Opol-07-zlom - Vzdělávací středisko na podporu demokracie

Transkript

Přepis příspěvků z III. konference
Evropské fórum podnikání
PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP
Šance a rizika partnerství
veřejného a soukromého
sektoru
Praha, Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR,
19. září 2007
veřejného a soukromého sektoru
Záznam příspěvků přednesených na konferenci
pořádané 19. září 2007
NEWTON College, a.s.
a
Vzdělávacím střediskem na podporu demokracie
Vytiskla tiskárna:
SV, spol. s r. o., Na Louži 2a, Praha 10
Praha 2007
POLICY CENTRE
FOR THE PROMOTION OF DEMOCRACY
V Jámě 12
110 00 Praha 1
tel: 257 311 489
ISBN 80-903122-7-6
OBSAH
Předmluva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Blok A
Podmínky pro fungování partnerství
veřejného a soukromého sektoru v ČR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Blok B
Projekty PPP v ČR – poučení z příkladů
spolupráce, výhledy do budoucna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Předmluva
Partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP) je relativně nový fenomén. Je
pro něj charakteristické poměrně dlouhé trvání vztahu mezi veřejnoprávním
a soukromým partnerem, kombinace financování příslušných projektů soukromým
sektorem a veřejným sektorem, a rozdělení rizik mezi veřejnoprávního partnera
a soukromého partnera. S partnerstvím veřejného a soukromého sektoru je spojena až dosud dosti vysoká míra nedůvěry obou zúčastněných stran a existuje zde
celá řada dosud nevyřešených otázek.
Za jakých podmínek je partnerství veřejného a soukromého sektoru výhodné
pro stát a jeho občany i pro podnikatele? Co je společné úspěšným příkladům
tohoto partnerství a které charakteristické rysy můžeme nacházet u příkladů neúspěšných? Jaký institucionální a právní rámec je nezbytný k tomu, aby se partnerství veřejného sektoru neproměnilo v dobývání ničím nezasloužené renty zúčastněnými podnikateli od státu? Může se partnerství veřejného a soukromého sektoru
stát hrozbou pro české veřejné finance?
Tyto a mnohé další otázky si kladlo a pokoušelo se na ně odpovědět III. Evropské fórum podnikání pořádané pod názvem „Šance a rizika partnerství veřejného
a soukromého sektoru“ soukromou vysokou školou NEWTON College, a.s. ve spolupráci se Vzdělávacím střediskem na podporu demokracie.
Fórum informovalo o současné situaci a výhledech projektů realizovaných na
bázi PPP v České republice. Přiblížilo účastníkům existující právní rámec úpravy
partnerství veřejného a soukromého sektoru a nabídlo prostor pro diskusi o jeho
nedostatcích z pohledu státu i podnikatelských subjektů. Svůj prostor dostaly
praktické zkušenosti vyplývající z dosud realizovaných pilotních projektů PPP
i předpoklady a možnosti využití principu PPP při realizaci projektů čerpajících
prostředky z fondů Evropské unie.
Se svými informacemi a hodnotícími postoji na fóru vystupovali představitelé
českého státu jakožto tvůrci právních předpisů v pro oblast partnerství veřejného
a soukromého sektoru, představitelé soukromého sektoru jakožto aktéři pilotních
projektů i představitelé finančních, poradenských a konzultantských společností
zapojených do procesu metodické i praktické přípravy PPP projektů.
Vystoupení i diskuse přinesly značné množství informací i cenných postřehů.
Zdaleka ne vždy se účastníci fóra ve svých názorech shodli. Ukázalo se, že ani na
7
PŘEDMLUVA
doc. Ing. Eva Klvačová, CSc.
odborný garant
konferenci věnované partnerství veřejného a soukromého sektoru nebývají představitelé veřejného sektoru a představitelé sektoru soukromého partnery, nýbrž
rivaly a dosáhnout partnerského vztahu je velmi obtížné. Nechyběly ani hlasy, že
partnerství obou sektorů je definičně nemožné a usilovat o ně je zbytečné a marné,
protože jak veřejný sektor, tak sektor soukromý mají v tržní ekonomice své role
a není namístě je měnit. Většina účastníků se však pokoušela hledat řešení, která
by konvenovala oběma sektorům. Do jaké míry se jim to dařilo, můžete posoudit
na základě obsahu předkládaného sborníku.
8
Blok A
PODMÍNKY PRO FUNGOVÁNÍ PARTNERSTVÍ
VEŘEJNÉHO A SOUKROMÉHO
SEKTORU V ČR
Přepis příspěvků
přednesených na konferenci
konané
v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR
Praha, 19. září 2007
Moderátor
Eva Klvačová,
PROGRAM KONFERENCE
Blok A
PODMÍNKY PRO FUNGOVÁNÍ PARTNERSTVÍ
VEŘEJNÉHO A SOUKROMÉHO SEKTORU V ČR
UVÍTÁNÍ A ÚVODNÍ SLOVO
Doc. Ing. Eva Klvačová, Csc, prorektor pro vědu a výzkum
Uvítání účastníků . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Ing. Jiří Krátký, poslanec Parlamentu ČR
a bývalý starosta města Jeseník
Současný pohled na PPP a jeho budoucnost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
Ing. Kateřina Helikarová, vedoucí referátu Regulace
a metodiky PPP projektu, Ministerstvo financí ČR
Regulace a metodika PPP projektů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Ing. Miroslav Kalous, náměstek ministra pro legislativu,
Ministerstvo pro místní rozvoj ČR
Význam využití soukromého kapitálu v rozvoji regionů (viz blok B) . . 73
1. POLITIKA VLÁDY A VYTVÁŘENÍ VHODNÉHO PROSTŘEDÍ PRO APLIKACI PRINCIPŮ PPP
(POLITIKA DEFINUJE PŘÍNOSY PPP PRO ČR I ZÁKLADNÍ PŘEDPOKLADY PRO JEHO POUŽITÍ, PŘEDPOKLÁDÁSTÁTNÍ REGULACI A AKCENTUJE TRANSPARENTNÍ PRINCIP PŘI UZAVÍRÁNÍ
PPP TRANSAKCÍ)
2.
LEGISLATIVNĚ-PRÁVNÍ RÁMEC
(VYMEZENÍ PŮSOBNOSTI KONCESNÍHO ZÁKONA, SOUVISLOSTI A PŘEKRYVY S JINÝMI
PRÁVNÍMI NORMAMI – ZEJMÉNA SE ZÁKONEM O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH; OBCHODNÍM
ZÁKONÍKEM, APOD.)
JUDr. Jaroslav Král, CSc., ředitel Odboru veřejných zakázek
a PPP, Ministerstvo pro místní rozvoj
Právní rámec PPP a koncesí v ČR – současný stav
a další směry možného vývoje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Ing. Pavel Černý, konzultant v otázkách veřejné podpory
Mgr. Ing. Jiří Meduna, právník, daňový poradce Law&Finance s.r.o.
PPP a související oblasti – veřejná podpora, daňové zákony,
účetnictví . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
3.
MAKROEKONOMICKÉ SOUVISLOSTI A VLIVY POUŽITÍ PPP
(VČETNĚ REGULACE VZNIKU DLOUHODOBÝCH BUDOUCÍCH ZÁVAZKŮ
VEŘEJNÝCH ROZPOČTŮ Z TITULU PPP PROJEKTŮ).
Ing. Jan Pavel, PhD., Katedra veřejných financí,
Vysoká škola ekonomická v Praze a Transparency International –
Česká republika
PPP projekty v ČR – Šance nebo riziko? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
JUDr. Dušan Tříska, FSP/CD-F
Public Private Partnership – jeho možnosti a meze . . . . . . . . . . . . . . . 46
4. PORADENSTVÍ A ZPŘÍSTUPNĚNÍ ZNALOSTÍ O PPP VEŘEJNÉMU SEKTORU
(ÚLOHA ASOCIACE PPP)
Ing. Jan Šnajdr, výkonný ředitel Asociace PPP
Iniciace smysluplných PPP projektů – úloha
a cíle profesního sdružení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
IIng. Marcel Babczynski, MBA, člen řídícího výboru
Asociace PPP, ředitel, Erste Corporate Finance
Procesní stránka přípravy PPP projektů (viz blok B) . . . . . . . . . . . . . . 68
Panelová diskuse I. část (40 minut) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Uvítání účastníků
Eva Klvačová
BLOK A
Dovolte, abych vás přivítala na konferenci, kterou společně pořádá NEWTON College,
soukromá vysoká škola, a Vzdělávací středisko na podporu demokracie. Chtěla bych
vás přivítat jménem vedení i osobně jménem svým. Moje jméno je Klvačová, působím
na soukromé vysoké škole NEWTON College jako prorektorka pro vědu a jsem odborným garantem této konference. Témata předchozích dvou konferencí byla zaměřena
nejprve na strukturální fondy a v loňském roce na nový rozpočtový rámec. Letos jsme
si vybrali téma, které je – jak doufám – zajímavé i kontroverzní zároveň: Šance a rizika partnerství veřejného a soukromého sektoru. Je to téma, které by snad mohlo oslovit daňové poplatníky i soukromé podnikatele, kteří se hodlají angažovat v PPP. Chtěli bychom tady otevřít celou řadu otázek: v prvé řadě problém, zda PPP neohrozí české
veřejné finance, jestli to není jenom taková klička pro to, aby soukromý sektor mohl
dobývat lépe rentu od státu. Chtěli bychom tady otevřít dále otázku, jaká pravidla je
třeba nastavit, aby to byla záležitost výhodná pro všechny zúčastněné; chtěli bychom
se také v neposlední řadě podívat na problém, jaký je stav využití PPP v České republice, jaký postup by byl optimální pro spojení PPP a využití evropských strukturálních
fondů. Prostě chtěli bychom tady otevřít celou řadu otázek. Ještě jednou vás všechny
tady srdečně vítám. Teď bych předala slovo panu poslanci ing. Krátkému, členu Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. Prosím, pane poslanče, máte slovo.
13
(POLITIKA DEFINUJE PŘÍNOSY PPP PRO ČR I ZÁKLADNÍ PŘEDPOKLADY PRO JEHO POUŽITÍ, PŘEDPOKLÁDÁSTÁTNÍ REGULACI A AKCENTUJE TRANSPARENTNÍ PRINCIP PŘI UZAVÍRÁNÍ
PPP TRANSAKCÍ)
BLOK A
Úvodní slovo
REGULACE A METODIKA PPP PROJEKTŮ
Jiří Krátký
Kateřina Helikarová
Dobrý den, dámy a pánové. Děkuji za slovo. Jsem trošku zaskočena, protože
jsem předpokládala, že pan náměstek Kalous ve své úvodní řeči navodí trochu optimističtější atmosféru, než jak může možná vyznít můj příspěvek Já bych chtěla
dnes upozornit na to, že česká vláda, resp. české vlády se zabývají partnerstvím
veřejného a soukromého sektoru už od roku 2003, to znamená čtyři roky. Od té
doby bylo přijato několik vládních usnesení, která měla přinést zlepšení podmínek
pro tyto projekty, resp. měla napomoci tomu, aby byly potlačeny nebo minimalizovány projekty, které jsou připravované divoce, nevýhodně, se zadavateli málo informovanými nebo nepřipravenými. Tato usnesení a tato rozhodnutí naopak měla
navodit takové prostředí, které podpoří obezřetně připravované, obezřetně nastavované PPP smlouvy. Nebudu zde dnes hovořit o rozhodnutích, kterými byl přijat
koncesní zákon a všechny související právní předpisy, stejně tak nechci hovořit
o pilotních projektech, protože v dnešním programu vystoupí velice fundovaní řečníci, jako je pan ředitel Král z Ministerstva pro místní rozvoj nebo pan Štěpán Dlouhý, který se účastní práce na několika pilotních projektech. O tom se nebudu z tohoto důvodu více zmiňovat, pouze v diskusi odpovím na jakékoliv eventuální otázky
na tato témata.
Ráda bych však upozornila na tři vládní usnesení, jimiž byly schváleny principy
a postupy, které se dotýkají zejména rozpočtových aspektů projektů PPP, a to je usnesení vlády č. 7 z ledna roku 2004, potom usnesení číslo 267 z letošního března a usnesení číslo 536 z letošního května. Mezi těmito usneseními je časové rozpětí tři a půl
roku. Za tu dobu se mnoho změnilo, ale podle názoru Ministerstva financí ČR se jistě
nezměnilo zdaleka tolik jak by bylo bývalo odpovídalo těm optimistickým plánům,
které jsme měli v letech 2003 a 2004. Byli jsme hostiteli velikého mezinárodního fóra
OPPP, které pořádala Světová banka pro všechny země střední a jihovýchodní Evropy.
V zahraničí jsme byli a dodnes jsme chváleni za to, jak příkladně vytváříme podmínky pro zdravá PPP; ale já se domnívám, že je korektní říci, že tady narážíme na problémy, které se velmi podobají problémům například spojeným se zavedením státní
pokladny jako integrovaného rozpočtového systému, stejně tak se podobají problé-
Velice děkuji. I já si dovolím vás všechny přivítat. Jsem rád, že se tato otázka otvírá. Otvírá se již delší dobu a podle mého názoru – názoru člověka, který se v komunální sféře pohyboval velmi dlouho a postoupil do patra nejvyššího – je to jedna
z možností, jak veřejná správa bude moci plnit své povinnosti, své úkoly. Nedělejme
si iluze: těch peněz do veřejné správy půjde v podstatě čím dál méně, nebo spíše jinak:
půjde jich čím dál víc, ale úkolů bude přibývat ještě rychleji a nebudou na ně peníze
stačit. A toto je jedna z možností, jak se na takový stav připravit. Můj názor tedy je, že
je to věc velmi nutná, velmi potřebná. Ne v každém čase se dá využít legislativa, ta
ještě dnes zcela tento problém nepostihuje, ale nedomnívám se, že by tento její stav
vylučoval partnerství veřejného a soukromého sektoru. Můj názor na to je: ano, tato
činnost je potřebná. Dnes již na úrovni krajů, statutárních měst, ministerstev je, myslím, dostatek zkušených lidí, dostatek právníků, dostatek informovaných lidí, aby si
našli partnera v soukromém sektoru a otevřeli tuto oblast trochu více. Otázka menších
měst a vesnic: tady bych ze zkušenosti doporučil, abychom ještě chvilečku počkali.
Tato místa nejsou tak vybavena, nemají tolik zkušeností, nemají tolik možností.
(Poznámka vydavatele: příspěvek pana Miroslava Kalouse na stránce 73 a diskuse k jeho vystoupení na stránce 93.)
15
Děkuji pěkně. V tuto chvíli měl mezi nás přijít pan ing. Miroslav Kalous, náměstek
pro legislativu Ministerstva pro místní rozvoj ČR, který měl promluvit na téma Význam využití soukromého kapitálu v rozvoji regionů, kde měly být zmíněny transparentní princip a státní regulace při uzavírání PPP transakcí, neboť důvěra je sice pěkná
věc, ale bez pravidel hry ji stejně nelze moc užívat, nedá se na ní všechno postavit.
Toto vystoupení bylo přesunuto na začátek odpoledního bloku, a tak dám slovo paní
ing. Kateřině Helikarové z Ministerstva financí ČR, která pohovoří o regulaci a metodice PPP projektů. Prosím, máte slovo.
Eva Klvačová
14
HELIKAROVÁ
tu rozpočtu, je ochota zadavatelů postupovat podle jakýchsi standardů. My se setkáváme s tím, že individuální přístup – nechci říci snad přímo lidová tvořivost – v některých případech je tvrdě prosazován. Zkušenosti ze zemí, které jsou velice konzervativní, a přesto uplatňují podrobné sofistikované metodiky a standardy, říkají, že není
dobré v projektech typu PPP ponechávat prostor úplně volné lidové tvořivosti, či až
často amatérismu. A to, co já osobně považuji za úplně základní podmínku zdraví
v PPP, je skutečnost, aby řadoví pracovníci zadavatelů – ti, kteří pracují na konkrétních projektech – měli dovednosti ve vyhodnocování efektivnosti výdajů, aby měli
dovednosti vůbec v hodnocení ekonomické efektivnosti a aby byli motivováni
k tomu, takovéto dovednosti používat. Ministerstvo financí může k realizaci této
základní podmínky přispět zejména kroky, které směřují k maximální transparentnosti. Tím mám na mysli nikoliv transparentnost v zadávání – to je spíše pole působnosti Ministerstva pro místní rozvoj –, ale transparentnosti ve zveřejňování a zpřístupňování informací o tom, co ten který PPP projekt znamená pro rozpočet, co
znamená pro nakládání s majetkem státu, pro nakládání s majetkem územního samosprávného celku. Současně můžeme přispět tím, že budeme prosazovat skutečně důsledné hodnocení efektivnosti, účelnosti a hospodárnosti každého projektu. V jednom
mají bezpochyby kritici PPP v České republice pravdu, a to v tom, že u PPP projektů jsou aspekty posuzování efektivnosti dlouhodobých dopadů apod. důležitější než
třeba u běžných výdajů krátkodobých projektů financovaných z rozpočtů, protože
v PPP se zakládají vztahy dlouhodobě, zakládají se tam dlouhodobě proporce efektivnosti, neefektivnosti. Je bezpochyby pravda, že u PPP projektů musíme na toto
dbát více a důrazněji než u jiných projektů. Na druhou stranu si myslím, že tento
pohled je důležitý u velkých investičních akcí, kde je dneska zvykem spíše se zaměřit na náklady – například na stavbu jako takovou –, ale už se nehodnotí a nevyžaduje se tvrdě a systematicky hodnocení dlouhodobých ekonomických aspektů – dejme
tomu užívání, provozování té stavby. Domnívám se, že tento pohled je zde důležitý
proto, že i v těchto případech – u staveb v řádu miliard, které jsou financované ze státního rozpočtu, ze státního fondu dopravní infrastruktury apod. –, přestože se neuzavírají smlouvy na 30 let, i tady se zakládají dlouhodobé ekonomické důsledky těchto
rozhodnutí.
Mezinárodní měnový fond v roce 2006 zveřejnil zajímavou studii, kterou bychom mohli označit jako populárně naučnou, není to studie určená jen pro úzký
okruh specialistů. Tato studie se jmenuje PPP, vládní záruky a fiskální rizika, jejím
autorem je pan Hemings a kolektiv. My jsme tuto studii – protože ji považujeme za
kvalitní a za jeden z materiálů, který by měl být k dispozici širokému spektru uživatelů nejen ve státní správě, ale i v samosprávách – se souhlasem Mezinárodního
měnového fondu zveřejnili na webu Ministerstva financí. Zveřejnili jsme ji v anglickém jazyce celou a vybrané části, ty, které jsou aktuální pro Českou republiku,
jsme také přeložili do češtiny, takže studie je k dispozici eventuálně pro vaše spolupracovníky. V této publikaci jsou definovány základní požadavky na zveřejňování
údajů o PPP projektech. To je ta transparentnost v kompetenci Ministerstva financí,
KATEŘINA
mům, které máme s důslednou aplikací hodnocení účelnosti, hospodárnosti a efektivnosti výdajů jednotlivých segmentů veřejných rozpočtů. Tyto procesy mají několik
společných znaků. Již několik ministrů financí učinilo více nebo méně důrazné kroky
k tomu, aby byl zaveden jak integrovaný rozpočtový systém, tak také systematické
a zcela samozřejmé hodnocení efektivnosti rozpočtových výdajů. Ve všech těchto
oblastech – tím míním PPP, integrovaný rozpočtový systém i důslednou aplikaci EEE
– má česká státní správa dostatek informací o tom, jaká je nejlepší praxe uplatňovaná ve světě. Tyto informace jsou veřejně dostupné. Většina dokumentů, které můžeme považovat za použitelné v této oblasti, je přeložena do češtiny. Byli jsme a stále
jsme konzumenty rozličných projektů mezinárodních organizací – zejména Světové
banky, ale také Evropské komise – a dostává se nám mnoha doporučení šitých na míru
pro Českou republiku, jak v této oblasti postupovat. Proti těmto tendencím, tendencím zdravého přístupu k veřejným financím včetně PPP, stojí samozřejmě naprosto
přirozené zájmy mnoha institucí a jejich vedení, kterým současné uspořádání vyhovuje. Vyhovuje zejména proto, že tito lidé jsou konzervativní, a také proto, že postupovat podle současného uspořádání je často mnohem výhodnější z krátkodobého
pohledu, nebo-li z pohledu funkčních období, jak pro exekutivu, tak i pro volené
orgány, a to jak v regionech, tak i na úrovni státu. Výsledkem toho je vznik různých
umělých překážek a bariér, které trendu fiskálně obezřetných a vyvážených veřejných
financí brání. Jako příklad bych uvedla to, že často se hovoří o PPP projektech jako
o rizikových, zdůrazňují se jejich rizikové aspekty a slabiny, ale v podstatě jsou to
tytéž rizikové aspekty a slabiny, které platí i u všech ostatních výdajů veřejných rozpočtů, a myslím si, že platí zejména u investičních akcí, a to speciálně u velkých, rozsáhlých investičních akcích. Nejde jen o netransparentnost; resp. myslím si, že transparentnost je problémem jak u PPP, tak u veřejných zakázek obecně. Stejně tak se
jedná o výroky o ekonomické nevýhodnosti pro stát a o nehodnocení ekonomické
výhodnosti pro stát. Domnívám se, že toto platí stejně tak u PPP jako u investic financovaných přímo z rozpočtu. Proto vítám diskusi a dnešní složení řečníků, protože se
domnívám, že tady máme šanci tyto otázky otevřít a bez natírání na růžovo o nich
hovořit. Jistě budeme diskutovat o tom, co je třeba učinit, aby PPP v České republice
přispěla ke kvalitě veřejných služeb a ke stabilitě vývoje rozpočtu, a domnívám se, že
základním předpokladem k tomu je srozumitelná právní úprava. Máme novou právní
úpravu, která platí přibližně rok. Bude o ní jistě podrobně hovořit pan dr. Král a předpokládám, že pan dr. Král se asi také zmíní o tom, že společně uvažujeme o některých změnách, které by té právní úpravě přinesly vyšší transparentnost, přinesly by
méně deformované, resp. vůbec nedeformované přístupy a rozhodování zadavatelů.
A také to, aby se zadavatelé rozhodovali při volbě postupu skutečně podle efektivnosti, a nikoliv podle například výjimek, které jim umožňuje jeden, nebo druhý
výklad zákona apod. Ministerstvo pro místní rozvoj již v tomto směru učinilo mnoho
a také komunikuje s těmi, kdo pracují na pilotních projektech, takže si myslím, že
během roku 2008 budou k dispozici některá zlepšení a změny v právní úpravě. Další
podmínkou pro to, aby PPP přispěla ke kvalitě veřejných služeb a neohrozila stabili-
17
BLOK A
16
HELIKAROVÁ
šíme tyto věci prosadit, jako kdybychom hovořili jinou řečí. My jsme k úkolu prosadit hodnocení tří E u projektu PPP přistoupili tak, že se nám podařilo získat
z Evropské komise podporu formou twinningového projektu, kde nám kolegové
z Velké Británie, Holandska a Portugalska pomáhají připravit metodiky, které jsou
v těchto a jiných zemích běžné. Jsou to metodiky řízení rizik, procesní příručka pro
PPP a další. Tyto metodiky by mělo zpracovávat v letošním a příštím roce PPP Centrum. Metodiky budou publikovány, a co je důležité: ve využívání metod, v technikách, jak používat tyto metody, bude vyškolen poměrně velký počet zaměstnanců
nejen ústřední státní správy, ale i územních orgánů. Zároveň s tímto twinningem
jsme získali souhlas vlády k tomu, aby tyto metodiky, až budou vydány, byly závazné pro ústřední orgány státní správy, a samozřejmě budeme doporučovat orgánům
územních samospráv, aby také, pokud možno, podle nich postupovaly. Jsme velice
rádi, že v tomto spolupracujeme i s Nejvyšším kontrolním úřadem; ten už má také
své pracovníky, kteří se zabývají PPP a kteří se připravují na to, jak budou v terénu
kontrolovat aplikaci PPP. Jsme spolu ve shodě jak v přípravě metodik, tak ve vzdělávacích aktivitách. K tomu bych chtěla zmínit ještě jednu věc: také některé metodiky, které má připravené k vydání nebo v budoucnosti vydá Ministerstvo pro místní
rozvoj, budou podle usnesení vlády z května letošního roku číslo 536 závazné pro
ústřední orgány státní správy.
Závěrem bych se chtěla zmínit o některých aktuálních záležitostech. Možná by
vás zajímalo, jak vypadají smlouvy, které dostáváme z územních samospráv k vydání stanovisek podle známého § 30 koncesního zákona. Zatím se smlouvy, které přišly od května letošního roku dosud, dají počítat na prstech dvou rukou. Z velké části
jsou to smlouvy finančně malého rozsahu i časově nepříliš rozsáhlé – na tři roky, na
pět let –, většinou postihují oblast rozvodu vody, kanalizací nebo nějakých malých
infrastrukturních záležitostí v obcích, ale už se vyskytly i některé poměrně velké
projekty – řádově za dvě miliardy, za dvě a půl miliardy. V těchto projektech, resp.
návrzích koncesních smluv se často projevuje to, že smlouvy bývají připraveny
koncesionáři a že vedení obcí, zejména u těch malých projektů, vlastně v podstatě
ani často neví, co je v těch smlouvách zahrnuto, nebo si to ani neuvědomuje. Bývají tam například taková ustanovení, že obec dá k dispozici svůj majetek koncesionáři, aby na tomto majetku poskytoval služby, načež je tam typické smluvní ustanovení, že pokud obec v budoucnosti projeví zájem, bude jí placeno např. nájemné.
My věříme, že s postupem času, se zveřejněním nějakých metodik a standardů,
dojde k posunu tak, aby takové smlouvy nebyly jednostranně výhodné pro koncesionáře. Další oblastí, která vás může zajímat, je vývoj pilotních projektů. Předpokládám, že pan Babczynski, eventuálně pan Dlouhý budou o těchto projektech mluvit, že se o nich zmíní. Ještě žádný koncesní projekt nebyl ve vládě schválen, ale tři
jsou teď připraveny k projednání vládou. O metodikách, které připravujeme k publikaci, jsem se už zmínila, takže tímto skončím svoje vystoupení. Děkuji vám za
pozornost, a pokud budete mít jakékoliv otázky, budu-li umět, ráda na ně odpovím
v diskusi.
KATEŘINA
pokud to tak mohu nazvat. Podle zásad nebo doporučení MMF by měla rozpočtová
dokumentace a závěrečné účty vždy obsahovat přehled cílů stávajících a plánovaných programů PPP a stručný popis projektů, na něž již byly uzavřeny smlouvy nebo
které jsou rozpracovány. Pak by tam měly být publikovány údaje o budoucích platbách za služby a příjmy vlády v jednotlivých letech na celé období životnosti konkrétního projektu, konkrétní smlouvy. A co je velice důležité: měla by být publikována i informace o eventuálních podmíněných platbách nebo příjmech, protože s PPP
projekty jsou samozřejmě spojeny některé možné předpokládané, ale explicitně
nepopsané platby, které mohou nastat. Nastanou, změní-li se například vnější podmínky, které mají vliv na ekonomické aspekty toho projektu, selže-li koncesionář
nebo v řadě dalších případů mohou nastat situace, kdy veřejné rozpočty budou hradit, přestože to nebylo předem dohodnuto a není to explicitně stanoveno ve smlouvě. Takže i tyto údaje stejně jako údaje o nakládání s majetkem apod. by měly být
zveřejňovány. V té publikaci jsou uvedeny i některé další věci. My jsme tyto zásady promítli do našich právních předpisů prozatím v poměrně jednoduché formě.
Opíráme se o novelu malých a velkých rozpočtových pravidel, která vyšla společně s koncesním zákonem v loňském roce. Je to zákon č. 146 z roku 2006 a na základě toho jsme nad rámec rozpočtových pravidel a nad rámec prováděcích vyhlášek
zpracovali velice jednoduchou metodiku, kterou jsme už aplikovali při přípravě rozpočtu na letošní rok a na rok 2008. To znamená, že v rozpočtové dokumentaci se už
určitým způsobem promítají předpokládané závazky, ale pouze z koncesních projektů, protože v širokém smyslu slova PPP projekty zatím podchyceny nejsou, nemáme
pro to právní základ. Tuto metodiku jsme konzultovali s experty z Holandska, Portugalska, Velké Británie, s jejich ministerstvy financí, s nejvyššími kontrolními
úřady a domníváme se, že alespoň jako základ znamená určitý posun. Už více než
deset let se připravuje zavedení integrovaného rozpočtového systému a v současné
době se snad blížíme k nějakému konkrétnímu závěru. Jsou tam navrženy takové
prvky, které podle našeho názoru umožní, aby v budoucnu v rozpočtové dokumentaci byly nejenom „pasivně“ zachycovány vzniklé závazky, ale aby byl zaveden určitý mechanismus aktivního řízení, resp. vymezení určitého balíku limitů pro uzavírání smluv PPP a dalších všeobecně dlouhodobých smluv, které budou zavazovat
rozpočet. Nechci říci, že dnešní přístup je zcela pasivní, protože tomu zachycení
závazku v rozpočtu předcházejí procedury schvalování, analýz, srovnávání apod., ale
mohu říci, že konec konců v závěru je podchycení rozpočtových dopadů svým způsobem pasivním aktem, vlastně zachycením, zobrazením závazků. A my se chceme
posunout k aktivnímu řízení vymezení balíku, resp. toho objemu, k němuž se mohou
subjekty veřejného rozpočtu do budoucna zavázat.
Mnohem složitějším úkolem než transparentní zobrazení PPP v rozpočtu je
důsledná aplikace hodnocení těch tří E u PPP projektů. Složité je to proto – jak už
jsem se zmínila a jak tady asi všichni v tomto sále víme –, že ještě není zvykem
důsledně a standardně hodnotit efektivnost, účelnost a hospodárnost u každého
výdaje. Lidé k tomu nemají nutné dovednosti, a tak to někdy vypadá, když se pokou-
19
BLOK A
18
Eva Klvačová
BLOK A
Děkuji vám za příspěvek, za pohled Ministerstva financí. Diskuse bude určitě
k vašemu příspěvku rozsáhlá. Mě by osobně zajímalo, jakým způsobem chce ministerstvo ošetřit změnu podmínek pro podnikání, protože ty projekty jsou na řadu let
dopředu, třeba na třicet let. Bude to změna podmínek na straně státu, změna podmínek
obecně, změna poptávky? Nyní ale má slovo pan dr. Jaroslav Král, CSc., ředitel Odboru veřejných zakázek a PPP Ministerstva pro místní rozvoj, a jeho tématem je Právní
rámec PPP a koncesí v ČR – současný stav a další směry možného vývoje.
20
BLOK A
(POLITIKA DEFINUJE PŘÍNOSY PPP PRO ČR I ZÁKLADNÍ PŘEDPOKLADY PRO JEHO POUŽITÍ,
PPP
PŘEDPOKLÁDÁ STÁTNÍ REGULACI A AKCENTUJE TRANSPARENTNÍ PRINCIP PŘI UZAVÍRÁNÍ
TRANSAKCÍ).
PRÁVNÍ RÁMEC PPP A KONCESÍ V ČR –
SOUČASNÝ STAV A DALŠÍ SMĚRY MOŽNÉHO VÝVOJE
Jaroslav Král
Děkuji za uvítání. Dámy a pánové, dobrý den. Mým úkolem je hovořit o právním
rámeci pro PPP a koncese v ČR. Začnu přehledem; pokusil jsem se přehledným způsobem rozčlenit problematiku tak, aby byla lépe uchopitelná. Máme tady partnerství
veřejného soukromého sektoru v širším slova smyslu a v užším slova smyslu. V širším
slova smyslu to můžeme rozdělit na právní typy a ostatní typy, čili typy, které zatím
nejsou právem upraveny, i když některé z nich právem upraveny perspektivně budou.
Pokud jde o právní nebo-li smluvní typy, máme úpravu danou evropskými směrnicemi o Public Procurement. Tady bych chtěl zmínit, že ten výraz se špatně překládá. Překládá se tradičně jako „veřejné zakázky“ nebo „veřejné zadávání“, což není zcela
správné; správný překlad termínu „public procurement“ je „veřejné obstarávání“, protože veřejné obstarávání zahrnuje jak zadávání veřejných zakázek, tak i udělování koncesí, čili má to takové dvě nohy. V české právní úpravě konkrétně do roku 1992 byl
v občanském zákoníku zvláštní smluvní typ smlouvy, a sice smlouva obstaravatelská.
Také Slováci mají Úrad pre verejné obstaravanie, ale v minulosti měli zákony dva. Byl
to zákon o verejnom obstaravani a zákon o koncesnom obstaravani. Upozorňuji na to,
že se u nás mnohdy používá byť zavedený a tradiční, nicméně nepřesný překlad toho
termínu „public procurement“. Ten se nám rozpadá na dvě složky: na veřejné zakázky
(Public Contracts) a na koncese (Concessions), přičemž v evropských směrnicích jsou
velmi podrobně rozpracovány právě veřejné zakázky a jen nepatrně koncese, takže
bychom mohli obrazně říci, že na velké stodole veřejných zakázek je přilepeno malé
vlaštovčí hnízdo koncesí. Ale dobrá zpráva je, že i Evropská komise v tuto chvíli připravuje novou samostatnou směrnici o koncesích. Pokud jde o ostatní typy, tak tam
patří tzv. institucionální PPP, jimiž se rozumí vytvoření jakési speciální SPV nebo projektová společnost, vytvoření speciální obchodní společnosti, která se stává koncesionářem, což může mít v některých případech určité výhody. Problematikou ne příliš
rozpracovanou i v Evropské unii je problematika financování PPP ze strukturálních
fondů, kde je celá řada nejasností a komplikací, takže v zásadě můžeme říci, že vlévá-
21
22
ní peněz ze strukturálních fondů je sice možné, ale je velmi komplikované. V užším
slova smyslu hovoříme o PPP projektech a koncesích běžně, často používáme termín
PPP více méně v užším slova smyslu.
Dále zde máme strukturu právní úpravy PPP v Evropské unii. Víme, že třeba koncese na služby jsou upraveny pouze ve dvou článcích Smlouvy o evropských společenstvích, takže to je primární právo, které je nadřazeno všem ostatním právním vrstvám (koncese a služby čl. 43 a 49 Smlouvy). Pak máme úpravu směrnicovou, tzv.
sekundární právo, kde jsou zejména směrnice pro koncese na stavební práce (směrnice 2004/17/ES, směrnice 2004/18/ES). Důležitá je třetí vrstva, a to jsou rozsudky
Evropského soudního dvora. Rozsudky Evropského soudního dvora jsou právní akty,
kterými se právo dotváří a z hlediska koncesí je to významné tím, že koncese jsou
v dokumentech Evropské unie definovány pouze z hlediska toho, kdo vybírá užitky;
koncesionáři berou užitky, čili platí koncesionáři, ti koneční uživatelé veřejné služby,
ta služba je zpoplatněna. Ale ve směrnicích se neřeší otázka přenosu rizik; a přitom
přenos rizik, který je dalším esenciálním znakem koncese, je právně řešen pouze rozsudky Evropského soudního dvora. Z tohoto hlediska jsou tyto judikáty pro nás také
významné. Tady bych chtěl říci, že my máme na portálu o veřejných zakázkách a koncesích – ještě se o něm budu zmiňovat, je to samostatný internetový portál – také přehled veškeré judikatury Evropského soudního dvora, která se zabývá veřejnými zakázkami a koncesemi. Doporučuji, pokud byste měli zájem o tuto problematiku, navštívit
náš portál. Čtvrtou a nejnižší vrstvou, i když to není právo v pravém slova smyslu, jsou
koncepční a výkladové dokumenty, ať už je to Zelená kniha o PPP, různá interpretační sdělení nebo tzv. Best Practice. To není právo v pravém slova smyslu, ale je to něco,
podle čeho se Evropská unie řídí. Je věcí politické a právní kultury řídit se i pravidly,
i když nemají charakter právních předpisů, ale přesto jsou dodržována. My také
můžeme vidět, že některé věci, které se osvědčily v praxi, jaksi vzlínají zezdola a stávají se potom součástí právních předpisů.
Nyní se dostáváme ke vztahu zákona o veřejných zakázkách (zákon č. 137/2006 Sb.)
a zákona koncesního (zákon č. 139/2006 Sb.). Zde jsme se už dostali z Evropské unie
do ČR a tady můžeme říci, že ten stav je složitý, protože pouze zákon o veřejných
zakázkách je zákon plnohodnotný; to znamená, že může stát samostatně a nepotřebuje
ke své existenci žádný další zákon. Upravuje problematiku jak po hmotně právní, tak
i po procesně právní stránce, je tedy věcně univerzální. Totéž se ovšem nedá říct o zákonu koncesním, který je zatím svým způsobem komplementární úpravou k zákonu
o veřejných zakázkách; to znamená, že není věcně univerzální, není plnohodnotný,
v některých ustanoveních odkazuje, zejména pokud jde o úpravu procesních záležitostí řízení, na zákon o veřejných zakázkách. Konečně je ještě v závěru koncesního zákona ustanovení o tom, že speciální právní úprava má přednost před úpravou v koncesním
zákoně. To znamená, že pokud by existovala právní úprava speciální – a v jednom případě také v ČR existuje: je to novela zákona o pozemních komunikacích, která stanovila parametry pro budování dálnic koncesním způsobem; tato novela zákona o pozemních komunikacích tedy vlastně předběhla přijetí obecné úpravy, pokud jde
BLOK A
23
o problematiku koncesí –, má tato úprava přednost. Stalo se, že v Hospodářském výboru Poslanecké sněmovny, když se projednávaly tyto dva zákony, tak poslanci zvažovali
také to, zda třeba nezrušit novelu zákona o pozemních komunikacích. Vždyť proč by
měla existovat ještě nějaká další zvláštní úprava, nestačí tady jen koncesní zákon?
Odpověď byla taková, že samozřejmě stačí, a že kdyby se zrušila novela zákona
o pozemních komunikacích, která se týká dálnic, tak by se koneckonců nic nestalo. Ona
zase tak důležitá pro výstavbu dálnic není, protože by jistě plně postačovala obecná
právní úprava. Na stranu druhou jsme si říkali: pokud by některý resort cítil potřebu
upravit nějaké detaily nebo upravit nějakou specifiku, tak proč to nakonec neumožnit.
V Hospodářském výboru jsme k tomuto poslaneckému návrhu konec konců zaujali
neutrální stanovisko, stejně jako Ministerstvo pro místní rozvoj, nakonec při hlasování
to zrušení vlastní novely zákona o pozemních komunikacích neprošlo, takže zůstala tato
zatím jediná speciální právní úprava. Takže znovu připomínám, že pokud by ve speciálních právních úpravách bylo něco odlišného, něco specifického než v koncesním
zákoně, tak to má před úpravou podle koncesního zákona přednost. Vlastně je to tak, že
chceme-li tady posuzovat právně PPP koncese, tak musíme aplikovat dva, a někdy
dokonce v určitém případě možná až i tři zákony, což je samozřejmě složité a my to
budeme chtít zjednodušit a zpřehlednit, ale o tom se ještě zmíním za chvíli.
Nyní několik slov k základním pojmům koncesního zákona: veřejný zadavatel, koncesní řízení, koncesní smlouva a koncesionář. To jsou obecně užívané pojmy, známé
věci, tak bychom se jimi nemuseli zdržovat. Jenom bych chtěl říci, že jsme objevili
v literatuře z roku 1992 pozapomenutý termín, který je protihráčem tomu „koncesionáři“. Na straně soukromého subjektu vlastně vystupuje dodavatel, v případě koncesního PPP koncesionář, a jeho protihráčem je veřejný zadavatel, v případě koncesí je to
koncedent. Objevili jsme tento pozapomenutý termín, takže ti protihráči jsou koncedent a koncesionář.
Teď se dostáváme k významné problematice, a to je problematika rozdělení nebo
rozlišení základních kategorií na veřejné zakázky koncese a potom tzv. kvazikoncese, které nám dělají v právním řádu i v praxi poněkud problémy. Veřejné zakázka je
celkem jasná záležitost. To je takový případ veřejného obstarávání, kdy já si obstarám
zboží nebo službu sám. Já si to prostě koupím, a to je veřejná zakázka. Z toho také
vyplývá, že zákon o veřejných zakázkách je velice podrobný, a protože se jedná o jednoduchý nákup, tak smlouvy, které konkludují z toho vztahu, jsou velice jednoduché.
Jsou to smlouvy buď kupní, nebo smlouvy o dílo. Smlouvy kupní a smlouvy o dílo
vlastně má každý advokát, právník nebo obchodní partner ve svém počítači, má tam
šablonu a do té šablony pouze doplňuje cenu, předmět díla a podobné záležitosti.
Kupní smlouvy mají třeba 10 až 15 stránek. Zákon o veřejných zakázkách je velmi
podrobný, ale smlouvy, které z něj rezultují, jsou naopak velmi jednoduché, dá se říci
standardní. Přesný opak je u koncesí nebo u projektů PPP, kde zákon je toliko rámcem, navíc ještě, jak jsme slyšeli, není věcně univerzální ani procesně univerzální,
i když se budeme snažit tuto situaci zlepšit v budoucí novele. Naopak od vztahu při
veřejné zakázce zde, v tomto koncesním vztahu těžiště spočívá právě ve smlouvách,
JAROSLAV KRÁL
24
které mají stovky stránek. Jsou to takové právní bonbónky. Těžiště právní úpravy koncesního vztahu je jednoznačně ve smluvní oblasti. Zákon stanoví pouze nezbytné
základní parametry, a pakliže jsou splněny, což být samozřejmě musí, tak potom se
vše řeší ve smlouvách. To je základní rozdíl mezi pojímáním smluv, které navazují na
oba zákony. Je samozřejmé, že koncese je ten případ, kdy by veřejnou službu, která
je poptávána, měl zaplatit – zcela, nebo alespoň z větší části – koncový uživatel té
služby, tedy většinou občané. To je klasická koncese. Dává koncesionáři možnost brát
si pro sebe užitky. Služba je zpoplatněná a on to vlastně kasíruje, on z toho uspokojuje svoji původně vloženou investici. Ale je tady vedle veřejné zakázky a koncese
ještě i zvláštní třetí případ, totiž tzv. kvazikoncese, která nám dělá trošku problémy.
Kvazikoncese je vlastně termín z hantýrky, tento termín nezná žádný zákon. Podle
zákona o veřejných zakázkách i zákona koncesního jsou to nadlimitní veřejné zakázky s částečným přenosem některých ekonomických rizik. Už z hlediska terminologie
nebo definičních kritérií vidíme, že to jsou vlastně veřejné zakázky. Jsou to veřejné
zakázky, na které se ovšem uplatňují některá kritéria nebo pohledy PPP nebo koncesí. Na tyto nadlimitní veřejné zakázky – jimiž jsou všechny pilotní projekty vlády, to
jsou vlastně veřejné zakázky s mandatorními výdaji státu, protože veřejný sektor to
celé zaplatí, pouze ta platba je rozložena v čase – se zpracovává koncesní projekt
a potom se s tou soukromou osobou, s privátním subjektem uzavírá koncesní smlouva. Kámen úrazu je ve dvou věcech: Za prvé, že ta právní úprava je zrcadlová, je stejná v § 156 zákona o veřejných zakázkách jako v § 1, odst. 2 a 3 koncesního zákona.
Jde o určitou právní bigamii, je to v obou zákonech identické, což by jistě být nemělo. A za druhé zde dochází k určitému zmatení myslí, protože se na to vypracovává
koncesní projekt a koncesní smlouva, ale ta koncesní smlouva není smlouvou koncesní, ona je kvazikoncesní smlouvou, ona je smlouvou o veřejné zakázce, a tudíž se
neobjeví v rejstříku koncesních smluv. My jsme teď v situaci, kdy některé projekty,
kvazikoncese se nám v rejstříku koncesních smluv neobjeví. V informačnímu systému, který je potom protažený do Bruselu, tak tyto pilotní projekty vlády nebo všechny tyto tzv. kvazikoncese běží po linii veřejných zakázek. Informační systém je prostě správně podchycuje jako veřejné zakázky, a tudíž se nám neobjeví třeba v rejstříku
koncesních smluv. My s tím budeme muset něco dělat a ve druhé fázi novelizace
zákonů, o které se ještě budu zmiňovat, to budeme zřejmě řešit tím, že zvolíme jinou
terminologii. Pro tyto případy bychom zvolili termín „projektová smlouva“. Pak by
bylo logické, že se nám projektová smlouva nemusí objevit v rejstříku koncesních
smluv. Budeme muset tento gordický uzel nějak rozseknout, protože nám, bohužel,
dělá praktické problémy.
Teď se dostáváme k problematice současného a budoucího právního vývoje v ČR
a tady bych vás chtěl informovat o současném stavu legislativních prací. My jsme nyní
přistoupili k tzv. technickým novelám obou zákonů, tzn. zákona o veřejných zakázkách
i zákona koncesního. Oba dva zákony jsou v tuto chvíli po meziresortních připomínkovém řízení, které již bylo uzavřeno. Připomínky k oběma byly velice drobné, bylo
jich málo a byly de facto pouze doporučující. Dost mě překvapilo, že k tomu nic
BLOK A
25
závažnějšího nebylo, ale to není v tuto chvíli podstatné, protože tato fáze není rozhodující. Proč vůbec hovoříme o technických novelách zákonů? My jsme nuceni oba
zákony otevřít, protože v listopadu tohoto roku Evropská unie bude publikovat nové
limity pro veřejné zakázky, a vyvstává tedy potřeba reakce na vývoj v EU. Nové limity se nebudou sice příliš lišit od těch stávajících, ale přece jen limity budou nové
a všechny členské státy musí na to vždy jednou za dva roky reagovat a nové limity se
musí stát součástí jejich právního řádu. My oba dva zákony musíme otevřít a limity
musíme upravit. Chceme to nyní udělat tak, že to již nebude součástí přímo zákona, ze
zákona to chceme vypustit a napříště chceme limity vyhlašovat toliko nařízením vlády,
což je daleko pružnější, efektivnější a není nutné každé dva roky jenom kvůli novým
limitům měnit zákony. Nicméně to je ten spouštěcí mechanismus, ten důvod, proč do
zákonů musíme v tuto chvíli sáhnout. Jistě přihlédneme také k tomu, že Evropská
komise má v brzké době publikovat nové sdělení o institucích PPP. A za druhé je potřeba reagovat na vývoj v ČR. Když už jsme museli do těch zákonů sáhnout kvůli limitům, tak tam řešíme nejnutnější opravy formou technických novel. Technické novely
se omezují jenom na to, že tam upřesňujeme a nahrazujeme některá slova, protože se
stalo, že se vloudily určité chybičky. Většinou to bylo v Poslanecké sněmovně, ale
jedna věc také ulítla i ministerstvu, nikdo si jí včas nevšiml, takže teď je čas opravit
takové zjevné chyby. Jinak do těch zákonů nechceme v tuto chvíli sahat, ale sáhneme
do nich příští rok, kdy počítáme s větší novelou, a to budou věcné novely obou zákonů. Tam už se chceme podívat do obsahů obou zákonů, odstranit určité systémovější
věci a ty zákony vyladit tak, aby mohly v praxi dobře fungovat. Pokud jde o věcné
novely, tak předpokládáme, že proběhne široká společenská diskuse, nebo alespoň diskuse s odbornou zainteresovanou veřejností. Usnesením vlády č. 536 z letošního roku
uložila vláda nám i Ministerstvu financí analyzovat oba dva zákony, jejich účinnost,
efektivitu, a navrhnout jejich případné změny do 31. 12. 2007. My chceme tyto změny
provést příští rok věcnými novelami obou zákonů. Problematiku zákonů musíme také
otevřít i proto, jak už jsem naznačil, že v listopadu budou v Evropské unii schváleny
nové dohledové směrnice, které potom musí být transponovány do českého právního
řádu. Budou tam určité úpravy v řízení. Je to záležitost především Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže, který bude tyto směrnice transponovat, zpracuje si svoji část do
našeho zákona. My budeme pak odpovědni za zakomponování, tedy za to, že to bude
celkově správně pojato; nicméně je to především záležitost Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. V současné době byly dohledové směrnice schváleny jak Radou, tak
Evropským parlamentem a šly znovu do Rady, kde se dolaďuje poslední znění. Takže
relevantní informace je ta, že někdy na přelomu listopadu a prosince budou vyhlášeny
v Evropské unii nové dohledové směrnice, a to je také důvod, proč musíme zákon
znovu otevřít. Doba pro transpozici do českého právního řádu bude zřejmě 24 měsíců.
Budeme mít dva roky na to, aby se to objevilo ve Sbírce zákonů. Ty věcné novely
zákonů se musí objevit do konce roku 2009. Nebude to tak jednoduché, protože standardní legislativní proces pokud jde o vládní návrhy zákonů trvá asi osm měsíců, a teď
nově vláda ještě usnesla, že bude dělat tzv. „RIA“, to znamená, že se budou dělat ana-
JAROSLAV KRÁL
lýzy dopadů navrhované právní úpravy. Ono se to mělo dělat i v minulosti, protože již
v minulosti legislativní pravidla stanovila, že se má dělat, dříve než se přikročí k vypracování návrhu zákona, tzv. věcná a právní analýza, která by měla ukázat potřebnost
nové právní úpravy. Vždyť víme, že některé právní úpravy jsou přijímány, nechci říct,
přímo intuitivně, ale prostě někdy, když si někdo s něčím neví rady, tak si myslí, že
napíše nový zákon a tím se všechno vyřeší; to je samozřejmě velký omyl. Nicméně
předběžné věcné a právní analýzy se v minulosti příliš nedělaly, takže teď to vláda usnesla a bude se dělat povinně tzv. „RIA“, tj. analýza souvislostí a dopadů včetně dopadů
finančních na státní rozpočet atd., a bez této analýzy dopadů nebude možné vůbec návrh
zákona předložit, nebude vůbec projednáván. Uvidíme, zda zase nezvítězí nějaké
výjimky či zda resorty neprosadí nějaké úlevy nebo výjimky třeba s ohledem na to, že
ten který návrh spěchá apod. Teď je stanovisko takové, že se to má údajně dělat důsledně; mělo by to vést k redukci přijímání počtu nových právních předpisů, protože těch je
strašně moc a právní řád v ČR, jak víme, je naprosto nepřehledný. Úmyslem je skutečně zredukovat a ztížit přijímání nových právních úprav a snížit počet právních předpisů. Alespoň těch nových. Když bychom brali v úvahu standardní legislativní proces
8 měsíců a k tomu „RIA“, tak to vydá skoro na rok a to znamená, že my budeme mít
na vypracování návrhu včetně diskuse s odbornou veřejností pouze příští rok; a to tentokrát chceme udělat diskusi ve velkém rozsahu, chceme zapojit profesní svazy, samozřejmě co nejvýznamněji Asociaci PPP (tady vidím jejího ředitele pana ředitele Šnajdra), ale i další subjekty. Kromě toho chceme udělat určitou diskusi i na internetu, ta bude
skutečně veřejná a bude, jak doufám, trvat několik měsíců. Myslím, že tím se návrhy
zobjektivizují, budou moci být lépe formulovány a budou tam určitě všechny podstatné
věci, které potřebujeme pro zlepšení a kultivaci právního prostředí.
Na uvedeném slidu (obr. 1 na str. 27) je upoutávka na úlohu Ministerstva pro místní rozvoj; je to taková statická stránka působnosti našeho resortu, to, co bychom všechno podle právních předpisů měli dělat a za co bychom měli být popotahováni, když to
dělat nebudeme. Je to je výpis ze zákonů, jednotlivých ustanovení. Na dalším slidu je
uvedeno to, co fakticky děláme. Trochu to zde okomentuji i přesto, že se to z větší části
překrývá, ale ne zcela. Je zde tak znázorněna dynamická stránka kompetencí našeho
resortu. Resort vypracovává koncepce, metodiky, připravuje návrhy právních předpisů
a dále děláme konzultace a stanoviska pro Evropskou unii. Tady jsme v začátcích, ale
už jsme tam některá stanoviska posílali, třeba stanovisko ke koncesím v konkrétním
městě, a teď na podzim chceme formulovat českou pozici – to je naše novum – pro přípravu budoucí směrnice o koncesích, protože Evropská unie připravuje samostatnou
směrnici o koncesích. Tady vás ale musím zklamat, máme zatím první návrh a v něm
nic nového obsaženo není. Zatím ten návrh shrnuje dosavadní formulace nebo dosavadní pojetí, které je již obsaženo v interpretačních sděleních v Zelené knize o PPP.
Kvalitativní posun tam zatím není, ale alespoň by se to zintegrovalo do jednoho dokumentu, což by také nakonec nebylo od věci. My bychom rádi ty věci posunuli dál,
chceme teď udělat takovou samostatnou pozici ČR a přesvědčit o ní Evropskou komisi. Podle našeho pojetí bychom chtěli vnést do návrhu některé, podle našeho názoru
BLOK A
27
nové a dobré momenty a chtěli bychom v tomto směru začít věci ovlivňovat i v Bruselu, což jsme dosud nedělali, neměli jsme na to sílu. Dále vedeme Rejstřík koncesních smluv. Ten je součástí portálu o veřejných zakázkách a koncesích, ale musím
popravdě říci, že zatím tam ještě žádné koncesní smlouvy nejsou, protože projekty
podle nového zákona jsou teprve v počáteční fázi zpracování. Práce na koncesní
smlouvě se zahájí, pracuje se na ní až do konce, kdy je podepsána, a teprve potom je
smlouva vložena do Rejstříku koncesních smluv; celý ten proces trvá tak dva tři roky.
Teď máme první dva signály o tom, že se dvě koncesní smlouvy v rejstříku objeví.
Jedna bude dodávka tepla a teplé vody pro město Bohumín; to by měla být taková
první vlaštovka a pak budou následovat další. Jak už zde říkala paní ing. Helikarová,
na Ministerstvu financí, které dává stanovisko k návrhu koncesních smluv, mají už
několik dalších návrhů, které tam jsou na „čekačce“, takže postupně se nám tyto koncesní smlouvy začnou objevovat v Rejstříku koncesních smluv. A konečně náš resort
také pečuje o odbornou terminologii jak českou, tak anglickou. V našem portálu máme
už autorizované překlady koncesního zákona a zákona o veřejných zakázkách, ale
i všech vyhlášek k těmto zákonům. U těchto překladů garantujeme terminologickou
i obsahovou správnost. Pokud se hovoří o koncesích, uvádíme v překladech termín ne
„veřejný zadavatel“, ale „koncedent“, toho „veřejného zadavatele“ používáme pro anglické „grantor“, jak to používají dokumenty Evropské komise nebo jiných institucí. Na
dalším slidu je rozepsán E-learning pro veřejné zakázky a koncese. Tento program
najdete na portále o veřejných zakázkách a koncesích; můžete se zde zdarma poučit
o obou zákonech, jak zákonu o veřejných zakázkách, tak zákonu koncesním, můžete
získat bezplatně znalosti právních předpisů. Ve studijním programu je metodický
JAROSLAV KRÁL
●
●
●
připravuje návrhy právních předpisů (§ 24)
plní úkoly uložené právními předpisy (§ 20)
informačně a metodicky pomáhá VÚSC, městům a obcím (§ 14)
je ústředním orgánem státní správy pro „investiční politiku“ (§ 14)
●
vydává prováděcí vyhlášku k tomuto zákonu (§ 34)
vede Rejstřík koncesních smluv (§ 32)
Poznámka: „kompetence“ podle usnesení vlády
●
Podle koncesního zákona č. 139/2006 Sb. MMR
●
Podle kompetenčního zákona 2/1969 Sb. MMR
Obr. 1 Působnost MMR podle právních předpisů
26
BLOK A
návod zadání veřejné zakázky či uzavření koncesní smlouvy, jsou popsány jednotlivé
úkony veřejného zadavatele či koncedenta. Součástí každého modulu i celého studijního programu je soubor testových otázek. Jsou tam lekce, kde sami zodpovídáte otázky a sami si uděláte test, máte možnost praktického vyzkoušení zadání veřejné zakázky prostřednictvím statických a dynamických demonstrátorů. Můžete se to zde naučit
zdarma; zatímco některé firmy tyto programy prodávají za značné obnosy, tak my je
dáváme k dispozici pro blaho vlasti v rámci služby veřejnosti.
Portál na internetové adrese www.portal-vzcz byl spuštěn 30. 6. 2006 a obsahuje
základní údaje o veřejných zakázkách a koncesích. Doporučuji, pokud ho ještě neznáte, se na něj podívat a trošku si tam zasurfovat; zjistíte řadu zajímavých informací. Ten
portál byl spuštěn k datu účinnosti obou zákonů, jak zákona o veřejných zakázkách,
tak zákona koncesního, a podle statistiky jsme zjistili, že už ho navštívilo 110 tisíc uživatelů, přičemž nemalá část i ze zahraničí. Na ten portál jsme docela hrdí a myslím, že plní
svoji informační funkci. Je na něm přístup k národním a evropským předpisům o veřejných zakázkách a koncesích; přístup k metodám a formulářům; přístup k informačnímu
systému o veřejných zakázkách – ISVZ: uveřejňovací subsystém IS VZ US, seznam kvalifikovaných a certifikovaných dodavatelů, statistiky veřejných zakázek, klasifikace
a číselníky, Rejstřík koncesních smluv; informace o vzdělávání; bezplatný přístup k E-learningu s interaktivními prvky a konečně je na něm přístup k tzv. info-foru, kde je možnost
výměny názorů. Do Rejstříku koncesních smluv se dostanete buď přes portál o veřejných
zakázkách a koncesích, nebo také přes internetovou adresu www.isvz.cz, máte tedy ke
vstupu dvě cesty. To nabude na zajímavosti, až v rejstříku nějaké koncesní smlouvy
budou. Na posledním slidu (obr. 2) uvádím zajímavé internetové adresy z oblasti PPP
koncesí, kde můžete načerpat další užitečné zdroje informací pro svou práci.
Obr. 2
Internetové odkazy
www.portal-vz.cz
www.mmr.cz
www.mfcr.cz
www.compet.cz
www.isvz.cs
www.asociaceppp.cz
www.pppcentrum.cz
http:ted.europa.eu
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/ppp_en.htm
http:europa.eu.int/eur-lex/en/index.html
Dámy a pánové, doufám, že jsem v tomto příspěvku zmínil nejdůležitějších
věcech; jsem si vědom toho, že jsem nevyčerpal všechny, ale jsem připraven jak v diskusi, nebo potom o přestávce, nebo ještě i po skončení konference s vámi ještě diskutovat o dalších věcech, případně reagovat na to, co vás bude zajímat. Děkuji za
pozornost.
28
Eva Klvačová
JAROSLAV KRÁL
***
Děkuji vám za důkladné poučení, jak se při tématu PPP dostat k veřejné podpoře
soukromého podnikání ve veřejném zájmu a nedostat se přitom do rozporu s právem
EU. Doufám, že toto je dobré téma, která nám otevře to, co bude předmětem našeho
zájmu po přestávce, totiž makroekonomické souvislosti a vlivy použití PPP, protože
veřejná podpora se může velice pěkně, když není v rozporu s právem EU, odrazit ve
stavu veřejných financí. V tuto chvíli vyhlašuji přestávku.
Eva Klvačová
Prosím, zaujměte svá místa, abychom se mohli věnovat dalšímu příspěvku. Ještě
v tématu legislativně-právního rámce PPP zejména v souvislosti s daňovými zákony
a účetnictvím budeme pokračovat stručným vystoupením pana magistra ing. Jiřího
Meduny. Mohu vás poprosit?
29
Přeji všem hezké dopoledne. Využiji postoje, který zaujal pan doktor, a pokusím říct
něco k veřejné podpoře ve vztahu k PPP projektům jako oblasti, s níž se při řádně
nastaveném systému PPP projektů nebo při správném nastavení podmínek u PPP projektů nemusíte vůbec setkat. Naopak. Pokud se vyskytnou věci, které jste slyšeli v té
úplně úvodní prezentaci, ty, které se např. týkají odpuštění nájmu nebo jiné takové
mírně nestandardní věci, tak to budou věci, to bude oblast, která vás bude velice zajímat a kterou ex post budete poměrně široce řešit.
Nejprve poprosím o pozornost úvodnímu vymezení pravidel, které se týkají veřejné
podpory, její regulace, a to zejména ve vztahu k PPP projektům. Primární právo Evropského společenství, Smlouva, upravuje veřejnou podporu v článcích 86 až 88. Sekundární legislativa pro veřejné zakázky je oproti veřejné podpoře trošičku rozlišná v tom, že
veřejnou podporu ve všech členských státech upravují předpisy Evropského společenství,
které jsou vesměs upraveny nařízeními, tedy přímo aplikovatelnými předpisy (i ty podmínky, které je konkrétně upravují, třeba to, jakým způsobem poskytovat veřejnou podporu, jsou v těchto předpisech ošetřeny), a není tedy potřeba transpozice do národního
právního řádu. Ke předpisům, které se týkají PPP projektů patří zejména rozhodnutí a pravidla ke službám obecného hospodářského zájmu, protože PPP projekty se zpravidla
týkají právě těchto oblastí, a tedy je třeba se s těmito pravidly seznámit a zjistit, jaké jsou
náležitosti. A dále se můžeme v omezených případech setkat s pravidly, která vysloveně
nazýváme blokovými výjimkami. Jsou to nařízení, která jsou aplikovatelná přímo; upravují podporu poskytovanou malým a středním podnikatelům, podporu školení, zaměstnanosti a od letošního roku je také platná bloková výjimka pro regionální investiční podporu. Pro oblast dopravy máme již poměrně vousaté nařízení 1107 z roku 1970, které však
v nejbližší době bude nahrazeno novým, v současné době projednávaným v Evropském
parlamentu; mělo by být platné od příštího roku. Dále je vhodné, a to podstatně, seznámit
se při přípravě projektu i se sdělením Evropské komise k prodejům půdy a budov. Toto
sdělení upravuje princip otevřeného výběrového řízení v širším kontextu tak, jak jej chápe
Evropská komise, a tak je třeba, aby zásady sdělení byly splněny minimálně ve vztahu
k přenosu některých výhod, eventuálně zapracovány do právní složky PPP projektů
v oblasti výhod. Neméně důležité jsou také pravidla pro rizikový kapitál, ve kterých
můžeme najít „principitačního“ investora. Jsou principy, které jsou nezbytné nebo jsou
velice důležité pro to, abychom byli schopni případně vyloučit veřejnou podporu z PPP
projektů. Národní úprava veřejné podpory se soustředí pouze na zákon 215 z roku 2004
a vyhlášku 207 z roku 2005, která pouze procesně upravuje postup notifikace nebo pro-
PPP A SOUVISEJÍCÍ OBLASTI – VEŘEJNÁ PODPORA,
DAŇOVÉ ZÁKONY, ÚČETNICTVÍ
BLOK A
31
ces notifikace ve vztahu poskytovatel – Úřad pro ochranu hospodářské soutěže a Evropská komise. Ta vyhláška potom v případě, že jste poskytovatelem veřejné podpory, vám
ukládá povinnost jednou za rok předávat informace o poskytnutých veřejných podporách.
To však ve vztahu k PPP projektům už by nemělo být aktuální.
Nyní co se týká vymezení pravidel Evropského společenství pro PPP projekty. (Článek 43 a 49 Smlouvy, pravidla upravující veřejné zakázky, směrnice 1992/50 nahrazená směrnicí 2004/18 o zdávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, Zelená kniha EK z dubna 2004 a konečně Sdělení EK k PPP z listopadu 2005.)
O těch se již zmínil pan doktor. Já se u nich nebudu dále zdržovat. Je to vlastně vymezení dvou oblastí práva, které musí koexistovat a musí být splněny zároveň. Tedy nejde
o jedno speciální a druhé obecné. Tyto předpisy je nutno dodržovat společně, a právě
toto je pro vás důležité ve vztahu ke PPP projektům. Veřejná podpora je jakýmsi derivátem, který v případě, že nějaký mechanismus, jenž by měl správně být nastaven,
selže, tak teprve vstupuje jako důležitý prvek.
Když bychom chtěli popisovat veřejnou podporu, můžeme tak učinit v jejích čtyřech
znacích. První text, odst. 1 článku 87 Smlouvy o založení Evropského společenství, formuluje obecný zákaz veřejné podpory. Pokud jsou splněny definiční znaky, o nichž
budeme hovořit dále, je veřejná podpora státu nebo ze státních prostředků obecně zakázána, pokud není řečeno jinak; totiž pokud jde buď o činnost vyplývající ze Smlouvy,
nebo je povolena výjimka Evropskou komisí, nebo to umožní nařízení, o nichž jsem
hovořil. Čtyři znaky charakterizující veřejnou podporu, veřejné prostředky jsou vymezeny takto: Prvním znakem je, že podpora, nebo v tomto kontextu i výhoda je poskytována ze státních prostředků. Judikaturou Evropského soudního dvora se tato definice
rozvedla tak, že se jedná o veřejné prostředky a i prostředky strukturálních nebo-li
evropských fondů. Mezi připomínkami Evropské komise k operačním programům, jak
už bylo také řečeno, zazněla připomínka, proč naše operační programy neřeší PPP projekty. Evropská komise říká: Chceme, abyste v rámci operačních programů řešili PPP
projekty. Ale jak tady bylo řečeno, a já se s tím plně ztotožňuji, u nás není dostatečně
vytvořeno prostředí pro to, abychom řádným způsobem řešili PPP projekty strukturálními fondy, a je také těžké, aby strukturální fondy, pokud mají určitou dobu trvání,
pokrývaly poměrně dlouhodobé PPP projekty. A dále si nedokážu představit koexistenci pravidel, která upravují podmínky čerpání strukturálních fondů; mám na mysli koexistenci třeba délky trvání PPP projektu (15, 20 nebo i 30 let) a jak by byla udržitelná
a zajištěná jeho kontrola. Ale zpátky ke znakům, kriteriím podpory poskytované ze státních prostředků. Když je zahrnut do financování určitého PPP projektu veřejný subjekt,
tak, jak už z názvu vyplývá, vždycky je tento znak splněn. Druhým znakem je narušení, nebo hrozba narušení hospodářské soutěže. Tento znak se týká toho, zda předmět
poskytované podpory nebo výhody se dotýká něčeho, kde už nabídka zboží či služeb
probíhá, to znamená, zda pro daný předmět už existuje trh. Pokud tomu tak je, tak tento
bod je naplněn. Třetí znak hodnotí, zda se nezvýhodňuje určité podnikání nebo odvětví
výroby. Jedná se o jakési pravidlo selektivity. Tedy musí se jednat o výhodu, která se
týká jednoho příjemce nebo eventuálně jednotlivé oblasti. Když to převedu na zákon:
PAVEL ČERNÝ
Pavel Černý
30
32
pokud bychom snížili například daň z příjmů právnických osob a snížili bychom tuto
podporu pro všechny podnikatele orientačně na 15 %, tak v tomto případě by šlo
o výhodu, která by se týkala podnikatelů-soutěžitelů všech, a tak by tento znak nebyl
naplněn. Pokud by ale v tomto zákoně bylo napsáno, že podniky v textilním průmyslu
budou mít daň 15 % a ostatní 22 %, potom by takové opatření naplněním tohoto znaku
bylo, a tedy by takový zákon ještě předtím, než by vstoupil v platnost, musela schválit
Evropská komise právě z hlediska veřejné podpory. Takže v tomto znaku jde vlastně
o selektivitu; v případě, že se bude jednat o konkrétní projekty PPP, hrozí, že právě tento
znak by mohl být naplněn. A konečně se dostáváme k poslednímu, čtvrtému znaku,
který hodnotí, zda se určitým projektem neovlivní obchod mezi členskými státy. Musí
být vždy alespoň potenciální možnost, že by podpora projektu, výhoda ovlivnila
obchod mezi členskými státy. Tento znak je podle judikatury Evropské komise automaticky plněn v případě, že jsou splněny předchozí dva znaky. Existuje-li tedy trh, na
němž se pohybují i soutěžitelé ze států Evropského společenství, tak je tento znak
vždycky splněn. Takže potenciálně, když dojdeme k tomu, že tady dochází k nějakému
přenosu výhody, tak se můžeme s touto veřejnou podporou setkat.
Veřejná podpora, jak už jsem se zmínil, může být poskytnuta v případě, že vyplývá
přímo ze Smlouvy o založení ES; ta stanovuje výjimky, kdy je možné veřejnou podporu poskytnout. Týká se to zejména přírodních katastrof, nebo se jedná o výjimky, které
slouží k zachování kulturního dědictví; máme-li tedy nějaké projekty na obnovu určitých kulturních památek, tak můžeme veřejnou podporu poskytovat, Smlouva nám
v takových případech říká: ano. Dále můžeme pro poskytnutí veřejné podpory využít
některé z blokových výjimek; o tom jsem se také už zmínil. To jsou podpory malým
a středním podnikatelům, regionální investiční podpora atd. A konečně veřejnou podporu můžeme poskytnout z rozhodnutí Evropské komise. To se může týkat některých
konkrétních projektů PPP; tyto projekty by musely být notifikovány v Evropské komisi a podpora pro ně by z hlediska práva měla být schválena Evropskou komisí. Od roku
2000 bylo vydáno několik takových rozhodnutí zejména pro Velkou Británii, která je
průkopníkem v oblasti PPP projektů. Bylo vydáno několik rozhodnutí, která upravují,
nebo se vztahují k veřejné podpoře. Je tedy nutné a nezbytné, aby celý proces veřejné
podpory byl upraven. První krok je jakási možná výhoda pro právní složku PPP projektu a druhý krok je, jaký bude efekt z toho předmětu PPP projektu. Pokud se bavíme
o většině případů, pak jde o předměty, jako jsou dálnice, železnice apod. Zde se tedy
jedná o veřejnou infrastrukturu, která je bez dalšího otevřena k využití všem, a nevzniká zde tedy pro někoho výhoda, nejde hovořit o jednotlivé výhodě. Musíme ale také
uvažovat o tom, zda by výhoda nebyla poskytnuta tomu, kdo PPP projekt realizuje.
Na dalším slidu vidíme stručnou charakteristiku, identifikační znaky PPP projektů. Jako
první je uvedena dlouhodobost smluvního závazku, druhý znak je zaměření a třetí oblasti
pro PPP nevhodné. V dlouhodobosti PPP je poměrně velká míra rizika, protože s trváním
projektu se zvyšuje i doba, kdy může něco selhat. Ty projekty, jak jsem již řekl, jsou zaměřeny na železnice, silnice, letiště, vodovody, kanalizace, ale známe také případy sportovních
stadionů či kongresových center, které byly financovány jako PPP projekty. V těchto pro-
BLOK A
33
jektech vždycky musí být zajištěno, aby projekt nezakládal výhodu pro další ekonomický
subjekt a podmínky té smlouvy, která je uzavřena, aby nebyly přenášeny na realizátora
a nebyla realizována nepřiměřená výhoda. V podstatě se má veřejná složka chovat podle
principu tržního investora, tj. vkládat tam peníze s tím, že dojde k rozložení rizika, k rozložení plateb; právě tak by se choval privátní fond při financování těchto projektů. O tom, do
kterých oblastí má zaměření PPP projektů směřovat a kam také ve skutečnosti směřuje, jsem
již hovořil. Máme zkušenosti, a mnohem povolanější experti to potvrzují, že tyto projekty je
z hlediska dynamiky trhu nevhodné směrovat do oblastí, kde se trh v dané době poměrně
silně vyvíjí. Například situace s budováním internetových sítí byla před deseti lety zcela jiná
než nyní. Prvním identifikačním znakem, jak jsem uvedl, je dlouhodobost, a s ohledem na
daleký horizont, s nímž projekt počítá, se může projevit zvýšená dynamika trhu negativně
až v průběhu jeho realizace. Je lepší a vhodnější tyto projekty nesměrovat do oblastí, které
mají potenciál, že trh si je sám zajistí. Projektem bychom mohli velice zpomalit tržní sílu
oblasti nebo tržní mechanismy v ní probíhající. Neuvažujeme tedy nyní například o oblasti
internetové sítě, která má dostatečný potenciál, že si ji trh sám zajistí.
Na posledním slidu je znázorněna situace veřejné podpory v projektech PPP. Máme
zde tři skupiny. V první není a nebude veřejná podpora vůbec obsažena; pak pravidla
k veřejné podpoře nejsou relevantní a nemusíme se jimi zabývat. Sem by měla směřovat většina PPP projektů.
a) Projekty jsou podporovány tak, že je vyloučen jeden ze znaků veřejné podpory.
b) Jedná se o podporu v souladu se službami obecného hospodářského zájmu (v souhlasu s Rozhodnutím EK 2005/842).
c) Princip tržního investora.
d) Jedná se o službu zajišťovanou výhradně státem/veřejným subjektem.
e) transparentní, otevřené a nediskriminační výběrové řízení.
Druhou skupinu projektů tvoří ty, s nimiž je veřejná podpora slučitelná. Je slučitelná:
f) Podle pravidel SGEI.
g) Podle čl. 87 odst. 3 písm. c) (infrastruktura je nezbytná, otevřený přístup k infrastruktuře, není překompenzace).
h) Podle jiných předpisů.
A konečně třetí skupinu tvoří projekty, s nimiž je veřejná podpora neslučitelná.
Ještě se vrátím k nezbytnosti vždy vyloučit z podpory alespoň jeden ze znaků veřejné podpory, o kterých jsme hovořili v úvodu. Nejlépe je vyloučit výhodu podnikání, resp.
ovlivnění trhu tak, aby smluvní vztah s právní složkou byl postaven na principech tržního investora, tak aby ten efekt, tzn. předmět toho projektu, byl určen jako infrastruktura
pro všechny bez dalšího určení či omezení. Při dodržení transparentnosti, při otevřenosti a nediskriminaci výběru by měla být dodržena nezbytná podmínka pro vyloučení přenosu výhody na jeden ze subjektů. V určitých případech se nám to však buď z procesních, nebo jiných důvodů nepodaří, a pak se dostáváme do druhé části, která by pro nás
měla být už konečnou: identifikujeme, že v prvním nebo druhém kroku je realizovaná
jakási výhoda, ale bude zúčtována podle služeb obecného hospodářského zájmu, třeba že
bude z provozu té zamýšlené infrastruktury vznikat jakási prokazatelná ztráta. Prokaza-
PAVEL ČERNÝ
BLOK A
Jiří Meduna
BLOK A
Dobrý den. Samozřejmě chápu potřebu vnímat časový rozměr příspěvků, a proto se
pokusím ten svůj vzít zčerstva Celý svůj příspěvek, PPP – daňové a účetní aspekty,
jsem si připravil jako stručný příklad toho, jak by jakýsi projekt spolupráce veřejného
a soukromého sektoru mohl vypadat. Začnu jednoduchou otázkou a zeptám se vás,
jestli máte psa. Zeptám se, jestli vám ten pes někdy utekl. Právě na tuto situaci bych
se chtěl podívat, jak a co se vlastně stalo a dělo. Zde nastupuje veřejnoprávní služba
zajišťovaná obcí: 1. Zajištění veřejného pořádku – povinnost odchytit psa (zákon č.
128/2000 Sb., o obcích). 2. Odchycení a umístění psa do útulku (zákon č. 166/1999
Sb., o veterinární péči). Tedy v okamžiku, kdy došlo k útěku psa nastala situace, kdy
veřejná správa začala konat. Zákon o obcích uložil obci povinnost zachovat veřejný
pořádek; aby se toho obec zhostila, pověřila například městskou policii jako orgán
oprávněný k odchytávání psů, aby tento úkon provedla. Vlastní odchyt psa potom reguluje norma o veterinární správě, která v části paragrafu řešící veterinární asanaci, ukládá povinnost psa odchytit, určuje, kdo a jak ho může odchytit. Ale veterinární zákon
také říká jednu důležitou věc, a to tu, že chovatel, jehož pes byl odchycen, je povinen
uhradit náklady na tento provedený odchyt a je to také chovatel, kdo je povinen uhradit náklady spojené s pobytem psa v útulku po dobu nezbytně nutnou. Takže tady
máme hned dva finanční toky; zde můžeme vidět začátek úvah o možném zapojení privátního sektoru. K tomu přidejme další finanční tok, a to je veřejnoprávní norma,
zákon o místních poplatcích, která obci umožňuje vybírat peníze od vlastníků psů, tzv.
poplatek ze psa. Obec může udělat analýzu toho, co se stalo, řekne si, zda tuto činnost
chce, či nechce vykonávat sama, či zda nějakým způsobem zváží, zda je rozumné a má
význam zapojit do celé spolupráce soukromý sektor. Uvažuje tedy o návrhu budoucích
právních vztahů a na základě úvah dospěje k rozhodnutí. Než ho udělá, tak samozřejmě si přesně musí pojmenovat – a tím bych navázal i na předchozí příspěvky –, kdo,
komu, co a kdy platí v tomto konkrétním případě. To je velice důležité. V tuto chvíli
může začít sestavovat jakýsi model toho, jak by daná spolupráce mohla vypadat. Přitom modelování si v tuto chvíli může zvážit například následující variantu: máme zde
potřebu útulku pro psy, což je určitá investice, v tomto případě stavba. Dejme tomu, že
vybudování útulku se pořídí za částku 10 milionů korun. A teď si obec řekne: co kdyby
tuto investici provedl někdo jiný? Současně s tím si ovšem řekne, jak by to partnerství
mohlo vypadat dál: co kdyby ten, kdo vybuduje útulek pro psy, jakýsi budoucí potencionální spolupracovník v oblasti partnerské spolupráce, tedy koncesionář, co kdyby
v té dané lokalitě mohl vybudovat další zařízení? Co kdybychom mu umožnili vysta-
telnou ztrátu je třeba definovat dopředu, je třeba definovat, jakým způsobem bude objednatelem veřejné služby hrazena, a také prokázat, že jsou v projektu nastaveny všechny
tyto procesy dopředu a transparentním způsobem, aby byly naplněny podmínky pravidel. Pak je tato podpora slučitelná podle pravidel pro služby obecného hospodářského
zájmu nebo je slučitelná s rozhodnutím EK, které je k této oblasti vydáno. Pokud by se
nám nepodařilo dostat projekt do služeb obecného hospodářského zájmu, pak je možné
využít jedné z posledních možností, a to přímo článku 87, odst. 3, písmeno c. To je jakási podpora, která směřuje k rozvoji regionů a rozvoji oblastí, které zásadním způsobem
neovlivňují trh, ale to už přísluší k přezkumu Evropské komise, který by se děl v rámci
notifikačního řízení. Tedy je nezbytné celý zpracovaný projekt PPP zaslat předtím, než
je realizován, Evropské komisi a vyčkat s jeho realizací až rozhodne.
A nakonec se dostáváme k poslední eventualitě, do níž by se PPP projekt neměl
vůbec dostat, že totiž je poskytnutí veřejné podpory s projektem neslučitelné. Tam se
může dostat v případě, že není včas myšleno na pravidla veřejné podpory, že podle
nich nebyl projekt ošetřen. Je spousta věcí, které jsou umožněny, ale jenom z důvodů,
že se toto opomene zaslat k nofitikaci, toto oznámit, tady tím toto upravit, tak se podpora stává automaticky neslučitelnou a slučitelnou nastane až v momentě, kdy je
všechno nastaveno do správného právního rámce.
Děkuji za pozornost a v případě, že byste měli jakékoliv dotazy, můžete se buď
obrátit na mě zde na konferenci, nebo na e-mailové adresy [email protected] či [email protected]. Asi jsem zapomněl zdůraznit, že co se týká veřejné podpory, je důležitým
informačním zdrojem i Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, který má plnit roli
jakéhosi koordinátora veřejné podpory v ČR a kde je možné získat základní informace o tom, co veřejná podpora je a v jakém rozměru se projevuje právě v té které oblasti PPP projektů. To je další z informačních zdrojů, který můžete využít při získávání
dalších informací z této oblasti. Děkuji za pozornost a v případě dotazů rád odpovím.
Prosím, zaujměte svá místa, abychom se mohli věnovat dalšímu příspěvku. Ještě
v tématu legislativně-právního rámce PPP zejména v souvislosti s daňovými zákony
a účetnictvím budeme pokračovat stručným vystoupením pana magistra ing. Jiřího
Meduny. Mohu vás poprosit?
35
Eva Klvačová
***
Děkuji vám za důkladné poučení, jak se při tématu PPP dostat k veřejné podpoře
soukromého podnikání ve veřejném zájmu a nedostat se přitom do rozporu s právem
EU. Doufám, že toto je dobré téma, která nám otevře to, co bude předmětem našeho
zájmu po přestávce, totiž makroekonomické souvislosti a vlivy použití PPP, protože
veřejná podpora se může velice pěkně, když není v rozporu s právem EU, odrazit ve
stavu veřejných financí. V tuto chvíli vyhlašuji přestávku.
Eva Klvačová
34
BLOK A
vět ještě hotel pro psy, prodejnu potřeb pro psy a například veterinární kliniku. Takže
už jsme v situaci, kdy určitá potřeba konání veřejné správy vyvolává možnost spojit
tuto aktivitu s aktivitou soukromého sektoru, který původní potřebu naplnil, ale tuto
aktivitu by propojil s další, a tak by v určitém místě docházelo jak k odchytu psů a existenci útulku, tedy k výkonu veřejné správy, veřejné služby, ale také by podnikatel
mohl na tuto činnost navázat a současně by tedy existovaly i ryze soukromé aktivity.
Upozornil bych pouze, že poplatek ze psů – myslím si, že to je dobrý příklad –, který
by nadále vybírala obec, může podle některých komentářů zakládat případný rozpor
s Listinou základních práv a svobod. Můj názor je ten, že daně a poplatky je možno
ukládat pouze zákonem, a myslím si, že přenos této možnosti, jak platit daně a poplatky někomu jinému než tomu, kdo je veřejnoprávní normou k tomu určen, je oblast,
která musí být přesně formulována zákonem. Jinak to může být problém. Dále obec při
svém rozhodování bude vážit, jaká rizika by s touto akcí mohla být spojena. Obec si
třeba řekne, že by na někoho mohla přenést riziko poptávky, tzn. že soukromý podnikatel bude ten, kdo ponese nejistotu, kolik odchytů psů bude, jaký bude únosný poplatek a kolik poplatků vlastně bude, jak bude fungovat veterinární klinika apod. Také na
sebe budoucí koncesionář eventuálně může převzít riziko stavební, to znamená veškerá rizika spojená se stavbou. Na dalším obrázku je znázorněno konkrétní schéma
uspořádání možných budoucích právních vztahů a popis finančních toků (obr. 1).
Chovatelé platí poplatek ze psů stále obci, chovatelé platí úhradu za odchyt psa a za
pobyt psa koncesionáři. Tady upozorním, že poplatek za odchyt psa v případě, kdy
není znám chovatel, platí obec. Zde je tedy další finanční plnění. A dále upozorním na
poplatek za dostupnost, který může mít finanční dopady, jak ukážu v následující tabulObr. 1 PPP – dańové a účetní aspekty
CHOVATELÉ
poplatek za dostupnost
DODAVATEL
KONCESIONÁŘ
úhrada za odchyt psa
úhrada za pobyt psa
úhrada za další
komerční služby
JEDNA Z MOŽNÝCH VARIANT POPISU FINANČNÍCH TOKŮ
poplatek ze psů
OBEC
úhrada za odchyt psa
úhrada za pobyt psa
STAVITEL
Poznámka: Obec platí za odchyt a pobyt psa, pokud chovatel není znám
36
JIŘÍ MEDUNA
11 900 000 Kč
10 000 000 Kč
CELKEM
Poplatky ze psů za 10 let
Úhrady za odchyt a pobyt psů za 10 let
27 000 000 Kč
15 000 000 Kč
12 000 000 Kč
VÝNOSY
Obr. 2 PPP – daňové a účetní aspekty
Varianta 1 – obec provozuje útulek sama
21 900 000 Kč
NÁKLADY
Pořízení stavby
Provozní náklady za 10 let
SALDO
5 100 000 Kč
Úhrady za odchyt
a pobyt psů za 10 let
Úhrady za odchyt
a pobyt psů za 10 let
19 000 000 Kč
2 000 000 Kč
5 000 000 Kč
2 000 000 Kč
15 000 000 Kč
0 Kč
15 000 000 Kč
CELKEM
Varianta 2 – PPP
OBEC
CELKEM
VÝNOSY
0 Kč
0 Kč
2 000 000 Kč
NÁKLADY
2 000 000 Kč
Platba za dostupnost
Komerční činnost
0 Kč
CELKEM
VÝNOSY
SALDO
13 000 000 Kč
Pořízení stavby
Platba za dostupnost
19 000 000 Kč
10 000 000 Kč
9 000 000 Kč
CELKEM
KONCESIONÁŘ
NÁKLADY
Pořízení stavby
CELKEM
SALDO
0 Kč
ce. Stavitel, dodavatel – situace je jasná. Jedna důležitá věc – otázka DPH, první daňový aspekt. První věcí je určit, zda obec je, či není plátce DPH. Vzhledem k časovému
prostoru v tuto chvíli bych jen upozornil na to, že je velice zajímavá paralela mezi tím,
kdy obec rozhoduje o svém plátcovství, tj. zda bude, či nebude plátcem DPH, a mezi
tím, jak obec přesně zvažuje, zda činnost, kterou vykonává, je činností veřejné správy,
či nikoliv. To, zda se v tomto daném případě jedná o veřejnou správu, či ne, se hodnotí nikoliv podle toho, jaká skutečně činnost je, ale podle toho, podle jakých právních
norem či předpisů je daná činnost vykonávána. Nezkoumá se konkrétní činnost, ale to,
podle jakých předpisů je prováděna. Myslím si, že i ve vztahu ke koncesím toto může
být přínosné. Nebudu příliš zatěžovat čísly pouze zkusím upozornit na přínosy, které
tento konkrétní model může přinášet (obr. 2). Nejprve varianta, že obec tuto činnost
chce vykonávat sama. Za prvé konkrétně ve vztahu k DPH – opět zjednoduším – obec
37
BLOK A
by stavěla za cenu stavby 10 milionů Kč bez DPH, v tomto případě by obec-neplátce
vynaložila finanční prostředky v hodnotě 11 900 000 Kč včetně daně. Pokud obec není
plátce daně, neodečte si daň, je toto hodnota výše její investice. I kdyby obec plátce
byla, v tomto případě, podle mého názoru, vykonává veřejnou správu, tudíž tato činnost by nepodléhala DPH a stejně by tady na straně obce možnost odpočtu DPH nebyla. Ve variantě, kdy obec přenese tuto činnost na koncesionáře, obec nenese náklady
na pořízení stavby, obec nenese provozní náklady, obec nese platbu za dostupnost –
k tomu se ještě dostanu –, a na druhou stranu obci zůstávají výnosy z poplatků ze psů
a případně může hradit úhrady za odchyt psů, u nichž není chovatel znám. Naproti
tomu koncesionář v tuto chvíli pořídil stavbu, je plátcem DPH a v tuto chvíli si odpočte DPH ve výši 1 900 000 Kč. Zdánlivě v tuto chvíli se tato částka jeví jako finanční
přínos celé transakce. Chtěl bych při této příležitosti upozornit na to, že DPH je taková zvláštní daň, v tomto případě proběhne celou operací a DPH zaplatí chovatelé, takže
v tomto případě chovatelům se ta služba a veřejná správa, veřejná činnost zdraží. Na
druhou stranu připomeňme, že provozní náklady se mohou snížit. Osobně si nemyslím, že se tím mohou snížit až tolik, že by soukromý subjekt výrazně efektivněji vykonával tuto činnost, ale sníží se o to, že provozovatel, koncesionář má možnost odpočítat si DPH na vstupu u svých dodávek služeb, jako je například žrádlo pro psy, energie
apod. Aby celý ten příklad vycházel, tak samozřejmě je tady platba za dostupnost asi
ve výši 2 milionů korun. To je to, co obec doplácí. Podle mého názoru je to velice důležitá položka, je to částka, kterou obec doplácí proto, aby systém byl funkční. Tato částka není výpočtová. Tato částka je přesně tou, kterou si v jednotlivých konkrétních
smlouvách obec s konkrétním koncesionářem domluví a sjedná dopředu na 15 až 20
let. Ta částka má být fixní a je tedy, dle mého názoru, velice nutné, aby jak obec, tak
koncesionář provedli velice přesný rozbor čísel. Nebudu v tuto chvíli čísla rozebírat,
jen konstatovat, ale hlavně připomenu druhy těch přínosů, které se v naší akci objevují. Celkem PPP přináší asi 8 milionů. Objevuje se zde přínos ve formě DPH (asi 2 miliony), které ovšem zaplatí v důsledku chovatelé, ale ve vztahu k rozpočtu obce a koncesionáře se tato částka jeví pozitivně. Dále je zde asi 1 milion jako úspora nákladů
zejména ve formě možného odpočtu DPH na vstupu u koncesionáře. A konečně se zde
objevuje přínos z komerční činnosti (asi 5 milionů). Tady bych velice stručně připomenul: důležitá je položka, která vyjadřuje tu část zisku podnikatele, jíž je ochoten
vynaložit na činnost střediska, vykonávajícího z jeho pohledu vlastně veřejnou správu,
zatímco jemu vedle běží ještě krámek apod. Je to jeho kalkulační položka; ta se promítne do poplatku za dostupnost, má přímý vztah k tomu poplatku za dostupnost ze
strany obce.
Nyní už jen velice krátce zmíním poslední záležitost, a to je hlavní účetní aspekt.
V této přednášce mluvíme o šancích a rizicích. Jedním z rizik, které PPP přináší, je
otázka odložené daně. Je tomu tak z jednoho prostého důvodu – když pominu ty situace, které PPP projekty nejsou –, a to je někdy snaha řešit potřebu momentálních
finančních prostředků tím, že si nevezmu úvěr, ale zapojím soukromého partnera.
Pokud se skutečně jedná o dlouhodobý PPP projekt, pak zpravidla privátní partner také
38
JIŘÍ MEDUNA
využívá úvěrové zdroje. A pokud využívá úvěrové zdroje, pak tyto úvěrové zdroje jsou
z pohledu bank a vůbec mezibankovního trhu zpravidla dány dobou jejich použití;
zpravidla se dneska nedostáváme déle než za 20 let, většinou spíše méně. Toto ovšem
přináší ve vztahu k tomu, že jsem pořídil útulek pro psy za 10 milionů korun, rozdíl
v časových osách. Časová osa příjemce úvěru a nutnosti splatit úvěr je na úrovni do
20 let. Naproti tomu odpis nemovitosti je na úrovni 30 až 50 let. Zde vznikají zásadní
rozdíly mezi výší účetních odpisů a mezi výší daňových odpisů, které se v účetnictví
koncesionáře projeví a mají samozřejmě dopad na finančních vztahy mezi koncesionářem a obcí. Můžeme uvažovat o období let. Úroveň účetních odpisů 10 milionů po
dobu deseti let, tzn. milion korun ročně, je odpis lineární. Podle účetních předpisů tato
hodnota respektuje to, jakým reálným způsobem je nemovitost opotřebovávána. Průběh zrychlených odpisů by ovšem vypadal jinak. V této variantě je v prvním roce účetní odpis milion korun, daňový odpis 1 500 000 Kč, tzn. že podnikatel v tom daném
roce zaplatí na dani z příjmu právnických osob o 24 % z 500 tisíc méně, avšak protože celková hodnota odpisu je pořád stejná to, co nezaplatí nyní, zaplatí později. To znamená třeba až za třicet let, tedy v době, kdy buď koncesní smlouva už nemusí trvat,
nebo v době, kdy smlouva trvá. Na způsob odpisů a s tím souvisejícího zdanění musí
být pamatováno. Další aspekt, který zmíním jen velice krátce je to, že neexistuje
zvláštní zákonná úprava pro PPP projekty v daních a účetnictví. Proto pouze připomenu, že pokud by se jednalo o projekt „postav“, „vlastni“, „provozuj“, „prodej“, tak
v okamžiku, kdy by tento projekt mohl být charakterizován podle zákona o dani z příjmu jakožto tzv. finanční pronájem s následnou koupí najaté věci, tzv. leasing, nastává
situace, že se odpisová doba dále výrazně zkracuje a možné zatížení eventuálně odloženou daní – kdyby například smlouva končila po pěti letech – tak na konci odpisování může být velmi výrazné. Daň z nemovitosti řeší zákon č. 338/1992 Sb. a daň z převodu nemovitosti zákon č. 357/1992. O této problematice zde hovořit nebudu; myslím
že v tuto chvíli jsem asi řekl vše, co jsem měl na srdci. Děkuji za pozornost a o ostatním si jistě pohovoříme v diskusi.
Eva Klvačová
Děkuji vám i jako majitelka systematicky utíkající psa, kterého honím už devět let.
Zatím to řeším daleko jednodušším způsobem, že ho chytím a nařežu mu, ale on uteče
stejně znova. Nyní poprosím o příspěvek pana ing. Jana Pavla, PhD, z Vysoké školy
ekonomické v Praze, z Katedry veřejných financí, který by měl proslovit na téma PPP
projekty v ČR – šance nebo riziko?
39
3. MAKROEKONOMICKÉ SOUVISLOSTI A VLIVY POUŽITÍ PPP
(VČETNĚ REGULACE VZNIKU DLOUHODOBÝCH BUDOUCÍCH ZÁVAZKŮ VEŘEJNÝCH ROZPOČTŮ
PPP PROJEKTŮ)
BLOK A
JAN PAVEL
Z TITULU
PPP PROJEKTY V ČR – ŠANCE NEBO RIZIKO?
Jan Pavel
Specifičnost investic
●
odtahová služba
odvoz odpadků
●
●
dodávky plynu
dodávky elektrické energie
(B) Měřitelné monopolní služby
●
(A) Měřitelné tržní služby
Nízká
Obr. 1 Brown-Potoskiho model
Měřitelnost
výstupů
Snadná
policie
hasiči
TrC: ++
●
TrC: +
●
(D) Neměřitelné monopolní služby
veřejné zdravotnictví
(C) Neměřitelné tržní služby
●
TrC: +++
●
41
osvětové zdravotnické
programy
TrC: ++
Legenda: TrC = celkové transakční náklady
Zdroj: Brown, Potoski 2002, vlastní úpravy
Obtížná
Vysoká
veřejných výdajů, nástroj pro efektivnější alokaci zdrojů. To znamená: používat PPP
projekty v situaci, kdy mohu využít znalosti, dovednosti veřejného sektoru, aby projekt PPP udělal výstup levněji, než to umí veřejný sektor jako takový. Při použití konceptu PPP musím uvažovat v dlouhodobé perspektivě, budu uzavírat strašně dlouhodobé smlouvy, kdy někomu zadáte, aby poskytoval nějakou službu veřejnosti. Při
správném rozhodování o použití konceptu PPP je nutné porovnávat dvě věci: jednak
nárůst transakčních nákladů (např. externí poradci, monitorování) a dále pokles produkčních nákladů. Lze očekávat, že soukromý subjekt to bude dělat levněji, poklesnou
produkční náklady. On to většinou skutečně umí levněji než veřejný sektor, na to je
množství různých studií. Na druhou stranu je ale nutné vzít v úvahu, že tím, že vy to
dáte jakoby z veřejného sektoru pryč, necháte to poskytovat někoho jiného, tak do
značné míry ztrácíte přímou kontrolu nad danou činností. A samozřejmě protože vy
chcete, aby výstupem PPP projektu bylo něco, co jste skutečně zamýšleli, nějaká kvalitní poskytovaná služba atd., tak vlastně musíte věnovat nějaké zdroje na to, aby se tak
skutečně stalo. Musíte poměrně podrobně monitorovat plnění smlouvy, musíte s určeným dodavatelem potenciálně znovu vyjednávat smlouvu – pokud třeba dojde k nějakým změnám ve vnějším prostředí, a tak dojde k dodatečnému nárůstu transakčních
nákladů. Na dalším slidu jsem si dovolil předvést takovou tabulku (obr. 1). Není to nic
složitého. Jde o to, že tito dva autoři se zamysleli nad tím, kdy transakční náklady spojené s externím produkováním nějaké služby jsou vysoké, a kdy ne. Na základě velice
Dobrý den, chtěl bych vám tady představit svůj pohled na problém PPP projektů,
a ten je de facto čistě ekonomický. Nebudu se příliš obírat právními věcmi, které tady
dominovaly, a spíše se zaměřím na ekonomickou podstatu a budu se snažit, abych sdělil své kritičtější názory na tento koncept, kde spatřuji určitá nebezpečí. Když jsem si
připravoval prezentaci, narazil jsem na jeden velice krásný „pejpr“, který sepsali ekonomové asi z yallské univerzity a který se jmenoval něco ve smyslu „základní pohled
veřejných financí na PPP projekty“. A ten „pejpr“ začal větou, která se mi tak zalíbila, že jsem ji volně přeložil a teď vás s ní seznámím. Zní: „Použití PPP projektů nemůže být zdůvodňováno tím, že dochází k uvolnění veřejných prostředků.“ Jinak řečeno:
PPP projekty nejsou z mého pohledu nástrojem k tomu, jak si jakoby jiným způsobem
půjčit, jak vytěsňovat fiskální nerovnováhu, kterou máme. Co je ten hlavní důvod
některých mých kritických poznámek k tomuto konceptu? Důvod je ten, že relativně
vysoká poptávka po PPP projektech – zatím spíše v rétorické podobě, protože víme,
že klasické PPP projekty jakoby ještě nejsou realizovány – je podle mého mínění tlačena zejména tím, že český stát nebo český systém veřejných rozpočtů se obecně vykazuje nedobrým stavem. Nedobrý stav se projevuje tím, že dlouhodobě rostou mandatorní výdaje, zejména mandatorní sociální výdaje, které nějakým způsobem postupně
vytlačují veřejné investice, a samozřejmě si nedělejme iluze, že veřejné investice v případě ČR jakožto ekonomiky, která musí stále dohánět průměr EU v různých oblastech,
jsou potřeba, protože infrastrukturní mezera je obrovská. Tady se potom ukazuje, že de
facto i přes relativně razantní hospodářský růst – který se dnes pohybuje kolem 6 %
a dosahujeme již kladné produkční mezery, to znamená, že se pohybujeme někde nad
potenciálním produktem – vlastně vykazujeme relativně vysoké schodky veřejných
rozpočtů. Řešením této situace je redukce v oblasti mandatorních sociálních výdajích,
která je ale z logicky věci nepopulární. To vede potom k tomu, že jakoby daleko jednodušší se pro politickou sféru jeví (alespoň zdánlivě) hledat peníze někde jinde.
A v řadě případů je vidět, že volí cestu přes PPP projekty. Tento problém je současný,
ale musím říci, že se to objektivně zlepšuje. Sice řada subjektů, které uvažují o implementaci PPP atd., v tom vidí právě zdroj finančních prostředků na veřejné investice,
ale můj pohled říká: PPP projekty ano, ale jako nástroj pro zvyšování efektivnosti
40
42
jednoduchých argumentů zjistili, že klíčové jsou dva momenty. Za prvé: jak snadno
můžete měřit výstupy té služby, tzn. jak vy jste schopni tu službu uchopit, popsat ji ve
smlouvě v nějakých číselných indikátorech.To je důležité proto, že se budete opírat
o smlouvu, když se budete dohadovat s dodavatelem, že to dělá špatně, že vy jste chtěli něco jiného, že jste chtěli, aby to dělal jinak; všechno to musí být ve smlouvě
a samozřejmě číselné indikátory jsou v tomto směru nejlepší. Za druhé: jaká je tzv.
specifičnost investic. Tady to nebudu příliš rozvádět, spíše jde o to, zda se subjekt,
který byste kontrahovali, dostává do nějakého monopolního postavení. Například:
pokud necháte někoho postavit plynovod, tak samozřejmě on je potom v určité monopolní pozici a vy jste ve svém budoucím jednání zamčeni, nemůžete odejít někam
jinam; není to jako když si kupujete tužku – když se vám to nelíbí, tak si ji půjdete koupit někam jinam. Na základě těchto dvou momentů, vlastností, dva zmínění chytří
pánové identifikovali čtyři druhy služeb. Úplně ideální jsou tzv. měřitelné tržní služby,
kde vy můžete snadno definovat to, co chcete, a zároveň tam není příliš vysoké riziko
monopolního postavení dodavatele služby. Tam se s relativně malým rizikem můžete
svěřit do rukou soukromého dodavatele, kontrahovat to atd. Pokud jsou služby obtížně měřitelné a je při nich vysoká specifičnost aktiv, respektive je vysoká pravděpodobnost monopolního postavení dodavatele, pak je nutné postupovat obezřetně, případně usoudit, že tudy cesta nevede. Brown a Potoski uvádějí řadu příkladů, já jsem
volil policii, protože – jak třeba změříte výkonnost policie? Některé případy jsou složité, některé zřejmé – posuzování i číselné vyjadřování je velice problematické. Pak
jsou zde identifikovány další dvě skupiny služeb, které jsou trošku nejednoznačné. Je
zde jednak skupina, ve které je vysoké monopolní postavení, ale snadná měřitelnost
výstupu. Jde třeba o dodávku elektrické energie: snadno změříte kolik elektriky přiteklo, ale dostáváte se tam do monopolní závislosti. Pro tuto skupinu pánové říkají:
„Ano, můžete to nějakým způsobem kontrahovat, ale musíte tam dostat regulační
mechanismy, nějaký nezávislý regulátor, který bude hlídat, aby nedošlo k zneužití
monopolního postavení.“ A konečně je zde skupina služeb, v níž jsou neměřitelné tržní
služby. Tady máte poměrně malou pravděpodobnost vzniku monopolního postavení,
ale na druhou stranu těžko změříte výstupy. Typické je třeba zdravotnictví. Praktických
lékařů máte kupu, takže můžete přecházet od jednoho k druhému, ale jak budete přesně měřit to, co vám poskytují. To je problém, takže v systému všeobecného zdravotního pojištění se nějakým způsobem konstruují různé indikátory typu body, kapitační
platby atd. Tento Brown-Potoskiho model je poněkud zjednodušující, ale podle mého
mínění pokud potenciální zadavatel uvažuje, že by něco řešil PPP projektem nebo
i klasickou veřejnou zakázkou, měl by si vždycky zkusit udělat alespoň jednoduchou
analýzu a říci si: když mi to tedy spadlo sem, tak tady je třeba tento potenciální problém a musím na to při tvorbě smlouvy pamatovat.
Je nutné umět definovat výstupy PPP projektu. Podle mého mínění má být vždycky
výstupem poskytovat službu veřejnosti. Smlouvy musí přesně definovat kvantitativní
i kvalitativní aspekty výstupů. Definice kvality získává na významu, pokud jsou výstupy obtížně měřitelné a jejich produkce vyžaduje specifické investice. Při případných
BLOK A
43
soudních sporech a arbitrážích bude kvalita definice výstupů ve smlouvě klíčová. Transakční náklady jsou tím větší, čím obtížnější je definovat výstupy. To, co nesmí obecně ve smlouvě chybět, naleznete, pokud si projdete metodiky Ministerstva financí atd.,
nebo tam naleznete alespoň většinu toho. Sám bych to formuloval takto: Smlouva musí
obsahovat specifikaci výstupů, platební podmínky, podmínky monitorování (tzn. kdo
bude hodnotit to, zda výstupy jsou skutečně ty, které já chci), systém komunikace
a velice důležitou věc, a to je mechanismus změny. Řada PPP projektů je třeba založena na tom, že soukromý subjekt postaví nějakou infrastrukturu a bude ji nějakou
delší dobu provozovat. Ale musíte vyřešit to, co se stane, jestliže ten subjekt například
zkrachuje, nebo vy s ním budete dlouhodobě nespokojeni a budete mu potřebovat
vypovědět smlouvu – a teď, co se stane s tou infrastrukturou? Jestliže si necháte postavit dálnici a subjekt ji bude vlastnit nebo ji bude převádět třeba až po 30 letech a vy
s ním nebudete spokojeni nebo on zkrachuje, tak musíte mít mechanismus, jak tu dálnici převést na nějakého dalšího koncesionáře. Ve smlouvě také nesmí chybět specifikace konce kontraktu.
Co jsou základní předpoklady pro úspěšnou implementaci PPP? Kromě transparentního politického rozhodování a schopnosti jednoznačně definovat výstupy bych
tady zdůraznil vysokou vynutitelnost práva a flexibilní, relativně rychlé soudní mechanismy. Jestliže s někým uzavřete smlouvu na dvacet, třicet let, je samozřejmě velká
pravděpodobnost, že se s ním do nějakého sporu dostanete, protože v uzavřené smlouvě nebudete schopni ošetřit všechno, co se během té relativně dlouhé doby může stát.
Je nutné si uvědomit, že nebudete-li spokojeni s poskytováním dané služby a budeteli se musíte tři roky soudit, bude to pro vás relativně dlouhá doba. A je také důležité,
aby veřejný sektor ve spolupráci s externími poradci byl schopen správně rozdělit rizika mezi veřejný a soukromý sektor. Zahraniční studuje ukazují, že nejčastější příčinou
selhání PPP projektů je právě to, že rizika jsou špatně rozdělena. Ono je to samozřejmě složité a je to nutné dělat případ od případu, ale je nezbytné věnovat rozdělení velkou pozornost, vyplatí se to. Na jaře 2007 se dělal průzkum představ jednotlivých
zadavatelů; spolu s Transparency Internacional jsme formou dotazu oslovili podle
zákona o svobodném přístupu k informacím všechny zadavatele, kteří jsou v seznamu
pilotních PPP projektů, a ptali jsme se jich na to, co je důvodem, proč chtějí ten který
koncept implementovat, jaké výstupní indikátory navrhují, co budou chtít, aby bylo
výstupem, a jaké to bude mít dopady na velikost zadlužení veřejného sektoru podle
metodiky SR95 – toho ukazatele, který je relevantní pro posuzování maastrichtských
konvergenčních kritérií. Bohužel odpovědi, které nám přišly, nebyly z toho hlediska,
jež jsem zde předtím uváděl, příliš optimistické. Drtivá většina dotázaných zadavatelů
řekla, že důvodem, proč uvažují o použití PPP, je nedostatek veřejných prostředků; oni
sami nemají na akci peníze, tak hledají někde jinde. Ve skutečnosti nebyli schopni
přesně definovat požadavky na výstupy a neměli naprostou žádnou představu o dopadech na deficit a dluh. Nemají samozřejmě ani vypracovanou strategii využívání PPP.
Proč Transparency Internacional i já trošku varujeme před rychlou implementací
PPP? Protože zkušenosti s PPP jsou v ČR do určité míry sporné. Problém by vznikl
JAN PAVEL
BLOK A
Obr. 2 Doporučení
JAN PAVEL
●
●
Představitelé veřejného sektoru by se měli primárně zaměřit na reformu veřejných rozpočtů s cílem získat dostatek finančních prostředků
na rozsáhlé investiční akce.
Eva Klvačová
Na základě zkušeností jsem si dovolil formulovat určitá doporučení. ( obr. 2) Tady
bych možná zdůraznil dvě. První: představitelé veřejného sektoru by se primárně měli
zaměřit na konsolidaci veřejných financí jako takových, a tak by se měla ztratit motivace zadavatelů dělat PPP projekty z fiskálního důvodu. Když si zkonsolidujeme
veřejné finance a zjistíme, že by byla nějaká akce – stavba dálnice nebo něco takového –, kde by se nám PPP projekt mohl hodit, že by to soukromník udělal lépe, levněji atd., tak samozřejmě nechť to dělá, ale nechť to není proto, že nejsou peníze a my
vlastně potřebuje tu dálnici postavit, proto to musíme sehnat jinde. Druhá věc, na kterou bych tady chtěl upozornit, je, že jestliže uzavřete kvazikoncesní smlouvu o PPP,
jestliže si budete brát něco vlastně na leasing, tak samozřejmě, když to řeknu velice
hrubě, dlouhodobě zatěžujete veřejný rozpočet mandatorními výdaji; každý ten rok
musíte platit. Pokud se začneme pohybovat u nějakých velkých infrastrukturních projektů, jako je třeba kus dálnice D3, který má mít rozsah 13 miliard, tak už je to fiskální riziko jak z hlediska stability veřejných rozpočtů, tak z hlediska plnění maastrichtského konvergenčního kritéria. V tomto případě se domníváme, že by tady měl
být uplatňován silný dohled Ministerstva financí. Ten systém je tak nastaven, to je
v pořádku, ale třeba paní ing. Helikarová upozornila, že musí čelit občas „lidové tvorbě“ ze strany zadavatelů. Také proto bychom chtěli podpořit ideu důležitosti silného
dohledu. To je z mé strany vše, co jsem vám chtěl říci. Děkuji za pozornost.
Komparace efektivnosti zajištění určitého projektu ve formě PPP
a klasické veřejné zakázky by měla být prováděna samostatně a ne
být integrována do agendy externího poradce realizujícího vlastní
PPP projekt.
Já vám děkuji a dáme slovo panu ing. JUDr. Dušanu Třískovi, CSc., FSP/CD-F,
který pohovoří na téma Public Private Partnership – jeho možnosti a meze.
●
z hlediska stability veřejných financí u velikých infrastrukturních projektů; pokud se
bavíme o projektech třeba za půl miliardy, tak jestliže se tam něco zkazí, bude to sice
škoda, ale nenaruší to fiskální rovnováhu. Ale my upozorňujeme na některé věci, ke
kterým došlo v minulosti a které ukazují, že veřejný sektor v některých případech není
úplně připraven na implementaci rozsáhlých infrastrukturních projektů. Typickým příkladem je legendární dálnice D47, kde se nám zejména nelíbí – nebo mně se nelíbí –,
že se tam smlouva uzavírala bez výběrového řízení. To už by teď nemělo hrozit. Také
se tam projevilo to, o čem jsem hovořil v souvislosti s prováděným průzkumem, že
totiž veřejný sektor nebyl schopen definovat přesně požadavky na to, jak měla dálnice
vypadat. Pokud si o tom chcete přečíst víc, tak doporučuji celkem výstižnou zprávu
Nejvyššího kontrolního úřadu, který to relativně podrobně analyzuje. Dalším takovým
projektem s problémy bylo zavedení elektronického mýtného-; zde se ovšem můžeme
se bavit o tom, jestli je to PPP projekt, nebo není. Tady bych chtěl upozornit, že při této
akci veřejný sektor udělal základní chybu v tom, že nejprve byly problémy při výběru
dodavatele a zadavatel se dostal do časového presu při jednání s dodavatelem; bylo zde
špatné časové nastavení, protože akce měla legislativní důsledky. Pokud by nebylo
zavedeno mýtné, tak by kamiony neplatily známky, a tím by došlo k výpadku fiskálnímu. Tato okolnost potom vedla k tomu, že veřejný sektor jednal v časovém stresu,
uzavřel dodatek č. 1, který se posléze podle vyjádření Úřadu na ochranu hospodářské
soutěže ukázal jako nezákonný. Další věc, na kterou bych rád v souvislosti s touto akcí
upozornil, je, že projekt nebyl z hlediska koncepčního dotažen, protože jsme byli svědky toho, že se částečně měnilo zadání; ten druhý systém, který se bude zavádět, zřejmě nebude mýtnice, což ukazuje na problém, že v prvním systému nejsou dostatečně
prováděny ex ante evaluace z hlediska hodnocení tří E, například z hlediska účelnosti.
A je zde další problém, na který bychom chtěli upozornit a s nímž máme nedobré zkušenosti. Jestliže účelem PPP projektů je poskytovat službu veřejnosti lepší, kvalitnější,
levnější než to, co může poskytnout sám veřejný sektor, tak by veřejnost měla mít
právo to kontrolovat. Ona by měla mít právo dotazovat se na to, co je předmětem
smlouvy, jak se hodnotí kvalita atd., ale my tady bohužel narážíme na obecnou neochotu úřadů poskytovat informace s odkazem na obchodní tajemství. Nedá se to ovšem
paušalizovat. Já vám to řeknu na příkladu. Zeptali jsme se Ministerstva dopravy na to,
jak jsou definovány výstupní indikátory smlouvy o výběru elektronického mýtného,
tzn. jak zadavatel hodnotí, jestli je to v pořádku, nebo není, a oni nám na to šmahem
odpověděli, že nám to nemohu říct, že je to obchodní tajemství. Pak je otázka č. 1, co
je na indikátoru obchodním tajemstvím; to mi nebylo jasné. Otázka č. 2, což bylo
úplně paradoxní, že návrh té smlouvy, ve které je definovaná konstrukce toho ukazatele, normálně visel na serveru Ministerstva financí a byl volně přístupný. Úřad, Ministerstvo dopravy, si v tomto případě řekl jenom z principu: Co bychom někomu něco
říkali, odkážeme univerzálně na obchodní tajemství a s nikým se nebudeme bavit. My
se nedomníváme, že by takto měla informovanost a kontrola veřejnosti vypadat. Veřejnosti, pokud by se ptala, by se minimálně mělo dostat informací, co je předmětem
smlouvy a jak se měří úspěšnost výstupu.
45
Vzhledem k možným dlouhodobým fiskálním rizikům je nutné se
vyvarovat decentralizaci při přípravě smluv na PPP projekty (jako
tomu bylo v případě externích poradců). Je vhodné uplatňovat silný
dohled.
44
BLOK A
DUŠAN TŘÍSKA
příslušného statku). Typickým příkladem těchto charakteristik nevylučitelnosti a nerivalitnosti je veřejné osvětlení. Vy neumíte zakázat někomu, aby užíval tuto službu
veřejného osvětlení, a zároveň neplatí, že když někdo tu službu spotřebovává, že tím
té služby ubývá, že je spotřebována. Není to jako se snězením koláče, který zmizí
a nemůže ho snít nikdo jiný. Veřejné osvětlení tím, že ho někdo užívá, neubývá. To je
charakteristika technicistní, která potom vede k úvaze, zda-li by takové služby a statky neměl nabízet nebo zajišťovat jejich nabídku stát, obec nebo veřejný sektor. Druhá
charakteristika vylučitelnosti je pro nás mnohem důležitější. Je mnoho statků a služeb,
které tyto technické předpoklady, charakteristiky nesplňují – občan je vylučitelný ze
spotřeby, té služby ubývá, když ji spotřebováváte, a přesto se stát z nějakého důvodu
rozhodne, že těmto statkům a službám dá nálepku veřejnosti v tom slova smyslu, že on
chce, aby se ta služba nebo ten statek na určitém území nabízel, aby se poskytoval. Stát
v takovém případě nepřipouští, že by vymizela produkce takovýchto statků a služeb,
prostě trvá na tom, že například základní školství bude občanům dodáváno domácími
zdroji, ne ze zahraničních zdrojů apod. To je potom ideologické a politické rozhodnutí, jde o ideologické vymezení veřejných statků a služeb, kdy se stát rozhodne, že prostě některé služby a statky chce mít, že je bude garantovat. Myslím si, že toto kritérium je podstatnější než technické, protože do něj spadá spousta těch statků a služeb,
které technicistní kritéria jinak nesplňují. Samozřejmě, že o tom, které statky a služby
spadají do ideologického a politického vymezení, se vedou politické spory, nejvíc je
řeší politické strany. Často jsou zakládány proto, že mají různý názor na to, co do
pojmu veřejný statek a veřejná služba patřit má, nebo co tam patřit nemá; jestli tam
mají patřit dálnice, jestli tam má patřit vysoké školství, nebo pouze základní školství
atd.
Měli bychom, tady hovořit také o tom, co je jedním z hlavních témat a ještě se zde
o něm nehovořilo, a to je srovnání efektivnosti veřejného sektoru a soukromého sektoru. Je zde, předpokládám, otázka, zda-li vůbec to, na co se dělá projekt PPP, má být
součástí veřejného sektoru, zda-li vůbec stát má do takového vztahu vlastně vstupovat,
nebo zda-li nemá ponechat na trhu, zda se bude, nebo nebude něco poskytovat, v jakém
rozsahu, v jaké kvalitě a v jaké efektivnosti. Předpokládejme, že vyhrála nějaká politická strana, která se rozhodla, že za veřejné se bude považovat – a teď provede výčet
služeb a statků, například řekne, že tam patří i vysoké školy. Hned vznikne otázka,
jakým způsobem se budou ty služby, ty statky poskytovat, jakým způsobem, jakou
technikou stát určitou službu, statek zajistí, když už se rozhodl, že ho chce mít, že ho
chce garantovat, že ho chce mít konkrétním způsobem na straně nabídky služeb.
Samozřejmě první možností státu je, že to bude nabízet přímo sám. První možností je,
že stát to bude dělat svými státními zaměstnanci; celý reálný socialismus takto fungoval. Stát v tomto slova smyslu prohlásil celou ekonomiku za veřejný sektor a zajišťoval dodávky veřejných statků a služeb – protože to bylo jeho politické rozhodnutí, co
bude veřejný statek a služba – svými státními zaměstnanci. Na Ministerstvu financí ,
když jsme tam přišli v roce 1990, tak i zaměstnanci závodní jídelny byli zaměstnanci
Ministerstva financí. Byly Stavby silnic a železnic a dodnes jsou podobné podniky, kde
PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP –
JEHO MOŽNOSTI A MEZE
Dobré dopoledne, dámy a pánové. Moje vystoupení je spíše vklíní mezi ostatní
témata a chce porovnat projekty PPP s tím, co se v tomto státě odehrávalo před institucionální změnami v roce 1990 v rámci privatizace, co se pak odehrálo v rámci takových aktivit jako byly privatizace činností notářů, exekutorů, a s tím, co se odehrává
v dnešní době, třeba dokonce s grantovou podporou některých soukromých divadel.
Protože to téma je skutečně mimořádně rozsáhlé a zařadit ho do kontextu všech problémů by trvalo několik semestrů zodpovědné a náročné výuky, tak jsem si dovolil
začít prohlášením, které pak dále budu už jen komentovat. Prohlášení naleznete na
str. 4 mého podkladu, který máte určitě k dispozici. Zde se prohlašuje, že „výše vymezené problémy a otázky“ – to jsou problémy mezi veřejným a soukromým sektorem
včetně kontrol, včetně monitorovacích procedur, včetně efektivnosti a neefektivnosti –
„jsou dány povahou věci samé, ve své podstatě jsou neřešitelné a jediné, co má smysl,
je prevence, tj. minimalizace případů, kdy stát opustí roli rozhodčího“ – státního regulátora, legislativce, dohlížitele – „a vstoupí do horizontálních vazeb, zdánlivě jako
každý jiný podnikatel.“ Kdykoli stát opustí roli, která mu přísluší z definice, která je
pro něj specifická, tzn. roli státního orgánu, ať už jde o libovolnou součást státní struktury, kdykoli stát začne budovat nemocnice, začne poskytovat služby ve zdravotnictví,
kdykoliv bude zajišťovat distribuci vody nebo čehokoliv jiného, tak vzniknou problémy. Ty problémy jsou v principu neřešitelné a jediným možným vysvětlitelným řešením je prevence.
Jak se k takovému relativně defetistickému a trošku nihilistickému názoru autor,
jako jsem já, dostane? Podívejme se na první stránku mého textu, který začíná základní úvahou o tom, co to je veřejný a co soukromý sektor, co jsou to veřejné a soukromé
statky. Tato problematika by měla být rozebírána v prvním ročníku na Vysoké škole
ekonomické, ale poté, co jsem na této škole začal vyučovat, jsem zjistil, že studenti
čtvrtého ročníku s tím mají velice vážné problémy; dá jim práci vůbec vymezit, co
veřejný sektor je, v čem je specifický, jak se liší od soukromého a co jsou jeho charakteristiky. Pro jistotu si tady dovoluji sdělit, že veřejné statky a služby mají dvě jakési charakteristiky. Ta první je hodně akcentovaná v takových učebnicích, jako je Samuelsenova Ekonomie apod., kde se zdůrazňuje technicistní charakter. O některých
statcích a službách se říká, že jsou nerivalitní (nedělitelné; statek je podle definice nerivalitní, jestliže s příchodem dalšího spotřebitele na trh se nijak neomezuje možnost
ostatních spotřebitelů daný statek spotřebovávat) a vylučitelné, či nevylučitelné (technicky je možné nějakou osobu ze spotřeby vyloučit, například tu, která nezaplatí cenu
47
Dušan Tříska
46
48
jsou státní podmínky, třeba Budvar, národní podnik; stát se rozhodl, že pivo Budvar
bude zajišťovat svými státními zaměstnanci. To je první velká možnost. Druhá možnost státu je, že se rozhodne požádat o nějakou dodávku ne-státní subjekt, tedy někoho, kdo se státem jakoby nemá nic společného; je to subjekt soukromo-podnikatelský.
Pro takové vztahy jsou nejrůznější klasifikace – tady se mluvilo o veřejných zakázkách, kupních smlouvách apod. –, ale myslím si, že nejdůležitější je, zda dodavatel
jedná a) jménem státu (například soukromé firmě je předáno „razítko“ a pověření používat je pro vydávání cestovních dokladů, stavebních povolení, uzavírání sňatků atd),
nebo b) jménem svým vlastním (například notáři a soudní exekutoři vykonávají funkce, jejichž existenci – třeba ověřování podpisů apod. – požaduje a garantuje stát). Tady
proběhl neuvěřitelným způsobem, aniž jsme si toho všimli, velice významný příklad
a autoři všech privatizačních projektů jako by netušili, že k něčemu takovému může
dojít: došlo k privatizaci notářských a exekutorských služeb. Když jsme byli dotazováni v roce 1990 – a kolegyně Klvačová je toho svědkem –, co že se bude v Československu privatizovat, ani náhodou nás nenapadli notáři a exekutoři… Samozřejmě se
zprivatizovala nebo odstátnila veřejnoprávní televize apod. Některé procesy proběhnou jednoduše, aniž si toho kdo povšimne, tak se zprivatizovaly třeba všechny deníky.
V době malé privatizace se zprivatizovala distribuce potravin. Tak fundamentální věc,
jako je distribuce základních potravin, se stát rozhodl svěřit do rukou soukromopodnikatelských subjektů a tržních sil a vidíme, že s tím nejsou vůbec žádné problémy. Subjekty potraviny nabízejí svým jménem, jakoby na své náklady, stát se o to de facto
vůbec nestará. A při tom teoreticky vzato, co by mělo být veřejnější než zajištění potravin pro obyvatelstvo? Vždyť i malé děti by byly ohroženy, kdyby nebyly dostatečně
a kvalitně zásobovány potravinami. Základní téma, které tady máme, je zařadit to do
kontextu všech těchto úvah a základní úvahou je pořád vztah veřejného a soukromého
sektoru, případně efektivnost státního sektoru versus efektivnost soukromého sektoru.
Tam přijdou některá, pro vás zdrcující sdělení, za chviličku se k tomu dostanu. Jedna
ze základních myšlenek, která byla ještě v době, kdy se tento problém řešil v 90. letech
na naprosto základní a fundamentální úrovni – jsem rád, že tady Eva Klvačová je a že
to může všechno potvrdit a případně doložit –, konstatovala, že všechny hybridní
struktury, takové ty státně-privátní, jsou řádově problematičtější než struktury čisté.
My jsme měli linii: privatizujte to ze 100 %, nebo na to nesahejte. Za toto heslo jsme
byli milionkrát kritizováni – nemyslím Evu Klvačovou, ale také Václava Klause
a podobnou skupinu lidí, která se tady v 90. letech starala o transformační strategii.
Vytvořit jakoukoliv hybridní strukturu je koledování si o velké problémy, o netransparentnost. Máme tady dokonce člověka, který se tím živí, protože Transparenty Internacional to má jako svoje „podnikání“. Každopádně jsme říkali, že pokud se má privatizovat nějaký podnik, pak ze 100 %. A pokud bude mít jakýkoli privátní subjekt
ekonomické problémy se svou existencí, pak stát nezamáčkne ani slzu a nechá ho odejít z trhu jako každý libovolný sex shop. Jestliže má stát problémy se k některému podniku takto stavět – například k nemocnici nebo dálnici –, tak vzniká okamžitě veliká
otázka, zda-li ten podnik byl privatizován, do jaké míry do něj vtahovat soukromý sek-
BLOK A
49
tor a jakou formou, protože nikdo nikdy neprokázal, že soukromá firma je efektivnější než firma státní. To je to šokující sdělení, působí na libovolné publikum, libovolného posluchače, který ode mě očekává privatizační fundamentalismus; mě teď posiluje,
že mohu citovat článek, který napsala dvojice autorů Klaus-Tříska a publikovala před
rokem, v roce 2006, v Politické ekonomii. Tam je totiž ta nečekaná, i když podložená
myšlenka, že nejde o to, co je efektivnější, zda soukromá, či státní firma, ale že jde
o to, že neefektivní soukromá firma na trhu překáží řádově kratší dobu než státní podnik, že soukromá firma svou neefektivnost nepřežije, že snáze a rychleji než státní
podnik zaniká. Předpoklad snadného a rychlého exitu samozřejmě neplatí, pokud soukromá firma je pověřena výkonem veřejné zakázky, veřejné služby a dodává veřejný
statek. V tu chvíli ji stát šanuje a chrání, chová se stejně identicky jako v případě,
kdyby službu vykonával sám. V tuto chvíli pro takovou situaci platí další bonmot,
který už není tak čistý, ale který řeknu: „je-li něco horšího než státní monopol, tak je
to soukromý monopol.“ Tady už jsme o tom mluvili. Pokud stát pověří soukromý sektor, aby plnil úkol, který stát prohlásil svým parlamentem a vládou za veřejně významný, tak se ocitne v pasti, ze které se dost dobře nemůže dostat, protože těžko může přiznat, že úkol se plní špatně, že byl špatně stanoven, a začne se chovat mimořádně
netransparentně, problematicky, až bych řekl, že jeho chování začne být lehce perverzní.
Dovolte mi ještě několik poznámek. Když jsme v 90. letech budovali kapitalismus,
tak základní doktrínou bylo přeseknout pupeční šňůru mezi státem a soukromým podnikáním. Oddělit je, nejlépe aby se nenáviděli, aby regulátor mučil soukromé podnikatele a soukromí podnikatelé aby se děsili, že zase budou odhaleni. Ve chvíli, kdy
někdo začne mluvit o partnerství státu a soukromého sektoru, tak mám pocit, že jsem
se zase dostal do úplně jiného prostředí a že začíná převládat úplně jiná doktrína, protože partnerství státu a soukromého sektoru vždycky bylo považováno za něco mimořádně závažného a mimořádně podezřelého, hodného pozornosti Transparenty Internacional nebo podobných institucí. Předpokládám, že zde jsou zástupci i ze soukromého sektoru, a těm adresuji následující uštěpačné otázky. Já se ptám: Co vede
soukromý subjekt, aby vůbec vstupoval na tenký led obchodního vztahu se státem?
Proč firma uzavírá smlouvu s někým, kdo má alespoň na první pohled tak mohutnou
převahu vyjednávací síly nad soukromým subjektem? A druhá otázka: Proč všechny
státy bez výjimky vždy a všude tak silně odolávají příležitostem provést privatizaci,
z jakých důvodů odmítají sami sebe odříznout definitivně a nevratně od jakékoliv další
možnosti obchodovat? To jsou otázky, na které nemám jednoduchou odpověď. Moje
poslední poznámka je téměř historická, vždyť jsem pamětník; v roce 1973 jsem nastoupil do svého prvního zaměstnání v Ústavu státní správy a tenkrát jsem absolvoval
vlnu tzv. moderních metod řízení a organizace. Tenkrát se věřilo, že efektivnost státní
správy je možné vylepšit zavedením moderních metod. O mnohých z nich se mluví
neustále, opakují se a vracejí se pod tím či oním označením včera, dnes a denně. Jen
připomenu pro pamětníky jako jsem já, že to byly metody jako PPBC; mají všechny
takovéto zkratky. To sdělení, které tady chci říct, že „tři E“ je jednou z dalších tako-
DUŠAN TŘÍSKA
BLOK A
výchto vln a vlnek, která se k nám dovalila. Je to hodně produkt – obávám se – poradenských, manažerských a konzultačních firem, které, jak říkala už Eva Klvačová na
začátku, v tom vidí nástroj na dobývání renty ze strany veřejných zakázek. Tak tady
upozorňuji, že jsem rovněž na této straně nabídky. Nabízíme software, informačnětechnologické systémy, takže pokud jsou tady zástupci státní správy, tak samozřejmě
se hlásím o nějaký „tři E projekt“. Děkuji za pozornost.
Eva Klvačová
Děkuji za fundamentální vysvětlení rozdílu mezi soukromým a veřejným sektorem
a za upozornění na některé definiční vady PPP. Jako moderátor se nemám plést do řeči
řečníkům, ale já si neodpustím alespoň dvě poznámky. První: Ta vada je skutečně definiční. Stát má mít normotvornou funkci, tu má vždycky naplňovat stát, stát by měl
dělat pravidla hry, bdít nad jejich dodržováním, sankciovat nedodržování apod. Podnikatelskou funkci by měl stát nechat podnikatelskému sektoru. Jakmile se začnou tyto
věci plést dohromady, tak z toho vždycky vzniknou vady krásy, vždycky vyplyne určitá netransparentnost, zmatek, obrovská byrokracie, složitost projektů a v neposlední
řadě tlak na veřejné finance. To je problém, který se opravdu nedá vyřešit, ale dá se
zmírňovat nejrůznějšími způsoby. A druhá poznámka: Už se zde uvedlo spousta literatury, která je velmi zajímavá, ale kdybyste si k ní ještě našli Karla Engliše z roku
1926 Národní hospodářství, tak tam je taky velmi srozumitelně vysvětleno jak může
stát zajistit nabídku veřejných statků a jaké vady krásy jednotlivá řešení mají. V tuto
chvíli se pustíme do tématu Poradenství a zpřístupnění znalostí o PPP veřejnému sektoru aneb úloha Asociace PPP. Poprosila bych pana ing. Jana Šnajdra, výkonného ředitele Asociace PPP, aby pronesl příspěvek na téma Iniciace smysluplných PPP projektů – úloha a cíle profesního sdružení. Poprosím o stručnost.
50
BLOK A
4. PORADENSTVÍ A ZPŘÍSTUPNĚNÍ ZNALOSTÍ O PPP VEŘEJNÉMU SEKTORU
(ÚLOHA ASOCIACE PPP)
INICIACE SMYSLUPLNÝCH PPP PROJEKTŮ –
ÚLOHA A CÍLE PROFESNÍHO SDRUŽENÍ
Jan Šnajdr
Děkuji. Dobré poledne, dámy a pánové, pokusím se stručně vám zprostředkovat
pohled privátního sektoru na problematiku PPP, tzn. dodavatelů, kteří se účastní těch
transakcí, kteří podepisují smlouvy a kteří dlouhodobě garantují dané infrastruktury.
Nicméně na začátek si dovolím reagovat na přednášku pana Třísky. Myslím si, že diskuse o tom, jakým způsobem a jak efektivně začlenit privátní podnikatele do veřejného sektoru, je určitě diskuse odvěká. Už když Římané táhli svými vojsky, tak potřebovali mít pro návrat do Říma zajištěny silnice nebo zpevněné cesty a potřebovali, aby
ty cesty byly kvalitní a aby byly připraveny v době, kdy budou tu kterou zemi opouštět. Císařové jistě zvažovali, jakým způsobem tuto veřejnou službu zabezpečit, a je
docela zajímavé, že císařové to neřešili v rámci svých vlastních kapacit, ale najímali si
na stavby a opravy dodavatelské společnosti, které se o tyto cesty již v době římské
starali. Kolega Filip Drapák, který bude hovořit odpoledne, má zajímavou historku
s oslíky v Jižní Americe, tak doufám, že se o nich zmíní.
Na úvod si dovolím několik poznámek k tomu, jak se privátní sektor k těmto dlouhodobým transakcím staví. Pro nás jsou nesmírně důležité dva základní body: prvním
je konzistence a druhým základním bodem je koncepčnost. Aby privátní sektor mohl
vstoupit do dlouhodobého kontraktu, je nutné, aby daný projekt opravdu odpovídal
dané potřebě, aby bylo jisté, že až se za čtyři roky změní garnitura, projekt a jeho
potřeba bude potvrzena reálnou poptávkou po dané infrastruktuře, a konečně, že proces výběru daného dodavatele nebude zpochybnitelný. Privátní sektor bude spokojený,
když PPP projekt bude řádně připraven, bude mít řádné strategické rámce, řádné zhodnocení a následný řádný transparentní výběr v rámci veřejné soutěže. Zároveň je důležité zdůraznit, že u těchto typů transakcí soutěžíme po celé životní cykly projektů.
O co se v klasické veřejné zakázce soutěží? Soutěží se o dodavatele, který postaví tu
danou stavbu, nemovitost, část dálnice. Nicméně u těchto typů transakcí soutěžíte
celých těch pětadvacet let. Ano, jsou to mandatorní výdaje, nicméně jsou to známé
mandatorní výdaje, jsou to výdaje, který může zadavatel dlouhodobě ovlivňovat, dlouhodobě je poznávat a má možnost vědět, kolik ho ta dálnice bude v osmnáctém roce
stát, a může v rámci svých dlouhodobých fiskálních politik tu danou informaci zvažovat. Prosím další slide. (obr. 1 na str. 52 a obr. 2 na str. 53) V rámci těchto typů transakcí se pohybujeme po přímce, kdy zcela vlevo dole máte klasické veřejné zakázky,
51
BLOK A
Obr. 2 Veřejné zadávání
Koncese
The canadian council for PPP
DBFO
BOT
JAN ŠNAJDR
Privatization
Buy – Build – Operate
Build – Own – Operate
Build – Own – Operate – Transfer
Build – Lease – Operate – Transfer
Lease – Develop – Operate
Designe – Build – Operate
Operation / Maintenance Service / License
Finance Only
PPP projekty
$
M&O
Rozsah činnosti dodavatele
Design – Build
Crown Corporation / Agency
Government
určité konkurenční prostředí. V současné době 95 % veškerých veřejných zakázek je
realizováno tímto běžným schématem. Znamená to, že zde nemáme konkurenci a přitom jedině konkurence může přinést určitý prospěch v rámci veřejného zadávání. PPP
projekty zatím mají v ČR zcela minoritní část zejména v oblasti regionálních projektů. A pokud se nám podaří vytvořit první dobré zkušenosti s těmito typy projektů, tak
doufám, že se zcela nepochybně podaří přenést sem dlouhodobě efektivitu. Už tady
byly také citovány některé instituce. My jsme si v rámci našeho profesního sdružení
Asociace PPP udělali takový domácí úkol; řekli jsme si: Pojďme nevymýšlet, nebýt
pionýry v tomto odvětví, ale pojďme se podívat, jak to řeší a co dělají naše okolní státy,
co naši sousedé, co ostatní země EU, jak se vypořádávají s legislativou, s metodikou
a pojďme postihnout na konkrétních typech projektů, jakým způsobem PPP začleňují
do veřejného zadávání. Vybrali jsme pár zemí, které se podle už tady dnes citovaného
žebříčku transparentnosti umístily na předních příčkách. Vytipovali jsme Rakousko,
Velkou Britanii, Kanadu, Německo, Nizozemsko, Belgii a Francii; jejich systémy by
měly být dokonalejší, transparentnější a nediskriminující. A přišli jsme k docela zajímavým výsledkům. V současné době v rámci drtivé většiny všech západoevropských
zemí, v drtivé většině všech vyspělých zemích světa je tento princip využíván – to je
Degree of Private Sector Involvement
tzn. máte jednoho dodavatele, který postaví, druhého dodavatele, který provozuje, třetího dodavatele, který financuje, čtvrtého dodavatele, který se stará o některé další dílčí
subdodávky. Pokud se pohybujeme doprava nahoru, tak se pohybujeme po tzv. vzestupné přímce, kdy se tyto dílčí zakázky kompletují, kombinují se v rámci různých
charakteristik, které v rámci těch projektů jsou tzn. předmětem soutěže je najednou
design, projekt a výstavba, provoz té dané infrastruktury; ale zároveň můžeme soutěžit i o to, zda dodavatel, který se pro nás stará o tu infrastrukturu, bude zároveň
vybírat poplatky od uživatelů. Dostáváme se tak až do úrovně koncesí, do úrovně
vyššího stupně zapojení privátního sektoru. A zcela napravo nahoře je privatizace.
Vláda rozhodla, resp. dala úkol všem centrálním institucím v rámci svého rozhodnutí – č. 536/2007, to zde bylo již uváděno – průběžně posuzovat princip PPP jako
princip standardního systému veřejného zadávání. To znamená, že vláda rozhodla
o tom, aby byl u infrastrukturních projektů zvažován levý a pravý scénář (obr. 3 na
str. 54 a obr. 4 na str. 55). Levý scénář u běžného schématu, pravý scénář v rámci té
struktury, která je většině z vás známa v rámci PPP projektů. V současné době je nutné
zvažovat tyto dvě varianty v rámci větších infrastrukturních projektů, zcela nepochybně v blízké době budeme mít první zkušenosti a určitě se, jak osobně doufám, vytvoří
53
Koncese – přímé zpoplatnění uživatelů
DBFO
– projektuj, postav, provozuj, financuj (platba za dostupnost nebo
stínové mýto)
– postav, provozuj, převeď
– udržuj a provozuj
BOT
M&O
52
Degree of Private Sector Risk
BLOK A
50
100
150
200
b)
0
50
100
150
200
a)
Poskytovatelé
služeb
Organizační složky státu
Příspěvková organizace
– Státní podniky
– a. s. vlastněné státem
The canadian council for PPP
Běžné schéma
Veřejný
sektor
Stavební
společnosti
Investoři
(vlastní kapitál)
Poskytovatelé
služeb
0
investice
2. rok
platba za službu
1. rok
JAN ŠNAJDR
4. rok
Běžné schéma
3. rok
provoz
PPP
55
4. rok
5. rok
5. rok
20. rok
20. rok
Specifika: – stát platí za řádně poskytnutou službu
3. rok
Specifika: – možnost vytvoření nepotřebné infastuktury,
– stát drží většinu rizik a platí vždy
2. rok
Obr. 3 Tradiční vs PPP model
Finanční
situace
Dodavatelé
zařízení
PPP
Veřejný
sektor
Smlouva
SPV
Stavební
společnosti
peněžní toky
1. rok
Běžné oddělené schéma realizace zakázky v porovnání s modelem PPP
a)
b)
Banky
Dodavatelé
zařízení
služby
54
BLOK A
JAN ŠNAJDR
Obr. 6 Náměty Asociace PPP
na smysluplné a racionální infrastrukturní projekty
●
●
●
●
●
●
Roeun veřejné osvětlení, 100 mil. EUR
Justiční areál v Paříži, 500 mil. EUR
Nancy nemocnice, 75 mil. EUR
L2 okruh v Marseille, 730 mil. EUR
A28, A41, A831 dálniční projekty
Hlavním koordinátorem „task force“ na „Ministry for Economy“.
PPP projekty se využívají pro široké spektrum ekonomiky: dopravní
infrastruktura, parkoviště, ubytovací kapacity, parkoviště, sociální
domy, …
●
●
●
●
●
●
●
●
Zdravotnictví
Městské mýtné systémy
Parkoviště
EPC projekty
Technické služby měst
Domovy pro seniory
Základní a střední školy
Struktury infrastrukturních projektů = studie proveditelnosti
Obr. 5 Ukázky z realizací PPP projektů
Francie
●
Lille fotbalový stadión, 230 mil. EUR
Budovy úřadů
Cílem vytvořit modelové vzory pro následující oblasti a využit tak zkušeností privátního sektoru pro veřejný sektor
●
Věznice Santé, 1 bil EUR (18 věznic)
Silniční a železniční infrastruktura
●
●
Policejní stanice formou PPP „Gendarmerie PPP“, 35 let,
13 budov
●
●
konstatování číslo jedna. Konstatování číslo dvě říká, že zkušenosti s PPP projekty
jsou pozitivní i negativní; v současné době drtivá většina těchto států, jako je například Rakousko, Německo, ale i ostatní, mají již konkrétní zkušenosti s projekty, které
běží, které již jsou ve fázi provozu a nejsou tudíž pouze ve fázi příprav, jako je tomu,
bohužel, zatím u nás. Pokud se podíváme například na Nizozemí, tak vidíme, že
v současné době se již několik pilotních projektů na úrovni vlády realizuje, nicméně
celkově je projektů daleko větší množství. Pojďme se zastavit třeba u Francie (obr. 5).
Ve Francii se rozhodli realizovat zajímavé projekty tzv. nemovitostního typu, to znamená provoz, výstavba budov na bázi facility managementu, který hojně využíváte
určitě všichni v rámci outsourcování některých dílčích částí, nicméně to není ten
kompletní facility management, ale jsou to spíše dílčí outsourcingové záležitosti
(pozn. vydavatele: outsourcing-využití služeb externí organizace). Ve Francii se rozhodli toho využít například v oblasti policejních stanic, v oblasti sociálních služeb,
v oblasti budování domů pro seniory nebo v oblasti např. věznic; zde všude tento princip realizují. Pokud je to pro vás zajímavé, tak v rámci našich internetových stránek
Asociace PPP monitorujeme zhruba 250 zahraničních projektů a zhruba 40 zemí
57
světa, které se tímto principem zabývají. K čemu jsme dospěli my a instituce, které
se monitoringem zabývají jako například Internacional Monitor Front, Evropská
komise nebo například Národní auditní úřad ve Velké Británii? Výsledky byly zajímavé. Ano, vyspělé systémy znají PPP jak na centrální, tak na regionální úrovni, nicméně našla se jednoznačná korelace: čím kvalitnější je systém veřejného zadávání,
tím více typů infrastrukturních projektů je realizováno na bázi komplexního dlouhodobého dodavatele, který je smluvně zodpovědný za danou službu. My jsme si
v rámci našeho profesního sdružení řekli, že se budeme snažit, a to nejen v rámci
legislativy – s legislativou jsme strávili poslední dva roky díky velice dobré spolupráci s Ministerstvem pro místní rozvoj a s Ministerstvem financí –, iniciovat
i některé smysluplné projekty, které v současné době považujeme za vhodné, považujeme je za racionální a myslíme si, že se určitě v dohledné době budou více či
méně v České republice touto formou realizovat. Zde vidíte některé námi vytipované náměty na smysluplné a racionální infrastrukturní projekty (obr. 6). Já bych se
zaměřil pouze na dva z nich. Tím prvním je oblast školství, oblast základních a středních škol. V současné době je v zahraničí hodně využíván pojem tzv. clustering. Je to
pojem, kdy každá městská část, každé město má pod sebou řádově pět nebo šest škol,
každé má svoji hospodářskou správu, každé má určitý systém dodavatelů; v současné době zejména např. v Německu se rozhodli v typech transakcí uplatnit výrazně
Internetové odkazy
www.ppp.minefi.gouv.fr
www.concession-bot.com
www.fedsem.fr
56
BLOK A
soutěž, tj. mít dlouhodobé dodavatele, kteří školy provozují a starají se jak o investiční, tak o provozní část. Druhým je oblast sociálních služeb. Jde o vytvoření modelových příkladů pro oblast sociálních služeb a využití privátního sektoru na bázi PPP
v infrastrukturních projektech. V současné době zpracováváme – obdobně jako na
oblast školství – studii, která by nám všem měla říci, jakým způsobem do nenárokového systému dotací na investice a na provoz zavést možnost získat dotace pro privátně provozované penziony a domovy seniorů. Svým způsobem je to obdobné, jako
když jsou dva pekaři v ulici a jeden pekař dotaci dostane, ale druhý pekař na druhém
konci dotaci nezíská.
V rámci našeho profesního sdružení jsme vytvořili několik pracovních skupin – pro
dopravu, pro zdravotnictví, pro sociální služby, pro nemovitostní typy projektů atd.– ,
takže v současně době je Asociace PPP otevřenou platformou, která je k dispozici jak
privátnímu, tak i veřejnému sektoru; chceme otevřeně diskutovat o problémech, říkat
si o zkušenostech, ať už jsou jakékoliv, chceme pomoci přenést se přes první pilotní
projekty a posléze pomoci zodpovědně v rámci studií proveditelnosti porovnávat
základní principy typů projektů a jejich efektivního fungování. Děkuji za pozornost.
Eva Klvačová
Děkuji za příspěvek. Teď bych udělala změnu v programu, protože nám zbylo málo
času, resp. nemáme skoro žádný; posunu vystoupení pana Babczynského do odpoledního panelu a teď si uděláme čas na krátkou diskusi.
58
Diskuse
Pan Prokeš
BLOK A
Dnes jsem poprvé slyšel pana dr. Třísku; tedy o Vašich názorech jsem již samozřejmě slyšel a četl, ale dnes jsem Vás poprvé viděl živě a slyšel na vlastní uši. Myslím, že některé Vaše myšlenky jsou zajímavé přesto, že se zdá na tomto fóru Váš
názor menšinový. Nicméně mě nejvíce zajímaly názory privátního sektoru, jehož
jsem též příslušníkem, dokonce patřím do komunity, která se o projekty PPP velice intenzivně zajímá. Patřím do poradenské firmy, která je v tomto oboru, tj. v projektovém financování v PPP, globálně rovněž úspěšná. Jaké jsou motivy nejen
poradců, ale i privátního sektoru? Za prvé tady byla zmíněna koncese v historické
souvislosti. Já považuji za vrcholný stupeň spolupráce státu a privátního sektoru
udělení koncese na něco. Na tom historicky není nic špatného, někdy tu koncesi
lépe využíval privátní koncesionář, ponechával si větší díl zisku, někdy se to podařilo panovníkovi nebo tomu, kdo licenci uděloval; podařilo se mu pro sebe získat
velmi dlouhodobý a stabilní příjem z té koncese. Co privátní sektor motivuje v tom
procesu PPP je mimo jiné také dlouhodobost kontraktu za cenu jeho nižších marží.
Tam vzniká právě ten moment efektivity této metody. A nakonec partnerství potlačuje způsob „věčného“ nepřátelství, vztahy se vyvíjejí jiným, harmonických způsobem, protože nakonec všechny osoby, které na tom participují za privátní sektor
jsou zároveň daňovými poplatníky, a tudíž příslušníky veřejnosti. Je docela zajímavé, jestli se náklady veřejného sektoru oproti běžným veřejným zakázkám
podaří díky dlouhodobosti snížit, jestli se státu podaří vyjednat lepší podmínky za
jinak srovnatelných parametrů v případě PPP než v případě klasické veřejné
zakázky. Jak již bylo řečeno v posledním příspěvku, skutečně v drtivé většině realizovaných běžících projektů dochází k menším projektovým nákladům. To je
moje poznámka. Spíš jsem jen odpověděl na to, co dr. Tříska položil jako řečnickou otázku; chtěl jsem odpovědět na to, co na tom privátní sektor vidí přitažlivé,
a také zmínit prvek partnerství, protože já osobně ho vnímám trošku jinak než
„věčné“ nepřátelství.
Eva Klvačová
Děkuji. Nechci se plést do toho, jaká je řečnická otázka a co vidí privátní sektor přitažlivého na státu. Chci jen uvést, že stát je definičně měkčí partner; k tomu by se daly
najít důkazy. Co v partnerském vztahu privátní subjekt hledá? Zisk, možnost vyjednávat. Zkuste vyjednávat s jiným soukromníkem. Ten by vás hnal. Stát vás nepožene.
Další dotazy.
59
Pan Kašík
DISKUSE
David Vondrák
BLOK A
Jsem zde za redakci portálu Byznys.info.cz: Mám dotaz k paní Helikarové, která
mluvila o přípravě metodik, které budou závazné z regulatorního hlediska pro ústřední orgány státní správy a budou doporučující pro krajské správy a regiony. Chci se
zeptat, zda existují do budoucna nějaké možnosti, že budou nejen doporučující, ale
i závazné třeba pro krajské samosprávy?
Kateřina Helikarová
61
Děkuji. To je pěkné slovo před obědem. Odpoledne bude moderovat pan Opolecký.
Eva Klvačová
Mám připomínku jako podnikatel v dopravě, jsem výkonný ředitel Svazu dopravy.
Nejvíc nám vadí to, že o PPP se v podstatě strašně dlouho mluví, ale zatím se minimálně udělalo. Je to dané nepřátelským postojem mezi státem jako zadavatelem a na
druhé straně stojícím podnikatelem. Všichni víme, že kapitál je velmi tvrdý a že samozřejmě to, co mu je dovoleno, i udělá; myslet si něco jiného je utopie. Hlavním úkolem by mělo být narovnání těch parametrů, aby jeden ve druhém neviděl zloděje, protože jestliže tady mluvíme o riziku, které v naší činnosti je, tak si musíme uvědomit,
že zde stejně bude, ať to udělá stát, nebo PPP. Všichni víme, že mandatorní výdaje jsou
vysoké a že není síla ani vůle je snížit. Všechny státy okolo nás v Evropě právě proto
přistupují k PPP projektům a jedinou šancí, jak k nim přistoupit tak, aby se z toho
nestala vydojená kráva, je, aby byly nastaveny pevné parametry a standardizace, aby
všichni, kdo do toho vstupují, postupovali podle pevných pravidel hry. My maximálně
podporujeme, aby vztah mezi státem a podnikatelem byl partnerský, aby se všemi
směry prohluboval a šel kupředu. Hlavní brzdu tohoto procesu vidíme v obavě, že
někdo bude potrestaný za to, že se pustil do něčeho, co není vyzkoumané, ověřené
a posvěcené.
Musíme se samozřejmě pohybovat v našem právním rámci a musíme respektovat to,
co může stát ukládat samosprávám, co může od nich vyžadovat. Pokud bychom očekávali nějakou takovou vysokou nebo vyšší kulturu třeba nakládání s veřejnými prostředky, to, o čem se zmínil pan dr. Král, tak dá se říci, že postupovat podle standardů by mělo
být výhodné pro obce při provádění auditů, při tom, když hospodaření obcí je kontrolováno, následně hodnoceno. Potom je možné vzít v úvahu i to, zda při svém rozhodování
respektují nějaké standardy, nebo zda řeší věci jinak a proč, jestli proto, že ten standard
jim nevyhovuje, nebo že se jedná o nějaký speciální případ, nebo z jiných důvodů. To
jsou záležitosti, o kterých jsme poměrně dost diskutovali s Nejvyšším kontrolním úřadem a s lidmi, kteří vytvářejí legislativu finanční kontroly. Shodujeme se v tom, že i když
není vynutitelné na základě zákona postupovat podle standardů, může být to, zda se
postupuje, nebo nepostupuje podle standardů, určitým kritériem. Může to být určité kritérium a vodítko pro prověřování auditem, které je ale bohužel až následné, apod.
Děkuji, kdo dále do diskuse?
Eva Klvačová
Pan Prokeš
Omlouvám se, že si beru znovu slovo, ale bych chtěl reagovat na to, že stát je
v obchodním vztahu strašně slabý soupeř či partner. To je jeden z důvodů, proč
poradenské firmy radí státu za peníze, nicméně ty transakční náklady jsou skutečně mizivé. Stát si vydobyl velmi dobrou pozici v cenovém vyjednávání s poradci,
to je první věc; a za druhé, poradce si skutečně trochu podřezává židli, protože on
postupně učí veřejný sektor silným profesionálním vyjednávacím postojům, a to už
se začíná projevovat. Myslím si, že stát se stává v tom procesu velmi silným vyjednávačem.
Eva Klvačová
Slovo proti slovu. Stát sice nabývá na objemu a státních úředníků je čím dál tím víc
– já vím, že je to slovo do pranice, nakonec mě zbijí obě strany –, ale to, že bytní,
neznamená, že je silný. To jenom do značné míry znamená, že se musí připravit na veškerá lobby a mnohá z nich obsluhuje. Ale nechme další diskusi o tomto předmětu na
přestávku.
60
Blok B
PROJEKTY PPP V ČR –
POUČENÍ Z PŘÍKLADŮ SPOLUPRÁCE,
VÝHLEDY DO BUDOUCNA
Přepis příspěvků
přednesených na konferenci
konané
v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR
Praha, 19. září 2007
Moderátor
Hynek Opolecký,
Vzdělávací středisko na podporu demokracie
PROGRAM KONFERENCE
Blok B
PROJEKTY PPP V ČR – POUČENÍ Z PŘÍKLADŮ SPOLUPRÁCE,
VÝHLEDY DO BUDOUCNA
Edvard Kožušník, vedoucí projektu eStat.cz –
EFEKTIVNÍ STÁT, občanské sdružení
Centrální správa státních nemovitostí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Ing. Michal Tesař, project manager, NEWTON Management, a.s.
Realita není černobílá aneb řešení šitá na míru . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
HLAVNÍ RYSY A OBLASTI PROJEKTŮ PPP REALIZOVANÝCH V ČR
(MEZI HLAVNÍ OBLASTI, KDE SE PROJEKTY PARTNERSTVÍ UPLATŇUJÍ NEJVÍCE PATŘÍ
DOPRAVA A KOMUNIKACE, TECHNICKÁ INFRASTRUKTURA, ŠKOLSTVÍ, ZDRAVOTNICTVÍ,
ENERGETIKA, EKOLOGIE, ATD.)
Ing. Petr Zahradník, vedoucí EU Office České spořitelny
Evropské a české zkušenosti s pozitivními a negativními
stránkami PPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
prof. Ing. Eva Kislingerová, CSc.,
vedoucí Katedry podnikové ekonomiky, VŠE
Dopady nejistoty do hodnocení PPP projektů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
1. VÝHODY A RIZIKA PROJEKTŮ PPP Z POZICE SOUKROMÉHO SEKTORU
(STAVEBNĚ-TECHNOLOGICKÁ A PROJEKČNÍ RIZIKA, KREDITNÍ RIZIKA, RŽNÍ RIZIKA,
POLITICKÁ RIZIKA, OPERAČNÍ STRATEGICKÁ RIZIKA)
2.
3.
PŘÍKLADY PILOTNÍCH PROJEKTŮ PPP V ČR A POUŽÍVANÉ TYPY PARTNERSTVÍ
(NA KONKRÉTNÍCH PŘÍKLADECH BUDOU ZNÁZORNĚNY VÝHODY A RIZIKA
JEDNOTLIVÝCH TYPŮ PARTNERSTVÍ)
Ing. Libor Cupal, manažer PPP, Ernst&Young
Rozvoj dopravní infrastruktury formou PPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
Štěpán Dlouhý, manažer, Deloitte CE
Platební mechanismy v PPP projektech . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
BLOK B
4. MOŽNOSTI UPLATŇOVÁNÍ PPP PŘI ČERPÁNÍ Z FONDŮ EU
(IDENTIFIKACE MOŽNOSTÍ KOMBINACE PPP A EU FONDŮ V NÁVAZNOSTI
NA KONKRÉTNÍ PODMÍNKY NASTAVENÉ PROGRAMOVACÍM OBDOBÍ 2007–13)
Ing. Filip Drapák, PPP Centrum, a.s.
Problematika kombinování evropských peněz a PPP . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Timothy J. L. Young, MSc., nezávislý konzultant,
mj. pro společnost MOTT MACDONALD Praha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Koncese a kvazikoncese – alternativa či nutnost
pro projekty OP ŽP 2007–2013
Panelová diskuse II. část (30 minut) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
Závěrečná číše vína a ukončení konference neformální diskusí . . . . . . . . . . . 123
Úvodní slovo
BLOK B
Hynek Opolecký
Vážení přítomní, dovolte abych zahájil odpolední blok naší konference. Pan poslanec Krátký nás bude muset brzy opustit, protože má jiný program. Dám mu tedy hned
slovo a prosím ho o úvod k odpolednímu bloku, což bude zároveň jeho vystoupením
závěrečným. Za jeho přítomnost zde, byť kratší, mu velmi vděčíme.
Jiří Krátký
Opravdu bych se s vámi chtěl rozloučit a poděkovat vám. Myslím si, že už jen dopoledne jasně ozřejmilo, že debata, výměna názorů o nastíněných tématech je nutná, že
se bez ní neposuneme dopředu. Je dobře slyšet, že na jeden problém může být několik
pohledů, ale dokud se neprotnou, tak nenajdeme rozumné řešení, které bude přijatelné
pro všechny. Domnívám se a pořád na tom trvám, že do jisté míry je to i věc důvěry
veřejné správy k podnikatelskému subjektu. Hovořilo se zde o legislativním rámci; ten
je nutný, ale vůle a ochota spolupracovat je tady ten základní předpoklad. Samozřejmě
myšlenka, že mezi účastníky vztahu „zadavatel – vykonavatel“ by měl probíhat nesmiřitelný boj, je sice do jisté míry pravdivá, ale nakonec jsme všichni občané tohoto státu
a této Evropy a já si myslím, že rozumná spolupráce mezi veřejnou správou a podnikatelským subjektem je opravdu nutná. To je můj názor, který jsem rozvedl v dopoledním vystoupení. Moji kolegové, kteří mě znají, zjistili, že jsem regionální patriot,
jsem z hor Jeseníků a města Jeseník; tak vám chci připomenout, že nejčistší ovzduší,
nejlepší klima je u nás v horách a jste tam všichni zváni. Dáma ze Šumperka, co byla
napsaná v prezenci, alespoň ta to bude ráda slyšet, že náš region – periferní region, jak
nás nazývají –, ten nejzelenější, tady preferuji. Nezapomeňte, že tělo i duch potřebuje
občas údržbu. Ať se vám daří a přeji příjemné a užitečné jednání pro vás pro všechny.
Příjemné odpoledne.
Hynek Opolecký
Ještě jednou děkuji panu poslanci Krátkému. Z dopoledního bloku, sekce Poradenství a zpřístupnění znalostí o PPP veřejnému sektoru, nám schází k naplnění celého
programu příspěvek pana ing. Babczynského, MBA, ředitele Erste Corporate Finance
a člena řídícího výboru Asociace PPP, na téma Procesní stránka přípravy PPP projektů“. Tímto žádám o jeho příspěvek. Prosím, máte slovo.
67
BLOK B
MARCEL BABCZYNSKI
stavět a pásku bude potom stříhat už následující ministr, v horším případě z opoziční
strany, což možná nebude pro současného ministra dobré. Vlastně vy platíte něco, co
budou užívat vaši nástupci a následně platíte samozřejmě provoz a údržbu tohoto areálu. Bez ohledu na politické souvislosti vynakládáte při klasickém způsobu výstavby
na počátku větší částku a relativně menší částky v následné době. Naproti tomu u PPP
projektu v průběhu výstavby areálu neplatíte vůbec nic. Koncesionář si zajišťuje vlastní financování, hradí výstavbu a začíná ministerstvo zpoplatňovat v momentě, kdy je
přestřižena ona páska, ministerstvo tam stěhuje svoje soudce a další personál a začne
vybudovanou infrastrukturu reálně využívat. Pak hradí koncesionáři ministerstvo platbu – říkáme ji jednotková platba nebo poplatek za dostupnost –, která obsahuje splátku investice, provozní náklady, ziskovou marži, náklady financování atd. Jeden z populárních argumentů proti PPP je v podstatě ten, že tímto způsobem zatěžujeme budoucí
generace, protože tady někoho zavazujeme na dvacet nebo třicet let platit poměrně
významné částky. Ovšem musíme si uvědomit i to, že pokud se rozhodnete zrealizovat tu zakázku klasickým způsobem, to znamená, že vynaložíte peníze na počátku, tak
je musíte někde vzít; musíte si na ně buď půjčit, nebo si je musíte vzít z rozpočtu, což
znamená, že třeba stát bude muset vydat víc dluhopisů, které budete splácet zase po
nějakou relativně dlouhou dobu. Takže ten argument zadlužování budoucích generací
formou PPP tak úplně neplatí.
Další rozdíl, třetí a poslední, spočívá v platebních podmínkách. Vzhledem k tomu,
že koncesionář veřejné klasické zakázky zaplatí většinu částky předem, má potom
mnohem méně pák, jak řídit kvalitu služby. Běžně se to dělá tak, že když postaví barák
a převezme ho, tak si nechá nějaké zádržné, které slouží k tomu, že z něj může hradit
opravu vad – pokud se na stavbě nějaké najdou apod. Tím si jakoby ošetřuje riziko, že
je dům nekvalitně postaven. Ale je to relativně nevýznamná částka. Ministerstvo, stavíli klasicky, se musí vypořádat s problémy, jako jsou překročení investičních nákladů,
prodloužení termínů výstavby, použití méně kvalitních materiálů či překračování provozních nákladů. U PPP projektu zadavatel platí pouze v případě, že sjednanou službu dostává včas v požadované kvalitě. V případě, že ji nedostává, tak ji neplatí vůbec,
nebo platí pouze nějakou poměrnou část, což – domnívám se – představuje pro zadavatele mnohem větší páku na dodavatele služby než v případě klasické veřejné zakázky; drobné opravy jsou realizovány bez zbytečného prodlení, provozní náklady se
pohybují v dohodnutém rámci. Ale samozřejmě můžeme o tom zase diskutovat.
Já bych se teď podíval konkrétně na náš projekt, kde jsme hráli roli finančního
poradce. Samozřejmě naším úkolem bylo srovnat na základě finančního modelu, která
varianta vypadá nadějněji – jestli varianta PPP je levnější, nebo jestli je naopak levnější varianta veřejné zakázky. Ve finančním modelu (obr. 1 na str. 70) jsme zohlednili všechny potřebné aspekty, jako jsou stavební náklady, projekční náklady, náklady na
vybavení, údržbu atd., zohlednili jsme to pro variantu veřejné zakázky i pro variantu
koncese a srovnali jsme je s tím, že ten průběh finančních toků veřejné zakázky je
zhruba takový: stavební náklady na úvod, provoz, provoz plus nějaké opravy, obnova
majetku a provoz. V případě PPP projektů je to čistě poplatek za dostupnost. Vyšlo
PROCESNÍ STRÁNKA PŘÍPRAVY PPP PROJEKTŮ
Děkuji. Jak tady přede mnou naznačil pan Dušan Tříska, já jsem jeden z těch hledačů renty v PPP projektech, konkrétně hledám rentu formou poradenské činnosti pro
Ministerstvo spravedlnosti ČR na projekt justičních areálů v Ústí nad Labem. Tento
projekt je jeden ze tří – spolu s projektem Ústřední vojenské nemocnice a projektem
věznice –, které jsou v nejpokročilejším stádiu připravenosti: Ústřední vojenská
nemocnice je už v podstatě na programu vlády, další dva projekty budou záhy následovat. Proto si myslím, že nebude na škodu zopakovat některé základní pravdy o PPP
v kontextu jednoho z těchto projektů, totiž projektu justičních areálů v Ústí nad
Labem, předvést něco konkrétního na tomto projektu a pak se možná snažit trošku
zafušovat do řemesla pánům z Vysoké školy ekonomické a pokusit se najít nějaké
obecné pravdy.
Vztáhneme-li srovnání PPP a klasické veřejné zakázky na podmínky tohoto konkrétního „soudního“ projektu, tak vidíme, že jeden z rozdílů je v počtu finančních
vztahů. Kdyby šlo o klasickou veřejnou zakázku, tak Ministerstvo spravedlnosti,
pokud bude chtít postavit a provozovat soud, najme nejprve projektanta, následně stavební firmu, potom nějakého manažera, který to bude provozovat a potom celou řadu
dodavatelů, kteří budou dodávat papír, catering, provozovat autopark a zajišťovat další
služby. To je řešení v současné době asi nejběžnější, které je ovšem třeba z administrativního pohledu poměrně náročné, protože je třeba zvládat řadu smluv, kontrolovat
jejich plnění, a to vyvolává to určité transakční náklady s tím spojené. Je třeba zaměstnávat na ministerstvech lidi, kteří se tímto zabývají. Když se naproti tomu podíváme
na projekt koncesní, tak vidíme, že u koncesního projektu má ministerstvo pouze jednoho smluvního partnera, kterým je vybraný koncesionář. Ten sám si potom následně
zajišťuje všechny ty činnosti, které jsou potřeba udělat, tzn. zajistit projektanta, stavební firmu, postarat se o provozovatele, dodavatele a vztahy s bankami atd. Ministerstvo má však uzavřen pouze jeden smluvní vztah. Tady nelze říci, jestli je to lépe, nebo
hůře, to bych chtěl zdůraznit. Samozřejmě udržovat jednu smlouvu je jednodušší než
udržovat velký počet smluv, na druhou stranu ale ta koncesní smlouva je smlouva řádově složitější než běžné smlouvy, je na delší období a potřebuje být mnohem kvalitněji
zpracována. Je to prostě rozdíl mezi PPP a veřejnou zakázkou.
Další rozdíl je v průběhu finančních toků. To již tady bylo zmiňováno, ale není na
škodu se na to ještě jednou podívat na konkrétním materiálu. Pokud budete jako Ministerstvo spravedlnosti realizovat výstavbu soudu klasickým způsobem, tak to zřejmě
dopadne tak, že vynaložíte řádově 1,3 miliardy za investiční náklady, bude se pět let
69
Marcel Babczynski
68
BLOK B
...
Poplatek
ukončení
koncese
Stav při předání
areálu státu
ÚSTÍ NAD LABEM
MARCEL BABCZYNSKI
KARLOVY VARY
PSC
Rozdíl 2,7 % celkové čisté současné
hodnoty projektu ve prospěch PPP u areálu
v Karlových Varech je méně průkazný
PPP
Obr. 2 Na základě srovnání realizace formou PPP a klasickou veřejnou
zakázkou bylo doporučeno pokračovat formou PPP u justičního
areálu v Ústí nad Labem
1. rok
provozu
Poplatek
Rozdíl 8,4 % celkové čisté současné
hodnoty projektu hovoří ve prospěch PPP
pro areál Ústí nad Labem
PSC
Obr. 1 Finanční model srovnává náklady projektu pro ministerstvo
při jeho realizaci formou PPP a klasickou veřejnou zakázkou
PPP
Výstavba
Poplatek
Stav po x letech
provozování
Srovnávání celkových
výdajů ministerstva
Provoz
x. rok
provozu
PPP
Závěr analýz
Stavební náklady
Finanční
model
Finanční analýza
Projekční náklady
Náklady vybavení
Náklady na údržbu
Provozní náklady
Přenos rizik
Opravy
Stavební
náklady
...
Provoz
Cena peněz
Běžné pořízení a provozování státem
Provoz
Inflace
1. rok
provozu
ně tržní činností. Můžeme – jak už tady bylo naznačeno – diskutovat o tom, co to je
veřejný statek, a názory na to se v rámci politického spektra budou lišit. Někdo si bude
myslet, že dálnice jsou veřejným statkem, někdo si bude myslet, že je třeba je zprivatizovat; stejně tak tomu je s nemocnicemi atd. Ale myslím si, že některé činnosti, jako
jsou třeba hledání práva, činnost policistů atd., leží neoddiskutovatelně na bedrech
státu. Asi se všichni shodneme na tom, že soudci budou státní vždycky, stejně tak policisté, stejně tak některé veřejné služby. Ve variantě PPP v podstatě říkáme: „Státe, tvou
rolí je zajišťovat veřejnou službu, tvou rolí není podnikat. Ty máš v podstatě vytvářet
podmínky pro podnikání a zajišťovat veřejnou službu; to znamená, že máš mít soudce,
ale ty ostatní podpůrné činnosti, zázemí pro výkon soudní činnosti, to už je v podstatě komerční činnost, kterou ti může – a měl by – vykonávat koncesionář.“ To je také
asi maximum toho, jakým způsobem dokáže v případě soudu zasáhnout soukromý
sektor do výkonu veřejných služeb, a ani bych se nebál toho označení, že se jedná
o jakousi hybridní činnost, hybridní spojení veřejného soukromého sektoru, protože to
rozdělení je naprosto jednoznačné. Stát zajišťuje právo, koncesionář buduje a dodává
státu podmínky a zázemí pro výkon práva.
Druhou myšlenkou, kterou bych si na závěr dovolil říci, je, že PPP projekty ne
někdy, ale vždycky šetří výdaje rozpočtu. My v našem finančním modelu, který děláme pro klasické operace a pro PPP projekty, uvažujeme jenom přímé náklady a spojená rizika. To znamená počítáme, co stojí stavba, co stojí provoz, co stojí služby, co stojí
Výstavba
nám z toho, že u projektu v Ústí nad Labem je rozdíl poměrně výrazný: v řádu asi
8,5 % a v čisté současné hodnotě ve prospěch PPP. V původním zadání jsme měli ještě
vyhodnotit výhodnost PPP řešení pro soudní areál v Karlových Varech; tam jsme došli
k závěru, že vzhledem k tomu, že ten projekt je celkově menší, potenciální úspora
veřejného sektoru je nižší. (obr. 2 na str. 71) Na základě analýz jsme řekli: “Dobře, ten
projekt v Ústí nad Labem jednoznačně vypadá nadějně pro PPP, projekt v Karlových
Varech je sporný, tam tu variantu PPP nemůžeme jednoznačně doporučit“, a proto do
vlády v současné době jde pouze varianta Ústí nad Labem. Efektivita soukromého sektoru se projevuje v Ústí nad Labem zejména v oblasti provozních nákladů a rizik, kde
jsme odhadli, že soukromý provozovatel bude schopen zajistit služby jako údržbu,
správu budovy, úklid apod. levněji než sektor veřejný a samozřejmě si mnohem lépe
ošetří rizika. Jako nejvýznamnější bych tady uvedl riziko dodržení termínu výstavby,
riziko dodržení očekávané výše stavebních nákladů, riziko dodržení očekávané výše
nákladů provozních. Když se k tomu jednou soukromý partner zaváže ve smlouvě, tak
už to je ve variantě PPP nepřekročitelná částka.
A teď bych si to dovolil na závěr trošku zobecnit. Pan Dušan Tříska si dovolil vyslovit zde některé, podle něj překvapivé závěry – domnívám se, že nejsou tak překvapivé.
Chci zde vyjádřit myšlenku, že PPP projekty umožňují státu soustředit se na zajišťování veřejných služeb a nezabývat se činnostmi podpůrnými. V podstatě formou PPP
můžeme oddělit to, co je veřejným statkem nebo veřejnou službou, od toho, co je vlast-
71
...
70
BLOK B
financování a nějakým způsobem oceníme rizika, ale to, co vůbec nepostihujeme, jsou
další nepřímé náklady: náklady zpravidla vznikající někde na úrovni ministerstva, na
úrovni dalších centrálních orgánů, kdy stát vzhledem k tomu, že vlastní majetek
a zajišťuje některé činnosti, musí k tomuto účelu zaměstnávat další lidi úplně někde
jinde, což podle mého názoru snižuje efektivitu a zvyšuje náklady státu.
Na závěr mé krátké prezentace bych ještě řekl, že u těch tří pilotních PPP projektů,
které v současné buďto jsou na programu vlády, nebo se na něj brzy dostanou, nejde
o to, aby teď vláda řekla, jestli to bude varianta PPP, nebo nebude varianta PPP. Poradci u všech těchto projektů říkají, že PPP varianta vypadá nadějně, a v podstatě žádají
stát o to, aby dovolil realizovat výběrové řízení na koncesionáře, vybral si reálné
nabídky z trhu, které následně budou srovnány s variantou veřejné zakázky a buďto
potvrdí, nebo vyvrátí očekávaní vyjádřená ve finančních modelech. A pouze v případě, že reálné nabídky prokáží, že finanční model byl udělán správně – vždyť každý
finanční model je součet pouze nějakých, byť oprávněných odhadů –, tak pouze v tom
případě se nakonec stát v dalším kole rozhodne, že to může být PPP. Pokud reálné
nabídky nepotvrdí předpokládanou variantu, stát rozhodne jinak. Děkuji za pozornost.
Hynek Opolecký
Děkuji za vystoupení. A nyní promluví pan náměstek Kalous. Pan náměstek nás na
začátku tohoto týdne požádal o přesun svého vystoupení s ohledem na jeho časový
program. V aktualizovaných programech konference je uveden v dopoledním bloku,
v sekci Politika vlády a vytváření vhodného prostředí pro aplikaci principů PPP, pan
ing. Miroslav Kalous, náměstek ministra pro legislativu z Ministerstva pro místní rozvoj ČR, promluví tedy nyní na téma Význam využití soukromého kapitálu v rozvoji
regionů. Prosím, máte slovo
72
BLOK B
VÝZNAM VYUŽITÍ SOUKROMÉHO KAPITÁLU
V ROZVOJI REGIONŮ
Miroslav Kalous
Dobrý den, dámy a pánové. Navážu na předchozí prezentaci, dělal jsem si poznámky. Kolega hovořil o tom, že privátní partner v rámci PPP jako PPP partner dodrží termín a lépe si ohlídá subdodávky. Tak já se ptám, proč privátní partner jako subdodavatel nebo dodavatel stavby ten termín nedodrží a subdodávky si neohlídá. Tím chci
říct, že si myslím, že pozice dodavatele stavby nebo koncesionáře je úplně stejná a že
bychom se na ně měli dívat stejnýma očima. Stejně tak si nejsem jist, že privátní sektor si nasmlouvá levnější služby než veřejný sektor; neumím toto tvrzení přesně potvrdit. Já toto neumím definovat a skoro bych se i bál takto z patra o tom mluvit. Zajímaly by mě reálné ekonomické přínosy. Proč až takto konfrontačně stavím úvod svého
vystoupení? Důvod je prozaický. Myslím si, že se otvírá období, téma či éra způsobu
zajištění veřejných služeb s využitím privátních peněz formou, která tady možná dříve
nebyla. Za prvé se ptám, jestli pojem PPP je správný, jestli PPP není náhodou také to,
když obecní úřad či starosta nakoupí tužky nebo vůbec cokoliv. To je podle mého
soudu také partnerství privátního a veřejného sektoru, byť má možná trošku jinou
formu. To, o čem se tady bavíme, je skutečně, alespoň podle mého soudu, propojení
finanční. Je to úplně diametrálně jiný krok od toho, na jaký jsme byli zvyklí. Doposud
byl veřejný sektor zvyklý na klasické dodavatelsko-obchodní vztahy, na úvěry, možná
na dodavatelské úvěry ze strany dodavatelských firem (to se mohlo týkat velkých
stamveb) a méně byl zvyklý na koncese, ty u nás prostě zvykem nebyly. Veřejná sféra
očekává samozřejmě od svých konání nějaké přínosy, a ty jsou za a) ekonomické a za
b) politické. Ekonomické jsou jasné – všechno, co je levnější a stejně kvalitní, je pro
nás dobré, protože jsme schopni poskytnout občanům našeho města, kraje nebo státu
službu stejně kvalitní, ale levnější, a za to, co nám zbude, jsme schopni pořídit něco
dalšího. To je naprosto jasné a má to ucelenou logiku. Pak existuje ještě jeden přínos,
a to je přínos politický; ten je vždy spojen s osobou toho kterého politika, který zrovna ten projekt úspěšně nebo méně úspěšně realizuje. A tady si myslím, že ta hra je trošku a složitější, ta úvaha také ještě trošku komplikovanější, protože politický přínos
nemusí nutně korespondovat s přínosem ekonomickým. On totiž může vyplývat jenom
z toho, že aktuálně daný veřejný subjekt nemá peníze na tu kterou investici, kterou by
rád udělal možná jenom proto, aby za dva roky nebo za čtyři roky vyhrál volby. Pak
samozřejmě přichází na pořad dne úvaha o tom, jak tuto službu zajistí. On ji zajistí buď
tak, že si na ni vezme komerční úvěr, nebo si vezme úvěr od „téíbéčka“, což jsou v tuto
chvíli velmi pravděpodobně nejlevnější peníze v Evropě, nebo bude hledat jiné řešení,
což může být dodavatelský úvěr, nebo zvolí nějaký jiný způsob hledání. Co očekává
73
74
podnikatelská sféra? Myslím si, že podnikatelé očekávají pouze ekonomický profit,
a pokud vám někdo z podnikatelů tvrdí, že jim leží na srdci obecní blaho, tak jenom
do té míry, že v tom městě nebo tom místě podnikatel žije a chce jezdit po pěkných silnicích nebo chodit do pěkného divadla. To je v pořádku, je to naprosto legitimní očekávání a já to jen schválně zdůrazňuji. Podnikatelská sféra prostě očekává nějaký ekonomický profit. Z toho, co jsem doposud řekl, mně vyplývá, že pojem PPP bychom
skutečně možná mohli odsunout trošku stranou a mohli bychom do budoucna hovořit
buď o čistých koncesích, nebo o čistých dodavatelských úvěrech, které jsou potom
skryté v platbě za dostupnost. Myslím, že vždycky je lépe si věci říci jasně, tak, jak
jsou, a přesně si je popsat, protože procitnutí, které v případě tohoto způsobu zajištění
veřejných služeb může přijít až v horizontu několika desítek let, může být velmi bolestivé. Paradoxně ne pro toho, kdo to sjednal a kdo podepsal, ale proto toho, kdo potom
ponese ekonomické důsledky, pokud se to nepodaří nastavit v počátku správně. Proto
si myslím, že zadavatel, kterým v tuto chvíli je veřejný sektor, musí mít vždycky jasno,
co chce, co očekává od toho vztahu, jaká jsou rizika a jaké mohou být důsledky ne pro
něj samotného, ale pro celou společnost, kterou zastupuje do budoucna.
Dovolím si vám představit důvody, o nichž si myslím, že hrají roli v tom, proč se
vůbec o tomto termínu PPP bavíme, a v tom, proč podléháme lákadlu tzv. PPP systému. Za prvé je to samozřejmě stav veřejných financí, stav státního rozpočtu, stav krajských a obecních rozpočtů. Nechci teď hovořit na téma státní rozpočet, deficit, nedificit, to vůbec ne, ale možná, že by stálo za to si jenom uvědomit, jak rostou nároky na
dostupnost a kvalitu veřejných služeb a jak se vedle toho skutečně nevyvíjejí odpovídajícím způsobem příjmové stránky rozpočtů obecních nebo státních. Nutně to nemusí být špatným hospodařením, ale může to být prostě proto, že žijeme v 21. století
a očekáváme odpovídající kvalitu služeb. Je otázkou, jestli na to máme. Dále to, co
podle mého soudu hraje stále významnou roli, je infrastrukturní dluh, který je v této
republice ohromný; přestože jsme téměř dvacet let po 17. listopadu, tak se nám ho
všem podařilo odstranit pouze zčásti a každý z nás – ať už na obecní, krajské nebo
republikové úrovni – hledá způsob, jak ten infrastrukturní dluh vyřešit. Samozřejmě,
že jedním ze způsobů, který by k tomu měl pomoci, jsou peníze v rámci programového období 2007 – 2013. Tím se dostávám k dalšímu tématu, a to je možnost finančního zajištění s využitím zapojení privátních zdrojů. K tomu říkám, že tento způsob není
vůbec jednoduchý, že je naopak velmi komplikovaný a vždycky je třeba si prověřit,
zda náhodou náklady spojené s tímto způsobem zajištění profinancování z evropských
fondů nejsou významně větší než konečný efekt, konečné příspěvky. A na závěr chci
zmínit ještě jeden aspekt – a to není ani sarkasmus ani pokus o hloupý vtip, to je prostě realita, to je politická realita –: v tomto státě se odehrávají volby jedenkrát za dva
roky, i když jde o volby různé, a všichni víme, že ten, kdo jednou na obci nebo na kraji
je, tak chce vyhrát i podruhé a potřetí, a proto je ochoten a připraven třeba realizovat
stavby rychlostí, která by se normálním způsobem, za normálního vývoje příslušného
rozpočtu nerealizovala. Tímto konstatováním samozřejmě nechci urazit politiky
a zastupitele. Sám jsem také politikem a působil jsem osm let v komunální sféře, takže,
BLOK B
75
věřte mi, vím, o čem je řeč. To, co tvrdím, je podle mého soudu pravda; a sice to, že
vztahy, které dnes založíme tímto způsobem, se nám projeví v horizontu několika desítek let. Důsledky se nemusí projevit za rok, za dva, za pět. Mohou se projevit v okamžiku, kdy začnou fungovat účetní a daňové odpisy a křivka se začne otáčet; v tu chvíli se ukáže, jestli si to privátní partner skutečně spočítal dobře a jestli mu finanční tok
dovolí projekt realizovat dál. Úvaha o tom, že riziko nese privátní sektor, je reálná: on
ho nese. On nese ekonomické riziko. Já se jen ptám: ponese ekonomické riziko, když
nebude mít na to, aby zaplatil svoje závazky, které z jeho podnikání mohou vyplynout?
Nechci se někoho dotknout, ale je to oprávněná úvaha. Ale na druhou stranu: stejné,
nebo možná ještě větší riziko nese veřejný sektor jako zadavatel, protože ten nese riziko politické. Nebude-li vám fungovat služba, kterou jste tímto způsobem v obci zavedli, budete velmi komplikovaně hledat alternativu, dokud se ze vztahu, který jste uzavřeli, nevyvážete. Pokud si zadavatel toto neuvědomí na začátku a nebude schopen
v každém okamžiku, v každé chvíli ze vztahu vystoupit a hledat jinou cestu k pokračování zajištění té služby, může tento pat trvat i několik let. To je podle mého soudu
jeden z nejdůležitějších momentů, jedno z nejdůležitějších rozhodnutí a pravidel, které
by mělo provázet celý navázaný dlouhodobý vztah. Ten vztah se skutečně zakládá ne
na pět let, ale většinou na pětadvacet nebo třicet let. Na dalším slidu vidíte jenom
doklad stavu veřejných financí. Graf je z doby, kdy se projednávaly reformní balíčky.
Vidíte, jak se vyvíjejí mandatorní výdaje, jak se vedle toho vyvíjejí příjmy státního
rozpočtu. To je graf z doby, kdy to bylo nastaveno podle původních pravidel. Vidíte,
že mandatorní výdaje rostou skutečně geometrickou řadou.
Závěrem znovu opakuji, že se skutečně bráním tomu, nazývat ten vztah PPP, byť
celé to téma se prolíná dnešním dnem. Základem je dlouhodobý kontrakt mezi veřejným a soukromým subjektem, ve kterém soukromý subjekt sice přebírá část funkcí
veřejného subjektu, ale dostává za to zaplaceno. Zadarmo to prostě nikdy dělat nebude a je to tak v pořádku, je to naprosto legitimní. Ale stejné riziko, nebo možná ještě
větší riziko nese v tomto vztahu veřejný subjekt, resp. ti lidé, kteří tu službou chtějí
a budou využívat. Proto podle mého soudu je na začátku naprosto nutné stanovit si
absolutně přesně, nebo alespoň co nejpřesněji, cíl a záměr veřejného subjektu. Nebudu-li schopen si ho definovat, tak bych se vůbec neměl do takového partnerství pouštět. Je to stejné, jako když si půjdu založit firmu a nevím, co od toho mohu čekat,
a najdu si partnera, se kterým budu půl na půl; tak za pět let nebudeme vědět, co máme
dělat. Soukromý subjekt by měl samozřejmě dohodnuté činnosti zajišťovat v souladu
s cílem stanoveným veřejným subjektem a hlavně vztah mezi oběma partnery musí být
naprosto transparentní, naprosto jasný, naprosto vyvážený. Znovu říkám: obě strany by
měly být připraveny a schopny v každé chvíli ten vztah korektně ukončit a korektně se
vypořádat tak, aby se pro zajištění té služby mohla případně hledat jiná alternativa.
Dámy a pánové, nevnímejte moje vystoupení jako vystoupení apriorního odpůrce
tohoto způsobu zajištění veřejných služeb. Já si vůbec nedělám ambice, že by se mi
podařilo tento systém zastavit, zpomalit, nebo jen zpochybnit. Já bych jen byl rád,
kdyby se nám podařilo nastavit jeho pravidla tak, aby negativní důsledky, které z toho-
MIROSLAV KALOUS
BLOK B
to způsobu financování v budoucnu mohou být, byly co nejmenší. A ne pro nás, ale pro
naše děti a možná i jejich děti, protože nás se to ekonomicky velmi pravděpodobně
vůbec nedotkne.
Na závěr mi dovolte jenom poznámku. Je pravda, že se tímto tématem zabývám
možná půl roku, nebo tři čtvrtě a určitě toho vím méně než ti, kteří se tím zabývají
třeba rok nebo dva, ale mám pocit, že zkušenosti z EU nebo ze zahraničí s tímto způsobem zajištění veřejných služeb nejsou tak velké a tak jednoznačné, jak se možná
mnohdy tvrdí, a naše zkušenosti v České republice jsou minimální, ne-li zanedbatelné. Jsem rád, že to, co jsem vám tady říkal, je samozřejmě stanovisko Ministerstva pro
místní rozvoj a my se budeme snažit bez ohledu na to, co jsem teď tady prezentoval,
najít větší prostor pro to, jak vytvořit jasná a transparentní ne pravidla, ale spíš podmínky a metodiky tak, abychom mohli starostům a dalším lidem, kteří působí v samosprávách, tímto způsobem pomoci. Děkuji za pozornost a omlouvám se za ono dopolední zdržení. Děkuji.
Hynek Opolecký
Děkuji panu náměstkovi Kalousovi za jeho ukončení dopoledního bloku, a tím
vlastně i za přednesený pohled zástupce ústřední státní správy na problematiku partnerství veřejného a soukromého sektoru. Nyní jsme se dostali do odpolední části, kterou jsme zamýšleli věnovat Projektům PPP v ČR – poučení z příkladů spolupráce
a výhledům do budoucna. Původně by teď měla vystoupit se svým příspěvkem paní
profesorka Kislingerová, ale pan Zahradník se dostal do časového problému, takže
když paní profesorka dovolí, dal bych nejdříve slovo jemu a potom teprve jí. V úvodní části odpoledního bloku se budeme věnovat problematice, výhodám a rizikům projektů PPP z pozice soukromého sektoru. O mnohých rizicích i nějakých výhodách zde
již slova padla, ale buď z teoretického, či českého hlediska. Pan ing. Petr Zahradník,
vedoucí Kanceláře pro Evropskou unii České spořitelny, teď promluví na téma Evropské a české zkušenosti s pozitivními a negativními stránkami PPP. Prosím, máte slovo.
76
BLOK B
1. VÝHODY A RIZIKA PROJEKTŮ PPP Z POZICE SOUKROMÉHO SEKTORU
(STAVEBNĚ-TECHNOLOGICKÁ A PROJEKČNÍ RIZIKA, KREDITNÍ RIZIKA, RŽNÍ RIZIKA,
POLITICKÁ RIZIKA, OPERAČNÍ STRATEGICKÁ RIZIKA)
EVROPSKÉ A ČESKÉ ZKUŠENOSTI
S POZITIVNÍMI A NEGATIVNÍMI STRÁNKAMI PPP
Petr Zahradník
Děkuji. Příjemné odpoledne, dámy a pánové. Děkuji organizátorům za pozvání na
tuto konferenci. Předmětem mého krátkého 15minutového expozé bude pokus o zarámování tématu PPP v politikách, příkladech a nástrojích Evropské unie. Přiznám se,
že pokud bych se měl pokusit překládat pojem PPP otrocky a, řekněme, slovo od slova,
mám možná podobný problém, jako má pan náměstek Kalous, a dovedu si představit,
že právě i v rámci politik EU je možné i z tohoto důvodu identifikovat v podstatě tři
typy přístupů, jak PPP chápat. Záhy uvidíme, že zejména počínaje rokem 2004 začala
debata v institucích EU na téma PPP; explicitně začala díky tzv. Zelené knize, která
v květnu toho roku, tedy roku 2004, byla vydána. Počínaje tímto datem je možno skutečně hovořit o rozpoznání a explicitní identifikaci specifických nástrojů, politik, strategií a možná i přístupů; tato témata se v EU diskutují a debatuje se i o PPP. Na druhou stranu si dovedu představit i jakýsi implicitní přístup k vymezení PPP v politikách
Evropské unie. Domnívám se, že valná část nástrojů strukturální a kohezní politiky
v podstatě představuje jistou formu PPP nejenom v právě započatém programovacím
období, ale i v minulých programovacích obdobích; šlo by o to zejména ve vztahu
k podpoře například malých a středních podniků, v nynějším programu rozvoje venkova, zemědělství a rybolovu atd. Zvláště pak nové iniciativy Evropské investiční
banky Jeremy a Jessica: např. iniciativa zaměřená právě na malé a střední podniky
a jejich podporu, vznik určitých společných holdingových fondů v rámci iniciativy
EIB Jeremy. Myslím si, že právě tato posledně zmíněná iniciativa je v podstatě modifikací, resp. formou realizace PPP v konkrétní nabídce nástrojů Evropské investiční
banky. A aby ta situace byla ještě lehce komplikovanější, právě minulý týden, při příležitosti 6. výročí tragického 11. září, vyhlásila Evropská komise nový, jakýsi experimentální přístup PPP, který vlastně výrazným způsobem překračuje dosud známé
oblasti, kde nástroj PPP je chápán v tradičním vnímání. Je to Evropské fórum pro bezpečnostní výzkum a inovace, v rámci kterého vyzvala Evropská komise k výrazné
účasti privátních subjektů při řešení preventivních opatření v oblasti strategické bezpečnosti, strategického výzkumu a inovativnímu přístupu k němu. Je možné říci, že
77
78
pokud se vrátíme k explicitnímu vymezení PPP v pojetí Evropské unie na úrovni primárního práva EU, není tento termín v podstatě legislativně přímo definován; nicméně snahou je, aby v praxi fungování jednotlivých institucí EU, zejména exekutivy
Evropské komise, jím bylo chápáno to, co z větší míry potvrzuje dosavadní průběh diskuse v rámci této konference, tedy spolupráce mezi veřejnými autoritami na nejrůznějších úrovních a soukromými, podnikatelskými i neziskovými entitami. Tato spolupráce se pak v podstatě týká určitých oblastí sdílení aktivit, ať už se týkají zajištění
financování, pořízení, renovace, managementu nebo údržby infrastruktury, případně
zajištění určitých forem služeb. Zejména pak ta posledně zmiňovaná experimentální
forma PPP, pro kterou EK vyhlásila aktivity právě minulý týden, možná toto vymezení lehce překračuje. Explicitní vymezení, jak už jsem řekl, bylo umožněno zejména
zveřejněním Zelené knihy Evropské komise v květnu roku 2004. Zelená kniha je vlastně dokumentem, kterým zatím na nezávazné bázi exekutiva EU vyjadřuje určitou
potřebu řešení tématu, jež má globální dosah, globální dopad, resp. je velmi důležité
evropsky i globálně. A právě zveřejnění této Zelené knihy bylo reakcí na již probíhající existenci praxe PPP v řadě členských zemí EU v předcházejícím období. Díky zveřejnění Zelené knihy byla umožněna debata o PPP i na úrovni exekutivy EU a cílem
tohoto zveřejnění bylo přizpůsobení komunitárních pravidel systému veřejných zakázek a koncesí tak, aby se metoda PPP mohla pokud možno bezproblémovým způsobem rozvíjet. Pokud se podíváme na statistickou část Zelené knihy, je možno říci, že
z hlediska jednotlivých členských států největší rozmach této metody je datován zhruba minulými deseti lety, resp. deseti lety předtím, než byla Zelená kniha zveřejněna,
tedy někdy od poloviny 90. let. Zelená kniha uvádí jednak úplný výčet realizace těchto projektů, jednak i některé vzorové příklady, kterých se záhy dotknu. Podle tohoto
výčtu, resp. podle výčtu těch případových studií, je možné říci, že PPP inklinuje k rozvinutí v relativně nepočetné množině několika členských států, o nichž se záhy zmíníme. Jiné ze států nejsou právě touto metodou příliš poznamenány. Obecný závěr nicméně je, že stále zůstává ohromný potenciál růstu této metody.
Dosavadní zkušenost jednotlivých členských zemí se týká především realizace projektů v oblasti rozvoje infrastruktury, realizace projektů v oblasti dopravy, veřejného
zdravotnictví, nejrůznějších forem vzdělávání, zajišťování veřejné bezpečnosti, odpadového hospodářství a distribuce vody, což jsou – když se podíváme na Zelenou knihu
– skutečně zcela suverénně nejčetnější typy projektů, které touto metodou byly realizovány. Je možné současně říci, že společnými charakteristikami těchto dosud realizovaných projektů, jak už i v dosavadním průběhu konference zaznělo, bylo relativně
dlouhodobé trvání součinnosti nebo fáze partnerství, potřeba vyjasnění nároků na
finanční pokrytí realizace projektu, strategická role soukromého sektoru ve smyslu
očekávaného zajištění realizace nejrůznějších projektových fází (počínaje návrhem,
přes vyhotovení, implementaci a završení projektu). Zelená kniha se současně snaží
zajistit soulad mezi legislativní základnou PPP a komunitárními právními nástroji,
nebo-li právním instrumentáriem Evropské unie. Upravuje legislativu PPP zejména
v souladu se Základní smlouvou Evropské unie, to se týká § 43 až 49; zejména zde
BLOK B
79
jsou vyjádřeny principy zajišťující svobody poskytování služeb a zakládání podnikatelských aktivit a firem. Zelená kniha specifikuje dva hlavní formáty nebo typy PPP,
které mají legislativní podporu v rámci komunitárního práva: a) již zmíněný smluvní
nebo koncesní formát, b) institucionální formát, který Zelená kniha vymezuje jako
Joint-venture. Smluvní formát je založen výlučně na bázi smlouvy na základě kontraktu o partnerství a týká se vymezení různých styčných ploch spolupráce mezi privátním a veřejným subjektem; v souvislosti s tímto smluvním formátem dochází
k vymezení cílů a zodpovědnosti soukromého partnera, Zelená kniha hovoří o tzv. Private finance initiatives. Onen institucionální formát, který je považován za jakousi rozvinutější formu PPP; Zelená kniha hovoří o vytvoření specifické entity, specifického
subjektu, v rámci kterého dochází ke společnému sdílení aktivit veřejného a soukromého partnera nebo veřejných a soukromých partnerů, a tato vytvořená entita – vytvořený subjekt jako celek obvykle v podobě právnické osoby – je následně odpovědná za
dodávání nebo za realizaci dohodnutého projektu, za dodání prací, služeb, které mají
ten různě vymezený veřejný prospěch. Přímá vazba partnerů v rámci institucionálního
formátu pak umožňuje veřejnému partnerovi přímější a bezprostřednější přístup
k ovlivnění a k prosazení zájmů nejenom ve fázi rozhodování nebo v následné fázi
vyhodnocování projektu, ale kontinuálně i v průběhu jeho řešení. Zelená kniha se
pokouší o výčet deklarovaných efektů. Zde možná dojde k určitému překrývání s tím,
co již bylo řečeno v průběhu dopoledního bloku. Deklarované efekty, viděné optikou
Evropské komise, jsou zejména vytváření účinnějšího preventivního nástroje proti
korupci, vytvoření efektivního evaluačního a monitorovacího mechanismu a procedur,
které efektivnost těchto projektů hodnotí. Jestliže v minulosti priority soukromého
a veřejného sektoru se pohybovaly jakoby po rovnoběžkách, resp. příliš se neprotínaly, tak v současné době je podstatně větší potřeba sdílení priorit mezi sektory. Například při úspoře veřejných výdajů nejde jen o čistě finanční hledisko, ale současně
i o věcnou oprávněnost projektů a aktivit, které jsou metodou PPP řešeny. Soukromý
sektor zkrátka přebírá – ale současně nevlastní – určitý veřejný úkol a současně i zodpovědnost za něj. Když se tu dotkneme určitého namátkového výběru pozitivních příkladů, které v jednotlivých členských zemích EU byly řešeny a které právě Zelená
kniha zdůrazňuje, je možná nutné říci, že poměr pozitivních a negativních příkladů
vyznívá výrazně ve prospěch příkladů pozitivních. Já jsem si dovolil – a podotýkám
skutečně spíše namátkově než z hlediska nějakého rovnoměrného věcného pokrytí –
vybrat příklady, které se mně osobně velmi zamlouvají.
Například aplikace informačních technologií nás směruje do Belgie. V rámci projektů „Digitální město Antverpy“, zde došlo k vytvoření právě zmíněné institucionální formy PPP tím, že byla založena společná korporace v oblasti IT mezi městem a přibližně 50 soukromými investory. Možná jakousi perličkou, která není úplně obvyklá
třeba v jiných srovnávaných projektech, je to, že partnerství bylo v podstatě otevřené
v rámci každého dokončeného projektu, který ta společnost řešila. Jinými slovy: existovala opce, nebo možnost vstoupit či vystoupit z této společnosti po každém dokončeném projektu; v podstatě do té společnosti existoval více méně velmi volný vstup
PETR ZAHRADNÍK
BLOK B
i výstup. Jiným příkladem je inovativní projekt z Rakouska, v rámci něhož došlo
k založení kompetenčních a inovačních center; tohoto projektu se účastní město Vídeň,
vídeňská univerzita a řádově několik desítek soukromých subjektů. Současně Rakousko je známé poměrně pionýrkou rolí v oblasti zakládání veřejných internetových kiosků, které jsou pořizovány rovněž touto metodou. Obdobnou věc najdeme v Německu
– inovace a informační technologie. Podle mého názoru Německo disponuje v rámci
Evropské unie ojedinělou databází s tematikou EU, která má interaktivní a komunikativní prvky: v podstatě každý žadatel nebo každý zájemce o informaci se může dostat
poměrně snadnou formou k dialogu, resp. do komunikačního prostředí v rámci oblasti, kterou hledá. Kdo má např. zkušenost s oficiálním portálem EU, který je jinak
informačně zásoben úžasným způsobem, nicméně zjistí, že je občas velmi komplikované se v něm vyznat. Porovnáme-li způsob komunikace v rámci jeho sdílené databáze s uživatelským komfortem v rámci tohoto německého příkladu, jasně se prokáže, že
německý příklad je neskonale příznivější. Podívejme se také na území nových členských států, třeba na Slovensko do doby před třemi lety. V souvislosti se zavedením
jejich fiskální a ekonomické reformy najdeme pozitivní příklad PPP ve slovenskonizozemském projektu Itex, který se na bázi informačních technologií a inovativního
úsilí rovněž snaží uživatele informovat a současně i posloužit jim v oblasti informací
na téma daňové reformy a příkladů, které se daňové reformy týkají. Samozřejmě, že
existuje i určitý výčet neúspěšných příkladů či krachů, je-li to tak možno říci. Pravděpodobně učebnicově nejznámějším, resp. možná dlouhodobě nejčastěji skloňovaným
je příklad dálnice v Maďarsku. I podle dikce Zelené knihy v podstatě tento projekt
selhal za prvé na základě příliš vysokých nákladů k pořizování, které si tato dálnice
vyžádala, a za druhé následně na základě příliš vysokých poplatků, které potom byly
uživatelům účtovány při průjezdu touto dálnicí. Domnívám se, že mezi zatím ne zcela
úspěšné příklady, nikoliv však krachy, je možno v současné době zařadit mimořádně
aktuální situaci v souvislosti s informačním systémem EU Galileo, v jehož rámci se
právě dnes EU snaží oživit zájem privátní sféry o dodání řádově 2,5 miliard euro do
fáze jakéhosi provozního dokončení tohoto projektu. Dovedu si představit, že mezi příklady, které neskončily úplně nejpozitivněji, byť mají věcné vyústění, patří i český projekt dálnice D47.
Ještě několik slov na závěr. Dovolím si souhlasit se slovy pana náměstka Kalouse
ohledně respektování časového faktoru, nicméně nejenom v tom negativním, ale
i v tom pozitivním slova smyslu. Pokud se nemýlím, tak pan náměstek akcentoval
možnost toho, že v krátké době opticky pozitivní projekt může za určitou, třeba nepříliš dlouhou dobu mít nebo nabrat určité negativní důsledky. S tím samozřejmě nezbývá než souhlasit. Dovedu si na druhou stranu představit, že v krátkodobé fázi, v jakési druhé vlně se projekt, který zpočátku mohl vypadat špatně a neperspektivně, projeví
jeho pozitivní. Každopádně závěrem i tato stručná exkurze do problematiky PPP
v rámci EU potvrzuje to, že tato metoda určitě má výrazný potenciál svého rozvoje,
a skutečně troufám si opakovat – i když překročíme ten explicitní přístup k vymezení
PPP a soustředíme se třeba například právě na nástroje strukturální a kohezní politiky
80
PETR ZAHRADNÍK
EU, resp. nástroje Evropské investiční banky –, že v období 2007–2013 možnosti
potenciálu růstu a rozmachu PPP budou velmi silné zejména v nových členských státech, pro něž bude přerozdělováno řádově 55 % celkového objemu operací na strukturální účely. Děkuji vám za pozornost.
Hynek Opolecký
Děkuji panu Zahradníkovi. Než dám slovo paní Kislingerové, tak chci jenom poznamenat k připomínce pana kolegy z druhé řady: ať souhlasím, či nesouhlasím s řečí
někoho z vašeho pléna, tak si myslím, že když se bavíme o partnerství a spolupráci, je
navýsost zvláštní, když někdo něco pronese a vzápětí odejde, aniž bychom o tom věděli. Já sám mohu s připomínkou souhlasit. Za spoluorganizátora mohu říci, že jsme
samozřejmě tak rychlý a utajený odchod panelisty nečekali. Kdybychom to čekali, tak
jsme možná vzali písemný příspěvek a nedali jsme mu slovo. Ale pokud to vezmete
jako omluvu z mé strany – není to slušné, ba možná je to v takovémto složení trestuhodné. Panu Zahradníkovi samozřejmě děkuji. On vyslovil to přání, že se vzdálí.
Možná že říkal, že se třeba objeví později, protože – kdybych to měl odlehčit – říkal,
že má rád víno, takže možná na závěr ho uvidíme. Ale když přijde, tak to nebude kvůli
vínu.
Druhým, kdo se bude věnovat problematice výhod a rizik projektů PPP z pozice
soukromého sektoru je paní profesorka ing. Eva Kislingerová, CSc., vedoucí Katedry
podnikové ekonomiky Vysoké školy ekonomické v Praze. Promluví na téma Dopady
nejistoty do hodnocení PPP projektů. Prosím, máte slovo.
81
BLOK B
EVA KISLINGEROVÁ
k jedné straně, kterou je privátní partner, to bude po stránce finanční, a za druhé nám
do toho rizika vstupuje samozřejmě i společnost, a to po stránce nebo z hlediska socioekonomického hodnocení. Pokud jde o přístupy k riziku, kladu si tady akademickou
otázku: Má míra rizika vliv na hodnoty projektů? Asi intuitivně tušíme, že tady bude
bezprostřední souvislost. A já bych tady jenom ráda řekla, že to, co je důležité, co
musíme zvažovat při hodnocení těchto projektů, je, jaké jsou preference zúčastněných
subjektů. My jsme tady slyšeli, že stát může uvažovat o tom, že dá preferenci jednomu, nebo druhému atd., ale samozřejmě i na straně privátní může probíhat taková
úvaha a výsledky těchto úvah se mohou různit. Existují subjekty preferující především
projekty, které jsou „bezpečné“ a v nichž jde o dlouhý časový horizont. Když se na to
podívám ryze finančnicky, tak bych samozřejmě preferovala dlouhý časový horizont
s jistými peněžními toky. Ale musíme vzít v úvahu, že samozřejmě existují i jiné subjekty, které preferují rozkolísanost, ale tím potom také očekávají vyšší výnos. Jaké
mohou nastat situace z tohoto pohledu, jak vnímáme především postoj příslušného
subjektu k riziku – averzní, neutrální nebo se sklonem k riziku – a jaké z toho vyplývají preference a důsledky? U averzní preference chceme jisté finanční toky, neutrální
bude mít indiferentní peněžní toky a ten, kdo bude spíše rizikovější, tak může očekávat budoucí peněžní toky také nejisté. Ráda bych upozornila, že hodnota rizika v tomto
kontextu je významným způsobem determinována postojem především subjektu k riziku a z toho vyplývají, když to velmi zjednoduším, extrémní situace, jestliže alespoň
jeden subjekt nebude k riziku lhostejný. První extrémní situace bude taková, že všechny subjekty budou rizikově averzní, to znamená, že v tomto případě riziko bude snižovat hodnotu projektů, které budeme my-společnost hodnotit. Jestliže to bude obráceně, tj všechny subjekty budou mít k riziku sklon, tak riziko naopak společensky
zvyšuje hodnotu projektu. To, co jsem tady chtěla říct a zdůraznit, je, že riziko je pro
nás důležitým hodnototvorným faktorem.
Teď kombinace. Pokusila jsem se na slidu jenom ilustrovat, jak by mohl vypadat ten
náhled a možné kombinace postoje k riziku. (obr. 1 na str. 84) Na tomto slidu máme
uvedeny jednotlivé subjekty, které vstupují do celého hodnocení a jejich postoje. Když
se tady podíváte na tento řádek, tak si přečtete, že z této tabulky vyplývá 27 možných
kombinací. Nebudu je zde všechny rozebírat, protože tím bych vás připravila o další
vystoupení, která určitě netrpělivě očekáváte. Jenom bych chtěla říct, že tady ty kombinace nám dávají celou řadu možností a důležitá poznámka, kterou bych tady chtěla
říct, je poznámka o homogenitě souboru. To bychom asi měli vnímat. Postoje se liší
napříč skupinou; vliv rizika závisí na tom, kdo ve skupině bude riziko pociťovat nejsilněji. Pokud budeme uvažovat o zjednodušeném předpokladu, tak můžeme investorskou obec chápat jako obecně averzní k riziku. Tohle je zjednodušující předpoklad, ale
tady bych ráda řekla, že averze k riziku je názor převládající před preferencí rizika.
Jaké máme možnosti zahrnout do našeho hodnocení příslušné riziko? Když si vzpomenete na podnikové finance – a já myslím, že tento předmět určitě studovala řada
z vás –, tak jakým způsobem to můžeme udělat? Buď můžeme zahrnout riziko přímo
do čitatele, to znamená do socioekonomických toků, protože pracujeme s časovou
DOPADY NEJISTOTY DO HODNOCENÍ
PPP PROJEKTŮ
Dobré odpoledne, dámy a pánové. Je mi potěšením vystoupit na tomto ctěném fóru,
které se koná už v pořadí potřetí k problematice PPP projektů. Zabrousím trošku do
jiného ranku, a sice chtěla bych svým příspěvkem navázat možná až trošku historicky
na to, v čem my se angažujeme nebo v čem by snad mohl být náš příspěvek pro vás
zajímavý. U nás, na Katedře podnikové ekonomiky VŠE, se zabýváme otázkou zdokonalování nebo přípravou metodologie nejenom pro hodnocení investičních projektů
tak, jak je známe v podnikatelské sféře, ale v poslední době také metodologie právě
pro PPP projekty. Dnes zde zaznělo, že je nejisté nebo že jsou diskuse okolo vymezení pojmu PPP, ale já bych se pokusila spolu s vámi se tady zamyslet nad tím, co můžeme v této oblasti vidět a jak bychom snad my mohli přispět k hodnocení projektů PPP,
které možná někteří z vás připravují, někteří je možná zase hodnotí z té druhé strany.
Pro své dnešní vystoupení jsem si připravila takovou spíše úvahu nad tím, jak nejistota ovlivňuje hodnotu PPP projektů. O vymezení pojmu PPP zde hovořit nebudu, i když
jsem to původně zamýšlela, protože myslím, že v dopoledním setkání i teď v odpolední části už k té otázce zazněla celá řada poznámek. Chtěla bych se tedy rovnou
věnovat těm přístupům k vyhodnocení a především k té nejistotě. Pokud se vám dostal
do ruky časopis z loňského roku, který byl z této konference, nebo jste viděli prezentace na webových stránkách, tak jste možná zaregistrovali, že příspěvek z naší autorské dílny se zabýval otázkou hodnocení socioekonomických přínosů právě PPP projektů a současně i potom následně finančních efektů, které v souvislosti s těmito
projekty vznikají. Já bych tady chtěla upozornit na důležitý prvek, a to na nejistotu.
My už jsme tady dneska slyšeli celou řadu poznámek, které se dívaly na délku časového horizontu, a s tím samozřejmě také souvisí i důležitá nejistota budoucích finančních toků a celá řada dalších souvislostí. Ráda bych vaši pozornost soustředila k tomu,
že rozhodování za jistoty – to, co všichni určitě dobře známe – je takové, jestliže výsledek je předem známý. To jsou takové klasické poučky. Asi si můžete v tuto chvíli připadat trošku jako ve škole a vy máte tu emoci nebo ten pocit znásobený tím, že zde
sedíte jakoby v lavicích. Jiná věc je rozhodování za rizika. Myslím, že to nás v životě
provází daleko častěji a právě to je spojené i s PPP projekty. To znamená, my se rozhodujeme za situace, kdy může nastat jiný výsledek, než bychom očekávali. Alespoň
jednou může dojít k nějaké změně – a tím už tam zakládáme nějaké riziko. A teď, jak
to riziko budeme vnímat? Úplně jednoduchá úvaha je, že míra rizika pro náš účel bude
vnímaná jako rozptyl očekávaných výsledků, to znamená, že my tady budeme pracovat s nějakou průměrnou hodnotou. Ke komu však míra rizika bude vztažena? Za prvé
83
Eva Kislingerová
82
BLOK B
Skupina
Averzní
Postoj
Neutrální
Neutrální
Se sklonem
Se sklonem
Se sklonem
– možné kombinace postoje k riziku
Spotřebitelé
Averzní
Neutrální
Obr. 1 Přístup k riziku 3/3
Výrobci
Averzní
postoje se napříč skupinou liší
– vliv rizika závisí na tom, na koho riziko v rámci skupiny dopadá
27 možných kombinací
Vliv rizika záleží na rozložení postojů k rizik v rámci skupiny
(homogenita souboru)
Vláda
•
•
Budeme uvažovat zjednodušující předpoklad averze všech skupin k riziku
hodnotou. Za druhé můžeme riziko zahrnout do diskontní sazby. To je druhý případ,
ve finanční praxi asi nejobvyklejší. A v neposlední řadě můžeme uplatnit nějakou vícekriterijní analýzu. Jak by to vypadalo se socioekonomickými toky, které bychom případně viděli v čitateli? Dámy a pánové, tady bych doporučovala, abychom se vrátili
zpátky do teorie a pokud bychom v tomto kontextu uvažovali, tak bychom možná
mohli budoucí peněžní toky nahradit jistotními ekvivalenty. Jistotní ekvivalenty nám
dávají šanci, že vlastně ony nám vylučují toto riziko, ale musíme také uvažovat o tom,
že současně diskontní míra musí rovněž být zbavena rizika. Musím tedy tuto kategorii
vstupních ekvivalentů také diskontovat rizikově neutrální diskontní mírou. Jestliže se
podívám, za jakých okolností rozhodnu o přijetí toho projektu, tak to bude tehdy, jestliže příslušná socioekonomická čistá současná hodnota PPP projektu bude větší než
nula. (obr. 2 na str. 85) Toto pravidlo určitě známe všichni z normálních podnikatelských projektů, kde je to základní předpoklad pro to, abychom mohli o tomto hovořit.
A současně bychom měli vnímat ještě relaci této čisté současné hodnoty proti čisté
současné hodnotě projektu, který by byl realizován jinou formou než jako PPP projekt.
Toto bych viděla jako jednu z možností, jak vnímat tuto situaci. Pokud bychom se
podívali na privátní subjekt, který se účastní celého tohoto dění, tak vidíme, že rozhodování privátního partnera je analogické, ten také bude nahlížet na příslušný projekt
prostřednictvím hodnoty ENPV, nebo nějaké metody dynamické, která samozřejmě
zohledňuje jak budoucí peněžní toky, tak samozřejmě riziko. Ještě k tomu patří také
zvážení dopadu fiskálního. Ráda bych tady na toto druhé hledisko, které musíme ještě
dále zvažovat u našich PPP projektů, upozornila. Chtěla bych jen konstatovat, že toto
kritérium už není základním rozhodovacím kritériem při přijetí, nebo zamítnutí projektu, ale je důležité pro zvážení dopadu do rozpočtu. Tudíž nemusíme v tom kontex84
EVA KISLINGEROVÁ
rozhodování privátního partnera je analogické
variantu PPP projektu přijímáme, když:
ENPVPPP > 0
(současně ENPVPPP > ENPVPUB
a současně je ENPVPPP > ENPV ostatních alokačních příležitostí)
očekávané hodnoty NSB nahradíme jejich jistotními ekvivalenty
a mezičasově agregujeme při rizikově neutrální společenské diskontní
sazbě
Obr. 2 Zahrnutí rizika přímo do socioekonomických toků
•
•
•
tu posuzovat pouze současnou hodnotu ekonomickosociální, ale musíme zvažovat
ještě dopad finanční a uvažovat, který projekt nejméně zatíží veřejné finance. Chtěla
bych uvést, že z hlediska fiskálního dopadu nám může vyjít záporné znaménko, tzn.
že dopad uvažovaného projektu do rozpočtu může být záporný, ale přesto ten projekt
může být realizován právě proto, že na projektu máme společenský zájem, určitou
službu nebo určitou akci chceme zrealizovat. Tady, na dalším slidu (obr. 3) je připomenuto, jak socioekonomickou hodnotu projektu vypočítáme. Pravděpodobně už jste
Obr. 3 Socioekonomická hodnota projektu ENPV
ENPV =
n
∑
NSBt
t=0 (1 + SDR)t
Kde NSBt = SBt – SCt
porovnáváme-li PPP uspořádání projektu s alternativou
tradičního zajištění projektu veřejným subjektem
porovnáváme-li projekt se status quo
ENPV musí být větší než 0
resp. NSB = CS + PS + [(1+METB)xGR]
NSBt – Net Social Benefits
SBt – Social Benefits
SCt – Social Costs
t – období
– lze ztotožnit s ukazatelem ekonomické čisté současné hodnoty (ENPV)
•
•
•
•
ENPV PPP varianty projektu musí být větší než ENPV
tradičního zajištění dané služby
85
CFt
BLOK B
CFt
r
n
t
–
–
–
–
Net Cash Flow to the Equity
Discount Rate
doba životního cyklu projektu
období
ukazatel finanční čisté současné hodnoty toků do vlastního kapitálu
(FNPV/K)
důležité je oddělovat konsolidované finanční toky a finanční toky
vlastního kapitálu
finanční toky dopadají na oba partnery v jiné míře
Obr. 4 Finanční hodnota projektu
•
•
•
n
∑
t=0 (1 + r)t
hlavní kritérium pro privátní subjekty – FNPV/K musí být větší než 0
podává informace pro vlastníka projektu
FNPV / K =
•
•
se s tím všichni setkali. To je to, o čem jsem hovořila, že základní pravidlo pro přijetí je, že musí být tady ta hodnota větší než nula. Finanční hodnota projektu je druhé
kritérium, o kterém jsem tady hovořila, které můžeme mít záporné znaménko (obr. 4).
Pro privátní subjekt platí, že musí být větší než nula u tohoto kritéria.
Jak to vypadá z hlediska transferu rizika z veřejného na privátní subjekt. Já jsem si
tady připravila takové tři situace. Za prvé za jakých okolností dojde k situaci, že transfer rizika pozitivně ovlivní výslednou hodnotu tak, abychom mohli ten projekt přijmout (obr. 5). Jde o volatilitu čitatele: jestliže volatilita čitatele se sníží a očekávaná
hodnota zůstane nezměněná nebo zvýšená, tak je to přesně důvod pro pozitivní ovliv-
Obr. 5 Hodnota transferu rizika z veřejného na privátní subjekt 1/3
EVA KISLINGEROVÁ
celkové zvýšení
celkové zvýšení
Volatilita NSB
hodnotově větší snížení
hodnotově menší zvýšení
nezměněná nebo snížená
Očekávaná hodnota NSB
Přesun rizika negativně ovlivní ENPV, pokud je přesunem dosaženo:
celkové snížení
nění. Ty další dvě kategorie jsou analogické. Zvýšení hodnoty lze dosáhnout lepším
řízením rizika. Druhá situace je, že přesun rizika negativně ovlivní výslednou hodnotu (obr. 6). Za jaké kombinace to bude? Jestliže nám volatialita vzroste a nezmění se,
nebo zůstává stejná očekávaná hodnota budoucích toků. Tady ty zbývající dvě kombinace jsou zase v tom směru negativního ovlivnění současné hodnoty socioekonomické. Teď tady máme poslední situaci, a to je indiferentní situace, kdy celkové snížení
volatility vede k ekvivalentnímu snížení budoucích toků a ty zbývající dvě kategorie
jsou v tomto kontextu analogické (obr. 7). Dámy a pánové, tolik k mému vystoupení.
Ještě bych tady mohla upozornit, že naše katedra se touto problematikou metodicky
zabývá relativně dlouhou dobu. Chtěla bych zmínit v této souvislosti naší publikaci,
která vyšla v minulém týdnu. Nazývá se Manažerské finance a vydalo ji nakladatelství
C.H. Bek. V čem spatřuji přínos a co by snad pro vás mohlo být zajímavé: v této publikaci je pro ty čtenáře, kteří se do té knihy podívají a dojdou až na konec, vloženo CD
s program. Je tam simulace Monte Carlo, která vám umožní pracovat i s tímto apará-
celkové snížení
Volatilita NSB
hodnotově menší snížení
nezměněná nebo zvýšená
celkové zvýšení
celkové snížení
Volatilita NSB
hodnotově ekvivalentní
ekvivalentní snížení
Přesun rizika neovlivní ENPV a je čistým transferem,
pokud je přesunem dosaženo:
celkové snížení
hodnotově větší zvýšení
vyšší riziko x výnos
ze dosáhnout lepším řízením rizika
nezměněná
snížení
nezměněná
87
celkové zvýšení
Přesun rizika pozitivně ovlivní ENPV, pokud je přesunem dosaženo:
•
86
BLOK B
tem, o kterém jsem tady hovořila. Mimo to jsou tam všechny možné další příklady,
které v oblasti manažerských financí můžete vidět. Dámy a pánové, děkuji vám za
pozornost a přeji vám hezký den.
Hynek Opolecký
Děkuji paní profesorce za přednesenou prezentaci i za závěrečné upozornění na
publikaci. Další část odpoledního programu by se měla věnovat problematice Hlavní
rysy a oblasti projektů PPP realizovaných v ČR. K této problematice budou dvě
vystoupení, první hned teď, druhé až po krátké přestávce, abychom dodrželi časový
rozvrh. Prosím tedy pana Michala Tesaře, projektového managera NEWTON Managementu, o jeho příspěvek, který nese název Realita není černobílá aneb řešení šitá na
míru.
88
2.
BLOK B
HLAVNÍ RYSY A OBLASTI PROJEKTŮ PPP REALIZOVANÝCH V ČR
(MEZI HLAVNÍ OBLASTI, KDE SE PROJEKTY PARTNERSTVÍ UPLATŇUJÍ NEJVÍCE PATŘÍ
DOPRAVA A KOMUNIKACE, TECHNICKÁ INFRASTRUKTURA, ŠKOLSTVÍ, ZDRAVOTNICTVÍ,
ENERGETIKA, EKOLOGIE, ATD.)
REALITA NENÍ ČERNOBÍLÁ
ANEB ŘEŠENÍ ŠITÁ NA MÍRU
Michal Tesař
Dobrý den, dámy a pánové. Připravil jsem si dnes pro vás příspěvek, který jsem
nazval Realita není černobílá aneb řešení šitá na míru. Fakticky tím směřuji k tomu, že
otázka není postavená tak jednoduše jako „PPP ano, PPP ne“, ale samozřejmě je to vždy
otázka konkrétního daného projektu, jeho specifika výhod, metody PPP a eventuálně
v neposlední řadě i jiných způsobů řešení při setkávání se s problémem veřejného investování. Jak už jsme tady slyšeli od několika kolegů, je faktem, že v ČR vnímáme
významný deficit, co se týká investování do veřejné infrastruktury. Zde se nám nabízí
průřez téměř celým veřejným sektorem, kdyby si ovšem jednotliví ať už političtí zástupci, nebo jiní představitelé dokázali představit nové investice od dopravy přes školství,
zdravotnictví až i po samotnou infrastrukturu pro vykonávání státní správy nebo lokální samosprávy. V mém tématu se podíváme trošku na investování a hledání cesty k jeho
realizaci. Existuje klasická cesta přes veřejné zakázky a přes jednorázové záležitosti, ale
je to cesta správná? Nebo je jí spolupráce soukromého a veřejného sektoru – ať toto
nazýváme PPP, nebo to definičně myslíme jinak, to není tak podstatné? To jsou ty dva
základní pohledy. Co vám chci dnes hlavně představit, je naše určitá zkušenost při
vypracovávání studie proveditelnosti pro jednu lokální samosprávu. Náš klient měl a má
stále ten problém, že jeho úřady, jeho jednotlivé odbory jsou roztříštěné geograficky,
z čehož vzniká mnoho různých problémů jak dovnitř úřadu při spolupráci mezi jednotlivými odbory, tak i samozřejmě navenek vůči občanům a uživatelům. Ti nemají jednoznačně definované jedno centrum, kde by mohli zařídit všechno, ale jsou nuceni obíhat po celé lokalitě, hledat sídlo správného příslušného odboru atd. Při nějaké návazné
akci to stojí mnoho času, mnoho peněz na dopravní náklady apod. V neposlední řadě
byl u klienta také ten problém, že pro některé ze současných prostorů, které jsou geograficky roztříštěné a jsou ve výrazně nevyhovující kvalitě, se stejně uvažuje o nových
významných investicích. To znamená, že základním řešením problému, se kterým se
klient potýkal, byla lokální samospráva. Bohužel nemohu zde konkrétně jmenovat, protože studie ještě není schválena, ale v každém případě základním řešením je spojit jed-
89
TESAŘ
v sobě obsahuje významná rizika celého průběhu projektu. Je třeba riziko, že někdo
postaví někomu barák, ale za pět let se zjistí, že to postavil nekvalitně, a už nebude existovat žádný způsob, jak se hojit na té bývalé stavební firmě, a zadavatel bude nucen
natvrdo znovu investovat do téže nemovitosti. Nebo může nastat případ, že se o nemovitost v průběhu třiceti let nebude správně starat, a tím její stav bude vyžadovat daleko
více a vyšších investic, než kdyby se o ni správně staral. To jsou určitá rizika při výstavbě a při provozování objektu, která jsou viditelná a která jsou přenesena u všech jiných
variant, než je ta klasická, na soukromého partnera. Pak je tady obecné specifikum, a to
je konkrétní situace u nás v ČR, kdy jednoznačná preference zadavatelů, pokud uvažují nad PPP projektem, je taková, že zadavatelé chtějí, aby samotná infrastruktura,
v tomto případě radnice, se převedla okamžitě po výstavbě, to znamená v momentě, kdy
se začne užívat jednotlivým úřadem, a ne až na konci projektu tak, jak je to běžné třeba
ve Velké Británii. Na věci by to nemuselo nic měnit, ale je tam jeden podstatný problém,
resp. podstatné zdražení, a to vzhledem k tomu, že se nemovitost převádí okamžitě po
výstavbě. Při převodu na zadavatele je nutno aplikovat DPH k hodnotě stavby, z čehož
vyplývá, že ta suma 19 % nad investiční výdaje je něco, co musí soukromý subjekt
zaplatit a veřejný zadavatel mu to splácí postupně během osmadvaceti let. To znamená
zvýšené náklady na financování, resp. přefinancování DPH, kterou je soukromý subjekt
na začátku státu nucen odvést, ale plnění získává po měsících až postupně v těch třiceti letech. To je jeden podstatný důvod, který vedl k tomu výsledku, že nezvítězila PPP
varianta, ale varianta stavby na klíč, nákupu nemovitosti; kdybychom fakticky mohli jít
tou cestou, že převod nemovitosti by byl až na konci, tak by se nám projekt o zhruba
5 % zlevnil, a to bychom byli plus mínus tam, kde se nachází nákupní varianta. Je zde
takové specifikum, které jsem ještě nezmínil, totiž důvod, proč veřejní zadavatelé preferují převedení okamžitě. Vyplývá to z rizik spojených s bankrotem soukromého partnera, tzn. koncesionáře, a z obav, co se stane potom, kdy ta společnost zbankrotuje
a veřejný zadavatel nebude mít novou vybudovanou infrastrukturu ve svém vlastnictví.
To je jeden z takových impulsů, na kterém by šlo dále pracovat a hledat jiná řešení, protože si myslíme, že je zbytečné v rámci projektu vyhodit do vzduchu 4 až 5 %.
Pak zde máme určitá specifika našeho projektu. Tím, že nějakým způsobem byla specifikována lokalita u té samosprávy, kde chtějí vystavit radnici, tak díky tomu jsme zjistili, že
existují významná rizika, co se týká zakládání staveb, protože nová radnice by se potýkala
s tím, že v hodně blízkém okolí jsou další podzemní stavby. To bylo něco, co ještě zesílilo
standardní rizika při výstavbě, a taky jeden z důvodů, který také zesílil výhodnost nákupní
varianty, kdy právě ta prvotní rizika výstavby jsou přenesena na soukromý sektor. Další
věcí, která trošku znevýhodnila metodu PPP v tomto případě, bylo, že veřejný zadavatel
nechtěl, aby v nové budově byla jakákoliv další komerční aktivita, což je právě jeden
z možných pozitivních efektů, resp. jedna z cest, jak PPP projekty nabírají efektivnost,
když totiž dokáží generovat příjmy i od třetích stran, tj. nejen od zadavatele, ale díky své
podnikatelské činnosti dokáží využít části infrastruktury, která byla vybudována pro veřejného zadavatele; tím ovšem dokáží pro zadavatele projekt zlevnit. Chtěl jsem na tomto konkrétním případě předvést, kdy si myslíme na základě našeho pohledu, našich zkušeností,
MICHAL
notlivé části úřadů do jednoho a vytvořit tak jedno centrum, které bude uživatelsky jednoznačně definováno a které bude i vnitřně lépe fungovat. Při hledání způsobu, jak zajistit tento hlavní cíl, tzn. vytvoření jedné nové radnice nebo komplexu na jednom místě,
jsme začali zvažovat klasickou metodu, tedy to, kdy si všechno veřejný zadavatel řeší
ve vlastní režii: postupně si tendruje projektanta, postupně si tendruje stavební firmu,
následně firmy, které mu pomáhají s provozem úřadu. Také jsme ovšem zvažovali
metodou PPP, kdy tyto činnosti jsou přeneseny na soukromý sektor, který za ně zodpovídá právě tím, jestli dostává zaplaceno za dostupnost, nebo ne, ale vedle toho jsme přemýšleli, jestli náhodou v tomto konkrétním případě není vhodné se zamyslet i nad
některými dalšími variantami, protože jsme cítili určitá specifika tohoto konkrétního
projektu. Proto jsme se na základě diskuse a workshoppu se zadavatelem dohodli, že do
hodnocení zahrneme jak variantu nákupu fakticky hotové nové radnice, tj. zde by šlo
o nákup stavby na klíč, tak také variantu dlouhodobého nájmu. Zde to znamená trošku
se na to podívat seshora, tj. nejenom musíme mít budovu, ale důležité je pro nás někde
„bydlet“, mít úředníky. Uvažovali jsme, která z variant je výhodnější. Udělali jsme si
základní přehled o tom, jak vnímáme posun rizik od veřejného sektoru, tzn. kdy u standardní klasické varianty většina rizik je na veřejném sektoru, a jak se přes další varianty způsobu realizace zesiluje přenos rizik na soukromý sektor. U nákupu stavby na klíč
se veřejný zadavatel zbavuje rizika samotné výstavby, tj. investičních dodatečných
nákladů i časových zdržení. U nájmu přicházejí některá další rizika spojená s dlouhodobým provozováním budovy, sem patří samozřejmě také náklady na úklid apod., ale
i náklady na průběžné investice, které je potřeba do každé budovy v určitých periodách
dávat. Varianta PPP se jeví jako forma, při níž se na soukromý sektor přenáší co nejvíce rizika, tedy jako varianta, kdy většina hlavních rizik je přenesena na soukromého
partnera. Tady chci upozornit, že to není žádná obecná pravda. Naše konkrétní studie
byla dělána na konkrétní dané podmínky a to znamená, že právě u nás, v projektu nové
radnice pro lokální samosprávu, jsme došli k vyhodnocení, že nejvýhodnější variantou
je nákup hotové nové budovy, tj. dodání určité stavby na klíč. Na druhém místě skončila metoda PPP, jako třetí nám po vyhodnocení vyšlo klasické řešení a nejhůře dopadl
způsob zajištění nové budovy formou dlouhodobého nájmu. Tady chci jen upozornit, že
ta studie proveditelnosti hodnotila projekt, ne to, za kolik radnici můžeme postavit dnes,
ale opravdu je to dlouhodobý pohled. My jsme dohodli lhůtu třiceti let, to znamená
pohled na celý průběh životního cyklu toho projektu. Právě to mimo jiné považuji za
jedno z obrovských plus, ať už se projekt realizuje formou PPP, nebo jinou, že totiž se
veřejný zadavatel dokáže podívat na projekt nejen z pohledu „kolik mě teď bude investičně stát“, ale „co to pro mě znamená během dalších dvaceti, třiceti let“.
Tady bych se zastavil u souvislostí a hlavních důvodů, které nás vedly k závěru,
o němž jsem tady mluvil před chvilkou. Rozdělil bych to do dvou rovin. Jedna věc jsou
obecné důvody, které se týkají všech podobných projektů, a druhá věc jsou pak určité
specifické důvody, které se týkaly našeho konkrétního projektu. Jak už přede mnou
zmiňovali kolegové v rámci obecných důvodů, to, co je hlavním principem PPP, je přenos rizik. Varianta, která je klasická, kdy si zadavatel všechno řeší vlastními silami,
91
BLOK B
90
BLOK B
Diskuse
Eva Klvačová
BLOK B
Pan náměstek Kalous bude muset za chvíli odejít a už se nám nevrátí, anoncoval to
dopředu, takže prosím, abyste své diskusní příspěvky v tomto směru zohlednili. Prosím, ptejte se.
Michal Tesař
Nebudu zabíhat do nějakých detailů. Zaujal mě lidský či vlastně společenský prvek
v rámci Vašeho přednesu, zvláště to, že v ČR máme s PPP projekty málo zkušeností.
Jsme na úplně na začátku, ty zkušenosti jsou minimální, ale to bych neviděl jako
zásadní brzdu toho, něco pro to udělat. Fakticky vnímám to, že prostředí pro PPP projekty už se tady připravuje několik let, a to ať z pohledu legislativ, nebo různých metodik; jsou zde PPP centra a jiné další organizace, které se na tom snaží pracovat. Z našeho pohledu tedy prostředí není samozřejmě stoprocentně ideální, ale to nebude nikdy
a život jde dál. Myslíme si, že by byla obrovská škoda nevyužít té šance, která v cizině funguje, i když samozřejmě někdy i nefunguje, ale myslíme si, že by nebylo nejlepší přistoupit k tomu tak: „Ano, existují rizika, nejsme na ni připraveni“. Myslíme si,
že připravenost je dneska výrazně velká a v principu nic nestojí v cestě tomu, aby se
projekty kvalitně připravovaly, kvalitně vyhodnotily a následně realizovaly. To byla
spíš taková připomínka.
Miroslav Kalous
Samozřejmě to vnímám tak, že jsme na začátku toho procesu, a to, že nejsou
s něčím zkušenosti, neznamená, abychom se tomu a priori vyhýbali. Jenom se snažím
varovat, a proto záměrně situaci extrapoluji, aby bylo možno snáze pochopit možné
negativní dopady, které tento způsob financování zajištění veřejných služeb mohou
provázet. A pokud hovoříte o zkušenostech ze zahraničí, tak – a to se přiznám, že jsem
nevěděl, ta informace je zřejmě poměrně čerstvá – snad bylo tímto způsobem realizováno dokonce londýnské metro. V tuto chvíli má poměrně značné problémy možná
právě proto, že na začátku nebyl úplně přesný odhad. Nechci se pouštět do detailů. Já
před tím varuji a varovat nepřestanu, protože nechci, aby naše děti a jejich děti musely splácet nějaká chybná rozhodnutí v řádech ne malých čísel, ne malých korun. Tak
to prostě je. Opakuji: je velmi lákavé zrealizovat akci, na jejímž konci za dva roky bude
úspěšně postavený domov důchodců nebo cokoliv u obce, která by si to za normálních
podmínek rozpočtově nemohla dovolit. Ale na druhou stranu riziko, které tady je, spatřuji také v tom, že ty projekty mnohdy bývají tlačeny spíš dodavatelskými firmami než
ale třeba i na základě některých zahraničních zkušeností, že PPP nemusí být výhodné vždy,
že to není všelék, ale že to je prostě způsob řešení, který je vhodný pro určité situace. Jedním aspektem – a to už tady dneska zaznělo několikrát – je optimální přenos rizik; tzn. ne
úplně všechna rizika položit na soukromého partnera, protože ten samozřejmě ta rizika,
která neumí ošetřit, tak asi ocení a promítne do své ceny. Typově to byl taky jeden z důvodů, který se projevil v některých neúspěšných PPP projektech, kdy riziko poptávky bylo
kompletně přeneseno na soukromého partnera, což byl právě případ té maďarské dálnice,
kterou zde zmiňoval pan Zahradník. To znamená, že ten, kdo postavil tu dálnici, ten soukromý subjekt, vybíral mýtné, přičemž původní předpoklady byly moc optimistické, cena
byla relativně vysoká; nedocházelo k naplňování původní poptávky a soukromá společnost,
která postavila tu dálnici a provozovala ji, se tak fakticky dostala do platební neschopnosti, protože právě odhad poptávky byl moc optimistický a stát se kompletně zbavil toho rizika, že doprava tam nebude v takové intenzitě, jak bylo původně předpokládáno. Prostor pro
inovace je dalším hlavním hnacím momentem toho, kdy může PPP metoda být výhodná.
Cílem je nespecifikovat soukromému partnerovi „chci toto a toto, postavte mi to touto technologií“, tzn. nebýt striktní v určování, jak to má náš partner udělat, ale být striktní v tom,
co má být výstupem. To znamená nechat dostatečný prostor soukromému subjektu pro to,
aby uplatnil své know-how, své zkušenosti, své nové technologie, které mohou být známy
jen tomu konkrétnímu subjektu, ostatním ne. K tomu slouží veřejná soutěž, v níž všichni
prokáží své schopnosti, a na základě toho, jak inovativně jsou schopni dospět k požadovanému cíli, jak jsou schopni využít nějakých technologií, které ve výsledku budou znamenat levnější provoz, jsou pak samozřejmě schopni nabídnout co nejlevnější a nejvýhodnější podmínky pro veřejného zadavatele. Třetím bodem je něco, co už jsem tady trošku
zmínil, totiž určitá otevřená dvířka pro to, aby soukromý partner mohl generovat i některé
další příjmy od třetích osob, aby nebyl zcela závislý jen na poplatcích za dostupnost dané
služby, ale aby v rámci té dané lokality a v rámci celého záměru existoval určitý prostor
pro doplňkovou komerční aktivitu. Ta by ve svém důsledku měla způsobit to, že zlevní
samotný PPP projekt pro veřejného zadavatele.
Základní shrnutí: Mým záměrem bylo představit vám konkrétní projekt a některé
jeho nuance. Doufám, že z tohoto představení vyplynulo, že neexituje žádná jednoznačná škatulka, že každý projekt má svá specifika a je nutno právě k nim přihlížet.
Není žádná jednoduchá metodika. Každý projekt vyhodnoťme, analyzujme a pak se
dobereme toho, co bude pro daný případ to nejsprávnější; potom už – pojďme do toho.
Prostě je to otázka konkrétního hodnocení a nalezení té optimální struktury, která
v daném případě přinese pro veřejného zadavatele za peníze tu nejlepší hodnotu.
Děkuji vám za pozornost.
Děkuji panu Tesařovi. Jeho příspěvkem jsme se dostali k času, který je určen pro
přestávku. Další části jednání se tedy budeme věnovat až po ní.
93
Hynek Opolecký
92
BLOK B
klasickými provozovateli a nebo developery. A to je ještě daleko horší problém, protože pak ta stavební firma dostane zaplaceno a cílový provoz už nemusí tolik vycházet.
Takhle to je. Nedělám si iluze, že by se mi trend k PPP podařilo zastavit, ale mojí
ambicí je pokusit se zarámovat věci tak, aby problémy s tím spojené byly co nejmenší a informovanost o tom byla co nejpřesnější. Také si myslím, že role Ministerstva pro
místní rozvoj je velmi významná stejně tak jako role Ministerstva financí. To prosím
nepodceňujme – spatřuji v roli tohoto ministerstva v tom, že by mělo plnit roli cenového regulátora nebo finančního regulátora. Jestliže je pan ministr strážcem státní
pokladny, tak by měl vědět, jak mu roste státní zadluženost a prostřednictvím obcí
a krajů možná ještě zadluženost další. Myslím si, že finance musí svoji roli sehrát zcela
nepochybně. Tak to je.
Eva Klvačová
Pane náměstku, neomlouvejte se. Zastupujete český stát a je vaším úkolem bránit
daňové poplatníky. Já jsem se vás chtěla zeptat na jednu věc, protože ve hře u PPP projektů je obrovská asymetrie síly zájmů. Samozřejmě ten potenciální realizátor PPP
projektu má silný zájem, silnou motivaci: chce se dostat k zisku. A kdo má dělat toho
protihráče, když ne český stát? Jak to chcete vyvažovat? Daňový poplatník ví poměrně málo o tom, co se stane s těmi penězi. A je mu dost jedno, jestli z peněz, které zaplatí na daních, budou placeny PPP projekty, nebo jestli to za ty peníze stát koupí. On to
nevnímá tak silně, on není tak motivován. Jak chcete toto řešit?
Miroslav Kalous
DISKUSE
To je prima. O to víc mě mrzí, že jsem tady nebyl.
Miroslav Kalous
Pan Prokeš
Začal bych od konce toho, o čem jste hovořil, pane náměstku: metro. Hlavně to
říkejte někdy, až budete mít možnost, na magistrátu, který už veřejně anoncoval, že
trasa metra je projekt PPP. Samozřejmě je s podivem, že zástupci státní správy opakují stále stejné příklady. Lisabonský most, londýnské metro, maďarská dálnice. Těch
neúspěšných projektů je ve světě asi 3 až 5 %. Můžete tam dát také eurotunel. Ale to
nebyl podle metody PPP, podle koncesionářské metody úplně košer projekt. To je
jedna věc. Druhá věc: ve svém vystoupení, které velmi vítám, protože stoprocentní
souhlas není zdravý v ničem, jste sám hovořil o tom, že tato metoda vyžaduje vyvážený, rovnocenný a transparentní vztah obou; proč se tedy tak bráníte tomu slovu „partnership“? To přece není „frendship“. Přátelský vztah to v žádném případě nikdy nebude, ale partnerský vztah je něco jako spolupráce; vždyť i v privátní sféře máme
partnery, i když to jsou někdy naši konkurenti, někdy to jsou dobří partneři. Třetí
poznámka: Za privátní sektor nepovažujte, prosím, jenom developery, stavaře a také
„nečisté“ hráče s „nečistými“ úmysly. Jsou tady také konzultantské firmy, které se
podílejí na práci pro obě strany. Nejsou to jenom ti, kdo požívají rentu. My, když pracujeme v sektorech těchto firem, které se věnují spolupráci s veřejným sektorem, chceme sloužit veřejnému sektoru tak, jako bychom byli sami státními zaměstnanci. Jsme
připraveni všechny své zkušenosti, které jsme nasbírali po světě, dát do služeb státu.
Přestože tady nejsou lokální zkušenosti s realizovanými projekty, myslím si, že můžeme stát na všech úrovních – nemluvím jen za naši firmu, i ostatní to dělají. My spolupracujeme od centra až po malá města, nevyhýbáme se spolupráci na žádné úrovni.
Nejde nám o mnohamilionové úžasné džoby. Chceme se státem, s veřejným sektorem
opravdu spolupracovat. Proto bych byl rád, kdyby se to slovo „partnership“ zachovalo, a byl bych rád, kdybyste vysvětlil svůj negativní postoj k tomu, když se vztah takto
nazývá.
Miroslav Kalous
Za prvé, pokud kdokoliv měl pocit, že jsem negativně mluvil o jakémkoliv privátním partnerovi nebo subjektu, tak to je naprosto mylný dojem. Já jsem si velmi dával
pozor na to, abych se vyhnul takovému označení. Mluvím o tom, že vztahy mezi partnery v tomto byznysu nejsou někdy vyvážené nebo nemusí být rovnocenné, a mluvím
o tom, že ač se často používá argument, že privátní sektor přece nese větší riziko, protože nese riziko peněz, tak já tvrdím, že veřejný sektor nese to riziko stejné nebo ještě
větší v tom, že potom musí řešit eventuální následné problémy. Jestli jsem mluvil
o londýnském metru, tak je to proto, abychom všichni věděli, že neexistují jen potenciálně dobré projekty, ale existují také rizika, která je třeba předvídat, a že musíme být
připraven na to, že je budeme řešit. A poslední poznámka k pojmu PPP. Já si myslím,
Nemůžete čekat, že stát bude schopen definovat nějakou normou absolutně vyčerpávajícím způsobem podmínky, za kterých se bude odehrávat jakákoliv oblast u nás.
To je přece nesmysl. Já si myslím, že když se pořádá konference na toto téma, tak
vedle opěvujících vystoupení mohou zaznít i vystoupení kritická nebo vystoupení,
která varují ty, kteří mohou přijít do styku s tímto způsobem zajištění veřejné služby,
a to nemusí být nutně centrální orgány. To mohou být obce; a právě zde mám obavy,
zde se toho bojím více než u centra, protože tam to lákadlo postavit rychle nějaký
chodník proto, abych za dva roky vyhrál volby, je ještě daleko větší. Také odstup od
toho centra je větší a právní povědomí – to není nic hanlivého – je samozřejmě
významně menší. Zatímco na centrální úrovni projekty sleduje vláda, tak na krajské
a komunální už je pak sleduje pouze kraj, krajské nebo obecní zastupitelstvo. Samozřejmě k zadlužení státu může dojít také proto, že obec, která se dostane do problémů
s vlastním financováním, nemůže sama následné problémy řešit, bude je za ni muset
řešit stát. Tak to je.
Kdybyste zde byl dopoledne, tak byste zjistil, že kritických vystoupeních tu byla
minimálně polovina.
95
Eva Klvačová
94
BLOK B
že PPP je jakýkoliv vztah mezi veřejným a privátním sektorem: může to být obchodní
vztah, který může mít různé spektrum podob.Téma, které tady dneska diskutujeme, je
podle mého soudu tématem využití privátních finančních zdrojů k zajištění, financování veřejné služby tam, kde na to stát buď aktuálně nemá, nebo kde – a to je podle
mého soudu ten lepší případ – vidí prostor pro to, aby privátní sektor mohl podnikat
a mohl od uživatele té služby inkasovat peníze. Tam já vidím cestu a vidím ji tam jako
velmi správnou a reálnou. Najít další a větší prostor pro vstup privátní sféry k zajištění veřejných služeb. Ale velmi důrazně varuji před tím, aby nikdo nezapomněl, že existuje rozhraní mezi privátními a veřejnými penězi. Jakmile se toto rozhraní začne stírat, tak to do budoucna vidím jako velmi nebezpečnou záležitost. To je to, co jsem
chtěl říct.
Pan Kašík
Jsem ze Svazu dopravy: Pane náměstku, mě na tom zaskočila nejvíc jedna věc. Zdá
se mi totiž, že z Vaší strany srovnáváte malé věci: jestli starosta udělá chodník a zaplatí to potom celá vesnice, že na to nebude mít. My jako dopravci požadujeme od státu
kvalitní infrastrukturu a kvalitní infrastruktura je zdrojem dalších příjmů pro stát.
Dneska, když víme, že zdroje na to nejsou, podívejme se do Francie, podívejme se
všude okolo nás: kde najedete na dálnici, všude platíte. Tak mi připadá opravdu téměř
slabomyslné si myslet, že to zajistíme financemi sami. Jestli někdo má chránit peníze
daňových poplatníků, tak by to podle našeho názoru na velké infrastruktuře právě měly
být projekty PPP. Zvláště slabá infrastrukturní vybavenost je na dálnice D47, která se
pořádně nevyhodnotila do dneška, a to se nám moc nelíbí.
Miroslav Kalous
Zkusím použít tento příklad jako příklad pro vysvětlení. Já si nejsem jist, jestli
silnice a z ní plynoucí poplatky jsou klasickým příkladem způsobu financování
u nás. Já si to prostě nemyslím. Aby to tak mohlo být, jak vy říkáte, tak by k tělesu silnice musely být přičleněny další pozemky proto, aby tam mohly stát hospody,
benzínky, parkoviště pro náklaďáky a další služby, na kterých by provozovatel té
komunikace mohl profitovat. Tomu já rozumím jako byznysu, o kterém se bavíme.
Ale to, o čem mluvíte vy, není nic jiného než mýtné. To není nic jiného. To může
postavit stát za svoje peníze, ty si může někde půjčit, nebo si vezme dodavatelský
úvěr. Nenazývejme PPP – když se vrátím k tomuto projektu – to, že postavím dálnici, budu z ní vybírat peníze a ty budu posílat tomu, kdo ji postavil. To je přece
čiré mýtné jako vyšité. To není klasický příklad PPP. Ale to, o čem mluvíte, že totiž
tento stát má zanedbanou infrastrukturu, že ji potřebuje významně posílit, významně rozšířit, to víme přece všichni. Zrovna dneska vláda projednávala harmonogram
výstavby dopravních staveb do roku 2013 kromě jiného ve vazbě na financování
v rámci období 2007 až 2013. Těch staveb je opravdu silná složka. Všichni víme,
co všechno potřebujeme, ale to je také to, o čem jsem mluvil: že máme pocit, že
96
DISKUSE
dostupnost a kvalita veřejných služeb neodpovídá našim představám, a právě ta
netrpělivost někdy může způsobit, že rozhodnutí, které přijmeme, není z nejlepších,
že se časem ukáže, že jsme s ním možná měli počkat, protože jsme na něj v danou
chvíli neměli.
Hlásil se David Vondrák, prosím.
Eva Klvačová
David Vondrák
Redakce BusinessInfo.cz: Pane náměstku, zmiňoval jste se ve svém předešlém
vystoupení o určité problematičnosti propojení PPP projektů a čerpání ze strukturálních fondů. Zmiňovalo to tady několik řečníků. Pan Král z Oboru veřejného investování řekl, že to nechá na povolanějších, pan Zahradník naopak říkal, že více méně
Evropská komise očekávala určitou část čerpání prováděnou tímto způsobem. Zároveň
někdo upozorňoval na jasný časový nesoulad mezi tím. Ministerstvo pro místní rozvoj
jakožto koordinátor pro čerpání prostředků ze strukturálních fondů – tady se to týká
zejména fondu soudržnosti a velkých projektů – je připraveno nebo se chystá vydat
nějakou metodiku, kdy vyvede z omylu případně některé municipality, obce, regiony;
vyvede je z té představy, jak jednoduché je propojit PPP projekty a strukturální fondy.
Myslím si, že se v minulosti mluvilo o tom, že je optimální rozdělit projekty na dvě
části. Část realizovat na bázi čerpání z prostředků fondů a PPP projekt udělat samostatně tak, aby navazoval – třeba v oblastí služeb. Děkuji.
Miroslav Kalous
Nevím, jestli pan ředitel Král mluvil o tom, že letos by měla vejít v život metodika
PPP?
Neříkal jsem to.
Jaroslav Král
Miroslav Kalous
My jsme připravili metodiku PPP, která by měla spatřit světlo světa po meziresortním projednání, které běží v letošním roce. Ovšem nepodléhejme iluzi, že můžeme
vydat stoprocentní metodiku na všechno. To opravdu nelze, vždycky je to případ od
případu. A kromě jiného u čerpání evropských peněz bude hrát roli veřejná podpora
a všechny další aspekty, takže toto téma je velmi komplikované. Obecně si myslím, že
platí to, že kombinace evropských peněz a PPP financování je velmi komplikovaná
záležitost.
Já vám dám ještě slovo.
Eva Klvačová
97
Pan Kašík
BLOK B
Ještě poznámku k tomu, že PPP může být jakýkoli vztah mezi veřejným a privátním
sektorem; zahrnul jste sem i vztahy obchodní. Pokud byste se, pane náměstku, podíval, jak vypadá koncesní smlouva na PPP projekt třeba v dopravě, tak zjistíte, že se to
odlišuje právě tím právním pojetím, že to jsou nesmírně komplikované právní vztahy,
které omezují na nejmenší možnou míru riziko financování na tak dlouhou dobu.
Žádný jiný smluvní model neexistuje než ten, pro který se kdysi vymyslel pracovní
název PPP, a proto já vždycky budu podporovat to, aby se tento název zachoval zejména s ohledem na strukturaci těch smluv, protože jinak nám to spadne do normálního
obchodního práva a nemuseli jsme vymýšlet žádné koncesní zákony a komplikovat si
život. Já si myslím, že to má svoji metodiku, že to má svoji specifiku.
Miroslav Kalous
Já tvrdím jedno – máme tady zákon o koncesích, ten nám úplně stačí. Pokud ho
chceme nějakým způsobem kombinovat, tak máme zákon o veřejných zakázkách.
Eva Klvačová
Debata by byla určitě zajímavá i pro celé auditorium, ale je tady ještě spousta řečníků, kteří čekají na své vystoupení. Kdo se chce na pana náměstka obrátit s dotazem,
připomínkou?
Edvard Kožušník
Efektivní stát: Musím poděkovat paní docentce Klvačové za pozvání na tuto akci.
Jaká jsou pozitiva a negativa toho, že Ministerstvo pro místní rozvoj sídlí na Staroměstském náměstí? To vůbec netýká PPP.
Jaroslav Král
Pane kolego, pozitiva tam nejsou téměř žádná. Já s vámi absolutně souhlasím.
Děkuji a omlouvám se, že musím odejít. Na shledanou.
Eva Klvačová
Moc děkujeme za to, že jste přišel. Dále vystoupí pan Edvard Kožušník. Vedoucí
projektu eStat.cz-EFEKTIVNÍ STÁT, občanské sdružení; bude hovořit na téma Centrální správa státních nemovitostí. Pane Kožušníku, máte prostor.
98
BLOK B
CENTRÁLNÍ SPRÁVA STÁTNÍCH NEMOVITOSTÍ
Edvard Kožušník
Zastupuji iniciativu, která se jmenuje Efektivní stát. Jsme platformou, která se
možná jako jediná nezávislá v ČR zabývá dnes již čtvrtým rokem byrokracií a administrativou. My se pohybujeme někde v trojúhelníku mezi úředníkem, politikem
a dodavatelem ze soukromého sektoru. To je důvod, proč jsem dneska tady. Svůj příspěvek jsem rozdělil do tří částí: první část je představení nás, toho co děláme a jakým
způsobem to děláme, druhá část se týká byrokracie a administrativy jako takové. Je
taková odlehčená část, kterou asi přeskočím, a potom bych se ve třetí části věnoval
zcela konkrétním projektu, který by teoreticky mohl být zajímavým PPP projektem,
a to je centrální správa nemovitostí.
Co je eStat? eStat je skupinka lidí, která vznikla před čtyřmi lety a jejíž členové se
snaží identifikovat úzká hrdla české administrativy. A protože jsme nezávislí, neplacení z veřejných zdrojů, tak máme možnost navrhovat krystalicky čisté stavy, v podstatě
nemožné, a budeme fungovat určitě věčně – tak jako byrokracie. Máme pět oblastí.
Když se podíváte na naše internetové stránky www.estat.cz, uvidíte, že jsou rozděleny
do pěti tematických úseků; jsou to debyrokratizace, elektronizace, registry dat, restrukturalizace řízení úřadů a transparentní veřejný sektor. Ke každému tomu bodu máme
konkrétní projekty. Z naší dílny možná budete znát název CzechPoint, který se dneska
prosazuje v rámci Ministerstva vnitra ČR. My nejsme realizátory našich projektů, my
se snažíme navrhnout ideovou změnu dané konkrétní agendy a snažíme se přesvědčit
politiky o jejich účelnosti, a ti je potom buď prosazují, nebo ne, vymezují se k nim buď
pozitivně, nebo negativně.
Kdybyste měli někdy zájem a chtěli se podívat na to, jakým způsobem se vyvíjí
byrokracie, tak bych možná mohl v českých, moravských, slovenských a rakouských
zemích začít opravdu Josefem II., který zavedl prvního placeného úředníka. Zajímavé
teze o tom napsal Karel Marx, které – budete se divit – nelze než podepsat s tím, že
byrokracie se vyvíjí; řekl to tady přede mnou ve svém příspěvku i pan náměstek. Stoupají obrovským způsobem vysoké nároky na poskytování veřejných služeb. A politická reprezentace, potažmo vlády, se k tomu musí nějakým způsobem postavit. Já jsem
vám rozdal malou brožurku, která se jmenuje Velké výzvy pro vlády 21. století. V ní
jsou uvedeny ze skutečnosti příklady toho, jakým způsobem se vládnutí mění z těchto
následujících důvodů: Především stárne populace. Myslím, že tomuto odbornému
auditoriu je jasné, že dnešní veřejné služby jsou placeny vlastně těmi, kdo pracují, tím,
že platí daně; a těch lidí bude postupně ubývat. To znamená, že vlády musí najít modely, jakým způsobem financovat veřejné služby. Dalším důvodem změn vládnutí je pro-
99
BLOK B
ces „úplného odhalení“. Před 20 až 25 lety existovalo v rámci OECD jenom dvacet
států, které měly zákon o poskytování informací o tom, co se dělá za veřejné peníze.
Dneska můžeme říct, že je to obráceně. Dneska 80 % států OECD má zákony, které
poskytují občanům informace o tom, co vlády dělají. Jak jsou občané stále více vzdělaní, tak požadují po svých politicích, po svých úřednících stále více informací o tom,
co za jejich peníze dělají. Vlády jsou stále více pod tlakem volání po transparentnosti.
Další důvodem změn je globalizace. Je to prosté: tím jak občané – a můžeme říct dneska i ČR – cestují, mají možnost porovnávat, jakým způsobem fungují veřejné služby
v zahraničí, a to, co se jim líbí, potom samozřejmě vyžadují od svých politických
reprezentantů a ti tlačí dále na vlády. Vlády se ocitají pod tlakem a musí s tím nějakým
způsobem něco dělat, protože současný způsob vládnutí, který odpovídá hierarchickým strukturám ustanoveným v dobách Marie Terezie, není udržitelný, je potřeba
k novým problémům a novým požadavkům přistupovat jinak.
Ve vašich materiálech máte analýzu, kterou jsme zpracovali někdy před rokem.
Jmenujete se to Centrální správa nemovitostí. Neexistuje reálný důvod, proč musí být
centrální úřady, potažmo ministerstva v centru Prahy. Hledali jsme takový důvod velmi
těžce, ptali jsme se odborníků, ptali jsme se lidí na ulici – ale ten důvod prostě není.
Je samozřejmě historický a také si každý jednotlivý resort se svým majetkem hospodaří sám, ať se to týká správy budov, možných pronájmů atd. Na Ministerstvu průmyslu ČR existuje správcovská firma, která spravuje resort už možná šestnáct sedmnáct let, na Ministerstvu vnitra si to dělají sami. Ve správě nemovitostí je jasná
nesystémovost, která z logiky věci musí stát hodně peněz. Na tom je zajímavé to, že
dneska stát neví, kolik ho stojí úředník, neví kolik ho stojí úřadování, zatímco každá
privátní firma ví, že když si pořídí o deset zaměstnanců víc, tak zaplatí tolik a tolik za
kancelářskou plochu a za další výdaje spojené s tou kancelářskou plochou i se zaměstnanci. Stát to ale dneska reálně neví a není schopen se na centrální úrovni dopočítat,
kolik stojí úředník; u krajů je to trošku jinak. My jsme se pokusili k těmto číslům dojít
a došli jsme opravdu k číslům zajímavým. Při optimistickém odhadu, kdyby se vytvořilo něco jako centrální správa nemovitostí, tak jsme modelově dospěli k úsporám od
7 do 12 miliard ročně, co se týče úspor jako takových. Zde chci jen podotknout, že
v Rakousku existuje centrální fond správy nemovitostí, který umožňuje státu hospodařit s nemovitostním fondem. Tento náš návrh je k dispozici jakékoliv politické reprezentaci; k tomu se ještě vrátím. Principy toho systému jsou jednoduché. Jedná se
o centralizaci těch činností, specializaci a zavedení motivačních prvků, které by měly
vést k úsporám. Tento teoretický úřad by měl zajišťovat řadu úkolů: měl by zajišťovat
facility management, optimalizovat využití všech ploch státu atd.. Některé resorty mají
prázdné budovy, některé resorty jsou v prostorové tísni, pro své agendy nakupují nebo
pronajímají budovy. Tento stav je jasný a je velký problém převést jednu budovu z jednoho resortu do druhého. Tento úřad by to snadno zvládl, vedle toho by měl samozřejmě privatizovat nepotřebný majetek a v případě potřeby rozvíjet a budovat portfolio nemovitostí. Z logiky věci tam jsou úspory z toho samotného rozsahu, tzn. přímé
personální, mzdové náklady, úspory z optimálnějšího využití prostor, úspory z lepší
100
EDVARD
KOŽUŠNÍK
lokalizace, výnosy z prodeje majetku. Zajímavé tam jsou i efekty pro jednotlivé skupiny. Mně se líbil od pana náměstka takový postřeh, že se politikům líbí stříhat pásky
nových objektů. Svým způsobem může být tento projekt i politicky zajímavý. S něčím
takovým přišli nedávno v Maďarsku, kdy se snaží vytvořit něco podobného. V rámci
informací, která mám, jsou s průběhem spojeny pochybnosti o čistotě, ten průběh není
úplně transparentní a jsou tam velké pochybnosti o samotném tom modelu jako takovém. To je krásný evidentní příklad, že ten model může být realizován jak pozitivním,
tak negativním způsobem. Na dalším slidu vidíte konkrétní příklady, kde něco takového, jako je centrální správa nemovitostí, funguje. Funguje to na centrální úrovni
v Rakousku, co se týče centrálního úřadování, funguje to v severním Porýní-Vestfálsku, A když se podíváme na modelový příklad ČSOB, která rozprodala řadu budov
v centru Prahy a postavila svou novou centrální budovu v Jinonicích, tak ta čísla, která
tomu odpovídají, jsou jasná. Seskupili 2 400 zaměstnanců do jedné budovy, na jednoho pracovníka mají k dispozici 12 čtverečných metrů, uspořili 50 % ročních nákladů
spojených se správou kanceláří a na samotné transakci ČSOB vydělala půl miliardy
korun. Takže i v privátním segmentu vidíme, že je třeba uvažovat nad tím, kolik stojí
pracovník z pohledu pracovní plochy. Myslíme si, že nad tímto by se měl zamyslet
i stát, potažmo politici, kteří jsou za to zodpovědní. Vyčerpal jsem deset minut, takže
budu končit, ale budu kdykoliv k dispozici, co se týče dotazů. Děkuji.
Eva Klvačová
Děkuji. V další části jednání se budeme věnovat příkladům pilotních projektů PPP
v ČR a používaným typům partnerství. Pan ing. Cupal, manažer PPP, Ernst Young, promluví na téma Rozvoj dopravní infrastruktury formou PPP Prosím, máte slovo.
101
BLOK B
LIBOR CUPAL
nebo jiná určitá koncese, kde privátní sektor si bude vydělávat, bude těžit nějaké užitky od koncových uživatelů. Myslím tím všechny formy spolupráce, kdy může dojít
k nějakému vyššímu efektu pro nás pro všechny. Utratit méně peněz a s větší jistotou
realizovat projekt, být si jistý, že ho realizujeme přesně v tom čase, který mi byl ve
smlouvě, jíž jsem podepsal, nalinkován, že tu infrastrukturu vystavím přesně v určeném rozpočtu tak, jak jsme si domluvili. Musíme si být jisti, že konečný efekt našeho
snažení nebude opačný než zamýšlený cíl, vlastně nejen opačný, ale i že nebude jiný.
Musíme – tj. my, kdokoliv z nás na úrovni veřejné správy, vlády – zajistit, že stovky
miliard na infrastrukturu, kterou chceme vystavět, budou utraceny přesně na vytyčený
cíl. Statistika nejvyššího britského kontrolního úřadu – který se skutečně snaží podrobovat projekty zadávané veřejnou správou formou tradiční zakázky analýze a porovnávat je s projekty typu koncesí a dalších variant PPP – zjišťuje při analýze několika
stovek projektů, že z 80 % jsou v klasickém zadání překračovány projekty jak v čase,
tak v nákladech. Samozřejmě není to zcela přesné číslo, ale zdá se, jako by pravidlo
20-80 platilo i zde. Sami víme, že nikdy ta příprava u klasického zadání není tak dopracována do samého konce se započítáním všech rizik, která při realizaci mohou nastat.
Veřejný sektor si neklade a nemusí si klást při zadání zakázky takovou starost o vyčíslení absolutně všech rizik, která tam mohou nastat, ale samozřejmě tušíte, že jiná situace nastane, pokud se k určitému vztahu s veřejným sektorem na desítky let nebo alespoň na dvacet třicet let zaváže privátní sektor. Ten tam ručí svým kapitálem a riziko,
že ztratí miliardy a miliardy ve velkých projektech, samozřejmě znamená, že privátní
subjekt přípravu nesmí podcenit, ale musí k tak důležité podrobné přípravě donutit
i veřejný sektor. Tím chci říct, že u projektů PPP můžeme nacházet právě opačný efekt,
že pro nás všechny to šetří naše peníze. Nejenom, že ty projekty dostaneme v určeném
čase, ale dostaneme je i v určené kvalitě, protože – jak už tady bylo určitě zmiňováno
– výkonnost projektů, jejich materiálová realizace a jejich přesná časová realizace je
navázaná na financování, na financování privátního sektoru. To znamená, že pokud si
privátní sektor půjčí, vloží do toho svoje peníze, očekává svoji výkonnost, slíbil něco
svým investorům, kteří mají v jeho podnikání určité další podíly. Privátní sektor je tak
navázán na financování bank, tzn. musí přesně plnit harmonogram jaký očekává, jaký
si domluvil se státem. Tady vidím ten hlavní efekt realizace formou PPP – efektivnosti pro nás pro všechny. Pro skutečně efektivní stát.
Pokud jde o dopravní infrastrukturu jako takovou, všichni tušíme, že její funkčnost,
její výkonnost, její dobrý stav je samozřejmou podmínkou našeho hospodářského
růstu. Bohužel máme tu smůlu, že máme jednu z nejhustších sítí na světě, ať to je silniční, nebo železniční síť. Obvyklá procenta, která se vydávají z hrubého domácího
produktu jak na výstavbu nových sítí, tak na jejich rekonstrukci, údržbu, nám zdaleka
nestačí. Vzniká a prohlubuje se vnitřní dluh, který máme při údržbě a modernizaci.
Samozřejmě netýká se to jenom nás. Myslím, že mohu zmínit tiskovou zprávu z minulých dnů a vydanou velkou studii, která právě naráží na problémy, jež vznikly
v poslední době v Mineapolis ve Spojených státech při pádu mostu apod. Také vidíme,
že vnitřní dluh nevzniká jen u nás. Vzniká i jinde a celý svět si uvědomuje objem
PŘÍKLADY PILOTNÍCH PROJEKTŮ PPP V ČR A POUŽÍVANÉ TYPY PARTNERSTVÍ
(NA KONKRÉTNÍCH PŘÍKLADECH BUDOU ZNÁZORNĚNY VÝHODY A RIZIKA
JEDNOTLIVÝCH TYPŮ PARTNERSTVÍ).
Dobrý den. Jsem rád, že mohu pokračovat, jak alespoň doufám, v těch pozitivních
příspěvcích. Sice mě mrzí, že jsem nevyslechl všechny negativní připomínky, ale zároveň jsem tomu rád, protože o některých negativech jsme slyšeli opakovaně, k řadě
jsme se vyjadřovali už před létem, takže tuším, co asi člověk mohl zaslechnout. Pokud
my zmiňujeme oblast PPP, tak co vlastně chceme řešit, na co se chceme vlastně podívat jako poradci? Samozřejmě poradci nejen veřejného sektoru, ale i poradci dodavatelů infrastruktury a zajišťovatelů všech služeb, které my všichni tady potřebujeme. Co
chceme řešit tímto konceptem? Chceme někomu zvyšovat nějaké výnosy, chceme
někomu umožnit dostat se k profitu, který by jinak nebyl schopen tvořit? Nebo proč
vlastně stále omíláme toto téma, proč stále někomu chceme vnucovat myšlenku PPP?
Myslíme si snad, že je to něco, co nemůže ke svému profitu jinak – myslím tím výstavbu dopravní infrastruktury – použít privátní sektor? Nedostane se k tomu profitu jinak?
Vždyť on staví ty silnice, vždyť on staví všechnu infrastrukturu, o které se tady pan
náměstek Kalous zmínil, že se v současné době provádí, realizuje nebo že se ten dlouhý seznam investic realizovat bude. V čem je ten rozdíl, kde jsou ty výhody, které se
celé roky snažíme zmiňovat, často na papíře, často na konferencích, často stále opakovaně těm samým lidem, aniž by to mělo jakýkoliv efekt? Chceme přece dosáhnout
nějaké vyšší efektivnosti, chceme v podstatě totéž, co tady zmínil pan Kožušník, chceme, aby tady fungoval efektivní stát, aby v každém momentu utrácel naše vlastní peníze efektivně, chceme, aby stát peníze, které akumuloval z našich daní, vynakládal účelně, aby se stále zamýšlel nad tím, co dělá. Jde o to, aby každý z nás, ať jsme postaveni
kdykoliv, třeba i na úrovni veřejné správy, ať jsme třeba byrokraté – a to nemusí být
jen hanlivé označení –, kteří toto mají nebo měli na starosti, se vážně zamýšlel nad problémem efektivity své práce. Abychom se zamýšleli nad tím, nad čím se museli povinně začít zamýšlet všichni ti, kteří rozhodovali o investicích ve Velké Británii v průběhu 90. let, kdy ta povinnost jim byla přímo uložena zákonem. Museli se skutečně
zamyslet, zda-li neexistuje způsob, neexistují varianty, jak ty peníze utratit efektivněji. Přitom neříkám, že za zvolený způsob musí být za každou cenu použit PPP projekt
103
Libor Cupal
ROZVOJ DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY
FORMOU PPP
102
BLOK B
investic, které musí věnovat nejen do nových staveb, ale hlavně i do údržby. Uvažuje
se o objemu, který je vnitřním dluhem, ale samozřejmě také se doufá, že 10 až 15 %
z bilionů, tzn. asi 300 miliard amerických dolarů, by skutečně mohlo být realizováno
formou kontraktů PPP. V našem prostředí to znamená stanovit si hlavní osy, hlavní
priority v realizaci těchto projektů, protože my samozřejmě formou PPP do toho
chceme dát víc peněz nežli stát v této chvíli. Stát uvažuje a nechce vydat tolik peněz,
nechci říct, že je nemá, a nechci říct, že si to nemůže dovolit, ale než si dokáže spočítat, že si dovolit může, tak váhá a čas běží. Je samozřejmé, že by si mohl dovolit
víc, než nakolik teď má. Je možné, že by mohlo nastat něco, co by bylo lze nazývat
zadlužením, dalším zvyšováním zadlužení, i když papírově by to třeba nemuselo být
vedeno jako zadlužení. To jsou známé polemiky o tom, zda-li by to zvyšovalo státní
dluh, či nezvyšovalo. Ale to je otázka výpočtů, ke kterým by se musel někdo rozhodnout a zkusit spočítat motivační efekt, zda realizovat tyto investice právě teď, kdy je
potřebujeme. Už je potřebujeme poměrně hodně let a stále si zoufáme a doufáme, že
se to někdy změní. Nechci se věnovat jen hlavním osám rozvoje, těm hlavním páteřím komunikací, chci se věnovat i těm regionálním programům udržitelnosti při
výstavbě a údržbě té sítě, která v regionech má poměrně hodně vysoký vnitřní dluh.
Je to velká zátěž pro krajské rozpočty, zvlášť když ta tíže teď padla na ně. Podívejme
se na jednotlivé kraje. V krajích je různé, ale poměrně velké číslo, které stanovuje,
kolik by bylo třeba investovat do údržby, do uvedení sítě do normového stavu, protože v podstatě 70 až 80 % všech mostních objektů je mimo normový stav. Když se
podíváme na jeden jediný jednotlivý kraj, znamenalo by uvedení komunikací do
nějakého rozumného stavu třeba 20 miliard. A co s tím? Samozřejmě i na regionální
úrovni bychom měli posuzovat efektivitu konceptů, s nimiž se tomuto chceme věnovat, nebo těch plánů, které do budoucna mají toto vyřešit. V podstatě právě toto řeší
institut hodnoty za peníze, který v tomto tématu PPP používáme. Chce to vyčlenit si
tu síť, rozčlenit si ji na určité dílčí části, protože musíme chápat, že tam samozřejmě
existují některé vnitřní vztahy mezi dodavateli a objednavateli služeb stavebních prací
apod. Nechceme bourat všechno, co bylo v těch vazbách vytvořeno, ale samozřejmě
tam určitý potenciál je. Ale jak řešení tohoto stavu zaplatit? Myslím si, že toto není
první fórum, kde se zmiňuje stesk hejtmanů, že by bylo dobré zpoplatňovat celou síť,
že by bylo dobré zpoplatňovat i tu regionální síť, aby jim výnosy právě ze zpoplatnění sítí druhé i třetí třídy pomohly financovat současný neutěšený stav. Pokud se lidé
z regionů dostanou k penězům třeba z výkonového zpoplatnění i jejich sítě, mohou
vymýšlet i další věci, třeba to, že výnosy ze zpoplatnění vrhnou na kapitálový trh formou securitizace (pozn. vydavatele: transformování aktiv na cenné papíry). Tak
dostaneme zase více výnosů hned teď, právě v tomto momentu, kdy chceme investovat. Všechny ty zdroje, které se zjistí analýzami, prací poradců nebo těch, kdo by ty
projekty měli připravovat, dále zdroje z evropských fondů atd., všechno by se mělo
dát na jednu kupu a pokusit se v rámci toho vymyslet co nejefektivnější utracení
našich peněz. Zde by měli být zapojeni nejen poradci, ale samozřejmě významně
i veřejná správa.
104
LIBOR CUPAL
V prezentacích mých kolegů jsou zmiňovány různé modely PPP. Budou a byly zmiňované rozdíly mezi tradiční zakázkou, mezi outsourcingem (pozn. vydavatele: využití služeb externí organizace), mezi zakázkami typu DBFO nebo té druhé varianty, institucionalizovanou formou PPP. Myslím, že v oblastních, regionálních projektech
dopravní infrastruktury by často mohly pomoci i institucionalizované formy. Pokud
nejsem nepřítel stavebních společností a společností zabývajících se údržbou dopravní infrastruktury v regionech, pokud nejsem proti nim, jsem schopen jejich kapacitu
začlenit či pojmout i institucionálně právě do těchto vznikajících modelů. Tyto modely můžeme vidět v této formě, ale samozřejmě i třeba v jiném příkladu podpory multimodality (pozn. vydavatele: sdružování různých druhů dopravy). Jistě víte, že stát
o multimodalitě mluví, mluvil a chce ji – alespoň na papíře – podporovat. Teď připravuji projekt veřejného logistického centra v Moravskoslezském kraji, které by mělo
podporovat multimodalitu a využívat všechny druhy dopravy. Chtěl jsem si pro tento
projekt sáhnout na evropské fondy, ale jistil jsem se smutkem, že všechny peníze, které
tam původně byly elokovány, byly posunuty do dopravy silniční a vodní., takže bohužel evropské fondy nepoužiji. I když po pravdě musím uvést, že jde právě o oblast po
celé Evropě podporovanou, právě nyní se podporují takové projekty, právě vznikají
institucionalizované projekty. Jako příklad mohu uvést logistické centrum v Gratzu.
Nebo slyšeli jsme v červnu na JPP fóru o logickém centru Charles Roy, kde veřejný
sektor vstupuje vlastně právě do takového partnerství – opět zdůrazňuji „partnerství“
– a dává nejenom do toho svoji podporu, svoje organizace, různé rozvojové organizace, dává do toho i svoje zdroje. To neznamená, že vždycky s těmi zdroji musí přijít privátní sektor. Často jsou to kombinace. U velkých projektů jsou kombinace často
výhodné pro obě strany, a proto veřejný sektor načerpal do těchto fondů přes 50 %
financí nejen z evropských fondů, ale i ze svých vlastních zdrojů. Ti, kteří chtějí dodat
infrastrukturu tímto způsobem, ti, kteří si uvědomují rizika, která jsou s tím spojená,
i jejich poradci a poradci veřejného sektoru jsou připraveni na to, dodat to podle zkušeností, které už načerpali. Načerpali je v jiných projektech, poučili jsme se z chyb,
z nichž mnohé tady už byly zmíněny, ale právě vzhledem k tomuto poučení z minulých chyb jsme nyní schopni se jich vyvarovat. Minulé chyby nejsou k tomu, abychom
se báli projektů, ale k tomu, abychom je využili a příště neopakovali. Děkuji, bylo mi
potěšením.
Eva Klvačová
Děkuji. Slovo teď dostane pan ing. Štěpán Dlouhý, manažer z Deloitte CE, a promluví na téma Platební mechanismy v PPP projektech. Prosím.
105
BLOK B
ŠTĚPÁN DLOUHÝ
mechanismus sám o sobě je de facto soubor podmínek, které určují tento vztah a které
určují hlavně jeho finanční vyjádření. Je to jedna z klíčových součástí koncesní smlouvy. O koncesních smlouvách už tady byla řeč. Platební mechanismu by měl víceméně
přesně odrážet dohodnuté podmínky, za kterých je dosažena tzv. hodnota za peníze pro
veřejný sektor a alokace rizik mezi veřejný sektor a privátní sektor. Proto je volba
vhodného typu platebního mechanismu velmi kritická pro úspěch a dlouhodobé fungování PPP projektů. Jak už bylo řečeno, v rámci přípravy prvních pilotních projektů
už existují první návrhy platebních mechanismů a už existují první zkušenosti z implementací platebních mechanismů, které fungují úspěšně v zahraničí. Existují již první
zkušenosti s tím, jak tyto platební mechanismy implementovat v prostředí ČR. Jaké
jsou základní principy, na nichž by měl být platební mechanismus postaven? Jsou to
tři základní věci: platební mechanismus by měl odrážet dohodnutou alokaci rizik, dále
by měl pozitivně motivovat soukromého partnera k tomu, aby dodržoval veškerá
smluvní ujednání, která jsou v koncesní smlouvě, aby dodržoval veškeré parametry
projektu tak, jak byl na začátku soukromým sektorem definován, aby služba byla
opravdu poskytována v patřičné a dohodnuté kvalitě. Zároveň by měl platební mechanismus víceméně motivovat privátního partnera k tomu, aby v okamžiku, kdy dojde
k nějaké události, jaké reálný život přináší, a existuje jakási nedostupnost části toho
zařízení, sám napravil tu událost a nedostupnost nebo nekvalitu, aby dále nepřetrvávala. Motivace by měla směřovat i k tomu, aby se tak stalo v nějaké předem dané lhůtě
a nebyl za to bit veřejný sektor.
Co se týče základních typů platebních mechanismů, tak se dají rozdělit na dvě
skupiny. Jednak ty, které jsou založeny na dostupnosti služby, a potom ty, které jsou
založeny na přímých poplatcích od uživatelů. Samozřejmě reálná praxe přináší řadu
různých odchylek od těchto dvou základních skupin, přináší i jejich kombinace.
V odborné literatuře můžete najít i trochu jiná rozdělení, ale toto jsou asi dva základní typy. Základní rozdíl mezi těmi dvěmi skupinami platebních mechanismů můžeme
vyjádřit takto: U prvního typu, který je založen na platbách za dostupnost, veřejný sektor platí dlouhodobě nějaké platby za dostupnost privátnímu sektoru, který bývá prezentován nejen jedním, ale i konglomerátem dodavatelů. V případě druhého typu, tj.
platebních mechanismů založených na poplatcích placených uživateli, víceméně platí
uživatelé služeb přímo privátnímu sektoru. To je např. již zmíněný příklad toho, že by
bylo přímé mýtné za využívání silnice. Opět se v praxi setkáte i s různými kombinacemi těchto dvou přístupů. Profil plateb z hlediska veřejného sektoru může být různý,
např. v rámci PPP projektu veřejný sektor začíná splácet náklady projektu až po uvedení do užívání a platí v dlouhodobě fixních platbách, a tím ten projekt splácí. Je to
rozdíl oproti standardnímu průběhu vynakládání veřejných prostředků u tradičních
veřejných zakázek. Na dalším slidu jsou čtyři obrázky, které ukazují jak pro veřejný,
tak i privátní sektor jakoby schématické rozdělení vynakládaných prostředků a financování. Zajímavé na tomto slidu je to, že když se podíváme na to, jaký je schématický
objem plateb za dostupnost v čase nebo příjmů od uživatelů, které jsou placeny privátnímu sektoru, tak vidíme, co vlastně privátní sektor musí pokrýt všechno ze zdro-
PLATEBNÍ MECHANISMY V PPP PROJEKTECH
Dobré odpoledne, dámy a pánové. Dovolte mi abych se představil. Moje jméno je
Štěpán Dlouhý, jsem manažerem ve společnosti Deloitte CE. Deloitte je poradenskou
společností. V současné době na straně veřejného sektoru připravujeme dva pilotní
projekty PPP. Jednak projekt PPP věznice v Rapoticích a projekt výstavby ubytovny
hotelového typu pro personál Ústřední vojenské nemocnice Praha. Mimo to jsme také
před rokem zpracovali studii pro Ministerstvo pro místní rozvoj, která se zabývala zde
již zmíněným tématem kombinace PPP a evropských fondů. Hlavním ze závěrů studie
bylo, že kombinace možná je, ale ne vždy je samotná implementace a realizace té
kombinace jednoduchá, jak už tady zmínil pan náměstek. Na dnešní prezentaci jsem si
vybral téma Platební mechanismy v PPP projektech. Samotné téma, kdybych ho uměl
uvést v úplnosti, je velmi široké a zasloužilo by si vlastní diskusi, vlastní separátní
workshopp, nicméně v tom omezeném čase a horizontu, který tady mám, se vás budu
snažit provést základními principy, které platební mechanismy víceméně utváří, a tím,
proč jsou platební mechanismy v koncesních smlouvách a PPP projektech důležité.
Když jsem přemýšlel o výběru tématu pro tuto konferenci, tak jsem si pokládal jednu
takovou základní otázku: co je kritickým předpokladem pro to, aby PPP projekty
úspěšně fungovaly. A došel jsem k závěru, že možná ve všech těch konferencích a projektech, o kterých se tady bavíme, ve všech těch přednáškách, které tady i jinde zazněly, se opomíjí jeden důležitý aspekt, a to je dlouhodobost projektů. Hodně se mluví
o tom, jak projekty strukturovat, jak je připravit, jak je provést soutěží, ale už méně
slyšíme příspěvky na téma, jakým způsobem má dlouhodobě efektivně fungovat partnerství, aby opravdu bylo partnerstvím, a ne dlouhodobou zákopovou válkou mezi privátním a veřejným sektorem. Moje prezentace vás velmi stručně provede tématem platebních mechanismů, proberu základní typy a principy. Vzhledem k tomu, jakým
způsobem jsou prozatím připravovány projekty v ČR, se hlavně soustředím na platební mechanismy u PPP projektů, které jsou založeny na tzv. dostupnosti té služby.
Potom na úplný závěr vám ukážu jednu praktickou ukázku návrhu platebního mechanismu z projektu, který připravujeme pro Ústřední vojenskou nemocnici.
Jak jsem již říkal, je z našeho pohledu jedním z kritických předpokladů úspěšnosti
PPP projektu opravdu dlouhodobá funkčnost vztahu, to, aby ten vztah byl vyvážený,
aby dlouhodobě fungoval, aby veřejné potřeby byly uspokojeny, aby byla dodržena
predikovaná hodnota za peníze a dohodnutá alokace rizik a zároveň aby privátní sektor nějakým způsobem dosáhl přiměřeného zisku a výnosnosti, kterou požadují poskytovatelé jak vlastního kapitálu, tak i dluhového financování PPP projektu. Platební
107
Štěpán Dlouhý
106
108
jů, které dostává prostřednictvím platebního mechanismu. Za prvé to jsou samozřejmě
provozní a obnovovací náklady související s projektem. Za druhé jsou tady náklady,
které souvisí se samotnou investicí, která je v drtivé většině případů financovaná skrze
dluh a vlastní kapitál, proto je tady vidět splacení jistiny dluhu, úroku z dluhu nebo
nákladu dluhového financování. Také zde je ovšem výnos vlastního kapitálu, což je
jakoby ten reálný výnos pro investory, sponzory projektu, kteří investují přímo do
vlastního kapitálu té privátní společnosti, koncesionáře nebo speciálního SPV. Jak už
jsem říkal, spíš bych se zaměřil na platební mechanismy, které jsou založeny na
dostupnosti služeb, protože česká praxe zatím ukazuje, že drtivá většina těch projektů,
které jsou připravovány, je spíše založena na tomto principu.
Co se týče samotného cenového vyrovnání mezi privátním a veřejným sektorem, je
platební mechanismus založen na nějakých pravidelných platbách za dostupnost, které
jsou placeny buď s měsíční, čtvrtletní, nebo pololetní frekvencí. Jejich provozní částka je dopředu stanovena na základě dohody, je určena v koncesní smlouvě a nějakým
způsobem indexována o inflaci, například index CPI, nebo v případě, že jde o speciálnější služby, tak může jít o specifické indexy, které mohou být dohodnuty podle Českého statistického úřadu nebo obdobně.
O otázce aktuální výše plateb jsem se již částečně zmínil. V případě, že služba není
u tohoto platebního mechanismu dostupná, nebo není poskytována privátním sektorem
v požadované kvalitě, může být aktuální platba za dostupnost vždy snížena o určitou
částku, jakoby penalizaci privátního partnera, který nebyl schopen službu dodat tak,
jak měl. Když to řeknu velmi zjednodušeně: nedostane za ni zaplaceno. Nicméně za
tímto zjednodušením se skrývá poměrně složitá smluvní dokumentace, která přesně
definuje, za jakých podmínek dostává, či nedostává privátní partner zaplaceno. A důležité také je, že v řadě případů se může stát, že služba není poskytnuta v dohodnuté kvalitě nebo není dostupná; pak se uplatní existence tzv. periody pro nápravu. Privátní
partner má v koncesní smlouvě přesně definováno – v rámci platebního mechanismu
– typy závad, které když opraví do určité doby, jež je dohodnuta s veřejným sektorem,
tak není penalizován srážkou platby.
Co se týče postupu tvorby platebního mechanismu, budu už hodně mluvit o situaci
v ČR. V rámci koncesního projektu nebo v případě out-line byznysu je navržen nějaký základní přístup, jak by platební mechanismus měl vypadat. Pokud je vyhodnocena varianta PPP jako efektivní, tak platební mechanismus je podrobně navržen v rámci
návrhu smluvní dokumentace a finalizován je v konečné verzi po podpisu koncesní
smlouvy. Co je podepsáno, tak už dále platí pro reálný provoz. Co se týče vazby platebního mechanismu na kvalitu služeb, o tom jsem se již zmínil. Co je kritické na
začátku? Aby veřejný sektor přesně definoval výstup, který potřebuje, aby přesně
popsal, co je infrastruktura služby, kterou potřebuje, aby mu privátní sektor dlouhodobě dodával. Tam je kritickým dokumentem tzv. specifikace výstupu a specifikace služeb. Tato specifikace musí být byl velmi dobře a detailně promyšlena zástupcem veřejného sektoru a velmi precizně připravena. V této oblasti veřejnému sektoru
pomáháme. Další kritický bod je definován jako standardy služeb. Co jsou standardy?
BLOK B
109
To je stav, kdy daná služba je považována za dostupnou, její kvalita je v pořádku
a nedochází ke snižování aktuálních plateb za dostupnost. Dále je pak zapotřebí nastavit systém monitoringu koncesní smlouvy, tj. jakým způsobem má být koncesní
smlouva dlouhodobě monitorována. A konečně vlastní platební mechanismus a pravidla pro snižování a případné srážky z platby za dostupnost musí být zakotveny v koncesní smlouvě.
Co se týče snižování platby za dostupnost, existuje ve světě několik přístupů.
Nejsou přesně kodifikovány, existuje několik definic. Já jsem je rozdělil do tří základních skupin. Jeden přístup, který umožňuje snížení celé platby za dostupnost v případě nedostupnosti nebo nekvality, můžete de facto jít do nuly. Veřejný sektor v případě,
když je zařízení nedostupné, nezaplatí privátnímu subjektu nic, někdy se dá jít dokonce až do záporu; zadavatel může třeba neplatit několik období, nebo může dojít k tomu,
že v případě nekvality nebo nedostupnosti služeb to může jít do nuly, tj. že soukromý
subjekt neobdrží nic. Ale v případě nekvality v oboru specifických standardů služeb
mohou existovat určitá omezení. Pak je zde druhý přístup, například při úklidových
službách se může stát to, že existuje maximální možná srážka, přes kterou se nelze
dostat, takže je jakoby možné, že privátní partner pořád něco dostává. A konečně je
možný třetí, nejextrémnější přístup, a to je ten, kdy veřejný sektor může srazit platbu
za dostupnost pouze v té části, která souvisí s provozními službami, ale ne splátky
infrastruktury. Tento přístup vychází z myšlenky, že infrastruktura, i když služby
nejsou poskytovány, pořád stojí a veřejný sektor ji může používat. V tuto chvíli bych
se nechtěl vyjadřovat k tomu, co je nejlepší, či nejhorší přístup. První přístup je používán hlavně ve Velké Británii a v Irsku. Naopak ten třetí, více extrémní, je používán
třeba v Německu nebo ve Francii. Výhodou toho třetího je, že můžete dosáhnout lepších podmínek financování, protože financující instituce vidí, že na základě koncesní
smlouvy koncesionář vždy dostane nějakou část platby za dostupnost; naopak ovšem
dosáhnete toho, že jste více méně otevřeni riziku, že budete platit za něco, co vám privátní sektor nedodává, což se vám v prvním případě nemůže stát. Možná ještě dvě věty
ke specifikům v ČR: Kvůli naší daňové a účetní legislativě jsou platby za dostupnost
formálně rozděleny na splátky infrastruktury a platby za poskytované služby. Většina
platebních mechanismů, které jsou připravovány, se řídí prvním přístupem, o kterém
jsem právě hovořil, že totiž je možné snížit aktuální částku až do nuly a v okamžiku,
když je nedostupné zařízení, tak se neplatí nic. Na příslušném slidu je uveden praktický příklad, ale ten obsahuje jen to, co už jsem říkal, spíš je to tam rozvedeno do většího detailu a je tam víc popsán mechanismus.
Co vidíme jako kritické předpoklady pro to, aby byl vytvořen dobře fungující, dlouhodobě fungující platební mechanismus? Já bych řekl, že jsou to hlavně realistická
očekávání a dobrá příprava na obou stranách, tj. jak na straně veřejného sektoru, tak na
straně privátního sektoru. Veřejný sektor musí přesně definovat výstupy, které požaduje a které bude požadovat opravdu po dlouhou dobu, dejme tomu 25 let, a to jak z hlediska tvrdé infrastruktury, tak z hlediska služeb, a musí definovat ty standardy, které je
potřeba dodržovat ze strany privátního sektoru, ale zároveň musí mít realistická oče-
ŠTĚPÁN DLOUHÝ
BLOK B
kávání v oblasti srážek. Na druhé straně u soukromého sektoru se dá říct, že i ten musí
realisticky očekávat oblast srážek, to, že privátní partneři opravdu budou penalizováni,
když něco nefunguje. A také je u soukromého sektoru hlavně důležité, aby velmi
podrobně uvážil predikci vývoje budoucích nákladů a cenových indexů. To ostatně byl
problém právě u londýnského metra, o němž se zde již hovořilo; finanční model
k metru nebyl na začátku privátním sektorem udělán zřejmě tak precizně a tak konzervativně, jak by bylo třeba, a příliš se tam dlouhodobě kumulovalo překračování provozních nákladů. K poslednímu bodu bych řekl, že zahraniční a možná už i tady lokální zkušenosti ukazují, že důležité je, aby platební mechanismus nebyl příliš složitý,
aby mu obě strany přesně a stejně rozuměly, aby přesně věděly, jakým způsobem se
zachovat v okamžiku, když nastane nějaká událost, která znamená nedostupnost či
nekvalitu.
To je můj pohled na platební mechanismy. Zvolil jsem víc techničtější přístup, než
jaký měla předchozí témata, ale i oblast, o níž jsem hovořil, je techničtější. Zasluhovala by si určitě detailnější diskusi, ale v tom čase, který máme k dispozici, jsme se
museli omezit na to nejdůležitější a základní. Děkuji vám za pozornost. Pokud jsou
nějaké dotazy, tak se ptejte, jsem k dispozici v diskusi.
Eva Klvačová
Otevírám poslední blok, který má za téma Možnosti uplatňování PPP při čerpání
z fondů EU. Jako první vystoupí pan ing. Filip Drapák, výkonný ředitel PPP Centrum,
a.s., a promluví na téma Problematika kombinování evropských peněz a PPP. Prosím,
máte slovo.
110
BLOK B
MOŽNOSTI UPLATŇOVÁNÍ PPP PŘI ČERPÁNÍ Z FONDŮ EU
(IDENTIFIKACE MOŽNOSTÍ KOMBINACE PPP A EU FONDŮ V NÁVAZNOSTI
NA KONKRÉTNÍ PODMÍNKY NASTAVENÉ PROGRAMOVACÍM OBDOBÍ 2007–13).
PROBLEMATIKA KOMBINOVÁNÍ
EVROPSKÝCH PENĚZ A PPP
Filip Drapák
Vážené dámy a vážení pánové. Dá se říct, že veřejný sektor celosvětově, hledá-li
cesty jak zefektivnit sám sebe, tak většinou postupuje cestou co nejjednodušších
řešení, která jsou jasně viditelná. Například se snaží spíš snižovat počty státních
zaměstnanců, než aby se obrátil tam, kde skutečně utíkají veřejnému sektoru velké
peníze, a to do oblasti investic, oblasti velkých výdajů, které sám dělá. Tyto velké
výdaje nesměřuje zpravidla na své vlastní zaměstnance, ale obvykle je činí na služby, které zajišťují privátní partneři. Veřejný sektor je v některých zemích chytřejší
než v jiných, a proto vymyslel, že se podívá na kontrakty, které mezi sebou dělá
privátní sektor, jak a jaké kontrakty fungují uvnitř privátního sektoru. Chtěl se na to
podívat proto, aby se docílilo efektivity dlouhodobých vztahů, a s překvapením zjistil, že tento typ kontraktů existuje. V soukromém sektoru existuje, je hodně využívaný desítky let, ale neříká se mu samozřejmě PPP. Asi vás to překvapí, ale soukromé subjekty mezi sebou uzavírají prakticky všechny typy kontraktů, které
strkáme do balíčků PPP projektů, jen tomu tak neříkají, protože nemají tu potřebu,
nicméně kvalitativně se jedná o tytéž vztahy. Najdete tam všechno: od kontraktů na
údržbu a provoz až po kontrakty, které nechávají jiného partnera z nějakého majetku, jenž vytvoří, těžit, nebo těžit z nějaké služby, kterou zajistí tržním způsobem,
což jsou koncese. V soukromém sektoru najdeme celou škálu takových vztahů.
Soukromý sektor s jiným soukromým partnerem nemá potřebu tyto typy transakcí
balíčkovat, on ví, že na tom vydělají obě strany, ví, že si udělá sofistikovanou
smlouvu a nepotřebuje na to pořádat rozsáhlé konference. Má ovšem nějakou svoji
společenskou vrstvu, management konzultantů, kteří mu tato vylepšení a transakce
radí, prodávají atd. Potom vidíte, že např. jeden český podnik – papírny, které jsem
sám viděl –, jenž provedl sérii zefektivnění a převedení činností, které nepotřebuje,
na jiné partnery, uzavřel desítky různých typů smluv, a tak v rámci tohoto podniku
de facto vzniklo ne několik desítek, ale několik stovek jiných podnikatelských subjektů, které mu formou různých kontraktů, oprávnění, dlouhodobých smluv dodávají služby nebo poskytují služby v oblastech, kde podnik sám nemá ambici dlou-
111
112
hodobě je poskytovat. Tento trend se logicky u státních úředníků, kteří si toho všimli v privátním sektoru, přesunul do veřejného sektoru. Ne, že by se kontrakty typu
PPP v naší zemi nevyužívaly už od prehistorie. Samozřejmě se tady využívaly, ale
někdy počátkem minulého století vznikl obrovský trend přesunu kompetencí do
veřejného sektoru, ale na konci 90. let se ten trend obrátil a zase se vracíme z důvodů efektivity zpátky a díváme se zároveň na to, jakým způsobem tyto kontrakty
nastavuje soukromý sektor mezi sebou. Některé země toto pionýrsky otestovaly.
Vzpomeňme Velkou Británii, vzpomeňme země, kde to snad ani nikdy nezaniklo,
jako je USA, Kanada, Austrálie, a tak další země mají možnost se od nich poučit
a tímto směrem se vydat.
Evropská komise si tohoto trendu povšimla – a není to moc velké překvapení –
poměrně pozdě. Povšimla si toho díky narůstající mase transakcí v jejich různých
členských zemích, povšimla si toho i s ohledem na to, že některé výzkumy, které proběhly v členských zemích, jako je Velká Británie, a které dělaly nezávislé instituce,
konstatovaly, že zatímco ve veřejných zakázkách, které se realizují na základě soutěže podle evropské direktivy, se překračují v 80 % náklady, tak u projektů, které realizuje Velká Británie na základě soutěže podle výjimky ze zákona o veřejných zakázkách, podle tzv. vyjednávací procedury, je překračování nákladů jenom někde na
úrovni 20 %. Sami jistě uznáte, že to je velký úspěch PPP projektů, že výsledek je
velký úspěch této metody. EK si povšimla také toho, že v některých projektech PPP
jsou chyby, že je nějaké procento PPP projektů, které samozřejmě selžou. Jedná se asi
o 5 až 6 % PPP projektů, které selhávají, a k těm je potřeba si říct i další věc. To, že
selhaly ještě neznamená, že ve výsledku na tom byl veřejný sektor hůře, než kdyby
šel cestou veřejné zakázky. Jestliže např. soukromý sektor svoji nabídku cenově příliš podhodnotí – jako tomu bylo v případě londýnského metra –, což by u veřejné
zakázky nikdy neudělal, protože rizika jsou na veřejné straně a tam by nikdy k podobné situaci dojít nemohlo, pak ovšem celý projekt je pochybný. Ve veřejné zakázce má
soukromý partner o svoji ziskovou marži vždycky postaráno; a mimochodem, nevíme, jak velkou ji má, což u soukromně-veřejného partnerství nebo u vztahu PPP, jak
tomu říkáme, vždycky máme pod kontrolou, víme přesně, jak velká je marže soukromého partnera, máme ji ve finančním modelu i zdůvodněnou a umíme s ní nějakým
způsobem pracovat. Evropská komise zjistila potřebu nějakým způsobem upravit
svoje vlastní pravidla a jediné, na co se do dnešního dne zmohla, je v podstatě to, že
zařídila, aby se do evropské legislativy, do zákona, do direktivy o veřejných zakázkách dostala tzv. procedura, které říkáme „soutěžní dialog“. Tato procedura umožňuje výrazně více komunikovat s potenciálními dodavateli tak, abychom si definovali
podstatu toho, o co se bude soutěžit, tím způsobem a s tím výsledkem, aby to pro
veřejný sektor bylo výhodné. Veřejný sektor dost často v okamžiku soutěže úplně
přesně netuší, co by měl chtít, protože dané oblasti nerozumí. Moji rodiče žijí
v malém městečku, které nemá vodovody a kanalizaci. V okamžiku, kdy radnice jednoho dne přistoupí – zatím bohužel nepřistoupila – k tomu, aby zajistila vodovody
a kanalizaci pro obec, tak nebude vědět, jak to dělat, protože to předtím nikdy nedě-
BLOK B
113
lala, a začne-li, tak asi bude potřeba, aby si pořídila dobré konzultanty, případně aby
si doplnila vzdělání, a ideální by bylo, kdyby vedla i dialog s případným partnerem,
neřku-li využila de facto dneska už povinný zákon o koncesích, který obsahuje tuto
proceduru ve formě koncesního dialogu, a kdyby nezajišťovala vodovody a kanalizace z vlastních sil, ale zajistila někoho, kdo to na trhu dělá běžně a kdo k tomu má
kompetence.
Jaká je pozice Evropské komise v tuto chvíli k problematice PPP? Je potřeba říct,
že Evropská komise nemá nikde alokovanou horizontální odpovědnost za toto téma
a v různých DG REGIO existují individua, která se tomu na 10 % svého pracovního
času občas věnují, a tudíž se nedá hovořit o nějaké politice Evropské komise jako
takové. Nejvíce se tomu asi věnuje DG REGIO, které vede jakási setkání, která se
konají občas a prezentují se tam zkušenosti zejména z dopravních projektů v oblasti PPP, což je jako aktivita naprosto nedostatečné. DG REGIO se tomuto problému
jaksi věnuje. Vydali dva materiály o PPP, o kterých se ještě zmíním, ale je podstatné říci, že to není žádná závazná směrnice, jde o publikace, v nichž je doporučený
návod a které vydala Evropská komise. Ve skutečnosti reprezentuje jenom jakousi
politickou podporu více než podporu faktickou. Právo Evropské komise je vůči PPP
neutrální a evropská legislativa řeší poměrně podrobně veřejné zakázky. Co se týká
koncesí, tak tam zatím – zejména v oblastí koncesí na služby – neexistuje, nějaká silnější legislativní pozice Evropské komise k tomu není a řekl bych, že v tuto chvíli
spíš krystalizuje otázka, zda-li takovou legislativu Evropská komise potřebuje, nebo
ne. Až bude znát Evropská komise odpověď, tak buď udělá nějakou harmonizační
aktivitu na koncese, nebo ne. Uvidíme, jak to dopadne. Politická pozice EK k PPP
je v tuto chvíli pozitivní, ne však propagující PPP. Pozitivní je její konstatování, že
v mnoha zemích EU s PPP jsou výborné zkušenosti, a tudíž že je to dobré. Ve skutečnosti v samotných pravidlech, například pravidlech pro čerpání evropských
peněz, se tato politická pozice, tento trend de facto neprojevuje. Z toho také vyplývá to, že kombinování EU fondů u PPP projektů pravidla Evropská komise prakticky demotivují.
Nyní se věnujme problematice EU fondů a PPP z pohledu veřejného zadavatele.
Teď to trošku zevšeobecním. Když se podívám na možnost čerpat pro svůj projekt
evropské peníze nebo jít cestou PPP projektu, který je – a přiznejme si to – efektivnější, je ovšem zároveň sofistikovanější a klade větší nároky na mě jako veřejného
zadavatele, tedy podíváme-li se na to, tak musím říct, že s rostoucí komplexností transakce klesá pro mě pravděpodobnost získání dotace. A dotace jsou peníze zadarmo, to
je potřeba si říct. Nikdy nemusím splácet, nemám tam žádnou ziskovou marži a dokonce tam nemám ani žádné budoucí splácení nákladů s tím spojených. Dotace jsou peníze zadarmo a jako takové nemohou soutěžit s privátními penězi, i když jsou vynaloženy sebeefektivněji. I kdybychom dostali transakci ve zcela ziskové marži soukromého
sektoru, tak s dotací nemůže soutěžit. Tudíž zkomplikuje-li mi PPP projekt možnost
získání peněz zadarmo, tak já jako veřejný zadavatel vždycky řeknu: „Ne, touto cestou nepůjdu“. Já neohrozím to, že dostanu peníze zadarmo, jenom proto, abych pení-
FILIP DRAPÁK
ze, které sám vynaložím, poskytl trošku efektivněji, protože moje kofinancování je
jenom 15 % a efektivnější vynaložení mých 15 % mi nebude ohrožovat moji dotaci ve
výši 85 %. S rostoucí náročností na soutěžení klesá pravděpodobnost, že se transakce
stihne v programovacím období. Ve skutečnosti je to tak, že v rámci programů samozřejmě soutěží ti, kdo mají dobré projekty. Ten, kdo podá projekt jako první a má ho
co nejlepší, nejjasnější, pro Evropskou komisi nejtransparentnější, tak je prvním, kdo
dostane peníze. Když se peníze vyčerpají, tak ti poslední v řadě už asi svoje projekty
neuplatní, protože už na ně nebudou peníze. Máme-li dostatek dobrých projektů, tak
bych určitě nevolil PPP projekt. Určitě bych se snažil získat dotaci. Samozřejmě rychlost v tomto případě hraje velkou roli. PPP projekt už ze zákona si vyžaduje výrazně
sofistikovanější přípravu, vyžaduje si to, abychom udělali koncesní projekt, a veřejný
sektor tady chce mít úplný finanční model, chce vědět mnohem víc než u běžné veřejné zakázky, chce také mnohem lépe komunikovat se subdodavateli, jsou tam složitější schvalovací procedury než u běžné veřejné zakázky. V případě, je-li zadavatelem
stát, to dvakrát prochází schválením vládou, v případě, že je to municipální projekt, tak
to dvakrát prochází schválením rady a zastupitelstvem a hrozí, že to nestihneme. S rostoucím přenosem rizik na soukromého partnera klesá schopnost veřejného partnera
kontrolovat a prokazovat výdaje. Já se zbavuji rizik, ale zároveň musím soukromému
partnerovi dát možnost, aby s nimi nakládal co nejefektivněji, a tím de facto ztrácím
schopnost prokazovat výši investice, která byla učiněna tak, abych měl oprávněný
výdaj. S rostoucím podílem privátních peněz klesá možný podíl evropských peněz, to
je známé. Čím více příjmů má projekt, tím menší je nárok na možné spolufinancování z evropských peněz.
Mám-li shrnout hlavní problémy EU fondů a PPP, tak to jsou
a) metoda soutěžení,
b) prokázání oprávněnosti výdaje,
c) u PPP modelu je problém, jak nastavit optimální řízení rizik, kdo nese jaká rizika,
d) z hlediska Evropské komise může nastat problém, kdo bude vlastníkem subjektu
koncese,
e) spolufinancování; vzhledem k tomu, že jsme si vyjednali pouze 15procentní kofinancování k 85 procentům dotace evropských peněz, tak v podstatě nepotřebujeme
soukromé peníze na to, aby nám kofinancování hradily. ČR se vzdala dokonce i té
možnosti kofinancovat ze soukromých peněz evropské dotace, protože se domnívá, že
to nepotřebuje.
f) nákladová mezera. Evropská komise chce u projektů přispívat na nákladovou
mezeru, a jestliže si v soutěži určíme dodavatele, tak tam s marží, kterou nezná u soukromého partnera, problém nemá. V případě, že si v soutěži určíme partnera, tak zisková marže soukromého partnera je známá, a tím už vznikl problém,
g) dlouhodobost výdajů a
h) dlouhodobost smluv. U PPP projektů je evidentně dlouhodobost výdajů výrazně
vyšší než u veřejných zakázek, a to je pro Evropskou komisi velký problém. Jsou-li to
projekty založené na modelu IFA, tak překračují horizont jednoho programovacího
BLOK B
115
období, a to právě působí EK obtíže. Dlouhodobost smluv Evropská komise nemá
ráda. Má ráda kratší smlouvy, než jaké je u PPP projektů potřeba uzavírat, aby projekt
byl efektivní. To je pochopitelné, leč z hlediska efektivity veřejných výdajů více méně
nesmyslné, protože jestliže soukromý investor dělá rozhodnutí o nějaké investici, tak
se nikdy nedívá pouze na období jakési úvodní návratnosti, ale dělá samozřejmě investiční model na výrazně delší dobu.
Na dalším slidu jsou uvedeny publikace, ze kterých můžete čerpat informace (obr. 1).
ČR nechala z evropských peněz vyhotovit dvě studie, jednu vydalo Ministerstvo
dopravy, druhou MMR. S tím, jak kombinovat evropské peníze s PPP, je Česká republika poměrně dobře seznámená. Informace o tom existují a závěry, které z toho byly
vyvozeny, byly prohovořeny s Evropskou komisí, byly ventilovány požadavky na to,
aby se určité věci změnily. My jsme byli ještě v loňském roce poměrně optimističtí.
V letošním roce už optimističtí nejsme v tom, že by se pravidla Evropské komise
podařilo změnit, takže spíš už jenom zbývá analýza toho, proč to nejde. Víme, že se
nám to pro toto programovací období určitě změnit nepodaří. Na dalších dvou slidech
jsou znázorněny EU fondy a PPP jako nástroje tak, jak to zpracovaly různé zdroje
(obr. 2 na str. 116). Sami víte, že přes všechny obtíže jsou oblasti, kde PPP se aplikovat bude. Jednou z oblastí, kde se bezpochyby model PPP u čerpání evropských peněz
bude aplikovat, je oblast životního prostředí. Totéž je i u vodárenství, kde s PPP projekty a koncesemi musíme obzvlášť počítat už proto, že v ČR v podstatě tato forma
v tomto sektoru je zcela převládající. A v tomto momentu mohu dát slovo svému kolegovi Timothy Youngovi, který asi zaměří svoji přednášku tímto směrem.
FILIP DRAPÁK
2006
2006
2005
2004
2003
–
–
–
–
–
Deloitte: Application of the PPP Principle on the Economic
and Social Cohesion Policy
PwC/PPIAF. Hybrid PPPs: Levering EU Funds and private
capital
Johnson & Kramarik. The application of Public Private
Partnerships (PPP) to the financing of transport projects
from EU funds
DG REGIO. Resource Book on PPP Case Studies
DG REGIO. Guidelines for Successful Public-Private
Partnerships
Obr. 1 Zdroje informací o kombinované EU fondů s PPP
114
BLOK B
JEREMIE, JESSICA)
Bezplatná technická podpora členským státům EU při přípravě
projektů a to i formou ppp – zaměřená na regiony zahrnuté
v novém Convergence Objective pro období 2007–2013. Hlavním cílem JASPERS je pomoc členským státům s komplexními
přípravou projektů ⇒ ry- chlejší schválení. Technická podpora
poskytována ve všech fázích projektu.
Obr. 2 EU fondy a PPP: Nástroje (JASPERS,
JASPERS
Eva Klvačová
Řídící orgán - ??? MMR
EK jedná s ROPy – mají zájem, ale iniciativu nikdo nekoordinuje, neví jak nastavit strukturu čerpání.
Podpora projektům zaměřeným na obnovu a rozvoj městského
prostředí prostřednictvím grantových i ne-grantových nástrojů.
Původně návrh Jeremie počítal se zapojením zdrojů z OPPI –
Prioritní osa – Využití nových finančních nástrojů; zapojení Jeremie by však znamenalo nastavení odlišných finančních toků.
Probíhala jednání MPO, MF, MMR s DG Regio, ale nebyly
dojednány pravidla nastavení v ČR. Zatím ne-existuje jasná
vize jak se bude realizovat.
Řídící orgán – MPO
Podpora začínajícím podnikům a mikropodnikům prostřednictvím
grantů i negrantových instrumentů jako půj-čky, equity venture
capital a garance. Tam, kde si řídící autority (orgány) přejí využívat rámec iniciativy JEREMIE, měly by se rozhodnout alokovat
zdroje z operačních programů do holdingového fondu.
Pro projekty v oblastech:
DOPRAVA (nad 50 mil EUR)
ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ (nad 25 mil EUR)
Řídící orgán – MMR, Odbor Fondu soudržnosti Instrument
funkční, ČR předkládá projekty EK
EK-EIB-EBRD (ČR bude zajištěna z Vídně)
BLOK B
KONCESE A KVAZIKONCESE – ALTERNATIVA
ČI NUTNOST PRO PROJEKTY OP ŽP 2007–2013
Timothy Young
Děkuji za slovo. Jsem rád, že Filip vytvořil na konci svého vystoupení malý můstek, abych nemusel oponovat od začátku do konce, ale myslím si, že na konci stejně budu muset s některými věcmi nesouhlasit. Budu hovořit, jak bylo již naznačeno, o partnerství veřejného a soukromého sektoru ve vztahu k programu životního
prostředí v nadcházejícím programovacím období. Myslím si, že je opravdu škála
vztahů, které lze charakterizovat pojmem partnerství; do toho rozhodně spadá i převládající způsob partnerství, které vidíme například ve vodárenství, kde se jedná
o provoz, nikoliv o zásadní investice, a to je hlavní důvod, proč vás – doufám – přesvědčím, že koncese nebo kvazikoncese nejsou alternativou, ale opravdu nutností
pro úspěšné čerpání z tohoto operačního programu. Jenom pro představu pro ty
z vás, kteří nejsou z oblasti životního prostředí: operační program obsahuje skoro
5 miliard eur, tzn. asi 135 miliard českých korun. Největší podíl z této částky mají
první čtyři prioritní osy a výrazný podíl v současné době má vodárenství s více než
40 % celku. Vidíme, že u všech prvních čtyř prioritních os zapojení soukromých
provozovatelů je výrazné. Už jsme zmínili vodárenství, ale také v provozování
energetických soustav, v centrálním zásobování teplem a nebo u lokálních zdroje
veřejných objektů je zapojení soukromého sektoru zcela běžné a má spíš rostoucí
trend. Řekl bych, že v oblasti hospodaření s odpady je to také převládající model.
V každém případě tady hovoříme o situaci, kterou musíme řešit, abychom se mohli
k těmto značným penězům dostat. Postavíme tezi mé prezentace: chci připravit
infrastrukturní projekt alespoň v prvních čtyřech osách s využitím dotace a zároveň
chci buď zadat provoz této infrastruktury třetímu subjektu či soukromému subjektu, anebo tak, že už mám, jak je ve vodárenství častým případem, stávající infrastrukturu, ale tu potřebuji rozšířit nebo rekonstruovat, modernizovat, intenzifikovat
provozováním soukromého subjektu, a hlavně chci do stávajícího vztahu mít možnost čerpat částky z evropských peněz. Jen pro představu – společnost Mott Macdonald nedávno dělala výzkum pro Ministerstvo pro místní rozvoj právě z hlediska
rozšířenosti provozního modelu ve vodárenství. Možná víte, že v ČR existuje asi
523 ekvivalentních aglomerací nad dva tisíce, které musí mít uspokojivé odvádění
a čištění odpadních vod do roku 2010. Celkové investiční náklady, které jsou vyvolané tímto požadavkem, se nyní pohybují okolo 40 miliard korun. Minimálně 22 miliard potřebných investic jsou právě ve smluvním rámci provozu soukromého, nebo
alespoň částečně soukromého subjektu. Týká se to minimálně 93 takových smluv.
To znamená, že možnost čerpat z těch 40 miliard korun je opravdu hodně relevant-
JEREMIE
To jistě můžete, protože pan Timothy J. L. Young, MSc, nezávislý konzultant, promluví na téma Koncese a kvazikoncese – alternativa či nutnost pro projekty OP ŽP
2007–2013. Prosím, ujměte se slova.
117
JESSICA
116
118
ní, abychom naplnili investiční potřebu, která je také na úrovni 40 miliard korun.
Proč musím partnerství vůbec řešit? Za prvé proto, že zákon mi ukládá povinnosti, a uvidíme, že jsou tu jak evropské směrnice, zakládající Smlouva, tak i české
předpisy; a samozřejmě také to musím řešit proto, že bych měl chtít jako veřejný
zadavatel hodnotu za peníze, o kterých jsme dneska tolik slyšeli. Z hlediska českého práva to znamená dodržovat zákon o zadávání veřejných zakázek a dodržovat
koncesní zákon samozřejmě tak jako vyjádření nadřazených evropských směrnic
a základních zásad. Také musím zároveň naplnit požadavky konkrétních dotačních
titulů.
Nejsem průměrně vzdělaný právník, nejsem žádný právník, nicméně zkusím
vysvětlit, jak můžeme chápat rozdíl mezi veřejnou zakázkou, tzv. kvazikoncesí, a koncesí. Myslím si, že je to hodně důležitá otázka. Veřejná zakázka je tam, kde něco koupím a jako veřejný zadavatel za to platím. Je to poměrně jednoduchá definice. Kvazikoncese je nadlimitní veřejná zakázka; limit není příliš vysoký, pohybuje se celkově
do 13 milionů korun pro určité druhy veřejných zadavatelů, kteří naplňují další dva
znaky: smlouva musí být uzavřena na dobu minimálně 5 let a některá ekonomická rizika musí být přenosná na soukromého provozovatele. Jakmile naplním tyto dvě podmínky už jsem v zásadě v režimu koncesního zákona. Vidíte, že první podmínku lze
posoudit jasným způsobem. Druhé kritérium zakládá možnosti velkých rozdílů v interpretaci, a proto se velmi těšíme na výklad ze strany odpovědných státních orgánů,
které nám v tom pomohou. Koncesní smlouva má jeden znak navíc: braní užitku od
konečných uživatelů. V českém zákonu je trochu nešťastně formulována i další podmínka, a tou je znovu přenos rizik. Je velký spor o to, zda tento znak je definiční; to
znamená, že pokud není naplněn, nemáme koncesi. Druhý názor je, že jde o normativní požadavek – totiž pokud chci, aby soukromý subjekt vybíral užitky od konečných
uživatelů, tak logicky spolu s právem musí mít i povinnost starat se o rizika, která s tím
jsou spojená. Osobně si myslím – a doufám, že mluvím i za své kolegy ve firmě Mott
Macdonald –, že správný výklad je ten druhý. Vybírám například vodné a stočné od
všech občanů. To by podle nás mělo stačit k tomu, abychom mohli říct: „Ano, máme
jasnou koncesi“. Pojďme dál a zkusme si ten text představit v podobě co nejjednodušší. Vidíme velmi jednoduchý vztah mezi veřejným zadavatelem a dodavatelem, ať jsou
to služby, stavby nebo cokoliv jiného. Zvláštní nadlimitní typ veřejné zakázky, který
se kvaziodborně nazývá kvazikoncese, je stejný jako veřejná zakázka, ale naplňuje
další dva znaky, o nichž jsme už slyšeli: doba trvání nad pět let a některá ekonomická
rizika přenesena na dodavatele. Základní znak u koncese je braní užitku přímo od
odběratelů, přičemž může být zároveň i nějaká další úplata ze strany veřejného zadavatele. Zde můžete pozorovat, že my nevidíme otázku přenosu rizik jako definiční
znak, ale považujeme to za normativní požadavek. Pro tento názor můžeme najít oporu
v legislativě EU, v nových směrnicích o zadání veřejných zakázek je to přesně tímto
způsobem rozděleno. Koncese jsou definovány čistě jen braním užitků ze strany odběratelů.
Stručně se podívejme na některé požadavky, které vyplývají nikoliv ze světa PPP
BLOK B
119
koncese atd., ale ze světa dotace. Zde se můžeme podívat na plnou citaci z obecného
nařízení o strukturálních fondech, které – když to zjednodušíme – vyžaduje stálost
operací po dobu pět let. Myslím si, že je čistě náhodou, že EK komise přišla na stejné číslo, jaké je užito v koncesním zákonu pro definici kvazikoncese. Nicméně musíme z toho vyvodit, že potřebujeme minimálně vlastnictví dotovaného projektu udržovat beze změn po dobu 5 let od jeho ukončení, nebo uvedení do provozu.
Z hlediska této podmínky je přinejmenším rizikové změnit provozovatele v tomto
období. Rád bych upozornil na to, že pokud jsou peníze vypláceny v rozporu s tímto
požadavkem, tak je členské státy musí vrátit EK, až se na to přijde. Připomeňme si,
že pokud budeme dávat do provozu soukromého subjektu infrastrukturu postavenou
s evropskou dotací, tak musíme v případě, že se jedná o velký projekt, odpovědět
v žádosti na některé cílené otázky; velký projekt v životním prostředí znamená nad
25 milionů eur celkových investičních nákladů. O českých požadavcích bych řekl, že
jsou ještě poněkud nejasné. Je škoda, že jsme neměli možnost slyšet ředitele státního fondu, ale vidíte, že v každém případě musí žadatelé prohlásit, že budou dělat
cokoliv, co bude fond do budoucna vyžadovat, což je poměrně náročný závazek.
Celá tato otázka je v současné době velmi citlivá, protože jistě víte, že významný
operační program je v současné době blokován problémem, který EK vidí v současných provozních smlouvách v oblasti vodárenství. EK podmiňuje schválení celého
operačního programu dosažením dostatečné shody s českou stranou ohledně řešení
těchto smluv. Máme před sebou seznam bodů, které jsou z pohledu EK v současné
době problematické: Smlouvy, kde investice je minimální, jsou ve většině případů
považovány za příliš dlouhé, většinou dvacet až třicet let. Cena vodného a stočného
není formulován tak, jak by byl případ klasické koncese, tak, jak jsme slyšeli od Štěpána Dlouhého. Naopak jakékoliv náklady, které provozovatel má a které nejsou
evidentně neoprávněné, lze promítnout rovnou do vodného a stočného, ale přitom
nájemné, které je placeno provozovateli veřejným subjektům, je hluboce nedostatečné k tomu, aby byla zajištěna obnova stávající infrastruktury. To je součástí skrytého dluhu, který máme nejen v dopravě, ale i v životním prostředí. Sankce v podstatě neexistují. Ve většině případů jedinou sankcí je vypovězení smlouvy, a to je
poměrně neefektivní z hlediska motivačních účinků pro provozovatele. Zcela chybí
výkonové parametry nad rámec zákona, a tak nejsou žádné mechanismy pro jejich
monitorování kromě státem zajištěných mechanismů; dále ve většině případů není
žádná zmínka o kvalitě služeb zákazníkům. To je v krátkosti výčet nedostatků, které
EK vidí ve smlouvách ve vodárenství; odpověď z české strany obsahuje dokument,
který už je napolo veřejný. Dokument stanovuje podmínky přijatelnosti, to, jakým
způsobem musí být smlouvy modifikovány, nebo za jakých podmínek je třeba nové
výběrové řízení a nová kvalitnější smlouva. Osobní postřeh – v médiích jsou tyto
podmínky stoprocentně prezentovány jako buzerování dobrých českých firem
a občanů ze strany hrozného Bruselu. Jsem rád, že konečně někteří čeští politici byli
schopni se s podmínkami alespoň zčásti ztotožnit. Jsem sice britský občan, ale jsem
občan, který platí vodné a stočné, a jsem rád, že je snaha o celkové zkvalitnění těch-
TIMOTHY YOUNG
120
to smluvních vztahů na úrovni toho, co bychom očekávali od regulérního partnerství
veřejného a soukromého sektoru.
Chtěl jsem zde zdůraznit také otázku veřejné nebo státní podpory. Oficiálně to je
hlavní důvod, proč EK spatřuje nedostatek ve stávajících smlouvách; postoj Komise
není formulován v tom smyslu, že my musíme změnit všechny smlouvy. EK jen říká,
že pokud chceme dostat evropské peníze, musíme vyhovět podmínkám EK. Myslím si,
že EK toto mohla říct o něco dřív, o něco jasněji a s jasným odkazem na pravidla veřejné nebo státní podpory, protože z těchto obav a zásad tyto podmínky vyplývají. Musím
říct, že v jiných nových zemích přístup EK je také trochu jiný a že v jiných státech dokázali trochu víc zapojit úředníky z vedlejších generálních ředitelství, aby dokázali prezentovat celou tuto škálu podmínek pro dotyčné země. V oblasti poradenství je již křišťálově jasné, že bez naplnění chystaných podmínek přijatelnosti nebude daný projekt
způsobilý pro financování z operačního programu, a dokud se Česká republika nedomluví s Komisí, tak žádný operační programů nebude. Lze očekávat velmi obdobné
podmínky, jako jsou ve vodárenství, i v jiných oblastech. Bylo by zcela nekonzistentní
aplikovat jeden přístup ve vodárenství a jiný přístup např. v energetice, když podstata
těchto dvou služeb je skoro totožná. Splnění těchto podmínek bude náročný proces
a pak bude náročné, abychom poměrně velké objemy peněz vyčerpali, protože na to
nebudeme mít dostatek času. Nicméně bude nutné postupovat podle koncesního zákona v naprosté většině případů tam, kde chci zadat, nebo mám zadáno provozování soukromému subjektu.
Ještě bych chtěl uvést jednu další statistiku. Do dnešního dne byla od začátku platnosti koncesního zákona vyhlášena tři koncesní řízení. Proto si myslím, že stav věcí
minimálně v oblasti vodárenství, ale také v jiných oblastech životního prostředí představuje obrovskou výzvu pro kontinuitu PPP v ČR, protože, jak už jsem se zmínil, je
minimálně 93 smluv, které by vyžadovaly úpravy, aby příslušní municipální vlastníci
mohli čerpat peníze pro investice, které EU vyžaduje.
Na závěr bych se mohl vrátit k otázce, kterou nadhodil Filip Drapák ve své prezentaci: má smysl kombinovat evropské peníze s PPP, ano, či ne? Jestli chápeme PPP
jako pouze provozní model, tak už je na položení této otázky pozdě. Budeme to
muset zvládnout, nebo peníze pošleme zpátky do Bruselu, což by bylo škoda. Z hlediska možností zapojit soukromý sektor nejen do provozu, ale i do financování je to
také výzva a neměli bychom to zavrhnout hned na začátku. Není pravdou, že dosáhneme 85% podpory na všechny projekty. Naopak, všechny projekty, které jsme zmínili, vytvářejí příjmy ve smyslu obecného nařízení, a proto míra podpory bude
značně nižší. V případě, že bude uznána veřejná podpora, tak jsme skoro všude pod
50 % z evropských fondů. Navíc to, jestli zbytek potřebných peněz najdu z veřejných
rozpočtů nebo u soukromého partnera, nemá v zásadě vliv na míru podpory; tzn.
jestli to financuji ze své kapsy nebo jestli to financuji formou PPP, pořád mohu očekávat třeba 45 % z EU. Jsme v situaci, kdy musíme řešit mnohem náročnější požadavky koncesního zákona a Evropské komise, jsme v situaci, kdy nebudeme mít
peníze zdarma z Bruselu, a proto si myslím, že stojí alespoň za řádnou úvahu, zda
BLOK B
121
řešit PPP pouze z hlediska provozu, nebo jestli by nestálo za to, když už to děláme,
zapojit i soukromé financování pro spolufinancování zbytku. V každém případě je
zde otázka, zda máme splnit požadavky EU nejen ve vodě, ale třeba i v odpadech
Kde municipality najdou miliardy, které jsou potřeba, aby tyto požadavky byly splněny, pokud nebudou financovány ze zdrojů soukromých partnerů? Děkuji za pozornost.
TIMOTHY YOUNG
Diskuse
David Vondrák
BLOK B
Redakce portálu BusinessInfo.cz. Jestliže se pan Zahradník nevrátí, směřoval bych
svou otázku na příslušné odborníky v plénu. Zaregistroval jsem určitý nesoulad mezi
výčtem úspěšných projektů podle Zelené knihy EK v prezentaci pana Zahradníka, kdy
se jedná o IT projekty typu digitální město Antverpy, sdílená databáze v Německu
a veřejné internetové kiosky v Rakousku. Trochu si to protiřečí s tím, že pan ing. Černý
označil dynamické oblasti, třeba internetové sítě, za oblasti nevhodné pro PPP. Předpokládám, že všechny ty tři jmenované projekty jsou podle mého laického soudu dynamické oblasti. Jak je možné, že Evropská komise něco takového de facto řadí mezi
doporučené projekty, sáhla do toho, co se realizovalo? Je někdo schopen mi k tomu
podat nějaké vysvětlení?
Timothy Young
Studie britského ministerstva financí, která se zabývala tímto problémem, konstatovala, že všechny jejich výzkumy v průměru hodnotily PPP projekty jako výrazněji
efektivnější než klasické veřejné zakázky, takže jedinou výjimkou jsou IT projekty,
a studie řekla,proč si myslí, že jsou výjimkou. Některé hlavní důvody tady byly uvedeny. Jednak to je vysoká rychlost s jakou žije oblast technologií. To je problém
i v oblasti veřejných zakázek, když děláte velkou veřejnou zakázku a termín určený
pro soutěžní posuzování je půl roku, tak i ve veřejné zakázce, v níž nakupujete počítače, od podání nabídky do jejího vyhodnocení a podpisu smlouvy uteče jedna počítačová generace; pak v mezičase zjistíte, že kupujete sice nejlevnější z daných nabídek,
ale v tu chvíli už dvakrát dražší, než kolik je běžná cena na trhu. Dále je to fakt, že
u technologií vzniká poměrně velké propojení mezi tím, co je dodáváno, a samotným
dodavatelem. V ČR např. internet do škol: páteřní síť je privátního partnera, zatímco
koncovky, tykadla té sítě jsou ve vlastnictví veřejného sektoru, takže internet ve školách skončí v okamžiku, kdy končí kontrakt. Protože když se z toho vytáhne ta páteřní síť, tak vám zbudou mrtvé body na konci. Tohle jsou problémy, které jsou typické
pro IT projekty. To ještě neznamená, že ve světě neexistuje celá řada velice dobrých
a úspěšných PPP projektů v oblasti IT a technologií. Dokonce právě některé úplně nejúspěšnější typy projektů – i na telekomunikační sítě atd. – vyšly v této oblasti vítězně
ze soutěží a realizují se formou PPP, nebo formou koncesí. Pravidlem je, že tam, kde
se s PPP začíná, je lepší se IT projektům vyhnout. To nicméně neznamená, že když
máme inteligentního zadavatele, který se umí v tomto prostředí pohybovat, že si nedokáže takovou zakázku dobře udělat.
122
David Vondrák
DISKUSE
Děkuji za odpověď. Ještě bych měl jednu otázku na pana Kožušníka. Jeho téma má
velmi volnou spojitost s tématem konference, nicméně v jeho příspěvku k centrální
správě nemovitostí se hovoří o tom, že by úřad dělal správu a údržbu, kterou dělá facility management. To se dá dělat buď formou běžného outsourcingu, nebo třeba právě
formou koncesí. Jaký je váš osobní názor a postoj k tomu, řešit to tímto způsobem do
budoucna?
Edvard Kožušník
Je to možné. Je to jedna z variant. My jsme to dál v této oblasti nezkoumali. My jsme
opravdu zkoumali efektivitu současného stavu. Jen doplním informaci nad rámec našeho materiálu tím, že my v Čechách máme úřad, který se jmenuje Úřad pro zastupování
státu ve věcech majetkových, který v podstatě spravuje celou síť bývalých okresních
úřadů. Je to úřad, do kterého se za poslední dva až tři roky hází všechno, s čím si jednotlivé resorty nevědí rady. Úředníci tohoto pracoviště řeší všechny záležitosti týkající
se majetku a je pravda, že ten úřad je v oblasti majetku státu, nemovitostí povinně progresivní; v těchto dnech nebo měsících probíhá celá pasportizace majetku, která tady
vůbec do dneška nebyla, což je primární předpoklad k tomu, aby se vůbec udělala nějaká úvaha o tom, co s tím dělat dál. Dneska reálně stát nemá na stole data, jak o provozu svých nemovitostí, tak o samotné jejich hodnotě. Ano, je to jedna z možností.
Úplně poslední vystoupení.
Eva Klvačová
Panelista
Jen poznámku k IT projektům. Petr Zahradník zmínil ne úplně náhodou projekty,
které měly charakter Joint-venture. Samozřejmě my nejsme úplně na začátku, jak říkal
Filip Drapák a Joint-venture je velice náročné a podle mě i velmi funkční. Já to osobně velmi podporuji. Myslím, že si tam stát dokáže nejlépe ochránit i v dlouhodobém
horizontu spoustu rizik a podniká společně. Ale to je asi opravdu pro vyspělý stát,
nikoliv zatím pro nás.
Eva Klvačová
Dámy a pánové, všem vám vřele děkuji za účast. Zvlášť bych chtěla poděkovat
všem vystupujícím. Snad byla naše konference docela zdařilá, v každém případě zde
byly uváděny mnohé zajímavé myšlenky, mnohá zajímavá fakta. Ještě jednou vám
děkuji a ještě jednou vás zvu na číši vína, kde se jistě mnohé ještě prohovoří – a někdy
na shledanou.
123
veřejného a soukromého sektoru
Záznam příspěvků přednesených na konferenci
pořádané 19. září 2007
a
Vzdělávacím střediskem na podporu demokracie
Vytiskla tiskárna:
SV, spol. s r. o., Na Louži 2a, Praha 10
Praha 2006
POLICY CENTRE
FOR THE PROMOTION OF DEMOCRACY
V Jámě 12
110 00 Praha 1
tel: 257 311 489
ISBN 80-903122-7-6

Opol-07-zlom - Vzdělávací středisko na podporu demokracie

Transkript

Podobné dokumenty

PF 2008

Stáhnout číslo v PDF

Celé číslo 3/2008 v pdf - Zdravotnictví v České republice

Prohlášení předsedy představenstva DA ČR JUDr. Rostislava Dvořáka

Cestovní ruch

argumentář k tématům hospodářské politiky

Ekonomie transakčních nákladů a implementace PPP projektů v

ročník XIX, číslo 4 (září 2010)

Kapitola 1 Jednokriteriální rozhodování za rizika a nejistoty