické unie nebo sklouznout k zóně volného obchodu založené na mezivládní
spolupráci. Verhofstadt se domnívá, že dosavadní vývoj jasně naznačuje tendenci
k vytváření politické unie postavené na federální bázi. Také referenda o ústavní
smlouvě v Nizozemsku a Francii nebyla dle jeho názoru ve znamení rozhodování
o tom, zda si občané přejí více či méně Evropy. Podle belgického premiéra je
důležité občany ubezpečit, že Unie se soustředí na plnění vybraných klíčových
úkolů a nebude „vystupovat poručnickým způsobem“.
Dále Verhofstadt přiznává, že vývoj v posledních letech nesvědčí o tom, že
evropské státy vytvářejí homogenní skupinu - některé z nich politickou spolupráci
odmítají a považují Unii za smlouvu o hospodářské spolupráci či za „penězovod“.
Verhofstadt za řešení stávajícího dilematu považuje realizaci tzv. dvourychlostní
Evropy, kdy státy evropského jádra přibližně v rámci daném zeměmi eurozóny
vytvoří užší kruh spolupráce, v němž bude koordinována hospodářská a sociální
politika. V tomto evropském jádru mají být stanoveny minimální sociální standardy a zásady daňové politiky, společně má být podporována věda a výzkum
a potírána kriminalita. Zároveň zde má být založena společná evropská armáda.
Za rámcem tohoto politického jádra, těchto „Spojených států evropských“, má
existovat širší okruh volněji spolupracujících států – „Organizace evropských
států“. Evropské jádro by se přitom mělo vyvarovat exkluzivity a ponechat dveře
otevřené k přistoupení i případným pozdějším zájemcům z řad států účastnících
se pouze oné širší spolupráce.
Ani Verhofstadtův pokus nalézt kompromis mezi skalními stoupenci velkého
projektu prohloubení a přívrženci velkého projektu rozšíření však patrně není
náležitou odpovědí na současný stav evropské integrace. Jednak kritérium příslušnosti k eurozóně nemá požadovanou výpovědní hodnotu o ochotě příslušet
k politicky integrovanému jádru a je závazkem, který mají naplnit všechny
členské země, pokud si nesjednaly příslušnou výjimku (Velká Británie, Dánsko).
Opravdu podstatnou vadou na kráse je potom jistá věcně a teritoriálně předpokládaná symetrie Verhofstadtovy představy. Má však Nizozemsko stejnou či
souměřitelnou motivaci tvořit součást Spojených států evropských jako Belgie?
Do jaké míry je tento záměr slučitelný s představami francouzské či německé
politické reprezentace?
Skutečnou alternativou velkých projektů se může stát – byť je to často explicitně popíráno – realizace čehosi, co by velký český politik 19. století František
Ladislav Rieger nazval „drobečkovou politikou“. Inspirační zdroj může pro tuto
politiku „reformistického typu“ představovat vize Evropy výsledků či Evropy
projektů. Když předseda Evropské komise José M. Barroso po referendech
ve Francii a Nizozemsku na prahu reflexního období konstatoval, že evropská
ústavní smlouva patrně nebude v blízké budoucnosti ratifikována, byl si vědom
odpovědnosti unijních institucí za překlenutí do jisté míry vyprázdněného pro-
28
storu evropské politické diskuse. Nejednalo se však pouze o otázku výběru diskusních témat. Nově uvolněná energie, dříve soustředěná na prosazení evropské
ústavní smlouvy, mohla být nyní koncentrována na dosud upozaděné, nikoli však
okrajové záležitosti. Podle Barrosa měla Unie místo nikam nevedoucích diskusí
o evropské ústavě přistoupit k řešení klíčových politických a ekonomických problémů, které rozvoj EU brzdí. Výslovně zmíněnými tématy určenými k urychlenému projednání byly dle Barrosa finanční perspektiva, směrnice o službách
a směrnice o kontrole a registraci chemických látek.16 Ve všech těchto otázkách
následně opravdu došlo k zřetelnému posunu.17 Aktuální vývoj ostatně generoval
další stěžejní témata, k nimž náleží např. otázka zásobování energií.
Evropa projektů či výsledků se řešením zmíněných otázek nevyčerpává. Její
mnohovrstevnost jí sama o sobě zaručuje perspektivu přežití. Kromě dalších kroků směřujících k naplnění existujících mezer ve fungování vnitřního trhu může
původní iniciativa Evropské komise k přiblížení integrace občanům dodatečně
získat nový impuls. Výtky adresované ústavní smlouvě ve vztahu k její srozumitelnosti a obsáhlosti lze totiž pochopitelně vztáhnout i k charakteru právní
regulace v Evropské unii.
Snaha Evropské komise o zjednodušení současné podoby evropského práva
našla konkrétní vyjádření v tříletém plánu zveřejněném 25. 10. 2005.18 Evropská
komise se zde odhodlala systematicky modernizovat unijní legislativu a odstranit
nepotřebné právní předpisy, přičemž v následujícím období má být na 1400 norem
EU zrušeno, změněno či kodifikováno. Více využívána by měla být i metoda
společné regulace vícero odvětví. Z hlediska časového harmonogramu se počítá
s tím, že nejprve bude revidována právní úprava v silněji zatížených oblastech
regulace (stavebnictví, odpady, automobily19). Zjednodušen by měl být i celní
kodex, způsob vyplňování formulářových příloh včetně rozšíření možnosti elektronické výměny informací. Podle předsedy Evropské komise José M. Barrosa
přispěje tento záměr k posílení hospodářského růstu a zvýšení konkurenceschopnosti evropské ekonomiky.20
Dne 24. října 2006 přijala Evropská komise svůj legislativní a pracovní
program na rok 2007, v němž rozvádí předsevzetí z uplynulých let. Návrhy
právních předpisů, které chce unijní exekutiva v nadcházejícím roce předložit,
jsou sladěny s představami německého a portugalského předsednictví. Jistou
novinkou oproti předchozím programům z minulých let je explicitní zařazení
Süddeutsche Zeitung 22. 9. 2005.
Zcela jasně byla strategie programu Evropy projektů představena ve sdělení Komise Evropské radě
KOM(2006)211 z 10. 5. 2006 nazvaném Program pro občany přinášející výsledky pro Evropu.
18
Publikováno jako sdělení Evropské komise pod názvem Provádění lisabonského programu Společenství: Strategie pro zjednodušení právního prostředí – dokument KOM(2005)535.
19
Kupř. má být zrušeno 28 z celkového počtu 56 směrnic týkajících se schvalování typu vozidel
– evropská úprava bude do značné míry suspendována ve prospěch norem příslušné hospodářské
komise působící v rámci OSN.
20
Tisková zpráva Evropské komise z 25. 10. 2005.
16
17
29
priority zjednodušování unijní legislativy.21 Komise hodlá v nadcházejícím roce
předložit 47 návrhů, které by měly napomoci uvést tento cíl do praxe. V průběhu
diskuse nad legislativním a pracovním programem, která proběhla na půdě Rady
ministrů pro všeobecné záležitosti a vnější vztahy (GAERC) 13. listopadu 2006,
podpořilo záměr směřující ke zjednodušení unijní legislativy Švédsko, zatímco
zástupci Belgie varovali před nadměrnou deregulací. „Změnu paradigmatu“ ve
smyslu zlepšení právní regulace v EU následně avizoval také předseda Evropské
komise J. M. Barroso ve svém vystoupení 14. 11. 2006, kdy představil záměr
snížit administrativní břemeno vyplývající z unijní legislativy pro členské státy
a jejich občany o 25 %. Tato změna by měla přinést úsporu ve výši 1,5 % unijního HDP. Cíl zrušit či zjednodušit 54 právních předpisů v roce 2006 však nebyl
dosažen – v listopadu bylo upraveno jenom 15 norem a dalších 24 se nacházelo
ve stadiu projednávání.22
Velmi naivní představou by bylo přesvědčení, že Evropa projektů znamená
bezkonfliktní řešení praktických otázek a rezignaci na ambicióznější cíle. Vzhledem k absenci obecněji sdílené politické vůle a obavám z veřejné prezentace
vizí evropské federace pouze dochází k „znenápadnění“ diskuse o budoucnosti
Evropy. Střet mezi stoupenci komunitarizované Evropské unie a obhájci Evropského společenství založeného na mezivládní metodě rozhodování bude samozřejmě pokračovat. Diskuse o komunitarizaci tzv. třetího pilíře, tedy spolupráce
členských států v trestních věcech, o tom vydala za finského předsednictví jasné
svědectví. Státy usilující o prohloubení integrace jsou však zatím nejednotné
v metodě dalšího postupu, což jejich úsilí o komplexní reformu institucí oslabuje.
Toto oslabení je pouze dočasným symptomem, a tudíž lze poměrně záhy očekávat
prorůstání otázky institucionální reformy modelem Evropy projektů.
Definitivní proporce a rozsah možného lze v tuto chvíli jen obtížně předpovídat. S čím však můžeme již dnes kalkulovat, je jistota, že tlak na posílení
struktury supranacionální unie ze strany států tzv. evropského jádra, které mají
na své straně i nikoli nevýznamnou oporu v podobě unijních orgánů, bude kompenzován vyvažujícím posílením volání po rozšiřování svazku členských států,
jakkoli zde i naprostá většina rozšiřování přátelsky nakloněných zemí nemůže už
s ohledem na domácí veřejnost postupovat jiným než velmi opatrným způsobem.
Sázka na otázku, která miska na vahách nakonec silněji vychýlí Evropu projektů
z její v současné době na první pohled neutrální podoby, je stále ve značné míře
– a zde je možno souhlasit s Andrew Moravcsikem – sázkou na podobu politické
reprezentace členských zemí.23 Tato skutečnost však nic nemění na základním
Jedná se o sdělení Evropské komise publikované následně jako dokument KOM/2006/629 a přístupné na webové stránce http://register.consilium.europa.eu/pdf/cs/06/st14/st14919.cs06.pdf .
22
Zpravodajství, www.euobserver.com 15. 11. 2006.
23
Nezdá se, že by v nejbližší době musel A. Moravcsik predikci budoucího vývoje oddělit od historické zkušenosti, z níž vychází jeho přesvědčení, že „the integration process did not supersede or
circumvent the political will of national leaders; it reflected their will.“ (A. Moravcsik, The Choice
for Europe. Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht. London 1998, s. 4).
21
30
předpokladu, vymezeném již před několika desítkami let Karlem W. Deutschem,
podle něhož úspěch integrovaného společenství závisí na schopnosti vystavět
jej na věrohodným způsobem vzniklém vzájemném propojení hodnot, institucí
a zvyků.24
K.W.Deutsch et al., Political Community and the North Atlantic Area. International Organization
in the Light of Historical Experience. Princeton 1968, s. 47: “Values were most effective politically when they were not held merely in abstract terms, but when they were incorporated in political
institutions and in habits of political behavior which permitted these values to be acted on in such
a way as to strengthen people’s attachment to them. This connection between values, institutions,
and habits we call a “way of life”, and it turned out to be crucial.”
24
Evropská ústavní smlouva a budoucnost Evropské unie
31
Evropská ústavní smlouva
a budoucnost Evropské unie (teze)
Jaroslav Jakš
1. Ještě dávno před svoláním Evropského konventu na přípravu Evropské
ústavní smlouvy řada expertů, kteří nemohou být obviňováni z euroskepticismu, upozorňovala na rizika dokumentu, který by se výrazně de facto
i de jure přiblížil k upřesnění tzv. konečné podoby projektu Evropská unie,
který by dále posunul definici tzv. finalité. Navíc,říkali, existující acquis
communautaire, sdílí dostatečnou základnu pro správu (governanci) EU.
Sdíleli jsme a sdílíme tento názor i v současné době, kdy se na pozadí sporu o tzv. Evropskou ústavu vlastně střetávají a obnažují představy o další
perspektivě institucionální architektury EU. (JAKŠ, J. 2004, 2005) Spor
ani tak není o cílech jako o instrumentech k jejich dosahování. Konflikty
kolem Evropské ústavy tak vlastně mají zástupný charakter, ale současně
umožňují, ba vyžadují od členských států a jejich občanů, zvláště v případě
referend, jasný postoj k další evoluci, či naopak k zamrazení integračního
projektu EU, jak je zakódován v jednotlivých článcích Evropské ústavy. Lze
však říci, že euroforický mýtus, který o dokumentu vytvořili jeho kritikové
a odpůrci zdaleka neodpovídá tomu, co by mohlo členským státům „hrozit“.
Zároveň je nicméně známo, že ani Konvent nepřinesl radikální změny, a tam,
kde se k tomu objevily náznaky, došlo k následné korekci na mezivládní
konferenci.
2. Někteří autoři (EU-CONSENT Network of Excellence) analyzují možné
souvislosti mezi „prohlubováním“ a „rozšiřováním“ EU a nadhazují otázku,
jestli v budoucnu nepovede případná interakce mezi oběma póly spíše ke
zbrzdění prohlubovacího procesu, tj. k utlumení institucionálních posunů
směrem k vyšší komunitarizaci. Dosud tomu bylo spíše naopak, tj. tak, jak se
ES/EU rozšiřovalo/a, tak se paralelně rozvíjely i integrační aktivity a rostla
váha společných politik. Bude tomu po 1. 5. 2004 a 1. 1. 2007 jinak? Skok
z 15 na 27 členů není jen kvantitativní big bang, ale může být spojen s důsledky, které ovlivní i otevřený či skrytý diskurs o budoucnosti EU. Spory kolem
ústavy to pak jen reflektují, i když mnohdy zkresleně, pod mediálně zprostředkovaným a zdaleka ne objektivním vlivem. (Euroskepticismus britských
tabloidů, opírající se o zjednodušená demagogická tvrzení o EU je všeobecně
znám). Krize ratifikace ústavy je tak i cenným pohledem na současný stav
postojů veřejnosti členských států EU k budoucnosti integračního projektu
(LAFFAN., B., SUDBURY, B., 2006).
Prof. Ing. Jaroslav Jakš, DrSc., akademický pracovník, VŠVSMV Praha.
32
3. Autor těchto tezí se – co do významu ratifikační krize - značně přiklání k argumentaci Andrew Moravcsika, který nevidí v ratifikační krizi Evropské ústavy žádný velký problém a nepřisuzuje mu tu dramatiku, jak tak činí mnozí
komentátoři. (MORAVCSIK, A., 2006). Historie Evropských společenství,
resp. Evropské unie totiž ukazuje, že tzv.evropský projekt byl především projektem řešení problémů (Problemlösungsgemeinschaft), jehož cílem vždy bylo
nacházet vzájemně akceptovatelná řešení pro společné problémy, které nebyly
s to řešit jednotlivé státy vlastními silami. Zároveň je celková dynamika i záběr
integračního vývoje EU vždy kontrolována a usměrňována národními politickými elitami. Krize ratifikačního procesu (a to i přes zatím 18 pozitivních
ratifikací, převážně v parlamentech) tak není krizí nedostatečné politické legitimace EU. Tato je naopak dána existujícími prvky integrační architektury.
4. Již nyní, i bez tzv.Evropské ústavy, existuje v Evropské unii něco jako „ústavní uspořádání“. V materiální oblasti se již za uplynulá desítiletí vytvořila,
stabilizovala, je dohodnuta dělba pravomocí mezi členskými státy a EU a je
poměrně stabilní. Tak např. dominanta EU se projevuje v oblasti zahraničního
obchodu, v zemědělském sektoru a v rybolovném průmyslu, v hospodářské
a měnové politice uvnitř Eurozóny, v oblasti regulací na vnitřním trhu a EU
napomáhá koordinaci v zahraniční politice. V těchto oblastech, dle Moravcsika, se vytváří kolem 20 % veškeré legislativy a jde o sektory, kde i občané
vcelku akcentují specifickou roli EU a kde také národní hospodářské a politické elity považují za legitimní z hlediska optimalizace svých zájmů a cílů,
že rozhodovací procesy probíhají v komunitárním rámci. Bylo v tomto směru
již dosaženo jakéhosi integračního zenitu? (Dodejme, že jestli ano, pak by
návrh Evropské smlouvy možná odpovídal potřebám politických elit, ale ne
nutně zájmům a starostem širokýćh vrstev v zemích EU…)
5. Moravcsik na tuto otázku odpovídá, že zřejmě ano. Že členské státy EU již
nedisponují takovou politickou vůlí, aby se integrační proces dále prohluboval, protože v oblasti záležitostí společného zájmu (matters of common
interest) již členské státy své kompetence přenesly na komunitární úroveň.
Lze dokonce říci, že Evropská ústava, přes legendu která se kolem ní vytvořila, přináší jen velmi málo skutečně nových, pozitivních, inovativních integračních prvků, čímž se liší od předchozích dokumentů, jako byl Jednotný
evropský akt, Smlouva o Evropské unii a Maastrichtská smlouva jako celek
či Amsterodamská smlouva. Bylo dosaženo toho, že nadstátní instituce vlastně vykonávají pouze vůli členských států a tyto zase nemají zájem na dalším
prohlubování integračního procesu. Otázkou pak jen je to, nakolik je tento
institucionální design skutečně efektivní pro dosahování zamýšlených cílů,
které jsou jednak transparentní, jednak jsou i spojeny s konkrétní politickou
zodpovědností. A nakolik to akceptují členské státy.
6. Jde tedy o delegované politiky, které jsou v architektuře EU podrobovány
citlivé a komplexní dělbě a omezení moci, které zajišťuje, že se prosadí jen
33
ty politiky, pro které existuje rozsáhlé vzájemné pochopení a konsensus.
Členské státy mají celkový směr integrace pod kontrolou a nejdůležitější
rozhodnutí jsou vytvářena v tvrdém, mezivládním vyjednávání. Také návrhy,
které přicházejí z Komise, jsou již výsledkem širokých konzultací různých
společenských sil a zájmů, a aby mohly vstoupit do života, musí být v Radě
přijaty buď jednomyslně, anebo se musí naplnit vysoká kvóra hlasování
kvalifikovanou většinou jak v Radě, tak i při projednávání v Evropském
parlamentu. Moravcsik zde poznamenává, že ponecháme-li stranou ideální,
maximalistické modely demokracie, pak EU je přinejmenším tak transparentní, vypočitatelná a poctivá, jako jsou členské státy.
7. Krize kolem ratifikace Evropské ústavy, která je spíše konzervativním textem s jen několika málo zásadními inovacemi a doplňky, které konsolidují
to, čeho bylo institucionálně v EU dosaženo za posledních 20 let, tak byla
spíše vyvolána diskurzem, který kolem ní vyvolaly politické elity, aby ji
mohly lépe „prodat“ veřejnosti. Tyto celospolečenské debaty naopak, podle
Moravcsika, ústavě uškodily a ve snaze doložit jejím prostřednictvím potřebu vyšší „demokratizace“ EU byl ve veřejnosti vytvořen efekt zpochybnění
a nejistoty. Navíc se do stanovisek k Evropské ústavě promítaly postoje
k vnitropolitickým problémům a k vládním strukturám, které se s ústavou
často ztotožňovaly.
8. Lze tedy říci, že ratifikační krize není krizí Evropské unie, a že se znovu
potvrzuje, že integrační projekt EU je projektem evropských států, které
v něm našly cestu k řešení svých zájmů či problémů v těch oblastech či sektorech, kde to lze činit optimálně na komunitární úrovni, kde ani klasické
mezivládní vztahy nedostačují. Důležité je, že ani existence EU nebrání
členským státům zachovat si národní kontrolu v otázkách, které spadají do
národní kompetence. Významné místo zde připadá např. sociální síti, všemu
co se dotýká udržování a financování sociálního blahobytu a smíru. Nebylo
by vhodné dále tlačit na „neofunkcionalistický bicykl“ s cílem dále zdokonalovat institucionální bázi EU, protože by to mohlo ohrozit stávající stabilitu
a ústavní konfiguraci. Na druhé straně to nebrání v dalším rozšiřování EU,
pokud je to v souladu se zájmy států přistupujících i existujících.
9. Perspektiva Evropské unie v kontextu rozšiřování nesporně zpomalí proces
prohlubování, což může vadit některým starým členům EU, ale i některým
novým. Právě tyto země (zejména jejich politické elity) považovaly pozitivní přístup k návrhu Evropské ústavy za správný a nesporně nelze v letech
2007–2008 podcenit jejich snahu o to, aby se z návrhu ústavy zachovalo
v nějaké podobě maximum a to pak bylo podrobeno ratifikaci. V této
souvislosti přišel na jaře 2006 se zajímavým podnětem belgický premiér
Guy Vehofstadt, který oživuje v poněkud adaptované podobě myšlenku
Kerneuropa. (VERHOFSTADT, G. 2006). Autor již anticipuje situaci, kdy
dojde k institucionalizované diferenciaci uvnitř EU, k víceúrovňové integ-
34
raci v zásadním rozsahu, kdy ne všechny současné členské státy EU budou
akceptovat případný další posun integrační architektury od unie hospodářské
a měnové k unii politické. Vychází ovšem z předpokladu, že v současné
a budoucí evropské veřejnosti se najde dostatek zájmu a vůle (nejen u politických elit) pokročit k politické unii, přičemž by to byla Eurozóna, která by
tvořila nukleus budoucích „Spojených států evropských“.
10. Bylo by sice optimální, kdyby do projektu „Spojených států evropských“
vstoupily všechny současné státy EU, ale pokud by to nebylo možné, pak
by se účastnily země Eurozóny plus ty, které to mají v úmyslu do ní vstoupit v krátké době. Evropa by se tak skládala ze dvou soustředných kruhů:
z politického jádra, které by bylo tvořeno zeměmi Eurozóny, a z konfederace
zemí, které by tvořily „Organizaci evropských států“. Přirozeně by byl možný přeskok z vnějšího kruhu do vnitřního, ovšem za předpokladu ochoty této
země bezpodmínečně podporovat projekt, nesený jádrovými zeměmi. Počítalo by se i s širší kooperací obou skupin zemí. Pro Verhofstadta jsou jasné
dvě alternativy pro EU, pokud se chce stát vlivným světovým hráčem a lépe
čelit výzvám globalizace a rizikům předstižení jinými kontinenty: Buď se
zásadně zreformovat, nebo zůstat na okraji dění, se všemi z toho plynoucími
sociálními,ekonomickými i bezpečnostními riziky pro Evropu.
11. Jisté je, že se heterogenita EU v procesu pátého i následných rozšíření podstatně zvýšila a již dlouhou dobu tomu není tak, že všechny členské státy
směřují v integrační politice stejným směrem. Některé státy odmítají politické cíle integračního projektu EU formulované explicitně a přítomné implicitně; pro některé není Evropská unie ničím více než smlouvou o ekonomické
spolupráci či příležitostí k vybírání rozinek. Podobné úvahy zdaleka nejsou
pouze ve starých členských státech EU, nepochybně i uvnitř nově přistoupivších členů nalezneme oba póly přístupu. Budoucí nové členské státy by
tak měly možnost vstupovat do EU, aniž by se od počátku staly členy jejího
„politického jádra“, říká Verhofstadt.
12. Verhofstadtova koncepce předpokládá mj., že existuje alespoň v menší skupině členských států EU politická vůle u většiny občanů a politických a hospodářských elit pokračovat v prohlubování integrační spolupráce směrem
k politické unii. A že v případě malého zájmu ostatních bude možné a nutné
jít touto cestou samostatně a nenechat se brzdit konsensuálním tlakem ve
společenství s téměř třiceti členskými zeměmi. Je možná, že právě diskurs
o Evropské ústavě zahájil etapu, kdy se ukáže, jakou „Evropu“ si veřejnost
přeje, jaká má být další trajektorie integračního projektu a jak dalece v tomto
směru členské státy sdílejí stejné, či odlišné názory. Nestačí tu pouze opakovat populistické pozice o hrozbě ohrožení národních identit postupujícím
integračním procesem. Tito „ochránci národních zájmů“ se musí profilovat nejen silnými slovy vůči „Bruselu“, ale hlavně musí paralelně nabízet
funkční řešení pro zlepšení budoucí pozice Evropy v procesech globalizace
35
a v čelení nástupu nových konkurenčních center i bezpečnostních hrozeb.
Možnosti národních států, a to nejen malých, ale i velkých, jsou již dlouhou
dobu více než omezené. Vytvářet u jejich občanů národovecké iluze by bylo
nezodpovědné; spoléhat na sílu evropských tržních subjektů v propojeném
světě nerealistické. I ty mají stále více problémy s přežitím ve zostřujících
se globálních konkurenčních podmínkách. Budoucnost Evropské unie by tak
měla být stále více spojena s hledáním cest, jak posílit ekonomickou i politickou pozici Evropy a zachovat tak a upevnit její sociální model, jeho historickou jedinečnost a trvající, ba spíše stále rostoucí přitažlivost pro miliony
potenciálních ilegálních i legálních imigrantů z mimoevropského světa...
13. Na přelomu roku 2006 a 2007, v době konání této konference o Evropské
ústavě, se zdá pravděpodobné, že nadcházející německé předsednictví v EU
v první polovině roku 2007 se pokusí oživit ratifikační proces, aniž by se
provedla resuscitace původně parafovaného textu Smlouvy o ústavě Evropy.
25.března 2007 by měla být Evropskou radou schválena tzv. Berlínská deklarace, která bude dokladem stupně politické vůle členských států v přístupu
k dalšímu osudu Evropské ústavy a která naznačí další „cestovní mapu“ pro
ústavní smlouvu, resp. její transformaci. Je pravděpodobné, že se – po volbách
ve Francii a změnách ve Velké Británii – teprve v průběhu roku 2008 (slovinské a francouzské předsednictví) vyjasní situace natolik, aby mohlo české
předsednictví v první polovině roku 2009 již plně využít nové úpravy nejen
k volbám do Evropského parlamentu, ale zejména k přípravám nominací do
nové Evropské komise. Volba nové Evropské komise – v souladu s Niceskou
smlouvou musí respektovat mj.skutečnost, že s 27 členskými státy přestane
platit pravidlo, kdy každý členský stát nominuje jednoho svého státního příslušníka do tohoto významného orgánu. Navrhované řešení z Nice (rotace,
regionální přístup) v sobě zahrnuje mnohá úskalí pro potřebnou jednotu
politické vůle. Navíc je pro praktické řešení příliš všeobecné, ba mlhavé.
České předsednictví se tak bude odehrávat ve velmi složitém období a lze
jen doufat, že tyto výzvy budou zvládnuty odpovědnými českými vládními
místy.
Laffan, B. Sudbury I.: Zur Ratifizierungskrise des Verfassungsvertrages- drei
politikwissenschaftliche Lesarten und ihre Kritik, in: Integration, Oktober
2006, Institut für Europäische Politik, Berlin 2006
Moravcsik, A.: What Can We Learn from the Collapse of the European Constitutional Project? In: Politische Viertelsjahresschrift 47, 2/2006, 219–241
Tsoukalis, L.: What Kind of Europe? Updated and Expanded Edition, Oxford
University Press, 2005
Gillingham, J,: Design for a New Europe, Cambridge University Press, 2006
36
Kemmerer, A,: Verfassungskitch ist keine Lösung, in: Internationale Politik, Juli
2005, Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik, Berlin
Fischer, J.: Die Rückkehr der Geschichte, Knaur, 2006, Berlin
Monar, J.: Optionen für den Ernstfall: Auswege aus einer moöglichen Ratifizierungskrise des Verfassungsvertrags, in: integration, Januar 2005, Institut für
Europäische politik, Berlin 2005
Verhofstadt, G.: The United States of Europe, Federal Trust,London 2006
Jakš, J.: Výzvy a nejistoty rozšiřující se Evropské unie, in: Současná Evropa
a Česká republika 2004/2, Centrum evropských studií VŠE, Praha 2004
Jakš, J.: EU po negativním francouzském a nizozemském referendu, in: Současná
Evropa a Česká republika, 2005/2, VŠE Praha 2005
Jakš, J.: Regionalismus v globalizujícím se světě, in: Současná Evropa a Česká
republika 2004/2, VŠE Praha 2004
Leinen, J.: Wie weiter mit der Europäischen Verfassung?, in: Neue GesellschaftFrankfurter Hefte 1-2, Dietz Verlag Bonn,2007
Schildberg C.: Plan B für Europa? In: Neue Gesselschaft- Franfurter Hefte 1–2,
Dietz Verlag, Bonn 2007-01-21
Evropská ústava.Návrh Smlouvy o Ústavě pro Evropu. Úplné znění č. 497, Sagit,
Praha, 2005
Smlouva o založení Evropského společenství, Smlouva o založení EU, Protokoly
připojené k zakládacím smlouvám, Úplné znění č. 446, Sagit, Praha, 2005
Komunitarizace bez ústavy?
37
Komunitarizace bez Ústavy?
Diskuse o rozsahu legislativních
pravomocí Společenství v oblasti
trestního práva
Lenka Pítrová
Zatímco v Evropské unii probíhá „čas reflexe“, určený po nepřijetí Ústavní
smlouvy k úvahám o dalším vývoji, v samotné unijní praxi se odehrává posun,
který by bylo možné označit jako „komunitarizace bez Ústavní smlouvy“. Tato
komunitarizace se pod heslem efektivity odehrává v oblasti III. pilíře a jejími
hlavními aktéry jsou Evropský soudní dvůr a Evropská komise podporovaná
z pochopitelných důvodů Evropským parlamentem. Ohnisky této komunitarizace jsou především aktivistická judikatura Evropského soudního dvora (dále
jen ESD), extenzívní interpretace této judikatury Komisí a konečně iniciativy
Komise směřující k využití nástrojů komunitarizace již obsažených ve stávajícím
primárním právu.
I. Aktivistická judikatura ESD
K rozsudku Evropského soudního dvora ve věci C-176/03 ze dne 13. září 2005
Diskusi nad dalším vývojem evropského trestního práva a způsobem jeho
harmonizace akceleroval rozsudek Evropského soudního dvora ve věci C-176/03
ze dne 13. září 2005, který se týkal legislativní pravomoci Společenství pro trestní opatření v oblasti životního prostředí.
Rada až doposud zastávala názor, že sbližování práva v oblasti trestního
práva hmotného by mělo probíhat výlučně v rámci III. pilíře. Proto byly právní
akty týkající se trestního práva dosud přijímány formou rámcových rozhodnutí
v rámci tzv. III. pilíře (tj. jednomyslným rozhodováním v Radě). Ostatní opatření v oblasti komunitárních politik byla přijímána formou komunitárních aktů
(především jde o směrnice a nařízení). Tento postup byl označován jako dualistický přístup. Nicméně ESD zrušil citovaným rozsudkem rámcové rozhodnutí
o ochraně životního prostředí jako opatření spadající do kompetence Společenství, které sice zahrnuje opatření týkající se trestního práva členských států, ale
jen v míře nezbytné k realizaci cílů Společenství. Tato opatření musí být, podle
názoru ESD, výlučně přijímána v rámci práva Společenství. Uvedený rozsudek
tak otevírá možnosti pro harmonizaci trestního práva komunitárními nástroji,
a to nejen v oblasti životního prostředí, ale (při extenzivním výkladu) i v oblasti
jiných politik Společenství. Rozhodnutí ESD může mít dopady na některé již
JUDr. Lenka Pítrová, CSc., vedoucí oddělení pro záležitosti EU Parlamentního institutu ČR.
38
v minulosti přijaté právní akty, určené ke sblížení trestněprávních ustanovení
podle Hlavy VI SEU, již v současné době ovlivnilo i některé právě projednávané
legislativní návrhy (blíže sub. II., např. Návrh směrnice Evropského parlamentu
a Rady, která se týká trestních opatření k prosazování práv duševního vlastnictví,
Návrh rámcového rozhodnutí Rady pro posílení trestního rámce pro boj proti
porušování práv duševního vlastnictví, KOM(2005) 276 v konečném znění, kód
Rady 11245/05, právní základ: čl. 95 Smlouvy ES (návrh směrnice), čl. 31, 34
odst. 2 Smlouvy EU (návrh rámcového rozhodnutí)).
Podívejme se blíže na okolnosti výše uvedeného rozsudku ESD. Komise se
žalobou na neplatnost domáhala u ESD zrušení rámcového rozhodnutí Rady
2003/80/SVV ze dne 27. ledna 2003 o trestněprávní ochraně životního prostředí
(Úř. věst. L 29, s. 55, dále jen „rámcové rozhodnutí“). Toto rámcové rozhodnutí
přijala Rada z podnětu Dánského království na základě hlavy VI Smlouvy o EU,
zejména článku 29 SEU, čl. 31 písm. e) SEU a čl. 34 odst. 2 písm. b) SEU (ve
znění před vstupem Niceské smlouvy v platnost). Jak vyplývá ze tří prvních bodů
odůvodnění tohoto rámcového rozhodnutí, jedná se o opatření, kterým Evropská
unie hodlá společně reagovat na znepokojivý růst trestných činů týkajících se
životního prostředí. Toto rámcové rozhodnutí definuje určitý počet trestných činů
proti životnímu prostředí, pro které členské státy mají stanovit sankce trestněprávní povahy.
Již v průběhu projednávání návrhu rámcového rozhodnutí se Komise vyslovila
proti právnímu základu, na jehož základě Rada členským státům uložila povinnost
stanovit trestní sankce proti pachatelům trestných činů týkajících se životního
prostředí. Podle jejího názoru měl být správným právním základem čl. 175 odst. 1
SES, a proto také předložila návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady
o trestněprávní ochraně životního prostředí, který ovšem nebyl schválen. Tento
názor podpořil i Evropský parlament. Dánský návrh rámcového rozhodnutí byl
po některých změnách přesto Radou přijat. Komise proto následně žalobou na
neplatnost zpochybnila výběr článku 34 SEU ve spojení s článkem 29 SEU a čl. 31
písm. e) SEU Radou jako právního základu článků 1 až 7 rámcového rozhodnutí.
Následný rozsudek ESD je možné považovat za bezprecedentní rozhodnutí. Otevírá totiž jinou než „ústavní“ cestu k harmonizaci trestního práva nejen
v oblasti životního prostředí, ale pro futuro může odstartovat harmonizaci trestního práva i v oblasti jiných politik Společenství. Z této perspektivy by možná
tento rozsudek mohl být považován za významnější posun, než by pro trestní
právo představovalo přijetí Smlouvy o Ústavě pro Evropu.
Podle názoru Komise, který ESD v podstatě v odůvodnění svého rozsudku
potvrdil, účel a obsah napadeného rámcového rozhodnutí spadá do pravomocí
Společenství v oblasti životního prostředí, jak jsou vyjádřeny v čl. 3 odst. 1 písm.
Viz žaloba Komise ze dne 8. prosince 2005 směřující ke zrušení rámcového rozhodnutí Rady
2005/667/SVV k posílení rámce trestního práva pro boj proti znečištění z lodí ze dne 12. července
2005.
39
l SES a článcích 174 až 176 SES. Komise sice nezpochybnila, že Společenství
nemá obecnou pravomoc v oblasti trestního práva, ale má na základě článku
175 SES pravomoc uložit členským státům povinnost stanovit trestní sankce
v případě trestných činů proti právním předpisům Společenství v oblasti ochrany
životního prostředí, pokud bude mít za to, že je to nezbytný prostředek pro zajištění účinnosti těchto právních předpisů. Sbližování vnitrostátních trestněprávních předpisů, týkajících se životního prostředí, za které je možno uložit trestní
sankce, je podle názoru Komise nutné považovat za nástroj sloužící realizaci
dané politiky Společenství. I když v judikatuře ESD v této věci neexistuje precedens, Komise se s úspěchem odvolala na judikaturu ESD týkající se povinnosti
loajality a zásad efektivity a ekvivalence.
Rada a členské státy naopak zdůrazňovaly, že za současného právního stavu
Společenství nemá pravomoc uložit členským státům trestně sankcionovat chování uvedená napadeným rámcovým rozhodnutím. V tomto ohledu podle nich
nejenže neexistuje žádné výslovné zmocnění, ale s ohledem na velký význam
trestního práva pro svrchovanost členských států není možné připustit, aby tato
pravomoc byla na Společenství převedena implicitně, jen na základě zvláštních
věcných pravomocí, jako jsou pravomoci vykonávané na základě článku 175
ES. Členské státy a Rada dále argumentovaly články 135 a 280 SES, které
výslovně vyhrazují použití vnitrostátního trestního práva a organizaci soudnictví členským státům a skutečností, že Smlouva o Evropské unii naopak věnuje
samostatnou hlavu soudní spolupráci v trestních věcech, která Evropské unii
výslovně svěřuje pravomoc v oblasti trestního práva, zvláště co se týče vymezení
znaků skutkových podstat trestných činů a použitelných trestů. Postoj Komise
označily členské státy v průběhu řízení za paradoxní, protože předpokládá, že
autoři Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o ES zamýšleli svěřit implicitně
Společenství trestněprávní pravomoc s tím, že se současně nemá brát v úvahu,
že titíž autoři takovou pravomoc výslovně svěřili Evropské unii. I když členské
státy a Rada argumentovaly dále absencí judikatury, dosavadní legislativní praxí
a řadou dalších důvodů, přiklonil se ESD k názoru Komise a napadené rámcové
rozhodnutí zrušil.
Komentovaný rozsudek (a zejména jeho odůvodnění) vyvolalo již řadu reakcí
jak na straně odborné veřejnosti, tak na straně členských států. Uveďme tedy
alespoň klíčové pasáže z odůvodnění rozsudku:
Na základě článku 47 SEU žádné ustanovení Smlouvy ES není dotčeno ustanoveními Smlouvy o Evropské unii. Tentýž požadavek je uveden i v prvním pododstavci článku 29S EU, který uvádí hlavu VI posledně uvedené Smlouvy. (38)
….Trestněprávní předpisy přitom v zásadě stejně jako trestněprocesní
pravidla nejsou v pravomoci Společenství (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne
11. listopadu 1981, Casati, 203/80, Recueil, s. 2595, bod 27, a ze dne 16. června
1998, Lemmens, C-226/97, Recueil, s. I-3711, bod 19). (47)
Výňatky z oficiálního českého překladu
40
Uvedené konstatování však nemůže zákonodárci Společenství zabránit, pokud
použití účinných, přiměřených a odrazujících trestních sankcí příslušnými vnitrostátními orgány představuje nezbytné opatření pro boj proti vážným zásahům
do životního prostředí, přijmout opatření vztahující se k trestnímu právu členských států a ta, která považuje za nezbytná pro zajištění plné účinnosti norem,
které vydal v oblasti ochrany životního prostředí. (48)
…ponechávají volbu sankcí členským státům pod podmínkou, že tyto sankce
budou efektivní, přiměřené a budou mít odrazující účinek. (49)
Důsledkem uvedeného rozsudku ESD je, jak již bylo řečeno, potenciální přesun
regulace trestněprávní problematiky z oblasti tzv. III. pilíře založeného na jednomyslném rozhodování v Radě do komunitární oblasti tzv. I. pilíře, spojeného zvláště
s kvalifikovanou formou rozhodování. S tím souvisí i nepochybné posílení vlivu
Komise v oblasti trestního práva. Pokud by byl rozsudek interpretován extenzivně
tak, jak to učinila Komise (viz sub. II.), umožnilo by to Komisi vymáhat dodržování komunitárního práva pomocí trestních sankcí v oblastech společných politik.
Současně by bylo v této oblasti oslabeno postavení členských států také tím, že by
se pro budoucí legislativní návrhy předložené na základě Smlouvy ES uplatnilo
v dotčených oblastech výhradní právo legislativní iniciativy Komise (v současné
době se ve III. pilíři uplatňuje rovněž právo legislativní iniciativy členských států).
Dalším významným důsledkem, který takový výklad přináší, by byla skutečnost, že
v případě nesplnění transpozičních povinností stanovených instrumentem I. pilíře
by bylo možné zahájit řízení o porušení Smlouvy ES, což za současného stavu je
v případě rámcových rozhodnutí vyloučeno. Dále je třeba upozornit na skutečnost,
že v případě právních aktů projednávaných v rámci I. pilíře se uplatňuje jiná rozhodovací procedura než u právních aktů III. pilíře. Navíc takto přijaté akty mohou
mít tzv. přímý účinek. Přijímání trestněprávních norem v rámci jednotlivých politik
Společenství by mohlo vést i k fragmentaci evropské trestněprávní politiky.
Je třeba vidět, že rozsudek v případu C-176/03 znamenal vážný přelom ve
vnímání limitů čl. 47 SEU, a bude záležet na navazující judikatuře ESD v této oblasti, která by měla přinést určité zpřesnění a potvrdit, zda jde skutečně
o zásadní judiciální linii. Je proto pochopitelné, že v současnosti projednávaném
případu C-440/05, který se zabývá obdobnou problematikou jako zde analyzovaný rozsudek ESD, intervenuje většina členských států včetně České republiky.
II. Extenzívní interpretace judikatury ESD Komisí
Na základě citovaného rozsudku Evropského soudního dvora dospěla Komise
k závěru, který formulovala i ve svém Sdělení o důsledcích rozsudku Soudního
dvora ze dne 13. 9. 2005 KOM (2005) 583 v konečném znění. V tomto sdělení
Blíže Pítrová L., Pomahač R., Průvodce judikaturou Evropského soudního dvora, díl 4, Linde
Praha 2006, str. 30 an.
Doručeného v českém znění výboru pro evropské záležitosti PS PČR dne 6. 1. 2006.
41
Komise interpretovala uvedený rozsudek a připojila přílohu identifikující platné
a projednávané právní akty v oblasti jiných politik Společenství, které by měly
být, podle jejího názoru, v návaznosti na uvedený rozsudek změněny.
Komise ve svém Sdělení interpretovala výše citovaný rozsudek extenzívním
způsobem a poukázala na to, že ESD konstatoval, že „…trestněprávní předpisy
přitom v zásadě stejně jako trestněprocesní pravidla nejsou v pravomoci Společenství …“, „posledně uvedené konstatování však nemůže zákonodárci Společenství zabránit, pokud použití účinných, přiměřených a odrazujících trestních
sankcí příslušnými vnitrostátními orgány představuje nezbytné opatření pro boj
proti vážným zásahům do životního prostředí, přijmout opatření vztahující se
k trestnímu právu členských států a ta, která považuje za nezbytná pro zajištění
plné účinnosti norem, které vydal v oblasti ochrany životního prostředí“ .
Podle názoru Komise:
1. Z rozsudku vyplývá, že trestní právo jako takové nepředstavuje politiku Společenství. Činnost Společenství v trestněprávní oblasti se ve skutečnosti může
zakládat pouze na implicitní pravomoci související s konkrétním právním
základem. Vhodná trestněprávní opatření proto lze na základě Společenství
přijímat pouze na úrovni jednotlivých odvětví a pouze za podmínky, že byla
zjištěna potřeba reagovat na závažné nedostatky při provádění cílů Společenství a přijmout trestněprávní opatření, která by zaručila plnou účinnost
některé politiky Společenství nebo řádné fungování některé svobody.
2. Z hlediska materiální stránky tedy argumentace Soudního dvora platí nejen
pro ochranu životního prostředí, ale pro všechny politiky Společenství a pro
všechny svobody, u nichž existují závazné normy, jejichž účinnost by měla být
zaručena existencí souvisejících trestních sankcí.
3. Soudní dvůr nerozlišuje trestněprávní opatření podle jejich povahy. Vychází
z jejich funkcí. Možnost zákonodárce Společenství přijímat opatření související s trestním právem se tedy zakládá na nutnosti zajistit dodržování právních
předpisů Společenství.
V citovaném Sdělení dospěla Komise k následující interpretaci rozdělení
pravomocí mezi prvním a třetím pilířem.
Trestněprávní ustanovení nezbytná k účinnému provádění práva Společenství
vyplývají ze Smlouvy o ES. Tento systém ukončuje mechanismus dvojích textů
(směrnic nebo nařízení a rámcových rozhodnutí), který byl v průběhu uplynulých
let několikrát využit. Jinými slovy, buď je využití trestněprávního ustanovení specifického pro danou oblast nutné k zaručení účinnosti práva Společenství, a v takovém případě se toto ustanovení přijme výhradně v prvním pilíři, nebo se má za to,
že není vhodné použít na úrovni Unie trestní právo, případně že existují dostatečná
horizontální ustanovení, a na úrovni EU se nepřijme žádný právní předpis.
Bod 47. citovaného rozsudku.
Bod 48. citovaného rozsudku.
42
Horizontální trestněprávní ustanovení, jejichž cílem je podpora soudní a policejní spolupráce v širším smyslu slova, včetně opatření o vzájemném uznávání
soudních rozhodnutí, opatření založených na zásadě disponibility a opatření harmonizace trestního práva při zavádění prostoru svobody, bezpečnosti a spravedlnosti, která nesouvisejí s prováděním politik nebo základních svobod Společenství, spadají pod hlavu VI Smlouvy o EU. Z rozsudku Soudního dvora konkrétně
vyplývá, že aspekty trestního práva a trestního řízení, které vyžadují horizontální
přístup, v zásadě nespadají do práva Společenství. Běžně tomu tak bude u otázek
souvisejících s obecnými normami trestního práva a trestního řízení a u soudní
a policejní spolupráce v trestních věcech.
V závěru sdělení poukázala Komise na dvě základní podmínky, které umožní
využít trestní právo k dosažení cílů Společenství, a to nutnost takového opatření
a soudržnost trestněprávní politiky Unie. V každém případě je pak podle názoru
Komise nutné dodržovat zásadu subsidiarity a proporcionality.
K uvedenému sdělení dále Komise připojila seznam právních aktů, u nichž je
podle jejího názoru rovněž dán právní základ ve Smlouvě ES. Vzhledem k tomu,
že za stávajícího stavu může Komise podat žalobu na neplatnost pouze u jednoho
z uvedených aktů, protože u ostatních již uplynula prekluzivní lhůta, zrušení nebo
transformace ostatních rámcových rozhodnutí do směrnic nepovažuje za prioritu,
ať již z hlediska právního nebo politického. Nicméně Komise na základě svého
rozboru citovaného rozsudku ESD navrhla následující variantní řešení :
– první varianta předpokládá předložit návrhy již přijatých předpisů na novém
právním základě, aniž by se měnil jejich obsah.
– druhá varianta renegociace zahrnuje i možnost obsahových změn již přijatých instrumentů a zřejmě je i spojená ovšem s nutností absolvovat zdlouhavé
vyjednávání o textu příslušných právních aktů.
Ani první z Komisí navrhovaných variant ovšem neznamená automatický souhlas Evropského parlamentu bez pozměňovacích návrhů, protože i v tomto případě
musí být návrh projednán a přijat v řádném legislativním procesu a v tomto případě
(na rozdíl od legislativy III. pilíře) bude Evropský parlament spolurozhodovat.
Prvním praktickým důsledkem legislativní povahy bylo stažení některých legislativních návrhů již předložených „dualistickým“ způsobem (v podobě návrhu
směrnice a rámcového rozhodnutí) a jejich předložení v podobě směrnice.
Některé otázky spojené s rozsahem pravomoci Společenství v oblasti
trestního práva
V diskusi nad rozsahem pravomocí Společenství v oblasti trestního práva
vyvstává celá řada zásadních otázek. Považujeme proto za vhodné upozornit
alespoň na některé z nich.
Komise na základě uvedeného rozsudku ESD nastolila otázku, zda by neměla
být hledána interinstitucionální dohoda o zákonném (normotvorném) obsahu, jenž
43
by měl být přijímán v budoucích právních instrumentech Společenství. Především
je nutné si položit otázku, zda je možné pouze na základě implicitního zmocnění
judikovaného navíc v konkrétním případě Evropským soudním dvorem pro oblast
životního prostředí a extenzivně interpretovaným Komisí budovat úspěšně a koncepčně harmonizaci evropského trestního práva. Za situace, kdy nebyla ratifikována
Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu, jež určité řešení pro další vývoj trestního
práva nabízela, by bylo vhodnější nalézt kompromis mezi členskými státy formou
dílčí novely zakládacích smluv (Smlouvy ES i Smlouvy EU) obdobně, jako tomu
bylo při přesunu pravomocí Amsterodamskou smlouvou v oblasti vízové, azylové
a přistěhovalecké politiky. Je nepochybné, že je třeba nalézt shodu o obsahu a rozsahu trestněprávní úpravy, jež bude případně podléhat normotvorbě Společenství.
Toto řešení není možné dosáhnout jen cestou interinstitucionální dohody, bez
širší diskuse, do které by měly být zapojeny i národní parlamenty.
Obecný přesun legislativních pravomocí v podobě řešení navrženém Komisí
není možný bez podrobné analýzy, za jakých podmínek by měl být v oblasti
trestního práva uplatněn dosavadní striktně diferenciovaný dualistický postup
(rámcové rozhodnutí obsahující trestněprávní ustanovení a směrnice upravující
konkrétní oblast politiky ES). Je především třeba důsledně přezkoumat citovaný
rozsudek Evropského soudního dvora s tím, že jeho interpretace ze strany Komise je patrně příliš extenzivní. Odůvodnění ESD v citovaném rozsudku se vztahuje
pouze na opatření k ochraně životního prostředí podle čl. 175 SES. Musí být
proto detailně zkoumána otázka, jaké ostatní oblasti práva Společenství a jaké
politiky Společenství jsou rovněž pokryty stanoviskem ESD. Zejména musí být
diskutováno, zda prosté spojení s politikou Společenství je dostačující nebo zda
má Společenství výlučnou kompetenci pro trestněprávní ochranu nástroji komunitárního práva (jako u životního prostředí).
Z rozsudku také není zřejmé, jaký normotvorný obsah spadá do sféry kompetence Společenství – jde pouze o definici trestných činů a základní závazek
k vynutitelnosti trestněprávních sankcí proti fyzickým a právnickým osobám
nebo mají být také zahrnuta i jiná opatření (např. povaha a druh trestu dle závažnosti, vedlejší opatření, příslušnost soudu a princip ne bis in idem, spolupráce při
vyšetřování atd.).
Zdá se být proto vhodné dosáhnout nejprve obecné shody o normotvorném
obsahu aktů Společenství a aktů vydávaných v rámci III. pilíře, dříve než budou
vydány nové návrhy konkrétních právních aktů.
Je také třeba zvážit rozdíl mezi harmonizací trestního práva hmotného a trestního práva procesního. Co se týče harmonizace trestního práva hmotného
právními akty Společenství ve světle judikátu ESD, nevyvolává interpretace
Komise tak vážné pochybnosti, s tím, že opatření v tomto směru lze přijímat pouze za předpokladu, že jsou nezbytná pro zajištění efektivního výkonu konkrétní
komunitární politiky či základních svobod. Bylo by tedy nutné, aby existovala
vždy přímá návaznost trestních sankcí na konkrétní hmotněprávní ustanovení
44
komunitárního práva, k jejichž ochraně má trestní sankce sloužit. I zde by však
měla být dodržena vedle podmínky nezbytnosti i podmínka subsidiarity a proporcionality. Tyto pojmy však mají spíše politický obsah a proto i nezbytnost
takové úpravy bude vždy hodnocena spíše politicky než právně. Evropský soudní
dvůr se tak stane v případě napadení takto přijatého aktu orgánem rozhodujícím
více o politické než právní dimenzi napadeného aktu.
Značné pochybnosti jsou však odbornou veřejností i členskými státy (včetně
České republiky) spojovány s možností komunitarizovat na základě výše uvedeného rozsudku také trestní právo procesní. Tato oblast spadá do pravomoci
členských států a je v zásadě upravena národním právem. Muselo by tak dojít
k prolomení judikatury Evropského soudního dvora týkající se judiciální doktríny procesní autonomie členských států. Je třeba poznamenat, že tak daleko nešla
ani smlouva zakládající Ústavu pro Evropu, která ve svém čl. III-270 nabídla
určité řešení evropské trestněprávní normotvorby. (viz dále)
Otevírá se i celá řada zásadních otázek následných, týkajících se například
institucionálního zabezpečení soudržnosti trestněprávní politiky a komunikace
mezi jednotlivými formacemi Rady nebo, otázka formy přijímaných aktů (zda by
trestněprávní ustanovení byla součástí „odvětvové“ legislativy nebo zda by měla
mít povahu samostatných směrnic).
Pokud by Komise skutečně předložila nové návrhy na právním základě Smlouvy ES a tyto návrhy by nahradily platné právní akty dotýkající se trestního práva
uvedené v příloze k výše citovanému sdělení Komise, budou členské státy, včetně
České republiky, vystaveny riziku zahájení řízení pro porušení Smlouvy ES ze
strany Komise v případě, že dosud rámcová rozhodnutí řádně netransponovaly
do národního práva. (V případě České republiky jde např. o nedostatečné řešení
odpovědnosti právnických osob, kterou rámcová rozhodnutí vesměs požadují.)
Vzhledem k tomu, že právní akty přijaté v rámci III. pilíře nepodléhají plné jurisdikci Evropského soudního dvora, nebylo dosud možné zahájit proti členskému
státu řízení pro porušení Smlouvy. Pokud by byla tato trestněprávní ustanovení
upravena formou komunitárního právního aktu, bylo by také samozřejmě možné
jejich opožděnou nebo neúplnou transpozici napadnout dozorčí žalobou Komise.
Právní akty I. pilíře totiž podléhají plné jurisdikci Evropského soudního dvora.
III. Komunitarizace na základě stávajících smluv: passerella
(postup dle čl. 42 SEU)
Paralelně s extenzivním výkladem judikatury ESD sleduje Komise i další
linii možné komunitarizace III. pilíře. Změna rozhodování v oblasti III. pilíře
je totiž možná i na půdorysu dosavadního primárního práva, a to i bez přímé
vazby na nutnost ratifikace Ústavní smlouvy. Tuto cestu spočívající především
Podrobněji k tomuto ustanovení viz Syllová J., Pítrová L., Svobodová M. a kol, Ústava pro Evropu, komentář, C.H. Beck, Praha 2005, str. 399 an.
45
ve využití čl. 42 SEU a čl. 67(2) SES ostatně Komise již naznačila v několika
svých iniciativách.
Před Evropským summitem v červnu 2006 publikovala Komise sdělení Evropské Radě, ze dne 10. 5. 2006 (KOM 2006 211 final) týkající se agendy pro občany.
V části věnované oblasti svobody, bezpečnosti a spravedlnosti Komise uvádí, že
připraví iniciativu pro zlepšení rozhodovacích procesů a rozsahu odpovědnosti v oblasti policejní a justiční spolupráce a legální migrace s použitím
stávajících možností ustanovení smluv (primárního práva). Mimo jiné se zde
uvádí, že činnost a odpovědnost v některých oblastech je „omezená současnými
rozhodovacími postupy, které vedou do slepé uličky a mají za následek nedostatek
vlastní demokratické kontroly.“ Tím se má nepochybně na mysli jednomyslnost
a nedostatečné zapojení Evropského parlamentu při přijímání aktů v rámci III.
pilíře. Právě využití passerelly podle čl. 42 SEU by podle názoru Komise umožnilo změny, které „zlepší rozhodování v Radě a umožní demokratickou kontrolu
Evropského parlamentu a rozšíří roli Evropského soudního dvora“.
Na základě výzvy Evropské rady podat zprávu o plnění Haagského programu
(pětiletý program přijatý pro oblast spravedlnosti a vnitřních věcí, zahrnující
také vízovou, azylovou a imigrační politiku a policejní spolupráci) publikovala
Komise čtyři sdělení, obsahující určité „programové“ pasáže týkající se mimo
jiné i rozhodovacího postupu v rámci III. pilíře.
Ve svém sdělení z června 2006 Provádění Haagského programu – cesta
vpřed Komise upozornila na obtíže při přijímání rozhodnutí v rámci třetího
pilíře s tím, že považuje první revizi Haagského programu za dobrou příležitost
„zlepšit“ v této oblasti rozhodovací proces. Podle názoru Komise je to právě
čl. 42 SEU a 67(2) SES, který je vhodným nástrojem k dosažení tohoto cíle
s tím, že i v této oblasti se uplatní komunitární metoda zajišťující odpovědnost,
transparentnost a efektivnost. Jako výhody tohoto postupu Komise uvádí:
– sjednocení legislativních nástrojů,
– přiznání spolurozhodovací legislativní pravomoci demokraticky volenému
orgánu - Evropskému parlamentu,
– zavedení kvalifikovaného rozhodování jako efektivního a konsenzuálního
nástroje.
Diskuse o možnosti využití passerelly (přechodové klauzule) probíhala intenzivně za finského předsednictví. Během této diskuse Komise dala najevo, že je
připravena předložit návrhy týkající se využití přechodové klauzule, což ovšem
bylo řadou členských států přijímáno přinejmenším vlažně. Samo finské předsednictví v předvečer prosincového summitu zveřejnilo dokument The Hague
Programme review – Draft Council conclusions, který byl projednáván na
zasedání Rady JHA ve dnech ve dnech 3. a 4. prosince 2006 a který obsahuje
i určitá programová prohlášení ohledně rozhodovací procedury. Rezervovaný
postoj členských států k tomuto řešení je možné ilustrovat prohlášením brit-
46
ské ministryně vnitra, která konstatovala, že diskuse o passerelle je skončena
(„…considers the debate about the passerelle to be over“).
K využití passerelly
Pokud bychom chtěli analyzovat možnosti, které na půdě stávajícího primárního práva skýtá ono přechodové ustanovení, musíme především vycházet z textu čl. 42 Smlouvy o Evropské unii, který je ustanovením procedurální povahy,
a z analýzy čl. 29 SEU, který obsahuje věcné vymezení potenciálně přenášených
oblastí.
Článek 42 SEU
Rada může z podnětu Komise nebo členského státu a po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně rozhodnout, že postup v oblastech uvedených
v článku 29 spadá pod hlavu IV Smlouvy o založení Evropského společenství,
a zároveň rozhodne o příslušném hlasovacím postupu. Doporučí členským státům, aby přijaly toto rozhodnutí v souladu se svými ústavními předpisy.
Postup uvedený v tomto ustanovení pro přechod k rozhodování podle smlouvy ES předpokládá:
– jednomyslnost Rady,
– podnět Komise či členského státu,
– konzultaci s Evropským parlamentem,
– rozhodnutí o hlasovacím postupu v příslušné oblasti,
– přijetí členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy.
Rozsah oblastí, kterých by se přenesení pravomocí týkalo, je vyjádřen
v čl. 29 SEU.
Článek 29
Aniž jsou dotčeny pravomoci Evropského společenství, klade si Unie za cíl
poskytovat svým občanům v prostoru svobody, bezpečnosti a práva vysokou
úroveň ochrany tím, že rozvíjí společný postup členských států v oblasti policejní
a justiční spolupráce v trestních věcech, a tím, že předchází rasismu a xenofobii
a potírá je.
Tohoto cíle se dosáhne předcházením organizované i neorganizované trestné
činnosti a bojem proti ní, zejména proti terorismu, obchodu s lidmi, trestným
činům proti dětem, nedovolenému obchodu s drogami a nedovolenému obchodu
se zbraněmi, korupci a podvodům, prostřednictvím:
– užší spolupráce policejních, celních a jiných příslušných orgánů členských
států přímo nebo prostřednictvím Evropského policejního úřadu (Europolu)
v souladu s články 30 a 32;
Viz UK Parliament Select Committee on European Scrutiny Fourty-First Report on Implementing
the Hague Programme on justice and home affairs.
47
– užší spolupráce soudních a jiných příslušných orgánů členských států, též
prostřednictvím Evropské jednotky pro soudní spolupráci (Eurojust), v souladu s články 31 a 32;
– sbližováním předpisů trestního práva členských států v souladu s čl. 31 písm.
e), je-li to nezbytné.
Obecně lze říci, že tento postup není v historii evropské integrace novem.
Určitou obdobu takového přesunu je možné spatřovat v komunitarizaci původně
také mezivládní oblasti soudní spolupráce v civilních věcech Amsterodamskou
smlouvou, která přinesla poměrně dobré výsledky a fakticky přispěla k rozvoji
tzv. páté svobody (volný pohyb soudních rozhodnutí) a k lepšímu uplatňování
čtyř základních svobod na vnitřním trhu.V oblasti trestního práva však dosud
vládne přece jen převážně zdrženlivý přístup k dalšímu rozšiřování kompetencí
Společenství nad stávající rámec. To ostatně dokládá i výše uvedený vysoký
počet intervencí členských států v případě C-440/05 na straně Rady a spíše
skeptická vyjádření některých členských států k možnosti využití přechodové
klauzule. Některé členské státy spolu s Komisí naopak vytvářejí, zejména po
nepřijetí Ústavní smlouvy ve Francii a Nizozemsku, silný tlak právě na využití
tohoto ustanovení ke komunitarizaci rozhodování ve III. pilíři. I když je tedy
obtížné odhadnou další vývoj, je nutné se zamyslet nad možným využitím passerelly z české perspektivy.Vzhledem k rozsahu tohoto příspěvku se omezím jen
na některé z rovin, které mohou mít pro formulaci „českého postoje“ význam.
Ústavní souvislosti
Zkoumáme-li dikci ustanovení o přechodové klauzuli z české ústavní perspektivy, pak není zcela jasné, jaký postup se má v tomto případě na mysli.
„Rada může ... jednomyslně rozhodnout“ a… „ doporučí členským státům,
aby přijaly toto rozhodnutí v souladu se svými ústavními předpisy“.
Odkaz na ústavní předpisy by bylo možné interpretovat tak, že uvedený postup
předpokládá, že členské státy návrh schválí v souladu se svým ústavním pořádkem
a teprve poté vstoupí takové rozhodnutí v platnost. Tento výklad koresponduje
s mezivládním charakterem spolupráce v oblasti III. pilíře a se skutečností, že
obdobný odkaz obsahují i ustanovení SEU týkající se sjednávání mezinárodních
smluv.10 I když konkrétní ústavní úprava pro takové případy schvalování rozhodnutí Rady schází, je nepochybné, že přijetím takového rozhodnutí jsou „některé
pravomoci orgánů ČR přeneseny na mezinárodní organizaci nebo instituci“
ve smyslu čl. 10a Ústavy. Vágnost ustanovení samotného čl. 42 SEU, z něhož
není jasné, které pravomoci budou v konkrétním případě přeneseny, zpochybňuje argument, že samotným souhlasem se smlouvou EU již daly členské státy
k tomuto přenosu souhlas.
Obdobný odkaz na ústavní předpisy obsahuje např. čl. 34 SEU týkající se sjednávání úmluv mezi
členskými státy.
10
48
Dopad změny rozhodovacích postupů
Legislativní iniciativa členských států
Využitím přechodové klauzule může dojít ke ztrátě práva legislativní iniciativy
členského státu, která dosud v rámci III. pilíře existuje. Je proto třeba zvažovat,
jaký skutečný význam by tato změna mohla pro Českou republiku mít.
Role Evropského parlamentu a Parlamentu ČR
Při posuzování možnosti využití čl. 42 SEU by mělo hrát roli i silnější zapojení Evropského parlamentu v rozhodovacím procesu.11 Pokud by skutečně došlo
k přesunu oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech do I. pilíře, pak
by Evropský parlament mohl získat silnější postavení v legislativním procesu.
Jeho postavení by se však odvíjelo od konkrétního, rozhodnutím Rady určeného
způsobu a postupu rozhodování v této oblasti. Je ovšem možné si položit v této
souvislosti i otázku, zda v tak specifické a citlivé oblasti, jakou nepochybně trestní právo je, je „demokratická legitimizace“ zapojením Evropského parlamentu
postačující. Zapojení národního parlamentu by přitom při zachování stávající
vnitrostátní úpravy zůstalo nezměněno a takový přesun by neměl zásadní dopad,
protože část 15A jednacího řádu Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, která
upravuje projednávání záležitostí Evropské unie v Poslanecké sněmovně, nerozlišuje mezi projednáváním právních aktů v rámci I. nebo III. pilíře. Navíc je
třeba vzít v úvahu, že úprava justiční spolupráce v trestních věcech zasahuje
často věcně do oblasti ústavně zaručených práv a svobod jednotlivce, jejichž
legislativní úprava na vnitrostátní úrovni vyžaduje zvláštní proceduru.
Ztráta možnosti veta z hlediska zájmů ČR
Úvahy nad možností komunitarizace oblasti policejní a justiční spolupráce
v trestních věcech by také měly zohlednit skutečnost, že pokud by rozhodovací
procedura zahrnula rozhodování kvalifikovanou většinou v Radě na základě stávající komunitární úpravy, ztratila by Česká republika možnost návrh vetovat. Je
tedy třeba posuzovat, jak efektivně může Česká republika, jako spíše menší členský stát, v rámci většinového hlasování prosazovat své zájmy a jaká rozhodovací
procedura v Radě by tedy měla být zvolena.
Uplatnění systémových doktrín komunitárního práva
(Přímý účinek, přednost a další doktríny komunitárního práva)
Na rozdíl od komunitárního práva je v případě unijních aktů přímý účinek
judikovaný v I. pilíři v případě rámcových rozhodnutí výslovně Smlouvou EU
vyloučen. Obdobně zatím nelze uplatnit doktrínu přednosti komunitárního práva
před vnitrostátním právem, které je s ním v rozporu. Vyloučeno je i uplatnění
Viz např. i nález německého Spolkového ústavního soudu ve věci vnitrostátní implementace
rámcového rozhodnutí Rady Evropské unie 2002/584/SVV ze dne 13. června 2002 o evropském
zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy.
11
49
doktríny eurokonformního výkladu vnitrostátního práva a doktrína odpovědnosti
členského státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením komunitárního
práva. Není ovšem vyloučeno, že s výjimkou výslovně primárním právem vyloučeného uplatnění přímého účinku, budou na základě potenciálního aktivistického
přístupu ESD výše uvedené doktríny „přetaženy“ judikaturou z komunitárního
práva i do práva unijního. Některé z judikovaných principů nejsou totiž charakteristické jen pro komunitární právo, ale jsou odvozeny z práva mezinárodního,
které představuje interpretační přemostění pro takovou interpretaci. ESD ostatně
již naznačil tuto interpretační tendenci ve svém rozsudku ve věci Pupino, kdy
na základě principu loajální spolupráce judikoval v podstatě nepřímý účinek
unijního práva spočívající v povinnosti eurokonformního výkladu.12
Paralelismus vnitřních a vnějších vztahů
Z hlediska vnějších vztahů se jeví problematickou i potenciální uplatnění
doktríny implicitní vnější pravomoci judikované ESD v rámci komunitárního
pilíře (posudek ESD ve věci AETR). Tuto doktrínu ESD ostatně již extenzivním způsobem uplatnil i ve svém posudku 1/03 ve věci revidované Luganské
úmluvy,13 tedy v oblasti, jejíž komunitarizaci došlo amsterodamskou smlouvou.
Uplatnění této doktríny v případě komunitarizace policejní a soudní spolupráce
v trestních věcech by značným způsobem limitovalo mezinárodněprávní subjektivitu členských států v této oblasti. A to zejména v případech, kdy by judikatura
ESD dovodila výlučnou pravomoc Společenství.
Rozšíření soudní jurisdikce
Jurisdikce Evropského soudního dvora je v rámci třetího pilíře omezená. Neexistuje zde obdoba žaloby na porušení Smlouvy (čl. 226-228 SES), k položení předběžné otázky je legitimován užší okruh vnitrostátních soudů možnosti a omezen je
i okruh subjektů legitimovaných k podání žaloby na neplatnost. Z pohledu České
republiky je možnost uplatnění dozorčí žaloby Komise ve světle dosavadních zkušeností s počtem řízení zahájených vůči ní Komisí spíše hrozbou v případě legitimace
k pokládání předběžných otázek. Česká republika svým prohlášením připouští pro
předběžné otázky v rámci třetího pilíře shodný režim jako panuje v pilíři prvním
(čl. 234 SES 37), takže situace by po případném přesunu zůstala nezměněna.
Z hlediska ochrany práv jednotlivců by bylo možné naopak pozitivně hodnotit širší
okruh subjektů legitimovaných k podání žaloby na neplatnost podle čl. 230 SES,
zahrnující za určitých okolností i dotčené jednotlivce. Naopak za stávající právní
úpravy je v souladu s čl. 35 odst. 6 SEU ESD příslušný přezkoumávat legalitu rámcových rozhodnutí a rozhodnutí pouze z iniciativy členských států nebo Komise.
Viz rozsudek C-105/30 Pupino, in Pítrová L., Pomahač R., Průvodce judikaturou evropského
soudního dvora, 4. díl, Linde Praha, Praha 2006, str. 119 an.
13
Viz posudek 1/03 Pravomoc Společenství uzavřít novou Luganskou úmluvu o soudní příslušnosti
a uznávání a výkonu rozhodnutí v občanských a obchodních věcech.
12
50
„Vybírání rozinek“ z Ústavní smlouvy?
Využití přechodové klauzule je často označováno jako vybírání rozinek
z Ústavní smlouvy nebo jako naplnění představ Ústavní smlouvy zadními vrátky.
Toto tvrzení je sporné, protože passerella je součástí již platných smluv a také proto, že není jasné, zda využitím tohoto ustanovení by bylo dosaženo stejného cíle,
jaký zamýšlí Ústavní smlouva. Čl. III-270 SÚ by umožnil přijímání evropských
zákonů a evropských rámcových zákonů v oblasti spolupráce v trestních věcech
a přijímání rámcových zákonů pro stanovení minimálních pravidel nezbytných
pro vzájemné uznávání. Čl. III-271 SÚ obsahuje pravomoci v oblasti sbližování
trestního práva cestou stanovení minimálních pravidel týkajících se vymezení
trestních činů a sankcí v oblastech mimořádně závažné trestné činnosti.14
Obě ustanovení však obsahují „záchranné brzdy“, které jsou pro členské státy
velmi významné. Využitím těchto brzd může členský stát ve skutečnosti nepřistoupit k určitému návrhu, pokud by ovlivnil základní aspekty jeho trestněprávního systému. Uplatnil by tak v podstatě „opt out“, zatímco ostatní členské státy
(pokud by dosáhly kvalifikačního kriteria 1/3) by mohly pokračovat ve spolupráci
formou posílené spolupráce. Z vágního znění čl. 42 SEU není ovšem zřejmé,
zda toto ustanovení je dostatečně flexibilní, aby umožnilo zavedení obdobných
záchranných mechanismů, jaké předpokládala Ústavní smlouva.
Závěr
Vycházíme-li z výše uvedené analýzy rozsudku C-179/03 a možnosti využití
passerelly můžeme říci, že:
1. Dosud neexistuje obecná kompetence Společenství v oblasti trestního práva.
2. Existuje nicméně určitá kompetence, která je omezená a dosud judiciálně
neupřesněná.
3. Existuje omezený rozsah záležitostí (definovaných čl. 29 SEU), které by
mohly být prostřednictvím passerelly přeneseny do prvního pilíře.
Cesta aktivistické judikatury ESD a implicitního přenesení pravomocí
v oblasti trestního práva na Společenství je podle mého názoru netransparentní
a její prohlubování proti vůli členských států má své limity a mohlo by vést
k zablokování rozhodování v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních
věcech. V tomto ohledu je třeba vyčkat navazující judikatury ESD. Komunitarizace prostřednictvím passerelly nebude mít patrně dostatečnou podporu ze strany
členských států, pokud nebude doplněna specifickým rozhodovacím postupem
a konsensuálně přijímanými záchrannými mechanismy a věcně přesně vymezena.
Překážkou efektivní spolupráce v této oblasti nemusí být jednomyslné rozhodování,
ale schopnost konsensu se skutečně kvalitními legislativními řešeními.
Blíže viz Syllová J., Pítrová L., Svobodová M. a kol, Ústava pro Evropu, komentář, C. H. Beck,
Praha 2005.
14
2. část –
EVROPSKÁ ÚSTAVNÍ SMLOUVA
A JEJÍ VYBRANÉ ASPEKTY
Evropská ústava z pohledu konstituční ekonomie
53
Evropská ústava z pohledu
konstituční ekonomie
Marek Loužek1
Evropská unie se uplynulých letech pokoušela prosadit vlastní ústavu. Konvent vytvořil text ústavní smlouvy, o němž se posléze jednalo na mezivládních
konferencích. Ačkoli jej podepsali šéfové států či vlád všech 25 zemí a rozběhla
se ratifikace, některé země jeho přijetí zablokovaly. Cílem příspěvku je podívat
se na evropskou ústavu očima konstituční politické ekonomie.
Vznik a ratifikace evropské ústavy
Evropská unie se v uplynulých letech pokoušela položit základy vlastní ústavy. Ačkoli Laekenská deklarace, schválená 15.–16. prosince 2001 doporučovala,
aby Konvent předložil návrh smluvního uspořádání EU ve variantách, nabídl
nakonec Konvent pouze jediný dokument. „Návrh smlouvy ustavující Ústavu
pro Evropu“ byl schválen Evropským ústavním konventem 10. července 2003.
Největší vliv na výsledný text evropské ústavy v Konventu měly dvě hlavní
evropské politické frakce – Evropská lidová strana a Strana evropských socialistů. Přitom se zdá, že postoje obou vůdčích stran o budoucí podobě evropské
ústavy – navzdory proklamovaným ideologickým rozdílům – se příliš nelišily,
nýbrž vykazovaly značné podobnosti (viz Pitrová, Fiala, Kaniok, 2005).
Evropská lidová strana (EPP) zaujala kritický postoj ke smlouvě z Nice,
vnímala ji jen jako částečný pokrok, který měl sice velký význam s ohledem
na rozšíření, ale nemohl zlepšit fungování evropských institucí po rozšíření.
Rezervovaný postoj evropských lidovců pramenil z nespokojenosti s neefektivním užitím většinového hlasování u konkrétních politik a slabé role národních
parlamentů.
Strana evropských socialistů (PES) prosazovala od roku 2002 koncept nového
federalismu, který rovněž vyjadřoval nespokojenost s výsledky jednání Evropské
rady v Nice. Smlouvu z Nice vnímali socialisté jako projev krize evropanství
a národního egoismu. EU podle evropských socialistů dosáhla stadia, kdy již
nebyla schopna plnit dvě základní funkce: obranu sociálního modelu a účast na
rekonstrukci soudobého světa.
Evropští socialisté dávali přednost Konventu jako metodě jednání před
mezivládní konferencí. Rovněž evropští lidovci oponovali metodě mezivládní
konference, která podle nich zabránila hlavní reformě a vyloučila Evropský parlament a národní parlamenty z vyjednávání (Slapin, Konig, 2004). Proto i EPP
1
Kontakt: PhDr. Ing. Marek Loužek, Ph.D., analytik Centra pro ekonomiku a politiku, Politických
vězňů 10, Praha 110 00, e-mail: [email protected].
54
nakonec dala přednost metodě Konventu před vyjednáváním na mezivládní
konferenci.
EPP byla na Konventu zastoupena 32 plnými členy, 20 alternujícími členy
a třemi pozorovateli (Königová, Kratochvíl, 2005). Konvent řídil Valéry Gisgard
d’Estaing, člen EPP. PES měla rovněž v Konventu početnou skupinu zástupců:
34 stálých členů, 20 alternujících členů a tři pozorovatele. Ve většině bodů návrhu ústavní smlouvy se obě strany shodovaly, v menšině se lišily, ale nakonec
dospěly ke kompromisu.
Obě strany se shodly na posílení role Evropského parlamentu, zejména při schvalování rozpočtu, omezení jednomyslného hlasování s výjimkou ústavních otázek,
změny způsobu volby Komise ve prospěch Evropského parlamentu, rozšíření rozhodování kvalifikovanou většinou, vytvoření evropského ministra zahraničních věcí.
Strany se u těchto bodů lišily v detailech, ale v zásadě nabízely podobná řešení.
Kontroverzním tématem byl nově vytvořený předseda Evropské rady (viz
Kaniok, Pitrová, 2005). Měl reprezentovat unii v zahraničních vztazích, ale
rovněž napomáhat rozhodovacímu procesu na úrovni EU. Prezident Evropské
rady by si konkuroval s předsedou Komise, ale rovněž v řadě oblastí i s novým
ministrem zahraničí unie. Konečná verze mechanismu volby prezidenta Evropské
rady byla, že bude zvolen kvalifikovanou většinou na období 2,5 roku s možností
jednoho znovuzvolení.
V menšině témat, která vyvěrala z odlišných ideologických pozic, se strany
neshodovaly. Lidovci trvali na zmínce o dědictví křesťanství v preambuli ústavy.
Evropští socialisté požadovali větší váhu sociálních ohledů a z ní vyplývajícího
institucionálního zabezpečení. V obou případech byl záměr tak úzký, že nezískal
širší podporu v plenárním zasedání, a frakce si tyto návrhy zablokovaly.
Celek ústavy byl veden zřetelným supranacionálním záměrem. To ladilo
s rétorikou obou stran na Konventu, kdy EPP volala po „evropském federálním
systému“ a socialisté po „novém federalismu“. V průběhu jednání Konventu se
obě strany zaměřovaly na podporu supranacionálních ohledů. Konventu bylo
dáno takové složení, které by potlačilo mezivládní faktory a rozvíjelo federalistickou koncepci integrace, k níž obě strany inklinovaly.
Další fáze zápasu o evropskou ústavu probíhala na mezivládní konferenci.
Prohloubení politické integrace bylo kontroverzní. Vedly se debaty o vážení
hlasů v Radě ministrů (viz Plechanovová 2006). Polsko a Španělsko na bruselském summitu v prosinci 2003 ostře vystoupily proti nové proceduře hlasování
a namítly, že velké členské státy by mohly ovládnout malé. Nové procedury
hlasování by rozšířily minimální vítězné koalice při hlasování kvalifikovanou
většinou, takže menší země by oslabily svou blokační schopnost.
V průběhu dalšího roku pokračovalo vyjednávání o smlouvě, která – kdyby
byla ratifikována – by evropskou ústavu uvedla v život. Vlády všech 25 zemí
podepsaly evropskou ústavní smlouvu 29. října 2004 v Římě. Smlouva měla
vstoupit v platnost, až ji neratifikují všechny členské země – buď pomocí par-
55
lamentního hlasování, nebo referendem. Vývoj ratifikace do dnešního okamžiku
zobrazuje tabulka 1.
Tabulka 1. Kalendář ratifikace Ústavní smlouvy v členských
zemích EU
Datum
Referendum
Parlamentní
hlasování
Litva
Maďarsko
Slovinsko
Výsledek hlasování /
průzkum veřejného mínění
ANO (84 z 91 přítomných)
ANO (76,7%; účast 42,3%)
1.
2.
3.
4.
11. 11. 2004
20. 12. 2004
1. 2. 2005
20. 2. 2005
5.
6. 4. 2005
(PS schválila
25.1.)
Itálie
ANO
PS: 436 z 469 přítomných
Senát: 217 z 233 přítomných
6.
7.
8.
9.
19. 4. 2005
11. 5. 2005
11. 5. 2005
27. 5. 2005
(Spolková
rada)
29. 5. 2005
1. 6. 2005
2. 6. 2005
30. 6. 2005
6. 7. 2005
Řecko
Rakousko
Slovensko
Německo
Belgie
ANO (181 ze 182 přítomných)
ANO (jednohlasně, zdrželo
se Meklenbursko-Přední
Pomořansko)
NE 54,8%
NE 61,6%
ANO (jednohlasně, 65
poslanců)
ANO 56,52%
ANO
Estonsko
10.
11.
12.
13.
14.
15. 10. 7. 2005
16. 8. 2. 2006
17. 9. 5. 2006
Španělsko (poradní
referendum, senát
schválil 18. 5. 2005)
Spolkový sněm schválil
12. 5. 2005 (569 z 594
přítomných poslanců)
Francie
Nizozemsko
Lotyšsko
Kypr
Malta
Lucembursko
28. 4. 2005 schválil
Senát
19. 5. 2005 schválila
Sněmovna
Bruselský parlament
parlament německé
komunity
Valonský parlament
parlament francouzské
komunity
Vlámský parlament
56
5. 12. 2006
Finsko
Dánsko
Polsko
Irsko
Švédsko
Odloženo
Velká Británie
Česká republika
Portugalsko
Zdroj: Kancelář prezidenta ČR, 30. 11. 2006
Pokud by se nepodařilo, aby dokument získal souhlas všech členských států,
uvažovali němečtí a francouzští politici, že založí užší unii uvnitř menšího okruhu
států, takže by vznikla unie různých rychlostí. Francie a Německo by vytvořily
„tvrdé jádro“ zavázaných užší unii, nové organizaci, která by působila uvnitř EU.
Jenže referenda ve Francii a Nizozemí tyto záměry vyřadila ze hry.
Propast mezi voliči a politiky byla hlubší, než evropští činitelé předpokládali
(viz Búrca 2006). Překvapení bylo o to větší, že jak Francie, tak Nizozemí byly
považovány za nositele užší evropské integrace. Se 70 % účastí se 55 % Francouzů
rozhodlo ústavu odmítnout. O tři dny později Nizozemci, v prvním referendu vůbec
v dějinách své země, odmítli euroústavu většinou 62 % (viz Qvortrup, 2006).
K tahounům evropské integrace, kterým se nepodařilo ratifikovat evropskou
ústavu, patří rovněž Německo. Průzkumy veřejného mínění naznačovaly, že by
němečtí občané pro takový dokument nehlasovali. Spolkový ústavní soud 30. října 2006 oznámil, že se ratifikací nebude zabývat, protože evropská ústava nebyla
schválena ve Francii a Nizozemí. Tím však nemohl evropskou ústavu podepsat
spolkový prezident a ratifikační proces nebyl ukončen.
Rozdíl vnímání politiků a veřejnosti doprovází evropský projekt od počátku (viz Booker, North, 2006). Nadšení nad společnou měnou byl rovněž větší
mezi politickými elitami než mezi obecnou veřejností. Členové Evropského
parlamentu byli silnou většinou pro zavedení eura, zatímco veřejnost byla daleko
zdrženlivější. Negativní postoj k euru odráží ztrátu důvěry v to, že euro bude
podporovat ekonomický růst (Aarts a Kolk, 2006).
Ve většině členských zemí EU jsou názory voličů na evropskou integraci
relativně nedůležité pro rozhodování ve volbách do národních parlamentů
a Evropského parlamentu. Volby do Evropského parlamentu jsou „druhořadé“,
těší se menší volební účasti a ovládají je spíše domácí, vnitropolitická témata.
Tak se stalo, že voliči v referendech o evropské ústavě hlasovali proti názorům
svých politických představitelů.
Konstituční politická ekonomie
Konstituční politická ekonomie vykládá ústavu jako implicitní či explicitní
kontrakt mezi jednotlivci, kterým zajišťuje ochranu proti útokům ostatních – viz
57
Rowley (1993), Kouba (2000), Mudambi, Navarra a Sobbrio (2001) či Voigt
(2003). Odmítnutím organických normativních ospravedlnění státu jako svatého
práva králů nebo přirozeného práva chce konstituční ekonomie politickou legitimitu odvodit z původní smlouvy jako základu pro právo a stát.
V hobbsovském původním stavu jsou lidé svobodní dělat, cokoli chtějí, protože nejsou omezeni ostatními jednotlivci ani státní intervencí. Bez státu by však
sobečtí jedinci měli podnět napadat své spoluobčany, nebo dokonce ohrožovat
jejich životy. Buchanan (1975: 12) vysvětluje: „Otázkou je definice omezení.
Anarchie funguje jen, když omezení mezi osobami jsou všemi implicitně přijata.
Jinak je nutné právo stanovit a vynucovat nějakou autoritou.“
Pokud se jednotlivci nechtějí spoléhat na implicitní respekt svého soukromí
jinými, podřídí se dobrovolně zákonu a vynucované síle státu, protože to v porovnání s anarchií přináší vzájemné přínosy. Individuální konflikty jsou pak řešeny
nezávislou třetí stranou, která chrání individuální svobody. Nově vytvořený stát
pomáhá organizovat a vynucovat individuální spolupráci při zajištění veřejných
statků, které jsou prospěšné velkému množství lidí ve společenství.
Stát pomáhá optikou konstituční politické ekonomie překonávat problém
černého pasažéra a řešit společenská dilemata. Projekt pro takovou dobrovolnou
dohodu lze nalézt v základní původní smlouvě. Stoupenci teorie společenské
smlouvy – Hobbes, Locke, Rousseau, Kant či v nedávné době Rawls - interpretují smluvní rekonstrukci státu jako myšlenkový experiment, který chce objevit
politická pravidla, na nichž by se jednotlivci mohli potenciálně shodnout.
Wicksell (1896), Buchanan (1975: 147) nebo Buchanan a Tullock (1962: 96)
zdůrazňují důležitost reálné a praktické dohody občanů podléhající nějaké ústavě. Explicitní dohoda je nutná, protože stát má sílu zneužívat občany a chovat se
jako Leviathan. Odtud pramení potřeba ústavních pravidel, která zabraňují státu,
politikům, byrokratům (a zájmovým skupinám), aby zneužívali svou moc.
Vláda se musí podřídit vládě práva. Vzájemná kontrola a vyváženost jednotlivých mocí (checks and balances) by měla být stanovena v ústavě s cílem
vytvořit dostatečnou politickou konkurenci mezi institucemi, která by zabránila
konkrétním centrům moci uchopit neomezenou moc a ovládnout zemi. Konstituční politická ekonomie proto zkoumá základní politická pravidla, na nichž by
se lidé shodli, aby mohli mírumilovně žít.
Individualistické východisko teoretiků společenské smlouvy umožňuje odvodit základní principy omezení moci. Tři instituce zvláště slouží k omezení státní
autority; aby zaručily základní individuální práva, předpokládají legitimně koncentrovanou moc a zohledňují zájmy nejvyššího možného počtu občanů: vláda
práva (rule of law), oddělení mocí a demokracie.
Vládu práva zajišťují přísné požadavky na změnu základních práv a nezávislé
soudnictví. Existuje nepřímý vztah mezi principem demokracie (se snadnějším
většinovým rozhodováním, než je jednomyslnost) a vládou práva. Jednomysl-
58
nost zabraňuje potlačování etnických, náboženských a rasových menšin. Avšak
fundamentální práva jsou rovněž relativní práva. Např. ochrana soukromí může
mít nižší hodnotu v zemích, kde je vysoké nebezpečí terorismu – viz Müller
(1996: 216).
Neméně důležitý než definice základních práv je požadavek nezávislého
soudnictví, které má chránit občany před zásahy státu. Nezávislost soudnictví
signalizuje, že administrativy členských zemí podléhají vládě práva, která je
důvěryhodným závazkem státu k ochraně soukromých práv. Ochrana soukromého
vlastnictví je podmínka pro fungování svobodné společnosti i tržní ekonomiky.
Oddělení jednotlivých mocí citelně rozšiřuje politickou konkurenci ve státě.
Montesquieu (2003) proto navrhl vytvořit legislativu, exekutivu a soudnictví tak,
aby se navzájem kontrolovaly. Nezávislost soudní moci – pokud nevede k absolutní
separaci jednotlivých mocí – posiluje konkurenci mezi institucemi, a tím posiluje
základní svobody jedinců. Oddělení mocí umožňuje vzájemnou kontrolu.
Laffont (2000) ukazuje, že oddělení moci vede k omezení korupce a zneužití
moci. Informační nevýhoda občanů ve srovnání s politiky se oddělením mocí
snižuje. Persson, Roland a Tabellini (1997) ukazují, že oddělení mocí je efektivnější v prezidentském než parlamentním systému, protože možnosti legislativy
a exekutivy uzavírat spolu tajné dohody jsou v parlamentním režimu větší.
Realita evropské ústavy
Ústavní diskuse v EU má ještě daleko od hobbsovského původního stavu. Ale
realita evropské ústavy přímo vybízí k aplikaci konstituční politické ekonomie na
evropskou ústavu. Lze se ptát, nakolik principy oddělení a rovnováhy mocí, které
doporučuje konstituční politická ekonomie, jsou naplněny v návrhu evropské
ústavy a nakolik jednotlivá ustanovení evropské ústavy ladí, či neladí s těmito
principy.
Evropská ústava nepovažuje za prvořadé chránit hodnoty svobodné společnosti a tržní ekonomiky. V článku I-3 odst. 3 Unie „usiluje o udržitelný rozvoj
Evropy, založený na vyváženém hospodářském růstu a cenové stabilitě, konkurenceschopném sociálně tržním hospodářství směřující k plné zaměstnanosti
a společenskému pokroku, s vysokým stupněm ochrany a zlepšování kvality
životního prostředí“. Toto posvěcení evropského sociálně-tržního modelu v ústavě vyvolává vážné pochybnosti, zda svobody občanů jsou pro konstruktéry
evropské ústavy opravdu to základní.
Podle Čl. I-11 odst. 2 „pravomoci, které nejsou přiděleny Unii Ústavou,
náleží členským státům“. Působnost Unie je tak zřetelně primární, působnost
členských států až odvozená. Článek I-11 odst. 1 přináší dvě zásady: subsidiaritu
a proporcionalitu. Zásada subsidiarity je konkretizována v protokolu o národních
parlamentech: ty mají právo být informovány o legislativních návrzích Unie,
které mohou namítat s odůvodněním, že odporují zásadě subsidiarity. V praxi
59
však bude takový odpor lehce zlomen, neboť záleží na Komisi, zda připomínky
zohlední, či nikoli (viz Belling 2006).
Ožehavou je doložka o pružnosti (I-18), podle níž pokud Ústava neposkytuje
Unii nezbytné pravomoci a činnost Unie se ukazuje být jako nezbytná, „přijme
Rada ministrů na návrh Komise a po obdržení souhlasu Evropského parlamentu
jednomyslně vhodná opatření“. Tzv. passarely (čl. IV-444) prakticky umožňují
pružně měnit rozdělení kompetencí, např. přesouvat rozhodování do oblasti
s kvalifikovanou většinou, aniž by byla měněna Ústava. Tato ustanovení nepředstavují garanci, že se evropská moc nevymkne kontrole.
Komise, Evropský parlament a Evropský soudní dvůr mají společný zájem
rozšiřovat své kompetence a rozhodovat ve prospěch evropské odpovědnosti.
Členské státy v Radě mají naopak motivaci udržet národní kompetence. Výměnné
obchody přitom již v minulosti vedly a povedou dále k centralizaci na evropské
úrovni. Poté, co by vstoupila v platnost evropská ústava, by tyto výměnné obchody ještě posílily, protože by už v řadě věcí nebylo vyžadováno jednomyslné hlasování. Švýcarské dějiny ukazují, že koalice federální úrovně a chudých kantonů
proti bohatým kantonům vede k centralizaci sociální politiky.
Jednou z nejproblematičtějších pasáží návrhu Ústavy EU je čl. I-26, odst. 2:
„Nestanoví-li Ústava jinak, nemůže být žádný normotvorný akt Unie přijat bez
návrhu Komise.“ Členské země nemohou za normálních okolností navrhovat legislativní akty. Přeloženo do řeči národního státu: zákony smí předkládat pouze vláda,
nikoli jednotliví poslanci. Toto ustanovení připomíná spíše diktaturu než demokracii.
Lze souhlasit s Tabellinim (2003), že změny v evropské ústavě rozšiřují
legislativní aktivity Evropské unie a podporují další centralizaci kompetencí
v EU. Hayek (1991) správně argumentoval, že to není suverenita vlády, nýbrž její
omezení, která vytváří hlavní smysl ústavy. Změny v rozhodovacích procedurách
podle ústavní smlouvy pro Evropu nezvyšují, nýbrž omezují schopnost občanů
kontrolovat evropskou politiku.
Druhou částí návrhu evropské ústavy jsou základní práva. Jakákoli potenciální pravidla či přání však nelze považovat za základní práva. Charta základních
práv, která je součástí evropské ústavy, nepřináší katalog základních práv, na
nichž by se shodli teoretici konstituční ekonomie. Lze souhlasit s Muellerem
(2004: 61-84), že řada těchto práv není základních, některá si odporují nebo jsou
nadbytečná nebo jednoduše komentují různá témata.
Např. čl. II-95 Charty deklaruje vysokou úroveň ochrany lidského zdraví,
článek II-97 vysokou úroveň ochrany životního prostředí a čl. II-98 vysokou
ochranu spotřebitele. Článek II-93 zase nabízí rodinám sociální ochranu. Je sporné, zda zde jde skutečně o základní práva člověka a občana, a jak a kým mohou
být garantována.
Rozpory existují v případě diskriminace. Podle článku II-81 by se mělo zabránit každé diskriminaci podle pohlaví (a šestnácti dalších kritérií). Článek II-83
60
odst. 1 označuje rovnost mužů a žen za základní hodnotu EU. Avšak čl. II-83
odst. 2 explicitně umožňuje diskriminaci ve prospěch „nedostatečně zastoupeného pohlaví“. Je tedy diskriminace zakázána, nebo povolena?
Celá čtvrtá hlava Charty základních práv, která přináší „sociální práva“,
je nadbytečná (viz Feld 2005: 422). Zavádí právo na informace a „konzultace
s pracovníky podniku“, právo na kolektivní vyjednávání a akce, právo na sociální
zabezpečení apod. Podivně působí „právo na přístup k umisťovací službě“ či
„ochranu v případě nespravedlivého propuštění“. Výklad některých práv může
být citlivý a nejednoznačný.
Článek I-4 odst. 2 návrhu evropské ústavy výslovně praví, že v oblasti působnosti je zakázána jakákoli diskriminace z důvodu státní příslušnosti. Při dostatečně širokém výkladu by někdo mohl tvrdit, že Portugalec žijící v Německu
či Bulhar v Česku má mít stejnou míru sociální ochrany ve smyslu sociálních
dávek, jako mají domácí občané. Není jasné, jak by se k tomuto požadavku stavěl
Evropský soudní dvůr.
Konstituční politická ekonomie umožňuje analyzovat nejen vlastní text
evropské ústavy, ale i způsob, jak text vznikal. Nezdá se správné, aby ti, kteří
budou podléhat pravidlům, měli rozhodovací právo měnit mechanismy kontroly
a sankcí (viz Feld 2005: 425). Hráčům by nemělo být povoleno, aby rozhodovali
o pravidlech hry. V evropském kontextu členům Evropského parlamentu a vládních úřadů nemělo být vůbec povoleno, aby se stali členy ústavního konventu,
mají-li rozhodovací pravomoc nad tím, čím se Konvent zabýval. To představuje
jasný konflikt zájmů.
Konvent se skládal ze tří hlav států, patnácti představitelů národních vlád,
třiceti představitelů národních parlamentů, šestnácti členů Evropského parlamentu, dvou představitelů Komise, třinácti představitelů vlád kandidátských zemí
a 26 představitelů národních parlamentů kandidátských zemí. Členové Konventu
neopustili své úřady, nýbrž v nich setrvali. Lze souhlasit s Vaubelem (2002), že
členové Konventu byli v konfliktu zájmů mezi svými osobními cíli a zásadními
účely ústavy.
Schopnost kontrolovat představitele na úrovni Evropské unie je již nyní pozoruhodně malá. Běžné delegování rozhodovací moci na Radu ministrů podkopává
kontrolní možnosti. Není vůbec výjimečné vynucovat nepopulární opatření doma
pomocí evropských institucí. Evropský parlament přitahuje stále další kompetence, aby zvýšil svou vlastní rozhodovací moc. Není proto pravděpodobné, že by se
bránil další centralizaci unie.
Evropské národy necítí evropskou identitu. Vnímají se především jako Češi,
Němci, Francouzi či Italové, nikoli jako Evropané. To má významné důsledky
pro schopnost kontrolovat vládu v EU. Média nevykonávají na evropské úrovni
kontrolu v takovém rozsahu jako na národní úrovni. Unie vytváří velkou většinu
legislativních rozhodnutí závazných pro členské státy bez zpětné vazby.
61
Další plíživá centralizace kompetencí moci na evropské úrovni bez vytvoření
účinných mechanismů demokratické kontroly přináší vážná rizika. Posiluje se
tak demokratický deficit EU – viz Boyce (1993), Abromeit (1998: 4) či Hug
(2002: 8). Demokratický deficit nespočívá jen ve sporné legitimitě Komise, jejíž
složení se mění jen málo při změně národních voleb. Spočívá rovněž v nedostatečné kontrole občanů vůči výsledkům politiky na úrovni EU.
Demokratický deficit návrh Ústavy pro Evropu neodstranil, nýbrž naopak
spíše posílil. Rozšíření rozhodovací moci Evropského parlamentu nezvýší legitimitu politických rozhodnutí na úrovni unie. Německý i francouzský ústavní soud
již v letech 1992-93 upozornily na spornou slučitelnost Maastrichtské smlouvy
s národní ústavou, když argumentovaly neexistencí evropského národa, evropské
veřejnosti. Abromeit (1998: 32) to nazývá argumentem „neexistence evropského
národa“.
Ústava je demokratická, když je založena na kolektivní entitě jako národ,
která má společnou kulturu, tradice, zkušenosti a identitu. Lze souhlasit s Fialou
(2003: 31-33), že i kdyby byly evropskou ústavou rozšířeny rozhodovací moci
Evropského parlamentu, její většinová rozhodnutí nebudou legitimizovat evropskou politiku, protože neexistuje společný demos. Ordinovat pro celou Evropu
jeden ústavní krunýř se jeví jako krátkozraké.
Federace, či konfederace?
Debata o evropské ústavě ilustruje fundamentální problém, před nímž stál
Konvent při jednání o Ústavě a před nímž stály hlavy států při svém rozhodování
o budoucí podobě EU: unie by se měla rozhodnout, zda konečným cílem evropské integrace má být federace, nebo konfederace. Pokud by členské země chtěly
vytvořit konfederaci, pak by hlavními orgány unie měly zůstat Evropská rada či
rada ministrů, kde mají hlavní slovo členské země. Kompetence by se měly vrátit
členským zemím (Kadlecová, 2006).
Pokud by konečným cílem evropské integrace byla federace, měly by být
posíleny legislativní a exekutivní moci a vládní systém by si musel vybrat mezi
prezidentským či parlamentním systémem, či mezi jednokomorovým nebo
dvoukomorovým parlamentem (Hobe 2006). V takovém případě by museli být
vtaženi do hry evropští občané. Evropská rada či Rada ministrů by ve federálním modelu neudržela své rozhodovací pravomoci, ale mohla by hrát roli druhé
komory parlamentu.
V současnosti má Evropská unie ještě daleko od federace. Avšak její stávající kompetence převyšují pravomoci konfederace. Mnohé přitom naznačuje, že
dochází k plíživému vývoji směrem k federaci, navzdory signálům, které vyslalo
odmítnutí evropské ústavy ve Francii a Nizozemí. Není náhodou, že hlavním
účelem Evropských společenství od Římských smluv byla vždy stále těsnější
integrace.
62
Evropské instituce – Komise, Evropský parlament a Evropský soudní dvůr
– mají motivaci dosáhnout užší politické integrace v Evropě, protože to zvyšuje
jejich kompetence a odtud i moc v politickém systému. Ostatně i americký Nejvyšší soud sehrál v případě sporů nezanedbatelnou roli při centralizaci kompetencí a vzniku americké federace. Toho si byli dobře vědomi antifederalisté.
Integrační proces v EU je charakterizován centralizačním trendem přinejmenším od vzniku Jednotného evropského aktu, který se urychlil po Maastrichtské
smlouvě (Kuijper 2004). Stále více politik bylo delegováno na evropskou úroveň.
Ve stále více oblastech byly členské země EU nuceny koordinovat své politiky.
EU poučovala národní parlamenty a ve zvýšeném rozsahu vytvářela směrnice pro
evropské politiky, aniž by k tomu měla dostatečnou demokratickou legitimitu.
EU dlouho váhala, jaký by měl být konečný cíl. Předání pravomocí zpět členským státům a omezení sebe samu na konfederaci se nepodařilo. Naopak otevřeně zvolila centralizaci kompetencí a pokusila se založit federaci. Návrh evropské
ústavy byl smělým pokusem posunout EU k federálnímu modelu (Loužek, 2004).
Znaků společného státu je v ústavě tolik, že je lze právem považovat za konec
mezivládního modelu v Evropě a jeho nahrazení supranacionálním modelem.
Právní subjektivita EU podle ústavy je nezbytným předpokladem pro vznik
státu. Výslovně je stanovena nadřazenost práva EU nad domácím právem.
Evropská ústava používá typicky federální pojmy – výlučná působnost a sdílená
působnost. Základní práva podle Charty základních práv budou platná v celé unii
a jejich dodržování lze vymáhat před evropskými soudy. Jeden prezident, ministr
zahraničí, jedna vlajka a hymna lze chápat jako symboly společného státu.
Evropská ústava není jen reformulací stávajících smluv. Nelze nevidět důležité
rozdíly evropské ústavy od stávajícího smluvního uspořádání. Tyto změny jsou
dokonce tak velké, že lze hovořit o kvazifederálním charakteru EU po přijetí
ústavní smlouvy pro Evropu. Řada oblastí by přešla z oblasti jednomyslného rozhodování do rozhodování kvalifikovanou většinou. Spuštění posílené spolupráce
v oblasti obrany by fakticky změnilo tvrdé jádro ve federaci.
O unitární stát po vzoru Francie či Velká Británie se v Evropě právem nikdo
nepokouší. O to více je však překvapivé, jak silnou podporu má v EU federální
proud, ani ne tak mezi občany jako mezi politiky. Evropská federace by zrušila
evropské národní státy, rozpustila by je do nové Evropy. To zůstává i nadále
utopií, protože preference jednotlivých členských zemí jsou tak odlišné, že dříve
či později vznikne silná opozice proti takovému návrhu.
Srovnatelně velká společenství, jako by se stala Evropská unie, buď byly od
počátku svého historického vývoje federací (Spojené státy, Kanada, Austrálie,
Indie), nebo nastoupila decentralizační proces po období vynucené standardizace
centrální autoritou – viz Sovětský svaz, Rusko, Čína. Aby existoval společný
stát, musela by existovat značná homogenita preferencí občanů EU. To však
v Evropě nenastalo.
63
Pokusy o kříšení evropské ústavy
Ačkoli evropská ústava byla odmítnuta, existují mezi některými evropskými
politiky stálé pokusy ji křísit. Někteří věří, že ústava má ještě šanci. Její zastánci argumentují, že dvě třetiny Francouzů podle průzkumů prohlašují, že chtějí
nějakou ústavu pro Evropu; navíc většina členských států euroústavu ratifikovala.
Ústava by se dala zachránit např. tím, že se z ní některé části vypustí, nebo lze
o ní znovu hlasovat tam, kde neprošla.
Německá kancléřka Angela Merkelová avizovala v prosinci 2006, že během
německého předsednictví v první polovině 2007 se pokusí znovu oživit otázkou
ústavy. Německo zůstává jedním z hlavních podporovatelů ústavního textu.
Změna může nastat i po francouzských prezidentských volbách v květnu 2007,
kdy by nový francouzský prezident mohl zaujmout novou pozici.
Stojí proto za to prozkoumat, jaké různé varianty další ratifikace (či neratifikace) by mohly nastat (srv. Grant 2005). Existuje celkem šest variant.
První možností je, že odmítnutí evropské ústavy ve Francii a Nizozemí znamená skutečnou smrt ústavní smlouvy s tím, že se členské země smíří s tím, že
unie bude nadále fungovat podle dosavadních smluv. Vlády rezignují na další
ratifikaci evropské ústavní smlouvy a Evropská unie se pokorně vrátí k mezivládnímu uspořádání. Toto řešení by bylo nejpoctivější.
Druhou možností je, že členské země se pokusí renegociovat ústavní smlouvu. Nová mezivládní konference by mohla vypustit některé kontroverzní pasáže
a pokusit se o novou ratifikaci. Tato varianta je však méně pravděpodobná než
první. Pasáže, které se některým nelíbí, se jiným naopak líbí, a obráceně. Jakákoli, byť sebemenší, změna evropské ústavy by znamenala, že ratifikace by musela
proběhnout znovu i v zemích, kde byla již „stará“ euroústava posvěcena.
Třetí možností je, že země, které v referendech evropskou ústavu odmítly,
uspořádají nové referendum. Precedenty v dějinách EU existují. Dánové schválili
na druhý pokus Maastrichtskou smlouvu v roce 1992 a Irové hlasovali o Smlouvě z Nice rovněž dvakrát. Protože Maastrichtská smlouva rozšířila roli unie
v oblastech obrany, imigrace a měnové politiky, bylo Dánům nabídnuto vyvázání se z těchto povinností před druhým hlasováním. Podobně EU byla schopna
Irům garantovat neutrální status. Problém ústavní smlouvy však je, že nelze
citlivé pasáže pro některé členské země vypustit: evropské instituce a hlasovací
pravidla.
Čtvrtou možností je, že se zbylých třiadvacet zemí rozhodne, že smlouva
vstoupí v platnost, a přinutí dvě neposlušné země, aby vystoupily z EU. Ačkoli
se nám to zdá být absurdní, někteří prominentní politici na kontinentu – bývalý
francouzský prezident Valéry Giscard d’Estaing a francouzský ministr vnitra
Nicolas Sarkozy – ještě před francouzským referendem prohlašovali, že Británii
by nemělo být povoleno, aby ústavu zablokovala; zbylých 24 států by se prý
mohlo vyvázat ze stávajících smluv o EU, přepsat smlouvu mezi sebou a ratifi-
64
kovat ji. Ani tato varianta není příliš realistická v situaci, kdy zemí, která ústavu
odmítla, je samotná Francie – hlavní tahoun evropské integrace po druhé světové
válce.
Pátou možností je, že země, které ratifikovaly evropskou ústavu, vytvoří
novou organizaci a uvnitř ní své vlastní instituce a novou politickou unii. Toto
„tvrdé jádro“ zemí by harmonizovalo své politiky v oblastech jako daně, právo,
výzkum a vývoj; vytvořilo by evropský trestní dvůr, společnou armádu a diplomatické služby. Tato skupina by měla společný dvůr, sekretariát, radu ministrů
a parlamentní orgán. A existovala by uvnitř širší EU. I to by však bylo právně
a politicky velmi obtížné, ne-li nemožné. Kancléř Gerhard Schröder byl přítelem
této myšlenky, ale opět dříve, než odmítli evropskou ústavu Francouzi. Stávající
evropské instituce by byly zřejmě velmi nepřátelské vůči novému jádru, protože
by v něm viděly konkurenční centrum autority. V některých případech by takové
jádro dokonce porušovalo evropské právo.
Šestou variantou je odložit sice evropskou ústavu k ledu, ale pokusit se její
části uvést v život plíživým způsobem. Ačkoli některé části jako nová hlasovací
pravidla nemohou být zaváděny bez ratifikace, jiné, např. vybudování evropské
diplomatické služby, mohou být aplikovány, aniž by se porušovaly stávající
smlouvy (Brodský, 2006). Země podporující užší integraci mohou navrhovat na
„malých“ summitech Evropské rady či Rady ministrů drobné změny vycházející
z euroústavy a pokoušet se změnit stávající smlouvy, např. v oblasti hlasování
kvalifikovanou většinou.
Bylo by velikou chybou, kdyby evropští vůdci ignorovali názory voličů
a snažili se je obejít. Tento druh elitářství byl právě tím, co pomohlo posílit řady
odpůrců euroústavy. Snažit se unii popohánět vpřed navzdory přání voličů by
bylo kontraproduktivní. Tato „paraústavní“ dynamika, díky níž se představitelé
Komise či Evropského parlamentu snaží dále „tlačit na pilu“, by znechutila stále
širší skupiny voličů. Demokratický deficit a odcizení od občanů by se tak neodstranily, nýbrž ještě více posílily.
Názor, že dosavadní smluvní uspořádání nepočítá s dalším rozšířením unie,
není pravdivý. Vstup Bulharska a Rumunska Smlouva z Nice přímo předpokládá
(stanovuje jim dokonce počty hlasů v evropských institucích). Je pravděpodobné,
že další země, které se k EU budou chtít připojit – Chorvatsko, Makedonie či
Turecko, budou mít své vlastní představy o vývoji EU. Přerozdělování v unii
je třeba snížit a připravit se i na příchod těchto chudších států. To je v souladu
s mezivládním modelem, nikoli modelem federálním.
Debata o budoucnosti EU bude nepochybně dále pokračovat. Evropští
politikové by si měli vzít příklad z Velké Británie, která správně pochopila, že
evropská ústava je mrtvým dokumentem, o němž nemá cenu dále jednat a který
je správné „odložit k ledu“. Starší smlouvy zůstávají v platnosti a my se musíme
naučit podle nich žít. Samozřejmě je možné drobnými krůčky smluvní uspořádání měnit. To je však možné pouze po souhlasu všech členů.
65
Závěr
Konstituční ekonomie odlišuje tři významy pojmu ústava: ústava v organizačním smyslu, ústava v právním smyslu slova a ústava v politickém smyslu.
Ústava v organizačním smyslu znamená organizační statut nějakého sdružení či
skupiny. Ústava v právním smyslu znamená nejvyšší právní normu autonomního
legálního řádu. V obou těchto prvních smyslech lze hovořit o evropské ústavě.
Třetí, politický smysl ústavy, je jemnější. Ústavu vnímá jako řídící ideu, která
spojuje konkrétní místo s vnitřní a vnější nezávislou politickou jednotkou, která
existuje nezávisle na ní. Zavedení takového řádu, který spojuje evropský prostor
a národ s konkrétními institucemi a který vysvětluje, proč zrovna tento prostor
by měl být strukturován jako jedna nezávislá entita, je přesně to, co pro Evropu
ještě neplatí.
Zásadní rozhodnutí mezi konfederací a federací je jedna z nejvýznamnějších
otázek evropské integrace. V současnosti Evropská unie představuje hybridní
entitu někde mezi oběma krajnostmi. Rozhodnutí unie zčásti ovlivňuje občany
EU a zčásti je vykonáváno vládami členských států. Evropská ústava, kterou se
evropští politici snažili v uplynulých letech prosadit, by byla jasným příklonem
k federálnímu modelu.
Harmonizace politiky ve smyslu federalismu by vyžadovala rozpočtové transfery mezi centrem a bohatými regiony a evropskou periferií v obrovském rozsahu. To by bylo nepřijatelné pro občany bohatých členských států, kteří nejsou
připraveni přerozdělovat tak velký rozsah vlastních prostředků mezi členskými
zeměmi. Ale ani občané Velké Británie či skandinávských zemí nejsou nadšeni
ze supranacionálního vývoje EU.
Demokratický základ politických rozhodnutí je klíčovým předpokladem pro
přijetí evropských rozhodnutí mezi občany. Tento základ by byl ohrožen, kdyby se evropští politici snažili obejít zřetelný hlas občanů Nizozemí a Francie
a toužili prosadit základní myšlenky evropské ústavy plíživou cestou. Správnou
reakcí je tak rezignovat na další ratifikaci evropské ústavní smlouvy a pokorně
se vrátit k mezivládnímu uspořádání.
Aarts, K. – Kolk, H. van der: Understanding the Dutch „No“–- The Euro, the
East, and the Elite: Political Science and Politics 39 (2006), č. 2, s. 243–247.
Abromeit, H.: Democracy in Europe. Legitimising Politics in a non-State Polity:
New York, Berghohn 1998.
Bellamy, R.: The European Constitution is Dead, Long Live European Constitutionalism: Constellations 13 (2006), č. 2, s.181–189.
Belling, V.: Federální model a evropská realita – krize legitimity a její překonání:
Mezinárodní vztahy 2006, č. 3, s. 5–18.
66
Blankart, C. B.: The Process of Government Centralization. A Constitutional
View: Constitutional Political Economy 11 (2000), s. 27–39.
Booker, Ch. – North, R.: Skryté dějiny evropské integrace: Brno, CDK 2006.
Boyce, B.: The Democratic Deficit of the European Community: Parliamentary
Affairs 46 (1993), s. 458–477.
Breuss, F. – Eller, M.: The Optimal Decentralisation of Government Activity
– Normative Recommendations for the European Constitution: Constitutional
Political Economy 15 (2004), č. 1, s. 27–76.
Brodský, J.: Myths of the EU Reflection period: The European Journal 2006,
č. 5, s. 3–4.
Buchanan, J. M. – Tullock, G.: The Calculus of Consent – Logical Foundations of
Constitutional Democracy: Ann Arbor, University of Michigan Press 1962.
Buchanan, J.: The Limits of Liberty Betwen Anarchy and Leviathan: Chicago,
University of Chicago Press 1975.
Búrca, G. De: The European Constitution Project after the Referenda: Constellations 13 (2006), č. 2, s. 205–217.
Crum, B.: Does the European Constitution Reduce the Democratic Deficit? European Law Journal 11 (2005), č. 4, s. 452–467.
Dobson, L. – Follesdal, A. (eds.): Political Theory and the European Constitution: London, Routledge 2004.
Doering, D.: Austritt erlaubt? Die Verfassung der Europäischen Union braucht
ein Sezessionsrecht: Ordo 51 (2000), s. 383–404.
Feld, L.: The European Constitution Project from the Perspektive of Constitutional Political Economy: Public Choice 122 (2005), s. 417-448.
Fiala, P.: Evropská ústava a politický systém Evropské unie. In: Sborník CEP
č. 28/2003, s. 27–36.
Grant, Ch.: What If the British Vote No? Foreign Affairs 84 (2005), č. 3,
s. 86–97.
Gregor, M.: Nová politická ekonomie: Praha, Karolinum 2005.
Hayek, F. A. von: Právo, zákonodárství a svoboda: Praha, Academia 1991.
Hobe, S.: Will the European Constitution Lead to a European Super-State? Futures 38 (2006), č. 2, s. 169-179.
Hug, S.: Voices of Europe: Ciziens, Referendums and European Integration:
Lanham, Zittlefild 2002.
Hylarides, P.: Voters in the Netherlands Defy the European Constitution: Contemporary Review 287 (2005), č. 1675, s. 86-92.
Inman, R. P. – Rubinfeld, D. L.: The Political Economy of Federalism. In:
Mueller, D. C. (ed.): Perspectives on Public Choice: Cambridge, Cambridge
University Press 1997, s. 73–105.
67
Kadlecová, A.: Směřuje EU k modelu flexibilního uspořádání? Mezinárodní
vztahy 41 (2006), č. 1, s. 23–43.
Kaniok, P. – Pitrová, M.: Institut předsednictví EU – principy, problémy a reforma: Mezinárodní vztahy 40 (2005), č. 3, s. 5–23.
Klaus, V.: Evropa pohledem politika, pohledem ekonoma: Praha, CEP 2001.
Königová, L. – Kratochvíl, P.: Jak utvářet Evropu – konvenčně nebo konventně?
Mezinárodní vztahy 40 (2005), č. 2, s. 24–41.
Kouba, K.: Konstituční ekonomie: popelka v české ekonomické obci. Sborník ze
17. semináře ČSE, Praha 2000.
Kuijper, P. J.: The Evolution of the Third Pillar from Maastricht to the European
Constitution – Institutional Aspects: Common Market Law Review 41 (2004),
č. 2, s. 609–627.
Laffont, J. J.: Incentives and Political Economy: Oxford, Oxford University Press
2000.
Loužek, M. (ed.): Krach evropské ústavy. Sborník č. 42/2005, Praha, CEP 2005.
Loužek, M. (ed.): Návrh evropské ústavy s komentáři. Sborník č. 28/2003, Praha,
CEP 2003.
Loužek, M.: Analýza evropské ústavy. In: Fajmon, H. (ed.): Cesta ČR do EU:
Brno, CDK 2004, s. 136–147.
Loužek, M.: Dokáže teorie veřejné volby vysvětlit rozšiřování EU? Mezinárodní
vztahy 40 (2005), č. 2, s. 5–23. Přetištěno in: Mezinárodní vztahy 41 (2006),
speciální číslo, s. 83–101.
Loužek, M.: Konstytucja europejska – koniec suwerennosci panstwowej:
Międzynarodowy Przegląd Polityczny 2005, č. 11, s. 24–30.
Mach, P.: Úskalí evropské integrace: Praha, CEP 2003.
Montesquieu, C. de: O duchu zákonů: Dobrá voda, Aleš Čeněk 2003.
Mueller, D. C..: Constitutional Democracy: Oxford, Oxford University Press 1996.
Mueller, D. C.: Rights and Citizenship in the European Union. In: Blankart, C. B.
– Mueller, D. C. (eds.): A Constitution for the European Union: London, MIT
Press 2004, s. 61–84.
Persson, T. – Roland, G. – Tabellini, G.: Separation of Powers and Political
Accountability: Quarterly Journal of Economics 112 (1997), s. 1163–1202.
Peters, A.: The European Ombudsman and the European Constitution: Common
Market Law Review 42 (2005), č. 3, s. 697–743.
Pitrová, M. – Fiala, P. – Kaniok, P.: European Political Parties and the Draft
European Constitution: Perspectives 24 (2005), č. 24, s. 21–43.
Plechanovová, B.: Je rozhodovací procedura v Radě EU spravedlivá? Mezinárodní vztahy 41 (2006), č. 1, s. 5–22.
68
Qvortrup, M.: Three Referendums on the European Constitution Treaty in 2005:
The Political Quarterly 77 (2006), č. s. 89–97.
Riseburough, P. L. – Hoboldt, S. B.: How to Win the UK Referendum on the
European Constitution: The Political Quarterly 76 (2005), č. 2, s. 241–254.
Rovná, L. – Wessels, W. (eds.): EU Constitutionalisation – from the Convention
to the Constitutional Treaty, 2002-2005: Prague, Europeum Institute for European Policy 2006.
Rowley, Ch. K. (ed.): Public Choice Theory III. The Separation of Powers and
Constitutional Political Economy: Aldeshot, Elgar 1993.
Schneider, F. – Horstmann, W.: Deficit, Bailout and Free Riders: Fiscal Elements
of a European Constitution: Kyklos 47 (1994), č. 3, s. 355–383.
Slapin, J. – Konig, T.: Bringing Parliaments Back in – the Sources of Power in
the European Treaty Negotiations: Journal of Theoretical Politics 16 (2004),
č. 3, s. 357–394.
Smits, R.: The European Constitution and EMU – an Apraisal: Common Market
Law Review 42 (2005), č. 2, s. 425–469.
Tabellini, G.: Principles of Policy-Making in the European Union – an Economic
Perspective: CESinfo Economic Studies 49 (2003), s. 75–102.
Vaubel, R.: Constitutional safeguards against centralization in federal states
– an international cross-section analysis: Constitutional Political Economy 7
(1996), s. 79–102.
Vaubel, R.: Die politische Ökonomie der Europäischen Verfassungskonvent:
Wirtschaftsdienst 82 (2002), s. 636–640.
Voigt, S. (ed.): Constitutional Political Economy I, II: Cheltenham, Edward Elgar
2003.
Wicksell, S.: Finanztheoretische Untersuchungen: Jena, Gustav Fischer 1896.
Ochrana práv osob v systému evropské justiční spolupráce
69
Ochrana práv osob v systému
evropské justiční spolupráce – dnes
a podle Ústavní smlouvy
Jiří Zemánek
1. Volný pohyb rozsudků v. tradiční formy spolupráce
Vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva, které je jedním z předních
cílů Evropské unie (čl. 2 čtvrtá linea SEU), se významně dotýká práv jednotlivců
– občanů Unie i občanů nečlenských států“: při shromažďování, uchovávání, zpracovávání, analýze a výměně osobních údajů v souvislosti s opatřeními v oblasti
vízové, azylové a přistěhovalecké politiky a kontroly na vnějších hranicích, při
správní spolupráci, spolupráci při opatřování důkazů, uznání a výkonu soudních
rozhodnutí, při společném postupu členských států v oblasti předcházení a potírání zločinnosti, včetně zjišťování podezřelých finančních operací a předávání
osob k trestnímu stíhání, apod. Právě v posledně uvedeném případě – rámcového
rozhodnutí o evropském zatýkacím rozkazu – se v několika členských státech
v roce 2005 zvedla vlna pochybností o souladu k němu přijatých národních prováděcích předpisů s ústavním pořádkem.
Pochybnosti byly vyvolány zavedením principu vzájemného uznávání národních soudních rozsudků ve věcech trestních, na němž jsou instituty spolupráce
ve III. pilíři EU založeny. Ten totiž vylučuje z rozhodování o uznání účinků
cizího rozsudku orgány státní správy v oblasti justice, které v tradičních formách přeshraniční spolupráce ve věcech trestních na základě mezinárodních
smluv mohou žádosti cizího státu o uznání jeho rozsudku nevyhovět, jestliže
by jejím vyřízením byla porušena ústava, kategorické ustanovení zákona nebo
by hrozilo poškození jiného (politického) významného chráněného zájmu státu.
Pokud přeshraniční styk mezi oběma státy není upraven mezinárodní smlouvou,
může k uznání cizího rozsudku dojít teprve poté, kdy dožadující stát poskytl
JUDr. Ing. Jiří Zemánek, CSc., Jean Monnet Professor of European Law, Právnická fakulta UK
a Vysoká škola veřejné správy a mezinárodních vztahů.
Rámcové rozhodnutí Rady č. 2002/584/JVV (Úř. věst. L 190, 18.7.2002.
Srov. nálezy polského Ústavního soudu 42/4/A/2005 z 27.4.2005 a německého Spolkového
ústavního soudu 2 BvR 2236/04 z 18. 7. 2005, předběžná otázka (věc C-303/05, Úř. věst. L 190,
1), vznesená belgickým Arbitragehof jakož i nález Ústavního soudu ČR Pl. ÚS 66/04.
Např. Evropská úmluva o vydávání z 13. prosince 1957 a Evropská úmluva o potlačování terorismu z 27. ledna 1977, přijaté na půdě rady Evropy, nebo Úmluva z 27. září 1996 o vydávání mezi
členskými státy EU.
Otevřenou otázkou vždy zůstává, nakolik je správní orgán vždy sám skutečně schopen provést
potřebná zjištění a správně vyhodnotit případnou újmu hrozící právům dotčené osoby zároveň
jako zásah do významného zájmu státu nebo zda takto široká možnost zákonné výhrady nebude
neodůvodněně nadužívána a nepovede spíše k oslabení efektivnosti dohodnuté mezinárodní spolupráce v trestních věcech.
70
záruku, že vyhoví obdobné žádosti státu dožádaného (podmínka reciprocity).
Tradiční formy spolupráce poskytují tedy orgánům státní správy (v ČR: Ministerstvu spravedlnosti) prostor mj. k přezkoumání zásadní rovnocennosti obecné
úrovně ochrany práv osob v trestním řízení dožadujícího státu s úrovní ústavní
ochrany dožádaného státu resp. se standardy Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ze 4. listopadu 1950 (= EÚLP), jakož i dodržení
této úrovně v konkrétní případě dotčené osoby. V některých zemích, včetně ČR,
je v extradičních věcech rovněž nepřípustné vydání vlastního státního občana do
ciziny proti jeho vůli. Pokud byla žádost cizího státu o uznání odmítnuta, má stát
zpravidla sám provést řízení či úkon, které byly jejím předmětem.
Namísto toho svěřují unijní rámcová rozhodnutí rozhodování o uznání cizích
rozsudků plně do rukou soudních orgánů a v pravomoci státních orgánů ponechávají pouze úkoly případné administrativní součinnosti. Účel této změny je
zřejmý: zjednodušit a urychlit spolupráci a tím v souladu se zásadou subsidiarity
(čl. 2 druhý pododst. SEU) učinit postih pachatelů trestných činů účinnějším
k dosažení hlavního cíle III. pilíře – poskytnutí vysoké úrovně ochrany občanům
Unie v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (čl. 29 první odst. SEU). Tradiční
mezivládní spolupráce je tak nahrazována systémem volného pohybu rozsudků
ve věcech trestních v rámci přímé spolupráce soudních orgánů.
Přestože k uznání cizího rozsudku podle rámcového rozhodnutí nedochází
automaticky, ale až rozhodnutím vykonávajícího soudního orgánu, klade se otázka, zda nový unijní systém potírání kriminality nabízí záruky ochrany dotčených
zájmů, srovnatelné s těmi, které skýtal předchozí systém.
2. Uznání cizích rozhodnutí jako věc práva, nikoli politické úvahy
Jisté je, že prostor k ochraně politických zájmů jednotlivých členských států
už není dán, neboť soudní orgán, vykonávající např. eurozatykač, z důvodu svého
postavení nezávislého na politické moci ani nemůže být jejich reprezentantem.
Tyto zájmy se uplatní jen v míře, v jaké se budou překrývat se „společným jmenovatelem“ mnohostranné spolupráce v dané oblasti, jímž je co nejúčinnější boj
s trestnou činností na základě přesvědčení o nedělitelnosti tohoto jevu v prostředí
volného pohybu osob v Unii. Naopak, jakákoli nadstandardní ochrana vlastních
občanů, která měla své opodstatnění ve „zvláštní odpovědnosti“ státu jako
tradičně chápaného suveréna vůči „svým“ občanům, není s tímto společným
jmenovatelem slučitelná. Na ochranu občana, který byl v cizině obviněn ze spáchání trestného činu, je třeba hledět v podstatě stejně jako na ochranu kteréhokoli
jiného obviněného, a nikoli jako na přednostní politický zájem státu, jehož je
příslušníkem. Odchylné zacházení sleduje spíše praktické zřetele (např. možnost
vrácení občana do země původu k výkonu trestu).
Srov. §§ 376 a 377 českého trestního řádu (zákon č. 141/1961 Sb.).
§ 21 odst. trestního zákona (zákon č. 140/1961 Sb.), § 393 odst. 1 písm. a/ trestního řádu.
Viz např. bod (5) preambule rámcového rozhodnutí o eurozatykači.
71
Ani trvání na podmínce dvoustranné reciprocity, podmíněné politickou vůlí
jiného členského státu pak není namístě, protože z povahy rámcového rozhodnutí
(čl. 34 odst. 2 písm b/ SEU) i z judikatury Evropského soudního dvora plyne
závazek každého členského státu loajálně zajistit výsledek sledovaný unijní úpravou, tj. bezvýhradně vykonat povinnost vyplývající z příslušného institutu unijní
spolupráce, byť přímá soudní vymahatelnost tohoto závazku žalobou na porušení
SEU dosud není k dispozici (čl. 46 ve spojení s čl. 35 SEU).
Jak je to ale s ochranou práv dotčených osob, která je naopak výsostným
posláním soudních orgánů, nezávislých na moci politické a vybavených k jejímu
garantování nesrovnatelně lépe, než orgány správní? Obdobná otázka vznikla
již v prvních fázích integračního procesu v Evropě – při vytváření základů společného trhu na bázi vzájemného uznávání národních legislativních a správních
aktů či soudních rozhodnutí v civilních (občanských nebo obchodních) věcech.10
Tehdy se ale jednalo jen o oblast komunitárního práva, kde akt orgánu členského
státu a jeho uznání jiným členským státem byly pouze opatřeními k provedení
pravomoci Společenství v příslušné oblasti, jakou je například pravomoc Společenství stanovit pravidla pro přeshraniční výkon povolání a povinnost státu
vpustit na svůj pracovní trh osobu, jejíž kvalifikace, získaná v jiném členském
státě, splňuje v souladu s těmito pravidly požadavky, kladené v tomto státě pro
výkon daného povolání. Proto ani není namístě hovořit v pravém slova smyslu
o „cizích“ (soudních, správních) aktech. Dodržování základních práv osob – ze
strany orgánů Společenství při stanovení pravidel i ze strany členských států při
jejich provádění – bylo v plném rozsahu podrobeno kontrolní pravomoci Soudního dvora a zásah do těchto práv neměl tak závažné dopady na integritu dotčeného
jednotlivce (šlo převážně o dopady povahy majetkové), jako je tomu v oblasti
trestního práva (dotčena je především osobní svoboda jednotlivce).
Naproti tomu, v oblasti trestního práva Unie dosud nemá vlastní autonomní
pravomoc, neboť může jen po členských státech obecně požadovat, aby svými
samostatnými opatřeními účinným způsobem čelily zneužívání volného pohybu
osob ke škodě společného prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Trestní rozsudek soudu jiného členského státu je tedy skutečně „cizím“ rozhodnutím, neboť
osoba, která má být např. předána k výkonu spravedlnosti do tohoto státu, se na
tvorbě jeho pravidel, v rámci nichž byl rozsudek vydán, nepodílela,11 na rozdíl
od tvorby pravidel komunitárního práva ve shora uvedeném případě.12 Legitimita nároku cizího trestního rozsudku na uznání jeho (mimoúzemních) účinků
v jiném členském státě je unijním právem (rámcovým rozhodnutím) pouze zpro Věc C-105/03 Pupino z 16. 6.2005, [2005]SbSD I-5285.
Srov. doktrínu Cassis de Dijon, rozvinutou podle rozsudku ESD 120/78 z 20.2.1979, [1979]ECR,
649.
11
Tj. nemohla se zúčastnit voleb ustavujících parlament tohoto státu, který přijal příslušný zákon
o trestním řízení.
12
Tj. pravidel přijatých Radou resp. Evropským parlamentem na základě mandátu, vzešlého (zprostředkovaně) z národních parlamentních resp. přímých evropských voleb, podíl na nichž byl této
osobě vyhrazen.
10
72
středkována, ale není jím bezprostředně založena. Jaký vliv má tato okolnost na
požadavek ekvivalentní ochrany základních práv osob? Každopádně lze říci, že
bezprecedentní.
3. Otázka ekvivalence ochrany základních práv
Oprávněný požadavek členského státu vykonávajícího eurozatykač (popř.
jiný instrument soudní spolupráce ve III. pilíři EU), aby základní práva předávané osoby byla v zemi, který jej vystavil, respektována alespoň ve stejné míře,
v jaké jsou respektována v tomto členském státě, by nebyl zdrojem obav, pokud
by Unie měla svébytnou politiku základních práv, založenou na společném
katalogu, závazném i pro členské státy, a plnohodnotný systém kontroly jeho
dodržování. Tak tomu zatím není, a proto rámcová rozhodnutí k harmonizaci
institutů trestního procesu nabádají k vysoké úrovni důvěry mezi členskými státy
v oblasti základních práv.13
Unie má však celou řadu dílčích mechanismů, jejichž úkolem je podporovat
koherenci a eliminovat případné konflikty základních práv mezi unijní úrovní,
úrovní členských států popř. mezinárodním právem. Unie formálně není sice
dosud – na rozdíl od členských států – smluvní stranou EÚLP, ale tato úmluva
tvoří spolu s národními ústavními tradicemi hlavní pramen normativní úpravy
základních práv v materiálním smyslu v podobě obecných zásad evropského práva (čl. 6 odst. 1 a 2 SEU). Přitom se členské státy EU jako smluvní strany EÚLP
nezbaví odpovědnosti za její porušení, i pokud by k němu došlo v důsledku plnění
závazků, vyplývajících pro ně z práva EU, vytvořeného na základě přenesených
pravomocí.14 Své odpovědnosti podle EÚLP však členské státy dostojí, pokud
zajistí, že ESD poskytuje ochranu rovnocennou s EÚLP.15
Tyto zásady musí dodržovat i každý členský stát (včetně nově přistupujících,
srov. odkaz v čl. 49 SEU), přičemž zřejmé nebezpečí jejich závažného porušení
může nastartovat inspekční a sankční postup podle čl. 7 SEU. Ústavní „euročlánky“
mnohých členských států trvají – výslovně16 či mlčky17 - (možno říci: preventivně)
na zachovávání stejných zásad i ze strany Unie. Dále například, podle Protokolu
č. 20 ke Smlouvě ES o poskytování azylu považují se – „se zřetelem na úroveň
ochrany základních práv a svobod“ – členské státy EU navzájem za „bezpečné
země původu“, jejichž příslušníkům může být poskytnut v jiném členském státě
azyl jen v naprosto výjimečných případech. Dále například ještě Charta základních
práv EU (Úř. věst. C 364 z 18. 12. 2000, = Charta EU), která dosud nemá formální
závaznost primárního pramene evropského práva, na řadě míst vyžaduje, aby
její aplikace byla v souladu s „vnitrostátními právní předpisy a zvyklostmi“ (viz
Viz např. bod (10) preambule rámcového rozhodnutí o eurozatykači.
Rozhodnutí Komise pro lidská práva ve věci Téte v. Francie č. 11123/84 z 9.12.1987.
15
Rozhodnutí Komise pro lidská práva ve věci M&Co. v. SRN, č. 13258/87 z 9.2.1990 a Evropského soudu pro lidská práva ve věci Matthews, č. 24833/94 z 18.2.1999.
16
Např. čl. 23 odst. 1 německé ústavy, čl. 3a odst. 1 slovinské ústavy.
17
Např. čl. 68 a 79 lotyšské ústavy, čl. 9 odst. 2 a 3 Ústavy ČR.
13
14
73
např. čl. 27, 28 nebo 52). Přitom ovšem nepřipouští omezení působnosti unijních
základních práv pouze na vlastní občany členského státu, k němuž by mechanické přihlédnutí k vnitrostátním ústavní úpravám mohlo vést. Naopak, Charta EU
v takových případech vede národní soudy k výkladu ústavních základních práv,
který bude konformní s Chartou EU (Heselhaus/Nowak 2006: 46).
4. Nevynutitelnost základních práv EU vůči členským státům
v III. pilíři
Těmito prostředky je sice koherence úprav evropského a národních standardů
základních práv (tj. ve vertikálním smyslu) vcelku zajištěna, a tak eliminovány
i rozdíly mezi jednotlivými národními standardy (tj. v horizontálním smyslu).
Dojde-li národní soud při aplikaci komunitárního práva přesto k výsledku, který
není slučitelný s takovým koherentním standardem základních práv, musí své
pochybení napravit tím, že za základ svého rozhodnutí vezme tento standard,
resp. jeho výklad, podaný ESD (princip přednosti) nebo bude interpretovat
vlastní ústavní práva způsobem pokud možno souladným s unijním standardem,
tj. „eurokonformně“ (Rengeling/Szczekalla 2006: 140). Pokud by tak neučinil,
jednalo by se o porušení Smlouvy, které je napadnutelné žalobou u ESD podle
čl. 226 SES.18 Národní soud má obdobnou povinnost i při aplikaci práva unijního, pokud ji však nesplní, nastalé porušení Smlouvy není napadnutelné přímou
žalobou u ESD, neboť tento soud v oblasti unijního práva postrádá příslušnou
pravomoc (viz shora). Absence vynutitelnosti základních práv v této oblasti
ovšem problematizuje spolehlivost cizího soudního rozhodnutí (např. o eurozatykači vydaného podle rámcového rozhodnutí) při jeho uznání a výkonu v jiném
členském státě.19 Politický postulát „vysoké úrovně důvěry“ mezi členskými
státy proto nezbavuje národní soudy jako ústavou pověřené strážce ochrany
práv úkolu, aby zůstaly bdělé vůči dodržení náležité úrovně základních práv při
vydávání rozhodnutí soudním orgánem členského státu, které má být neodkladně
vykonáno, a pokud zjistí v tom směru závažné nedostatky, mohou si vyžádat
doplňující informace, popř. v mezích připuštěných rámcovým rozhodnutím jeho
výkon pozastavit, či odmítnout. V takovém případě může dojít k oslabení výhod
přímé unijní spolupráce v trestních věcech – jejího zjednodušení a zrychlení.
Tento stav věcí není uspokojivý. Na pozadí otázky kodifikace základních práv
EU (5.) a její použitelnosti v členských státech (6.) je proto namístě poukázat na
změny, jaké k nápravě tohoto stavu nabízí Ústavní smlouva (7.).
5. Kodifikace základních práv v Chartě EU
Jak patrno, obsahová koherence evropské a národní úpravy základních práv
nedokáže zcela odstranit vznik rozporů mezi oběma standardy při jejich aplikaci
Lze mluvit o vynutitelnosti základních práv ve vertikálním smyslu.
Jedná se tedy o horizontální rozměr vynutitelnosti základních práv.
18
19
74
v praxi, zvláště není-li zajištěn jednotný výklad a jeho vynutitelnost. Proto členské státy přistoupily ke kodifikaci evropské úpravy v podobě Charty základních
práv EU.
Unie musí ctít základní práva osob, jak jsou zaručena EÚLP a vyplývají
z ústavních tradic společných členským státům. Legalita jí přijímaných aktů
(soulad se Smlouvou) je podrobena kontrolní pravomoci ESD,20 který nalézá
cestou hodnotícího srovnávání národních úprav a EÚLP (podle interpretace
štrasburského Soudu pro lidská práva) normativní obsah základních práv a prostřednictvím své ustálené judikatury z něj činí jeden z (materiálních) pramenů
evropského práva. Tato neformální dotváření lidskoprávního standardu EU
dosáhlo již pokročilé úrovně.21 Základní práva jednotlivce jsou tedy chráněna
především proti excesům ze strany orgánů a institucí Unie (čl. 51 odst. 1 SEU,
první část úvodní věty), a to jak v právu komunitárním, tak unijním (III. pilíř),
byť zde pouze v zúženém rozsahu: samotné dotčené soukromé osoby nejsou
zahrnuty do okruhu možných žalobců – podle čl 35 odst. 6 SEU nemají totiž
aktivní žalobní legitimaci.
Jestliže členské státy budují Unii jako „právní společenství“, respektující stejný ústavní princip ochrany základních práv, jakým se samy řídí,22 pak nemohou
nebýt vázány tímto principem také při provádění závazků, které vyplývají z jejich
členství v Unii. Původně byl standard základních práv, formulovaný postupně
judikaturou ESD pod tlakem národních soudů (srov. judikaturu německého Spolkového ústavního soudu Solange I-II –Maastricht-Bananenmarkt), určen jen pro
orgány ES (srov. čl. 25 odst. 1 Deklarace základních práv a svobod Evropského
parlamentu z roku 1989, který členské státy jako adresáty výslovně nezmiňuje).
Explicitní vymezení jeho závaznosti i pro členské státy bylo ponecháno opět
judikatuře ESD (viz 6.).
Má-li být zachován plný účinek (l´effet utile) práva Unie, přijímaného centrálně, i při jeho decentralizovaném provádění na národní úrovni, musí být princip
ochrany základních práv v členských státech také přímo uplatnitelný, a to ve
všech rovinách výkonu veřejné moci: při implementaci práva EU legislativními
a exekutivními orgány i při jeho aplikaci ve správním a soudním řízení, včetně
přezkumu ústavnosti implementačních opatření a aplikačních rozhodnutí Ústavním soudem. Charta EU tedy jde o krok dál než shora zmiňovaný požadavek
koheze evropského a národních standardů, protože zakládá společný standard,
byť při jeho výkladu a aplikaci má být brána v potaz nadále existující pluralita
vnitrostátních úprav a zvyklostí (jak zmíněno výše v závěru 3.). Tento společný
standard by měl zaručovat ekvivalentní ochranu jednotlivce i v přímých (horizontálních) vztazích mezi soudními orgány členských států a tím podpořit také
volný pohyb rozsudků v trestních věcech. Jeho slabinou však je, že Charta EU
Řízení o žalobě na neplatnost podle čl. 230 SES a čl. 35 odst. 6 SEU.
Prof. Paul Craig z Univerzity v Oxfordu hovoří o „kreativním sublimátu práv“.
22
Věc 294/83 Les Verts z 23.4.1986, [1986]ECR, 1357.
20
21
75
nemá formálně závaznou povahu. V praxi rozhodování národních soudů je na ni
někdy odkazováno, hlavním pramenem základních práv však zůstávají obecné
právní zásady.
Charta EU není ale pouhou kodifikací obecných právních zásad, ale znamená
také jejich jistý rozvoj nad rámec národních ústavních katalogů resp. EÚLP.
Požadavek respektování tohoto společného standardu základních práv členskými státy je přitom kompetenčně neutrální a nepředstavuje překročení rozsahu
přenesených pravomocí. To znamená, že tento společný standard členské státy
nepoužijí v oblastech práva, v nichž na Unii nepřenesly své svrchované pravomoci.
6. Působnost Části II Ústavní smlouvy-Listiny základních práv
vůči členským státům
Vymezení závaznosti standardu základních práv EU vůči členským státům
se zprvu ustálilo na formulaci „pokud jednají v rámci práva EU“,23 což bylo
kompromisem mezi krajními přístupy – vyhradit členským státům při stanovení
lidskoprávních mezí výkonu základních svobod vnitřního trhu prostor pro diskreci (generální advokát Gulmann) resp. naopak jim uložit povinnost stejného
zacházení s unijními občany i nad rámec běžně spojovaný s volným pohybem
(generální advokát Jacobs).
Listina základních práv Ústavní smlouvy (II-111 odst. 1 druhá část úvodní
věty, = Listina) shodně s Chartou EU (čl. 52 odst. 1 druhá část úvodní věty)
vymezuje oblast svého použití vůči členským státům v poněkud užším rozsahu:24
na případy „výhradně pokud uplatňují právo Unie“ (něm. „Durchführung“, angl.
„implementing“, fr. „mettent en oeuvre“). ESD již dříve připustil výlučné použití
ústavních práv členského státu v případě legislativního uvážení zákonodárce,
pokud úprava na národní úrovni neměla „dostatečně úzký vztah“ ke komunitárnímu právu.25
Oblast použití Listiny podle této „kolizní normy“ lze ověřit v typických situacích uplatnění práva EU na národní úrovni, přičemž je třeba mít na zřeteli možnosti vyloučení případného střetu se standardy členských států cestou výkladu
podle čl. II-112 ÚS a zachování vysoké úrovně ochrany na základě čl. II-113 ÚS.
Tyto situace se liší zejména rozdílnou mírou uvážení (autonomie) při vnitrostátní
implementaci:
• Žádný prostor k uvážení, a proto ani k použití pouze národního ústavního
standardu základních práv dává přímo aplikovatelné komunitární nařízení
(např. v oblasti Společné zemědělské politiky), nahrazované v Ústavní smlouvě evropským zákonem.
Např. rozsudky ESD 5/88 Wachauf, [1989]ECR, 2609; C-260 ERT, [1991]ECR, I-2925, C-309/96
Annibaldi, [1997]ECR, I-7493.
24
Rozsudek ESD C-292/97 Karlsson, [1997]ECR, 2737.
25
Rozsudek ESD ve spojených věcech 60 a 61/84 Cinéthèque, [1985]ECR, 2618.
23
76
• V případě transpozice komunitárních směrnic, resp. unijních rámcových
rozhodnutí, nahrazovaných v Ústavní smlouvě rámcovým zákonem (např.
v oblasti ochrany životního prostředí nebo ochrany spotřebitele) může použití
unijního standardu základních práv v podobě obecných právních zásad resp.
Listiny omezovat autonomii členských států při volbě forem a prostředků
transpozice těchto právních aktů, kterou Smlouvy garantují (srov. čl. 249 třetí
pododst. SES, čl. 34 odst. 2 SEU, čl. I-33 odst. 1 ÚS). Na to judikatura ESD
(o sankcích trestní povahy či harmonizaci udělování statutu uprchlíka) nedává jednoznačnou odpověď. Rozsah použití unijního standardu, resp. Listiny
– a tím nepřímo i případy vyloučení standardu národního – je patrně nutno
hledat v samotné směrnici nebo rámcovém rozhodnutí, resp. v rámcovém
zákoně, a to podle intenzity úpravy, totiž zda její podrobnost nějaké uvážení
členského státu při volbě forem a prostředků transpozice vůbec připouští.
Pokud ne, bude se členský stát – podobně, jako ve výše uvedeném případě
přímé aplikace nařízení – nacházet v postavení „zmocněnce“ Unie (Tettinger/Stern 2006: marg. č. 28, hovoří o „agency situation“), který nemá jinou
možnost, než dodržet při vnitrostátním provádění unijního aktu standard
základních práv EU.
V tom se nauka evropského práva zřejmě shodne i napříč členskými státy,
postoje národních ústavních soudů se ale liší - srov. shora zmíněné nálezy polského
a českého ústavního soudu ve věci transpozice rámcového rozhodnutí o eurozatykači. Zatímco však plénum Ústavního soudu ČR shledalo vnitrostátní záruky
ochrany práv osob dotčených eurozatykačem za postačující a nenašlo důvod ke
zrušení napadeného ustanovení transpozičního předpisu (trestního zákona resp.
trestního řádu) k unijnímu rámcovému rozhodnutí, soudkyně Wagnerová ve svém
odlišném stanovisku vyjádřila obavu, že vágní vymezení pravomocí v oblasti III.
pilíře EU (na rozdíl od enumerativního vymezení pravomocí v I. – komunitárním
– pilíři) při formální nezávaznosti Charty EU a neexistenci institutu žaloby na
porušení Smlouvy vytváří riziko, že dodržování nepsaného unijního standardu
základních práv v členských státech při rozhodování o eurozatykači nebude účinně garantováno. Proto podle jejího názoru mají v této oblasti vnitrostátní záruky
základních práv (ústavní katalogy, domácí soudy) širší odpovědnost za ochranu
práv osob než při uplatňování komunitárního práva, má ESD plnohodnotnou
kontrolní pravomoc.
• Národní opatření, přijímaná v rámci výjimek ze základních svobod volného
pohybu z důvodů veřejného zájmu (ochranná opatření), např. podle čl. 30, 39
odst. 3 nebo 46 odst. 1 SES, jakož i meze jejich použití plně podléhají unijnímu standardu, neboť právním základem přípustnosti výjimky je rovněž
„uplatnění práva Unie“. ESD podrobil unijnímu standardu i meze národních
opatření, přijatých mimo dosah liberalizačního závazku těchto svobod.26
Rozsudek ESD ve spojených věcech C-267 a 268/91 Keck & Mithouard, [1993]ECR, I-6097.
26
77
Pokud by národní výjimky připouštělo i rámcové rozhodnutí unijního práva,
bude i zde nepochybně platit totéž.
7. Konsolidace základních práv a jejich vynutitelnost
podle Ústavní smlouvy
Přijetí Ústavní smlouvy by obavy vyslovené shora učinilo neopodstatněnými – jednak dosažením formální závaznosti Listiny jako společného standardu
základních práv, přímo použitelného v členských státech vždy, když uplatňují
právo Unie, jednak rozšířením kontrolní pravomoci ESD vůči členským státům
i do oblasti soudní spolupráce v trestních věcech na základě zrušení pilířové
struktury EU.
Jak uvedeno, v oblasti práva komunitárního jsou přeshraniční účinky právních aktů státu původu běžným jevem (ochrana spotřebitele, způsobilost léčiv
k volnému oběhu apod.), jehož oporou je zpravidla minimální harmonizace
práva, sloužící také ke zvyšování standardů ochrany (spotřebitelského komfortu,
bezpečnosti vůči škodlivým účinkům apod.). V unijním právu III. pilíře působí
nedostatek harmonizace jako podpory přeshraničních účinků národních rozhodnutí problém, zvláště pokud se jedná o citlivou matérii, dotýkající se bezprostředně soukromí či přímo osobní svobody jednotlivce.
Ústavní smlouva proto posiluje právní základ minimální harmonizace
ustanovení trestního procesu (čl. III-271 odst. 1), včetně ustanovení o soudní
příslušnosti, vyvažující princip vzájemného uznávání trestních rozsudků. Zavádí
do úpravy trestní spolupráce princip spolurozhodování Evropského parlamentu
(„řádný legislativní postup“) při přijímání evropských rámcových zákonů, čímž
oproti současnému stavu významně posiluje demokratickou kontrolu a legitimitu
přijatých rozhodnutí. Připomínka principu subsidiarity v této souvislosti (čl.
III-259 ÚS) má působit na zvýšení odpovědnosti národních parlamentů jako
„parlamentů evropských“, pokud se rozhodnou dovolávat se svého podílu na
rozhodování. Nově se v Ústavní smlouvě počítá i s vytvořením mechanismu
hodnocení politik v prostoru svobody, bezpečnosti a práva členskými státy ve
spolupráci s Komisí, přičemž Evropský parlament a národní parlamenty jsou
informovány o obsahu a výsledcích tohoto hodnocení (čl. III-260 ÚS). Sem patří
i předpokládané zřízení stálého výboru pro operativní spolupráci v oblasti vnitřní
bezpečnosti Unie, usnadňující koordinaci činnosti příslušných orgánů členských
států (čl III-261 ÚS).
Zvlášť významným přínosem Ústavní smlouvy k posílení lidskoprávních
záruk v oblasti trestní spolupráce ovšem je zrušení dosavadního omezení pravomoci ESD v této oblasti. Podle čl. 46 písm. d) SEU se totiž – jak uvedeno
– pravomoc ESD k vynucování respektu vůči základním právům omezuje pouze
na jednání orgánů Unie a nezahrnuje případy porušení Smlouvy členskými státy.
Ústavní smlouva v čl. I-29 zakládá pravomoc ESD pro oblast celého práva Unie,
78
nadále jen s výjimkou pro Společnou zahraniční politiku. Inovací systému evropského soudnictví je také pokyn k urychlenému rozhodování předběžných otázek,
pokud se týkají osob ve vazbě (čl. III-369 ÚS). Není pochyb o tom, že Ústavní
smlouva zásadním způsobem konsoliduje a prohlubuje ochranu základních práv
osob, dotčených instrumenty soudní spolupráce v trestních věcech.
8. Nepřijetí Ústavní smlouvy: náhradní řešení pro III. pilíř
Nebude-li perspektiva harmonizace hmotného trestního práva, předpokládaná Ústavní smlouvou, zatím schůdná kvůli potížím s její ratifikací v některých
členských státech, bude zřejmě docházet – vedle pojistek právně-technické
povahy (např. v případě eurozatykače možnosti osoby uplatnit prostředky obrany
s odkladným účinkem nebo podmíněnosti předání k soudnímu řízení do jiného
členského státu následným navrácením předané osoby k výkonu trestu v jeho
domovském státě) – k rozvíjení praktických postupů a politických opatření,
upevňujících důvěru mezi členskými státy v otázce dodržování zásady řádného
procesu v trestním řízení: k výměně informací v oblasti trestní legislativy, k analýzám soudní praxe, k přímým konzultacím a výměně zkušeností mezi justičními
orgány členských států, získaných při aplikaci unijních institutů potírání trestné
činnosti atd. Stav dodržování základních práv se tak stane vzájemně transparentnějším, což přispěje k zvýšení tlaku na odstranění případně zjištěných nedostatků
a obavy o rovnocennost ochrany jednotlivce v trestním řízení, vyvolávané často
nízkou úrovní poznatků o fungování soudního systému v jiné zemi Unie, postupně ztratí opodstatnění. Na tomto základě pak lze snáze dosáhnout akceptování
výsledku, k němuž dospěl soudní orgán jiného členského státu, přestože by vlastní soud možná v obdobném případě rozhodl jinak.27
O rozhodnosti orgánů Unie, které jsou představiteli společného nadstátního
zájmu, posilovat instrumentárium unijní spolupráce v trestních věcech i v období,
kdy Ústavní smlouva nenabyla platnosti, svědčí některé jejich kroky z poslední
doby, například:
• rozsudek ESD ve věci Maria Pupino z 16. 6. 2005,28 jímž byl dovozen nepřímý účinek unijního rámcového rozhodnutí ve vztahu k vnitrostátnímu trestně
procesnímu předpisu (tj. povinnost jeho eurokonformního výkladu) nebo
• usnesení Evropského parlamentu z 30. 11. 2006,29 v němž naléhá na převedení policejní a soudní spolupráce v trestních věcech do pravomoci Společenství, na neprodlené zrušení omezení pravomocí ESD, rozšíření legislativního postupu spolurozhodování Evropského parlamentu a na širší přijímání
rozhodnutí v Radě kvalifikovanou většinou, jak některé z těchto možností
komunitarizace III. pilíře EU předvídá čl. 42 SEU.
Rozsudek ESD ve věci C-187/01 Gözütok z 11.2.2003, [2003]ECR I-1345.
Viz pozn. 8.
29
Viz www.europarl.europa.eu.
27
28
79
Postup posilování institucionálního rámce prostoru svobody, bezpečnosti
a práva v mezích stávající Smlouvy na základě jednomyslného rozhodnutí rady,
popř. interinstitucionální dohody je jednou z alternativ řešení (scénář „Nice+“)
současné zablokované situace kolem Ústavní smlouvy. Další možnosti možná
otevře avizovaná iniciativa německého předsednictví v radě v I. pololetí 2007.
Zásadní hodnotová stejnorodost společného právního prostoru Unie připouští rozmanitost jednotlivých národních specifik, nakolik jsou slučitelná se
základní charakteristikou uspořádání vztahů mezi Unií a jejími členskými státy
jako víceúrovňového ústavního svazku (Pernice 1999: 703). Potřeba (vertikální
a horizontální) soudržnosti ochrany základních práv, která se jeví jako znak federalistického řešení tohoto svazku, je spíše projevem svébytného uspořádání. Integrační funkce základních práv v Unii není historicky srovnatelná s podílem Bill
of Rights (1789) na vzniku USA: na úrovni svazku totiž není přítomna legitimní
donucovací moc, kterou disponují pouze jeho články, a chybí rovněž normativní
hierarchie mezi oběma úrovněmi. Co obě úrovně v podmínkách Evropské unie
pojí, je podmíněnost změn zakládajících smluv souhlasem všech členských států,
ústavně konformním způsobem reprezentujících své občany.30
Heselhaus, Sebastian M./Nowak, Carsten. 2006. Handbuch der europäischen
Grundrechte. München: C. H. Beck, Wien: Linde, Bern: Stampfli.
Pernice, Ingolf. „Multilevel Constitutionalism and the Treaty of Amsterdam:
European Constitution-Making Revisited“. Common Market Law Review 36,
703 an.
Rengeling, Hans-Werner/Szczekalla, Peter. 2006. Grundrechte in der Europäischen Union. Berlin: Carl Heymanns.
Tettinger, Peter. J./Stern, Klaus. 2006. Kölner Gemeinschaftskommentar zur
Europäischen Grundrechte-Charta. München: C. H. Beck.
Srov. nález německého Spolkového ústavního soudu ve věci Eurocontrol, BverfGE 58, 1, 36.
30
80
Společná zahraniční a bezpečnostní politika
Společná zahraniční a bezpečnostní
politika ve Smlouvě o Ústavě
pro Evropu
Tomáš Weiss
Přestože se evropská integrace ve svých prvních dekádách realizovala převážně v ekonomické oblasti, již od jejího počátku můžeme sledovat pokusy
o rozšíření spolupráce do oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky. Například
Evropské obranné společenství, které by, pokud by nebylo po několikaletých peripetiích zamítnuto francouzským Národním shromážděním, posunulo spolupráci
v bezpečnostní a obranné oblasti již v padesátých letech výrazně dál, než si dnes
jen troufáme představit. Podobně tomu bylo i u neúspěšného Fouchetova plánu
v letech šedesátých. Nelze ani opomenout přínos Evropské politické spolupráce
(EPS), v jejímž rámci se mimo institucionální architekturu ES setkávali od roku
1970 ministři zahraničí členských států, aby diskutovali o aktuálních tématech
mezinárodní politiky a koordinovali svá stanoviska.
Do evropských struktur zahraniční politiku poprvé oficiálně začlenil Jednotný
evropský akt v polovině osmdesátých let, který umožnil, že Rada mohla během
svých zasedání projednávat zahraničněpolitické otázky (čl. 30(3) JEA).
Teprve s podpisem Smlouvy o Evropské unii v Maastrichtu v roce 1991
a vytvořením Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP) ale můžeme
mluvit o společné evropské zahraniční politice. Zatímco Jednotný evropský akt
považoval společná stanoviska za vodítka pro zahraniční politiku členských států
a signatáři podle něj „usilují o to, vyvarovat se jakéhokoliv kroku nebo postoje,
který snižuje účinnost jejich soudržnosti v mezinárodních vztazích nebo v mezinárodních organizacích“ (čl. 30(2) JEA), Maastrichtská smlouva stanoví, že členské
státy „aktivně a bezvýhradně podporují zahraniční a bezpečnostní politiku Unie
v duchu loajality a vzájemné solidarity. Zdrží se jakéhokoli jednání, které je v rozporu se zájmy Unie…“ (čl. J.1(4) SEU – Maastricht). Ze smlouvy tak poprvé jasně
vyplývá povinnost států řídit se politikou schválenou na půdě Rady.
Povinnost přizpůsobit se společné politice EU ovšem nastává pouze v okamžiku, kdy unie nějakou společnou politiku dokáže schválit. V důležitých otázkách tomu tak ale často není, protože smlouva vyžaduje pro všechna podstatná
rozhodnutí v rámci tzv. II. pilíře jednomyslnost. Amsterdamská smlouva se
sice pokusila hledání společného postoje usnadnit zavedením tzv. konstruktivní
abstence, kdy se stát může při hlasování zdržet, a umožnit tak přijetí rozhodnutí,
které zavazuje unii jako celek (čl. 23(1) SEU – Amsterdam), ale jednotné stanovisko zaručit nemohla. Na rozdíl od I. pilíře, kde na dodržování smluv dohlíží
Mgr. Tomáš Weiss, Institut pro evropskou politiku EUROPEUM, Rytířská 31, Praha 1;
[email protected].
81
Evropská komise a Evropský soudní dvůr, je navíc společná zahraniční a bezpečnostní politika významně oslabena faktem, že závazek členských států nemůže
být nijak vymáhán, a v případě, že stát jednotnou evropskou politiku odmítne
„v duchu loajality a vzájemné solidarity“ podpořit, nehrozí mu žádné sankce.
S narůstající zkušeností s přijímáním společných postojů a akcí se také ukázalo, že jednotné stanovisko ještě nemusí stačit, pokud unie nebude mít kanály, jak
jej nabídnout partnerům, a prostředky, jak jej prosadit. Vysoký reprezentant EU
pro SZBP jmenovaný na základě Amsterdamské smlouvy se měl stát tváří EU
navenek. Jeho nejasně definovaný mandát, sdílený navíc s dalšími evropskými
politiky, ovšem unii neumožnil mluvit na mezinárodní scéně silným společným
hlasem. Unijní zahraničněpolitické prostředky pak sice byly díky evropské
bezpečnostní a obranné politice vznikající od konce devadesátých let rozšířeny
o vojenskou a policejní složku, její využití ovšem omezuje vedle nestálé politické
vůle i nedostatek konkrétního výcviku nebo vybavení.
Na přelomu tisíciletí se proto mohla Evropská rada v Laekenu diskutující
o další revizi primárního práva usnést na tom, že je vůle občanů, kteří chtějí
Evropskou unii „více zapojenou v mezinárodních záležitostech, bezpečnosti
a obraně, [chtějí] jinými slovy větší a lepší koordinovanou akci při řešení problémů na místech v Evropě, okolo ní a ve zbytku světa“, jedním z důvodů, proč se
unie musí reformovat.
Konvent o budoucnosti Evropy a mezivládní konference
Na základě Laekenské deklarace zahájil v únoru 2002 práci Konvent
o budoucnosti Evropy, shromáždění zástupců vlád a parlamentů členských a kandidátských států, Komise a Evropského parlamentu, kteří měli připravit další
revizi primárního práva. Forma Konventu byla zvolena, aby bylo dosaženo větší
transparentnosti a zapojení veřejnosti, jež bylo ve všech minulých případech, kdy
revize připravovaly mezivládní konference (IGC), minimální. Vzhledem k tomu,
že výsledkem měla být mezinárodní smlouva, navazovala mezivládní konference
na práci Konventu tak jako tak, počítalo se ale s tím, že body schválené Konventem do nového textu zahrne.
Společnou zahraniční a bezpečnostní politikou se zabývaly dvě konventní
pracovní skupiny – VII Vnější vztahy a VIII Obrana. Hledaly odpověď na nejdůležitější problémy, jimž musí Evropská unie čelit v oblasti II. pilíře. Těmito
problémy jsou roztříštěnost evropské zahraniční činnosti mezi celou řadu aktérů,
nedostatečná koherence agendy Rady a Evropské rady, jež se významně mění
v závislosti na předsednictví, a konečně nedostatečná efektivita společné zahraniční a bezpečnostní politiky, především v důležitých otázkách. Zároveň pracovní
skupiny jednaly o otázkách evropské bezpečnostní a obranné politiky (EBOP).
Mimo svůj výslovně přidělený mandát připravil Konvent nejen podklady pro další
jednání IGC, ale navrhl text nové smlouvy, kterou pojmenoval Smlouva o Ústavě pro
Evropu (dále ústava). Ačkoli některé státy prosazovaly přijetí konventního návrhu
82
s co nejmenšími změnami, během IGC nakonec státy do textu několikrát zasáhly, což
se projevilo i v oblasti SZBP. Konečný text smlouvy se snažil vyrovnat se základními
problémy dnešního II. pilíře, podívejme se proto, jak se mu to podařilo.
Roztříštěnost zahraniční činnosti
Podle Smlouvy z Nice se na vztazích Evropské unie se třetími zeměmi podílí
celá řada aktérů. Základní dělení linie jde pochopitelně mezi EU a členskými
státy, protože státy se členstvím v unii nevzdávají svých vlastních zahraničních
politik, na rozdíl třeba od autonomní zemědělské politiky. I v rámci EU se ale
tvorba zahraniční politiky štěpí mezi celou řadu institucí.
Běžná zahraniční politika vzniká v rámci Rady pro vnější vztahy, kde se scházejí
ministři zahraničí členských států. Ti mohou přijímat dva typy nástrojů – společné
postoje a společné akce. Společné postoje určují postoje EU k událostem každodenní politiky a členské státy se jim musejí ve své národní politice přizpůsobit.
Společné akce pak zahrnují veškerou faktickou činnost, kterou EU v rámci II. pilíře
vyvíjí, od jmenování zvláštních zástupců, až po vysílání vojenských jednotek.
Rada může být navenek reprezentována celou řadou aktérů. V první řadě
svými předsedy Evropské rady a Rady pro vnější vztahy, kterými jsou premiér/prezident a ministr zahraničních věcí předsedajícího členského státu. Vedle
toho ještě ale působí vysoký představitel pro SZBP, jenž je zároveň i generálním
tajemníkem sekretariátu Rady. Tato figura má za úkol reprezentovat postoje EU
navenek; její aktivity se tedy překrývají s ministrem zahraničí předsedajícího
státu. Pro oblasti zvláštního zájmu může navíc Rada jmenovat zvláštní zástupce,
kteří koordinují evropskou aktivitu v regionu.
Vedle Rady je ovšem na mezinárodní scéně poměrně aktivní i Komise. V jejím
rámci působí hned čtyři komisaři, jejichž portfolia se obracejí vně Evropské unie.
Jsou jimi komisař pro rozšíření, pro rozvojovou pomoc, pro zahraniční obchod
a konečně komisař pro vnější vztahy. Zejména funkce posledně jmenovaného,
jehož úkolem je koordinovat práci ostatních „zahraničněpolitických“ komisařů,
zasahuje do působnosti ministra zahraniční předsednického státu a vysokého
představitele pro SZBP. Předseda Komise navíc reprezentuje EU na nejvyšší
úrovni v případě, že se jedná o otázkách, které jsou v působnosti Komise.
Základním problémem výše shrnuté mnohočetné reprezentace EU navenek
je fakt, že neexistuje oficiální mechanismus koordinace politik a stanovisek,
které zaujímá Rada a její představitelé na straně jedné a Komise na straně druhé.
Agendu a podklady připravují dva sekretariáty, na straně Komise roztříštěné do
několika generálních ředitelství, a navíc ještě diplomacie členských států, které
mají všechny v otázkách II. pilíře právo iniciativy.
Ústava reaguje na tyto problémy poměrně razantní reformou institucí. Zavádí
stálého ministra zahraničních věcí EU (MZV EU), kterému má asistovat nově
vzniklý Evropský útvar pro vnější činnost. Základní myšlenkou nové funkce je
právě sjednocení vnější reprezentace pod jednu instituci. MZV EU přebere úřad
83
vysokého představitele pro SZBP, jeho pozice ovšem bude v rámci Rady silnější,
protože bude zároveň stálým předsedou Rady pro vnější vztahy, kde také bude mít
právo legislativní iniciativy. Ústava se ovšem nespokojuje s odstraněním dvojkolejnosti v Radě a nabízí originální řešení v podobě „dvojího klobouku“ ministra
a komisaře. MZV EU se má totiž vedle své funkce v Radě zároveň stát i místopředsedou Komise zodpovědným za vnější vztahy. Z této pozice bude koordinovat
činnost ostatních komisařů zabývajících se vztahy se třetími zeměmi a na jednom
pracovním stole se tak sejde kompletní zahraniční agenda Evropské unie.
Evropský útvar pro vnější činnost má podporovat MZV EU a má se skládat
ze zaměstnanců Rady, Komise a národních diplomatických úřadů. Jeho přesnější
specifikaci ovšem ústava nepřináší a není tedy zcela jasné, jestli se má jednat
o těleso v rámci Rady, Komise, na pomezí těchto institucí, nebo zcela mimo ně.
O konkrétním složení a úkolech útvaru by musely rozhodnout členské státy.
Nejdůležitějším kladem takového uspořádání je usnadnění přenosu informací
mezi institucemi. Vzhledem k přítomnosti MZV EU na všech zasedáních bude
Rada vždy dostatečně informována o krocích, které podniká nebo má na programu Komise, a naopak. Největším záporem je ovšem nejasnost mandátu MZV
EU, který se bude na pomezí institucí pohybovat v jakémsi území nikoho. Mohl
by také trpět dvojí loajalitou, již mu ústava předepisuje. Jako zástupce Rady bude
přímo odpovědný ministrům zahraničních věcí členských států a bude plnit jejich
úkoly, v pozici místopředsedy Komise je naopak povinen jednat a rozhodovat
nezávisle na členských státech. Nepochybně bude záležet na prvním držiteli
úřadu, který ustanoví zvyky a procedury nové funkce, ale již nyní je zřejmé, že
jeho startovní pozice nebude jednoduchá.
Dalším potenciálním zdrojem nejasností bude i vymezení rolí při zastupování
EU navenek mezi MZV EU, předsedu Evropské komise a nově zřízeného stálého
předsedu Evropské rady, jemuž se věnují další řádky.
Koherence v průběhu času
Hlavní zodpovědnost za formulaci priorit zahraničních vztahů unie má
Evropská rada. Ta může formou společných strategií určovat cíle a vodítka
vztahu EU k jednotlivým regionům nebo tématům. Od zavedení tohoto nástroje
Amsterdamskou smlouvou přijala unie společné strategie vůči Rusku, Ukrajině
a Středomoří. Podobně jako všechny formace Rady trpí i Evropská rada roztříštěností agendy, která je výsledkem rotačního předsednictví EU. Dvakrát do roka
se předsednictví mění a tím i priority, agenda a způsob řízení.
Konsensuální rozhodování ve věcech II. pilíře vyžaduje obvykle delší dobu na
nalezení kompromisu, který vyhovuje úplně všem státům. Období šesti měsíců
proto většinou nestačí na přijetí stanoviska a státy tak mají problémy překlopit
své předsednické priority do reálných opatření dříve, než přijde následující před
Dokumenty č. 1999/414/CFSP, 1999/877/CFSP a 2000/458/CFSP.
84
sednictví se svým vlastním programem. V konečném důsledku by tak unie mohla
být neschopna přijetí jakéhokoli rozhodnutí, protože by rozjednané otázky mohly
mizet z agendy třeba i těsně před přijetím. Z tohoto důvodu spolu spolupracují
vždy tři země, které po sobě přebírají předsednictví, a snaží se hledat programové
shody, případně si navzájem přebírat agendu. Tento neformální mechanismus
ovšem nezaručuje kontinuitu práce Rady dostatečně, a reforma smlouvy proto
měla nabídnout stabilnější řešení.
V naprosté většině formací Rady zůstává situace kodifikovanou obdobou
současného stavu. Ačkoli Konvent ve své verzi navrhoval, aby byly jednotlivé
Rady řízeny různými členskými státy po dobu nejméně jednoho roku za principu rovné rotace, IGC článek kvůli přílišné nejasnosti změnila. Konečná verze
hovoří jen o předsednictví zástupců členských států s tím, že podrobnosti určí
Evropská rada zvláštním rozhodnutím. Návrh tohoto rozhodnutí, který IGC také
vypracovala, víceméně zachovává současný systém, protože spolu mají po dobu
18 měsíců úzce spolupracovat tři státy, z nichž ovšem každý půl roku fakticky
předsedá všem formacím Rady a ostatní mu pouze asistují.
Výraznějších změn se dostalo pouze Radě pro vnější vztahy a Evropské radě,
tedy institucím, které jsou rozhodující pro formulaci a výkon zahraniční politiky
Evropské unie. V nich byl totiž systém rotačního předsednictví zcela opuštěn.
Již jsme zmiňovali novou funkci ministra zahraničních věcí EU, který by měl
být stálým předsedou Rady pro vnější vztahy. V Evropské radě by měl určovat
agendu a řídit jednání nově zřízený předseda Evropské rady, volený Evropskou
radou na dva a půl roku s možností jednoho znovuzvolení.
Předseda Evropské rady nesmí mít žádnou vnitrostátní funkci, což má zaručit,
aby se svým úkolům mohl věnovat více, než současní předsedající, kteří jsou
premiéry nebo prezidenty svých zemí a tráví pochopitelně většinu času domácí
agendou. Úkoly, jimiž se má nová funkce zabývat, ústava vymezuje pouze volně.
Předseda Evropské rady má vedle přípravy a řízení jednání Evropské rady také
usilovat o usnadnění soudržnosti a konsensu uvnitř této instituce a po každém jejím jednání informovat o výsledcích Evropský parlament. Vedle této vnitrounijní
agendy má předseda také na své úrovni zastupovat unii ve věcech SZBP, aniž by
tím omezil pravomoci MZV EU. Vzájemné vymezení oblastí působení těchto
dvou funkcí ústava dále neřeší, což podle kritiků může vést k oslabení reformy
vnější reprezentace a opět roztříštit obraz unie v zahraničí.
Zatímco zřízení stálého předsedy Evropské rady vzbuzuje naději na větší kontinuitu práce nejdůležitější evropské instituce, a tím i koherentnější přístup unie
k jednotlivým tématům zahraniční politiky a okolním regionům, kritici poukazují
na řadu rizik, které s sebou nový úřad přináší. Dosavadní rotace předsednictví
Kvůli anglickému a francouzskému označení President (Président), které znamená zároveň
předseda i prezident, se rozšířilo přesvědčení, že ústava zavádí funkci prezidenta EU. To je ovšem
poněkud přehnaná představa o postavě, jež by sice měla mít i reprezentativní úkoly, jejím hlavním
posláním ovšem zůstává organizace jednání Evropské rady, kde by navíc její předseda ani neměl
právo hlasovat.
85
umožňovala středním a malým státům ovlivňovat agendu zahraniční politiky celé
Evropské unie. Alespoň na šest měsíců svého předsednictví měly tyto státy vliv,
který by jim za normálních okolností, mimo EU, podle významu nepříslušel.
Právě tyto státy se jen váhavě vzdávaly dosavadního systému. Obávají se totiž,
že stálý předseda bude daleko jednodušeji ovlivňován velkými státy a priority
malých a středních států se tak budou na stůl Evropské rady dostávat podstatně
méně. Tyto obavy sice pravděpodobně nejsou zcela liché, je ovšem nutno podotknout, že velké státy hrají v zahraniční politice EU prim už od jejího zřízení,
a dopad stálého předsedy by proto nebyl tak velký. Menší státy navíc budou mít
vždy možnost pro ně nepřijatelné návrhy alespoň vetovat.
Efektivita SZBP
Jednomyslné rozhodování v II. pilíři je přímým důsledkem skutečnosti, že
ačkoli některé státy chtěly během vyjednávání o Maastrichtské smlouvě zahrnout
zahraniční politiku do integračního rámce, jiné státy to považovaly za přílišný
útok na svoji suverenitu. Současná smlouva sice připouští možnost hlasování
kvalifikovanou většinou i v rámci SZBP, pouze ale v několika přesně vymezených oblastech, jež se navíc nesmí týkat vojenství a obrany. Jsou jimi přijímání
společných postojů a akcí na základě společné strategie, přijímání rozhodnutí
implementujících již schválený společný postoj nebo společnou akci a jmenování zvláštního zástupce. Ve všech těchto situacích nicméně může kterýkoli stát
prohlásit, že je pro něj opatření nepřijatelné z důležitých důvodů státní politiky
a rozhodnutí se poté přesune na Evropskou radu, kde již není většinové hlasování
možné. Fakticky se tak jedná, ač smlouva tento výraz nepoužívá, o právo veta při
jakémkoli rozhodování ve II. pilíři.
Amsterdamská smlouva se pokusila usnadnit přijímání rozhodnutí zavedením
možnosti tzv. konstruktivní abstence. Až jedna třetina členských států, které se
nechtějí na provádění konkrétní společné politiky podílet, ale zároveň jim nevadí,
že ostatní státy budou vystupovat jménem celé Evropské unie, se může zdržet hlasování. V souladu s principem solidarity se nicméně tyto země musí zdržet akcí,
jež by byly v rozporu s přijatým opatřením. Konstruktivní abstence sice přispívá
k větší aktivitě EU, zejména ale v oblastech nebo regionech, které některé členské
státy nezajímají. Problémy se objevují v okamžiku, kdy se jedná o tématu, na nějž
mají všichni členové nějaký názor. V takovém případě totiž každý chce, aby společné stanovisko reflektovalo jeho národní postoje, což ovšem v některých případech,
kdy se jednotlivé národní strategie navzájem vylučují, může být nemožné.
Tehdy je právo veta je hlavní překážkou většího využití SZBP, protože pokud
se státy neshodnou na kompromisu, žádné společné stanovisko nepřijmou. Ačkoli tedy mluvíme o společné politice, ve skutečnosti nejde o zahraničněpolitickou
obdobu společné zemědělské politiky, ale pouze o společný jmenovatel zahraničních politik členských států. Při neexistenci jednotné pozice nemají předsednictví
a vysoký představitel co prezentovat a Komise nemůže připravovat navazující
86
opatření prvního pilíře. Zároveň tedy trpí i obraz unie jako zahraničněpolitického
aktéra, protože v těchto sporných otázkách, které jsou většinou právě těmi nejdůležitějšími tématy mezinárodní politiky daného okamžiku, jako byla například
válka v Iráku, Evropská unie takovým aktérem není.
O efektivní zahraniční politice unie ale nemůžeme mluvit ani v případě, že
se nakonec členským státům na společném stanovisku podaří shodnout. Jeho
hledání totiž znamená nejen dlouhá jednání, ale také kompromisní výsledek,
který nikoho neuspokojí. To je dobře vidět na vztazích Evropské unie a Kuby,
kde proti sobě stojí tradiční vztahy a obchodní zájmy Španělska a Francie proti
transformační politice České republiky, Nizozemí a dalších států.
Přijetí ústavy neznamená v otázce rozhodování v Radě žádnou významnější
změnu. Přestože ruší pilířovou strukturu, zvláštní ustanovení o společné zahraniční a bezpečnostní politice zachovávají nejdůležitější charakteristiky II. pilíře
– odlišné rozhodování a omezení vlivu Evropského parlamentu, Komise i Evropského soudního dvora. Během Konventu se sice objevily návrhy, aby Rada hlasovala kvalifikovanou většinou o všech návrzích MZV EU, ale byly odmítnuty jako
příliš revoluční. Přijímání rozhodnutí ve II. pilíři je tak i podle ústavy z pravidla
jednomyslné. K již zmíněným třem výjimkám přibyla navíc možnost rozhodovat
kvalifikovanou většinou o návrzích MZV EU předložených na výslovnou žádost
Evropské rady, ale zde se jedná o velmi specifický případ, navíc podmíněný jednomyslností premiérů a prezidentů. Zůstává navíc zachována možnost hlasování
zablokovat a postoupit rozhodování o jakékoli otázce Evropské radě.
Poměrně radikální se na první pohled může zdát možnost přesunout na základě jednomyslného rozhodnutí Evropské rady rozhodování v dalších oblastech
společné zahraniční a bezpečnostní politiky do režimu kvalifikované většiny,
tzv. klausule passerelle. I pro takové otázky ovšem platí ustanovení o důležitých
národních zájmech, takže v konečném důsledku ani passerelle neznamená jednodušší hledání kompromisu.
Ústava tak nijak nepřispívá k větší efektivitě při vytváření společné evropské
zahraniční politiky. I v budoucnu by zůstaly daleko důležitější národní zahraniční
politiky členských států a SZBP pouze jejich derivátem.
Změny evropské bezpečnostní a obranné politiky
Evropská bezpečnostní a obranná politika prochází od počátku své existence
na přelomu let 1998 a 1999 bouřlivým vývojem a patří k nejrychleji se měnícím
oblastem evropské integrace. Mezi okamžikem, kdy Velká Británie uznala, že by
EU měla být schopna autonomní vojenské akce, a zahájením první operace EBOP
v Bosně a Hercegovině uplynuly pouhé čtyři roky, což je na evropské poměry
rychlost velmi neobvyklá. Kromě obecných problémů, které trápí fungování celé
SZBP, se ovšem v EBOP objevuje celá řada dalších otázek, na něž členské státy
těžko hledají jednotnou odpověď. Bouřlivé diskuse o charakteru a poslání EBOP
poznamenaly celý rok 2003 a do určité míry vyplynuly z krize kolem války
87
v Iráku. Ústava reflektuje jejich výsledek a obsahuje hned celou řadu novinek,
jejichž význam nicméně nelze přeceňovat: klauzuli vzájemné obrany a doložku
solidarity, rozšíření Petersberských úkolů, spouštěcí fond, Evropskou obrannou
agenturu a strukturovanou spolupráci v oblasti obrany.
Klauzule vzájemné obrany je asi nejmarkantnější změnou, kterou ústava přináší. Jejím schválením se Evropská unie stává organizací kolektivní obrany, na což
do této chvíle řada zemí nechtěla přistoupit. Začlenění klauzule mělo dva druhy
odpůrců – čtyři neutrální členské státy a státy, které se obávaly, že by začlenění
kolektivní obrany do primárního práva EU mohlo oslabit závazek evropských států
vůči NATO. Konečný kompromis uspokojil obě skupiny, protože článek I-41 (7)
zaručuje jednak zachování zvláštní povahy bezpečnostní politiky některých členských států a za druhé určuje, podle vzoru článku IV Západoevropské unie, Severoatlantickou alianci jako implementační fórum pro závazky vyplývající z klauzule.
Evropská unie se tak podle ústavy sice stává organizací kolektivní obrany, v praxi
ovšem zůstávají neutrálové mimo a obranu ostatních zemí zajišťuje NATO.
Doložka solidarity se sice týká všech států bez rozdílu, zavazuje ovšem členské státy a unii jako celek k vzájemné pomoci pouze v případě teroristického
útoku nebo přírodní či člověkem způsobené katastrofy. Hlavní význam doložky
spočívá v jednodušším a rychlejším zapojení Evropské komise a unijních prostředků. Členským státům z ustanovení nevyplývá žádná automatická povinnost
a lze si jen těžko představit, že by podobně postižené zemi ostatní členové žádnou
pomoc nenabídli i bez doložky.
Petersberské úkoly převzala Evropská unie Amsterdamskou smlouvou od
Západoevropské unie a vymezují spektrum operací, na něž se chce EBOP soustředit. Nová bezpečnostní situace po 11. září 2001 se pochopitelně musela nějak
projevit i na záběru evropských vojenských a policejních misí. Dosavadní peacekeeping, peace-making a humanitární mise tak ústava rozšiřuje o odzbrojovací
operace, operace za účelem boje proti terorismu a o vojenské poradenství.
Podobně drobné změny doznává v ústavě i způsob financování vojenských
operací, které dnešní smlouvy nedovolují platit z evropského rozpočtu. Nová
kodifikace sice nemění princip, podle něhož se výdaje za vojenské operace hradí
zvlášť poměrně podle HNP, zřizuje ale tzv. spouštěcí fond, z něhož je možné
platit činnosti, které samotnému spouštění mise předcházejí. Tento fond by měl
být řízen MZV EU a členské státy by do něj měly přispívat předem.
Jednou z největších slabin EBOP a jádrem sporů mezi Evropou a Amerikou
jsou už tradičně evropské výdaje na obranu. Ačkoli ústava jejich navyšování
přímo nepředepisuje, problematiky se dotýká hned dvěma způsoby. V první řadě
zřizuje Evropskou agenturu pro vyzbrojování, výzkum a vojenské kapacity. Větší
Za zmínku také stojí skutečnost, že byla do textu zařazena až mezivládní konferencí a nahradila
zdrženlivější formulaci Konventu, jež pouze připouštěla možnost, že by mohla být členskými
státy v budoucnu přijata. U většiny změn, které IGC v konventním návrhu provedla, se jedná
o oslabování pro členské státy nepřijatelných předpisů.
88
problém než absolutní velikost evropských vojenských rozpočtů, je totiž spíše
jejich neefektivní utrácení. Agentura má na dobrovolné bázi koordinovat zbrojní
politiky členských států tak, aby nejen předcházela duplikacím ve výdajích, ale
zároveň přispívala k větší interoperabilitě evropských armád. Princip dobrovolnosti sice hned od počátku dopad jejích aktivit významně omezuje, většího
ústupku ale členské státy nebyly ochotny. Ustanovení článku 296 SES, který
vyčleňuje obchod s obranným materiálem z vnitřního trhu, ústava přebírá.
Výdajů na obranu se také nepřímo dotýkají články zřizující strukturovanou
spolupráci v rámci EBOP. Vojenské kapacity zúčastněných států jsou totiž povinny
splňovat blíže nedefinovaná vyšší kritéria, jež ovšem implikují i vyšší výdaje.
Strukturovaná spolupráce je zvláštním případem posílené spolupráce, kterou ovšem
současné smlouvy ve vojenských a obranných otázkách neumožňují. Relativně
nízké nároky pro účast na tomto druhu spolupráce zaručují, že se v EU nevytvoří
tvrdé jádro zemí, jež by mezi sebe nechtělo nebo nemohlo pustit ostatní státy.
Místo závěru: Budoucnost bez ústavy
Smlouva o Ústavě pro Evropu sice předkládá celou řadu reforem týkajících se
společné zahraniční a bezpečnostní politiky Evropské unie, je ale velmi nejisté,
jestli má ještě po poměrně jednoznačných odmítnutích v referendech ve Francii
a Nizozemí šanci vstoupit v platnost. Je proto nutné položit si otázku, co neúspěch
ústavy znamená pro reformy II. pilíře.
Po prozkoumání všech potenciálních přínosů ústavy je třeba říci, že její neschválení neznamená pro SZBP žádnou katastrofu. Zejména evropská bezpečnostní
a obranná politika může téměř všechny novinky implementovat i bez změny primárního práva a také tak již několik let činí. Evropská obranná agentura funguje již od
roku 2004 a od letošního léta spravuje databázi veřejných zakázek členských států,
které jsou na základě právně nevymahatelného kodexu otevřeny konkurenci ze zbytku unie. Podobně obsahuje ideu spouštěcího fondu společný finanční mechanismus
ATHENA, pomocí něhož jsou také od roku 2004 financovány vojenské operace EU.
Konečně rozšířené Petersberské úkoly obsahuje už Hlavní cíl 2010 z června téhož
roku, podle kterého připravují členské státy své armády na budoucí mise.
Ani klauzule vzájemné obrany, ani doložka solidarity sice bez změny primárních smluv nejsou reálné, jejich faktický dopad by ale nebyl v důsledku výše
zmíněných omezujících ustanovení velký. Stejná úvaha platí o velmi obecně
formulované strukturované spolupráci.
Zcela nemyslitelné je bez ústavy ustavení nových institucí – ministra zahraničních věcí EU a stálého předsedy Evropské rady. Práce na Evropském útvaru
pro vnější činnost sice započaly, ale po francouzském a holandském referendu
byly opět zastaveny. V případě MZV EU to sice znamená pokračující dvojkolejnost vnější činnosti unie, bylo by jí ovšem možno čelit i jinou formou. Vysoký
představitel pro SZBP by se například mohl neformálně účastnit jednání Komise,
či naopak komisař pro vnější vztahy by měl pravidelně navštěvovat jednání Rady
89
pro vnější vztahy podobně, jako se již děje v případě předsedy Komise a summitů
Evropské rady. Zvláštní charakter MZV EU navíc otevírá prostor pro celou řadu
možných problémů, které ústava blíže neřeší. Podobně i efekty stálého předsednictví Evropské rady je možné do určité míry nahradit neformálním způsobem
větší spoluprací mezi po sobě předsedajícími členskými státy.
Skutečně radikální změnu v dalším vývoji SZBP by znamenalo jen případné prolomení práva veta v otázkách II. pilíře, které ovšem ústava tak jako
tak neobsahuje. Pouze v takovém případě by Evropská unie mohla vybudovat
samostatnou zahraniční a bezpečnostní politiku, do určité míry nezávislou na
politikách členských států. K takovému kroku ovšem zcela očividně chybí politická vůle a po neshodách ohledně války v Iráku a jistému zahraničněpolitickému
rozmělnění unie v důsledku prudkého nárůstu počtu členů jej zřejmě nelze ani
v nejbližší budoucnosti očekávat. Evropská ústavní smlouva se tak sice mohla
stát dalším krokem při postupném vytváření společné zahraniční a bezpečnostní
politiky Evropské unie, není však jedinou cestou a její neschválení zcela určitě
neznamená, že se SZBP nemůže dále vyvíjet v rámci dosavadních smluv.
Jednotný evropský akt.
Laekenská deklarace o budoucnosti Evropské unie.
Smlouva o Evropské unii.
Smlouva o Ústavě pro Evropu.
Cameron, Fraser. 2003. „The Convention and Common Foreign and Security
Policy“ The Europe We Need Working Paper. Brusel: European Policy Centre
(http://www.theepc.net/Word/05.doc).
Cameron, Fraser. 2004. CFSP/ESDP: An Assessment after the Failure of the IGC.
Brusel: European Policy Centre (http://www.theepc.net/en/default.asp?TYP=
ER&LV=276&see=y&PG=TEWN/EN/directa&AI=342&CAT=102).
Crowe, Brian. 2004. „The Significance of the New European Foreign Minister.“
CFSP Forum 2, no. 4, 1-4.
Duke, Simon. 2003. „A Foreign Minister for the EU: But where’s the Ministry?“
Discussion Papers in Diplomacy, no. 89.
Missiroli, Antonio. 2004. After the Brussels fiasco – an ESDP without a Constitution, a CFSP without a Foreign Minister? Paříž: EU ISS (http://www.
iss-eu.org/new/analysis/analy073.html).
Pokludová, Magdalena. 2002. „Vnější vztahy Evropské unie v jednání Konventu“ Integrace (http://www.integrace.cz/integrace/clanek.asp?id=607).
Rada EU. 2004. Headline Goal 2010. 6309/6/04.
Rada EU. 2004. Council Joint Action on the Establishment of the European
Defence Agency. 2004/551/CFSP.
90
Ministr zahraničních věcí Evropské unie
Ministr zahraničních věcí Evropské
unie – hledá se sólista mnohohlasné
Evropy
Jan Moravec
Evropská unie se změnila. Již nemluví patnácti, ale dvaceti sedmi hlasy. Již
nehledá kompromis mezi patnácti, ale dvaceti sedmi názory. Její mnohohlas je
nepochybně silnější, ale jednotlivé hlasy se v něm postupně ztrácejí. Unie se
tak stává stále komplikovanějším organismem, který se zvnějšku i zevnitř může
mnohdy zdát nečitelným.
Dát evropským institucím a politikám čitelnou a jednotnou tvář nejen vzhledem ke zbytku světa, ale zároveň vzhledem k samotným občanům Evropské unie.
Vyjasnit evropský projekt a posílit vliv Evropské unie ve světě tak, aby se stala
skutečně relevantním a vlivným aktérem mezinárodní politiky. Tyto a mnohé další ambice stály u zrodu Smlouvy o Ústavě pro Evropu. Aby mnohé z nich mohly
být realizovány, bylo zapotřebí do budoucího „ústavního“ textu zapracovat rovněž novou institucionální reformu. Tím spíše, že výstup mezivládní konference
zakončené Smlouvou z Nice, který měl za úkol umožnit samotné fungování Unie
po jejím východním rozšíření, přinesl v oblasti řešení zásadních institucionálních
problémů pouze velmi omezený posun.
„Evropská institucionální struktura byla vytvořena k zabezpečení náročného
vyjednávacího mechanismu mezi nadnárodní autoritou Společenství a jednotlivými členskými státy, které představují subjekty s odlišnými geografickými, hospodářskými a historicko- politickými podmínkami. Proces vyjednávání v Unii je tím
v přímé závislosti na národních zájmech jednotlivých států.“ (Pitrová 2001:7)
Podoba institucionální struktury se v průběhu existence evropského společenství
postupně vyvíjela, a reagovala tak na aktuální potřeby integračního procesu. Většinu významných změn dotýkajících se podoby a pravomocí evropských institucí
provázela široká a mnohdy bouřlivá diskuse. Evropské instituce jsou obdařeny
značnými pravomocemi a proto si každý z členských států snaží zajistit co možná
nejsilnější a nejefektivnější výchozí postavení v rámci institucionální struktury
společenství.
„Specifika a proměnlivost institucionální struktury Společenství přímo ovlivňují realitu integračního procesu. Změna pravomocí, či nesoulad ve vztazích
mezi orgány měly za následek změnu schopností nadnárodních orgánů realizovat
stanovené integrační cíle. Naopak kooperace mezi mezivládní a nadnárodní
složkou přispěla k rychlému dosažení kompromisu“ (Pitrová 2001:23) Efektiv
Bc. Jan Moravec, manažer regionálních investičních projektů v agentuře CzechInvest; e-mail:
[email protected].
91
ní institucionální struktura v sobě skrývá potenciál pozitivně ovlivnit podobu
i dynamiku integračního procesu, oblast Společné zahraniční a bezpečnostní
politiky nevyjímaje. Zahraničněpolitické kompetence jsou stále roztříštěny mezi
jednotlivé instituce, potažmo mezi jednotlivé principy integračního procesu, což
může představovat jednu z brzd dosavadního vývoje v této oblasti. Smlouva
o Ústavě pro Evropu přichází s koncepcí, jež zahraničněpolitickou problematiku
pojímá tematicky a podstatně tak omezuje její fragmentaci.
Přestože byla ratifikace evropské ústavní smlouvy zablokována a Evropská
unie se momentálně potýká s otázkou, jak s tímto textem dále naloží, institucionální reforma nadále zůstává nedořešenou otázkou, na kterou musí být rychle
nalezena adekvátní odpověď. Je proto na místě se zamyslet nad otázkou, zda
institucionální reforma navržená v textu Smlouvy o Ústavě pro Evropu plně
odpovídá aktuálním potřebám Evropské unie v zahraničněpolitické oblasti.
Tento krátký příspěvek k debatě o budoucnosti Smlouvy o Ústavě pro Evropu si
klade za cíl odpovědět na dílčí otázku týkající se budoucí institucionální podoby
Evropské unie a jejího dopadu v zahraničněpolitické oblasti :
„Má funkce ministra zahraničních věcí Evropské unie tak, jak je definována
v textu Smlouvy o Ústavě pro Evropu, potenciál naplnit ambici Evropské unie stát
se relevantním aktérem na scéně mezinárodních vztahů?“
Současná institucionální fragmentace aneb evropský mnohohlas
Proto abychom pochopili podstatu změny, kterou do institucionální struktury
a do koncepce Společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU přináší vytvoření
postu ministra zahraničních věcí Evropské unie, je zapotřebí nastínit, jak heterogenní je současné institucionální zabezpečení této problematiky.
Smlouvou o Evropské unii podepsanou 7. února 1992 v nizozemském Maastrichtu byla vytvořena nová pilířová koncepce evropského integračního procesu.
Druhý pilíř „maastrichtského chrámu“ ztělesňuje Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, založenou na mezivládním principu a oddělenou od ostatních
komunitárních politik. Zahraničněpolitická dimenze však zřetelně překračuje
kontury tohoto pilíře a měla by spíše představovat jeden ze schodů podstavce
chrámu samotného. Tato disproporce implikuje stejnou fragmentaci v institucionálním zakotvení zahraničněpolitické oblasti na úrovni Evropské unie. Přestože
Amsterodamská smlouva reviduje podobu Společné zahraniční a bezpečnostní
politiky, zůstává zachována pilířová struktura a roztříštěnost jejího institucionálního zakotvení. Nejvýznamnější institucionální změnu Amsterodamské smlouvy
představuje vytvoření postu Vysokého zmocněnce pro společnou zahraniční
a bezpečnostní politiku. Ten je zároveň generálním tajemníkem Rady, čímž se
více přiblížil prvnímu pilíři a „napomáhá Radě v otázkách Společné zahraniční
a bezpečnostní politiky. Přispívá k formulování, přípravě a provádění politických
rozhodnutí a případně může vést jménem Rady na žádost předsedy politický dialog
92
se třetími stranami“. (Hlava V., článek 26 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou) Stává se tedy jakýmsi sólistou ve vedlejší roli v evropském
zahraničněpolitickém mnohohlasu. I nadále však není zmocněn k akcím v oblasti
zahraničně-ekonomických vztahů, které zůstávají výsadní doménou Evropské
komise, potažmo komisaře pro vnější vztahy.
Shrneme-li změny, které do oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky přinesla Smlouva o Evropské unii a Amsterodamská smlouva, je role jednotlivých
institucí následující:
Vrcholným politickým orgánem Evropské unie je Evropská rada, která
v zahraničněpolitické oblasti „vymezuje zásady a obecné směry pro společnou
zahraniční a bezpečnostní politiku“. (Hlava V. článek 13, odstavec 1 Smlouvy
o EU revidované Amsterodamskou smlouvou) Na základě kompromisu jednotlivých národních postojů by zde mělo docházet k formulování obecného směřování
Unie v zahraničněpolitické oblasti. Úkolem Vysokého zmocněnce pro společnou
zahraniční a bezpečnostní politiku je samotná realizace tohoto směřování. Je
tedy jakýmsi exekutivním nástrojem Rady v otázkách zahraniční a bezpečnostní
politiky.
Rada ministrů přijímá v zahraničněpolitické oblasti společné akce, které
jsou „zaměřeny na řešení zvláštních situací, při nichž se operativní akce ze
strany Unie považují za žádoucí“. (Hlava V. článek 14 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou) „Rada rovněž zaujímá společné postoje, které
vymezují přístup Unie ke konkrétním otázkám“ (Hlava V., článek 15, odstavec
1 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou) Zahraniční politika
členských států by neměla být v rozporu s takto dohodnutými postoji. Pokud je
společný postoj formulován, měly by členské státy vystupovat navenek jednotně
a Rada ministrů by měla sloužit pouze jako diskusní aréna a jednotící prvek při
konfrontaci jejich stanovisek a formulování společných postojů. Základním
principem rozhodování Rady v otázkách Společné zahraniční a bezpečnostní
politiky, který reflektuje mezivládní charakter integrace v této oblasti, je jednomyslnost. Výjimku z tohoto obecného pravidla je situace, kdy Rada „přijímá
společné akce, zaujímá společné postoje nebo přijímá jiná rozhodnutí na základě
společné strategie“ (Hlava V., článek 23, odstavec. 2 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou) a rozhoduje kvalifikovanou většinou. Rada je
rovněž oprávněna jednomyslným rozhodnutím zmocnit aktuální předsednictví
k uzavření dohody s třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi. Zde
je patrná další institucionální fragmentace v zahraničněpolitické oblasti. Rada
namísto Vysokého zmocněnce pro zahraniční a bezpečností politiku zmocňuje
k uzavírání dohod jménem Unie aktuálně probíhající předsednictví.
Rotující předsednictví Evropské unie tak představuje dalšího významného
aktéra v zahraničněpolitických aktivitách Evropské unie. Tato role však v posunutém slova smyslu zůstane zachována i v nově navržené institucionální reformě,
a to v osobě předsedy Evropské rady, který přebere úlohu předsednictví a navíc
93
v porovnání se stále se střídajícím předsednictvím, kdy každých 6 měsíců mluví
jménem Unie jiná osoba, by měl přinést větší koherentnost a efektivitu.
Evropská komise je rovněž zapojena do aktivit v oblasti Společné zahraniční
a bezpečnostní politiky. Komise jako instituce působící převážně v otázkách prvního pilíře zasahuje do otázek druhého pilíře formou spolupráce s Radou a podílí
se na tvorbě a aplikaci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Evropská
komise je ale především institucí s unikátními pravomocemi v zahraničněpolitické
oblasti. Je orgánem plně zodpovědným za vztahy se sousedními zeměmi v rámci
tzv. nové politiky sousedství a je přímo zodpovědná za proces rozšiřování Unie
o nové členské státy. Dalším z jejích důležitých úkolů je koordinace humanitárních aktivit Evropské unie a zejména řízení a rozvoj mezinárodně obchodních
a ekonomických vztahů, tzv. ekonomickou diplomacii Evropské unie. K tomuto
účelu jí slouží rozsáhlý aparát zahraničních delegací.
Z této konfigurace je patrné institucionální a pilířové oddělení ekonomické
a politické diplomacie, k němuž došlo historickým vývojem evropského integračního procesu.
Smlouva o Ústavě pro Evropu aneb hledání jednotného hlasu
„V rámci zásad a cílů své vnější činnosti Unie vymezuje a provádí společnou
zahraniční a bezpečnostní politiku, která zahrnuje všechny oblasti zahraniční
a bezpečnostní politiky“ (Hlava V., článek III-294 Smlouvy o Ústavě pro Evropu)
„Unie dbá na soudržnost mezi jednotlivými oblastmi své vnější činnosti a mezi
těmito oblastmi a svými ostatními politikami. Rada a Komise, jimž je nápomocen ministr zahraničních věcí Unie, zajišťují tuto soudržnost a za tímto účelem
spolupracují“. (Hlava V., článek III – 292 odstavec 3 Smlouvy o Ústavě pro
Evropu) Takto explicitně formulovaná nutnost posílení koherentnosti unijních
akcí v zahraničněpolitické oblasti a její současné promítnutí do institucionální
struktury představuje zásadní kvalitativní posun ve vnímání Společné zahraniční
a bezpečnostní politiky a vnějších aktivit Evropské unie vůbec. Ústavní smlouva
tak od základů ruší pilířovou strukturu, což otevírá možnosti k přiblížení Společné zahraniční a bezpečnostní politiky založené na mezivládním principu k čistě
komunitárním politikám. Nejlépe lze tuto novou koncepci ilustrovat na osobě
nového ministra zahraničních věcí, který zřetelně překračuje původní pilířovou
strukturu Evropské unie.
Vytvoření postu ministra zahraničních věcí představuje jednu z hlavních
inovací, které Evropský konvent do institucionální oblasti přinesl. Díky této
osobnosti by měly být v budoucnu vnější vztahy Evropské unie efektivnější
a více konzistentní. Institucionální inovace je výsledkem fúze funkcí „Vysokého
zmocněnce pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku“ a komisaře pro
vnější vztahy. Vytvoření ministerského postu bylo zakotveno v článku I–28 textu
Smlouvy o ústavě pro Evropu a jeho hlavním úkolem je zajišťovat s použitím
94
všech dostupných prostředků koherentní zahraniční činnost Evropské unie.
Ministr zahraničních věcí je, se souhlasem předsedy Evropské komise a schválením Evropského parlamentu, jmenován Evropskou radou kvalifikovanou většinou. Evropská rada může ukončit jeho mandát na základě stejné procedury, jež
je užívána k jeho jmenování. Ministr zahraničních věcí zároveň zastává funkci
místopředsedy Evropské komise a je podřízen jejím vnitřním pravidlům fungování.
Ministr zahraničních věcí nebude však ani v novém institucionálním uspořádání jediný, kdo zajišťuje vnější reprezentaci Unie. Článek I-22 textu Smlouvy
o ústavě pro Evropu předjímá, že další z nově vytvořených postů, a to předseda
Evropské rady, bude mimo jiné mít za úkol na své úrovni zajišťovat zahraniční
reprezentaci Unie a to bez jakékoliv újmy na kompetencích ministra zahraničních
věcí. Text Smlouvy o ústavě pro Evropu však dále neupřesňuje, jak by mělo být
vykonáváno rozdělení zahraničněpolitických pravomocí a úkolů mezi předsedu
Evropské rady a ministra zahraničních věcí. Evropská rada se dle institucionální
koncepce navržené v textu stává špičkou institucionální hierarchie Evropské unie
a to zároveň v otázkách zahraniční a bezpečnostní politiky a všech vnějších činností Unie. S ohledem na vágní vymezení úlohy předsedy Evropské rady nelze
s jistotou říci, zda nehrozí jeho střet zájmů s novým ministrem zahraničních věcí.
Podle článku III – 295 Smlouvy o Ústavě pro Evropu má předseda Evropské
rady pravomoc v případě, že to mezinárodní situace vyžaduje, svolat mimořádné
zasedání Rady ministrů, které stanoví společnou strategii Evropské unie v dané
otázce. Zejména v těchto případech hrozí, že by politicky silná osobnost na postu
předsedy Evropské rady dokázala získat vůdčí roli v rámci Společné zahraniční
a bezpečnostní politiky a ministr by byl odsunut na druhou kolej, minimálně
z pohledu ostatních zemí. Vágní formulace vzájemného vztahu na druhou stranu
umožňuje jistou flexibilitu ve vymezení vzájemných pravomocí, a pokud by
v budoucnu byl jeden z postů obsazen nedostatečně politicky silnou osobností,
může v rámci efektivity zahraničněpolitického působení Evropské unie dojít
k mírnému přelévání pravomocí z jedné osoby na druhou.
Ministr zahraničních věcí bude muset čelit funkční „dvojakosti“ či tzv.
politice „dvou židlí.“ Bude zároveň zmocněncem Rady pro otázky společné
zahraniční a bezpečnostní politiky a místopředsedou Komise. Bude při výkonu
svých funkcí odpovědný dvěma institucím založeným na diametrálně odlišných
principech evropské integrace. Z jedné strany ministr zahraničních věcí vede
společnou zahraniční a bezpečnostní politiku Unie. Disponuje proto právem iniciativy v otázkách zahraniční politiky a vykonává tuto politiku coby pověřenec
Rady. V důsledku toho je však odcizen principu kolegiality v rámci Komise.
Vedle předsedání Radě zahraničních věcí by sám ministr měl prostřednictvím
svých návrhů a podnětů přispívat k vytváření společné zahraniční a bezpečnostní
politiky a zajišťovat plné a efektivní uplatňování všech rozhodnutí v této oblasti
přijatých Evropskou radou a Radou ministrů. Měl by reprezentovat Evropskou
95
unii v otázkách souvisejících se společnou zahraniční a bezpečnostní politikou
a vyjadřovat postoje Unie v mezinárodních institucích a na mezinárodních konferencích. Jeho úkolem je také zajišťovat koordinaci postupů členských států EU
v mezinárodních orgánech a rovněž může být pozván, aby prezentoval pozici EU
před Radou bezpečnosti OSN, pokud ovšem Unie v dané problematice definuje
svůj společný postoj. Speciální pověřenci Unie vykonávají svůj mandát pod
autoritou ministra zahraničních věcí.
Na druhé straně je ministr zahraničních věcí EU rovněž jedním z místopředsedů Komise. Je v rámci této instituce odpovědný za vnější vztahy a koordinaci
všech aspektů vnějšího působení Unie. Musí bdít nad koherencí všech unijních
akcí mířících navenek a nad ostatními evropskými politikami. Otázkou zde
zůstává, zda novému ministrovi podřídit veškerou zahraničněpolitickou agendu vykonávanou napříč Komisí a všemi jejími resorty. Objem celé agendy je
v souhrnu tak velký a komplexní, že se jeví jako nezvladatelný pro jediný úřad,
potažmo osobu. Pravděpodobněji by nový ministr převzal úlohu, tak jak je v současnosti vymezena pro komisaře pro vnější vztahy, a ostatní resorty by nadále
pokračovaly ve svých zahraničněpolitických agendách s podmínkou konzultace
zásadnějších kroků právě s úřadem nového ministra.
Ministr zahraničních věcí rovněž vede diplomatický servis včetně všech
zahraničních delegací Evropské unie. Text Smlouvy o ústavě pro Evropu navrhuje
vytvoření evropského útvaru pro vnější záležitosti, který by asistoval ministrovi
zahraničních věcí ve vykonávání jeho funkcí. Tento sdružený útvar vytvořený
na základě dohody mezi Radou ministrů a Komisí by měl spadat pod autoritu
ministra pro zahraniční záležitosti. Složen by měl být z kompetentních úředníků
pocházejících z generálního sekretariátu Rady ministrů a Komise a z národních
diplomatů.
Smlouva o Ústavě pro Evropu byla složitě vypracována, avšak ratifikační
proces byl až překvapivě jednoduše pozastaven na neurčito. Evropská unie dnes
stojí na křižovatce dalšího směřování a klade si otázku, jak dál s tímto dokumentem naloží. Ať již bude budoucnost textu Ústavní smlouvy jakákoliv, neměly by
být mnohé kompromisy v něm dosažené definitivně zatraceny. Jedním z těchto
hodnotných kompromisů, jenž by se měl odrazit v příští institucionální reformě
Evropské unie, ať již bude mít jakoukoliv formu, je návrh na vytvoření nové
instituce ministra zahraničních věcí Evropské unie.
Zřízení tohoto ministerského postu představuje významný posun v chápání
a konsolidaci postavení Společné zahraniční a bezpečnostní politiky v evropském
integračním procesu. Bourá logiku jasně ohraničených pilířů „Maastrichtského
chrámu“ a nově tak zastřešuje zahraničněpolitickou problematiku tematicky
jako celek bez ohledu na rozličné stupně integrace v této oblasti. Můžeme jej
sice chápat pouze jako zahraničněpolitický nástroj zajišťující větší efektivnost
a koherenci, avšak v širší perspektivě se jeví důležitý potenciál tohoto postu jako
pojítka mezi nadnárodní a mezivládní koncepcí evropské integrace. Je však nutné
96
dodat, že z tohoto potenciálu pramení nejen jeho význam, ale zároveň i pravděpodobná úskalí mandátu samotného. Osoba ministra zahraničních věcí Evropské
unie nebude stát pouze mezi dvěma institucemi - Komisí a Radou ministrů, ale
přímo mezi protichůdnými principy integračního procesu „supranacionálním“
a „intergovernmentálním“. Nalezení vyváženého a současně silného postavení
mezi oběma institucemi, potažmo koncepcemi nebude lehkou úlohou a bude si
žádat politicky silnou, zkušenou a důvěryhodnou osobnost. Pravděpodobně bude
velmi záležet právě na osobnosti prvního ministra, do jaké míry bude schopen
využít potenciálu, jenž tento nový post nabízí, a jak se bude vyvíjet jeho spolupráce
a dělba kompetencí s předsedou Evropské rady. V souvislosti s otázkou ministra
zahraničních věcí Evropské unie se často objevuje vzpomenutí slov Henryho
Kissingera, který si již v roce 1973 stěžoval na neexistenci jednoho telefonního
čísla, na které by mohl zavolat v případě potřeby, na neexistenci „Pana Evropy“,
kompetentního přijímat důležitá rozhodnutí. Ať už by post nového ministra
zahraničních věcí Evropské unie dokázal být tím jednotným hlasem na druhém
konci pomyslného červeného telefonu, či nikoli, skrývá v sobě značný potenciál
posunout Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku do další integrační fáze.
Nepochybnou a univerzální kvalitu postu ministra zahraničních věcí Evropské unie, projevující se za všech scénářů integrace v zahraničněpolitické oblasti,
představuje „efektivní flexibilita“ jeho mandátu. Není proto možná otázkou,
zda post ministra zahraničních věcí Evropské unie vytvořit, či nikoliv, ale spíše
otázkou, jak daleko chtějí členské státy v integraci zahraničněpolitické oblasti
postoupit. Toto rozhodnutí by mělo reflektovat i odpovídající institucionální
zabezpečení. Výhodou postu ministra zahraničních věcí Evropské unie je právě
výše zmíněná „efektivní flexibilita“ jeho mandátu. V případě budoucí nevole
států postupovat v integračním procesu na úrovni zahraniční a bezpečnostní politiky bude ministr zastávat převážně funkci odpovídající dnešnímu komisaři pro
vnější vztahy. Jakmile by se členské státy dohodly na dalším integračním kroku,
je bezpochyby pozitivní, že zde již bude existovat osoba zmocněná a připravená
nové role ihned převzít a vykonávat, aniž by k tomuto bylo nutno vypracovat další komplikovanou institucionální reformu. Právě flexibilita se v kontroverzních
zahraničněpolitických otázkách jeví jako zásadní prvek. Historická zkušenost
ukazuje, že v případně problematických zahraničněpolitických otázek si každý
členský stát snaží zachovat svou nezávislost a jednotný hlas EU se znovu mnění
v mnohohlas jednotlivých členských států. Ukázkovým příkladem může být
otázka invaze do Iráku, kdy byl v podstatě Vysoký zmocněnec pro Společnou
zahraniční a bezpečnostní politiku odstaven na vedlejší kolej.
Flexibilní osoba ministra zahraničních věcí Evropské unie by se tudíž nikdy
nestala zbytečnou. V ideálním případě by existovala přesně na pomezí a vykonávala komplexní roli v zahraničněpolitické oblasti. V opačném případě by se
více přiblížila současnému komisaři pro vnější vztahy, který však na rozdíl od
toho současného bude připraven a hlavně zplnomocněn zastávat i další funkce.
97
Jediná osoba rovněž prakticky zajistí větší soudržnost evropské politiky. Navíc se
zdá nelogické v současné době od sebe oddělovat „politickou“ a „ekonomickou“
diplomacii. Ekonomická diplomacie je trvale nejúčinnějším nevojenským prostředkem zahraniční politiky, mnohdy účinnějším než samotný vojenský zásah.
Díky osobě nového ministra zahraničních věcí by Evropská unie získala
důležitou schopnost mluvit jedním hlasem, otázkou však spíš zůstává, zda bude
mít v této oblasti společným hlasem co říci. Tímto se otevírá mnohem širší
a komplikovanější otázka o budoucnosti Společné zahraniční a bezpečnostní
politiky Evropské unie, která si zaslouží mnohem větší prostor, než nabízí tento
krátký příspěvek k debatě o budoucnosti Smlouvy o Ústavě pro Evropu.
Allen, David: „Who speaks for Europe?“ The search for an effective and coherent
external policy, in Peterson, J. – Sjursen, H.(eds.): A Common Foreign Policy
for Europe?, London, Routledge, 1998
Cameron, F.: Building a common foreign policy: Do institutions matter?, in
Peterson, J. – Sjursen, H.(eds.): A Common Foreign Policy for Europe?, London, Routledge, 1998
Král, D. (2005): Ministr zahraničí EU s Evropský útvar pro vnější činnost, Mezinárodní politika, ročník XXIX., číslo 6, 2005
Král, D. – Pítrová, L. – Šlosarčík, I.: Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu
– Komentář, Praha, Europeum, 2004
Pitrová, M.: Institucionální struktura Evropské unie, Brno, Mezinárodní politologický ústav, 2001
Konference zástupců vlád členských států. 29 října 2004. Smlouva o Ústavě pro
Evropu, Brusel
Konference zástupců vlád členských států. 2. října 1997. Smlouva o Evropské
unii revidovaná Amsterodamskou smlouvou, Brusel
98
Zachrání Německo evropskou ústavní smlouvu?
Zachrání Německo evropskou
ústavní smlouvu?
Tomáš Nigrin
Diskuzi o finalitě Evropské unie, která vyvrcholila sezváním Evropského konventu a sepsáním Evropské ústavní smlouvy, zviditelnil a rozvířil před více než
šesti lety ve svém projevu na Humboldtově univerzitě v Berlíně tehdejší německý ministr zahraničích věcí Joschka Fischer. Tento počáteční impulz a následné
obrovské úsilí, které stálo za všemi dalšími politickými kroky vedoucími k sepsání
evropské ústavní smlouvy (EÚS), ale nebylo korunováno úspěchem a ratifikace
mnoha politiky vysněného dokumentu se zadrhla. Nyní je to právě Německo,
které by mohlo svým jednáním v průběhu svého Předsednictví Evropské rady
v první polovině roku 2007 přispět k nalezení řešení nastalé situace a k novému
nasměrování celého ratifikačního procesu i vnitřního vývoje v Evropské unii.
Jakkoliv predikce skutečného výsledku Německého předsednictví není možná,
můžeme se pokusit představit několik možných scénářů, podle kterých by se
mohl další vývoj odvíjet.
Je symptomatické, že je potenciálním zachráncem EÚS právě Německo,
iniciátor celého projektu a země nejvíce ztotožněná s Evropskou ústavní smlouvou. Německo přikládá EÚS obrovský význam pro další směřování Evropské
unie a právě jemu přineslo ztroskotání ratifikace největší zklamání. Dá se tedy
očekávat, že budou veškerá jednání vedená v průběhu Německého předsednictví
ovlivněna snahou hledat řešení vedoucí k obnově ratifikačního procesu Evropské
ústavní smlouvy nebo alespoň využití stávajícího textu EÚS v maximálním možném kompaktním stavu ve smlouvě jiné.
Iniciace diskuze o budoucnosti Evropské unie vedoucí k sepsání EÚS
Německo patřilo od počátku evropské integrace k pozitivně nejaktivnějším
zemím a pravidelně stálo u projektů vedoucích k prohlubování evropské spolupráce. I když se tento aktivně konstitutivní přístup ke konci dlouhého funkčního
období Helmuta Kohla (křesťanskodemokratická CDU) od počátku 90. let a po
nástupu Gerharda Schrödera (sociálně demokratická SPD) na kancléřský post
v roce 1998 postupně měnil a Německo, zaměstnané svými vlastními problémy
vyvolanými mimo jiné ekonomicky nepodařeným německým znovusjednocením
v roce 1990, začalo více dbát na své zájmy. Přes tyto skutečnosti neznemožnila
tato postupná změna německé politiky vyvolání debaty o budoucnosti Evropské
unie, ba právě naopak. Kancléř Gerhard Schröder na sebe po vzoru Helmuta
Kohla koncentroval většinu evropských pravomocí a pro šéfa jeho partnerské
Mgr. Tomáš Nigrin, Institut pro evropskou politiku EUROPEUM, Rytířská 31, Praha 1.
99
koaliční strany Zelených, Joschku Fischera, zůstala vyhrazena pouze nadčasová
témata „vedlejší“ politické scény, jichž se ovšem náležitě ujal.
Právě německý ministr zahraničních věcí Joschka Fischer ve svém projevu
dne 12. května 2000 na půdě Humoldtovy univerzity zviditelnil debatu o budoucím směřování Evropské unie a o snaze vedoucí k vytvoření její ústavy či
ústavní smlouvy. Této debatě, která s různou intenzitou probíhala již od zrodu
Evropského hospodářského společenství, nebyla do té doby věnována dostatečná
veřejná a politická pozornost a především díky Fischerovi nabrala na intenzitě
právě v době před konáním Niceského summitu Evropské unie. Fischerův projev,
později ještě vyprecizovaný a zopakovaný v belgickém parlamentu a v německé
Spolkové radě, vyvolal bouřlivou celospolečenskou diskuzi, do které se zapojila
většina tehdejších evropských státníků.
Vývoj této diskuze usměrnila Niceská deklarace z podzimu 2000, která obsahovala usnesení o pokračování institucionální reformy Evropské unie a Laekenská deklarace z podzimu 2001, na jejímž základě byl svolán Evropský konvent
zástupců všech členských a také v té době kandidátských zemí Evropské unie.
Konvent zasedal v letech 2002 a 2003 a zabýval se čtyřmi základními otázkami
– rozdělením pravomocí, zjednodušením smluv, rolí národních parlamentů a statutem Charty základním lidských práv. Výsledky svého jednání shrnul do nového
dokumentu evropské ústavní smlouvy a přijal hlasováním.
Co by přinesla EÚS v původní podobě Německu?
Aktivní německý přístup k otázce budoucího směřování Evropské unie zapadal zcela do klasického pozitivního konstitutivního přístupu německé politiky
k otázkám evropské integrace, ovšem došlo u něj k malému programovému
posunu. Německo v průběhu jednání Konventu začalo prosazovat takové body,
které pro něj byly výhodné, což by se v minulosti nestalo, či by nebylo tak lehce
dešifrovatelné. Německo akcentovalo a prosazovalo posilování vlivu velkých
zemí ve stále heterogennější Evropské unii, tedy i posilování svého vlastního,
protože v tom vidělo možnost zabezpečit tak preferované směřování vývoje
evropské integrace odpovídající německým zájmům.
Německá politika se zaměřila na několik oblastí EÚS, které považovala za
esenciální buď díky jejich souladu s německou představou o dalším směřování
Evropské unie nebo díky jejich relativní výhodnosti pro Německo. Těmito nejdůležitějšími tématy jsou:
– Charta základních lidských práv,
– rozšíření práva spolurozhodování Evropského parlamentu o další oblasti,
– rozšíření oblastí, v nichž se rozhoduje kvalifikovanou většinou,
– princip dvojí většiny,
– vytvoření funkce ministra zahraničních věcí a evropské zahraniční služby,
– úplné zahrnutí oblasti justice a vnitra do „prvního pilíře“ a evoluční klauzule.
100
Toto jsou tedy body, na nichž německé politice velice záleží, jejichž zapracování do textu smlouvy stálo politiky i diplomaty mnoho sil a jichž by se
v budoucnu Německo jen neochotně vzdávalo.
Evropská ústavní smlouva se v průběhu let stala projektem těšícím se politické podpoře napříč německým politickým spektrem (kromě marginální opoziční levicové strany Die Linke). Kromě nesporných výše zmíněných přínosů
pro německou pozici v rámci EU také Německo od schválení evropské ústavní
smlouvy očekává zvýšení akceschopnosti Evropské unie a prohloubení integrace
v mnoha oblastech a také pozitivní dopad na veřejné mínění v Německu.
Pro německou politiku specifickým významem ratifikace EÚS, který se stal
zřetelným až v období po rozšíření Evropské unie v roce 2004, je legitimační
funkce celého procesu evropské integrace vůči německé veřejnosti. Vývoj evropské integrace v posledních letech vyvolal u velké části německé veřejnosti dojem,
že jde o proces nekonzistentní, nekontrolovaný a nekontrolovatelný. Přijetí
evropské ústavní smlouvy by podle expertů vrátilo evropské integraci u německé
veřejnosti důvěryhodnost, protože by se tak zvýšila její transparentnost a byl jí
vtisknut jasný a „zákonný“ charakter. Politici se domnívají, že by potom německá
veřejnost opět nabyla dojmu, že mají „opratě“ politického vývoje pevně v rukou.
Navíc je již tradičně vnímání „zákonnosti“ a systémovosti (tedy kontrolovatelnosti a konzistentnosti) pro německou společnost více než důležité. Zakotvení
základních práv člověka v textu EÚS je rovněž v souladu se základními (nejen
ústavními) principy Spolkové republiky Německo.
Bod zlomu. A jak dál?
Zlom v dosud pozitivním vývoji nastal na přelomu května a června 2005.
Referenda ve Francii a Nizozemí 29. května a 1. června 2005 zasadila (nejen)
německé snaze prosazující přijetí evropské ústavní smlouvy těžkou ránu. V době
těsně před konáním obou referend již některé signály naznačovaly blížící se
zádrhel. Německo chtělo být na poslední chvíli vzorem především pro váhající
francouzskou veřejnost, a proto byla evropská ústavní smlouva schválena oběma
komorami parlamentu právě v květnu 2005, přesněji 12. května 2005 Spolkovým
sněmem a 27. května 2005 Spolkovou radou, ani tato demonstrace Německa ve
prospěch EÚS Francouze ani Nizozemce nepřesvědčila a s německým krokem se
neztotožnili. Výsledek referend u německých sousedů a celkově kriticky laděná
diskuze směrovaná proti přijetí evropské ústavní smlouvy vyvolala v Berlíně
obrovské rozčarování a zklamání. Velkým negativním zlomem v pohledu francouzské veřejnosti na EÚS byl jeden z prvních zveřejněných návrhů tzv. Bolkensteinovy směrnice o volném pohybu služeb a uměle vyvolaná obava z příchodu
„polského instalatéra“. Zamítavý výsledek obou referend byl produktem krize
politického vedení v mnoha členských státech, protože, podle britského premiéra
Tonyho Blaira, lidé jsou stále více ovlivněni svými obavami z globalizace, nejistoty zaměstnání, svých důchodů a životního standardu.
101
Ratifikační krize, která v té době vypukla a která tvrdě zasáhla celou Evropskou unii a důvěru v ní, přetrvává dodnes. V červnu 2006 rozhodl Bruselský
summit Evropské rady o prodloužení ratifikačního období EÚS a o dočasném
(ročním) odložení otázky pokračující ratifikace evropské ústavní smlouvy. Tato
roční „přestávka“ vyprší právě na konci období Německého předsednictví a stalo
se tak hlavním čestným úkolem a prioritou Německa „vybojovat“ další existenci
pro mnoho členských států rozporuplného dokumentu.
Výměna na kancléřském postu v Berlíně proběhla v otázce postoje k evropské
ústavní smlouvě na podzim 2005 zcela hladce a ve jménu absolutní kontinuity.
Angela Merkelová (křesťansko demokratická CDU) pokračuje ve směřování
politiky svého předchůdce Gerharda Schrödera, tedy jednoznačně podporuje
a prosazuje ratifikaci evropské ústavní smlouvy. Její první vystoupení na evropské politické scéně bylo hodnoceno jako famózní. Na podzimním Bruselském
summitu Evropské rady na podzim 2005 velkým dílem dopomohla především
svým od Schrödera tolik odlišným chováním ke schválení Finančního rámce na
léta 2007–2014 „usmířením“ rozdílně smýšlejících evropských politiků. V té
chvíli doufalo mnoho odborníků, že to bude právě ona, německá kancléřka nového politického stylu, kdo pomůže vstát evropské ústavní smlouvě z popela a stát
se vůdčí politickou osobností Evropské unie.
Na podzim 2005 ovšem dosáhl zahraničněpolitický obdiv evropské politiky
Merkelové svého dosavadního vrcholu a ta na svůj podzimní úspěch na Bruselském summitu v březnu 2006 již nenavázala. Jednání Merkelové již nebylo
glorifikováno, ba právě naopak. Na stránkách světového tisku se již neobjevovaly spekulace, že se stane Merkelová novou vůdčí politickou osobností Evropské
unie a to i přes to, že její hlavní partneři – francouzský prezident Jacques Chirac
i britský premiér Tony Blair – prožívali a stále ještě procházejí vleklou vnitropolitickou krizi důvěry, což se odráží i na jejich angažmá na poli evropské politiky.
Červnový summit Evropské rady dal Angele Merkelové další možnost, jak
si získat věhlas na evropské politické scéně. Otázka budoucnosti EÚS a celého
ratifikačního procesu se oficiálně stala německou záležitostí. Plán a koncepce
dalšího řešení celé situace měly být představeny na závěr Německého předsednictví v polovině roku 2007 a největší část celého úkolu tak byla přenesena na
německou diplomacii a politickou reprezentaci.
Evropskou ústavní smlouvu prosadit stůj co stůj – priorita
německého předsednictví
Německá politická reprezentace stála po celou dobu probíhajícího ratifikačního procesu na straně evropské ústavní smlouvy a hájila myšlenku jejího přijetí
před četnými kritiky. Červnový Summit v Bruselu (2006) ovšem ještě více zacílil
optiku německé politiky a diplomacie na konečný výsledek – schválení evropské
ústavní smlouvy.
102
Vývoj na evropské politické scéně dává všem německým politikům a diplomatům tušit, že se jim již nepodaří schválit Evropskou ústavní smlouvu ve znění,
v jakém byla Konventem předložena. Nabízí se zde proto několik řešení, o pravděpodobnosti jejich úspěchu se můžeme dohadovat, nicméně tyto scénáře řešení
nastalé krize budou pro německou politickou reprezentaci a diplomaty výchozí.
Celkově vzato je německá pozice ohledně budoucnosti EÚS svázána dosti
úzkými mantinely. Jádrem německé integrační politiky je spolupráce s Francií
a ostatními silnými politickými lídry Evropské unie. Takže na jedné straně je
tato pozice omezena snahou vytvořit nosný kompromis, se kterým by souhlasila
veřejnost a politická reprezentace především ve Francii a Nizozemí, případně
v dalších vůči evropské ústavní smlouvě skeptických státech – zde jsou již možnosti jednostranných ústupků téměř vyčerpány. Mantinelem ohraničujícím druhou stranu politického „hracího pole“ je snaha zachovat základ evropské ústavní
smlouvy v takové podobě, aby nebyla zmařena a znehodnocena její ratifikace
v těch zemích, kde již proběhla. Jak tedy vypadají potenciální scénáře dalšího
vývoje, které musí německá politika a diplomacie zvažovat?
(1) Prvním možným řešením je „zázračné“ odblokování současného stavu především francouzskými prezidentskými volbami na jaře 2007 a odstoupením
britského premiéra Tonyho Blaira. Oba se totiž kompromitovali svými sliby
o ratifikaci evropské ústavní smlouvy v referendu. V případě Jacquesa Chiraca a míry jeho nynější neoblíbenosti ve Francii je téměř nemožné, aby občané
souhlasili s jeho idejemi a budou vždy proti jím předkládaným návrhům. Ve
Velké Británii zase hrozí Tony Blairem přislíbené referendum nezdarem kvůli britské ostrovní skepsi vůči Evropské ústavní smlouvě. Čistě teoreticky, při
nástupu nových osobností do vedoucích politických pozic Francie a Velké
Británie, které by byly nakloněny přijetí evropské ústavní smlouvy a které
by vyslaly podobný signál i doposud v ratifikaci váhajícím či ji odmítajícím
zemím, by se mohl zablokovaný ratifikační proces i přes dosavadní nezdar
dvou referend odblokovat.
(2) Ostatní varianty již nepočítají se zachováním nezměněné původní podoby
textu evropské ústavní smlouvy. Nabízí se doplnění smlouvy o preambuli, ve
které by byly zakotveny hodnoty všech členských států Evropské unie, jež by
tak Evropská unie formálně ochraňovala. Každý stát by si mohl do preambule uvést odkaz na libovolné hodnoty. Tuto preambuli by následoval původní
či mírně upravený text evropské ústavní smlouvy. Německo nepřistoupí na
vypuštění výše zmíněných pro něj esenciálních bodů z textu smlouvy. Zcela
reálně se v rámci tohoto scénáře uvažuje o přejmenování celého dokumentu,
aby jeho název tolik „neprovokoval“. Přijatelnější by mohl být například
název „Smlouva o Evropském společenství“ nebo „Bruselská smlouva EU“.
(3) Variantou, která však pro německou politickou reprezentaci nepřipadá
jakkoliv do úvahy, je postupné schvalování jednotlivých přijatelných částí
evropské ústavní smlouvy. Tuto taktiku, tzv. cherry-picking, němečtí představitelé jednoznačně odmítají, protože by se tak vytratil celkový duch evropské
103
ústavní smlouvy a bylo by samozřejmě velice problematické v individuálním
vyjednávání a schvalování jednotlivých bodů obsažených v textu evropské
ústavní smlouvy prosadit právě ty, které jsou pro Německo nejvýhodnější.
(4) Podobně odmítavý postoj zaujímá Německo i vůči koncepci Nice-plus, která
by vycházela z minimální úpravy stávajících smluv přijatých na Summitu
Evropské rady ve francouzském Nice v roce 2000. Tyto změny ve smlouvách by již nebylo nutné ratifikovat. Ovšem veškeré úsilí vložené do procesu
vytvoření evropské ústavní smlouvy by tak bylo ztraceno.
Ačkoliv v současné době diskuze o pokračování ratifikačního procesu na
veřejnosti téměř utichly, soustředilo se těžiště veškerého vyjednávání do zákulisní a neformální roviny. Rozhovory na německém ministerstvu zahraničních věcí
jasně ukazují, že postoj k evropské ústavní smlouvě se jednoznačně promítá i do
bilaterálních vztahů jednotlivých členských zemí s Německem. Pro německou
politiku a diplomacii je zcela nepochopitelné, že nyní státy neplní své závazky
z doby, kdy zasedal Konvent. V té době tedy zástupci vlád členských i kandidátských zemí možnost diskutovat o svých názorech a vznášet své připomínky
k vytvářenému textu. Na závěr zasedání Konventu všechny členské i kandidátské
země pro současnou podobu ústavní smlouvy hlasovaly a zavázaly se ji ratifikovat. Na změnu kurzu těchto zemí proto německá politika reaguje podrážděně
a považuje to za neplnění „domácích úkolů“.
Příkladem pro zcela zřejmé promítnutí se postoje členského státu k evropské
ústavní smlouvě do bilaterálních vztahů poslouží Česká republika. Ta se přiřadila k zemím váhajícím s ratifikací EÚS a navíc někteří její představitelé dávají
otevřeně najevo svůj skepticismus vůči EÚS. Sporným bodem v České republice
zůstává způsob ratifikace EÚS – zda bude přijata parlamentem, nebo referendem.
Navíc současný povolební pat v České republice jakákoliv jednání o takto zásadních otázkách zahraniční politiky odsouvají na druhou kolej a posun k jasnému
rozhodnutí je v nedohlednu. Tento český nejednoznačný až kritický postoj vůči
EÚS může vést v extrémním případě až k částečnému ochlazení vzájemných
česko-německých vztahů, které by mohlo nabýt i konkrétní podoby. V německém spolkovém rozpočtu by se například nemusel najít „dostatek“ finančních
prostředků na prodloužení činnosti Česko-německého fondu budoucnosti.
Německo tak irituje především postoj menších (východních) států Evropské
unie, které nevnášejí do debaty o EÚS žádné nové argumenty, nýbrž pouze
přebírají argumentace ostatních států, nejčastěji Velké Británie. Případná vlastní
invence postojů by byla pro Německo přijatelnější a pochopitelnější, ale současná
podoba ideového satelitismu je zcela neakceptovatelná.
Současný stav
Konec října 2006 přinesl německé politice téměř absolutní vnitropolitické
zablokování schvalovacího procesu EÚS. V květnu 2005 podal poslanec křesťan
Článek byl dopsán a odevzdán k vydání 4. 1. 2007 (pozn. editorů).
104
sko sociální CSU Peter Gauweiler ústavní stížnost ke Spolkovému ústavnímu
soudu kvůli hrozící ztrátě pravomocí německého parlamentu ratifikací EÚS.
I přes to, že ústavní smlouvu ratifikovaly obě komory německého parlamentu
velkou většinou již v květnu 2005, rozhodl se německý prezident Horst Köhler
vyčkat s formálním podpisem ratifikované smlouvy do doby, než o Gauweilerově ústavní stížnosti rozhodne Spolkový ústavní soud. Ten v říjnu 2006 dospěl
k názoru, že v rozhodnutí ústavní stížnosti proti přijetí EÚS nevidí v současné
době žádný význam. Odkladem případného jednání o ústavní stížnosti pro neaktuálnost zablokoval Spolkový ústavní soud Köhlerův podpis ratifikace a de facto
tento proces v Německu zastavil. V případě schvalování nové smlouvy se stejným
nebo pozměněným textem by musely opět rozhodnout obě komory německého
parlamentu, Spolkový sněm a Spolková rada, opět by se ale otevřel prostor pro
podání další ústavní stížnosti proti přijetí nové či pozměněné smlouvy a celý
proces včetně vyčkávání prezidenta na rozhodnutí Spolkového ústavního soudu
by se opakoval.
I přes zjevně nepříznivou vnitro-německou a zahraničně-politickou konstelaci
pro přijetí EÚS pokračují němečtí představitelé v plnění úkolu vytyčeného červnovým summitem. Vyvíjejí velmi silný tlak na ostatní státy a neustále zmiňují
nutnost obnovit zadrhnutý proces ratifikace EÚS. Tohoto úkolu se zhostil německý ministr zahraničí Frank Walter Steinmeier při svých návštěvách členských
států Evropské unie.
Očekává se, že bude ze strany německé diplomacie formální ale i neformální
tlak neustále narůstat zhruba až do druhé poloviny Německého předsednictví,
jehož plán zveřejněný počátkem prosince 2006 napevno počítá s výstupem ratifikační debaty na summitu v červnu 2007. Bude se zřejmě jednat o jakousi „road
map“ dalšího vývoje ratifikační debaty až do příštích voleb do Evropského parlamentu v roce 2009. Předložený plán bude kombinací výše zmíněných scénářů,
zároveň bude maximálně odrážet snahu německé politiky i diplomacie prosadit
a schválit pokud možno co největší část stávajícího textu EÚS. K vytvoření první
skici scénáře o budoucnosti EÚS dojde s největší pravděpodobností na neformálním setkání státníků a představitelů Evropské unie 24. a 25. března 2007 ku příležitosti 50. výročí podpisu Římských smluv. Toto pro Evropskou unii významné
výročí bude samo o sobě stimulem pro další jednání o její budoucnosti a zároveň
ponechává ještě další dva měsíce do summitu na závěr německého předsednictví
pro formální jednání o dalším osudu EÚS.
Závěr
Úkol, před kterým stojí německá politická reprezentace a diplomacie, se
zdá být realizovatelným jen velice těžko. Současný stav vleklé krize všeobecné
důvěry v Evropskou unii ze strany veřejnosti a přetrvávající vnitropolitické krize v mnoha evropských zemích neskýtají konstelaci vhodnou pro schvalování
dokumentu podobného významu jako EÚS. Vše navíc doprovází hospodářská
105
stagnace, která jak se zdá (a všichni doufají), začíná pomalu odeznívat. Německo
podle všech dostupných pramenů soustředilo většinu svých sil právě na prosazení
schválení EÚS a doposud počítá z pohledu EÚS s konstruktivním řešením celé
krize.
Téma schválení EÚS německá politika intenzivně zmiňuje i během jednání
se svými zahraničními partnery a kromě veřejného, vytváří i neformální tlak na
státy, které s přijetím EÚS váhají, nebo ji dokonce odmítají. Tento tlak bude sílit
minimálně do března 2007, kdy by na neformální oslavě 50-tého výročí podpisu
Římských smluv mohlo dojít k první neformální dohodě o směřování ratifikačního procesu. Tuto dohodu by následně Německo do konce svého předsednictví
zformalizovalo.
Z předložených scénářů se zdá nejpravděpodobnější, že bude současný text
EÚS přetransformován a případně doplněn o preambuli či jiné části a zároveň
pojmenován méně ambiciózně – například „Bruselská smlouva“. To, že ze jména
budoucí podoby EÚS vypadne slovo „ústavní“ se zdá být téměř jisté.
Cílem německé snahy bude co nejrychlejší ratifikace dokumentu EÚS, či
textu z ní vycházející. V současném textu EÚS je zapracováno mnoho dílčích
prohloubení evropské integrace, které jsou nyní spolu s EÚS zablokovány dvakrát. První zablokování se uskutečnilo prostřednictvím zmrazení ratifikačního
procesu a druhé německou pozicí prosazující obnovení ratifikace a odmítající
cherry-picking. Pokud nedojde k přehodnocení německé pozice či odblokování
celého ratifikačního procesu, bude text EÚS představovat obrovský balast bránící
rozvoji evropské integrace v již dohodnutých a připravených oblastech.
Německé předsednictví bude klíčové pro směřování vývoje evropské integrace minimálně v následujících dvou letech a německá politika i diplomacie si
tuto závažnost uvědomují. Jisté přehodnocení pozic většiny aktérů bude zřejmě
nutné a výsledné řešení bude středovým kompromisem mnoha idejí a názorových
proudů uvnitř Evropské unie. K úspěchu předkládaného plánu bude nutné vyřešit
vnitroněmeckou situaci blokující současnou a prakticky i budoucí ratifikaci EÚS
či dokumentu podobného EÚS prostřednictvím ústavní stížnosti.
Seznam pramenů, literatury a rozhovorů
Prameny:
„Europa gelingt Gemeinsam“. Präsidentschaftsprogramm 1. Januar–30. Juni
2007, in: http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/EU-P/P-Programm.pdf,
12. prosince 2007, s. 4.
Gemeinsam für Deutschland (2005). Mit Mut und Menschlichkeit. Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD, http://www.cducsu.de/upload/koavertrag0509.pdf (13. 7. 2006).
106
Gesetz über die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern in Angelegenheiten
der Europäischen Union (EUZBLG) und in der Bund-Länder-Vereinbarung
(BLV) vom 29. 10. 1993.
Merkel, Angela (2006 a): Erklärung zur Europapolitik. In: Plenarprotokoll
16/35, Deutscher Bundestag, 11. Mai 2006, s. 2893, http://dip.bundestag.
de/btp/16/16035.pdf.
Merkel, Angela (2006 b): Rede in der Debatte zum Haushaltsgesetz 2007 vor
dem Deutschen Bundestag am 6. September 2006 in Berlin. Bulletin der Bundesregierung, Nr. 78-1 vom 6. September 2006.
Steinmeier, Frank-Walter (2006 b): Europa neu denken. Rede zum 35-jährigen
Gründungsjubiläum der Heinz-Schwarzkopf-Stiftung am 30. August 2006 in
Berlin. Bulletin der Bundesregierung, Nr. 75-3 vom 31. August 2006.
Steinmeier, Frank-Walter: „Neue Dynamik für Europa – die Rolle Deutschlands
und Italiens“ – Rede von Bundesaußenminister Steinmeier anlässlich des
VI. Deutsch-Italienischen Gesprächsforum in Mailand,
in: http://www.auswaertigesamt.de/diplo/de/Infoservice/Presse/Reden,
27. října 2006.
Steinmeier, Frank-Walter: Rede von Bundesminister Steinmeier anlässlich der
16. Jahrestagung des Deutsch-Ungarischen Forums „Schritte zur weiteren
Integration Europas – Impulse aus Deutschland und Ungarn“ in Berlin, in:
http://www.auswaertigesamt.de/diplo/de/Infoservice/Presse/Reden, 10. listopadu 2006.
Literatura
Berlin dämpft Erwartungen an die deutsche Ratspresidentschaft. Die Pläne für
2007. Wo ist der Weg aus der Verfassungskrise? FAZ.de, 15. Juni 2006.
Böhm, Wolfgang: Merkel setzt auf neue EU-Allianzen. Prof. Dr. Werner Weidenfeld im Gespräch mit der Zeitung Die Presse. Centrum für angewandte Politikforschung, http://www.cap-lmu.de/aktuell/pressespiegel/2005/merkel.php
(22. 6. 2006).
Dyson, Kenneth – Goetz, Klaus (2003 a): Europeanization Compared: The
Shrinking Core and the Decline of Soft Power. In: Dyson, Keneth – Goetz,
Klaus (eds.): Germany, Europe and Politics of Constraint. Oxford: Oxford
University Press, 2003, s. 349–376.
Emmanoulidis, Janis – Metz, Almut: Europapolitik: Nebenschauplatz im Wahlkampf 2005. Centrum für angewandte Politikforschung, http://www.caplmu.
de/aktuell/positionen/2005/europapolitik.php (22. 6. 2006).
Haftendorn, Helga: Deutsche Außenpolitik zwischen Selbstbeschränkung und
Selbstbehauptung. Stuttgart – München: Deutsche Verlags-Anstalt, 2001.
107
Handl Vladimír – Nigrin Tomáš, Německá integrační politika mezi pragmatismem a europeizací, in: Mezinárodní vztahy 4/2006, s. 5–26.
Harnisch, Sebastian – Schieder, Siegfried: Germany’s New European Policy:
Weaker, Leaner, Meaner. In: Maull, Hanns W. (ed.): Germany’s Uncertain
Power. Foreign Policy of the Berlin Republic. Houdsmills et al.: Palgrave,
2006, s. 95–108.
Honzák, Radek: Předsednictví EU: Rakušané spoléhali na Němce. Euroskop,
27. 6. 2006.
http://www.europawoche2002.saarland.de/medien/allgemein/diskussionsstand.
pdf, 28. listopadu 2006, s. 2.
Janning, Josef: Bundesrepublik Deutschland. In: Weidenfeld, Werner – Wessels,
Wolfgang (Hrsg.): Jahrbuch der Europäischen Integration 2002/2003. Berlin:
Europa Union Verlag, 2003, s. 327–334.
Laffan Brigid – Sudbury Imogen: Zur Ratifizierungskrise des Verfassungsvertrages – drei politikwissenschatliche Lesarten und ihre Kritik, in: Integration
4/2006, s. 285.
Lippert, Barbara: European Politics of the Red-Green Government: Deepening
and Widening Continued. In: Reutter, Werner (ed.): Germany on the Road
to „Normalcy“: Policies and Politics of the Red-Green Federal Government
(1998–2002). New York: Palgrave – Macmillan, 2004, s. 235–253.
Marhold, Hartmut: Deutsche Europapolitik nach dem Regierungswechsel 2005.
Integration, Nr. 1 (2006), s. 11–14.
Merkel sieht neue Chance für EU-Verfassung, in: FAZ.de, http://www.faz.net/s/
Rub99C3EECA60D84C08AD6B3E60C4EA807F/Doc~E7215E76E65B742
5EA98E2495204F019C~ATpl~Ecommon~Scontent.html, 16. června 2006.
Nijhuis, Ton: The European Policy of the Grand Coalition. The Foreign Policy
of Germany’s Grand Coalition, Foreign Policy in Dialogue, Vol. 6, Issue 18,
http://www.deutsche-aussenpolitik.de/newsletter/issue18.pdf (10. 6. 2006).
Perthes, Volker: Deutschlands EU-Präsidentschaft: Verantwortung für das europäische Interesse. In: Perthes, Volker – Mair, Stefan (Hrsg.): Europäische
Außen- und Sicherheitspolitik. Aufgaben und Chanzen der deutschen Ratspräsidentschaft. Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, 2006, s. 5–8.
Rückschlag für Merkels Bemühungen um EU-Verfassung, in: Welt.de, http://
www.welt/data/2006/11/01/1094133.html, 1. listopadu 2006.
Weichold, Jochen – Dietzel, Horst: Bundestagswahl 2005: Wahlprogramme der
Parteien im Vergleich. Standpunkte, Nr. 12 (2005), s. 5–6,
www.rosaluxemburgstiftung.de/cms/fileadmin/rls_uploads/pdfs/Standpunkte_0512.pdf (11. 7. 2006).
108
Rozhovory
1) Rozhovory s analytiky a akademiky
Dr. Andreas Maurer, ředitel Výzkumné skupiny evropské integrace, Stiftung
Wissenschaft und Politik, Berlín, 31. 5. 2006.
Dr. Barbara Lippert, zástupkyně ředitele, Institut für Europäische Politik, Berlín,
30. 5. 2006.
Dr. Kai-Olaf Lang, Výzkumná skupina evropské integrace, Stiftung Wissenschaft
und Politik, Berlín 29. 5. 2006.
Peter Becker, M.A., Výzkumná skupina evropské integrace, Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlín, 29. 5. 2006.
2) Rozhovory s pracovníky vládních institucí
Dirk Lölke, vedoucí referátu základních otázek EU a předsednictví EU (referát
511), Úřad spolkové kancléřky, Berlín, 29. 5. 2006.
Dr. Jiří Beránek, CSc., vedoucí oddělení, Odbor střední Evropy, MZV ČR, Praha
26. 5. 2006.
Erik Kurzweil, referent pro ČR, Slovensko, střední Evropu a Benelux, Spolkové
ministerstvo zahraničí, Berlín, 1. 6. 2006.
Kulatý stůl s pracovníky ZÚ ČR v Berlíně: Jan Sechter, rada vyslanec, Erik Siegl,
3. tajemník, Robert Otepka, 3. tajemník, Berlín 1. 6. 2006.
Mgr. Juraj Fogada, referent Odboru koordinace institucí EU, MZV ČR, Praha
26. 5. 2006.
3) Rozhovory v německém Spolkovém sněmu
Axel Schäfer, poslanec, mluvčí SPD pro otázky evropské politiky, parlamentní
skupina SPD, Spolkový sněm, Berlín, 1. 6. 2006.
Dr. Jutta Tiedke, pracovní skupina EU, parlamentní skupina SPD, Berlín, 31. 5.
2006.
Ludger Siemens, pracovní skupina pro zahraniční politiku, parlamentní skupina
CDU/CSU, Spolkový sněm, Berlín, 2. 6. 2006.
Fotografie z konference
109
Zahájení konference: za organizátora akce, Vysokou školu veřejné správy a mezinárodních vztahů v Praze, o.p.s. (alternativně VŠVSMV) vystoupili: (zleva) Prof. Ing.
Jaroslav Jakš, DrSc., Mgr. Anna Benešová, PhDr. Jan Bureš, Michal Mravinač, M.A.
1. panel: diskusi moderuje Mgr. David Král z Institutu pro evropskou politiku
EUROPEUM. Panelu se účastní (zleva) Prof. Ing. Jaroslav Jakš, DrSc.,
JUDr. Lenka Pítrová, CSc., JUDr. Jiří Georgiev, PhDr. Jan Karlas, MA.
PhDr. Jan Karlas, M.A.,
Ústav mezinárodních vztahů
JUDr. Lenka Pítrová, CSc.,
Parlamentní institut ČR
110
Prof. Ing. Jaroslav Jakš, DrSc.,
Vysoká škola veřejné správy
a mezinárodních vztahů
JUDr. Jiří Georgiev,
Kancelář Senátu ČR
2. panel: diskusi moderuje Prof. Ing. Jaroslav Jakš, DrSc..
Panelu se účastní (zleva) PhDr. Ing. Marek Loužek, Ph.D., Markéta Pitrová, Ph.D.,
JUDr. Ing. Jiří Zemánek, CSc.
111
Markéta Pítrová, Ph.D.,
Masarykova univerzita v Brně
PhDr. Ing. Marek Loužek, Ph.D.,
Centrum pro ekonomiku a politiku
JUDr. Ing. Jiří Zemánek, CSc.,
Právnická fakulta UK v Praze
Michal Mravinač, M.A., Vysoká škola
veřejné správy a mezinárodních vztahů,
koordinátor konference, editor sborníku
V této edici již vyšlo:
Válka v Iráku
Beatrice Maalouf (ed.)
brož., 136 stran, 130 Kč
Kam kráčíš, Evropská unie?
Michal Klíma, Jan Bureš (eds)
brož., 176 stran, 150 Kč
Terrorism and the Law
Martin Boháček (ed.)
šitá, 64 stran, 80 Kč
Objednávky
e-mail: [email protected]
nebo tel./fax: 222 311 629
www.alescenek.cz
Ústavní smlouva a reformy Evropské unie
Editoři: © Michal Mravinač, M.A.
© Prof. PhDr. Michal Klíma, CSc.
© Vydavatel: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o., Kardinála Berana
1157/32, 301 00 Plzeň, www.alescenek.cz, ve spolupráci s Vysokou školou veřejné
správy a mezinárodních vztahů v Praze, o.p.s., Dubečská 900/10,
100 31 Praha 10 - Strašnice, www.vsvsmv.cz
Jazyková korektura: PhDr. Jana Codlová
Tisk: Jaroslav Samek, Dolnokubínská 1451, 393 01 Pelhřimov
ISBN 978-80-7380-027-7 (Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o.)
ISBN 978-80-86855-09-7 (Vysoká škola veřejné správy a mezinárodních
vztahů v Praze, o.p.s.)

ústavní smlouva a reformy evropské unie

Transkript

Podobné dokumenty

digitální učební materiál - Základní a Mateřská škola Klecany

121-24. CZ-EVROPSKÁ UNIE

Bios - CEBRE

Evropská Unie bude demokratizována. Anebo se rozpadne!