Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě

Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě

Korupce a protikorupční politika ve
veřejné správě
Skripta ke stejnojmennému vzdělávacímu programu
Transparency International - Česká republika
kolektiv autorů
(únor 2005)
projekt finančně podpořen
Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě
Obsah:
1
Úvod.............................................................................................................................. 6
2 Pojem korupce, její typy a negativní dopady korupce na společnost ............................... 6
2.1
Korupce jako globální téma v posledním desetiletí ................................................. 6
2.2
Definice korupce .................................................................................................... 7
2.3
Typy korupce ......................................................................................................... 8
2.3.1
Malá administrativní korupce ......................................................................... 8
2.3.2
Zneužívání veřejných zdrojů........................................................................... 9
2.4
Negativní dopady korupce.................................................................................... 10
2.5
Jevy „na hraně“: střet zájmů, lobbying ................................................................. 11
2.5.1
Střet zájmů ................................................................................................... 11
2.5.2
Lobbying ...................................................................................................... 12
2.6
Definice úplatkářství a jiných „korupčních“ trestných činů podle českého trestního
zákona 12
2.6.1
Pojem veřejného činitele............................................................................... 12
2.6.2
Pojem úplatku............................................................................................... 15
2.6.3
Pojem obstarávání veřejného zájmu .............................................................. 16
2.6.4
Skutkové podstaty úplatkářství v trestním zákoně ......................................... 16
2.6.5
Další „korupční“ trestné činy ........................................................................ 18
3
Protikorupční politika ve veřejné správě....................................................................... 19
3.1
Obecné předpoklady úspěšné protikorupční politiky............................................. 19
3.2
Pilíře protikorupční strategie ................................................................................ 20
3.3
Pilíř I.: Identifikace projevů a analýza příčin korupčního jednání.......................... 21
3.3.1
Podmínky napomáhající výskytu korupce ve veřejné správě ......................... 21
3.3.2
Identifikace konkrétních projevů a příčin korupčního jednání ....................... 21
3.3.2.1 Měření korupce pomocí sociologických a ekonomických metod............... 22
3.3.2.1.1 Jedinečné versus kompozitní indexy ................................................... 22
3.3.2.1.2 Objektivní versus subjektivní indexy................................................... 23
3.3.2.1.3 Experti versus místní respondenti........................................................ 24
3.3.2.1.4 Předmět měření................................................................................... 24
3.3.2.2 Identifikace projevů a příčin korupčního jednání ostatními metodami ....... 25
3.3.3
Výskyt korupce ve veřejné správě a indikátory korupce................................ 25
3.3.3.1 Úvod......................................................................................................... 25
3.3.3.2 Výskyt korupce v rámci vrchnostenské činnosti veřejné správy a indikátory
korupce 25
3.3.3.3 Výskyt korupce v rámci poskytování veřejných služeb a rozdělování
veřejných statků veřejnou správou a indikátory korupce........................................... 27
3.3.3.4 Výskyt korupce při vystupování veřejné správy jako soukromého subjektu a
indikátory korupce ................................................................................................... 27
3.4
Pilíř II: Protikorupční nástroje preventivního a represivního charakteru – obecná
část 28
3.4.1
Úvod: dělení protikorupčních nástrojů .......................................................... 28
3.4.2
Zvyšování transparentnosti veřejné správy.................................................... 29
3.4.2.1 Úvod......................................................................................................... 29
3.4.2.2 Právo na přístup k informacím .................................................................. 29
3.4.2.2.1 Úvod................................................................................................... 29
3.4.2.2.2 Princip publicity veřejné správy .......................................................... 29
3.4.2.2.3 Základní prvky svobodného přístupu k informacím............................. 30
2
3.4.2.2.4 Hlavní důvody pro odepření informací ................................................ 31
3.4.2.2.5 Aktivní zveřejňování informací........................................................... 35
3.4.2.3 Role informačních technologií v boji proti korupci ................................... 36
3.4.2.4 Otázka právní deregulace.......................................................................... 39
3.4.3
Kontrola ve veřejné správě ........................................................................... 39
3.4.3.1 Klasifikace (druhy) kontroly ve veřejné správě ......................................... 39
3.4.3.2 Právní úprava kontroly hospodaření ve veřejné správě .............................. 41
3.4.3.3 Finanční kontrola ve veřejné správě .......................................................... 42
3.4.3.3.1 Právní úprava finanční kontroly .......................................................... 42
3.4.3.3.2 Definice některých pojmů ................................................................... 43
3.4.3.3.3 Cíle finanční kontroly ......................................................................... 44
3.4.3.3.4 Odpovědnost za zajištění finanční kontroly ......................................... 44
3.4.3.3.5 Nástroje finanční kontroly................................................................... 44
3.4.3.3.6 Systémy finanční kontroly................................................................... 45
3.4.3.3.7 Veřejnosprávní kontrola...................................................................... 46
3.4.3.3.8 Vnitřní kontrolní systém ..................................................................... 49
3.4.4
Protikorupční nástroje osobního (služebního) charakteru .............................. 53
3.4.4.1 Výběr kandidátů na služební místa v orgánech veřejné správy a jejich
kariérní postup ......................................................................................................... 53
3.4.4.2 Systém a výše odměňování zaměstnanců ve veřejné správě ...................... 53
3.4.4.3 Etické kodexy ........................................................................................... 54
3.4.4.3.1 Vznik a šíření etických kodexů ........................................................... 54
3.4.4.3.2 Vymezení etického kodexu ................................................................. 55
3.4.4.3.3 Funkce etického kodexu...................................................................... 56
3.4.4.3.4 Proč je užitečné mít etický kodex? ...................................................... 57
3.4.4.3.5 Kritika etických kodexů ...................................................................... 57
3.4.4.3.6 Zásady, na nichž by měl být ideální etický kodex postaven ................. 57
3.4.4.3.7 Předmět úpravy etického kodexu......................................................... 58
3.4.4.3.8 Proces tvorby etického kodexu............................................................ 59
3.4.4.4 Systém vzdělávání, který obsahuje i prvky etické výchovy ....................... 63
3.4.4.5 Omezení přijímání darů, úprava střetu zájmů, neslučitelnost funkcí a další
služební a post-služební omezení.............................................................................. 63
3.4.4.5.1 Omezení příjímání darů....................................................................... 63
3.4.4.5.2 Úprava střetu zájmů a s tím související neslučitelnost funkcí a další
služební a post-služební omezení.......................................................................... 64
3.4.5
Nástroje trestního práva ................................................................................ 67
3.4.6
Úprava stížností............................................................................................ 68
3.4.7
Protikorupční linky ....................................................................................... 70
3.4.8
Testy integrity .............................................................................................. 70
3.4.9
Náhrada škody způsobená nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným
úředním postupem........................................................................................................ 71
3.5
Protikorupční nástroje ve vybraných činnostech veřejné správy............................ 72
3.5.1
Protikorupční nástroje ve správním řízení ..................................................... 72
3.5.1.1 Zúžení správního uvážení při rozhodování ................................................ 73
3.5.1.2 Odůvodňování rozhodnutí......................................................................... 73
3.5.1.3 Opravné prostředky (v linii správní, v linii soudní) ................................... 74
3.5.1.4 Stanovení standardních postupů v rámci jednotlivých správních činností .. 76
3.5.1.5 Odstranění průtahů v řízení ....................................................................... 76
3.5.2
Přidělování dotací......................................................................................... 76
3.5.2.1 Úvod......................................................................................................... 76
3
3.5.2.2 Negativní jevy existující ve fázi žádosti o přidělení dotace........................ 77
3.5.2.3 Negativní jevy v procesu rozhodování o přidělení dotací .......................... 77
3.5.2.4 Zvláštní protikorupční nástroje v oblasti přidělování dotací ...................... 78
3.5.3
Přidělování prostředků z EU fondů ............................................................... 78
3.5.3.1 Úvod......................................................................................................... 78
3.5.3.2 Politika hospodářské a sociální soudržnosti............................................... 79
3.5.3.3 Rozdělování prostředků EU v České republice.......................................... 79
3.5.3.4 Národní strategie proti podvodným jednáním............................................ 80
3.5.3.4.1 Evropský úřad pro potírání podvodných jednání.................................. 80
3.5.3.4.2 Služba pro koordinaci protikorupčních operačních aktivit (AFCOS) ... 80
3.5.3.4.3 Hlášení zjištěných nesrovnalostí (irregularities) .................................. 82
3.5.3.5 Protikorupční opatření při rozdělování prostředků z fondů EU na regionální
úrovni 83
3.5.4
Vybrané otázky nakládání s majetkem územních samosprávných celků ........ 84
3.5.4.1 Majetek krajských (obecních) společností................................................. 85
3.5.4.2 Vybrané otázky nakládání s nemovitým majetkem.................................... 86
3.5.4.3 Závěr: Souhrn doporučených protikorupčních nástrojů v oblasti nakládání
s krajským (obecním) majetkem............................................................................... 88
3.5.5
Veřejné zakázky ........................................................................................... 88
3.5.5.1 Příprava zadání veřejné zakázky ............................................................... 89
3.5.5.1.1 Stanovení předpokládané ceny veřejné zakázky .................................. 89
3.5.5.1.2 Výběr zadávacího řízení...................................................................... 90
3.5.5.1.3 Výběr ze způsobu stanovení kritérií pro zadání veřejné zakázky ......... 92
3.5.5.1.4 Stanovení kvalifikačních předpokladů pro účast dodavatele v procesu
zadávání veřejné zakázky ..................................................................................... 92
3.5.5.2 Výběr nabídky .......................................................................................... 93
3.5.5.2.1 Složení hodnotící komise .................................................................... 93
3.5.5.3 Posuzování a hodnocení nabídek............................................................... 93
3.5.5.4 Přidělení zakázky...................................................................................... 94
3.5.5.5 Opravné prostředky .................................................................................. 95
3.6
Pilíř III.: Vyhodnocování účinnosti protikorupční strategie a zajištění její
udržitelnosti..................................................................................................................... 96
3.6.1
Hodnocení účinnosti protikorupčních opatření – úvod .................................. 97
3.6.2
Systém hodnocení – základní popis .............................................................. 97
3.6.2.1 Procedurální kroky hodnocení................................................................... 97
3.6.2.2 Stanovení kritérií hodnocení ..................................................................... 97
3.6.3
Postup hodnocení ......................................................................................... 98
3.6.3.1 Definování účelu hodnocení...................................................................... 98
3.6.3.1.1 Stanovení celkového cíle hodnocení.................................................... 98
3.6.3.1.2 Stanovení konkrétního cíle hodnocení................................................. 99
3.6.3.2 Výběr předmětu hodnocení ....................................................................... 99
3.6.3.3 Výběr subjektu hodnocení .......................................................................100
3.6.3.3.1 Externí versus interní hodnocení ........................................................100
3.6.3.3.2 Zapojení dalších osob do hodnocení...................................................101
3.6.3.4 Výběr metodologie hodnocení .................................................................101
3.6.3.5 Zajištění dopadu hodnocení .....................................................................102
3.6.3.5.1 Rozšiřování výsledků hodnocení ........................................................102
3.6.3.5.2 Využití výsledků hodnocení ...............................................................102
4 Mezinárodní protikorupční nástroje.............................................................................102
4.1.1
Mezinárodní právní instrumenty ..................................................................103
4
5
4.1.1.1 Mezinárodní právní instrumenty přijaté v rámci OSN ..............................103
4.1.1.2 Mezinárodní právní instrumenty přijaté v rámci Rady Evropy..................104
4.1.1.3 Mezinárodní právní instrumenty přijaté v rámci OECD ...........................106
4.1.1.4 Mezinárodní právní instrumenty přijaté v rámci EU.................................107
4.1.1.5 Ostatní mezinárodní právní instrumenty...................................................108
4.1.2
Mezinárodní organizace...............................................................................108
4.1.2.1 OSN ........................................................................................................108
4.1.2.2 Rada Evropy............................................................................................108
4.1.2.3 OECD......................................................................................................109
4.1.2.4 Evropská unie ..........................................................................................109
4.1.2.5 Ostatní mezinárodní organizace ...............................................................109
Seznam použité literatury............................................................................................110
Autoři:
Autor
Kapitola
Štička Michal, Transparency International - editor, kapitoly výslovně nezmíněné u
Česká republika
ostatních autorů
Císař Ondřej, FSS MU
2.3 (část), 3.3.1, 3.4.2.1, 3.4.2.3, 3.4.4.2
Falbr Robert, konzultant
3.4.3 (část)
Kramár Tomáš, Oživení – Bohemian
3.5.4
Greenways
Krnáčová Adriana, Transparency
3.4.4.3
International - Česká republika
Kříž Petr, PwC
3.4.3.3.8 (část)
Kužílek Oldřich, konzultant
3.4.2.2
Ondráčka David, Transparency International 2.1, 2.2, 2.3.2 (část), 2.4 (část), 2.5, 3.4.4.5
- Česká republika
(část), 3.4.8
Picková Zuzana, advokátní kancelář
3.5.5
Glatzová & Co.
Pohl Josef, člen NKÚ
3.5.2
Svatošová Helena, Iuridicum remedium
2.6, 3.4.5, 3.4.6, 3.4.9, 3.5.1.3, 4
Šmidmayer Jan, G-projekt
3.5.3
Vychodil Ondřej, CERGE-EI
3.3.2.1
© Transparency International - Česká republika, 2005
5
1 Úvod
Tento materiál slouží jako výuková pomůcka pro vzdělávací program „Korupce a
protikorupční politika ve veřejné správě“. Tento program realizují lektoři TIC na základě
akreditace udělené Institutu celoživotního vzdělávání, o.p.s. Ministerstvem vnitra ČR podle
zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků.
Cílem tohoto vzdělávacího programu je poskytnout zaměstnancům krajských úřadů
pracujícím na středních a vyšších manažerských pozicích základní (přitom však aktuální)
přehled problematiky korupce a boje proti ní ve veřejné správě. Cílem školení naopak není
podávat detailní informaci o aplikaci jednotlivých nástrojů boje proti korupci. Je jím spíše
zasazení tohoto negativního jevu do celospolečenských souvislostí. Účastníci školení by si
proto měli z kurzu odnést následující:
− pochopení korupce jako negativního společenského fenoménu;
− pochopení příčin, proč k tomuto negativnímu společenskému fenoménu dochází, a
rozpoznání jeho vnějších projevů;
− uvědomění si nástrojů, kterými lze proti korupci bojovat jak preventivně, tak
represivně.
Pro lepší orientaci čtenáře v textu je na tomto místě uvedena struktura skript: 2. kapitola se
zabývá pojmem korupce, typy korupce a jejími negativními dopady na společnost. Předmětem
3. kapitoly jsou nástroje, kterými lze proti korupci bojovat na národní úrovni. Tato kapitola se
člení na část obecnou, věnovanou obecné protikorupční strategii ve veřejné správě, a na část
zvláštní (oddíl 3.5), jejímž obsahem jsou protikorupční nástroje v některých vybraných
činnostech veřejné správy. Konečně 4. kapitola pojednává o mezinárodních protikorupčních
nástrojích (právních instrumentech a organizacích).
2 Pojem korupce, její typy a negativní dopady korupce na
společnost
2.1 Korupce jako globální téma v posledním desetiletí
Od devadesátých let minulého století se pojem korupce objevuje stále častěji v odborném i
politickém diskurzu. Vyzdvihují se negativní dopady korupce na legitimitu politických
režimů, národní hospodářství, fungování soukromých podnikatelských subjektů nebo dokonce
životní prostředí, zkoumá se a měří její výskyt, vědci zabývající se společenskými vědami
(především ekonomií a sociologií, ale i právem) se na základě svých výzkumů snaží
navrhovat taková opatření, která by její výskyt alespoň omezila. Současně s tím přinášejí
média v některých zemích informace o případech, kde existuje podezření na korupci, téměř
každý týden. V jiných zemích sice média o korupci mlčí, neznamená to ale, že by se v těchto
zemích tento jev nevyskytoval: buď zde neexistují média, která by byla dostatečně svobodná,
nebo zde korupční skandály vyplouvají na povrch jen zřídka, o to však s větší intenzitou.
Skutečnost, že se o korupci tak intenzivně mluví a píše, je poměrně nová. V období, které
předcházelo devadesátým létům 20. století, představovala korupce společenské tabu. Až
teprve ve zmíněném období se dostává problém korupce na agendu národních vlád i
mezinárodních organizací. Bylo to dáno jednak tím, že si vlády vyspělých zemí (především
tzv. Severu) začaly uvědomovat výši ekonomických ztrát, které má korupce na svědomí
(takže např. rozvojová pomoc zemím třetího světa se stala téměř neúčinnou). Jednak se ve
6
stejné době v mezinárodním měřítku začaly prosazovat nevládní organizace, které měly boj
proti tomuto fenoménu „v popisu práce“ (na tomto místě je třeba uvést především hnutí
Transparency International).
2.2 Definice korupce
Lord Acton kdysi pronesl slavný výrok, že „moc korumpuje“ a dodal, že „absolutní moc
korumpuje absolutně“. Dnes sice v demokratických režimech nikdo absolutní moc nemá, ale
tendence mocných vládnout i s pomocí korupce je evidentní. Korupce je jev bez hranic,
vyskytuje se ve všech typech režimů a ve všech historických obdobích.
Samotné slovo „korupce“ pochází z latiny a vychází ze slovního základu „rumpere“, tj.
zlomit, rozlomit, přetrhnout. Latinský výraz „corruptus“ označuje následek takového zlomu a
způsobuje to, že dotyčný je přinucen ke změně postojů, zásad a názorů.
Co lze tedy rozumět pod pojmem korupce? Například mezinárodní organizace
Transparency International definuje korupci jako zneužití pravomocí za účelem získání
nezaslouženého osobního prospěchu. Znamená takové jednání představitelů veřejného
sektoru (ať už se jedná o politiky či státní úředníky), jímž se nedovoleně a nezákonně
obohacují prostřednictvím zneužívání pravomocí, které jim byly svěřeny.
Základním znakem korupce tedy je, že se někdo zachová nepoctivě při plnění svěřených
úkolů vyplývajících z jeho postavení. Podstatou této nepoctivosti je obvykle to, že nějaká
osoba zneužije svého postavení (svěřené pravomoci) a nejedná nestranně. Korupční chování
lze proto definovat jako odchylku od dodržování právních norem a standardního chování
většinové společnosti. Jinými slovy, korupce je zradou závazků vůči celku a jeho morálním
zásadám (Frič 1999).
Dalším znakem korupce je, že je vedena zištnými cíli (touhou po zisku či jiném osobním
prospěchu). Neoprávněná výhoda, která se uplácené osobě dostává, však zdaleka nemusí
mít pouze peněžní podobu. Úplatkem může být jakákoliv neoprávněná výhoda, z které může
mít uplacená osoba prospěch. Může spočívat v jakékoliv jiné výhodě spočívající v přímém
majetkovém obohacení (věcný „dar“) nebo v jiném prospěchu nemajetkové povahy (určitá
protislužba). U klientelismu a nepotismu (k pojmům viz dále) navíc často vzniká „pouze“ síť
vzájemných vazeb, z nichž jejich účastníci profitují zpravidla až se značným časovým
odstupem a často jen tím, že jsou právě jen součástí tohoto systému.
Korupční vztahy se dále nemusí objevovat pouze ve vztahu soukromá osoba – „veřejný
činitel“, nýbrž k nim může docházet i v případě dvou soukromých osob (typicky
v obchodním styku). Jedna ze stran tohoto vztahu má obvykle zájem na získání zakázky
nebo jiné výhody od strany druhé, přičemž zástupce této druhé strany je v takové pozici, že o
přidělení zakázky či udělení jiné výhody může rozhodovat. Veřejný zájem zde sice dotčen
zpravidla není (ve vztahu nevystupuje veřejný subjekt), na druhou stranu i tento druh korupce
přináší významné škody: v tomto případě zakázku nezíská subjekt, který by ji dokázal provést
nejlépe, ale subjekt, který má nějaký zvláštní vztah k osobě rozhodující o zakázce, čímž
vzniká škoda podniku, který zakázku přiděluje. V extrémních případech, které jsou obecně
známé, pak může docházet i ke krachům jednotlivých podniků.1
1
Tímto typem korupce se tato skripta nezabývají.
7
V korupčním vztahu také nejsou jen dvě strany, ale vždy tři, přičemž ta třetí, pasivní a
více či méně konkretizovatelná, je vždy stranou poškozenou. Může jí být například
příslovečný „daňový poplatník“ v případě předražené veřejné zakázky nebo neoprávněně
vyplacené dotace ze státního či místního rozpočtu, nebo konkrétní soused, vedle jehož domu
vyrostl naddimenzovaný objekt na základě „uplaceného“ stavebního povolení.
Důsledkem korupce pak je, že veřejné instituce přestávají sloužit veřejnému zájmu a
naopak se stávají platformou pro sledování zájmů soukromých. Dochází k narušení
výkonu základních funkcí státu. Jeho rozhodování se přestává řídit obecně závaznými
pravidly a namísto toho začíná poskytovat výhody na základě „kupní síly“ jejích jednotlivých
klientů.
Korupcí se tedy rozumí takové jednání, kterým osoba v určitém kvalifikovaném
postavení (volený zástupce, úředník zaměstnaný ve veřejné správě, zaměstnanec
veřejného sektoru, ale i osoba na určité pozici v soukromém sektoru) zneužívá svého
postavení k osobnímu obohacení nebo obohacení třetích osob, přičemž z tohoto jednání
mohou mít přímý užitek osoby, které korupční jednání vyvolají, a vždy vzniká škoda do
různé míry určitelné skupině fyzických i právnických osob.
2.3 Typy korupce
Existují různé typy korupčního jednání, které se od sebe liší především společenskou
nebezpečností. Přehled jednotlivých typů a podtypů korupčního jednání ve veřejném sektoru
poskytuje následující tabulka:
Tabulka 1: Typologie korupce ve veřejné správě
I. Malá administrativní korupce
I. 1 Podplácení úředníků
I. 2 Záměrně nepřehledná regulace, zatemňování pravidel, špatná organizace
I. 3 Zneužívání pravomocí vyplývajících z dozorové činnosti veřejné správy
II. Zneužívání veřejných zdrojů
II.1 Zpronevěra veřejných zdrojů
II.2 Nehospodárné využívání veřejných zdrojů
II.3 Soukromý prospěch z privatizace
II.4 Zneužívání úřední moci při udělování veřejných zakázek
II.5 Nepotismus, klientelismus, případně „prodej“ pozic
Zdroj: Karklins 2002: 24 (upraveno)
2.3.1 Malá administrativní korupce
Za podmínek nedostatečného veřejného dohledu a kontrolních mechanismů je možné, aby
byli jednotliví úředníci podpláceni soukromými subjekty proto, aby si tyto subjekty
zajistily nějakou výhodu (I.1). Podplácení může být buď iniciováno soukromými subjekty
nebo může být naopak vyžádáno úředníky, kteří jej mohou někdy realizovat organizovaným
způsobem.
Korupční příležitosti jsou dále vytvářeny nadměrnou a nepřehlednou regulací (I.2), která
nutí soukromé subjekty k tomu, aby hledaly „kratší cesty“ pro řešení jejich záležitostí pomocí
úplatků.
8
Ještě jiná cesta k získávání úplatků především od malých podnikatelských subjektů je skrze
zneužívání pravomocí vyplývajících z dozorové činnosti veřejné správy (I.3). Tato
strategie je zvláště „výnosná“ tehdy, když nejsou známa jasná pravidla podnikání nebo když
jsou tato pravidla nepřehledná, tj. když se I.2 kombinuje s I.3 (Karklins 2002: 24-25).
2.3.2 Zneužívání veřejných zdrojů
Ke zpronevěře veřejných zdrojů (II.1) může docházet skrze skryté rozpočtové položky či
skryté bonusy k platům. Tento typ korupce vytváří podmínky pro organizovanou formu
korupce. Bonusy jsou totiž vypláceny na odpovědnost vedoucích pracovníků, což je vybavuje
mocí vyžadovat od svých podřízených „nestandardní úkony“. Vytváří se tak korumpovaná
síť vzájemných služeb a protislužeb uvnitř samotné organizace veřejné správy.
Fungování takové sítě pak vede k neefektivnímu hospodaření s veřejnými zdroji (II.2).
V prostředí postkomunistické východní Evropy se k těmto typům korupce přidalo zneužívání
privatizace (II.3). Tento typ korupčního jednání však spíše než do administrativní korupce
spadá do kategorie velké politické korupce.
To se však netýká zneužívání úřední moci při udělování veřejných zakázek (II.4).
Udělování veřejných zakázek je postiženo problémy nejen na centrální, ale také na nižších
úrovních. V České republice je jejich udělování zasaženo střetem zájmů (k pojmu viz níže).
V případě nepotismu, klientelismu a prodeje pozic (II.5) se jedná o zvýhodňování určité
skupiny lidí osobami, kterým byl svěřen výkon veřejné moci. Protože se jedná o nejzávažnější
formy korupce, je jim na tomto místě věnován podrobnější výklad.
Klientelismus (z lat. cliens - poslušný) je termín označující upřednostňování přátel a
spřízněných skupin. Je založený na vztahu mezi závislými klienty a jejich patronem.
Nejvýraznějším rysem klientského vztahu je uznaná nerovnost zúčastněných stran. Vztah
je přísně osobní, zpravidla silně emotivně zabarvený ideálem věrnosti, čímž se liší od
neosobních vztahů tržního typu. Paradoxní kombinace vzájemné věrnosti a nekompromisní
nerovnosti nebrání tomu, aby byl vztah udržován dobrovolně oběma stranami (MVČR 2004).
Vede k tomu, že rozdělování statků neprobíhá na základě neosobních pravidel trhu, ale je
nahrazen pravidly známostí, protekcí a lidí zapojených do určité klientské sítě.
Nepotismus (z it. nepos - vnuk) je způsob uplatňování, upevňování a rozšiřování vlivu
významného jedince na společenské struktury prostřednictvím prosazování vlastních
příbuzných a oblíbenců do lukrativních a společensky vlivných pozic a rolí (MV ČR
2004). Vzniká síť vzájemných vazeb a osobních kontaktů, přičemž rodinné vztahy určují
vztahy politické a ekonomické.
Konečně charakteristickým znakem prodeje pozic je skutečnost, že dochází
k upevňování a rozšiřování vlivu významného jedince prostřednictvím „placeného
protežování“. Tento jedinec je v postavení, které mu umožňuje rozhodovat o personálních
otázkách. Pracovní místa, o nichž rozhoduje, pak obsazuje na základě úplatků, které získává
od jednotlivých zájemců o tyto pozice. Jakmile tito kandidáti místo získají, chovají se k němu
jako ke „kořisti“, neboť se jim musí vrátit vynaložené náklady.
Společným rysem klientelismu, nepotismu i prodeje pozic je skutečnost, že toky výhod
v rámci těchto vztahů mohou probíhat až se značným časovým odstupem (to je také jeden
z důvodů, proč lze tyto formy korupce velmi těžko odhalovat). Osoby, které se těchto
9
vztahů účastní, totiž těží již ze samotné účasti na tomto vztahu, z čehož pak plynou
výhody, které osoby na tomto systému vztahů nezúčastněné nemají. Velmi často se navíc
nejedná o finanční výhody (plynoucí např. z přidělovaných veřejných zakázek); může jít o
prestiž či jiné nemajetkové benefity (např. exkluzivní přístup k informacím, výhodná
zaměstnání, rychlejší pracovní postup, podíl při rozhodování o odměně apod.).
Klientelismus, nepotismus a prodej pozic mohou postupně přerůst do korupční
symbiózy politické elity s vlivnými ekonomickými skupinami, což je pro fungování
demokratického systému největším nebezpečím (problém takzvaného převzetí státu
soukromými subjekty – state capture). Časem se z této skryté spolupráce obvykle vyvine
korupční systém, na jehož hladkém fungování se jednotlivé elity stávají existenčně závislé.
Nevyhrávají totiž nejlepší či nejkonkurenceschopnější, ale ti, co mají nejlepší konexe a
známosti. (Významnou roli v rámci těchto vztahů proto hrají zprostředkovatelé, což jsou
osoby, které nekontrolují žádané zdroje, ale mají strategické kontakty na ty, kdo takové zdroje
kontrolují.) Vzájemná výhodnost skrytých korupčních transakcí dělá z členů politických,
ekonomických a byrokratických elit komplice, kteří si vzájemně „kryjí záda“ (Frič 2002).
2.4 Negativní dopady korupce
K jednotlivým typům korupce lze přiřadit i negativní vlivy, které s sebou korupce přináší
(zpracováno podle Transparency International - Česká republika 2000: 2-3):
Podplácení úředníků soukromými osobami přispívá k deformaci toho, co je nazýváno
veřejným zájmem, na úkor zájmů soukromých, čímž podlamuje důvěru ostatních občanů
ve veřejné instituce. V důsledku toho se obecně ztrácí důvěra v právní stát a vynutitelnost
práva a dochází k vytváření paralelních a nedemokratických mocenských struktur.2
Nadměrná a nepřehledná regulace vyvolává nadbytečné transakční náklady pro podnikání
(jako klasický příklad tohoto problému lze uvést snad již odstraněný problém zápisu do
obchodních rejstříků). Dalším negativním dopadem tohoto druhu korupce je zhoršování
pověsti země v zahraničí, což má za následek snižování přílivu zahraničních investic.
Zneužívání dozorových pravomocí zvyšuje investiční riziko tím, že podnikatelské
prostředí vykazuje značnou míru nepředvídatelnosti, v důsledku čehož se deformuje
hospodářská soutěž a snižují investice v zemi. Hospodářský růst stagnuje.
Zpronevěra veřejných prostředků (zdrojů) přináší růst administrativních nákladů
vynakládaných na služby poskytované státem, čímž se zmenšuje objem prostředků, které
by jinak bylo lze vynakládat na veřejně prospěšné projekty či veřejné služby.
Jakmile se ve veřejné sféře „institucionalizuje“ zpronevěra veřejných prostředků, začíná
docházet k obecně neefektivnímu hospodaření s veřejnými zdroji. Veřejné zdroje jsou
rozdělovány neúčelně, neefektivně a nehospodárně. Pokud země disponuje přírodními zdroji,
přestávají být využívány trvale udržitelným způsobem (jsou doslova „rabovány“).3
V podmínkách postkomunistických zemí v tomto ohledu docházelo a dochází k výprodeji
státního majetku „pod cenou“.
2
Občané místo toho, aby využívali těch mechanismů, které jim poskytuje stát, se při řešení svých problémů
uchylují ke svépomoci či využívají nelegitimních struktur a nástrojů, čímž se paradoxně podílejí na roztáčení
„korupční spirály“.
3
Tento typ mj. způsobuje i společenské a hospodářské zaostávání korupcí zasažených zemí tzv. třetího světa.
10
Zvláštním případem je zneužívání pravomocí v procesu zadávání veřejných zakázek. Také
v tomto případě se zmenšuje objem prostředků, které by jinak bylo lze vynakládat na
veřejně prospěšné projekty či veřejné služby. Důvodem, proč je o nich pojednáno zvlášť, je
fakt, že jsou hlavním zdrojem nelegálních prostředků pro financování politických stran.
Rozsáhlý klientelismus, nepotismus a prodej pozic pak ohrožují důvěru občanů
v demokratické mechanismy jako takové. Tím se radikálně snižuje ochota občanů účastnit
se veřejného života (především formou výkonu pasivního i aktivního volebního práva).
Situace v ČR
V posledních letech lze v České republice pozorovat následující trend: malé administrativní
korupce ubývá s tím, jak se postupně profesionalizuje fungování veřejné správy, a korupce se
koncentruje do politické a hospodářské sféry. Stává se organizovanou a sofistikovanou
činností, což činí její odhalování velmi obtížným. Elity vytváří korupční symbiózu a
klientelistické kartely, které negativně ovlivňují demokratičnost rozhodování a mají tendenci
ovlivňovat vytváření pravidel hry.
I když je zřejmé, že uvnitř elitních kruhů naší společnosti se vytvářejí různě silné kliky, které
mezi sebou zápasí o monopol nad korupčními příležitostmi v jednotlivých oblastech státní
správy, výhody korupční symbiózy jsou příliš zřejmé, než aby jim stálo za to je rozbít (Frič
1999). Nejedná se o náhodné případy, ale o systémovou poruchu, která snižuje kvalitu české
demokracie.
Výše uvedené důvody vedou k jednoznačnému závěru, že je potřeba s korupcí
nekompromisně bojovat. Minimálně ve vyspělé Evropě je trend přijmout a implementovat
komplexní celonárodní strategii (legislativních i organizačních opatření), jejíž efektivitu je
nutné pravidelně hodnotit. Veřejně známé a nepotrestané případy vytváří společenské klima,
kdy se zdá korupce všemocná a nemá smysl s ní bojovat. Ačkoli drobná korupce na správních
úřadech nebo ve zdravotnictví je nepříjemná, vláda by se měla zaměřit především na potírání
velké korupce. Je naivní si myslet, že je možné začít zametat odspodu. Primárním úkolem
vlády je proto tlačit na odstranění korupční symbiózy, v níž žijí české elity (politici, vysoce
postavení úředníci a finanční skupiny), které uzavírají vzájemně výhodné spojenectví
založené na směně úplatků a protekcí.
2.5 Jevy „na hraně“: střet zájmů, lobbying
Na tomto místě je třeba zmínit i určité jevy, které se sice nepovažují za korupci, ale s korupcí
přímo souvisejí, neboť pro ni vytvářejí „živnou půdu“. Jedná se o tzv. střet zájmů a
(nekontrolovaný) lobbying.
2.5.1 Střet zájmů
Střet zájmů nastává tam, kde se způsob výkonu určitého zaměstnání nebo funkce může
dostat nebo přímo dostává do rozporu se soukromým zájmem osoby, která toto
zaměstnání nebo funkci zastává. Střet zájmů může nastat jak u veřejných funkcionářů, tak u
soukromých subjektů.
Je třeba zdůraznit, že střet zájmů není sám o sobě korupčních chováním. Je stavem,
v němž se riziko korupce zvyšuje. Nejsou-li případné střety zájmů jasně a přesvědčivě
11
řešeny, vyvolávají podezření a ohrožují důvěru v nestranný výkon veřejné funkce.
(Způsobům, jak se lze bránit střetu zájmů, je věnována samostatná kapitola těchto skript.)
2.5.2 Lobbying
Lobbying je prosazováním zájmů určité skupiny v rámci politického procesu, tedy při
schvalování legislativy nebo exekutivních rozhodnutí. V demokratických zemích je
lobbying považován za legitimní činnost, neboť snaha přizpůsobit normy a rozhodnutí svým
zájmům a získat politický vliv na tvorbu legislativy je přirozeným zájmem firem a
nátlakových skupin. Této činnosti se věnují profesionální lobbyisté (jak fyzické, tak i
podnikatelské právnické osoby).
Při lobbyingu existuje vysoké riziko, že se pracovní metodou lobbyistů stanou různé formy
korupce (od podplácení až po zavazování objektů lobbyingu v rámci klientelistických vztahů),
neboť hodnoty, které získává lobbyista pro svého zákazníka, jsou často nevyčíslitelné hodnoty
(typicky změna regulačního rámce - zákonů, vyhlášek, limitů, případně personální politiky
státu). Proto existuje ve světě4 snaha nastavit taková pravidla, která by tuto legitimní činnost
udělala průhlednou a kontrolovatelnou. Používanými opatřeními jsou například povinnost
registrace profesionálních lobbyistů, oznamování jejich příjmů a zdrojů těchto příjmů (kdo
lobbyisty platí), někdy i snaha nařídit povinné oznamování veškerých schůzek a jednání
s lobbyisty.
2.6 Definice úplatkářství a jiných „korupčních“ trestných činů
podle českého trestního zákona
Korupci jako právní pojem české zákony definovanou nemají, vymezen je pouze nejtypičtější
její rys, často rovnou synonymum – úplatkářství. Právní vymezení úplatkářství pak
obsahuje trestní zákon. Ten rozlišuje přijímání úplatku (§ 160) a podplácení, tj. nabízení
úplatku (§ 161), zná a postihuje rovněž tzv. nepřímé úplatkářství (§ 162). Za zmínku stojí, že
vymezení skutkových podstat úplatkářství je prakticky nezměněno5 od roku 1961, kdy byl
trestní zákon přijat. Novelou z roku 19996 byly do trestního zákona (§ 162a) vloženy dvě
klíčové definice – co je to úplatek, kdo je veřejný činitel, v roce 20047 byla uzákoněna
definice, co vše může být považováno za „obstarávání věcí veřejného zájmu“.
2.6.1 Pojem veřejného činitele
První z klíčových definic zákona je pojem veřejný činitel8. Veřejný činitel nemusí figurovat
v každém případu úplatkářství (naopak nutné je obstarávání věci obecného zájmu), avšak jeho
angažovanost zvyšuje společenskou nebezpečnost, což se odráží i v sankcích. Trestní zákon
podává závaznou definici pojmu „veřejný činitel“ v obecné části, v § 89 odst. 9. Jde o výčet
funkcí, povolání či zvláštních postavení, které status veřejného činitele zakládají. Také tato
definice byla v trestním zákoně již při jeho přijetí, avšak postupem doby díky charakteru
výčtu obměňovala, zejména po hospodářsko-společenských změnách na počátku
devadesátých let. I tak bývá v praxi určení statusu veřejného činitele problematické.
4
V České republice dosud žádná pravidla pro lobbying neexistují.
Pochopitelně došlo ke změně v druzích sankcí (tak jak se zaváděly a odstraňovaly jejich formy z právního
řádu), k terminologickým dobově indukovaným změnám (typicky státní zástupce nahradil prokurátora) a
k začlenění definic podle mezinárodních smluv (úplatek, veřejný činitel, obstarávání věci veřejného zájmu).
6
Zákon č. 96/1999 Sb.
7
Zákon č. 537/2004 Sb.
8
Je nutno jej odlišit např. od pojmu „veřejný funkcionář“ v platném zákoně č. 238/1992 Sb., o střetu zájmů,
které je značně úzké. Podle novely tohoto zákona (POZN. ke dni 21.1.2005 projednáván Senátem jako tisk č.
465) by se měla rozšířit, nicméně i tak půjde o dvě rozdílné kategorie.
5
12
Veřejným činitelem podle platné právní úpravy tedy je především volený funkcionář nebo
odpovědný pracovník orgánu justice a veřejné správy (tj. státní správy i samosprávy).
Logicky se ve výčtu objevují i příslušníci ozbrojených sil nebo bezpečnostního sboru –
pravomoci jim svěřené jsou velmi silné a jejich zneužívání proto společensky velmi
nebezpečné. Orgánem státní správy se obecně rozumí zejména zákonodárné orgány, orgány
státní správy v užším smyslu (exekutiva), soudy a státní zastupitelství.
Diskuse se vede o tom, zda sem spadají orgány veřejných organizací, pokud na základě
zákonného zmocnění plní některé funkce státní správy (např. lékaři při rozhodování pracovní
neschopnosti, ředitelé škol při rozhodování o přijetí ke studiu). Zatím převažuje výklad, že
nikoli.
Orgány samosprávy se rozumí především obecní a krajské zastupitelstvo, rada obce, rada
kraje, starosta, hejtman a obecní policie. Ačkoli text zákona neříká výslovně, že jde o územní
samosprávu, orgány profesní a zájmové samosprávy se podle ustáleného výkladu za veřejné
činitele nepovažují (jde např. o profesní komory typu České advokátní komory, Exekutorské
komory, Komory daňových poradců apod.).
Mezi časté funkce, které bývají za veřejné činitele považovány, avšak nejsou jimi, patří mj.
pracovníci České pošty, průvodčí, revizoři dopravců, církevní funkcionáři. Jde zřejmě
o reminiscenci na předchozí znění tohoto ustanovení, kdy díky propojenosti státu
a ekonomiky mezi veřejné funkcionáře výslovně patřili „funkcionáři a pracovníci družstev
a hospodářských nebo společenských organizací“. Za veřejné činitele nelze také považovat
sportovní rozhodčí, soudní znalce, správce konkursních podstat, auditory a podobně.
Veřejnými činiteli nejsou ani osoby s rozhodovacími pravomocemi v různých státních
fondech, zdravotních pojišťovnách, Radě České televize apod., byť jde o organizace, v nichž
působí subjekty veřejného práva (Kuchta 1999: 3).
V těchto případech si ani odborná veřejnost není jista ohledně jejich postavení a proto je
vhodné zmínit několik kritérií, jak se dají takovéto hraniční případy určovat. Předem
nutno předeslat, že neexistuje žádný kompletní seznam funkcí, které zakládají status
veřejného činitele. Nejvyšší státní zastupitelství zvažovalo zpracování takovéhoto seznamu,
avšak dospělo k závěru, že taxativně nelze všechny pozice se zřetelem na řadu dalších
momentů vypočíst. Zpracovalo však výkladové stanovisko9 (jde o předpis působící pouze
dovnitř soustavy státního zastupitelství a není tedy obecně závazný, lze jej však používat,
neboť v zásadě uceleně shrnuje judikaturu soudů). Výkladové stanovisko alespoň obecně
vytýčilo základní kriteria, podle nichž lze vymezit postavení osoby jako veřejného činitele:
definice veřejného činitele použitá v trestním zákoně (viz výše); právní úprava postavení
samotného subjektu, jehož je dotčená osoba zaměstnancem (představitelem) a jehož činnost
je zkoumána; povaha, postavení a konkrétní činnost (jednání) takové konkrétní osoby a
povaha jí vydaného aktu na základě této činnosti (jednání).
Existují však i funkce, kde pochyb není, protože je vyjmenovává přímo zákon. Dílčími
novelami vyvolanými potřebami praxe se do výčtu veřejných činitelů v § 89 odst. 9 tr. zák.
dostali také tzv. soukromí exekutoři a tzv. stráže v oblasti ochrany přírody a přírodního
bohatství. Pokud by ve výčtu nebyli výslovně uvedeni, ani oni by se mezi orgány státní správy
a samosprávy zařadit nemohli.
9
Vykl.s. č. 8/2001.
13
Tzv. soukromí exekutoři jsou hybridním postavením jak osobami soukromými (zejména co
se týče znaku podnikání), avšak často vykonávají z pověření soudu úkony ve vykonávacím
řízení a tvoří tak alternativu k soudním vykonavatelům coby „čistému“ orgánu státní správy.
Text zákona však přesně rozlišuje, při kterých činnostech mají postavení veřejného činitele
(jednají-li z pověření soudu) a při kterých nikoli (např. při sjednávání odměny za konkrétní
exekuční řízení, kdy jde o typické soukromoprávní jednání).
Tzv. stráže jsou civilní osoby, které mají rozhodnutím orgánu veřejné správy z titulu své
zájmové činnosti či místa svého pobytu možnost vykonávat dozor a ukládat sankce v těch
případech, kdy by byl výkon této pravomoci přímo orgány veřejné správy techniky obtížný a
nákladný. Jde o tzv. lesní stráž, vodní stráž, stráž přírody, mysliveckou a rybářskou stráž, tedy
dozorové a sankční jednotky „v terénu“.
Jak si poradit s výkladem pojmu „funkcionář“ a s ještě problematičtějším označením
„odpovědný pracovník“ pomohla stanovit zejména soudní praxe – komplexní, i dnes
použitelné stanovisko poskytl Nejvyšší soud na počátku osmdesátých let10. Odpovědný
funkcionář nebo pracovník je bez ohledu na způsob ustavení do dané pozice, tj. může být
volený, ustanovený, jmenovaný nebo pověřený. Není rozhodující, zda jde o trvalý pracovní
poměr nebo funkci, nebo o ojedinělý, jednorázový úkol. V náplni práce takovéto osoby musí
být znak podílení se na plnění úkolů společnosti a státu, což je nutno posuzovat v každém
konkrétním případě - především je potřeba důsledně rozlišovat veřejný a soukromý zájem.
Konečně Nejvyšší soud určil jako znak postavení veřejného činitele používání pravomoci,
která je mu za plnění těchto úkolů svěřena a která tvoří druhou stranu mince odpovědnosti. V
pojmu pravomoc je vždy přítomen aspekt rozhodování a moci – nejobecněji jde o oprávnění
rozhodovat o právech a povinnostech jiných osob.
Ochrana a zvýšená odpovědnost veřejného činitele zásadně není spojena s osobou, ale
s činností. Pro toto demokratické pojetí je klíčovým ustanovením § 89 odst. 9 tr. zák.
podmínka určující, že „k trestní odpovědnosti a ochraně veřejného činitele se podle
jednotlivých ustanovení tohoto zákona vyžaduje, aby trestný čin byl spáchán v souvislosti s
jeho pravomocí a odpovědností“. Znamená to, že pokud se osoba požívající funkce
veřejného činitele dopustí porušení zákona ve své soukromé činnosti, není posuzována
v tomto případě jako veřejný činitel. Obdobně ani nepožívá zvýšené ochrany v případě útoku
na svou osobu, ta je omezena pouze na tu sféru jejího působení, kde vystupuje jako veřejný
činitel.
Co se týče jejího působení jako veřejného činitele, není podstatné, zda jde o rozhodnutí ve
správním řízení, souhlas, osvědčení, souhlas či nesouhlas vyplývající z diskreční pravomoci
orgánu veřejné správy anebo faktický úkon či donucovací pokyn.
Přijetí mezinárodní Úmluvy OECD o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů
v mezinárodních podnikatelských transakcích Českou republikou v roce 200011 přineslo další
rozšíření odstavce 9 § 89 tr. zák., když stanovilo, že zahraniční osoby v odpovídajícím
postavení veřejného činitele podle příslušné zahraniční úpravy mají být považovány za
veřejné činitele podle českého práva, stanoví-li tak mezinárodní smlouva. Vzhledem
k nynějšímu ustanovení čl. 10 Ústavy jde o nadbytečné ustanovení, neboť ex constitutione se
10
11
Č. 19/81 Sbírky rozhodnutí ve věcech trestních.
Vyhlášena pod č. 25/2000 Sb.m.s.
14
text ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy použije přednostně před zněním českého
zákona, rozcházejí-li se.
Úmluva OECD o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních
podnikatelských transakcích (dále jen Úmluva) byla také důvodem doplnění definice
veřejného činitele do zvláštní části trestního zákona. Novelou č. 96/1999 Sb. byla „zbytková“
definice vtělena do druhého odstavce nového § 162a. Ze systematiky trestního zákona
členěného na obecnou a zvláštní část je tedy nutno čerpat při určování toho, zda osoba splňuje
znaky veřejného činitele; definice nelze posuzovat izolovaně.
Podle § 162a odst. 2 se kromě osob určených vymezením v obecné části za veřejného činitele
považuje jakákoliv osoba zastávající funkci v zákonodárném či soudním orgánu nebo v
orgánu veřejné správy cizího státu, což koresponduje s veřejnými činiteli tuzemskými.
Navíc však také může jít o osobu vykonávající funkci v „podniku, v němž má rozhodující vliv
cizí stát, nebo v mezinárodní organizaci vytvořené státy nebo jinými subjekty mezinárodního
práva veřejného“. Poněkud atypické, avšak velmi potřebné a efektivní propůjčení postavení
veřejného činitele osobám soukromého práva vyplývá z komentáře k Úmluvě, přijatého v
souvislosti s její přípravou mezinárodní konferencí dne 21. 11. 1997. I zde samozřejmě platí
podmínka, aby byla s výkonem dané funkce spojena pravomoc při obstarávání věcí veřejného
zájmu (text Úmluvy byl přeložen jako věc obecného zájmu, jde však o synonyma) a trestný
čin úplatkářství byl spáchán v souvislosti s touto pravomocí.
2.6.2 Pojem úplatku
Rovněž definice úplatku byla do trestního zákona vložena novelou z roku 1999 v souvislosti
s požadavky Úmluvy. Stalo se tak především v zájmu právní jistoty, neboť soudy již
v průběhu let vyložily pojem úplatek tak, že se shodoval s definicí formulovanou Úmluvou.
Zákon tak obsahuje zřetelnou, avšak flexibilní definici úplatku jako „neoprávněné výhody
spočívající v přímém majetkovém obohacení nebo jiném zvýhodnění, které se dostává
nebo má dostat uplácené osobě nebo s jejím souhlasem jiné osobě, a na kterou není
nárok“. Může tak jít o poskytnutí peněz, jiných movitých věcí, protislužby (ať již legální
nebo též korupční povahy), a to jak aktuální, tak přislíbené do budoucna. Důležité je v této
věci vždy zkoumat materiální tj. faktickou povahu výhody, která může být u
sofistikovanějších
forem
korupce
formálně
zamaskována
různými
formami
soukromoprávních smluv. Velmi obezřetná musí být praxe při uzavírání tzv. veřejnoprávních
smluv subordinačního typu (nahrazují správní rozhodnutí) zavedených novým správním
řádem12 s účinností od 1. 1. 2006.
Kritériem není výše úplatku. Úplatkem je poskytnutí výhody jakékoli hodnoty. Výše je
však jedním z kritérií pro určení stupně nebezpečnosti činu pro společnost, což je jedno
ze tří hlavních zákonných kritérií výše a druhu trestu. Výši úplatku je nutno posuzovat
také společně s povahou upláceného veřejného činitele resp. orgánem, u nějž působí.
Nejpřísněji je posuzováno uplácení v oblasti výkonu státní moci; zde se zásadně netolerují
žádné úplatky, a to ani nižší hodnoty. Vyžaduje to zájem na čistotě veřejného života,
podpořený tím, že dané funkce jsou bezprostředním naplněním demokracie - svěření moci
lidu zvoleným reprezentantům, a to na základě důvěry vyjádřené výsledky svobodných voleb.
Výše úplatku má ovšem význam pro eventuální naplnění tzv. kvalifikované skutkové
podstaty (tzv. vyšší odstavce).
12
§ 161 a n. zákona č. 500/2004 Sb.
15
2.6.3 Pojem obstarávání veřejného zájmu
Tato definice je v trestním zákoně nejčerstvější, byla do třetího odstavce § 162a vložena
v roce 200413. Do té doby vypracovala solidní vymezení pojmu „obstarávání věcí obecného
zájmu“ soudní judikatura. Podle ní jde o každou činnost, která souvisí s plněním
společensky významných úkolů, v prvé řadě jde o rozhodování orgánů státní moci a správy.
Vždy se vyžaduje, aby mezi úplatkem a obstaráváním věcí obecného zájmu byla souvislost: ta
je dána tehdy, když úplatek má vztah ke konkrétní činnosti, která má povahu obstarávání věcí
obecného zájmu.
Dnes text zákona v zájmu jednoznačnosti konstatuje, že „za obstarávání věcí obecného zájmu
se považuje též zachovávání povinnosti uložené právním předpisem nebo smluvně převzaté,
jejímž účelem je zajistit, aby v obchodních vztazích nedocházelo k poškozování nebo
bezdůvodnému zvýhodňování účastníků těchto vztahů nebo osob, které jejich jménem
jednají.“ Tím se řeší především uplácení v zájmu urychlení některých procedur.
Pojem dotváří i soudní praxe, především vyšších soudů. Ústavní soud řekl své slovo o vztahu
pojmových znaků uplácení tak, že „souvislost s obstaráváním věcí obecného zájmu“ je
objektivním kritériem, které má při výkladu přednost před subjektivním kritériem
vycházejícím z právní povahy subjektů daného právního vztahu14. Ústavní soud rovněž
konstatoval, že za obstarávání věcí obecného zájmu může být považována i soukromoprávní
činnost, která má nějakou souvislost s obstaráváním věcí veřejného zájmu (jinak řečeno, že
nelze tyto sféry izolovat, což by neodpovídalo reálnému běhu věcí).15 O tom, zda jde
v konkrétním případě o obstarávání věcí veřejného zájmu, většinou rozhodují soudy obecné
soustavy. Tak bylo např. petrifikováno, že vyřizování úvěrů v bankovním sektoru pod tento
pojem spadá16.
2.6.4 Skutkové podstaty úplatkářství v trestním zákoně
Platný trestní zákon zná tři skutkové podstaty úplatkářství: přijímání úplatku, podplácení
a nepřímé úplatkářství.
Trestného činu přijímání úplatku dle § 160 tr. zák. se dopustí pachatel, který v souvislosti s
obstaráváním věcí obecného zájmu přijme nebo si dá slíbit úplatek. Spáchání této trestné
činnosti je postihováno trestem odnětí svobody až na dvě léta nebo zákazem činnosti. Pokud
pachatel v souvislosti s obstaráváním takových věcí úplatek žádá, může být potrestán odnětím
svobody na šest měsíců až tři léta. Odnětím svobody na jeden rok až pět let nebo peněžitým
trestem bývá pachatel potrestán, spáchá-li takový čin jako veřejný činitel anebo představuje-li
hodnota úplatku značný prospěch tj. převyšuje-li 500 000 Kč. Nejpřísněji (dva roky až osm let
odnětí svobody) je pak trestána situace, kdy je cílem opatření prospěchu velkého rozsahu tj.
nad 5 000 000 Kč; jde-li o veřejného činitele, stačí prospěch nad 500 000 Kč.
Pachatelem trestného činu podplácení podle § 161 tr. zák. je osoba, která jinému v
souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu poskytne, nabídne nebo slíbí úplatek. Tato
trestná činnost je trestána odnětím svobody až na jeden rok nebo peněžitým trestem. Od
jednoho roku až na pět let nebo peněžitým trestem se trestá, spáchá-li čin vůči veřejnému
činiteli anebo je-li škoda či prospěch hodnoty nad 500 000 Kč.
13
Zákon č. 537/2004 Sb.
I. ÚS 537/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 25, nález 41, str. 329.
15
Pl. ÚS 6/98 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 12, nález 123, str. 227.
16
Jt 20/98, To 189/96 (Soudní judikatura č. 10/98, str. 49).
14
16
Skutková podstata nepřímého úplatkářství v § 162 tr. zák. postihuje tzv. prostředníky.
Stanoví, že kdo žádá nebo přijme úplatek za to, že bude svým vlivem působit na výkon
pravomoci veřejného činitele nebo za to, že tak již učinil, bude potrestán odnětím svobody až
na dvě léta. Kdo proto, aby působil na výkon pravomoci veřejného činitele nebo za to, že se
tak již stalo, jinému poskytne, nabídne nebo slíbí úplatek, bude potrestán odnětím svobody až
na jeden rok.
Vztah mezi tímto trestným činem a trestným činem podplácení nebyl vždy jednoznačný.
Dnes se prosadil výklad, že o dokonaný trestný čin podplácení se jedná i tehdy, když je
předán úplatek v souvislosti s obstaráním věcí obecného zájmu prostředníkovi, bez ohledu na
to, zda prostředník úplatek předá. Jde o spíše teoretický problém, neboť trestní odpovědnost
při pokusu (tj. nedokonaném trestném činu ať již z jakýchkoliv důvodů) je zcela stejná jako
v případě dokonání skutku.
Praktičtější je již otázka možnosti tzv. jednočinného souběhu – spáchání více trestných činů
jedním skutkem. Je možné, aby nabídka, slib či poskytnutí úplatku veřejnému činiteli bylo
právně posouzeno nejenom jako trestný čin podplácení podle § 161 odst. 1, 2 tr. zák., ale též
jako příprava či návod k trestnému činu zneužívání pravomoci veřejného činitele podle § 7
odst. 1, § 158 odst. 1 písm. a) popř. písm. c) tr. zák.
Právní posuzování vzájemných vztahů mezi skutkovými podstatami a pachateli není
vždy u úplatkářství snadné. Vodítkem je i zde ustálená judikatura, která kvalifikuje situaci,
kdy pachatel úplatek přijímá nebo žádá v součinnosti s veřejným činitelem a pro něj, jako
účastenství na trestném činu přijímání úplatku podle § 10 odst. 1 tr. zák. a nikoli jako nepřímé
úplatkářství17. Soudy tak posuzují situaci, kdy pachatel přijímá nebo žádá úplatek pro osobu,
která není veřejným činitelem, obstarává však věci obecného zájmu, sám však věci obecného
zájmu neobstarává, jako účastenství na trestném činu přijímání úplatku.
Soudní praxe řešila i situace, kdy takový pachatel pouze předstírá, že bude svým vlivem
působit na výkon pravomoci veřejného činitele, popř. na činnost osoby, která obstarává věci
obecného zájmu, avšak pro vyřízení věci nepodnikne nic a ani to nemá v úmyslu. Jeho jednání
je pak posouzeno jako trestný čin podvodu popř. jeho pokus.
Trestné činy úplatkářství ani většina dalších trestných činů s korupčním podtextem nejsou ve
výčtu činů, u kterých je dána oznamovací povinnost18. Jejich neoznámení tedy není
trestným činem. Není stanovena ani zákonná povinnost překazit výše popsané tři činy
souhrnně označované jako úplatkářství19.
Namísto těchto nástrojů pro odhalování trestné činnosti je zde zaveden měkčí nástroj –
institut tzv. účinné lítosti upravený v § 163 tr. zák. Jde vlastně o zvláštní formu tzv.
doznání k vlastnímu trestnému činu. To má obvykle vliv pouze na výši trestu, eventuálně
procesní dopady (podmíněné zastavení trestního stíhání), nikoli na trestnost jako takovou.
V případě podplácení či nepřímého úplatkářství je společenský zájem na snížení latence
a zvýšení stíhaných skutků a proto je v případě přiznání pachatele, který nabídl úplatek nebo
jeho zprostředkování na výslovnou žádost možnost, aby trestnost zanikla. Tím tedy věc pro
17
Rt 32/87, 11 Tz 25/86, Sbírka soudních rozhodnutí 87, 4-5: str. 259.
§ 168 tr. zák.
19
§ 167 tr. zák.
18
17
tohoto pachatele končí jak z hlediska hmotného, tak z hlediska procesního práva. Je však
nutné, aby oznámení činu (státnímu zastupitelství, službě kriminální policie a vyšetřování)
bylo bezodkladné. Pojem bezodkladnosti se posuzuje s přihlédnutím ke konkrétnímu případu.
Je rovněž nutné si připomenout, že doznání musí být tzv. kvalifikované – jinak řečeno,
pachatel se musí doznat ke všem znakům skutkové podstaty, mj. i k tomu, že věděl, že jednání
je trestné. Doznání musí být dobrovolné, nikoli například až po zjištění případu nadřízeným
apod. Výhodu účinné lítosti však trestní zákon nedává těm, kdo uplácí nebo zprostředkovávají
úplatky z vlastní iniciativy a v žádném případě ne osobám, které úplatky přijímají.
2.6.5 Další „korupční“ trestné činy
Korupční trestné činy jsou i další činy, které typicky vykazují aspekt korupce. Především
jde o dva trestné činy, přímo založené na pojmu veřejného činitele – zneužívání pravomoci
veřejného činitele (§ 158)20 a maření úkolu veřejného činitele z nedbalosti (§ 159)21. Tyto
činy patří do skupiny trestných činů proti pořádku ve věcech veřejných, kde, jak je zřejmé,
bývá korupce z povahy věci často přítomna.
Tyto kriminální činy se vyznačují tzv. speciálním subjektem – na rozdíl od úplatkářství
může být pachatelem jen a pouze veřejný činitel. To však již neplatí o případném
organizátoru, návodci a pomocníkovi v tomto trestném činu (pozici veřejného činitele však
pochopitelně musí mít ten, kdo je stíhán jako spolupachatel). Trestný čin pachatel naplní,
pokud „vykonává svou pravomoc způsobem odporujícím zákonu, překročí svou pravomoc
nebo nesplní povinnost vyplývající z jeho pravomoci“.
Povinným znakem je rovněž pohnutka – snaha někomu uškodit anebo pořídit sobě či
jinému neoprávněný prospěch. Meze pravomoci veřejného činitele musejí být určeny
zákonem nebo na základě zákona. Obsahově je pojem pravomoci užší než obstarávání věci
obecného zájmu.
Jak bylo řečeno výše, je možné, aby došlo k jednočinnému souběhu s úplatkářstvím.
Jednočinný souběh je rovněž možný s majetkovými trestnými činy (např. podvod) nebo
trestnými činy proti životu a zdraví (typicky neoprávněné fyzické násilí u policistů apod.).
Sankce může dosáhnout až tři roky odnětí svobody, zákaz činnosti a v případě dalších znaků
zvyšujících společenskou nebezpečnost může být pachatel potrestán až desetiletým trestem
odnětí svobody.
Kromě jmenovaných jsou z hlavy třetí tr. zák. (trestné činy proti pořádku ve věcech
veřejných) často páchány s korupčními motivy trestné činy poškození a zneužití záznamu
na nosiči informací (§ 257a) nebo neoprávněného nakládání s osobními údaji dle § (178).
Typicky jsou tyto činy spojeny s porušením povinnosti mlčenlivosti a prakticky jde o běžnější
(a tolerovanější) typ korupce, často jen za protislužbu v budoucnu – typickým příkladem je
poskytování údajů z evidence obyvatel pro potřeby soukromých osob (MF Dnes 28. 2. 2002).
Shovívavější náhled zde není na místě, neboť informace a zvlášť osobní údaje jsou klíčem
jednak k výhodám značné hodnoty a jednak k soukromí jednotlivců.
20
POZN.: Čísla paragrafů, nejsou-li dále označena číslem zákona, jsou ustanovení trestního zákona.
POZN.: Pojednáno je o tomto činu v rámci korupčních trestných činů, které se jinak vyznačují úmyslem (a
nikoli nedbalostí) proto, že v praxi může být díky důkazní nouzi odstíhán podle tohoto ustanovení veřejný
činitel, jemuž se úmysl a další znaky tr. činu podle § 158 nepodařilo prokázat. Dále je pojednáváno o trestném
činu dle § 158.
21
18
I proto trestní zákon chrání osobní údaje až tříletým trestem odnětí svobody v základní
skutkové podstatě (vedle možnosti zákazu činnosti či peněžitého trestu), v případě porušení
povinnosti vyplývající z povolání může být trest až pětiletý. V případě škody či prospěchu
velkého rozsahu je maximální trest stejný i u poškození a zneužití záznamu na nosiči
informací, který je v základní skutkové podstatě trestán odnětím svobody až na jeden rok,
odnětím věci či peněžitým trestem.
Trestní zákon rovněž pamatuje na ochranu různých typů procesů před korupcí. Především
soudní řízení chrání skutková podstata trestného činu křivé výpovědi a nepravdivého
znaleckého posudku (§ 175), od roku 200222 pamatuje zákon i na padělání a vystavování
nepravdivých lékařských zpráv, posudků a nálezů (§ 175b) pro účely soudního či
správního řízení. Aktivní korupce může být obsažena i v trestném činu zasahování do
nezávislosti soudu (§ 169a). Prostor pro korupci je také při jiném typu procesu
v demokratické společnosti - volbách do zastupitelských sborů, jejichž regulérnost chrání (mj.
před korupcí) § 177 - maření přípravy a průběhu voleb nebo referenda.
Korupční prvek však má i řada trestných činů hospodářských a trestných činů proti
majetku. Jde o trestné činy pletich při řízení konkurzním a vyrovnacím (§ 256b), pletich
při veřejné soutěži a veřejné dražbě (§ 128a), porušování závazných pravidel
hospodářského styku (§ 127), zneužívání informací v obchodním styku (§ 128),
porušování předpisů o nakládání s kontrolovaným zbožím a technologiemi (§ 124a) či
vojenským materiálem (§ 124d). Za korupční jednání lze označit v některých případech také
porušování povinnosti při správě cizího majetku (§ 255), poškozování věřitele (§ 256),
zvýhodňování věřitele (§ 256a), předlužení (§ 256c) či legalizaci výnosů z trestné činnosti
(§ 252a).
Nakonec trestní právo pamatuje i na případy korupce v rámci nekalé soutěže (§ 149 tr. zák.),
kterou řeší i soukromé právo v obchodním zákoníku. Jde o provedení Pařížské úmluvy na
ochranu průmyslového vlastnictví, v praxi je však trestněprávní postih nekalé soutěže řídký.
Ve vztahu ke korupci má klíčový význam skutková podstata podplácení (nalezneme ji však
v Obchodním zákoníku, resp. jeho § 49).
3 Protikorupční politika ve veřejné správě
Zatímco výše uvedené kapitoly se zabývaly pojmem korupce, typy korupce a jejími
negativními dopady, tento oddíl skript se zabývá otázkou, jak lze proti korupci bojovat.
3.1 Obecné předpoklady úspěšné protikorupční politiky
Základním předpokladem pro řádné fungování jakékoliv demokracie jsou kromě jiného
svobodné volby, jasné dělení odpovědností mezi moc výkonnou, zákonodárnou a soudní,
dělení rolí mezi vládu a opozici a soudní kontrola moci výkonné v rámci správního
soudnictví a moci zákonodárné v rámci ústavního soudnictví. Tyto základní demokratické
instituty jsou předpokladem i pro úspěšnou protikorupční politiku, neboť preventivně
působí proti nežádoucí kumulaci moci v jejích ohniscích. Jak totiž bude ukázáno dále,
nekontrolovaný výkon jakékoliv moci, především pak moci státní, je hlavním spouštěčem
korupčního jednání.
22
Zákon č. 134/2002 Sb.
19
Významnou roli v protikorupčním boji hrají také média. Mají-li však plnit funkci
protikorupčního „hlídacího psa“, musí přinejmenším fungovat v právním rámci, který
umožňuje svobodu projevu23 a svobodný přístup k informacím. Základním předpokladem
pro věrohodné působení médií na poli protikorupčního boje, který je mimoprávního
charakteru, je pak osobní integrita jednotlivých představitelů médií a vysoké etické standardy
fungování médií jako celku.
Konečně zásadní význam z hlediska boje proti korupci má i občanská společnost.
Organizace občanské společnosti totiž hrají významnou úlohu nejen v oblasti poskytování
veřejných služeb, které stát není schopen poskytovat24, ale také v oblasti veřejné kontroly
fungování státu a jeho orgánů. Předpokladem úspěšné protikorupční politiky je proto i
spolupráce státu (jeho orgánů) se sdruženími občanů i zájmovými sdruženími právnických
osob (podnikatelského i nepodnikatelského charakteru) v rámci boje proti korupci.
3.2 Pilíře protikorupční strategie
Kromě výše uvedených obecných předpokladů je třeba, aby se v boji proti korupci
uplatňovaly konkrétní nástroje, jejichž souhrn lze pojmenovat jako protikorupční strategii.
Podle odborné literatury je protikorupční strategie „souhrnem nástrojů a procesů, které
umožňují dostat se z jednoho bodu korupční rovnováhy do jiného rovnovážného bodu
s nižším rozsahem korupce“ (Zemanovičová 2004: 18). Jinými slovy, boj proti korupci jako
negativnímu společenskému fenoménu lze chápat jako aktivní činnost, jejímž cílem je pohyb
určitého systému z jednoho bodu do druhého, přičemž mezi těmito body je rozdíl právě
v rozsahu korupce ve fungování tohoto systému. Tento systémový pohyb lze pak vyvolat tím,
že se změní poměr mezi možným prospěchem z korupčního jednání a rizikem z toho, že bude
toto jednání odhaleno a sankcionováno (Zemanovičová 2004: 18).
Základní pilíře protikorupční strategie tak, jak se na nich shoduje odborná literatura (např.
Transparency International ČR 2000, Quah 2001: 30, Zemanovičová 2004: 18) jsou v zásadě
následující:
1. identifikace projevů a analýza příčin korupčního jednání;
2. identifikace účinných preventivních i represivních protikorupčních nástrojů a jejich
(fázované) nasazení do korupcí zasaženého prostředí;25
3. vyhodnocování účinnosti protikorupční strategie a zajištění její udržitelnosti.
Jednotlivým pilířům protikorupční strategie jsou věnovány následující kapitoly těchto skript.
23
Jako významný nástroj k omezení svobody slova se často využívá trestněprávního postihu pomluvy. Rovněž
široce pojímaná ochrana utajovaných skutečností ztěžuje přístup médií k informacím ve veřejné správě a ve
svém důsledku může vést i k účelové kriminalizaci jednotlivých novinářů.
24
Nebo by byl schopen poskytovat, ale pouze v nižší kvalitě nebo za cenu vyšších nákladů.
25
Jak je patrné, tento druhý pilíř protikorupční strategie má jak svou obsahovou (materiální), tak i procesní
stránku. Materiální stránka zahrnuje volbu konkrétních protikorupčních nástrojů, které jsou s to odstraňovat
konkrétní příčiny korupčního jednání (a tedy snížit rozsah korupce) v určitém systému. Procesní stránka se pak
týká procesu zavedení těchto nástrojů do korupcí zasaženého prostředí. Nasazení těchto nástrojů do prostředí
zahrnuje kromě jiného i identifikaci lídrů, vytváření spojenectví (protikorupčních koalic), motivování
jednotlivých aktérů protikorupčního boje a komunikaci jednotlivých kroků cílovým skupinám (Zemanovičová
2004: 18).
20
3.3 Pilíř I.: Identifikace projevů a analýza příčin korupčního jednání
3.3.1 Podmínky napomáhající výskytu korupce ve veřejné správě
Jaké jsou podmínky, které napomáhají výskytu korupce? Korupci se daří všude tam, kde
chybí (I.) veřejná kontrola. To se týká všech společenských prostředí: např. uzavřený klan
sportovních rozhodčích v určité sportovní disciplíně dokáže efektivně skrýt materiální a jiné
pobídky, kterých se mu dostává od funkcionářů jednotlivých sportovních klubů. A nejen to –
dokáže tyto pobídky nepozorovaně promítnout do vlastního rozhodování. Tomu mohou
zabránit jen efektivní mechanismy, které učiní rozhodování rozhodčích transparentním a
čitelným.
Stejné platí i pro veřejnou správu. Korupci se daří tam, kde chybí kontrola veřejných činitelů,
tj. v uzavřených prostředích, která neumožňují veřejný dohled. Jinými slovy řečeno, objevuje
se tam, kde existuje příležitost pro směnu statků a služeb, která může zůstat skryta. Korupce
proto kvete tam, kde existují II. nepřehledná a složitá pravidla a mocenský monopol
společně s III. nekontrolovanou diskrecí na straně veřejných činitelů.
Schematicky lze podmínky pro korupci znázornit následujícím způsobem: korupce (K) je
výsledkem mocenského monopolu (M) plus nekontrolované diskrece (D) mínus veřejné
kontroly (VK): K = M + D – VK (převzato z Klitgaard et al. 2000: 26-27). Uvedený vztah
platí jak pro úředníky, tak také pro volené politiky. V prvním případě vytvářejí
nekontrolovaná diskrece (resp. správní uvážení) a nedostatek kontrolních mechanismů
příležitosti pro malou byrokratickou korupci, v případě druhém pak pro velkou politickou
korupci.26
Korupce se tedy objevuje tam, kde jsou pro ni vytvořeny vhodné příležitosti v daném
systému (organizaci, politickém systému atp.). Při zavádění protikorupčních opatření proto
nemá smysl zaměřit se na jednotlivé osoby. Právě naopak – jde o vlastnosti systému či
organizace. Korupci nelze omezit tím, že je do zkorumpovaného systému „nasazen“ zásadový
jedinec. Lze ji omezit jen tehdy, když je změněn sám systém tak, aby neposkytoval
příležitosti ke korupci. Slovy Klitgaarda et al.: „místo toho, abychom o korupci přemýšleli
jako o jednotlivcích porušujících zákon a zneužívajících důvěru…, měli bychom přemýšlet o
systémech, které jsou více nebo méně náchylné k různým nelegálním aktivitám“ (Klitgaard et
al. 2000: 26). Cílem je hledat taková institucionální uspořádání, která nebudou poskytovat
příležitosti a pobídky ke korupčnímu jednání a to bez ohledu na charakter konkrétních lidí,
kteří v jejich rámci budou jednat.
Korupci tak nemá význam neadresným způsobem morálně odsuzovat, jde naopak o hledání
konkrétních metod omezování mocenského monopolu, přesného definování prostoru
pro správní uvážení a zvyšování transparentnosti. Obecně totiž platí, že se korupci nedaří
v prostředích (ať už jde o veřejné úřady, soukromé společnosti, státní instituce či nevládní
organizace), která charakterizuje otevřená demokratická kultura, otevřená soutěž,
transparentní a předvídatelná pravidla, rozvinuté kontrolní mechanismy a
bezproblémový přístup k informacím.
3.3.2 Identifikace konkrétních projevů a příčin korupčního jednání
Jakým způsobem lze tedy identifikovat, které funkce konkrétního systému (např. orgánu
veřejné správy) jsou náchylné ke korupci? Využít lze jednak sofistikovaných sociologických a
26
Mezi oběma typy existuje často vztah vzájemné symbiózy.
21
ekonomických metod měření korupce, jednak je možné využít méně náročných (byť poněkud
méně reprezentativních) metod.
3.3.2.1 Měření korupce pomocí sociologických a ekonomických metod
Korupce je fenomén, který se obtížně měří. Alespoň minimální korupce existuje v každé zemi
světa, ale je zřejmé, že míra korupce se mezi jednotlivými zeměmi velmi liší. Tak jako je
americký turista v Bolívii překvapen tamní vysokou mírou korupce, leckterého afrického či
východoevropského přistěhovalce do Velké Británie zaskočí obtížnost, s jakou může v této
zemi obejít to či ono pravidlo. Jak pro lepší pochopení různých forem korupce, jejích příčin i
důsledků, tak i pro hledání účinných prostředků boje s korupcí je důležité její různé formy
měřit a vyhodnocovat. Měřit korupci samozřejmě nelze zdaleka tak přesně jako rychlost
tenisového míčku při podání nebo míru inflace, to však neznamená, že její měření nemá
žádný smysl. Je pouze nutné, aby si každý, kdo se pokouší sestrojit vlastní nástroj k měření
korupce, nebo nějaký již existující nástroj hodlá použít k vyvození konkrétních závěrů, byl
vědom jeho omezené vypovídací schopnosti.
Metody měření korupce využívají standardních sociologických a ekonomických postupů a
lze je v zásadě rozdělit na kvalitativní a kvantitativní. Kvalitativními metodami měření
korupce se mají na mysli sociologické průzkumy, jejichž výsledkem je například tvrzení, že
23% obyvatel považuje zdravotnictví za rozhodně zkorumpované, 42% za spíše
zkorumpované, 17% za spíše nezkorumpované, 7% za rozhodně nezkorumpované a 11%
nemá názor. U takovéhoto průzkumu korupce nelze hovořit o kvantitativní metodě, neboť
výsledkem není jednoznačný číselný ukazatel, ale pouze jistá kvalitativní tvrzení.
Mezi kvantitativní metody patří jednak pokusy převést výsledky těchto kvalitativních
průzkumů do podoby indexů, které by bylo možné mezinárodně a meziročně srovnávat.
Taková kvantifikace může například spočívat v tom, že „rozhodně zkorumpované“ se
přisoudí hodnota 1, odpovědi „spíše zkorumpované“ hodnota 0,67, odpovědi „spíše
nezkorumpované“ hodnota 0,33 a odpovědi „rozhodně nezkorumpované“ hodnota 0.
Odpovědi „nemám názor“ se odstraní tím způsobem, že se procenta pro jednotlivé odpovědi
(které mají názor) přepočítají tak, aby jejich součet nebyl 89%, ale 100%. Vynásobením
hodnot příslušnými procenty pak dojdeme k výslednému indexu 63,7 na celkové škále od
nuly (žádná korupce) do sta (zcela zkorumpované).
Jinou možností kvantifikace sociologických průzkumů je navrhování takových dotazníkových
šetření, která přímo pracují s číselnými škálami, které lze snadněji převést do hodnot indexů.
Vedle toho existují i ryze ekonomické postupy, používané pro měření šedé ekonomiky. Tyto
metody odhadují na základě makroekonomických modelů, s jakou poptávkou po penězích či
po elektrické energii je konzistentní výkon dané ekonomiky, změří realizovanou „oficiální“
poptávku po penězích, resp. elektrické energii, a rozdíl mezi potřebnými a oficiálními
hodnotami přisuzují šedé ekonomice (viz např. Schneider-Enste 2000 a Hanousek-Palda
2004).
Pozornost bude dále věnována pouze těm metodám měření, které se pokoušejí kvantifikovat
míru korupce formou indexu.
3.3.2.1.1 Jedinečné versus kompozitní indexy
Indexy mohou být různého druhu. Některé indexy jsou jedinečné (neboli unikátní), jiné
kompozitní. Zatímco unikátní index je odvozen z dat získaných zvláštním průzkumem
22
sledujícím pouze daný účel, kompozitní index je vytvořen sloučením několika již existujících
indikátorů.
Příkladem jedinečného indexu je Index plátců úplatků (Bribe Payers Index; BPI), který
hodnotí přední exportní země podle toho, do jaké míry jsou mezinárodní společnosti se sídlem
v těchto zemích náchylné k uplácení vysoce postavených veřejných činitelů v patnácti zemích
s rozvíjející se tržní ekonomikou. Index plátců úplatků sestrojila společnost Transparency
International na základě dotazníkového šetření, které bylo k tomuto účelu provedeno
společností Gallup International Association. V tomto šetření byli dotazováni vrcholní
manažeři společností působících ve zkoumaných ekonomikách na to, za jak pravděpodobné
považují, že v jim známých sektorech v zemi, ve které působí, budou společnosti z té které
zahraniční země nabízet úplatky k získání nebo udržení obchodních pozic.
Snad nejznámější kompozitní index je Index vnímání korupce (Corruption Perception
Index; CPI), který již od roku 1995 každoročně publikuje společnost Transparency
International. Pro každou zkoumanou zemi jsou shromážděny výsledky všech dostupných
jedinečných indikátorů splňujících jasně definované předpoklady, tyto hodnoty jsou následně
normalizovány na škálu od 0 do 10 a vypočtením průměru z těchto normalizovaných hodnot
pro tu kterou zemi je zjištěna výsledná hodnota Indexu vnímání korupce.
Index vnímání korupce - CPI
Publikuje: Transparency International
Původní název: Corruption Perception Index (CPI)
Web: http://www.transparency.cz/index.php?id=2638
Index je zveřejňován od roku 1995 jednou ročně.
Index vnímání korupce je kompozitní index sestavený na základě několika průzkumů
korupce. Při konstrukci Indexu je nejdříve nutné pro každou zemi určit zdroje, z nichž se
hodnota indexu vypočte. Aby byl příslušný zdrojový ukazatel zahrnut, musí splňovat tři
kritéria: musí umožnit srovnání více zemí, musí měřit celkovou úroveň korupce a nesmí být
starší než 3 roky.
Při posledním měření v roce 2004 vycházelo měření CPI z 18 průzkumů provedených 12
nezávislými institucemi. Všechny tyto vstupní indikátory jsou standardizovány na škále od
nuly do deseti, kde vyšší číslo znamená nižší korupci. Hodnota Indexu vnímání korupce je
pak vypočtena jako aritmetický průměr těchto ukazatelů. CPI 2004 nabízí srovnání 146 zemí,
z nichž nejvyšší hodnoty dosáhlo Finsko (9,7) a nejnižší Haiti a Bangladéš (1,5).
Výhodou kompozitního indexu oproti indexu jedinečnému je zahrnutí více informací a
eliminace jednostranných vychýlení výsledků. Na druhé straně však kompozitní indexy trpí
nesourodostí vstupních dat. Obvykle jsou totiž pro různé země dostupné různé vstupní
indikátory, a tak může dojít například k tomu, že Index vnímání korupce přisuzuje Arménii
3,1 bodu a Dominikánské republice 2,9 bodu, přičemž výsledky pro Arménii vycházejí z pěti
a pro Dominikánskou republiku z šesti průzkumů, z nichž jen dva byly provedeny v obou
zemích a zbývající tři, resp. čtyři průzkumy pouze v jedné zemi.
3.3.2.1.2 Objektivní versus subjektivní indexy
Dále lze metody měření korupce dělit na objektivní a subjektivní. Zdaleka nejčastější jsou
subjektivní způsoby měření, které jsou založeny na názorech respondentů a spíše než míru
23
zkoumané formy korupce odrážejí vnímání rozsahu dané formy korupce. Zdrojem informací
jsou nejrůznější sociologická šetření.
Existují ovšem i tzv. objektivní indikátory, které jsou počítány z tzv. „tvrdých“, objektivně
měřitelných dat, jako je počet odhalených případů korupce nebo podíl zpráv týkajících se
korupce ve zpravodajství sledovaných médií. Takové indikátory však mohou odrážet i jiné
faktory než korupci, například schopnosti orgánů činných v trestných řízeních nebo poptávku
veřejnosti po korupčních skandálech.
Na pomezí subjektivních a objektivních indexů existují takové indikátory, které sice
vychází ze sociologického průzkumu, ale otázky se snaží co nejvíce „objektivizovat“.
Namísto otázky Jaká je úroveň administrativní korupce na stupnici od 0 do 10? například
pokládají otázku Kolik procent ročních příjmů utratí firma, jako je vaše, na administrativní
korupci?
3.3.2.1.3 Experti versus místní respondenti
Další rozlišení spočívá v tom, zda respondenty průzkumu jsou experti, kteří hodnotí
jednotlivé země zvenčí, nebo místní respondenti, nejčastěji domácí a zahraniční manažeři
působící v dané zemi. Ti jsou zpravidla lépe znalí domácího prostředí, a dokáží tak lépe
pojmenovat podoby korupce v jejich zemi.
Oproti tomu výhodou využití vnějších expertů, jako jsou konzultanti mezinárodních
institucí, bývá jejich objektivnější pohled při srovnávání jednotlivých zemí. Průzkumy
provedené pouze mezi domácím obyvatelstvem totiž mohou být zatíženy zkreslením
plynoucím z tendence lidí být pyšní na vše dobré či naopak stěžovat si na vše špatné. Dalším
zdrojem zkreslení průzkumu mezi místními respondenty může být rozdílné národnostní
vnímání korupce - tentýž úplatek, který je někde vnímán jako korupce, může být v jiné zemi
vnímán jejími obyvateli spíše jako vstupní poplatek. Vychází-li tedy určitý nástroj měření
korupce z odpovědí místních respondentů, jsou často dotazováni lidé, kteří mají dostatečnou
zkušenost i s prostředím v jiných zemích, například vrcholoví manažeři nadnárodních firem
působících v dané zemi nebo zahraniční manažeři domácích firem.
3.3.2.1.4 Předmět měření
Vedle těchto tří kritérií dělení indexů měření korupce - konstrukce indexu, charakter dat a
zdroj dat - je důležitým aspektem předmět měření, tedy co vlastně ten který index měří.
Může jít o obecné vnímání korupce, korupci v jednotlivých sektorech, administrativní
korupci, převzetí státu soukromými společnostmi, nabídkovou stranu korupce ze strany
zahraničních investorů atd. Vzhledem k šíři záběru různých institucionálních indexů se někdy
hovoří obecněji o měření různých aspektů kvality podnikatelského prostředí, přičemž různé
formy korupce představují pouze některé z těchto aspektů (viz Körner-Kudrna-Vychodil
2002).
Tabulka: Typologie indexů měření korupce - shrnutí
Konstrukce indexu:
Charakter dat:
Zdroje dat:
Předmět měření:
jedinečné (unikátní)
kompozitní
objektivní
subjektivní
experti
místní respondenti
Který aspekt korupce je měřen?
24
3.3.2.2 Identifikace projevů a příčin korupčního jednání ostatními metodami27
Shora uvedené sociologické a ekonomické metody „měření“ korupce jsou poměrně
sofistikované a tedy drahé. Proto v podmínkách veřejné správy (ať už na místní, regionální či
centrální úrovni) budou spíše využívány méně náročné metody identifikace projevů a příčin
korupčního jednání.
Mezi tyto metody lze zařadit:
−
rozhovory;
−
anonymní průzkumy a ankety;
−
monitoring médií (celostátních i místních);
−
analýza stížností / podnětů občanů směřovaných ;
−
„braistorming“ (řízená diskuse).
Tyto metody by se měly zaměřit nejen na sbírání informací „zevnitř“ systému, ale – a to
především – zvenčí. Nejen zaměstnanci úřadu, ale především zainteresovaná veřejnost
(podnikatelé, zástupci nevládních organizací, široká veřejnost) dokáže mnohdy poskytnout
informace o činnosti úřadu, které nejsou při pohledu zevnitř patrné.
Výstupem těchto „miniprůzkumů“ by měl být především soubor nežádoucích (nikoliv nutně
korupčních) projevů instituce navenek. Tyto projevy (indikátory28) by měly být podrobeny
analýze, jejímž cílem by mělo být odhalení příčin těchto projevů.
Souhrn těchto projevů a analýza jejich příčin je předmětem následující kapitoly.
3.3.3 Výskyt korupce ve veřejné správě a indikátory korupce
3.3.3.1 Úvod
Moc výkonná je v demokratických státech obvykle vykonávána prostřednictvím prezidenta,
vlády a soustavy orgánů veřejné správy. Činnost veřejné správy lze potom rozdělit na činnost
„vrchnostenskou“ a činnost, která spočívá v poskytování určitých veřejných služeb nebo
statků. Zatímco v prvním případě je předmětem činnosti jednotlivých orgánů veřejné správy
zákonem povolená regulace chování spravovaných osob prostřednictvím autoritativního
zasahování do jejich právních poměrů, ve druhém případě vystupuje veřejná správa jako
poskytovatel určitých veřejných statků nebo služeb, na jejichž konzumaci mají občané při
splnění zákonných podmínek nárok. Veřejná správa konečně vystupuje také jako subjekt
soukromoprávních vztahů, kdy spravuje majetek, který jí byl svěřen, nebo kdy nakupuje od
soukromých subjektů služby pro svou potřebu. Ve všech těchto oblastech mohou vznikat
korupční vztahy, které vždy směřují proti řádnému plnění úkolů veřejné správy v rámci jejích
výše uvedených předmětů činnosti.
3.3.3.2 Výskyt korupce v rámci vrchnostenské činnosti veřejné správy a indikátory
korupce
Poznámka: do této skupiny náleží správní a daňová řízení, výkon dozoru, jakož i jiná činnost
veřejné správy, kterou veřejná správa autoritativně zasahuje do práv a právem chráněných
zájmů sobě nepodřízených subjektů.
27
Tento oddíl vychází ze Zemanovičová 2004: 18-19.
Indikátorem korupce se zde rozumí průvodní znaky korupce, které ukazují na možné korupční jednání
příslušné osoby nebo v rámci kolektivních orgánů. Jinými slovy projev korupčního jednání navenek.
28
25
V rámci vrchnostenské činnosti veřejné správy může korupce sledovat následující cíle:
− urychlení vydání určitého rozhodnutí. V takovém případě jsou poškozenými
všichni, kteří jsou adresáty stejného druhu rozhodnutí, na jehož urychleném vydání má
uplácející osoba zájem. Jakkoliv zde poškozený netrpí žádnou „viditelnou“ újmu, je
nutné jej považovat za poškozeného, protože jeho postavení není vůči uplácejícímu
subjektu rovné.
− vydání určitého rozhodnutí ve prospěch uplácející osoby. V tomto případě jde o to,
že uplácející osoba se korupcí snaží dosáhnout vydání rozhodnutí, které je v rozporu
s veřejným zájmem. Rozpor s veřejným zájmem může spočívat v následujícím:
o uplácející osoba se úplatkem domáhá výhody, na kterou by jinak neměla
nárok. Jako typický příklad lze uvést korupci v řízeních, jejichž předmětem je
vydání povolení, souhlasu, koncese či jiného správního aktu.
o uplácející osoba se snaží úplatkem vyhnout povinnosti, kterou je povinna plnit.
Příkladem je vyhýbání se daňové či branné povinnosti.
Poškozenými jsou v této kategorii osoby, které mají na výhodu uvedenou shora nárok,
respektive ty subjekty, které danou povinnost plní. U posledně zmíněné skupiny osob opět
platí, že jsou poškozenými především z toho důvodu, že nejsou vůči uplácející osobě
v rovném postavení.
Příčinou korupce v rámci vrchnostenské činnosti veřejné správy je zejména nedostatečné
platové ohodnocení zaměstnanců příslušných úřadů. Další příčinou korupce v této oblasti
jsou průtahy v řízeních, v nichž se účastník domáhá vydání rozhodnutí ve svůj prospěch
(udělení souhlasu, povolení, koncese, akreditace nebo certifikátu veřejnou správou) nebo
jiného rozhodnutí (např. zápisu do určitého registru). Průtahy v těchto řízeních jsou často
způsobeny nedostatečným technickým, materiálním či personálním vybavením příslušného
úřadu, případně nedostatky v organizaci práce v rámci tohoto úřadu. Jako další příčinu
korupce v této oblasti lze jmenovat nemožnost domoci se opravnými prostředky změny
příslušného rozhodnutí, ať už postupem v rámci veřejné správy (typicky odvoláním) nebo
soudní cestou (správní soudnictví). 29 Korupci dávají prostor také chybějící nebo
nedostatečně stanovené interní standardy výkonu jednotlivých správních činností a
chybějící nebo neúčinný systém kontroly jejich dodržování. Konečně za korupcí v této
oblasti mohou stát i nedostatečné etické standardy fungování příslušného úřadu (chybějící
či neúčinný etický kodex).
Indikátory korupce v rámci vrchnostenské činnosti veřejné správy jsou:
− rychlá rozhodnutí za situace, kdy úřad obvykle rozhoduje v delších lhůtách (a naopak:
průtahy v řízení za situace, kdy v jiných případech úřad rozhoduje v kratších lhůtách);
− „šikanózní“ výkon úředních pravomocí;
− bránění přístupu veřejnosti k informacím, které jsou ze zákona přístupné;
− svévolné změny nebo ztráty úředních dokumentů;
− neobvyklý rozptyl v rozhodování či jednotlivá rozhodnutí, která jsou evidentně
v rozporu s vnímaným veřejným zájmem;
− porušování pravidel, která vylučují rozhodování úředního orgánu v daném případě pro
jeho podjatost;
− nadstandardně časté styky zaměstnanců úřadu s účastníky příslušného řízení;
29
Tato příčina není v demokratických státech, v nichž je rozhodování ve veřejné správě podřízeno soudní
kontrole, obvyklá.
26
− úředník na určitém postu si tzv. „žije nad poměry“, často dává ostentativně najevo své
bohatství.
3.3.3.3 Výskyt korupce v rámci poskytování veřejných služeb a rozdělování veřejných
statků veřejnou správou a indikátory korupce
Poznámka: do této skupiny náleží kromě jiného poskytování veřejných služeb v užším smyslu
(zdravotnictví, školství atd.), přidělování grantů a dotací a rozdělování fondů EU.
V případě poskytování veřejných služeb a rozdělování veřejných statků veřejnou
správou se korupcí sleduje především získání určitého omezeného veřejného statku nebo
služby, jakými jsou např. obecní byty, místa na prestižní vysoké či střední škole nebo
přednostní přístup ke zvláštní lékařské péči. Podobným příkladem může být např. získání
přístupu k určitým exkluzivním informacím z neveřejných databází, které veřejná správa
vede.
Příčinami korupčního jednání v této oblasti je především nedostatečné platové
ohodnocení rozhodujících subjektů (nebo touha po obohacení sebe nebo „stranické
pokladny“30). Dále vznik korupce umožňují chybějící nebo nedostatečně stanovené interní
standardy poskytování těchto veřejných služeb (statků) a chybějící nebo neúčinný
systém kontroly dodržování těchto standardů. Konečně za korupcí v této oblasti (stejně
jako shora) mohou stát i nedostatečné etické standardy fungování příslušného úřadu
(chybějící či neúčinný etický kodex).
Indikátorem korupce v případě poskytování veřejných služeb je především získání určité
veřejné služby (veřejného statku) osobou, která na něj zcela zjevně nemá nárok, nebo na
něj sice nárok má, ale až poté, co budou uspokojeny osoby, jejichž nárok je silnější („má
přednost“). Dále jako indikátor korupce v této oblasti je možné označit skutečnost, že osoba
podílející se na rozhodování si žije nad poměry, nebo skutečnost, že politickou stranu,
která má rozhodující vliv na činnost kolektivních orgánů rozhodujících o poskytování
veřejných služeb (statků), financuje právnická nebo fyzická osoba, která veřejnou službu
(statek) získala. V případě právnických osob v úvahu přichází i dosazování představitelů
veřejné správy do výkonných nebo dozorčích orgánů této právnické osoby. Konečně
možnou korupci indikuje v tomto případě skutečnost, že subjekt, který veřejnou službu
nebo veřejný statek získal, posléze zaměstná osobu, která měla na rozhodnutí nebo
přidělení této služby nebo statku podíl.
3.3.3.4 Výskyt korupce při vystupování veřejné správy jako soukromého subjektu a
indikátory korupce
Poznámka: do této skupiny náleží kromě jiného hospodaření s majetkem, zadávání veřejných
zakázek.
V případě vystupování veřejné správy jako soukromého subjektu se korupcí sleduje
především získání majetkového prospěchu na úkor státu (orgánu veřejné správy). Tento
majetkový prospěch může spočívat v excesivním (větším než obvyklém) zisku při získání
určité veřejné zakázky, nebo excesivní úspoře, nakupuje-li soukromý subjekt od státu určité
zboží nebo služby.
Příčinami korupčního jednání v této oblasti je – opět – nedostatečné platové ohodnocení
rozhodujících subjektů (případně touha po obohacení sebe nebo „stranické pokladny“).
30
U volených zástupců.
27
Další příčinou může být chybějící nebo neúčinná metodika zadávání veřejných zakázek a
chybějící nebo neúčinný systém kontroly dodržování této metodiky. Konečně za korupcí
v této oblasti (stejně jako shora) mohou stát i nedostatečné etické standardy fungování
příslušného úřadu (chybějící či neúčinný etický kodex).
Indikátorem korupce v případě vystupování státu jako soukromého subjektu je nákup a
prodej zboží a služeb veřejnou správou za podmínek, které jsou zjevně pro veřejnou
správu nevýhodné. Podléhá-li nákup a prodej zboží nebo služeb režimu veřejných zakázek,
pak výskyt korupce indikuje stanovení takových kritérií, které je schopen dodržet pouze
jeden z potenciálních dodavatelů, složení výběrových komisí z osob, které mají blízký
vztah s některým z dodavatelů, pletichy při hodnocení nabídek a konečně nedodržování
podmínek kontraktu ze strany vítězného dodavatele, které veřejná správa
nesankcionuje.31 Podobně jako shora – je indikátorem korupce v této oblasti skutečnost, že
osoba podílející se na rozhodování si žije nad poměry, nebo skutečnost, že politickou
stranu, která má rozhodující vliv na činnost kolektivních orgánů rozhodujících o
veřejných zakázkách, financuje právnická nebo fyzická osoba, která zakázku získala.
V případě právnických osob v úvahu přichází i dosazování představitelů veřejné správy do
výkonných nebo dozorčích orgánů této právnické osoby. Konečně možnou korupci
indikuje v tomto případě skutečnost, že subjekt, který zakázku získal, posléze zaměstná
osobu, která měla na přidělení zakázky podíl.
Významným indikátorem výskytu korupčního jednání, který je společný pro všechny výše
uvedené činnosti veřejné správy, je utajování informací, na jejichž poskytnutí mají občané
ze zákona právo.
Korupčními nástroji v oblasti veřejné správy jsou peněžité „dary“ (včetně podílů na zisku
z přidělených veřejných zakázek), majetkové „dary“ či protislužby nemajetkové povahy
(typicky, nikoliv však výlučně zaměstnání osoby, která se podílela na vydání příslušného
rozhodnutí).
3.4 Pilíř II: Protikorupční nástroje preventivního a represivního
charakteru – obecná část
3.4.1 Úvod: dělení protikorupčních nástrojů
Protikorupční nástroje, které se uplatňují v rámci protikorupční strategie ve veřejné správě, je
praktické dělit jednak na nástroje preventivního a represivního charakteru, jednak na
nástroje legislativního charakteru a nástroje organizačního charakteru.32
Preventivními protikorupčními nástroji se rozumí ta opatření, která jsou obecně způsobilá
předcházet výskytu korupce ve společnosti (in concreto ve veřejné správě). Represivními
nástroji pak ty, jejichž úkolem je výskyt korupce ve společnosti postihovat sankcemi. Sankce
31
Obecně lze tedy říci, že indikátorem korupce v této oblasti je obcházení těch pravidel týkajících se zadávání
veřejných zakázek, která mají zásadní význam pro transparentní výběr nejlepší nabídky.
32
Je rovněž možné rozlišovat protikorupční nástroje v podobě opatření a organizací. Toto dělení není ale
relevantní. Protikorupční organizace (většinou státní orgány) totiž mají kromě své působnosti (tedy okruhu
úkolů, které mají plnit na poli protikorupční politiky) svěřené pravomoci (nástroje právního charakteru, které jim
umožňují svěřené úkoly plnit) a ty jsou vlastně protikorupčními opatřeními.
28
mohou být především trestněprávního charakteru, nelze ovšem vyloučit i jiný druh sankcí
(např. pracovně- či služebně-právní; myslitelná je ale i náhrada škody).33
Legislativní protikorupční opatření jsou potom ta opatření, která je nutné přijmout formou
zákona (v dané věci platí tzv. výhrada zákona). Protikorupční opatření organizačního
charakteru jsou pak ta, která spadají do tzv. interna veřejné správy a aplikují se na základě
zákona (zákon tedy otevírá prostor pro vlastní detailnější úpravu).
Jednotlivé protikorupční nástroje jsou v textu dále děleny pouze na preventivní a represivní.
V případě preventivních nástrojů se dále rozlišují ty, jejichž cílem je zvyšovat transparentnost
veřejné správy, dále kontrolní mechanismy a konečně nástroje uplatňující se v oblasti
služebních vztahů.
A) Nástroje preventivního charakteru
3.4.2 Zvyšování transparentnosti veřejné správy
3.4.2.1 Úvod
Transparentnost je průhlednost. V případě veřejné správy se proto transparentností rozumí
průhlednost či čitelnost rozhodovacích procesů. Konkrétně to znamená, že ti, jichž se
rozhodování týká, mají v reálném čase přístup k relevantním informacím o jejich podání,
o principech rozhodování, o časovém horizontu, v jehož rámci musí být rozhodnuto atd.
Transparentní organizace poskytuje relevantní a spolehlivé informace všem na základě
rovného přístupu, tj. nediskriminuje mezi klienty např. na základě jejich platební schopnosti.
Transparentnost veřejné správy tak více než na čemkoli jiném stojí na otevřeném a rovném
přístupu k informacím. Současně se v poslední době v souvislosti s principem transparence
veřejné správy hovoří o zavádění informačních technologií (prvků e-governmentu) do
činnosti úřadů. Konečně se v souvislosti s průhledným fungováním veřejné správy hovoří o
odbourávání nadbytečné regulace jako o všeléku na problém korupce. Tyto otázky jsou
diskutovány v následujících oddílech.
3.4.2.2 Právo na přístup k informacím
3.4.2.2.1 Úvod
Tento oddíl stručně seznamuje s právními základy otevřenosti veřejné správy. Uvádí základní
prvky realizace přístupu k informacím, typické důvody pro odepření informací (jako jsou
osobní údaje či obchodní tajemství, informace nehotové či vnitřní), včetně výjimek z těchto
důvodů a postupu odepření informace. Na závěr uvádí hlavní protikorupční instrumenty při
aktivním zveřejňování informací. Předmětem tohoto oddílu nejsou výjimečné podrobnosti,
v nichž může docházet k odchylkám od popsaných závěrů.
3.4.2.2.2 Princip publicity veřejné správy
Otevřenost veřejné správy, zejména v podobě přístupu k informacím a otevřenosti
rozhodování, je prvek, který k moderní správě neodmyslitelně patří. Realizuje se jednak
aktivním zveřejňováním informací (například na internetu), jednak poskytováním informací
na konkrétní žádosti. Odstraňuje nedorozumění, zneužívání různých záležitostí k politickým
33
Toto dělení je pouze teoretické. V praxi se lze setkat s opatřeními, které spojují oba aspekty, to znamená,
působí jak preventivně, tak represivně (jsou vynucovány státním donucením). V dalším textu jsou proto
jednotlivé nástroje děleny podle jejich převládající charakteristiky.
29
útokům a získává občany k podpoře a spolupráci na správě věcí veřejných.
Informační otevřenost veřejné správy vychází z principu tzv. publicity (veřejnosti) veřejné
správy. Tento princip znamená, že veřejné jsou všechny informace kromě těch, které stanoví
zákon. Jde o princip opačný tomu, který platil ve veřejné správě do r. 1991 (princip
diskrétnosti – důvěrnosti veřejné správy). Do té doby bylo veřejné jen to, co stanovil
zákon. Tuto změnu přinesla Listina základních práv a svobod, do praxe ji vnesl zejména
zákon o svobodném přístupu k informacím č. 106/1999 Sb. (dále jen InfZ).
Právní normy tedy definují, které informace a za jakých okolností je možno nebo nutno
odepřít. Všechny ostatní informace se poskytnou. Pracovník, vyřizující žádost o informace,
tedy nehledá, o co „opřít“ poskytnutí, ale naopak: zda existuje důvod k odepření. Pokud ho
nenajde, informaci poskytne. Důvod žádosti je nepodstatný.
Tento princip rovněž znamená, že pravým „vlastníkem“ informací, které shromáždily a
vytvořily úřady, je občan. Může si je kdykoli vyžádat, aby mohl informovaně a tedy svobodně
rozhodnout, komu dá svůj hlas ve volbách.
3.4.2.2.3 Základní prvky svobodného přístupu k informacím
I. Oprávněný žadatel
Na informace má právo každý občan České republiky, ale nejen on. Toto právo má i každý
cizinec, pokud se na něj vztahuje náš právní řád (například pokud je na našem území). To
vyplývá mimo jiné také z článku 42 odst. 2 Listiny: Cizinci požívají v České republice
lidských práv a základních svobod zaručených Listinou, pokud nejsou přiznána výslovně
občanům. Roli nehraje věk ani právní postavení (např. vězeň). Úřad nikdy nemůže zkoumat
osobní údaje či postoje žadatele z hlediska hodnocení oprávněnosti jeho žádosti o informace.
V některých situacích může úřad požadovat identifikaci žadatele jen z těch důvodů, které jsou
nezbytné pro samotné vyřízení žádosti (doručení Rozhodnutí, finanční úhrada).
II. Důvod žádosti
Právo na informace nijak nesouvisí s důvodem, který žadatele vede k dotazu. Motivaci
žadatele úřad nesmí nijak zkoumat ani hodnotit. Úkolem úřadu je sloužit daňovým
poplatníkům a nikoliv uvažovat o inteligenci veřejnosti, novinářů, žadatele, či o tom, zda
novináři informaci „správně podají“ či zda veřejnost informaci „správně pochopí“.
III. Kdo poskytuje informace (povinné subjekty)
Státní orgány, orgány územní samosprávy a veřejné instituce hospodařící s veřejnými
prostředky mají „úplnou informační povinnost“. Okruh informací, z něhož musejí poskytovat,
je úplný – zahrnuje tedy všechny informace, které mají či by měly mít. Znamená to, že se
informační povinnost vztahuje i na „ty oblasti činnosti povinného subjektu, kde tento
vystupuje např. jako zaměstnavatel či podnikatel“ (Mates 2000). Je to odůvodněno
skutečností, že při těchto vztazích vždy dochází k nakládání s veřejnými prostředky. Potřebná
omezení přístupu k informacím jsou pak dána výhradně vlastními charakteristikami těchto
informací. Nebudou tedy poskytnuty osobní údaje zaměstnanců, utajované skutečnosti ani
obchodní tajemství, pokud v obchodním vztahu povinného subjektu vůbec existuje.
Povinnými subjekty jsou také obchodní společnosti a další podnikající právnické osoby,
ovládané veřejnými úřady (akciové společnosti, spol. s r.o., o.p.s.). Postačí, že plní veřejný
účel (např. dopravní podnik města, podnik spravující komunální bytový fond) a hospodaří
s veřejnými prostředky (Korbel 2004: 27). Potvrzuje to například rozsudek Filipek vs. Česká
30
kancelář pojistitelů 33 Ca 39/2002 Městského soudu v Praze, který uvádí: „Veřejnou správou
je nutno rozumět nejen autoritativní rozhodování o právech nebo povinnostech, nýbrž i správu
veřejných statků - veřejných prostředků“.
IV. Okruh informací, z něhož úřad poskytuje
Princip přístupu k informacím znamená možnost občana „podívat se na údaje, které na úřadě
leží, s nimiž úřad pracuje“ (Kužílek, Žantovský 2001: 34). Uvádí to též například rozsudek 5
Ca 80/2003 ve věci Drbohlav proti Magistrát hlavního města Prahy, odbor výstavby. Úřad
tedy poskytuje jen ty informace, které „má“. Informací se míní to, co v okamžiku dotazu je
anebo má být v úřadu k dispozici. Nelze tedy žádat informaci, kterou úřad nemá ani se
nevztahuje k jeho působnosti. Žadatel se musí sám postarat, aby zjistil, na kterém jiném úřadě
má žádanou informaci chtít. Úřad však poskytuje i informace týkající se věcí, o kterých přímo
nerozhoduje. Postačí, že je oprávněně schraňuje. Obec tedy nemůže žadatele o dopis Inspekce
životního prostředí adresovaný obci odkazovat na tuto inspekci, ale musí mu jej poskytnout
sama.
Na základě zákona nelze požadovat analýzy informací, jejich srovnání, náročné výtahy ze
souboru informací. Tyto formy informací však úřad musí poskytnout (viz článek 2 odst. 3
Ústavy ČR, který ukládá povinnost veškeré státní moci vždy sloužit občanům), pokud je má
již k disposici a nemusí je kvůli žádosti připravovat, anebo jejich získání je zanedbatelně
náročné (např. vyhledání a sestavení některých informací pomocí počítače a jeho
programového vybavení). Stejně nelze žádat názory či právní stanoviska, která by se teprve
tvořila.
3.4.2.2.4 Hlavní důvody pro odepření informací
Typickým důvodem odepření bývá ochrana osobních údajů, ochrana utajovaných skutečností
a ve vymezeném rozsahu i ochrana obchodního tajemství.
I. Osobní údaj
Je to jakýkoliv údaj, který se týká konkrétní osoby, tj. v zásadě spojení jména, příjmení či jiné
jednoznačné identifikace (starosta, ředitel školy) a nějakého údaje o ní (například výše příjmu,
majetek, zdraví, vzdělání apod.). Jakmile jsou tyto dva údaje spojené, tj. lze určit koho
konkrétně se týkají, pak jde o osobní údaj. Ten je většinou chráněný. Poskytnout ho lze jen ve
třech konkrétních případech:
−
jde o osobní údaje o veřejně činné osobě, funkcionáři či zaměstnanci veřejné
správy, které vypovídají o jeho veřejné anebo úřední činnosti, o jeho
funkčním nebo pracovním zařazení (zák. č. 101/2000 Sb. o ochraně osobních
údajů, § 5 odst. 2 písm f). Například tedy jaké jsou jeho úkoly, za které dostal
mimořádnou odměnu, jakou má kompetenci, vzdělání související s vykonávanou
veřejnou činností apod. Například ve věci Jeřábková vs. Městská rada Mohelnice
22 Ca 248/2000 uvedl krajský soud v Ostravě: „V případě poskytnutí informací o
důvodech, které vedly k vyplacení mimořádných odměn dle ust. § 10 písm. a) nař.
vlády č. 253/1992 Sb., nejde o poskytnutí takových informací, které by svým
obsahem a cílem mohly objektivně narušit či ohrozit právo na ochranu osobnosti.“
−
jde o údaj, který již byl oprávněně zveřejněn jinou cestou (například politická
příslušnost u toho, kdo kandidoval ve volbách a jehož politická příslušnost
byla zveřejněna na volebních lístcích). Musí se však stále dbát na ochranu
soukromí (například projednání určitého prodeje majetku konkrétní osobě bylo
schváleno a tedy zveřejněno na jednání zastupitelstva. Tuto informaci však dále
nelze aktivně šířit internetem či tiskem s plným uvedením jména, příjmení či
31
−
dalších údajů kupce. Informaci lze podat jen s iniciálami - např. zastupitelstvo
schválilo prodej kravína panu A.M. z Hradce Králové za cenu 320 000 Kč). Uvádí
to například Stanovisko č. 2/2004 Úřadu na ochranu osobních údajů o
zpřístupňování a zveřejňování osobních údajů z jednání zastupitelstev a rad obcí a
krajů.
dotčená osoba dala k poskytnutí osobních údajů souhlas (např. tajemník úřadu
dá souhlas s uvedením výše svého pravidelného platu, sponzor dětského hřiště dá
souhlas se zveřejněním svého jména a adresy apod.).
II. Obchodní tajemství
Pojem obchodního tajemství
Pokud žádost směřuje k informacím o obchodním vztahu obce, nelze hned tvrdit, že vše
spadá do režimu obchodního tajemství. Spíše platí opak: prakticky nic obchodním
tajemstvím nebude. Údaj totiž může být označen za obchodní tajemství, jen když splní
současně všechny znaky uvedené v § 17 obchodního zákoníku:
−
−
−
−
−
jde o skutečnosti obchodní, výrobní či technické povahy,
které mají alespoň potenciální hodnotu,
nejsou v příslušných obchodních kruzích běžně dostupné,
mají být podle vůle podnikatele utajeny a
podnikatel utajení zajišťuje.
Ochrany tedy nepožívají všechny skutečnosti a informace, kterými podnikatel disponuje; není
tedy při jejich označení volný. Může takto označit jen takové údaje, které se vážou na jeho
podnik (viz § 5 ObchZ).
Dále, pokud například jsou obdobné informace jiných srovnatelných podnikatelských
subjektů v dané oblasti podnikání přístupné, nelze takové informace utajit s odkazem na
obchodní tajemství.
Podmínku, že podnikatel odpovídajícím způsobem utajení zajišťuje, podnikatelé rovněž často
nesplňují. Označují ve smlouvě ten který údaj účelově za tajný až dodatečně, ač jinak jeho
utajení soustavně (v rámci svých interních pokynů a pravidel své obchodní činnosti a
propagačních aktivit) nezajišťují a v jiných situacích jej dokonce šíří nebo proti jeho šíření
nijak nezakročují. Úřad tedy musí při takové pochybnosti vyzvat podnikatelský subjekt, aby
způsob utajování doložil, zejména svými interními pokyny pro zaměstnance a další
spolupracující subjekty. Pokud jej nedoloží, není možnost utajení z důvodu obchodního
tajemství dána.
Předmětem utajení nemohou být ani skutečnosti, jejichž utajení zákon zakazuje nebo
nedovoluje. Vyloučeny z režimu obchodního tajemství jsou i takové údaje, o nichž zvláštní
právní předpis stanoví, že jsou veřejné (jde o listiny zakládané podnikatelem do sbírky listin,
kterou vede soud příslušný k vedení obchodního rejstříku: např. společenská smlouva,
zakladatelská smlouva, stanovy, rozhodnutí o volbě a jmenování členů statutárních orgánů a
dozorčích rad, projekty sloučení, splynutí, rozdělení, přeměny, posudky a zprávy znalců,
týkající se ocenění majetku a závazků společnosti podle §69a obchodního zákoníku, posudky
na ocenění nepeněžitého vkladu při založení s.r.o. nebo a.s., účetní závěrky a zprávy
auditora).
Obchodní tajemství a veřejné finance
32
Konečně vyjímá InfZ z okruhu skutečností, chráněných obchodním tajemstvím, též informace
týkající se používání - zjednodušeně řečeno - veřejných rozpočtů anebo veřejného majetku (§
9 odst. b) (Kužílek, Žantovský 2001: 99). Například rozsudek Ing. V.Z. proti Městská rada v
N. 31 Ca 189/2000 Krajského soudu v Hradci Králové uvádí: „Obchodním tajemstvím ale
nemůže být v žádném případě informace o rozsahu finančních prostředků poskytnutých
podnikateli z rozpočtu obce či města, tedy ani údaj o ceně za provedené dílo, jež je hrazena z
příjmů získaných od daňových poplatníků. Právě tato skutečnost podtrhuje to, že výdaje obcí
jsou věcí navýsost veřejnou, že s jejich zdroji nespojuje toho kterého podnikatele žádná tvůrčí
souvislost, jež by jen v náznaku mohla vést k domnění, že by se mohlo jednat o obchodní
tajemství, a to včetně konkrétního užití rozpočtových prostředků.“
Označování obchodního tajemství
Označení „obchodní tajemství“ musí vyslovit obchodník, ne úřad. Pro postup při uplatnění
přístupu k informacím ve veřejné správě se do popředí klade povinnost podnikatele aktivně a
z vlastní iniciativy předmět svého obchodní tajemství chránit a činit k tomu kroky – tady
například při uzavření smlouvy s povinným subjektem (orgánem veřejné moci, který má
ústavně uloženou informační povinnost) označit, které skutečnosti, zmíněné ve smlouvě a
další dokumentaci, považuje za obchodní tajemství.
Obchodní partner například v případě obchodní smlouvy s úřadem (obcí, krajem) má buď do
této smlouvy připojit, anebo jakkoli jinak úřadu sdělit, že určité informace ve smlouvě
obsažené považuje za obchodní tajemství. Jinak nelze hovořit o obchodním tajemství. Stejně
tak všechna ujednání o tom, že obě strany smlouvu (či obchodní vztah) považují za důvěrnou
a nebudou informace poskytovat, jsou neplatná a úřad na ně nesmí brát ohled.
V případech, kdy obec uzavírá smlouvy se soukromými osobami, ať už s podnikateli anebo
jiné smlouvy, kde může existovat veřejný zájem o informace (například okolnosti privatizace
bytového fondu), je třeba smluvního partnera na okolnosti uvedené v předchozích odstavcích
vždy upozornit, případně srozumění smluvního partnera s rozsahem informační povinnosti
uvést přímo ve smlouvě.
Označování obchodního tajemství – postup úřadu
Vzhledem k obecné povinnosti každého úřadu postupovat na základě skutečných ověřených
faktů je samozřejmé, že úřad musí sám (zejména při uzavírání smlouvy) prověřit, zda
podnikatelem tvrzené skutečnosti jsou pravdivé, tedy zda např. uváděné obchodní tajemství
skutečně splňuje náležitosti podle § 17 obchodního zákoníku. Ověřuje takto první tři
charakteristiky, které mají objektivní povahu. Musí také ověřit další dvě charakteristiky,
závislé na vůli podnikatele, tedy zejména to, zda podnikatel ochranu zajišťuje v té míře, na
kterou odkazuje § 9 InfZ – tedy zda podnikatel určité informace takto označil (tj. projevil vůli
a utajení zajišťuje). Pokud nejsou takto označeny, nemůže být splněn ani obecný požadavek
na existenci obchodního tajemství, jímž je současné splnění všech požadovaných
charakteristik, a posuzovaná informace tedy není obchodním tajemstvím.
Časové hledisko hraje rozhodující roli u těch informací označených jako obchodní tajemství,
které jsou chráněny z časově podmíněných důvodů, tedy do doby, než se stanou obecně
známými anebo z jiného důvodu ztratí obchodní hodnotu.
Označování obchodního tajemství – postup podnikatele
Podnikatel navazující vztah s orgánem veřejné správy si musí být vědom, že jeho partner není
stejným soukromým subjektem, nýbrž že jeho veřejnoprávní postavení mu v mnohém jeho
33
možnosti předem omezuje anebo definuje. Informační povinnost je zde dána Ústavou a
zákonem a úřad se jí v rámci jednotlivého smluvního vztahu nemůže nijak zbavit. Proto je
nezbytné, aby sami nositelé informací při jejich předávání označili informace chráněné z
tohoto důvodu. Povinností podnikatele je včas, nejpozději při předání informace orgánu
veřejné správy (povinnému subjektu) jednoznačně projevit svoji vůli tak, aby bylo vždy
patrné, jaké informace je nutné považovat za předmět obchodního tajemství. Nejčastěji
podnikatel výslovně informace jako obchodní tajemství označí (v textu, na nosiči informace
etc.). Jinak lze důvodně pochybovat o tom, že je zde vůle podnikatele utajovat tuto informaci
a že podnikatel odpovídajícím způsobem její utajení zajišťuje.
Otázka důvěrnosti obchodních smluv
Úřad (orgán veřejné moci) se nesmí v jakékoli smlouvě bez zákonného zmocnění zavázat, že
některé informace jsou tzv. důvěrné či nebudou nikomu poskytnuty, anebo je takové
poskytnutí vázáno na souhlas druhé strany. Informační povinnost, kterou veřejný úřad má, je
mu uložena Ústavou a zákonem jako jeho základní atribut, a nemůže být odstraněna či
omezena jakoukoliv dvoustrannou dohodou. Ta ustanovení dohody mezi soukromou osobou a
povinným subjektem, která omezují informační povinnost povinného subjektu nad rámec
zákona, jsou neplatná.
III. Informace „v řízení“ (v procesu)
Na poskytování informací, které se vyskytují v řízení (zejména ve správním řízení) platí, že
omezení i v tomto případě musí být podloženo výhradně vlastní charakteristikou informace, a
nikoli kontextem, v němž se informace právě nachází. Dominantním rysem pro omezení zde
většinou bude charakteristika (nehotovosti) novosti informace.
Informace, které představují probíhající anebo ukončené správní řízení, tedy zejména
nacházející se ve spise, lze charakterizovat (indexovat) podle jednotlivých důvodů ochrany.
Takto chráněné informace pak poskytnuty nebudou, zatímco všechny ostatní (zbývající
množina) nejsou chráněny a musejí být na žádost poskytnuty, anebo z různých důvodů mohou
být zveřejněny. Časové hledisko hraje rozhodující roli u těch, které jsou chráněny z časově
podmíněných důvodů (zejména nově vznikající, nehotové informace podle § 11 odst. 1 písm.
b) InfZ, anebo obchodní tajemství do doby, kdy se jeho obsah stane obecně známým anebo z
jiného důvodu ztratí obchodní hodnotu).
Nové a vnitřní informace
Teprve v určité fázi hotovosti (definitivnosti) informaci lze poskytnout navenek
(externalizovat), aniž by se tím poškodila samotná funkce úředního rozhodování. Informace
„již hotové“ veřejná správa může bez problémů veřejnosti poskytnout (umožnit veřejnosti být
rovnocenně informována o veřejných záležitostech). Informace „vnitřní, teprve vznikající,
nové“ z praktického důvodu obvykle poskytovat nelze.
Právním důvodem ochrany nově vznikajících informací je nutnost zajistit nestrannost
a účinnost každého úředního procesu. Pokud by poskytnutí nově vznikajících (nehotových)
informací způsobilo buď jednostrannou výhodu anebo neúčinnost procesu, je na místě takové
informace chránit.
V moderních demokratických společnostech se však míra schopnosti veřejných úřadů
rozhodovat „ve slunečním světle“, na základě veřejně známých informací, zásadně zvýšila.
Jejich oddělenost od okolí je mnohem nižší než dříve. V moderní právní úpravě tedy jde jen o
zachování nezbytného minima ochrany vnitřních a nehotových informací.
34
Obdobná situace je u vnitřních informací. Ty představují zdánlivý rozpor s otevřeností úřadů.
Jde však jen o míru „vnitřnosti“ a „otevřenosti“. Odepřít vnitřní informace lze jen ve velmi
úzkém rozsahu.
Podkladové materiály
Problematika nových a vnitřních informací se nejlépe objasní na příkladu podkladových
materiálů. Podkladové materiály pro jednání úřadů, funkcionářů a kolektivních orgánů
(podobně jako pro různá řízení) je nutno v zásadě rozlišit na dvě skupiny informací: na již
hotové informace, které do jednání vstupují druhotně (druhotné informace), a na informace
teprve vznikající právě v souvislosti s připraveným jednáním anebo vnitřní pokyny (prvotní
informace). Je to stejné kritérium, které se použije při posouzení informací v procesech.
Primární informace má úřad nepochybně právo neposkytnout podle ust. § 11 odst. 1 písm. a)
a b) InfZ. Půjde například o návrh opatření, rozbor okolností pro rozhodnutí, návrh formulace
usnesení či smlouvy, pokyn jednat s ohledem na určitou okolnost apod. Úřad má právo je
neposkytnout - to znamená, že je na něm, jak se rozhodne - posoudí-li vhodnost zveřejnit i
tyto informace, může tak učinit.
Naopak druhotné informace musejí být na vyžádání poskytnuty. Půjde například o již
hotové, dříve vydané stanovisko úřadu či jiné instituce k projednávané otázce, o text již dříve
uzavřené smlouvy, dříve přijatého usnesení apod., tedy vše, co již má povahu hotové
informace, která se již nebude v čase měnit (už např. prošla rozhodnutím nějakého orgánu).
Příklad: podklady pro jednání rady kraje
Podklady, které úřad pro člena rady (či jiného obdobného orgánu) připraví, nejsou oficiální
sestavou dokumentů, které je úřad povinen zpracovávat na základě zákona. Jde o ryze osobní
sestavu písemností, určených jednotlivým členům rady pro jejich osobní potřebu, které
netvoří dokumentaci orgánu. Písemnosti jsou v jeho vlastnictví a může s nimi naložit dle své
úvahy. Tyto písemnosti v držení člena orgánu požívají ochrany jako každé jiné osobní
písemnosti. Člen rady nemá povinnost tyto písemnosti, poskytnuté mu k jeho osobní potřebě
(podpoře jeho vlastního rozhodnutí, jak bude hlasovat), povinnost nikomu vydávat.
Naopak úřad je povinen poskytnout dokumenty, které jsou dostatečně jasně identifikovány
a nepožívají žádné ochrany. Pokud tedy mezi podklady pro jednání orgánu existuje dokument,
na který se nevztahuje žádná ochrana (např. dle ust. § 11 odst. 1 písm. b) InfZ by šlo o
informaci nehotovou) a je žadatelem požadován jako „podklad pro jednání orgánu ze dne …“,
pak musí být poskytnut. V zásadě lze mít za to, že úřad musí poskytnout každému žadateli
totožné informace, jaké poskytl členům orgánu k podpoře jejich rozhodování, vyjma
chráněných. Lhůta pro poskytnutí informace (15 dnů dle InfZ) nemůže být úřadem naplno
využita, protože informace již prokazatelně existuje a byla poskytnuta jinému. Pokud půjde o
ochranu z důvodu nehotovosti, pak při zpětném vyžádání tento důvod většinou odpadne,
protože v dané věci již bylo přijato rozhodnutí a překážka poskytnutí odpadla.
3.4.2.2.5 Aktivní zveřejňování informací
Zatímco výše uvedený výklad se týká především přístupu k informacím na jednotlivé žádosti,
přístup k informacím se realizuje také aktivním poskytováním informací povinnými subjekty.
V tomto směru jsou žádoucí následující opatření:
−
zveřejňují se rozhodnutí a zápisy jednání orgánů povinného subjektu;
35
−
−
−
−
−
−
zveřejňují se jmenovité záznamy hlasování o důležitých (zejména majetkových)
rozhodnutích povinného subjektu;
zveřejňují se (předběžně, anebo alespoň následně) veškeré podklady pro
rozhodnutí;
dokumenty dle předchozích bodů jsou ve stejné přehlednosti k disposici alespoň 5
let do minulosti;
zveřejňuje se avízo o chystaných jednáních (zastupitelstvo / exekutiva / poradní
orgány), tj. plán a program, podklady;
jednání jsou veřejná, žádná jednání neprobíhají skrytou formou mimo zraky
veřejnosti (tzv. neoficiální porady zastupitelstva);
lze sledovat postup řízení podle fází (kdy učiněn který úkon, který úředník).
3.4.2.3 Role informačních technologií v boji proti korupci
V současné době se v souvislosti se zvyšováním transparentnosti ve veřejné správě začalo
hovořit o informačních technologiích. Na skutečný potenciál elektronických médií v boji
proti korupci existují různé názory. Podle jedněch bezprecedentní rozvoj internetu a jiných
elektronických nástrojů povede k radikální proměně výkonu veřejné správy a tím
k maximálnímu zvýšení průhlednosti nového systému. To donutí veřejnou správu
k odpovědnějšímu jednání. Existuje tak víra v to, že „měkká moc“ elektronických médií
donutí veřejné správce sledovat skutečně veřejný zájem. Tyto myšlenky však někdy ústí až do
přehnaných vizí, které předpokládají, že elektronické prostředky pomohou korupci
v následujících letech úplně vyhladit. Realističtěji orientovaní odborníci proto upozorňují
na to, že i když elektronická média mohou protikorupční úsilí zefektivnit, jejich užití musí být
přesně specifikováno a doplněno dalšími opatřeními, aby mohla skutečně k potlačení
korupce přispět (Heeks 1998, 1999).
Jak jsou informační technologie schopny konkrétně pomoci v boji proti jednotlivým typům
korupce ve veřejné správě? Pokud budou všechny požadavky, pravidla a procedury
zveřejněny na internetu, bude efektivně eliminováno nebezpečí záměrně nepřehledné
regulace, zatemňování a špatné organizace. Pokud budou dále všechna správní rozhodnutí
zveřejňována na internetu společně se jmény odpovědných úředníků, bude to sloužit jako
efektivní bariéra proti vydávání zmanipulovaných rozhodnutí. Například: je docela
jednoduché manipulovat s žádostmi o dotaci z veřejného (např. krajského) rozpočtu, pokud
nejsou známa jasná pravidla jejich udílení a pokud je soupis uchazečů k dispozici několika
zaměstnancům úřadu v jejich pracovních stolech. Ve chvíli, kdy jsou jak rozhodovací
pravidla, tak seznam uchazečů vyvěšeny na internetu, je manipulace ztížena.
Obecně přináší užití internetu ve správním řízení více průhlednosti a takto méně
korupčních příležitostí tím, že zbavuje veřejné činitele monopolu nad relevantními
informacemi. Právě tento svého druhu mocenský monopol nahrává korupci ve veřejném
sektoru. V této souvislosti se často hovoří o systému OPEN (doslova: OTEVŘÍT), který byl
úspěšně využit správou města Soulu. Díky tomuto systému je možné na internetu sledovat
status různých podání. Občané mohou získat aktuální informaci o jejich žádosti, zjistit, kdo na
ní pracuje, a dozvědět se očekávané datum vyřízení nebo důvody, pro něž vyřízena být
nemůže. Zároveň s tím však soulský systém dokazuje, že užití internetu neřeší zázračným
způsobem všechny problémy. Systém OPEN byl totiž zaveden jako jeden z prvků
komplexní protikorupční strategie založené na preventivních a kárných opatřeních,
transparentnosti správy a partnerství veřejného a soukromého sektoru, které byly uvedeny
v život společně s aplikací počítačového systému (Transparency International 2003: 25).
36
Soulský systém OPEN – shrnutí
Hlavní město Korejské republiky Soul má přibližně tolik obyvatel jako Česká republika. Na
rozdíl od České republiky však v roce 1998 (po nástupu starosty Goha do funkce) vyhlásilo
korupci skutečnou válku. A již v roce následujícím se díky své unikátní strategii stalo
symbolem nových protikorupčních metod. Tyto nové metody spočívaly především
v zavedení systému OPEN, který je založen na využití internetu při zvyšování
transparentnosti správního řízení. Na přelomu tisíciletí se OPEN stal vyjádřením
optimistických očekávání spojených s nástupem nových informačních technologií a jejich
využitím při reorganizaci veřejné správy.34
Soulská protikorupční strategie se však nespoléhala jen na informační technologie, resp.
internet. Naopak – OPEN byl vyvinut soulskou městskou samosprávou jako součást
systematického (vícerozměrného) protikorupčního přístupu. Ten byl založen na paralelním
sledování několika strategických cílů: zavádění (I.) preventivních a (II.) represivních
opatření, (III.) zajištění transparentnosti správního řízení a (IV.) partnerství veřejného a
soukromého sektoru.
I. Preventivní opatření
Základním opatřením tohoto druhu bylo zjednodušení regulace. Vzhledem k tomu, že
nepřehledná regulace vytváří příležitosti ke korupci, její zjednodušení významně napomáhá
eliminaci korupce. Prvním pilířem soulské strategie proto byla snaha o odstranění
nadbytečné regulace a zjednodušení a zpřehlednění zbytku. K tomuto účelu byl vytvořen
zvláštní výbor, jehož členy se stali městští úředníci a zasloužilí občané Soulu. Do května 2000
byly díky jeho činnosti eliminovány stovky vyhlášek a bezmála 4000 jich bylo zjednodušeno.
Další opatření v této kategorii bylo namířeno proti nastolování klientelistických vztahů. Ty
se rozvíjejí tehdy, když po dlouhou dobu jeden a tentýž úředník vyřizuje stejnou agendu.
Týká se to především stavebních povolení, veřejných zakázek, správy místních daní atd.
V oblastech vydávání povolení a dozoru tak byla obvyklá praxe nahrazena alternativním
systémem, na jehož základě úředníci každý den vyřizují podání v jiné oblasti. Tento
systém dále doplňuje opatření, které ve správních oblastech vystavených nebezpečí korupce
zajišťuje rotaci úředníků mezi soulskými městskými částmi.
II. Represivní opatření
V rámci této skupiny opatření bylo zavedeno pravidlo „jednou a dost“ jako vyjádření nulové
tolerance ke korupci. Při sebemenším dokázaném korupčním jednání následuje propuštění a
to i v případě, že by se mělo jednat jen o zanedbatelnou částku. V souvislosti s tímto byly
zavedeny korespondenční lístky se zpáteční adresou starosty, které byly dány k dispozici
všem soukromým subjektům přicházejícím do styku s úředníky v rizikových oblastech
správy. Cílem opatření bylo zajistit odhalení jakéhokoli pokusu úředníka vyžadovat nelegální
platbu.
III. Zvýšení transparentnosti správního řízení
K zajištění transparentnosti správního řízení byl vyvinut systém OPEN, skrze který jsou na
internetu zveřejňovány informace o žádostech o povolení, které soulský městský úřad
obdrží. Tento systém tak občanům umožňuje na internetu sledovat průběh vyřizování jejich
žádostí. Například: jakmile občan vyplní žádost o stavební povolení, odpovědný úředník
34
Následující text volně sleduje výklad dostupný na internetových stránkách uvedených v seznamu literatury.
37
informace o obdržené žádosti umístí na webovou stránku systému OPEN. Žadatel pak může
sledovat postup jejího vyřizování bez toho, že by musel úřad o poskytnutí informace žádat.
Systém navíc zveřejňuje očekávaná data vyřízení žádostí a takto umožňuje identifikovat
případy neodůvodněných prodlení.
Zavedení systému předcházel audit, jehož úkolem bylo rozhodnout, která agenda bude
veřejnosti skrze nový systém zpřístupněna. Oblastí určených pro OPEN bylo původně 26,
jejich počet se však dále rozšiřoval (např. stavební agenda, doprava, územní plánování,
životní prostředí). Systém byl spuštěn 15. dubna 1999. Jeho spuštění předcházelo školení pěti
tisíc úředníků, aby byli schopni s novým systémem pracovat. Každý z nich obdržel
identifikační číslo a heslo, aby mohl do systému zadávat údaje.
Podle výzkumů veřejného mínění i podle rostoucího počtu uživatelů byl systém veřejností
přijat velmi pozitivně. Po třinácti měsících provozu dosahoval počet zveřejněných žádostí
28 000 při počtu 648 000 návštěv webové stránky OPEN. Počátkem roku 2001 šlo již o
1 257 000 návštěv. Počet denních návštěv vzrostl z asi 1 100 při spuštění systému na 2 500
koncem roku 2000. Ve výzkumu veřejného mínění pak 84,3 procenta dotazovaných
odpovědělo, že systém přispěl ke zvýšení transparentnosti správy.
Systému se následně dostalo celosvětové pozornosti a začal být propagován všemi důležitými
bojovníky proti administrativní korupci. OPEN dokázal, že výkon veřejné správy lze zároveň
jak zjednodušit, tak učinit průhlednějším. Spolu s tím se ukázalo, že k tomu, aby byla
takováto rozsáhlá reforma správy úspěšná, potřebuje podporu z nejvyšších míst.
IV. Partnerství veřejného a soukromého sektoru
Partnerství spočívá v přímém zapojení občanů města do protikorupčního tažení. Například
kontrolní tým, jehož úkolem je dozor nad soulskými bary a restauracemi, přizval ke
spolupráci dobrovolníky z řad občanů. Vyjádřením stejného přístupu bylo jmenování dvou
„občanských ombudsmanů“, kteří se zaměřují na případy správních pochybení. Zapojení
občanů navíc umožňují různé další komunikační kanály, jimiž jednotliví občané mohou
vstoupit do přímého kontaktu s kanceláří starosty.
Elektronické nástroje mohou také za určitých podmínek úspěšně potlačit korupci ve druhé
skupině úvodem představené typologie (viz Tabulka 1, kap. 2.3). Elektronický systém je
schopen nabídnout nástroje pro kontrolu skrytých rozpočtových položek užívaných ke
zpronevěře veřejných zdrojů pro soukromé účely. Jak již bylo řečeno, sama o sobě však
komputerizace nic neřeší. Může spíše naopak poskytnout dodatečné příležitosti
kvalifikovaným síťovým správcům, aby systému využili pro své vlastní účely (Heeks 1999).
Ačkoli tedy elektronická média nemohou sama o sobě zavést transparentnost do
korumpovaného systému, mohou ji napomoci uskutečnit. Je mnohem jednodušší kontrolovat
elektronický systém výplat než procházet stohy papíru. Elektronické systémy tak zvyšují
pravděpodobnost odhalení korupčních praktik a zneužívaní veřejných prostředků;
napomáhají efektivitě kontrolních mechanismů. Totéž se týká špatného hospodaření
s veřejnými zdroji a soukromého prospěchu z privatizace. Monitoring se v těchto případech
díky komputerizaci stává snazší.
Jako podobně efektivní se elektronické aplikace projevily při zvyšování transparentnosti
zadávání veřejných zakázek. Internet je v této souvislosti používán pro zveřejňování
38
informací o konkrétní soutěži. Ačkoli spolehlivá data nejsou k dispozici, existuje přesvědčení
o tom, že internet rozšiřuje počet potenciálních soutěžících, což vede ke snižování cen
veřejných zakázek. Transparency International uvádí, že v Chile došlo po zavedení určitých
prvků elektronického zadávání veřejných zakázek k úsporám veřejných prostředků mezi 7
a 20 procenty (Transparency International 2003: 28).
Ovšem platí již několikrát řečené. I situace v České republice dokládá, že zveřejňování
informací na internetu automaticky ke zprůhlednění zadávání veřejných zakázek
nevede. Totéž se týká také nepotismu, klientelismu a prodeje pozic. Ačkoli zveřejňování
volných míst na internetu může situaci zlepšit, nezabraňuje netransparentním domluvám,
které jsou zpravidla uzavřeny ještě předtím, než je volné místo veřejně vyhlášeno. Obecně
proto platí, že úspěšné využití informačních technologií v boji proti korupci je podmíněno
dalšími protikorupčními opatřeními.
3.4.2.4 Otázka právní deregulace
Především z řad pravicových politiků zaznívá poměrně často recept na vykořenění korupce
pomocí tzv. právní deregulace. Tento názor je do určité míry pravdivý: existuje totiž
souvislost mezi mírou právní regulace společenského života a mírou korupce. Pokud
povinnosti stanovené právem nejsou shledány svými adresáty za legitimní (a stát je nedokáže
dostatečným způsobem vynucovat), vzniká snaha je obcházet, přičemž jedním ze způsobů,
jakým dochází k jejich obcházení, je i korupce. Proto může právní deregulace napomoci
omezit ty typy korupce, které se řadí do tzv. malé administrativní korupce.
Právní deregulace se ale naprosto míjí účinkem v těch případech, kdy se jedná o „vyšší formy
korupce“ (zpronevěra a nehospodárné využívání veřejných zdrojů, nepotismus a
klientelismus). Proti těmto formám korupce je třeba bojovat jinými nástroji (například
úpravou střetu zájmů apod.).
V případech vyšších forem korupce může být nedostatek právní regulace (a jejího účinného
vynucování) přímo škodlivý. Například česká zkušenost 90. let 20. století ukazuje, že
nedostatečná míra regulace35 určitých oblastí života společnosti (za všechny je možno uvést
např. oblast kapitálového trhu) vedla k nenahraditelným škodám. Je třeba si uvědomit, že
právo v současné době reaguje na stále komplikovanější svět; snaží se v tomto světě
uchopovat problémy a nalézat jejich řešení, přičemž pokud by tak nečinilo, není jasné, do jaké
míry by docházelo k naplňování zájmů, které je možné považovat za veřejné. Bylo by proto
spíše na škodu, pokud by právní deregulace nebyla doprovázena analýzou toho, jaké
záležitosti je společnost schopna řešit sama vlastními prostředky bez intervence státu
(uplatnění zásady subsidiarity), a současně jasným definováním toho, co zůstává ve veřejném
zájmu, a co by proto mělo být upraveno zákonem (a státem vynucováno).
3.4.3 Kontrola ve veřejné správě
3.4.3.1 Klasifikace (druhy) kontroly ve veřejné správě
Veřejná správa, jakožto druh společenského řízení, musí obsahovat
kontroly veřejné správy je zjistit skutečnosti rozhodné pro
zákonnosti při jejím výkonu, porovnat je v konkrétním
stanovenými standardy činnosti správního úřadu, vyhodnotit
35
A neschopnost státu tuto regulaci vynucovat.
39
i prvek kontrolní. Cílem
posouzení dodržování
případě se zákonem
případné odchylky od
těchto standardů a při zjištění porušení zákonnosti navrhnout či přijmout odpovídající
prostředky nápravy (Ondruš 2002).
Obecná teorie správního práva rozlišuje kontrolu výkonu veřejné správy následujícím
způsobem:
I. kontrola právní
I.a kontrola právní přímá: Vykonávají ji zákonem zřízené státní orgány či správní úřady,
nebo je vykonávána v rámci soustavy správních úřadů určitého typu jako zákonem výslovně
stanovená funkce konkrétního orgánu či organizační složky uvnitř soustavy správních úřadů.
Výkon kontroly je v daném případě stanoven jako výslovná povinnost příslušného
kontrolujícího subjektu. Tento subjekt je povinen kontrolu vykonávat v určitém rozsahu,
přičemž tento rozsah a zaměření je dán zákonem (Ondruš 2002).
Kontrola právní přímá je dále rozlišována na:
I.a.i kontrolu právní přímou vnitřní: Vnitřní kontrolu provádí příslušné orgány či
organizační složky správních úřadů v rámci vnitřních vztahů hierarchické nadřízenosti či
podřízenosti.
I.a.ii kontrolu právní přímou vnější: Vnější kontrola veřejné správy je prováděna zákonem
zřízenými státními orgány, které nejsou součástí veřejné správy a jsou na ní při výkonu své
kontrolní činnosti nezávislé. Případné funkční spojení těchto orgánů se správními úřady, které
například vykonávají jejich správu, nelze považovat za zásah do jejich kontrolní nezávislosti.
Typickým představitelem vykonávajícím tuto kontrolu je například veřejný ochránce práv.
1.b kontrola právní nepřímá: Na výkon veřejné správy rovněž nepřímo působí judikatura
soudů. V tomto případě se jedná o kontrolu nepřímou, kdy rozhodovací činnost soudů působí
pouze v dané konkrétní věci. Podmínkou tu je aktivní legitimace účastníka řízení, který
podáním mimořádného opravného prostředku rozhodnutí soudu v dané věci vyvolá.
II. kontrola mimoprávní
Vedle subjektů, zřízených zákonem k přímé kontrole správních úřadů či jiných subjektů
veřejné správy, které jsou povinny svoji působnost vykonávat z úřední povinnosti, jakož i
vedle soudů, jejichž judikatura výkon veřejné správy rovněž ovlivňuje, zde existují i subjekty,
jejichž existenci zákon umožňuje a jejichž činnost má na výkon veřejné správy rovněž
nezanedbatelný vliv.
Tyto subjekty jsou vždy nestátního charakteru a v rámci své činnosti či působení se
zaměřují na monitorování výkonu veřejné správy za účelem podchycení případných
nezákonností. Činnost výše uvedených subjektů lze považovat za kontrolu výkonu veřejné
správy sui generis. Tyto subjekty působí mimo právní rámec daný platným právním řádem,
jejich činnost však musí být vždy v souladu se zákonem. Jelikož tuto činnost žádný obecně
závazný právní předpis neupravuje, řadí se uvedené subjekty mezi prvky mimoprávní
kontroly veřejné správy. Kontrola mimoprávní je vykonávána sdělovacími prostředky a
nevládními organizacemi.
III. kontrola zastupitelskými sbory
Zastupitelské sbory – a to jak zákonodárné, tak i místní (a regionální) – vykonávají kontrolu
výkonu veřejné správy v tom nejširším slova smyslu. Vůči jednotlivým správním úřadům
však nemají žádné výlučné kontrolní pravomoci (Ondruš 2002).
40
Předmětem kontroly ve veřejné správě mohou být různé aspekty činnosti veřejné správy. Na
tomto místě se skripta zaměřují pouze na ten druh kontroly, jehož předmětem je hospodaření
veřejné správy. Zvláštní pozornost je zde věnována kontrole finanční.
3.4.3.2 Právní úprava kontroly hospodaření ve veřejné správě
Pravidla hospodaření veřejné správy a kontrolu jejich dodržování upravuje několik zákonů (a
k nim prováděcích právních předpisů). Jsou to zejména:
− zákon 552/1991 Sb., o státní kontrole: tento zákon stanoví obecná procesní
pravidla pro kontrolu výkonu státní správy;
− zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím hospodaření v právních
vztazích: zákon upravuje pravidla hospodaření s majetkem České republiky a dále
formální a věcné podmínky, za kterých se stát účastní právních vztahů;
− zákon č. 77/1997 Sb., o státním podniku: upravuje postavení a právní poměry
státního podniku;
− zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví: zákon stanoví rozsah a způsob vedení
účetnictví a požadavky na jeho průkaznost;
− zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu: zákon upravuje postavení,
působnost, organizační strukturu a činnost Nejvyššího kontrolního úřadu. Nejvyšší
kontrolní úřad vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění
státního rozpočtu;
− zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení): základní právní předpis
upravující působnost a postavení obcí. Upravuje mimo jiné pravidla hospodaření
obcí;
− zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení): základní právní předpis
upravující působnost a postavení krajů. Upravuje mimo jiné pravidla hospodaření
krajů;
− zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze: základní právní předpis upravující
působnost a postavení hlavního města Prahy. Upravuje mimo jiné pravidla
hospodaření hlavního města Prahy;
− zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů: upravuje
tvorbu, postavení, obsah a funkce rozpočtů územních samosprávných celků, jimiž
jsou obce a kraje, a stanoví pravidla hospodaření s finančními prostředky
územních samosprávných celků. Upravuje také zřizování nebo zakládání
právnických osob územních samosprávných celků.
− zákon č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých
zákonů (zákon o finanční kontrole): vymezuje uspořádání a rozsah finanční
kontroly vykonávané mezi orgány veřejné správy, mezi orgány veřejné správy a
žadateli nebo příjemci veřejné finanční podpory a uvnitř orgánů veřejné správy;
- zákon č. 420/2004 Sb. o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných
celků a dobrovolných svazků obcí: zákon upravuje přezkoumávání hospodaření
územních samosprávných celků, jakož i městských částí hlavního města Prahy, a
dobrovolných svazků obcí a stanoví předmět, hlediska, postup a pravidla
přezkoumávání.
Povinnost ÚSC nechat si přezkoumat své hospodaření
Povinnost dát si přezkoumat své hospodaření za uplynulý rok je všem územním
samosprávným celkům (a dobrovolným svazkům obcí) uložena zákonem č. 250/2000 Sb., o
rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Kromě toho je povinnost dát si přezkoumat
hospodaření zakotvena pro kraje v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích. Při přezkoumávání
hospodaření je hlediskem zejména dodržování povinností stanovených zvláštními právními
41
předpisy.36 Předmětem přezkoumání je hospodaření s prostředky, se kterými kraje (územně
samosprávné celky) hospodaří v samostatné i přenesené působnosti. 37
Podle § 20 zákona o krajích přezkoumá hospodaření kraje za uplynulý kalendářní rok
Ministerstvo financí. Postupuje přitom podle ustanovení zákona č. 420/2004 Sb., o
přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí.
Obce a dobrovolné svazky obcí jsou povinny požádat o přezkoumání svého hospodaření
příslušný krajský úřad, městské části Magistrát hlavního města Prahy.
Podle zákona č. 420/2004 Sb. je nově možné, aby hospodaření územních samosprávných
celků přezkoumal auditor nebo auditorská společnost.
3.4.3.3 Finanční kontrola ve veřejné správě
Předmětem následujících odstavců je finanční kontrola ve veřejné správě. Jak už napovídá její
název, jedná se o kontrolu, která je zaměřená na finanční hospodaření, tedy nakládání
s finančními prostředky ve veřejné správě. Z hlediska boje proti korupci se jedná o jeden z
klíčových druhů kontroly.
3.4.3.3.1 Právní úprava finanční kontroly
Pojem finanční kontroly zavedl do českého právního řádu zákon č. 320/2001 Sb., o finanční
kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (účinnosti nabyl 1. ledna 2002, od
svého přijetí byl již šestkrát novelizován).38 V českém právním řádu do doby přijetí zákona
nebyly upraveny systémy finanční kontroly ve vztazích nadřízenosti a podřízenosti, zřízení
vnitřních kontrolních útvarů v ústředních a jiných správních úřadech a vymezení jejich funkce
při zajišťování finanční kontroly.
Účelem tohoto zákona je vytvořit právní základ funkčního systému finanční kontroly ve
veřejné správě. Cílem tohoto systému by pak mělo být ověřovat, zda veřejné prostředky jsou
využívány v souladu s právními předpisy (popř. v souladu se stanovenými pravidly), zda je s
majetkem státu nakládáno hospodárně a zda je tento chráněn před negativními jevy, mezi
které lze zařadit například korupci. V zákoně jsou proto stanoveny zásady organizace a řízení
finanční kontroly a základní pravidla pro její provádění (Vláda ČR 2001).
Současně zákon vytváří podmínky pro provádění kontroly využívání finančních prostředků
poskytnutých České republice ze zahraničí.39 Zákon proto vymezuje oprávnění kontrolních
36
Jedná se především o předpisy o finančním hospodaření územních celků (zákon č. 250/2000 Sb.), zákon o
krajích, zákon o účetnictví a dále nařízení vlády č. 253/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců orgánů
státní správy, některých dalších orgánů a obcí, ve znění pozdějších předpisů a nařízení vlády č. 37/2003 Sb., o
odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev.
37
Vyplývá to z ustanovení zákona o krajích, o obcích a zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření
územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí.
38
Na základě zákona byla vydána vyhláška Ministerstva financí č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č.
320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů.
39
Podle obecné části důvodové zprávy k zákonu (Vláda ČR 2001) vyplynula nezbytnost navrhované právní
úpravy též ze stanoviska Evropské komise, že v České republice nefunguje adekvátní systém finanční kontroly,
odpovídající potřebám veřejné správy a standardům uplatňovaným v organizaci a provádění finanční kontroly ve
státech Evropských společenství. Zkvalitňování v této oblasti je nutno zaměřit především na:
− prohloubení provádění předběžné, průběžné a následné finanční kontroly v působnosti řídících
struktur (finančního a ostatního výkonného managementu) a kontroly systému manažerské finanční
42
orgánů mezinárodních organizací k provádění finanční kontroly týkající se jimi poskytnutých
finančních prostředků.
3.4.3.3.2 Definice některých pojmů
Na tomto místě je nutné definovat některé pojmy, které se v zákoně objevují:
1. Orgán veřejné správy - organizační složka státu, která je účetní jednotkou podle
zvláštního právního předpisu, státní příspěvková organizace, státní fond, územní
samosprávný celek, městská část hlavního města Prahy, příspěvková organizace
územního samosprávného celku nebo městské části hlavního města Prahy a jiná
právnická osoba zřízená k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem
nebo právnická osoba zřízená na základě zvláštního právního předpisu, která
hospodaří s veřejnými prostředky (§ 2 písm. a zákona).
2. Kontrolovaná osoba - orgán veřejné správy uvedený pod bodem 1. a právnická nebo
fyzická osoba, která je žadatelem o veřejnou finanční podporu nebo jejím příjemcem;
kontrolovanou osobou je i zahraniční právnická nebo fyzická osoba, pokud na území
České republiky podniká a je příjemcem veřejné finanční podpory (§ 2 písm. b)
zákona).
3. Kontrolní orgán veřejné správy - orgán veřejné správy oprávněný vykonávat
finanční kontrolu u kontrolované osoby (§ 2 písm. c) zákona).
4. Vedoucí orgánu veřejné správy - osoba nebo orgán oprávněný jednat jménem státu,
územního samosprávného celku nebo právnické osoby uvedené v bodě 1.; v kraji se
rozumí vedoucím orgánu veřejné správy ředitel krajského úřadu, v obci starosta
obce, ve statutárních městech primátor a v hlavním městě Praze ředitel Magistrátu
hlavního města Prahy.
5. Veřejné finance - veřejný příjem nebo výdaj. Veřejný příjem je příjem státu nebo
právnické osoby uvedené v bodě 1. Veřejný výdaj je výdaj vynaložený ze státního
rozpočtu, z rozpočtů územních samosprávných celků, z jiných peněžních fondů státu,
územního samosprávného celku nebo jiných právnických osob uvedených v bodě 1,
z prostředků soustředěných v Národním fondu a z jiných prostředků ze zahraničí
poskytnutých na základě mezinárodních smluv nebo poskytnutých k plnění úkolů
veřejné správy (§ 2 písm. f, g, h, i). Z výše uvedeného lze vyvodit závěr, že příjmy
krajů, jako územních samosprávných celků, a dále věci, majetková práva a jiné
majetkové hodnoty patřící krajům, jsou předmětem finanční kontroly, respektive
předmětem veřejnosprávní kontroly, řídící kontroly a interního auditu vykonávaných v
rámci vnitřního kontrolního systému.
6. Veřejná finanční podpora - dotace, příspěvky, návratné finanční výpomoci a další
prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu, z rozpočtu územního samosprávného
celku nebo z rozpočtu jiných právnických osob uvedených pod bodem 1., státního
fondu, státních finančních aktiv, dále státní záruky, finanční podpora poskytnutá
formou slevy na daních i formou osvobození od cla, prostředky poskytnuté z
Národního fondu a jiné prostředky ze zahraničí poskytnuté na základě mezinárodních
smluv nebo k plnění úkolů veřejné správy (§ 2 písm. j) zákona).
−
−
−
kontroly nezávislými specializovanými útvary včetně zajištění vzájemné spolupráce a výměny
informací),
obnovu systému finanční kontroly jako nedílné součásti vnitřního řízení na všech stupních
organizace veřejné správy,
jednotné metodické řízení finanční kontroly v celé veřejné správě,
vytvoření právních a institucionálních podmínek pro zajištění finanční kontroly u prostředků
poskytnutých České republice ze zahraničí a řešení oprávnění kontrolních orgánů mezinárodních
organizací pro provádění finanční kontroly v souladu s uzavřenými mezinárodními smlouvami.
43
7. Poskytovatel veřejné finanční podpory - orgán veřejné správy, který je podle
zvláštních právních předpisů oprávněn tuto podporu poskytovat (§ 2 písm. k) zákona).
3.4.3.3.3 Cíle finanční kontroly
Hlavními cíli finanční kontroly, jež jsou společné všem jejím systémům („druhům“), je
prověřovat:
a) dodržování právních předpisů a opatření přijatých orgány veřejné správy v
mezích těchto předpisů při hospodaření s veřejnými prostředky k zajištění
stanovených úkolů těmito orgány,
b) zajištění ochrany veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo
jiným nedostatkům způsobeným zejména porušením právních předpisů,
nehospodárným, neúčelným a neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky
nebo trestnou činností,
c) včasné a spolehlivé informování vedoucích orgánů veřejné správy o nakládání s
veřejnými prostředky, o prováděných operacích, o jejich průkazném účetním
zpracování za účelem účinného usměrňování činnosti orgánů veřejné správy v
souladu se stanovenými úkoly,
d) hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy. Pokud nejsou taková kriteria
stanovena nebo definována právními předpisy, technickými nebo jinými normami,
musí být předem stanovena vedoucím orgánu veřejné správy (§ 4 zákona).
3.4.3.3.4 Odpovědnost za zajištění finanční kontroly
Odpovědnost za organizační zajištění finanční kontroly má vedoucí orgánů veřejné
správy v rámci své řídící pravomoci. V případě kraje se jedná o ředitele krajského úřadu.
Je povinen zavádět a řídit finanční kontrolu tak, aby byl zajištěn její nezávislý a kvalifikovaný
výkon, určit konkrétní cíle finanční kontroly podle charakteru zajišťovaných úkolů veřejné
správy a v souladu s cíli a účelem finanční kontroly, je povinen sledovat a vyhodnocovat její
výsledky, přijímat konkrétní opatření k nápravě a systémová opatření (§ 5 zákona).
V případě, že by mezinárodní smlouva stanovila, že mezinárodní organizace, jež by byla
oprávněna vykonávat finanční kontrolu v rozsahu a za podmínek ve smlouvě uvedených, je
oprávněna vyžadovat si u orgánů veřejné správy České republiky spolupráci při finanční
kontrole nebo zajištění jejího výkonu. Dožádaný orgán veřejné správy je povinen tomuto
požadavku vyhovět. V takovém případě platí pro výkon finanční kontroly podle
mezinárodních smluv i ustanovení zákona o finanční kontrole.
3.4.3.3.5 Nástroje finanční kontroly
I. Obecně k nástrojům finanční kontroly
Zákon a jeho prováděcí vyhláška dále vyjmenovává jednotlivé kontrolní postupy a
kontrolní metody finanční kontroly.40 Kontrolní metody a jejich výběr slouží k zajištění
objektivnosti a úplnosti informací o tom, zda a jak orgán veřejné správy, jeho vedoucí a
ostatní zaměstnanci plní stanovené úkoly, schválené záměry a cíle tohoto orgánu a jak
kontrolovaná osoba plní požadavky, které jsou předmětem finanční kontroly. Výběr
kontrolních metod musí zabezpečit, aby shromážděné informace o skutečnostech tvořících
předmět finanční kontroly byly významné pro stanovené konkrétní cíle této kontroly,
spolehlivé zejména s přihlédnutím k jejich zdroji a dostatečné pro přesvědčivost
dokumentovaných zjištění.
40
Bližší podrobnosti upravuje vyhláška č. 416/2004 Sb.
44
II. Kontrolní metody
Kontrolní metoda porovnání se použije k poznání míry souladu schválených záměrů a cílů
se skutečným stavem jejich plnění ve vztahu k prověřované činnosti a dodržení právních
předpisů a opatření přijatých orgány veřejné správy v mezích těchto právních předpisů.
Další kontrolní metodou, kterou upravuje prováděcí vyhláška k zákonu, je metoda
sledování. Tato metoda se použije ke zjištění, zda jsou vytvořeny podmínky a stanoveny
postupy pro hospodárný, efektivní a účelný výkon prověřované činnosti, a dále pro zjištění,
zda orgán veřejné správy, jeho vedoucí a ostatní zaměstnanci tyto podmínky a stanovené
postupy dodržují.
Kontrolní metodou šetření a ověřování se zjišťuje, zda prověřované operace, které mají za
následek dosažení veřejných příjmů, vynaložení veřejných výdajů nebo jiná plnění, jsou
uskutečňovány v souladu se stanovenými úkoly a schválenými záměry a cíli orgánu veřejné
správy, a zda kontrolované osoby stanovené podmínky a postupy dodržují.
Kontrolní metodou kontrolních výpočtů se matematickými úkony přezkoumávají a
vyhodnocují zjištěné informace o prověřované činnosti orgánu veřejné správy, právnické nebo
fyzické osoby.
Poslední kontrolní metoda je kontrolní metoda analýzy. Ta se použije ke zkoumání a
vyhodnocení odchylky v hodnotách, například o četnosti nebo výdajové či časové náročnosti
operací, anebo ve zvýšeném riziku vzniku nesrovnalostí v hospodaření s veřejnými
prostředky, od hodnot, které jsou obvyklé pro obdobné operace nebo jejich soubory, není-li
rozdíl porovnávaných hodnot uspokojivě doložen. Vyhodnocuje se i případný vzájemný
nesoulad hodnot obsažených v záznamech různých druhů dokumentace.
III. Kontrolní postupy
V rámci kontrolních postupů se blíže rozlišují:
− schvalovací postupy: zajišťují prověření podkladů připravovaných operací; jsou
to rovněž postupy, které tyto operace v případech zjištění nedostatků pozastaví až
do doby jejich odstranění;
− operační postupy: zajišťují úplný a přesný průběh operací až do jejich konečného
vypořádání a vyúčtování a zahrnují i kontrolní techniky při prověřování jejich
dokumentace a sestavování účetních, jiných finančních a statistických výkazů,
hlášení a zpráv;
− hodnotící postupy: zajišťují posouzení údajů o provedených operacích
ukládaných v zavedených informačních systémech a obsažených v účetních, jiných
finančních a statistických výkazech, hlášeních a zprávách, dále jejich porovnání se
schválenými rozpočty a vyhodnocení jejich důsledků na celkové hospodaření;
− revizní postupy: zajišťují prověření správnosti vybraných operací, jakož i revizní
postupy k funkčně a organizačně nezávislému vyhodnocování přiměřenosti a
účinnosti finančních kontrol zavedených v rámci systému řízení;
− auditní postupy.
3.4.3.3.6 Systémy finanční kontroly
§ 3 zákona rozlišuje následující systémy („druhy“) finanční kontroly:
45
1. Systém finanční kontroly vykonávané kontrolními orgány. Jedná se o finanční
kontrolu skutečností rozhodných pro hospodaření s veřejnými prostředky, zejména při
vynakládání veřejných výdajů včetně veřejné finanční podpory u kontrolovaných
osob, a to před jejich poskytnutím, v průběhu jejich použití a následně po jejich
použití (dále jen "veřejnosprávní kontrola") (§ 3 odst. 2 zákona).
2. Vnitřní kontrolní systém v orgánech veřejné správy.
3. Systém finanční kontroly vykonávané podle mezinárodních smluv (§ 3 odst. 1
písm. b) zákona). Tento systém zahrnuje finanční kontrolu zahraničních prostředků
vykonávanou mezinárodními organizacemi podle vyhlášených mezinárodních smluv,
kterými je Česká republika vázána.
V následujícím textu se skripta zabývají pouze prvními dvěma systémy finanční kontroly.
3.4.3.3.7 Veřejnosprávní kontrola
I. Obsah veřejnosprávní kontroly
Obecně je obsah veřejnosprávní kontroly upraven ustanovením § 11 zákona o finanční
kontrole. Při vymezení předmětu veřejnosprávní kontroly u příjemců veřejné finanční
podpory je rozhodující obsah rozhodnutí, smlouvy nebo dohody o poskytnutí veřejné finanční
podpory. Konkrétně by předmětem kontroly mělo být zjištění, zda veřejná finanční podpora
byla užita na účel, na který byla poskytnuta, a zda byla užita v souladu s podmínkami
stanovenými v rozhodnutí o poskytnutí veřejné podpory.
II. Druhy veřejnosprávní kontroly
Zákon rozlišuje předběžnou, průběžnou a následnou veřejnosprávní kontrolu:
Při předběžné veřejnosprávní kontrole kontrolní orgány posuzují, zda plánované a
připravované operace odpovídají stanoveným úkolům veřejné správy a jsou v souladu
s právními předpisy, schválenými rozpočty, programy, projekty, uzavřenými smlouvami nebo
jinými rozhodnutími o nakládání s veřejnými prostředky (§ 11 odst. 2 zákona).
Při průběžné veřejnosprávní kontrole hospodaření kontrolovaných osob s veřejnými
prostředky kontrolní orgány prověřují zejména, zda kontrolované osoby dodržují stanovené
podmínky a postupy při uskutečňování, vypořádávání a vyúčtování schválených operací,
přizpůsobují uskutečňování operací při změnách ekonomických, právních, provozních a
jiných podmínek novým rizikům, provádějí včas a přesně zápisy o uskutečňovaných
operacích v zavedených evidencích a automatizovaných informačních systémech a zda
zajišťují včasnou přípravu stanovených finančních, účetních a jiných výkazů, hlášení a zpráv
(§ 11 odst. 3 zákona). Z prováděcí vyhlášky č. 416/2004 Sb. vyplývá, že předběžnou a
průběžnou veřejnosprávní kontrolu zajišťují v rámci finančního řízení řídící a výkonné
struktury orgánu veřejné správy.
Při veřejnosprávní kontrole vykonávané následně po vyúčtování operací kontrolní orgány
prověřují, zkoumají a vyhodnocují u vybraného vzorku těchto operací zejména, zda údaje o
hospodaření s veřejnými prostředky věrně zobrazují skutečnost, zda přezkoumávané operace
jsou v souladu s právními předpisy, schválenými rozpočty, programy, projekty, uzavřenými
smlouvami nebo jinými rozhodnutími přijatými v rámci řízení a splňují kritéria hospodárnosti,
účelnosti a efektivnosti.
Následnou veřejnosprávní kontrolu by podle prováděcí vyhlášky k zákonu měli vykonávat
zaměstnanci pověření vedoucím orgánu veřejné správy ke specializované kontrolní činnosti,
která je oddělená od finančního řízení orgánu veřejné správy. Z výše uvedeného je zřejmé, že
46
příslušné útvary, které mají ve své náplni činnosti výkon předběžné a průběžné veřejnosprávní
kontroly (viz § 11 odst. 1 až 3 zákona), nemají provádět rovněž následnou veřejnosprávní
kontrolu ve smyslu § 11 odst. 4 zákona (Ministerstvo financí ČR 2003).
III. Působnost orgánů při veřejnosprávní kontrole
Zákon rovněž upravuje působnost kontrolních orgánů při výkonu veřejnosprávní kontroly.
Podle zákona ministerstvo financí jako ústřední správní úřad pro finanční kontrolu
− metodicky řídí a koordinuje výkon finanční kontroly ve veřejné správě,
− vykonává funkci centrální harmonizační jednotky se zaměřením na harmonizaci a
metodické řízení výkonu finanční kontroly ve veřejné správě,
− zřizuje pro výkon funkce centrální harmonizační jednotky útvar podřízený přímo
ministrovi, který zajišťuje jeho funkční nezávislost a organizační oddělení od
řídících výkonných struktur (§ 7 odst. 1 zákona).
Podle § 9 odst. 3 zákona o finanční kontrole jsou kraje povinny vytvořit systém finanční
kontroly, kterým zajistí finanční kontrolu jak svého hospodaření, tak i hospodaření svých
organizačních složek a příspěvkových organizací ve své působnosti. Současně jsou kraje
povinny zajistit prověřování přiměřenosti a účinnosti tohoto systému a pravidelně, nejméně
jednou ročně, jeho hodnocení (Ministerstvo financí ČR 2003.)
Působnost kraje se vztahuje také na kontrolu veřejných finančních podpor. Na základě podané
žádosti o veřejnou finanční podporu má kraj jako územní samosprávný celek stanovenou
působnost k výkonu veřejnosprávní kontroly ustanovením § 9 odst. 2 zákona. Ve smyslu § 3
odst. 2 vykonávají územní samosprávné celky finanční kontrolu skutečností rozhodných pro
poskytnutí veřejné finanční podpory před jejich poskytnutím, v průběhu a následně. Rozsah
předběžné kontroly je dán obecně ustanovením § 11 odst. 1 a 2 zákona (viz výše). V případě
potřeby mohou kontrolní orgány vykonat u žadatele o veřejnou finanční podporu předběžnou
veřejnosprávní kontrolu i výkonem kontroly na místě. Je třeba upozornit na ustanovení § 13
odst. 2 zákona o finanční kontrole, podle kterého je výkon veřejnosprávní kontroly
vykonávané na místě u právnické nebo fyzické osoby, která je žadatelem nebo příjemcem
veřejné finanční podpory, omezen pouze na rozsah nezbytný ke splnění účelu kontroly.
Kraje zpracovávají roční zprávy o výsledcích finančních kontrol obcí ve svém územním
obvodu, hlavní město Praha zpracovává roční zprávy o výsledcích finančních kontrol
městských částí. Tato působnost je výkonem přenesené působnosti (§ 9a zákona). Důležité je,
že při výkonu veřejnosprávní kontroly u obcí a jimi zřízených organizací prověřují krajské
úřady pouze
a) skutečnosti rozhodné pro poskytnutí prostředků ze státního rozpočtu nebo jiných
peněžních prostředků státu, ze státního fondu nebo Národního fondu,
b) soulad s právními předpisy, hospodárnost, účelnost a efektivnost při nakládání s
prostředky státního rozpočtu, s jinými peněžními prostředky státu nebo
s prostředky poskytnutými ze státního rozpočtu, ze státního fondu, ze státních
finančních aktiv nebo z Národního fondu,
c) skutečnosti rozhodné pro poskytnutí státní záruky.
IV. Procesní pravidla výkonu veřejnosprávní kontroly
Hlava II části druhé zákona upravuje procesní pravidla výkonu veřejnosprávní kontroly.
Obecně platí, že vzájemné vztahy mezi kontrolními orgány a kontrolovanými osobami při
výkonu veřejnosprávní kontroly na místě se řídí částí třetí zákona o státní kontrole.
47
Ustanovení zákona o finanční kontrole se ve vztahu k zákonu o státní kontrole řídí zásadou
lex specialis derogat generali. Tj. platí ustanovení zákona o státní kontrole, nestanoví-li zákon
o finanční kontrole jinak.
Zákon obsahuje důležité ustanovení zajišťující skutečně nezávislé provádění veřejnosprávní
kontroly, když v § 12 stanoví, že z důvodu vyloučení střetu veřejného zájmu se zájmy
osobními jsou vedoucí kontrolních orgánů povinni zajistit, aby zaměstnanci, kteří vykonávají
veřejnosprávní kontrolu, ani osoby jim blízké, nebyli ke kontrolovaným osobám nebo k
předmětu této kontroly v právním nebo v jiném vztahu, který vzbuzuje důvodné pochybnosti
o objektivnosti jejich výkonu. Obecně upravuje postup při vylučování kontrolních pracovníků
§ 10 zákona o státní kontrole.
Pracovníci vykonávající finanční kontrolu mají rozsáhlá oprávnění daná jim § 11 zákona o
státní kontrole, když mohou vstupovat do objektů, nahlížet do dokumentů apod.
Veřejnosprávní kontrola vykonávaná na místě je zahájena předložením písemného pověření
kontrolního orgánu kontrolované osobě. Kontrolovaná osoba je povinna na vyžádání
kontrolního orgánu předložit výsledky předchozích kontrol, které mají vztah k předmětu
kontroly (§ 14 zákona). Veřejnosprávní kontrola je ukončena marným uplynutím lhůty pro
podání námitek nebo odvolání podle zákona o státní kontrole, nebo dnem doručení rozhodnutí
kontrolního orgánu, proti kterému se nelze dále odvolat (§ 15 zákona). V zájmu odborného
posouzení věci mohou být přizváni při veřejnosprávní kontrole další osoby (§ 16 zákona).
V. Nástroje k prosazení cílů veřejnosprávní kontroly
Pokud jde o nástroje k prosazení cílů veřejnosprávní kontroly a možností sankcí, zákon
upravuje několik možností:
V § 17 je to možnost dát kontrolované osobě pokutu za maření veřejnosprávní kontroly na
místě. Tuto sankci je možné uložit ve výši až 1 000 000 Kč kontrolovaným osobám v případě,
že nezajistily ve stanovené lhůtě plnění povinností podle zákona o státní kontrole a nedosáhloli se toho ani opakovaným ukládáním pořádkových pokut fyzickým osobám (viz níže).
Podle § 18 zákona je kontrolovaná osoba povinna přijmout opatření k odstranění nedostatků
zjištěných při veřejnosprávní kontrole bez zbytečného odkladu nejpozději ve lhůtě stanovené
kontrolním orgánem. Kontrolované osoby jsou pak povinny informovat ve lhůtě, kterou jim
kontrolní orgán stanovil, tento orgán o přijetí opatření k odstranění nedostatků.
Kontrolní orgány jsou dále oprávněny prověřit u kontrolovaných osob, které jsou povinny
přijmout opatření k nápravě nedostatků, plnění těchto opatření. V případě, že by kontrolované
osoby taková opatření nepřijaly nebo je nesplnily v určených termínech, mohou jim kontrolní
orgány uložit pokutu až do výše 1 000 000 Kč (§ 20 zákona). Vedle pokut, které je možné
uložit podle zákona o finanční kontrole, je možné uložit fyzickým osobám pořádkovou pokutu
podle § 19 zákona o státní kontrole.
VI. Zprávy o výsledcích veřejnosprávních kontrol
Podle § 22 zákona jsou kraje a hlavní město Praha povinny předkládat Ministerstvu financí
roční zprávy o výsledcích finančních kontrol. Organizační složky státu a právnické osoby,
které hospodaří s veřejnými prostředky, předkládají roční zprávy o výsledcích finančních
kontrol příslušným správcům rozpočtových kapitol. Obce předkládají tyto zprávy krajům,
městské části hlavnímu městu Praze ( § 22 odst. 3). O závažných zjištěních z vykonaných
48
finančních kontrol informují kontrolní orgány Ministerstvo financí nejpozději do 1 měsíce od
ukončení finanční kontroly.
Za závažné zjištění se považuje
a) zjištění, na jehož základě kontrolní orgán oznámil podle zvláštního právního předpisu
(§ 24 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole a § 8 trestního řádu) státnímu zástupci
nebo policejním orgánům skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin,
b) zjištění neoprávněného použití, zadržení, ztráty nebo poškození veřejných prostředků
v hodnotě přesahující 300 000 Kč (§ 22 odst. 6 zákona).
Podle § 23 zákona orgány veřejné správy spolupracují při zajišťování přiměřeného a účinného
systému finanční kontroly s Nejvyšším kontrolním úřadem, kterému na vyžádání poskytují
informace o programech a záměrech svých finančních kontrol, o jejich výkonu a výsledcích.
3.4.3.3.8 Vnitřní kontrolní systém
Na rozdíl od veřejnosprávní kontroly, která znamená výkon finanční kontroly jedním
subjektem vůči druhému, u vnitřního kontrolního systému se jedná o zavedení kontrolních
mechanismů uvnitř orgánu veřejné správy. Vnitřní kontrolní systém upravují § 25 – 31
zákona, přičemž jeho složky tvoří
− zavedení, udržování a prověřování účinnosti vnitřního kontrolního systému,
− řídící kontrola a
− interní audit.
I. Zavedení, udržování a prověřování účinnosti vnitřního kontrolního systému
Podle § 25 zákona je vedoucí orgánu veřejné správy v rámci své odpovědnosti povinen v
tomto orgánu zavést a udržovat vnitřní kontrolní systém. Jeho fungování je další z nástrojů,
kterými má být zabezpečováno plnění cílů finanční kontroly (viz výše). Ke splnění uvedené
povinnosti vedoucí orgánu veřejné správy (v případě kraje tedy ředitel krajského úřadu)
vymezí postavení a působnost organizačních složek kraje, organizačních útvarů, vedoucích a
ostatních zaměstnanců tak, aby zajistil fungování řídící kontroly a interního auditu.
V rámci této povinnosti je vedoucí orgánu veřejné správy povinen zejména
a) stanovit rozsah odpovídajících pravomocí a odpovědností vedoucích a ostatních
zaměstnanců při nakládání s veřejnými prostředky, včetně úplného a přesného
vymezení povinností ve vztahu k jimi plněným úkolům,
b) zajistit oddělení pravomocí a odpovědností při přípravě, schvalování, provádění a
kontrole operací, zejména ve vztahu k výběrovým řízením, uzavírání smluv, vzniku
závazků, platbám a vymáhání pohledávek,
c) zajistit, aby o všech operacích a kontrolách byl proveden záznam a vedena příslušná
dokumentace,
d) přijmout veškerá nezbytná opatření k ochraně veřejných prostředků,
e) zajistit hospodárné, efektivní a účelné využívání veřejných prostředků v souladu se
zásadami spolehlivého řízení,
f) sledovat a zajišťovat plnění rozhodujících úkolů orgánu veřejné správy k dosažení
schválených záměrů a cílů (§ 25 odst. 2 zákona).
II. Řídící kontrola
Pokud jde o řídící kontrolu, má být vykonávána předběžná, průběžná a následná finanční
kontrola. Pro její zaměření, tj. čeho se má taková kontrola týkat, platí obdobně to, co bylo
uvedeno výše o veřejnosprávní kontrole.
49
Předběžnou veřejnosprávní kontrolu ze zákona vykonávají:
− vedoucí orgánu veřejné správy nebo vedoucí zaměstnanci jím pověření,
− vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru odpovědný za správu rozpočtu orgánu
veřejné správy nebo jiný zaměstnanec pověřený k tomu vedoucím tohoto orgánu
jako správce rozpočtu,
− vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru odpovědný za vedení účetnictví orgánu
veřejné správy nebo jiný zaměstnanec pověřený k tomu vedoucím tohoto orgánu
jako hlavní účetní.
Uvnitř orgánu veřejné správy zajišťuje průběžnou a následnou kontrolu jeho vedoucí
prostřednictvím vedoucích zaměstnanců organizačních útvarů nebo k tomu pověřených
zaměstnanců, kteří zajišťují přímé uskutečňování operací při hospodaření s veřejnými
prostředky.
Zjistí-li tyto osoby při výkonu průběžné a následné kontroly, že s veřejnými prostředky je
nakládáno nehospodárně, neefektivně a neúčelně nebo v rozporu s právními předpisy, oznámí
své zjištění písemně vedoucímu orgánu veřejné správy, který je povinen přijmout opatření k
nápravě zjištěných nedostatků a opatření k zabezpečení řádného výkonu této kontroly.
III. Interní audit
Úvod
Interní audit se v České republice rozvíjel od poloviny 90. let především v oblasti
bankovnictví a největších obchodních společností, postupně se však rozšiřuje jak v soukromé
sféře, tak i do oblasti veřejné správy. Interní audit se obecně zaměřuje na hodnocení vnitřního
kontrolního systému a poskytuje vedení ujištění o rizicích a způsobu jejich zabezpečení. Od
roku 1995 v České republice působí Český institut interního auditu, který sdružuje více než
600 interních auditorů působících jak v soukromé, tak i veřejné sféře.
V oblasti veřejné správy byl interní audit zakotven až zákonem o finanční kontrole. Lze
konstatovat, že se jedná o solidně právně založenou funkci, která, pokud příslušný orgán
veřejné správy poskytne formálním zákonným požadavkům odpovídající věcný obsah, je
schopna účelně přispívat efektivnímu fungování organizace i bránit a omezovat korupci ve
veřejné správě.
Z tohoto zákona vyplývá, že útvar interního auditu musí zřídit orgány veřejné správy, mezi
něž patří ministerstva, ostatní ústřední orgány, státní příspěvkové organizace a fondy, územní
samosprávné celky včetně obcí, jejich příspěvkové organizace a jiné právnické osoby zřízené
k plnění úkolů veřejné správy nebo právnické osoby, které hospodaří s veřejnými prostředky.
Zákon poskytuje výjimku z této povinnosti v případech orgánů veřejné správy s malou
pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik při hospodaření s veřejnými prostředky a obcí,
které mají méně než 15 000 obyvatel. V těchto případech však stanoví povinnost nahradit
interní audit jinými dostatečnými opatřeními a průběžně posuzovat vhodnost jeho zřízení.
Základní definice
Interní audit tvoří spolu s finanční kontrolou, zajišťovanou odpovědnými vedoucími
zaměstnanci, součást vnitřního kontrolního systému každého orgánu veřejné správy.
50
Zákon definuje interní audit takto41: interní audit je nezávislé a objektivní přezkoumávání a
vyhodnocování operací a vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy, které zjišťuje,
zda
a) právní předpisy, přijatá opatření a stanovené postupy jsou v činnosti orgánu
veřejné správy dodržovány,
b) rizika vztahující se k činnosti orgánu veřejné správy jsou včas rozpoznávána a zda
jsou přijímána odpovídající opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění,
c) řídící kontroly poskytují vedoucímu orgánu veřejné správy spolehlivé a včasné
provozní, finanční a jiné informace,
d) provozní a finanční kritéria podle § 442 jsou plněna,
e) zavedený vnitřní kontrolní systém je dostatečně účinný, reaguje včas na změny
ekonomických, právních, provozních a jiných podmínek,
f) dosažené výsledky při plnění rozhodujících úkolů orgánu veřejné správy poskytují
dostatečné ujištění, že schválené záměry a cíle tohoto orgánu budou splněny.
Základní předpoklady funkčního interního auditu
Mezi základní předpoklady efektivně fungujícího interního auditu ve veřejné správě patří:
Funkční nezávislost interního auditu: interní audit musí být vyčleněn do funkčně
nezávislého útvaru, který je organizačně oddělený od řídících výkonných struktur. Nelze jej
pověřovat úkoly, které jsou v rozporu s nezávislým plněním jemu stanovených úkolů.
V případě, že jsou výjimečně tomuto útvaru svěřeny jakékoli úkoly nesouvisející s interním
auditem, by mělo být vždy zajištěno, aby interní audit neověřoval kvalitu své vlastní práce,
případně aby vždy existoval jiný útvar, který ji ověří. Kvalitu výkonu samotného interního
auditu by měl kontrolovat jednak vedoucí orgánu veřejné správy, ale především nejvyšší
orgán příslušného orgánu veřejné správy.
Podřízenost interního auditu: zákon požaduje, aby byl útvar interního auditu přímo
podřízen vedoucímu orgánu veřejné správy, který by měl být též garantem jeho funkční
nezávislosti a oddělení od řídících výkonných struktur orgánu veřejné správy (tj. od jeho
vedení a vedení jednotlivých útvarů).
Z pohledu maximální nezávislosti tohoto útvaru by však nejvhodnějším řešením bylo svěřit
klíčová rozhodnutí týkající se interního auditu přímo nejvyššímu orgánu příslušného orgánu
veřejné správy, což zákon částečně činí v případě jmenování a odvolání vedoucího útvaru
interního auditu. V některých státech, např. ve Francii, je příslušný šéf interního auditu
zaměstnancem ministerstva financí, s cílem zajistit jeho maximální nezávislost na orgánu, nad
jehož činností bdí.
Objektivita: objektivita patří mezi klíčové požadavky kladené na výkon interního auditu.
Interní audit by měl ke každému auditu přistupovat bez předpojatosti; jeho výchozí úlohou
nesmí být ani ospravedlnit postup orgánu nebo jeho zaměstnanců, ani nalezení nedostatků za
každou cenu. Auditor musí objektivně zhodnotit zjištěné nálezy, posoudit jejich významnost a
jejich vliv na rizika, kterým je příslušný orgán vystaven, a podat objektivní zprávu.
41
42
§ 28, odst. 2 zákona o finanční kontrole ve veřejné správě.
a) dodržování právních předpisů a opatření přijatých orgány veřejné správy,
b) zajištění ochrany veřejných prostředků,
c) včasné a spolehlivé informování vedoucích orgánů veřejné správy,
d) hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy.
51
Odbornost: zaměstnanci interního auditu musí mít náležité odborné znalosti a dovednosti, a
to jak v oblasti interního auditu, tak i komplexní znalosti o činnosti orgánu, v němž působí.
Znalost indikátorů korupce patří mezi důležité nástroje odborné výbavy interního auditora;
mezi další odborné požadavky patří právní vědomí, orientace v oblastech financí, účetnictví,
organizace a řízení a schopnost kriticky analyzovat kontrolní systém orgánu, v němž působí.
Většina dobrých interních auditorů má proto ekonomické nebo právní vzdělání, nicméně
matematika nebo sociální vědy jsou též vhodným výchozím vkladem, který lze dnes již
doplnit řadou odborných seminářů, kurzů a školení.
Nezávislost, objektivita a odborná zdatnost tak patří mezi tři klíčové požadavky, na jejichž
základě by měl být interní audit vybudován, a tyto požadavky by měly být též základními
kritérii pro výběr vhodných zaměstnanců pro tuto činnost.
Výkon interního auditu
Samotný interní audit se člení na finanční audit, který ověřuje, zda údaje vykázané ve
finančních, účetních a jiných výkazech orgánu věrně zobrazují majetek, zdroje jeho
financování a hospodaření s ním; systémový audit, který prověřuje a hodnotí systémy
zajištění příjmů orgánu veřejné správy, včetně vymáhání pohledávek, financování jeho
činnosti a zajištění správy veřejných prostředků; a výkonnostní audit, který zkoumá
hospodárnost, efektivnost a účelnost operací i přiměřenost a účinnost vnitřního kontrolního
systému.
Pro omezení korupce je klíčovým především systémový audit, který by se měl zaměřit mj.
na korupční riziko a na nástroje vnitřního kontrolního systému, které toto riziko minimalizují.
Každý interní auditor by si měl položit otázku, které prvky činnosti každé auditované funkce
jsou přirozeně vystaveny možnosti korupčního jednání a jakými kontrolními mechanismy
(kontrola čtyř očí, zveřejňování výsledků, jednoznačnost kritérií apod.) se mu orgán brání.
Nezanedbatelnou roli však hraje též výkonnostní audit, který může identifikovat
neefektivity ve fungování organizace (např. nákup za nadsazené ceny, časté reklamace apod.)
a při jejich analýze identifikovat korupční jednání.
Interní audit je vykonáván v souladu s plánem (střednědobým a ročním), což však
neznamená, že by takovéto plány nebylo možno v důvodných případech kdykoliv doplnit o
konkrétní, dříve nenaplánované audity, zejména v případech, kdy existují podezření z
podvodů. Při přípravě plánů se vychází ze zhodnocení rizik, kterým je orgán veřejné správy
vystaven, a ze zkušeností z minulosti, včetně přihlédnutí k výsledkům předchozích kontrol a
ke zjištěním vnitřního kontrolního systému. Riziko korupčního jednání patří mezi rizika, která
nelze při přípravě plánu interního auditu opomenout.
Výsledkem činnosti interního auditu jsou především zprávy z auditů obsahující
doporučení ke zdokonalování kvality vnitřního kontrolního systému, k předcházení nebo ke
zmírnění rizik a k přijetí opatření k nápravě zjištěných nedostatků. Tyto zprávy a doporučení
jsou předávány vedoucímu orgánu veřejné správy. Pokud interní audit zjistí, že na základě
zjištění nebyla přijata příslušná opatření, je povinen na to písemně upozornit vedoucího
orgánu. Interní audit vykonává též konzultační činnost v rámci příslušného orgánu veřejné
správy, zaměřenou především na zajištění efektivního vnitřního kontrolního systému.
V povinně zpracovávané roční souhrnné zprávě by měl interní audit zhodnotit obecnou
kvalitu vnitřního kontrolního systému, analyzovat výskyt závažných nedostatků, které
nepříznivě ovlivnily činnost orgánu, včetně nedostatků ve fungování vnitřního kontrolního
52
systému, a nedostatků, které byly důvodem snížení finanční výkonnosti. Tato zpráva by měla
též předložit doporučení ke zkvalitnění řízení provozní a finanční činnosti orgánu a jeho
vnitřního kontrolního systému.
Fungující interní audit nepřináší pouze následnou identifikaci korupčního jednání, jeho
hlavním přínosem by měl být kvalitně vybudovaný a průběžně ověřovaný vnitřní kontrolní
systém, který je sám o sobě významným odrazujícím faktorem vůči korupčnímu jednání.
3.4.4 Protikorupční nástroje osobního (služebního) charakteru
Další oblastí, kde se uplatňují preventivní protikorupční opatření, je oblast služebních vztahů.
3.4.4.1 Výběr kandidátů na služební místa v orgánech veřejné správy a jejich kariérní
postup
Jako předpoklad pro výkon určitých služebních funkcí v orgánech státu požadují právní
normy vyspělých zemí kromě odbornosti i bezúhonnost kandidáta, která může být
definována různým způsobem. Dále se pro určitá kvalifikovaná místa v mnoha vyspělých
zemích požaduje, aby kandidát prošel zvláštním výběrovým řízením, jehož součástí je i
posuzování jeho morální způsobilosti plnit svěřené úkoly. Cílem těchto opatření je zajistit,
aby pozice v orgánech veřejné správy byly obsazovány osobami, které nebyly v minulosti
trestány, nebo osobami, které mají etické předpoklady pro výkon těchto funkcí. Konečně je
žádoucí, aby měl zaměstnavatel informace týkající minulosti kandidáta. Lze tak předejít
těm případům, kdy na pozici ve veřejné správě nastoupí osoba, která – byť i dobrovolně –
odešla ze svého předchozího zaměstnání poté, co závažným způsobem porušila povinnosti jí
uložené.
V případě kariérního postupu pak platí, že je především nutné stanovit průhledným
způsobem kritéria kariérního postupu (ať už na principu seniority, či na základě zásluh).
3.4.4.2 Systém a výše odměňování zaměstnanců ve veřejné správě
Podle obecného přesvědčení je jednou ze spolehlivých zbraní proti rozšíření korupce ve
veřejné správě dostatečné platové ohodnocení úředníků. Jako modelový případ se často
uvádí Singapur, kde bylo tohoto nástroje úspěšně použito a úředníci jsou v některých
případech hodnoceni lépe než kdyby byli zaměstnáni v soukromém sektoru. Co o vztahu mezi
platy úředníků a mírou korupce říkají dostupné studie?
Podporují nízké platy státních úředníků korupci? Tak jako v mnoha jiných případech, ani
v tomto případě nejsou závěry dostupných studií jednoznačné. Navíc systematické
zkoumání vztahu mezi platy státních úředníků a mírou korupce je poměrně čerstvou
záležitostí. Výsledky výzkumů pak závisí na použitých datech, metodologii, vzorku
zkoumaných zemí a indikátorech korupce a výše příjmu. Výše příjmu ve veřejné správě
může být měřena buď ve vztahu k průmyslovým mzdám dané země, k příjmu na hlavu nebo
k příjmům srovnatelné skupiny zaměstnanců v soukromém sektoru. Avšak vzhledem k tomu,
že použitá data nezahrnují například nepeněžité výhody, zvýšené starobní důchody a další
zvýhodnění poskytovaná některým veřejným zaměstnancům, výsledky mezinárodních
srovnání mohou přinést pouze zkreslené informace. Stejný problém se týká způsobu měření
míry korupce, která zpravidla neukazuje pouze korupci ve veřejné správě, ale korupci
veřejného sektoru v širším smyslu, který zahrnuje také korupci v zákonodárných sborech
a soudnictví (World Bank 2005). Z těchto důvodů je velmi složité určit, zda-li existuje
nějaký vztah mezi výší příjmů a mírou korupce ve veřejné správě.
53
Podle závěrů některých studií skutečně vyšší platy úředníků pozitivně korelují s nízkou
mírou korupce. Podle jednoho takového výzkumu lze částečně přičíst nízkou míru korupce
ve Švédsku v letech 1870-1970 tomu, že vysocí státní úředníci vydělávali až patnáctinásobně
více než průměrný průmyslový dělník (Wei 2000). Studie Světové banky zase hovoří o
pozitivním vztahu mezi nedostatečným platovým ohodnocením státních úředníků a
vysokou mírou korupce (World Bank 1997). Tyto závěry byly potvrzeny i jinými výzkumy.
Existují však také výzkumy, které žádný vztah mezi mírou korupce a výškou platu
státního úředníka nenašly. Jednoduše řečeno, podle takových závěrů nelze změnou platů ve
veřejné správě k boji proti korupci žádným způsobem přispět. A aby toho nebylo dost,
existuje ještě jiná studie, která ukazuje, že korupce je vyšší tehdy, když jsou platy úředníků
relativně k příjmu na hlavu vyšší (pro tyto informace viz webová prezentace Světové banky:
World Bank 2005).
Jakou lekci lze odvodit z takovýchto závěrů? Nekonzistentnost prezentovaných zjištění
napovídá, že v konkrétních případech měřených zemí by bylo nutné přihlédnout k dalším
charakteristikám jejich režimů, institucionálního uspořádání a politického procesu. Podobně
jako v případě informačních technologií (viz kapitola 3.4.2.3) ani vysoké platy samy o
sobě nic vyřešit nemohou, pokud nejsou doplněny dalšími navazujícími opatřeními,
která mohou vytvořit podmínky pro jejich efektivitu. Pokud je v zemi, která nemá
dostatečně etablované institucionální struktury a kontrolní mechanismy, zavedena velkoryse
placená veřejná správa, vytvoří se tím pravděpodobně jen nová příležitost pro korupční
jednání, neboť úplatky se začnou hromadit u těch, kteří rozhodují o tom, kdo lukrativní místo
ve státním aparátu získá.
3.4.4.3 Etické kodexy
3.4.4.3.1 Vznik a šíření etických kodexů
Úvahy o vytvoření etických kodexů či jiných závazných mimoprávních norem upravujících
lidské jednání za určitých okolností se objevily již na začátku minulého století
v podnikatelské oblasti. Tyto úvahy vyplynuly z nutnosti stanovit uznávaná psaná (někdy i
nepsaná) pravidla vzájemné interakce v obchodních společnostech, které se staly v důsledku
dynamického rozvoje komplexními výrobními celky, nebo v těch obchodních společnostech,
které zakládaly své dceřiné společnosti. Jinými slovy, řízení a zabezpečování chodu podniků
již nebylo tak snadné jako v minulosti, kdy majitel nebo řídící pracovník dohlížel na několik
zaměstnanců, s nimiž udržoval každodenní kontakt. Podniky se staly z hlediska přímého
působení managementu nepřehledné, zaměstnanci přicházeli z různých společenských vrstev
s často rozdílnými představami o způsobu řešení vnitropodnikových záležitostí. Dalším
důvodem, proč podnikatelé přistoupili k vytváření etických kodexů, byla nutnost poskytovat
zákazníkům trvale kvalitní produkty a služby a potřeba své produkty nestále zlepšovat, aby
obstály v konkurenci. Tyto úkoly bylo možné plnit jenom za předpokladu, že všem složkám
podniku bude jasné, čeho chce podnik dosáhnout a jaké nástroje a jaké hodnoty bude
uplatňovat při naplňování svých vizí.43
Etické kodexy se postupně šířily anglosaským podnikatelským světem. Intenzivní diskuse o
podstatě a významu etických kodexů se vedly v podnikatelské oblasti na přelomu
43
Např. J.C.Penney Company vyhlásila základní kodex obchodního postupu, případněji nazývaný krédo
podniku, už v r. 1913. Ten sestával ze sedmi zásad, odrážejících filosofii podnikání, kterou zastával zakladatel
podniku. Poslední zásada se vztahuje přímo k etice. „Každý svůj postup, metodu či akci musíme posuzovat podle
toho, je-li v souladu s tím, co je správné a spravedlivé.“ Jiný pozoruhodný případ představuje společnost Johnson
& Johnson, která vydala své krédo ve čtyřicátých letech. Uplatňuje se dodnes. Firma je již po několik let za
sebou hodnocena mezinárodními institucemi jako jedna z nejdůvěryhodnějších amerických korporací.
54
osmdesátých a devadesátých let 20. století. Mnohé společnosti44 zveřejnily svá prohlášení o
dodržování etických zásad a deklarovaly tím svobodnou vůli zařadit se mezi ty, které kromě
závazných právních norem respektují rovněž etické normy v postupech navenek i uvnitř
organizace.
Nejpozději po skandálech společností Enron, WorldCom, Arthur&Andersen a Parmalat na
začátku 21. století bylo jasné, že v zájmu zamezení dalšímu hrubému porušování povinností
při správě cizího majetku nebo doslova krádežím a zkreslování účetních závěrek je naprosto
nutné přijmout taková opatření, která jdou nad rámec pravidel vymahatelných zákonem.
Samotné přijetí takovýchto norem ale nestačí, stejně jako nestačí pouze deklarovat vůli nebo
závazek. K tomu, aby sdílené hodnoty začaly působit navenek i uvnitř organizace, je
zapotřebí učinit několik kroků, které budou zmíněny v dalších oddílech této kapitoly.
Etické kodexy sice mají svůj původ v podnikatelském sektoru, uplatňují se však i ve veřejném
sektoru, a to od sedmdesátých let 20. století v souvislosti se skandálem Watergate.45 Důraz na
dodržování etických norem našel odraz v právních normách rozvinutých demokracií.46 Nad
rámec těchto legislativ vznikají však dále ve veřejné sféře etické kodexy, jejichž cílem je
kromě vytvoření takového prostředí, v němž se respektují pravidla etiky v interním pracovním
procesu, rovněž jej kultivovat včetně jeho participačních skupin, a trvale zvyšovat kvalitu
služeb poskytovaných veřejnosti.
V poslední době se také stále více českých veřejných institucí zabývá myšlenkou vytvořit
etický kodex47. Vyplývá to z potřeby vnitřně uspořádat procesy, které tvoří soubor práv a
povinností, cílů a hodnocení a které se stávají stále komplexnějšími. Zejména diverzifikací
vnitřních struktur systému a vznikem detašovaných pracovišť se stává tento interní dokument
důležitou součástí naplňování tzv. podnikové kultury (v případě veřejné správy lze
samozřejmě hovořit o kultuře úřadu).
Co se rozumí etickým kodexem, jaká je jeho funkce a význam pro fungování veřejné správy a
jakým způsobem se přijímá, je předmětem následujících kapitol.
3.4.4.3.2 Vymezení etického kodexu48
Etický kodex je interním dokumentem systému, který obsahuje soubor hodnot, procesů a cílů.
K jeho plnění se všechny prvky systému dobrovolně přihlásily.49
44
Řeč je tady zejména o amerických a anglických korporacích. První studie z padesátých a šedesátých let
provedené v USA ukázaly, že v padesátých letech etické kodexy přijalo 15% velkých amerických společností,
kdežto v šedesátých letech to už bylo 40%. Obdobné studie v sedmdesátých a osmdesátých letech odhalily, že
kodexy se vyskytovaly asi u 3/4 velkých společností. Centrum pro etiku na Bentley College našlo v r. 1986
kodexy už u 93% dotazovaných velkých společností. Nový výzkum Centra z r. 1992 opět ukázal 93%.
45
Jeho vyústěním byla rezignace amerického prezidenta Richarda Nixona.
46
Viz služební zákony něm., ang., rak.,
47
Na podzim 2004 byl přijat etický kodex státního zastupitelství, připravuje se přijetí etického kodexu
Soudcovské unie. Lubomír Zaorálek, předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, přišel v srpnu 2004 s
myšlenkou vytvoření etického kodexů poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR.
48
Pro potřebu definice etického kodexu a dalších kapitol souvisejících s jeho tvorbou a aplikací bude pro úřad i
jiné instituce veřejné správy používán pojem systém. Jde podle slovníkového hesla o termín převzatý z řečtiny
do latiny, který znamená soustavu prvků a jevů ve vzájemném uspořádání a vázáných vzájemnými vztahy. Jedná
se také o účelnou formu organizace postupů, stanovený pořádek podmíněný plánovitým uspořádáním částí a
prostředků.
49
Jinou formou etického kodexu může být krédo nebo motto, které obsahuje v jedné větě kvintesenci etického
kodexu. Krédo může také tvořit úvod etického kodexu, tzv. úvodní větu, kterou si lze snadno zapamatovat a
identifikovat se s ní.
55
Konkrétně tato definice znamená, že:
1. Etický kodex bývá přijat formou interní směrnice. To ovšem neznamená, že by neměl
být veřejně přístupný. Naopak: zveřejněním etického kodexu systém deklaruje svou
vůli podřizovat se ve všech svých činnostech, navenek i dovnitř systému, hodnotově
etickým postupům.
2. Etický kodex stanoví cíle, které systém sleduje, postupy, které vedou k naplnění
těchto cílů, a hodnoty, kterých se systém při naplňování těchto cílů drží.
3. Kodex je vytvořen na základně společného konsensu všech prvků systému. To
znamená, že by se do jeho vytváření měly zapojit všechny složky systému. Konečná
podoba etického kodexu by pak měla být přijata systémem jako celkem (k tomu viz
dále).
3.4.4.3.3 Funkce etického kodexu
Jednou z hlavních funkcí etického kodexu je nesporně kultivace prostředí systému.
V současnosti je většina u nás zveřejněných kodexů založena na pravidlech spíš než na
hodnotách. Převládá v nich právnický jazyk, který se orientuje na popis procesů, nikoli na
důraz vytvořit hodnotově orientované prostředí. Je mylné se domnívat, že etický kodex může
nahradit pracovní nebo organizační řád systému. Je jeho doplňkem a neměl by být za něj
zaměňován.
Etickým kodexem se vytváří i jednotná podniková kultura (event. kultura úřadu), s níž jsou
jednotlivé prvky systému dovnitř i navenek systému srozuměny a konají s ní v souladu
(jednotnost projevu prvků systému).
Systém, v němž existuje kromě jasných pracovních rámců a kompetenčních vztahů i rámec
sdílených hodnot a podmínky jejich naplňování, tvoří rámec bezpečí pro všechny. V případě
veřejné správy jde o zajištění rámce bezpečí pro zaměstnance úřadu, volené zástupce i
veřejnost.
Etický kodex tvoří důležitou součást v procesu řízení rizik instituce. Může sloužit jako
vodítko pro stanovení rizik a jejich eliminaci. Například v případě neetického chování
v procesu vyhodnocení veřejné soutěže může úřad obdržet od kontrolního orgánu citelnou
pokutu, která může narušit nebo úplně zrušit některé další plánované aktivity města. Dalším
z velkých rizik je ztráta dobrého jména a důvěryhodnosti úřadu v očích veřejnosti. Kodex by
měl proto stanovit sankce a jejich způsob vymáhání pro ty, kdo sice neporušili zákon, ale
jejichž jednání mělo škodlivý dopad na vnímání organizace.
Etické kodexy jsou nástroje, které působí preventivně v boji proti korupci. Přispívají
k tvorbě takového prostředí, které zabraňuje vzniku korupčního chování a střetům zájmů.
Aby kodex plnil tyto funkce, musí být platný pro celý systém, tedy pro všechny jeho
součásti. V případě veřejné správy v územních samosprávných celcích se jedná o komplexní
systémy, které obsahují několik složek, v nichž probíhají na základě jiných principů odlišné
procesy. Přitom je důležité, aby etický kodex platil pro všechny složky stejně, jinak pozbývá
svého smyslu vytvořit jednotné etické prostředí. Ve jmenovaném případě je tedy vhodné
vytvořit dokument, jímž se stanoví společně sdílené hodnoty bez ohledu na různorodost prvků
v systému (zaměstnanci, zastupitelé, radní).
56
3.4.4.3.4 Proč je užitečné mít etický kodex?
Existuje několik důvodů, proč je užitečné vytvořit etický kodex a dodržovat jej. Kromě již
uvedených funkcí jsou to zejména tyto:
1. Kodex poskytuje vedení a zaměstnancům vodítko; nástroj umožňující upevňovat
kulturu systému50 a odrážející hodnoty uznávané systémem. Definuje postupy systému
ve všech možných oblastech a ve vztahu k různým participačním skupinám. Omezuje
subjektivitu a nekonzistentnost v rozhodování.
2. Zlepšuje obraz systému na veřejnosti. Demonstruje vůli a snahu organizace jednat v
souladu s platnými normami a dobrými mravy.
3. Zvyšuje loajalitu zaměstnanců a jejich hrdost na to, že jsou součástí daného systému.
4. Napomáhá vytvářet příznivé pracovní prostředí.
5. Je nástrojem účinného řízení a dosahování vysokého standardu ve všech procesech.
6. Je katalyzátorem pozitivních změn.
7. Usnadňuje jednání se zainteresovanými skupinami.
8. Napomáhá dobré a otevřené komunikaci.
9. Zabraňuje nadřízeným, aby po podřízených požadovali nesprávná jednání.
10. Zlepšuje výkonnost organizace.
3.4.4.3.5 Kritika etických kodexů
Od doby jejich vzniku se etické kodexy setkávají s kritikou. Především se jim vytýká
neúčinnost, slabá vymahatelnost, formalismus a tzv. prázdná slova. Další slabinou, kterou
kritici vyčítají některým etickým kodexům, je to, že jsou příliš obecné a nevztahují se
k činnosti systému.
V některých případech lze s kritiky souhlasit, zejména když se jedná o uplatňování sankcí a
způsobu řešení porušení kodexu. Vždy platí, že kvalita etického kodexu odpovídá tomu,
kolik kvalifikované pozornosti se věnuje jeho tvorbě. V případě, že zájem o vytvoření
etického kodexu bude ovlivněn tzv. módní vlnou nebo vnějším tlakem bez náležité přípravy,
je snad vhodnější takový dokument vůbec nepřijímat.
Poslední výtkou kritiků, v našem prostředí snad i oprávněnou, je, že modely chování
jednotlivců jsou pevně zakódované v našich osobnostech a jsou souborem zvyků, rodinného
prostředí, působení hodnot ve společnosti, historického vývoje a kulturních rozdílů, jimž byl a
je jedinec vystaven. V tomto ohledu je rozumné přiznat, že tvorba prostředí, v němž budou
dominovat procesy založené na vzájemné úctě, toleranci, profesionalitě a slušnosti, si u nás
teprve hledá cestu. Je to cesta nelehká a bude vždy záležet na systému, čemu dá přednost.
3.4.4.3.6 Zásady, na nichž by měl být ideální etický kodex postaven
Aby etický kodex naplňoval svoje funkce a byl pomůckou pro management a zároveň
vodítkem pro zaměstnance, je nutné zohlednit několik vlastností, které by měl kodex
obsahovat. Těmi jsou:
− srozumitelnost,
− sdělitelnost,
50
Ačkoli nelze v případě veřejné správy mluvit o „podnikové kultuře“, prvky, které mají vliv na kultivaci
chování všech členů systému, jsou totožné. Podniková kultura představuje modely chování, základní
předpoklady a přesvědčení, které jsou sdílené členy systému po delší dobu. Fungují podvědomě. Jsou to jakési
zvnitřněné odpovědi nebo reakce na problémy ve vztahu k okolí, ale i na obtíže s integrací jednotlivých členů
uvnitř organizace. Stávají se svým způsobem samozřejmými, protože řeší zmíněné problémy standardně a
spolehlivě.
57
− specifičnost,
− aktuálnost,
− vynutitelnost.
I. Srozumitelnost
Dokumenty, které obsahují popis hodnot a modelů chování, musí být formulovány jasně a
srozumitelně.51
II. Sdělitelnost
Etický kodex musí být snadno komunikovatelný. Všechny prvky systému musí jeho podstatu
chápat, musí být schopny o dokumentu mluvit a vysvětlit jeho smysl.
III. Specifičnost
Etické kodexy se musí tvořit tzv. na míru. Nelze převzít etický kodex jednoho systému a
aplikovat jej na jiný. Etický kodex musí obsahovat specifické vymezení organizace, její vize a
cíle, její hodnoty a způsob, jak chce tyto cíle naplnit. Je chybou se domnívat, že podobné
systémy mohou mít totožné etické kodexy. Nemohou. Každý systém je ve své podstatě
specifický. Při tvorbě etických kodexů je nutné zohlednit tuto skutečnost, přičemž je zajisté
možné se nechat jinými dokumenty inspirovat.
IV. Aktuálnost (pravidelné revize)
Etický kodex je nutné považovat za dokument, jehož naplňování si vyžádá nemalé úsilí.
K tomu slouží systém pravidelných revizí, které zjistí, zda je činnost systému v souladu
s hodnotami a vytčenými cíli obsaženými v etickém kodexu. K tomu, aby kodex byl
naplňován, je nutné, aby se všechny složky systému účastnily pravidelných a
specializovaných školení.
V. Vynutitelnost
Funkční etický kodex musí obsahovat prvky vynutitelnosti. V praxi to znamená, že je
nutné stanovit proces, jak etický kodex v případě jeho porušení vynutit, tj. stanovit sankce. Je
nutné připomenout, že etický kodex není právní dokument, ale může v některých případech
sloužit jako doplněk pracovních nebo dodavatelských smluv. O porušení etického kodexu a o
sankcích zpravidla rozhoduje komise, která je za tímto účelem zřízena. V ideálním případě se
etická komise skládá z členů různých složek systému, např. vedení, zaměstnanců, odborů,
členů rady, zastupitelů. Pravomoci a postupy, jimiž se komise řídí, jsou stanoveny zvláštním
dokumentem – jednacím řádem komise.
Závěrem k tomuto bodu je třeba říct, že etický kodex by neměl být pojímán jako právnický
dokument a při jeho tvorbě je užitečné se vyhýbat ryze právnickým formulacím, paragrafům a
odkazům na platné právní normy. Ačkoli to není explicitně řečeno, etický kodex již svým
vymezením poukazuje na vůli chovat se eticky ve všech ohledech a respektovat společenské
normy (včetně platných zákonů).
3.4.4.3.7 Předmět úpravy etického kodexu
Předmětem úpravy etických kodexů jsou následující okruhy otázek:
51
Příkladem nesrozumitelného a nekomunikativního etického kodexu nebo tzv. code of conduct je příloha
smlouvy GE Capital Bank. Na 20 stranách je detailně popsáno, co zaměstnanec, dodavatel atd. smí a co ne a jaké
z toho plynou sankce z porušení. Dokument se přikládá ke každé smlouvě, kterou banka uzavře s dodavateli. Je
sporné, zda banka dostatečně jasně komunikuje obsah tohoto dokumentu. V takových případech hrozí, že
dokument je považován za formalitu a nenaplňuje účel, pro nějž byl vytvořen. Na webových stránkách GE
Capital Bank nebylo možné najít etický kodex ani obdobný dokument.
58
− vymezení cílů organizace;
− hodnoty, které jsou v systému sdíleny, a jejich významy (při všech svých
operacích musí systém dodržovat soubor základních hodnot a postupů, k nimž se
přihlásil);
− závazek dbát etických postupů při všech činnostech, které v systému probíhají, a
kategorický zákaz korupčních praktik jakéhokoliv druhu;
− vědomí systému o závazcích, které má ke všem subjektům, s nimiž přichází do
styku (zaměstnancům, voleným zástupcům, občanům i dodavatelům a účastníkům
veřejných soutěží);
− nástroje sloužící ochraně pověsti systému;
− ustanovení týkající se vynutitelnosti kodexu, zvláště pak vymezení působnosti a
pravomocí orgánu, který se vynucováním etického kodexu bude zabývat (jednací
řád tohoto orgánu by měl tvořit přílohu etického kodexu a být veřejně přístupný).
3.4.4.3.8 Proces tvorby etického kodexu
I. Náročnost tvorby etického kodexu
Pro znázornění, jak náročná může být příprava a proces vytvoření dobrého etického kodexu,
si představte následující: nacházíte se v kanceláři, která je sice hezká a prostorná, ale nějak se
v ní necítíte dobře. Psací stůl a židle jsou postavené nevhodně, svítidlo svítí jinam, květina na
vedlejším stolečku vadí, konferenční stůl zabírá příliš prostoru, obrázek na zdi by mohl viset
jinde atd. Ačkoli jsou v kanceláři všechny důležité součásti obsaženy, zjišťujete, že práce
v tomto prostředí vám nečiní radost. Budete se proto snažit prostředí změnit. Obrázek na zdi
budete chtít převěsit jinam; svítidlo nastavit tak, aby svítilo správným směrem atd.
Poté, co uděláte první malé změny, zjistíte, že všechny prvky jsou navzájem propojené
neviditelnými provazy, a když pohnete jedním, automaticky se pohne druhý. Kdybyste ve
svém snažení pokračovali, proces by mohl trvat nekonečně dlouho a záhy by vás vyčerpal.
Mohli byste přerušit některá spojení, abyste změnu zjednodušili, ale záhy by vám bylo jasné,
že dříve nebo později funkci celého systému narušíte, protože složky systému jsou navzájem
propojené a na sobě nějak závislé. Co dělat? Potřebujete pomoc.52 Když se jedná o komplexní
sociální systémy, změny nelze vyvolat ze dne na den, je nutné počítat s určitou resistencí
systému, ale také s tím, že efektivní změny musí zasáhnout všechny součásti organizace. To
vyžaduje proces postupný.
Etický kodex jako nástroj změn v systému
Proces tvorby etického kodexu je možné přirovnat k procesu změny v organizaci tak, jak jej
chápou někteří přední teoretici v oblasti vedení změn (Kotter, Cohen 2001). Existují dva
druhy změn, které probíhají v procesu tvorby etického kodexu a které nejsou na první pohled
viditelné:
Při profesionálním přístupu53 lze zaznamenat již v procesu vytváření dokumentu vnitřní
změny v organizaci. Součásti systému se po počáteční nevůli účastnit se procesu mění
v aktivní účastníky. Dochází k přehodnocení dosavadního stylu práce, k úvahám o procesech,
rutině, o dobrých i špatných příkladech interakcí, ke kultivaci. I ten nejskalnější odpůrce bude
vtažen do procesu, paradoxně právě svým odporem. Příběh tvorby kodexu bude zaměstnávat
účastníky procesu i mimo pracoviště, protože se jedná o proces tvorby rámce, prostředí,
52
53
John P. Kotter: Vedení procesu změn, Management Press, 2002, Praha.
Tvorba etického kodexu je provázena specialistou na řízení změn v organizacích, případně expertem na tvorbu
etických kodexů.
59
v němž by se každý měl cítit bezpečně. Vnější změna nebude zaznamenána ihned po
vytvoření dokumentu, ale postupně po čase, dle toho, jak závazný bude etický kodex pro
jednotlivé součásti systému a jak jej budou aplikovat v každodenním pracovním procesu.
Lze říct, že etický kodex a jeho naplňování se stávají součástí kultury systému. Pro ty, kdo
budou přicházet do organizace, bude jasné, že se v ní komunikuje otevřeně a slušně, existuje
vzájemná důvěra v kolegu, k němuž se přistupuje s úctou a respektem; budou vědět, že kdyby
se vyskytl problém, bude se řešit v souladu s principy etiky a že nadřízený bude tím, pro koho
tyto principy budou závazné stejně jako pro každého jiného a kdo půjde příkladem v jejich
prosazování. Novým zaměstnancům bude záhy jasné, že hodnotově orientované prostředí
tvoří pro ně rámec bezpečí, v němž mohou svobodně, v rámci svého pracovního vymezení,
rozvíjet své schopnosti, bez obav, že za případná pochybení s nimi bude naloženo neeticky.
Tuto jistotu musí mít všichni a musí být uplatnitelná pro všechny, aby platilo, co bylo
domluveno v etickém kodexu, k jehož plnění se systém zavázal.
Etický kodex se takto stává nástrojem pro zvýšení kultury systému. Po čase se všichni noví
zaměstnanci „sžijí“ s konsensem a přejde jim „do krve“ stejně jako skutečnost, že do
zaměstnání chodí slušně oblečeni a upraveni, na pracovišti se navzájem zdraví atd. Po čase
zjistí, že chodit v obleku není až tak špatné a že přezouvat se do ortopedických papučí je
nevhodné. Za několik měsíců nebo let se tímto už nikdo nebude zabývat, protože to bude
samozřejmé, bude to tvořit nepsaná pravidla, stejně jako etický kodex, který se mezitím již
stal základním hodnotovým dokumentem organizace.
II. Základní předpoklad procesu tvorby etického kodexu
K tvorbě etického kodexu by se mělo přistoupit až tehdy, když vznikne vnitřní naléhavá
potřeba takový dokument mít. Neměla by být podmíněna nařízením „shora“, ani módními
trendy bez notného předcházejícího uvážení.
III. Vlastní proces tvorby etického kodexu
Vyvolání pocitu naléhavosti změny
Prvním krokem k úspěšnému zahájení jakékoli změny je vyvolání pocitu naléhavosti, aby
dostatečné množství lidí začalo jednat s dostatečnou mírou naléhavosti (říká se tomu také
„vytvoření kritické masy“). Bez dostatečného vědomí naléhavosti změny se může stát pokus o
prosazení změny nadlidsky náročným úkolem, který často končí neúspěchem. Při tomto
procesu se budete setkávat s různými formami chování:
a) Neodůvodněné sebeuspokojení: „K čemu potřebujeme etický kodex? Vždyť jsou
to všechno slušní lidé. Je nám přeci vše jasné.“
b) Znehybnění, sebeobrana: „Nebudeme nic měnit, ještě jsme stále lepší než jiní.“
c) Obranná reakce, motivovaná strachem z jakékoli změny.
d) Pesimistický postoj: „A co se změní, když budete mít ten cár papíru? Všechno
zůstane při starém. Já beztak nic nezmůžu.“
Tento odpor lze překonat otevřenou komunikací a vysvětlením, proč je užitečné změnu
podstoupit. Užitečné jsou také názorné ukázky fungujících systémů. Tato část procesu je
náročná a je nutné jí věnovat zvýšenou pozornost. Platí, že všechny typy chování uvedené v
bodech a) až c) mají společného jmenovatele: strach ze změny a z narušení starého rámce
bezpečí.
Nalezení tzv. šampióna změny, sestavení týmu
60
Jakákoli změna, zvláště když se jedná o změnu chování, musí být posvěcena vedením. Je
naivní si myslet, že vedení může být z procesu vyloučeno. Právě naopak. V případě tvorby
kodexu je dokonce nutné, aby alespoň jeden člen vedení byl informován, byl vtažen do
příprav a tzv. obhajoval a prosazoval proces. Musí své kolegy pro myšlenku získat, aby si ji
osvojili a aby se stala rovněž jejich „vlastnictvím“. Z hlediska tvorby etického kodexu je
vedení sice jenom jednou ze součástí systému, ale součástí nesmírně důležitou. Bez jeho
souhlasu se přijetí kodexu bude prosazovat jenom stěží a udržitelnost dosaženého bude
sporná.
Kromě tzv. šampióna ve vedení je potřebné sestavit také tým, který bude změnu prosazovat a
formulovat. Tady je vhodné přizvat ty, kdo jsou schopni a ochotni i nad rámec svých běžných
pracovních povinností spolupracovat a k nimž zbytek systému chová důvěru. Je nezbytné, aby
tým, který bude formulovat základní teze kodexu, byl sestaven z jednotlivců, kteří organizaci
znají zevnitř a již delší dobu v ní pracují. Není až tak důležité, jaké pracovní pozice budou
v týmu obsažené. Podstatné je, aby členové týmu dobře spolupracovali a také aby si
jednotlivci v týmu navzájem důvěřovali. Pokud organizace nemá s podobnými procesy
zkušenosti, je užitečné přizvat do týmu externího specialistu.
Formulace základních tezí
Poté, co byl nalezen tzv. šampión ve vedení a byl sestaven tým, nastává další fáze práce
procesu. Posláním týmu bude zjistit, které oblasti je nutné do kodexu zahrnout: bude třeba
zohlednit názor zaměstnanců a jiných součástí systému a identifikovat klíčové body, které
nesmí zůstat v dokumentu opomenuty. V některých případech lze přizvat i zástupce veřejnosti
(např. z neziskových organizací, které se systémem již spolupracují). Jejich úkolem by mělo
být formulovat očekávání, která by měl systém naplnit.
Tento proces je – vedle bodu II. – nejzdlouhavější. Někdy může trvat i několik měsíců, což
samo o sobě není na škodu. Někdy ale trvá tak dlouho z toho důvodu, že tým nemá jasné
zadání a polevil při komunikaci. Kromě schopnosti formulovat základní teze si totiž musí tým
stanovit vhodnou komunikační strategii, jak oslovit součásti systému, aby je přiměl ke
spolupráci. Nejedná se o jednoduchý proces, zvláště je-li systém tvořen z heterogenních
složek (např. z volených zastupitelů a zaměstnanců úřadu).
Role jazyka při tvorbě etického kodexu
Na tomto místě je účelné pojednat o roli jazyka při tvorbě etického kodexu. Organizace, úřad,
instituce jsou sociální systémy, které obsahují malé a velké skupiny sdílející stejný prostor.
Tento prostor nelze chápat jen ve smyslu fyzikálním, nýbrž jako rámec koordinovaných
činností. Vznikají v něm sociální vztahy, sdílejí se společné významy a tyto významy se tvoří
jazykem. Jazyk generuje společná očekávání. V případě etických norem je to právě jazyk,
který je nástrojem, jehož prostřednictvím bude systém deklarovat hodnoty, které budou
v budoucnosti determinovat jeho procesy. Jinými slovy, při formulaci etického kodexu
musíme používat takový jazyk, jemuž systém rozumí a umí si k jednotlivým pojmům přiřadit
významy (Strnad 2003).
V průběhu práce na tvorbě kodexu podléhá ale i jazyk změnám. Protože platí, že slova a to,
co znamenají, není totéž, pak pokud má být kodex účinný, musí pojmy, kterými se definují
jednotlivé hodnoty a další součásti kodexu, projít tzv. redefinicí. V praxi to znamená, že
nastává přehodnocení jednotlivých významů v zájmu vzájemného porozumění. Zkušenost je
nepřenosná a nelze očekávat, že například pojem „otevřenost“ budou chápat všechny prvky
systému stejně. Proto je nesmírně důležité, aby se v procesu nalézání a přiřazování významů
61
k jednotlivým pojmům postupovalo s náležitou péčí. Je nemyslitelné, aby chápání významů
bylo u všech prvků systému totožné, natož u jednotlivců. Výsledkem by ale měl být
konsensus, který bude nejblíže tomu, jak je význam chápán a definován systémem a přenesen
do procesů.
Vytvoření etického kodexu
Poté, co tým odvedl kvalitní práci při komunikaci naléhavosti změny, všechny složky chápou
nutnost a užitečnost tohoto kroku a byly vyjasněny jednotlivé teze, může se přistoupit
k formulaci samotného dokumentu. (O jeho obsahu bylo pojednáno výše.)
Přijetí etického kodexu
Poté, co byl dokument vytvořen, doporučuje se uspořádat slavnostní událost, na kterou budou
přizváni zástupci všech složek systému. Při této příležitosti by měli všichni přítomní svými
podpisy nebo jiným vhodným způsobem deklarovat vůli naplňovat tento dokument. Formy
přijetí jsou různé a záleží na organizaci, jakou zvolí.
Proč je nevyžádaná pomoc nevhodná, zejména když jde o tvorbu etických kodexů?
Ze zkušeností vyplývá, že systémy lze efektivně ovlivňovat jenom za předpokladu, že se
staneme jejich součástí. Je naivní se domnívat, že tak lze činit zvenčí. Této chyby se často
dopouštějí nátlakové organizace, které se snaží docílit změny tlakem, akcí. V některých
případech mohou být úspěšné, ale pouze krátkodobě. Pro trvalou změnu systému a jeho
procesů je nutné systém znát a stát se když už ne natrvalo, pak alespoň dočasně jeho
akceptovanou součástí, která nebude pro systém představovat ohrožení a bude chápána jako
přínos a pomoc.
Totéž platí pro tzv. nevyžádanou pomoc. Je neužitečná a vede k frustraci pomáhajícího i
„pacienta“. Při nabízení pomocné ruky je nutné postupovat opatrně. Nelze aplikovat pomoc,
aniž by o ni bylo požádáno, třebaže jsme přesvědčeni, že organizace pomoc potřebuje a my
nejlépe víme, jak na to. Tento postup může způsobit více škody než užitku. Výsledkem je
odmítání a nespokojenost na obou stranách a zamezení další možné spolupráce. Tato situace
nastává, protože si pomáhající nedojednal podmínky spolupráce. Navíc když se jedná o
proces tvorby etického kodexu, je nutné postupovat se zvýšenou opatrností a respektem vůči
systému.
Zveřejnění kodexu
Aby etický kodex naplnil své poslání, je důležité, aby o jeho existenci byly informovány
všechny interní a externí složky organizace, všechny tzv. participační skupiny a rovněž
veřejnost. Je vhodné kodex umístit na úvodních webových stránkách instituce (na lehce
dostupném místě, jedná se přece o klíčový dokument!), případně jej využít jako přílohu smluv
pracovních i komerčních (dodavatelských). Zvláštní důraz by se měl klást na ty oblasti, které
jsou nejvíc „ohrožené“ neetickým jednáním (např. proces rozhodování ve věcech
majetkových, vydávání stavebních a jiných povolení, veřejné soutěže, střety zájmů volených
funkcionářů, dary a pozornosti atd.). Všechny složky systému by měly obdržet jednu tištěnou
verzi.
IV. Zavedení kodexu do praxe
62
Základním předpokladem k tomu, aby etický kodex v praxi fungoval, je, že jej bude
dodržovat vedení systému. Etické normy totiž mohou být účinné pouze potud, pokud vedení
půjde příkladem pro všechny ostatní složky systému.
Při zavádění kodexu do praxe se doporučuje dodržovat následující postup:
− zapojit vedení systému do zavádění a uplatňování kodexu, přičemž je nutné,
aby tuto funkci vhodným způsobem deklarovalo;
− integrovat ustanovení kodexu do jednotlivých pracovních procesů;
− zavést systém pravidelného specializovaného školení (pro stávající i nové
zaměstnance), jehož úkolem bude zvýšit povědomí o škodlivosti neetického
chování a které by se věnovalo jednotlivým součástem etického kodexu;
− vytvořit mechanismus pravidelného potvrzování dodržování etického kodexu
všemi složkami systému;
− vytvořit mechanismus pravidelné aktualizace etického kodexu (zaměstnanci by
např. měli mít možnost se k stávajícímu etickému kodexu vyjádřit a případně
navrhnout užitečné změny);
− vytvořit mechanismus vynucování kodexu;
− přeložit kodex i do jiných jazyků, například do angličtiny nebo do němčiny, tak,
aby byl přístupný i klientům systému ze zahraničí.
Za tímto účelem jsou zpravidla v organizacích vyčleněna specializovaná pracoviště (někdy se
tohoto úkolu ujímá personální oddělení, resp. oddělení pro lidské zdroje). Je třeba ale na
tomto místě upozornit, že v případě nedostatečné přípravy těch zaměstnanců, kteří budou
pověřeni naplňováním kodexu, práce nepřinese kýžené výsledky.
3.4.4.4 Systém vzdělávání, který obsahuje i prvky etické výchovy
Součástí systému vzdělávání by měl být i kurz, týkající se etiky práce ve veřejné správě (neníli etické vzdělávání součástí školení etického kodexu).
3.4.4.5 Omezení přijímání darů, úprava střetu zájmů, neslučitelnost funkcí a další
služební a post-služební omezení
3.4.4.5.1 Omezení příjímání darů
Ve vyspělých zemích jsou přijímána pravidla omezující (zakazující) přijímání darů jak
zaměstnanci pracujícími ve veřejné správě, tak často i volenými představiteli samospráv, a to
v souvislosti s výkonem jejich funkce.
Zatímco pro úředníky by měl platit zákaz přijímání darů a jiných výhod v souvislosti
s výkonem služby54, situace v případě volených zástupců je složitější. Volený zástupce se
může během výkonu své funkce občas setkat se situací, kdy mu je nabídnut dar. Na tom není
samo o sobě nic špatného. Nicméně vždy existuje možnost, že by bylo lze tento dar chápat
jako pokus ovlivnit jeho rozhodování. Proto existuje tendence nastavit pro přijímání darů
volenými zástupci pravidla, která podobné spekulace znemožní. Zvlášť na místě jsou tato
pravidla u velmi hodnotných darů, které mohou v obdarovaném vzbudit povinnost
kompenzace a vstřícného přístupu. Účelem těchto pravidel tedy není zakázat dary, nýbrž
zabránit, aby ohrozily výkon veřejné funkce voleným zástupcem nebo způsobily
pochyby o nestrannosti a ohrozit tím důvěru ve veřejnou instituci.
54
V českých podmínkách je tento zákaz stanoven v § 73 zákoníku práce.
63
V případě politiků většinou platí povinnost zveřejňování všech darů, které překročí
určitou hodnotu. Platný zákon o střetu zájmů ukládá politikům na centrální úrovni povinnost
každoročně oznámit dary, které nabyli. Za dar se nepovažují doprava, nocleh, strava a další
„přiměřené“ požitky při cestách v zájmu státu.
3.4.4.5.2 Úprava střetu zájmů a s tím související neslučitelnost funkcí a další služební a postslužební omezení
V moderních společnostech při stále užší spolupráci mezi veřejným a soukromým sektorem se
stává problém střetu zájmů vážnou otázkou. Střet zájmů nastává tam, kde se způsob výkonu
určitého zaměstnání nebo funkce může dostat nebo přímo dostává do rozporu se soukromým
zájmem osoby, která toto zaměstnání nebo funkci zastává. Je třeba zdůraznit, že střet zájmů
není sám o sobě korupčních chováním. Je stavem, v němž se riziko korupce zvyšuje. Střet
zájmů může nastat jak u úředníků, tak i volených funkcionářů. Pokud není jasně a přesvědčivě
řešen, vyvolává vždy podezření a ohrožuje důvěru v nestranný výkon veřejné funkce
(Kudrycka 2004: 42-44). Z tohoto důvodu právní řády vyspělých zemí upravují jednání
zaměstnanců správních úřadů a volených představitelů samospráv tak, aby ke střetu zájmů
nedocházelo.
V případě zaměstnanců správních úřadů bývá upraven střet zájmů následujícím způsobem:
−
vždy je definován pojem střetu zájmů;
−
je stanovena povinnost zveřejnění těch okolností, které mohou střet zájmů způsobit;
−
je stanoven postup, který musí zaměstnanec vyvodit z hrozícího nebo reálného střetu
zájmů (včetně vyloučení z rozhodování pro podjatost);
−
je stanovena neslučitelnost určitých funkcí ve veřejném sektoru;
−
jsou stanoveny omezení či zákazy určitých činností v soukromém sektoru;
−
v určitých případech jsou stanovena i post-funkční omezení;55
−
je stanoven postup, jakým mohou osoby zevnitř – případně i zvnějšku – upozornit na
jednání ve střetu zájmů;
−
za porušení informační povinnosti či za jednání ve střetu zájmů jsou stanoveny sankce.
V případě volených zástupců je možné uvažovat o podobné úpravě – viz rámeček.
Zkušenosti některých zemí střední a východní Evropy (Slovensko, Slovinsko, Chorvatsko,
Polsko, Bulharsko, Rumunsko) to alespoň ukazují.
TIC a účinnější zákon o střetu zájmů
V českém právním řádu existuje „zákon o střetu zájmů“ (jedná se o zákon č. 238/1992 Sb. o
některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých
55
V některých zemích je úředníkům (a voleným zástupcům) stanoven zákaz být zaměstnán po určitou dobu
v určitém okruhu podnikatelských subjektů poté, co opustí službu (volenou funkci). Doba, po kterou tato
„karanténa“ trvá, se pohybuje řádově v měsících až letech Návrh zákona o střetu zájmů navrhuje v případě
volených funkcionářů 1 rok (v některých zemích platí až 5 let). Okruh podnikatelských subjektů, na který se
omezení vztahuje, je zpravidla definován tak, že úředník (volený zástupce) nesmí pracovat u společností, o nichž
během své služby (funkčního období) rozhodoval. Rozhodnutí může spočívat v udělení určitého oprávnění této
společnosti, přidělení veřejné zakázky či veřejné podpory, její privatizaci či prodeji majetku této společnosti.
Důvodem tohoto omezení je, aby byla vyloučena možnost zneužít důvěrné informace načerpané během služby,
případně „zhodnotit služby“, které zaměstnanec úřadu (volený představitel) vykonal během služby (výkonu
mandátu) ve prospěch těchto podnikatelských subjektů. Za tato omezení jim pak zpravidla náleží finanční
kompenzace či jiné výhody.
Toto opatření je inspirováno tzv. konkurenční doložkou známou v soukromém sektoru. Lze ji smluvně zakotvit
do manažerských smluv. Brání zneužití citlivých obchodních informací podnikatele tím, že zakazuje
manažerovi, který od podnikatele odchází, po určitou dobu pracovat u přímé konkurence.
64
funkcí). Tato norma platí už dvanáct let, ale z mnoha důvodů nefunguje a její význam
pro kontrolu výkonu politiků je prakticky nulový. Její existence je vzpomenuta prakticky
pouze jednou ročně, když veřejní funkcionáři odevzdávají oznámení o svých vedlejších
příjmech a darech. Mnozí politici svou povinnost ignorují úplně a vědí, že jim nehrozí žádná
sankce. Přitom se jedná o normu, která by měla do veřejného života vnášet více průhlednosti.
Vláda (tato i předchozí) už několik let slibuje předložení zásadní novely stávajícího zákona,
ale nestalo se tak. Proto Transparency International ČR připravila vlastní návrh zákona, který
střet zájmů volených zástupců důsledným a vynutitelným způsobem ošetřuje a umožňuje
silnější veřejnou kontrolu politiků. Jeho hlavními principy jsou:
I. Široký okruh povinných osob
Současný zákon o střetu zájmů se vztahuje pouze na členy vlády, poslance, senátory a
vedoucí ústředních státních orgánů. Veřejných funkcionářů, kteří se mohou dostat do střetu
zájmů, je však ve skutečnosti mnohem více. Proto je zásadní rozšířit působnost zákona i na
členy zastupitelstev krajů, měst a obcí a tím bránit „decentralizaci korupce“.
II. Nový rozsah povinností veřejných funkcionářů
Soukromé zájmy veřejných funkcionářů jsou na základě současné právní úpravy podrobeny
veřejné kontrole jen velmi nedostatečně. Návrh počítá s rozšířením ohlašovací povinnosti
veřejných funkcionářů tak, aby soukromé zájmy veřejného funkcionáře byly zmapovány
uceleně. Navíc zavádí explicitní povinnost každého veřejného funkcionáře vést a aktualizovat
registr zájmů.
III. Přesně stanovené povinnosti a přísná omezení
Nepřesná specifikace klíčových ustanovení zákona způsobuje jeho neúčinnost a nedokáže
zabránit jeho obcházení. Proto je nezbytné, aby byly v zákoně přesně stanoveny
neslučitelnosti některých funkcí a povinnosti volených zástupců.
IV. Registr zájmů: jednotná, aktualizovaná a srozumitelná databáze
Podle současného zákona je veřejný funkcionář povinen během svého působení ve funkci
deklarovat své majetkové poměry a každoročně odevzdávat dílčí majetková přiznání. Tento
systém je však nepřehledný. Kvalitní zákon o střetu zájmů proto musí zavést povinnost vést
po celou dobu výkonu funkce registr zájmů, tedy jednotný a průběžně aktualizovaný registr,
který dává ucelenou představu o soukromých zájmech veřejného funkcionáře.
V. Registry zájmů musí být veřejné a snadno dostupné
V současnosti se majetková přiznání „uschovávají ve výborech Parlamentu“ a podle reálné
praxe jsou veřejnosti přístupné pouze komplikovaně. Toto je nutné změnit a přijmout princip,
že sféra soukromí veřejných funkcionářů je v porovnání s ostatními občany užší. Navrhovaný
registr zájmů musí být veřejně přístupný a být k dispozici na internetu. Každý občan tak bude
mít možnost kontrolovat registry svých politiků.
VI. Určitá omezení pro veřejné funkcionáře i v době po ukončení výkonu veřejné funkce
Mělo by platit pravidlo, že pokud veřejný funkcionář je přímo zodpovědný za určitou oblast
hospodaření nebo rozhoduje o určité společnosti (např. o privatizaci, udělení veřejné zakázky
atd.), neměl by minimálně rok po odchodu z funkce v této oblasti pro tyto společnosti
pracovat.
VII. Účinné řízení ve věci střetu zájmů
65
Procedura řízení ve věci porušení povinností musí být účinná a rychlá, aby měla smysl.
Rozhodovat by měl vždy orgán odlišný od toho, jehož členem je veřejný funkcionář, o jehož
případ jde, aby se zaručil určitý odstup a předešlo se časté „solidaritě“ mezi kolegy.
VIII. Veřejný průběh řízení a nová možnost sankcí
Zákon zatím neobsahuje žádné sankce, a proto není vynutitelný. Je tedy potřebné zavést
takové postihy, které by neřešily jenom následky, ale působily i preventivně (např. finanční
pokuty za neodevzdávání registrů zájmů, veřejné disciplinární řízení před etickou komisí
atd.). Pokud dojde ke korupčnímu chování, musí být zahájeno vyšetřování podle trestního
zákona, tedy mimo režim zákona o střetu zájmů.
Účelem tohoto návrhu není zamezit vzniku střetů zájmů absolutně, ale zvětšit možnost
veřejné kontroly a tím umožnit účinnější a zacílený veřejný tlak, který by pomohl
eliminovat „bezskrupulózní“ veřejné funkcionáře. Ústavní činitelé jsou lidé ve funkcích
placených z veřejných zdrojů, a proto se musí smířit s přísným dohledem veřejnosti a z něj
plynoucím omezením soukromí. Mělo by platit, že pokud toto omezení podstupovat
nehodlají, mohou dělat něco jiného.
Pravidla upravující podávání přiznání majetku, činností a darů
Ve vyspělých zemích existuje povinnost kvalifikovaného okruhu zaměstnanců ve veřejné
správě, jakož často i volených představitelů samospráv, podávat tzv. přiznání zájmů,
majetku, činností a darů.56 Tato přiznání jsou důležitým nástrojem pro udržení integrity
představitelů veřejného sektoru. Jejich cílem je umožněním důsledné veřejné kontroly
zabránit neoprávněnému obohacení ve veřejné funkci. Laicky řečeno veřejný
funkcionář by měl prokázat, s jakým majetkem do funkce vstupuje a zda se během
jejího výkonu nezákonně neobohatil.
Předmětem těchto přiznání je obvykle soupis majetku, jehož je dotyčná osoba vlastníkem,
dále seznam aktivit, které – při splnění zákonem daných omezení – dotyčná osoba
vykonávala, nebo darů, které dotyčná osoba za určité období obdržela (v některých případech
platí, že dotyčná osoba je povinna podávat tato přiznání i za osoby, které jsou jí blízké57).
Nepodání přiznání nebo jeho neúplné či nepravdivé vyplnění zakládá obvykle vznik
služebně-právní odpovědnosti (u volených představitelů pak buď politické, v některých
případech i administrativně-právní odpovědnosti).
Přiznání podávají buď tyto osoby plošně a periodicky (týká se volených zastupitelů
samospráv a vyšších pozic ve veřejné správě), nebo se vyžadují ad hoc v případě, že existuje
podezření, že dotyčná osoba přijímá úplatky (pak se jedná o „test integrity“ osoby zaměstnané
ve veřejné správě – k tomu viz 3.4.8). Myšlenka těchto přiznání vychází z principu omezení
kladených na osoby buď ve veřejné správě zaměstnané, nebo zvolené do orgánů samospráv.
B) Nástroje represivního charakteru
56
V zemích střední Evropy je podrobnější regulace této oblasti zaměřena spíše na úředníky veřejné správy než
na volené reprezentanty (Kudrycka 2004).
57
Rozšiřování okruhu povinných osob je vedeno obavou, že bude přepisován majetek na další osoby, čímž se
dotčení vyhnou svým povinnostem. Doporučuje se proto zahrnout do majetkového přiznání majetek nejbližších
příbuzných (manžela, druha) veřejného funkcionáře.
66
3.4.5 Nástroje trestního práva
Tresty podle trestního práva jsou primárním nástrojem s penalizační i preventivní
(odstrašující) funkcí. V souladu s tímto jejich posláním trestní zákon nikoli náhodou na
většinu korupčních trestných činů, kde je pravidelně přítomen motiv majetkového prospěchu,
přímo ve zvláštní části pamatuje tresty finanční povahy.
Nejde však o jediné tresty. Ze statistik ministerstva spravedlnosti vyplývá58, že nejčastěji
jsou ukládány podmíněné tresty a pak také trest zákazu činnosti (v případě trestného činu
přijímání úplatku). K reprezentativnosti statistik dodejme, že v roce 2003 bylo za některý
z trestných činů úplatkářství stíháno 163 osob, přičemž odsouzeno bylo 75 osob. V roce 2003
nebyl uložen žádný nepodmíněný trest. Ten by u tohoto druhu trestného činu přicházel
v úvahu až při recidivě, souběhu s dalšími trestnými činy či v případě dlouhodobé a
majetkově významné trestné činnosti.
Za nástroj trestního práva lze označit i možnosti, které nabízí trestní právo procesní.
Bohužel je jen velmi málo využívána možnost konání hlavního líčení na pracovišti
obžalovaného a dalších nástrojů k výchovnému působení soudního řízení (§ 199 tr.ř.). Tyto
nástroje mají výrazný preventivní účinek zejména u korupčních trestných činů, které mají
velkou latenci a často mezi veřejností převládá postoj pasivity a rezignace na řešení problému.
Trestní řád rovněž počítá s informováním orgánů činných v trestním řízení o své činnosti, a to
poskytováním informací sdělovacím prostředkům (§ 8a tr.ř.). Tato možnost je využívána
intenzivněji a v případě korupčních trestných činů působí jak preventivně, tak na změnu
náhledu veřejnosti o marnosti snah korupci odhalovat a trestat. Pochopitelně je tuto formu
„osvěty“ nutno provádět s ohledem na presumpci neviny, ochranu soukromí a osobnosti
stíhané osoby a na zachování důkazů, což přikazuje i zákon sám.
Velmi silný je procesní institut vazby, resp. tzv. koluzní vazby. Nutno zde připomenout, že
vazba je institut zajišťovací a nikoli prostředek trestu. Koluzní vazba se uvaluje na
obviněného – vedle dalších dvou vazebních důvodů – v případě, že existuje důvodná obava,
že obviněný bude působit na dosud nevyslechnuté svědky nebo spoluobviněné nebo jinak
mařit vyšetřování (§ 67 písm. b) tr. ř.). Vedle zastrašování a vydírání je typickým důvodem
tohoto druhu vazby právě uplácení svědků, spoluobviněných, ale též třeba poškozených či
dokonce orgánů činných v trestním řízení.
Mezi protikorupční nástroje trestního práva lze rovněž zařadit ochranu svědka, obsaženou
zejména v zákoně č. 137/2001 Sb., o zvláštní ochraně svědka a dalších osob v souvislosti s
trestním řízením. Uplatní se především u případů tzv. velké korupce, která bývá často spojena
s kriminalitou takového druhu, že svědkovi či jeho okolí hrozí reálné nebezpečí újmy. Zákon
poskytuje řadu nástrojů k zahalení identity svědka, např. jeho přestěhování a jeho osobní
ochranu.
Význam má rovněž nedávno přijatý zákon č. 279/2003 Sb., o výkonu zajištění majetku a
věcí v trestním řízení, který podrobně upravuje postup zajištění zakotvený v trestním
řádu (§ 347). Má spíše význam pro zachování hodnot pro výkon peněžitých trestů,
znemožňuje však též korupční manipulace s prostředky. Obdobnou zajišťovací funkci jako
vazba vůči osobám plní v trestním řádu zajištění prostředků na bankovním účtu (§ 79a) a
zajištění zaknihovaných cenných papírů (79c).
58
Online na www.justice.cz.
67
Tolik pokud jde o protikorupční nástroje v platném právu. Je však na místě zmínit i některé
další nástroje, které se osvědčily v minulosti či v zahraničí a v tuzemsku se o jejich zavedení
rovněž uvažuje (Vláda ČR 1999: 9).
Prokazování původu majetku v souvislosti s trestním řízením je řešení, které bylo zvoleno
např. v Německu. Existují různě silné modely práva požadovat prokázání původu majetku a
jde o prosazující se trend v zahraničních úpravách. Kupříkladu nám geograficky blízký
německý model představuje tzv. daňové řešení. Pokud osoba stíhaná pro hospodářskou nebo
majetkovou trestnou činnost odmítne uvést původ svého majetku, může být tento majetek
finančním úřadem zdaněn. Ve většině případů lze použít nejvyšší daňovou sazbu.
Druhým velkým tématem je alespoň částečné znovuobnovení institutu dozoru nad
zákonností v některých vymezených případech. Jde o dřívější všeobecný dozor
prokuratury, který se týká řízení civilního a správního, nicméně vzhledem k povaze
dozorového orgánu, což by dnes nejpravděpodobněji bylo státní zastupitelství, je o něm
vhodné pojednat krátce i na tomto místě. Dnes je zrušení všeobecného dozoru na počátku
devadesátých let zhusta označováno za fatálně chybný krok, umožňující nárůst korupce,
ekonomické kriminality i poklesu úrovně veřejné správy. Kupříkladu Ondruš popisuje dopad
na správní oblast jako „velmi destruktivní vliv na jejich činnost (POZN. orgánů veřejné
správy), od prosté arogance a nečinnosti vůči účastníkům řízení až pro vysloveně korupční
projevy. Jejich výrazný nárůst lze spatřovat již záhy po zrušení všeobecného dozoru
prokuratury.“ (Ondruš 2000: 8).
V tomto ohledu by bylo vhodné, aby státní zastupitelství mělo zákonem stanovenu
pravomoc vstupovat do správních a občanskoprávních řízení taxativně vyjmenovaných
v zákoně a navrhovat zrušení nezákonných nebo neodůvodněných rozhodnutí. Vliv na
pokles korupčně motivované kriminality proti pořádku ve věcech veřejných ostatně prokazují
i slovenské zkušenosti, kde dozor prokuratury existuje v širokém pojetí.59
V ČR má dnes státní zástupce jen omezené možnosti ingerence do civilního řízení (§ 35
o.s.ř. – především věci rejstříků a statusové – prohlášení za mrtvého, způsobilost k právním
úkonům ad.) a něco málo pravomoci získal v soudním řádu správním, podle kterého může ve
vymezených případech podávat správnímu soudu tzv. žaloby ve veřejném zájmu (§ 66 s.ř.s. –
jde pouze o nejvyššího státního zástupce).
3.4.6 Úprava stížností
Ve sféře správního práva správní orgány nevydávají pouze rozhodnutí podle správního řádu,
ale působí vůči osobám celou škálou různých dalších aktů i faktických úkonů. I takovéto
akty (nezávazná opatření, osvědčení, faktické zásahy, předvolání, ale též nečinnost a
obstrukce) i faktický styl jednání konkrétních osob však mohou být vadné, často s korupčním
podtextem. Účinný obecný nástroj k nápravě pochybení veřejné správy však český právní
řád zatím postrádá.
Dílčí jednání správních úřadů jsou sice dnes většinou pokryta právní úpravou prostředků
nápravy, ta je ale velmi roztříštěná a často procesně složitá. Pokrok učinil soudní řád
správní, moderní předpis, který pamatuje i na nezákonnou nečinnost správního orgánu,
nezákonné faktické zásahy s dlouhodobým dopadem apod.
59
Viz § 3 a 4 zákona č. 153/2001 Z.z.
68
Tzv. etické kodexy (viz na jiném místě těchto skript) přijímané dobrovolně správními úřady
jako vnitřní směrnice nejsou obecně závazné, jejich přijetí je čistě dobrovolné a nelze je tedy
považovat za prostředky právní ochrany - občan si nemůže jejich účinky vynutit (může se
nicméně na porušení etického kodexu ve své stížnosti odvolat).
Jednotný a jednoduchý prostředek nápravy tak dnes velmi chatrně plní vládní vyhláška č.
150/1958 Ú.l. o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících. I to je však sporné,
neboť v právní nauce existují dva protichůdné právní názory na její platnost. Podle
některých administrativistů (Ondruš 1998:7) její platnost skončila s pozbytím platnosti Ústavy
9.května,60 ačkoli nikdy nebyla formálně zrušena. Právní předpis „vládní vyhlášky“ ústavní
systém ČR nezná, nicméně v praxi se vyhláška orgány veřejné správy používá. Zejména tak
tomu je proto, že většina právní doktríny se staví za to, že závaznost vyhlášky se omezila jen
na orgány státní (případně obecně veřejné) správy (Mahrová 2002: 4).
Stejně soudí i judikatura, která v některých situacích přímo určuje, že vládní stížnostní
vyhláška se použije (např. Vrchní soud v Praze určil, že neshledá-li správní orgán důvodným
podnět k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení, nevydává o tom rozhodnutí, ale svůj
závěr intimuje podateli postupem podle vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú. l. 61). Na naprosté
většině orgánů veřejné správy jsou zřízeny organizační útvary, které se zabývají stížnostmi.
Vyřízení stížnosti ve smyslu vyhlášky (formálně jde o pouhý dopis, nikoli rozhodnutí)
pochopitelně není rozhodnutím, proti kterému by bylo možno podat opravný prostředek
nebo správní žalobu.
Vyhláška se původně vztahovala jak na státní orgány, tak na hospodářské subjekty,
které byly v jiném socieoekonomickém systému se státem propojeny. Dnes je řada jejích
ustanovení neuplatnitelná a celkově je tento archaický předpis jen východiskem z nouze.
Význam má několik zásad, které je žádoucí zachovat i v případné nové zákonné úpravě.
Jde o možnost anonymity resp. anonymního podání, které je orgán veřejné správy povinen
také prošetřovat, jsou-li informace v něm důvěryhodné. Zejména v případě rozsáhlé a
propojené korupce na lokální úrovni se může stěžovatel důvodně obávat šikany či jiné újmy.
Požádá-li stěžovatel o utajení jeho totožnosti, adresát stížnosti mu musí vyhovět. Možnost
anonymity je žádoucí proto, že i taková podání mohou obsahovat cenné poznatky často o
velmi závažných nezákonnostech.
Šikovným instrumentem je rovněž evidence stížností, která slouží jednak jako prostředek
kontroly jejich řádného vyřizování a jednak umožňuje analyzovat problémy ve veřejné správě
a zacílit vhodně systémová nápravná opatření (viz kapitola 3.3.2.2). Dnes jednotná forma
evidence stížností neexistuje, každý orgán stížnosti zaznamenává podle svého, bylo by však
vhodné systém v nové právní úpravě sjednotit.
Stanovení lhůt a dalších záruk řádného postupu při vyřizování stížnosti (protokoly
z jednání) je dnes samozřejmostí každého procesního předpisu. Pochopitelně je vhodné
ustanovení zakazující vůči stěžovateli činit přímé i nepřímé kroky proto, že podal stížnost.
Na soudobé negativní jevy ve veřejné správě, kdy doba nahrává protežování (především
ekonomicky) vlivných subjektů, je však vyhláška velmi slabý nástroj, navíc skutečně velmi
60
61
Ústavní zákon č. 150/1948 Sb.
Soudní judikatura č. 14/1999, str. 424 (SJS 510/99 7 A 179/95-17).
69
obsoletní. Zásadní je potřeba zavedení sankcí při shledání, že stížnost je důvodná. Je zde tedy
velmi zřetelná potřeba nové úpravy, a to na úrovni zákona. I zde lze využít zkušenosti země
s nám nejbližším právním řádem: nový zákon o vyřizování stížností platí na Slovensku od
roku 1996, kde se zřetelně osvědčil.
Neudržitelný stav podnítil poslaneckou iniciativu, která v roce 1998 připravila v součinnosti
s odborníky návrh zákona o stížnostech.62 Návrh zákona byl velmi progresivní, zaváděl
sankce v podobě disciplinárního postihu, výslovně se vztahoval i na činnost obcí (pouze
v přenesené působnosti) a obsahoval i nástroj (poněkud sporný) proti notorickým
stěžovatelům bez skutečného důvodu – autoři nedůvodných stížností měli platit náklady
vyřizování stížnosti. Návrh nepočítal se zřizováním nových orgánů či pracovních míst a byl
tedy rozpočtově neutrální. Bohužel se však nenašla v obou komorách parlamentu vůle zákon
přijmout. Podobný návrh nebyl od té doby podán, proto je nutno nadále používat stížnostní
vyhlášku.
3.4.7 Protikorupční linky
Ke sbírání poznatků o tom, že byl spáchán trestný čin, mohou sloužit také zvláštní telefonní
linky (e-mailové adresy), které zřizují některé veřejné instituce (v poslední době především
česká ministerstva). Reálný dopad těchto linek je ale třeba považovat za velice omezený.
3.4.8 Testy integrity
Korupční transakce většinou probíhají utajeně (na čemž mají zájem všichni aktéři) a z tohoto
důvodu se jejich vyšetřování musí často spokojit s nepřímými důkazy. Tam, kde se jiné
vyšetřovací prostředky míjí účinkem, se v některých zemích (USA, Kanada, Polsko) používá
speciální nástroj – tzv. testy integrity. Pod tímto názvem se skrývají v zásadě dva
protikorupční nástroje – jednak se jedná o předstíranou nabídku úplatku, jednak jde o
zvláštní úpravu majetkových přiznání.63
Cílem testů integrity je otestovat odolnost veřejného funkcionáře (politika, úředníka, soudce,
státního zástupce, policisty, celníka) vůči korupčním nabídkám. V případě, že tímto testem
veřejný funkcionář neprojde, následuje zpravidla sankce. Již sama existence testů integrity má
však i výrazný preventivní účinek.
Prvním typem testů integrity je ad hoc kontrola majetkových poměrů. Použije se
například tehdy, žije-li si testovaná osoba nad poměry jejího služebního příjmu a není
schopna vysvětlit původ svého majetku. V tomto případě může orgán nadřízený testované
osobě nařídit, aby podala úplné a pravdivé přiznání svého majetku a vysvětlila původ jeho
nabytí. Závěry plynoucí z tohoto majetkového přiznání pak slouží jako podklad pro daňové,
případně i trestní řízení proti „testované osobě“.
Druhým typem testů integrity je předstíraná nabídka úplatku. Použije se proti takové
osobě, vůči které již existuje konkrétní podezření z korupčního jednání. Stejně jako ad hoc
kontrola majetkových poměrů se tedy neprovádí plošně. Proto je zavádějící představa velkého
množství „agentů – provokatérů“ pohybujících se po republice a provokujících úředníky
úplatky.
62
63
Sněmovní tisk č. 574, 3. volební období.
Oba nástroje je možné i kombinovat.
70
Otázka sankce za přijetí předstírané nabídky úplatku je poněkud problematická. Protože se
jedná o reakci na čin vyprovokovaný státem, nemohl by vést k trestněprávnímu postihu
(existuje judikát Ústavního soudu, podle nějž policisté nesmí sami navádět k trestné činnosti).
V úvahu proto spíše připadají jiné sankce než trestněprávní, především pracovně/služebněprávní, zejména finanční postihy, funkční degradace nebo ukončení pracovního/služebního
poměru. I to by však mohlo přinést poměrně vleklé soudní spory. Proto se zdá vhodné
podřídit test integrity právu smluvnímu a uzavírat jej jako doplněk k pracovním
(služebním) smlouvám. Bez výslovné úpravy v zákoně však ani takové řešení není možné.64
Oba nástroje představují výrazný zásah do osobnostních práv testované osoby, a proto je
nutné, aby testy integrity byly prováděny pouze při splnění zákonem daných podmínek a
s přivolením soudu (nebude-li možnost testu integrity zakotvena v pracovní/služební
smlouvě).
3.4.9 Náhrada škody způsobená nezákonným
nesprávným úředním postupem
rozhodnutím
nebo
Náhrada škody za nezákonné či nesprávné jednání státu a jeho orgánů je patrně
nejvýraznějším rysem tak často zmiňovaného právního státu. To znamená nejen to, že i stát
je vázán právem, které vytvořil, ale prakticky má pro poškozené osoby význam náhrada škody
za tato jednání. Ačkoli se jedná o náhradu škody za jednání na poli veřejného práva, jde o
úpravu soukromoprávní, která má v zásadě rysy soukromého práva, resp. odpovědnosti za
škodu – typického civilněprávního institutu.
V současnosti upravuje jádro náhrady škody způsobené orgány veřejné správy (tj. nejen
státem, ale i územní samosprávou) zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním
postupem. Tento zákon je vlastně provedením Listiny základních práv a svobod, která (v čl.
36 odst. 3 a 4) stanoví, že každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným
rozhodnutím soudu či jiného státního orgánu, orgánem veřejné správy či nesprávným úředním
postupem.
Ve vztahu k územní samosprávě nutno podotknout, že až do přijetí dnešního zákona v roce
1998 nebyly tyto články Listiny beze zbytku naplněny, neboť předcházející zákon o
náhradě škody nezákonným rozhodnutím a nesprávným úředním postupem (č. 58/1969 Sb.)
se vztahoval pouze na státní orgány a nikoli již na územní samosprávu obnovenou již v roce
1990 (obecní zřízení) resp. 1997 (vyšší územně samosprávné celky – kraje).
Ke vzniku odpovědnosti státu za škodu je třeba – obdobně jako u standardní odpovědnosti
za škodu podle občanského zákoníku – tří prvků: protiprávního jednání, zde tedy
nezákonného rozhodnutí či nesprávného úředního postupu, způsobení škody a příčinné
souvislosti mezi protiprávním jednáním a způsobenou škodou. Jelikož se zde nepožaduje tzv.
zavinění (existence nedbalosti či dokonce úmyslu v jednání škůdce), jde o tzv. odpovědnost
objektivní. Neexistuje zde ani jeden důvod, z nějž by se mohl stát (při existenci výše
uvedených složek odpovědnosti) své odpovědnosti zprostit (v občanském právu typicky např.
vyšší moc) – taková odpovědnost se nazývá absolutní.
64
Přijetí takové normy v ČR není v současnosti politicky průchodné. Ministerstvo vnitra ČR v roce 2004 sice
připravilo věcný záměr zákona o testech integrity, koaliční i opoziční poslanci ale naznačili, že takovou normu
nepodpoří a další práce byly prozatím zastaveny. Zdá se, že nevyjmou-li se z působnosti tohoto zákona politici a
soudci, má jeho přijetí minimální šanci na úspěch.
71
Protože zákon č. 82/1998 Sb. je ve vztahu k občanskému zákoníku, kde je úprava
odpovědnosti za škodu komplexní, předpisem speciálním, použijí se v případě, kde není
úprava v tomto zákoně, ustanovení občanského zákoníku. Příkladem je definice škody (co
je škoda skutečná a co je ušlý zisk, nároky při škodě na zdraví), společná odpovědnost za
škodu, moderační právo soudu (právo snížit náhradu pod hodnotu škody) a podobně.
Pokud se chce postižená osoba (může jít i o cizince nebo o právnickou osobu) domoci
náhrady škody na státu, musí nejprve vyčerpat všechny řádné opravné prostředky, které
má v dané věci k dispozici. O tom, že rozhodnutí v civilním, trestním či správním řízení je
nezákonné, musí být ovšem někde rozhodnuto – typicky prostřednictvím mimořádných
opravných prostředků (viz výklad o opravných prostředcích, část II.). Toto se nevyžaduje u
nesprávného úředního postupu (aktivní i pasivní činnost – prakticky každá další úřední
činnost kromě rozhodování, tedy např. vydávání osvědčení).65
Pak se může obrátit na ministerstvo spravedlnosti, odbor odškodňování či jiný ústřední orgán,
v jehož působnosti k pochybení došlo. Až pokud do 6 měsíců tento orgán nenahradí
škodu, může se poškozená osoba obrátit na soud. Pokud soud vysloví odpovědnost a přizná
náhradu škody, platí ji stát, ať již rozhodl či jednal jakýkoli orgán. Stát sám pak může využít
tzv. regres a požadovat náhradu škody pro sebe od orgánu, který nesprávně jednal. Tento
orgán pak má dále právo zhojit se na osobě, která se na rozhodnutí podílela (např. každý
z členů soudního senátu, který vydal nezákonné rozhodnutí).
Odpovědnost státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. je úprava obecná, která se vztahuje
v zásadě na jednání všech orgánů veřejné správy a notářů při výkonu státní správy. Existují
však orgány, jejichž odpovědnost za škodu se řídí speciální právní úpravou. Tu lze nalézt
v případě odpovědnosti státu za škodu způsobenou policií anebo osobami policii
pomáhajícími66 anebo osobami pomáhajícími Bezpečnostní informační službě. Odpovědnost
za nezákonnosti tzv. soukromých exekutorů (kteří také zčásti, podobně jako notáři,
vykonávají činnosti z pověření státu) nenese stát, ale tito exekutoři sami.
Podobnou funkci má odpovědnost státu za porušení povinností zachovávat některé ze
základních lidských práv v Evropské úmluvě o ochraně základních práv a svobod
(vyhlášena pod č. 209/1992 Sb.). Ke kontrole plnění této Úmluvy je zřízen Evropský soud pro
lidská práva ve Štrasburku (nejde o orgán Evropské unie, ale Rady Evropy, pod jejíž gescí je
Úmluva uzavřena). K němu se mohou obracet za velmi přísných podmínek jednotlivci, kteří
tvrdí, že stát porušil některé z Úmluvou zaručených práv. Pokud Soud po důkladném
prozkoumání případu shledá, že se tak stalo, může přiznat postiženému jednotlivci rovněž
určitou částku – tzv. spravedlivé zadostiučinění (čl. 41 Úmluvy). Nejde zde o náhradu škody
v pravém slova smyslu, ale o kombinaci náhrady za morální újmu a za škody tam, kde tyto
nelze nahradit plně podle vnitrostátního práva.
3.5 Protikorupční nástroje ve vybraných činnostech veřejné správy
3.5.1 Protikorupční nástroje ve správním řízení
Ve správním řízení se především uplatňují některé ze zákona vyplývající zvláštní instituty,
jejichž cílem je kromě jiného i prevence korupčního jednání. Mezi tyto instituty patří
65
66
R 28/78.
§ 49 zákona č. 283/1991 Sb., o Policii ČR.
72
především zúžení správního uvážení, odůvodňování rozhodnutí a systém opravných
prostředků.
Dále lze ve správním řízení uplatňovat některá další organizační opatření, která jsou s to
předcházet korupci. Mezi tato opatření se řadí stanovení standardů pro výkon jednotlivých
správních činností a komplex opatření, jejichž cílem je odstranit průtahy v řízení.
3.5.1.1 Zúžení správního uvážení při rozhodování
Správním uvážením (diskreční pravomocí veřejné správy) se rozumí veřejné správě zákonem
dovolená možnost volit v konkrétním případě mezi různými postupy (Vopálka 2001: 58).
Na jednu stranu umožňuje institut správního uvážení veřejné správě reagovat pružně na
nastalé nepředvídatelné situace. Na druhou stranu může být správní uvážení zdrojem
korupčních příležitostí. Zákonodárce by měl proto zvažovat, jakou šíři správního uvážení
veřejné správě v konkrétních případech ponechá.
V případech, kdy zákonodárce ponechal veřejné správě možnost správního uvážení, pak platí,
že veřejná správa nemůže rozhodovat podle libovůle. Naopak: i rozhodování v rámci
diskreční pravomoci je vázáno některými zásadami, které vycházejí z předpisů ústavní síly,
případně z obecných zásad dobré správy (Vopálka 2001: 59).
Především je veřejná správa vázána principem rovnosti osob, o jejichž věc jde, v důstojnosti a
právech (druhou stranou téže mince je pak zákaz diskriminace). Z tohoto principu pak plyne,
že nacházejí-li se různé osoby ve stejných podmínkách, rozhodných v určité věci, musí o
nich být rozhodnuto podle stejných pravidel a se shodným výsledkem. Nelze tedy správní
uvážení ve shodných případech použít jednou k tíži a podruhé k dobru různých osob (Vopálka
2001: 59).
3.5.1.2 Odůvodňování rozhodnutí
Jakkoli je obecně odůvodňování rozhodnutí bráno jako samozřejmost, jeho povinnost a jeho
význam je proti svévoli případně motivované korupcí značný. Mimo jiné významně
usnadňuje další procesní nástroj kontroly – přezkum rozhodnutí, také však kultivuje právní
vědomí i právní argumentaci.
Zákonné zakotvení odůvodnění nalezneme ve všech klíčových procesních předpisech –
občanském soudním řádu (§§ 156 odst. 1, 157 odst. 1), trestním řádu (§§, 120 odst. 1, 125
odst. 1), správním řádu (§ 47 odst. 1, resp. § 68 odst. 167), zákoně o Ústavním soudu (§ 54
odst. 2), soudním řádu správním (§ 54 odst. 2), zákoně o správě daní a poplatků (§ 32 odst.
3).
Odůvodnění se vyžaduje rovněž při zvláštních procesních úkonech svého druhu, které
intenzivně zasahují do základních práv osob – např. příkaz k domovní prohlídce, tzv. zatykač
či příkaz k provedení odposlechu telefonu.68 Soudce, který o návrhu státního zástupce
rozhoduje, musí znát důvody a uvážit, zda jsou dostatečné.
Existují výjimky, např. trestní příkaz v trestním řízení, které však musí obsahovat záruky
přezkoumatelnosti rozhodnutí (např. v případě trestního příkazu možnost dosáhnout
podáním odporu vydání standardního rozsudku s odůvodněním). Odůvodnění je totiž jedním
z hlavních požadavků Evropského soudu pro lidská práva při posuzování, zda byly
67
68
Zákon č. 500/2004 Sb., účinný od 1.1.2006.
§§ 69, 83 a 88 tr. řádu.
73
splněny podmínky řádného procesu. K němu zavazuje státy čl. 6 odst. 1 Evropské
úmluvy o ochraně základních práv a svobod a řádný proces znamená též, aby orgány
soudního typu odůvodňovaly svá rozhodnutí. Tuto povinnost konstatoval i Ústavní soud, když
absenci dostatečného odůvodnění označil za porušení principu spravedlivého procesu,
neodůvodněné rozhodnutí za nepřezkoumatelné a odporující ústavnímu pořádku.69
3.5.1.3 Opravné prostředky (v linii správní, v linii soudní)
Navzdory ostatním zárukám řádného procesu se stává, že rozhodnutí soudního nebo
správního orgánu je vadné. Může jít o vady skutkové (nesprávné zjištění skutkového stavu),
právní (nesprávné právní posouzení) anebo vady formální. Formální vady spočívající
v písařských chybách mají relativně jednoduchou a účelnou úpravu nápravy, neboť je zřejmá
jejich povaha.
K nápravě vad ostatních dává procesní právo účastníkům řízení a výjimečně dalším osobám
(viz pojednání o všeobecném dozoru) tzv. opravné prostředky – možnost iniciovat nové,
tentokrát opravné řízení.
Opravné prostředky jsou nástroj přezkumu rozhodnutí nižších instancí vyššími orgány.
V rámci správní soustavy jde v zásadě o vyšší orgány v nadřízeném postavení, u vyšších
soudů vztah nadřízenosti a podřízenosti neexistuje. Správní orgány mají kromě kontroly
v rámci své soustavy ještě kontrolu soudní, zatímco u soudů je vnější kontrola vyloučena.
Plyne to z povahy soudů, které jsou nestranné a nezávislé, a to na základě ústavního zakotvení
(čl. 81 Ústavy, čl. 36 odst. 1 Listiny). Jako takové mohou finálně přezkoumávat i rozhodnutí
veřejné správy (v rámci tzv. správního soudnictví), která sama znaky nezávislosti nesplňuje.
Obecně lze všechny opravné prostředky rozdělit na řádné, jejichž určujícím znakem je, že
přezkoumávají ještě nepravomocné (a zpravidla tedy nevykonatelné) rozhodnutí, zatímco
mimořádné opravné prostředky slouží k nápravě tak vážných vad řízení, že stojí za to jimi
prolomit již pravomocné rozhodnutí.
Podle typu přezkumného procesu, který opravné prostředky vyvolají, lze dělit opravné
systémy na apelační (druhý stupeň může rozhodnutí dle své úvahy změnit, zrušit anebo
potvrdit; jde o nejširší systém i v tom ohledu, že se přezkoumává právní i skutková stránka),
kasační (druhý stupeň zkoumá rozhodnutí jen po stránce právní; rozhodnutí ruší či potvrzuje,
sám rozhodnout nově nemůže) a revizní (zkoumá se jen právní stránka; rozhodnutí lze
změnit, pouze pokud byl skutkový stav v prvním stupni zjištěn řádně).
Ve vztahu k nápravě korupčního jednání mají velký význam právě mimořádné opravné
prostředky, které jsou často konstruovány pro případ trestného činu rozhodujícího
orgánu resp. osob, které jej tvoří. Pamatují však i např. na podplácení svědků, falšování
důkazů a podobně.
Nejtypičtějším instrumentem nápravy pro takové případy je obnova řízení. Institut obnovy
řízení v trestním řízení i ve správním řízení je založen mj. na důvodu, že rozhodnutí bylo
dosaženo trestným činem (správní řád) anebo se orgán činný v trestním řízení v jeho průběhu
dopustil trestného řinu (trestní řád). Zákon o správě daní a poplatků obnovu řízení připouští
mj. z důvodu, kdy se ukáže, že došlo ke křivému svědectví nebo křivému znaleckému
posudku.
69
I. ÚS 492/03.
74
V občanském soudním řízení je nástrojem nápravy trestného činu soudce či přísedícího tzv.
žaloba pro zmatečnost. Není však příliš šťastné pro potírání korupce, že tato žaloba se
připouští pouze v případech, kdy tímto trestným činem soudce či přísedícího bylo rozhodnuto
v neprospěch pachatele. Pokud bylo rozhodnuto v jeho prospěch, žaloba pro zmatečnost zde
možná není.
Pro přehlednost jsou opravné prostředky v základních druzích řízení sestaveny do tabulky:
Typ řízení
Typy
Řádné opravné
Mimořádné
Další
rozhodnutí
prostředky
opravné
přezkum
(základní)
prostředky
Usnesení
Stížnost
Stížnost pro
--Trestní řízení
porušení zákona
Rozsudek
Odvolání
Dovolání
Trestní příkaz
Odpor
Obnova řízení
Usnesení
Odvolání
Žaloba pro
--Civilní řízení
zmatečnost
Rozsudek
Odvolání
Obnova řízení
Platební rozkaz,
Odpor
Dovolání
případně
směnečný
(šekový) platební
rozkaz
Správní řízení
Rozhodnutí
Odvolání
Rozhodnutí
ústředního
orgánu státní
správy
Platební výměr
Rozklad
Odvolání
Obnova řízení
Soudní
Rozhodnutí mimo přezkum
(150/2002 Sb.,
odvolací řízení*
soudní řád správní
a část pátá o.s.ř.)
Obnova řízení
Soudní
Přezkum
přezkum
Hromadný
Námitka – obecný rozhodnutí ex
o.o. proti úkonům
předpisový
offo
Reklamace – proti
seznam
postupu při placení a Žádost o
Jiná rozhodnutí
prominutí daně
evidenci daně
*Další instrument – řízení o protestu prokurátora – je v současné době nefunkční.
Řízení ve
věcech správy
daní a poplatků
– obecný
o.o.
Velký význam má zvláštní opravný prostředek – odpor. Je opravným prostředkem proti
speciálním druhům rozhodnutí – trestnímu příkazu v trestním řízení a platebnímu rozkazu a
směnečnému a šekovému platebnímu rozkazu v civilním řízení. Tato rozhodnutí představují
průlom do základních zásad řádného procesu: mj. zásady ústnosti a veřejnosti – vydávají se
bez jednání, tj. bez slyšení adresáta rozhodnutí. Odpor proto nemusí být odůvodněn a nejsou
na něj speciální formální požadavky.
Význam opravných prostředků coby prostředků nápravy vadných rozhodnutí zdůrazňují
požadavky nejvyšších soudních institucí, které se zabývají pouze porušením elementárních
právních norem. Ústavní soud ČR i Evropský soud pro lidská práva podmiňují přípustnost
podání tím, že stěžovatel vyčerpal všechny prostředky nápravy. Těmi se prvořadě myslí
opravné prostředky dané procesním právem. Zajišťuje se tak jednak relevantnost nápadu
75
těchto soudů a jednak též využívání opravných prostředků k nápravě vad i k prevenci
pochybení v rozhodování napříště.
V této souvislosti je nutné připomenout, že stížnost Ústavnímu soudu není dalším opravným
prostředkem v jakémkoli řízení; jde o mimořádný nástroj nápravy neústavností. Stejně tak
nelze za opravné prostředky považovat např. podnět Veřejnému ochránci práv, stížnosti
podle stížnostní vyhlášky, petice apod.
3.5.1.4 Stanovení standardních postupů v rámci jednotlivých správních činností
Pro výkon jednotlivých správních činností lze stanovit standardy, jejichž dodržování by mělo
být monitorováno ze strany nadřízených subjektů i ze strany specializovaných kontrolních
útvarů.
3.5.1.5 Odstranění průtahů v řízení
Komplex preventivních protikorupčních nástrojů, který lze zařadit do této skupiny, závisí na
příslušném typu řízení a sahá od posílení personálního stavu úřadu přes jeho vybavení
počítačovou technikou až po změny v organizaci jeho práce. Vždy je ale třeba analyzovat
příčiny průtahů a jim pak podřídit samotné řešení.
Není-li možné v krátkodobém horizontu odstranit průtahy v řízení, lze uvažovat i o zavedení
vyšších správních poplatků za přednostní vyřízení věci (samozřejmě za předpokladu, že
tak umožní příslušný právní předpis).
Jakkoliv má toto opatření nesporná pozitiva, bývá kritizováno ze strany představitelů správní
vědy, neboť v tomto případě rezignuje veřejná správa na zásadu rovnosti přístupu občanů
k veřejným službám. Veřejná správa by měla poskytovat všem svým klientům bez ohledu na
jejich finanční možnosti služby na stejné kvalitativní úrovni. Přednostní vyřízení věci je podle
kritiků v rozporu s výše uvedenou zásadou.
3.5.2 Přidělování dotací
3.5.2.1 Úvod
Jednou z nejnáchylnějších činností k výskytu korupce je oblast rozdělování dotací. Z pohledu
výskytu korupce není důležité, zda se jedná o systémové dotace, nebo prostředky z dalších
veřejných rozpočtů či zahraniční fondy. Zásadní roli nehraje ani okolnost, kdo v konečné fázi
rozhodne o přidělení dotace – zda stát, u programového financování zastoupený nejčastěji
ministerstvem, nebo další poskytovatelé dotací, tj. kraj, obec státní fondy atd.70
Ve většině případů rozhodování o přidělení dotací jsou v podstatě uplatňovány dvě formy
rozhodnutí:
a) rozhodnutí jednotlivce (podání žádosti o přidělení dotace, konečné přidělení
dotace);
b) posouzení skupinou (posouzení žádosti a její doporučení komisí, podmínky
přidělení dotace).
V celém procesu rozhodování jsou zastoupeny obě formy rozhodování, které se vzájemně
prolínají. Otázkou potom je, kde v celém procesu korupční příležitosti vznikají a jaké
70
Poněkud komplikovanější je situace u zahraničních fondů, které ve většině případů vyžadují finanční
spoluúčast z veřejných rozpočtů. Procedury podání žádosti, její vyhodnocení a přidělení dotace jsou zde
rozděleny mezi dva poskytovatele s často rozdílnými kritérii pro hodnocení.
76
jevy jejich vzniku napomáhají. Pro obdržení přijatelné odpovědi je nutné posoudit
jednotlivé články celého systému přidělování dotací.
3.5.2.2 Negativní jevy existující ve fázi žádosti o přidělení dotace
Proces přidělování dotace vždy začíná žádostí o přidělení dotace zpracovanou nejčastěji podle
pravidel stanovených poskytovatelem dotace. Již zde může docházet k jevům napomáhajícím
korupci, například:
−
jsou nedostatečně a nejednoznačně definována hlediska pro přidělení dotace, a to
z pohledu technického i ekonomického (není stanoven podíl vlastních prostředků
žadatele, nejsou stanoveny rozpočtové ukazatele určující míru efektivnosti a
hospodárnosti vynaložených prostředků, nejsou jasné konečné cíle a efekty
vynaložených prostředků, dosažení cíle nelze objektivními metodami hodnotit);
−
jsou navázány vzájemné osobní vztahy mezi poskytovatelem dotace a zájemcem o
dotaci (vybraným zájemcům je poskytováno více informací než obsahují oficiálně
zveřejněné materiály, k jednání o přidělení dotace jsou pozvány pouze vybrané
skupiny pracovníků fungujících nejčastěji jako zprostředkovatelé pro ostatní za úplatu,
přidělení dotace je nabízeno za úplatu);
−
není stanovena povinnost příjemce dotace prokázat připravenost akce k realizaci,
včetně případného dofinancování a řízení celé akce (u akcí investiční výstavby se
většinou jedná o vlastnictví pozemků, platné stavební povolení, územní rozhodnutí,
investorské řízení stavby, stavební dozor atd.).
3.5.2.3 Negativní jevy v procesu rozhodování o přidělení dotací
V procesu rozhodování o přidělení dotací dochází z pohledu korupce k dalším následujícím
negativním jevům:
−
není stanovena jednoznačná odpovědnost za administrativní úkony předcházející
vlastnímu rozhodování (některé žádosti jsou vyřazeny dříve, než je má možnost
posoudit komise a předat dál k vlastnímu rozhodnutí);
−
vyřazení některých žadatelů z důvodu drobných formálních chyb (pravopisné
chyby v textu, nepřesnosti v datování atd.);
−
není prováděn dostatečný průzkum výsledků dřívějších činností žadatele o dotaci
(v některých případech opakované přidělení dotace nepřináší zlepšení stávajícího
stavu a prostředky nejsou efektivně a hospodárně využívány. Jako příklad lze uvést
stavbu aquaparku v místě, kde není zdroj vody ani odpovídající infrastruktura a
předpoklad využití investice je velmi nízký. Přes tato zjištěná fakta byly dotace
několikrát přiděleny.);
−
nedostatečná kvalifikace žadatele o dotaci (žadatel v dotaci nárokuje finanční
prostředky na složitější akci, jejíž realizaci nemůže zajistit bez kvalifikovaných
zaměstnanců investora, které nelze nahradit smluvní výpomocí. Jedná se převážně o
stavby čistíren odpadních vod, stavby vodovodů, průmyslových zón, bytovou
výstavbu atd. Kontrolními orgány jsou následně zjišťovány závažné nedostatky
vedoucí v konečné fázi k nutnosti vrátit dotaci);
77
−
nejsou prověřovány údaje uváděné v žádostech o dotaci (žadatel nemá uváděné
vlastní zdroje, plánuje stavby na pozemcích, které nevlastní, očekávané ekonomické
efekty jsou neprůkazné, nároky na dotaci jsou výrazně podhodnoceny atd.);
−
nejsou stanovena přesná kritéria hodnocení žádosti o dotaci, včetně jejich
jednoznačnosti, možnosti porovnání a měřitelnosti (jako příklad lze uvést souhrnné
náklady na 1 m délky vodovodní sítě stanovené programem, přičemž stavba vodovodu
v sobě zahrnuje jímací objekty, čerpací stanice, úpravny vody, vodojemy a rozvody
vody atd. Takto stanovené údaje jsou pro poskytovatele dotace i příjemce absolutně
bezcenné.);
−
větší pozornost je také nutno věnovat smluvnímu zajištění poskytnuté dotace. Je
třeba zajistit závazná pravidla pro uzavírání smluv mezi poskytovatelem a příjemcem
dotace a dále zásady pro investora a dodavatele díla. Ve smluvním vztahu musí být
zakotveny podmínky, které zajistí splnění účelu poskytnuté dotace a její efektivní a
hospodárné využití;
−
nepřiznání dotace straně, která předložila nejlepší nabídku (uvedené rozhodnutí je
často provedeno bez odůvodnění nebo s formálním nevěcným zdůvodněním);
−
u poskytovatelů dotace je třeba dbát i na odstranění právních rizik podporujících
korupční jednání (byly zjištěny případy, kdy na stejný dotační titul jsou nabízeny
dotace z několika zdrojů, např. státní program a fond, přičemž podmínky poskytnutí
dotace se zásadně liší a u jednoho poskytovatele jsou podstatně měkčí). Často není
zabráněno ani souběhu čerpání dotací.
3.5.2.4 Zvláštní protikorupční nástroje v oblasti přidělování dotací
Zvláštní protikorupční nástroje v oblasti přidělování dotací jsou především následující:
−
odstranit shora uvedené negativní vlivy v přidělování dotací;
−
provádět preventivní kontroly zadávacích podmínek vyhlašovaných dotací; bránit
vzniku nekonkrétních a vše zahrnujících dotačních titulů;
−
zajistit transparentnost a jednoznačnost kritérií pro přidělování dotací, včetně
objektivního a kontrolovatelného hodnocení předkládaných materiálů;
−
důsledněji uplatňovat opatření k odstranění zjištěných nedostatků, včetně personálních
změn.
3.5.3 Přidělování prostředků z EU fondů
3.5.3.1 Úvod
Česká republika v roce 2004 vstoupila do druhé poloviny programovacího období Evropské
unie, které končí v roce 2006. Již nyní jsou však vedena intenzivní jednání nad principy
rozdělování finančních prostředků z evropských fondů po roce 2007. Proto je třeba sledovat
dvojí dynamiku – vývoj na poli Evropské unie (s přihlédnutím k přípravám na období 2007 –
2013) a vývoj na poli legislativy a působnosti orgánů České republiky, které reagují na
požadavky kladené na Českou republiku jako členský stát Evropské unie. V tomto kontextu je
78
třeba chápat i tuto část skript, která z výše uvedeného důvodu sleduje především principy a
snaží se předejít tomu, aby již v době svého sepsání byla neaktuální.
3.5.3.2 Politika hospodářské a sociální soudržnosti
Prostředky z fondů Evropské unie jsou rozdělovány z velké části v rámci politiky hospodářské
a sociální soudržnosti. Politika hospodářské a sociální soudržnosti zaměřuje pozornost
především na ty z evropských regionů, které nedosahují relevantních kriterií evropského
standardu. V zásadě se dá uvést, že jde o regiony s HDP pod 75 % průměru Evropské unie
(EU). Nástroji, kterými je tato politika realizována, jsou strukturální fondy a Fond
soudržnosti.
Jedná se o tyto strukturální fondy:
−
Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF) - byl založen v roce 1975 a dodnes je
objemem finančních prostředků největším fondem;
−
Evropský sociální fond (ESF) - založen v roce 1960, je hlavním nástrojem sociální
politiky a zaměstnanosti EU. Pomoc ESF je zaměřena na nezaměstnanou mládež,
dlouhodobě nezaměstnané a sociálně znevýhodněné skupiny a ženy;
−
Evropský orientační a záruční fond pro zemědělství (EAGGF) - funguje od roku
1962 a z jeho zdrojů je financován rozvoj venkovských oblastí. EAGGF je rozdělen
do dvou sekcí. Orientační sekce podporuje rozvoj venkova, což se promítá do
modernizace a racionalizace zemědělské výroby. Záruční sekce působí v oblastech
vývozních kompenzací, stabilizací cen atp.;
−
Finanční nástroj pro podporu rybolovu (FIFG) - založen 1994 za účelem zajištění
financování rozvoje přímořských regionů i rybářského odvětví.
Vedle strukturálních fondů a Fondu soudržnosti, který se zaměřuje na větší projekty v oblasti
dopravy a životního prostředí, existují ještě tzv. Iniciativy Společenství, které jsou také
čtyři a zaměřují se na řešení problémů, týkajících se většiny nebo dokonce všech
členských států a evropských regionů.
3.5.3.3 Rozdělování prostředků EU v České republice
Česká republika v průběhu 90. let využívala několik programů podpory z Evropské unie,
zejména se jednalo o programy PHARE, SAPARD a ISPA. Od roku 2004 již ČR, jako řádný
člen EU, využívá přímo strukturální fondy.
Systém distribuce finanční podpory ze strukturálních fondů přímo ke konečným uživatelům je
relativně složitý proces, zaštítěný mnoha dokumenty a předpisy. Na vrcholu pomyslné
pyramidy stojí Rámec podpory Společenství (RPS), který vymezuje prioritní cíle a oblasti,
do kterých směřují prostředky ze strukturálních fondů EU, a to do 13 krajů ČR. RPS má
charakter smlouvy mezi vládou České republiky a Evropskou komisí. Tato smlouva
specifikuje závazek obou stran poskytnout prostředky na dosažení cílů v dokumentu
uvedených. Podkladem pro jednání o Rámci podpory Společenství je konečná verze
Národního rozvojového plánu.
Rozvojová strategie, vytčená v RPS, je naplňována pomocí těchto pěti operačních programů:
−
Operační program Průmysl a podnikání,
−
Operační program Infrastruktura,
−
Operační program Rozvoj lidských zdrojů,
79
−
−
Operační program Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství,
Společný regionální operační program.71
Odpradávna tam, kde jsou alokovány finanční prostředky, dochází k různým typům
nehospodárnosti, nesrovnalostí či dokonce podvodům.72 Popis nástrojů a opatření
k minimalizaci těchto stavů je předmětem následujících odstavců.
3.5.3.4 Národní strategie proti podvodným jednáním
Dokumentem, který by měl koordinovat veškeré snahy vedoucí k minimalizaci podvodných
jednání ve vztahu k finančním zájmům Evropských společenství je Národní strategie proti
podvodným jednáním poškozujícím finanční zájmy Evropských společenství, zpracovaná
na základě usnesení vlády ze dne 18. června 2003 č. 601 (dále jen Národní strategie“).
Národní strategie vymezuje tyto hlavní směry všeobecného strategického přístupu
k prevenci a postihu jednání podvodné povahy útočícího na prostředky z rozpočtu EU:
−
obecná legislativní politika pro potírání podvodných jednání,
−
nová kultura operativní spolupráce,
−
meziinstitucionální přístup k předcházení a potírání korupce,
−
rozšíření trestní justiční dimenze.
Národní strategie se též zabývá problematikou působnosti Evropského úřadu pro potírání
podvodných jednání (OLAF) a s OLAF provázanou Službou pro koordinaci protikorupčních
operačních aktivit (AFCOS), o kterých je pojednáno níže.
3.5.3.4.1 Evropský úřad pro potírání podvodných jednání
Evropský úřad pro potírání podvodných jednání (Organisation de la lutte anti-fraude European Anti-Fraud Office, dále jen „OLAF“) byl založen z rozhodnutí Evropské komise č.
1999/352 ze dne 28. dubna 1999. Evropská komise po desetileté činnosti koordinačního
orgánu UCLAF (Unité de la coordination de la lutte anti-fraude) dospěla k přesvědčení, že je
potřeba vytvořit nový orgán s širšími pravomocemi. Činnost OLAF je upravena především
nařízením č. 1073/1999 Evropského parlamentu a Rady ze dne 25. května 1999 a č.
1074/1999 Rady z téhož dne, o vyšetřováních vedených orgánem OLAF.
Jaké jsou hlavní pravomoci OLAF: především je vybaven vyšetřovacími pravomocemi
v oblasti správního práva. OLAF může požadovat od kohokoli informace, které jsou
potřebné pro vyšetřování, disponuje oprávněním požadovat přístup k informacím a ke
struktuře evropských institucí, např. k bankovním kontům, dále má právo obdržet obsah všech
dokumentů atd. OLAF je však stále orgánem administrativního typu bez pravomocí
v trestněprávní oblasti, i když jeho ambice směřují stále více do trestněprávní sféry.
Kontaktním bodem pro spolupráci OLAF bylo v České republice určeno rozhodnutím
Ministerstva spravedlnosti ČR ze dne 17. 5. 2000 Nejvyšší státní zastupitelství (dále jen
NSZ).
3.5.3.4.2 Služba pro koordinaci protikorupčních operačních aktivit (AFCOS)
S činností OLAF úzce souvisí kontaktní místo mezi členskými státy a OLAF, kterým je
Služba pro koordinaci protikorupčních operačních aktivit (Anti-Fraud Coordination
71
Informace z www.strukturalni-fondy.cz.
„Rozpočet Evropských společenství se pohybuje kolem částky 100 mld. EUR, přičemž téměř 10 % z něho je
používáno nesprávným způsobem a kolem 1-2 % tvoří trestná činnost.“ (Nejvyšší státní zastupitelství 2004: 6).
72
80
Structure, dále jen „AFCOS“). Na úrovni OLAF se pak hovoří o OAFCN (OLAF AntiFraud Communicators Network), který je právě tvořen systémem národních kontaktních bodů
AFCOS. V České republice je tímto národním kontaktním bodem NSZ, což zdaleka není
pravidlem pro ostatní členské státy EU (jde např. o úřady předsedy vlády, ministerstva financí
či vnitra).
Vznik AFCOS v ČR
AFCOS v ČR byl vytvořen následujícím způsobem:
Nejprve bylo na základě rozhodnutí Ministerstva spravedlnosti ze dne 17. 5. 2000 Nejvyšší
státní zastupitelství určeno kontaktním bodem pro spolupráci s Evropským úřadem pro
potírání podvodných jednání (OLAF) v České republice.
Spolupráce byla zahájena dne 15. 12. 2000 jednáním, které iniciovalo NSZ, a kromě
pracovníků úřadu OLAF se ho zúčastnili zástupci všech resortů, kterých se problematika boje
proti podvodům a jiným protiprávním jednáním bezprostředně týká. Výsledkem jednání byl
návrh „Ujednání o spolupráci mezi Evropským úřadem pro potírání podvodných jednání
(OLAF) a Nejvyšším státním zastupitelstvím České republiky v boji proti podvodům a jinému
protiprávnímu jednání, které poškozuje finanční zájmy Společenství v období před vstupem
České republiky do Evropské unie“.
Konečná verze Ujednání byla podepsána v říjnu roku 2001 (a následně byla také díky tomu
předběžně uzavřena přístupová kapitola 28 – Finanční kontrola).
Navazujícími důležitými dokumenty jsou „Dohody mezi NSZ a jednotlivými resorty
o vzájemné informovanosti v boji proti podvodům a jinému protiprávnímu jednání
poškozujícímu finanční zájmy Společenství v období před vstupem České republiky do
Evropské unie“. Za Ministerstvo financí byla Dohoda o spolupráci aprobována dne 25. 4.
2002, k témuž dni vstoupila v platnost a zároveň jako v ostatních resortech byli jmenováni
odpovědní pracovníci pro spolupráci s NSZ. V souladu s uzavřenými Dohodami byl
ustanoven Výbor pro registraci výsledků šetření případů podle čl. 3 těchto Dohod a tím byla
vytvořena struktura pro spolupráci s OLAF v České republice, tzv. síť AFCOS (Anti Fraud
Co-ordination Structure), jejímž centrálním a koordinačním bodem je NSZ.
AFCOS plní ve vztahu k OLAF úlohu centrálního kontaktního bodu. Ve vztahu ke státním
orgánům je orgánem koordinace, spolupráce a komunikace. To konkrétně znamená, že
AFCOS:
−
koordinuje postupy při prevenci, zjišťování, klasifikaci, registraci a případném
vyšetřování (administrativním i trestním) nesrovnalostí při nakládání s prostředky
pocházejícími z EU;
−
zajišťuje spolupráci s OLAF a jeho partnerskými organizacemi vždy, když si tak
OLAF vyžádá při vyšetřování nesrovnalostí;
−
komunikuje s OLAF a jeho partnerskými institucemi při hlášení nesrovnalostí a
výměně informací (Nejvyšší státní zastupitelství 2004: 52-53).
Národní strategie uvádí tyto hlavní zásady činnosti AFCOS (Nejvyšší státní zastupitelství
2004: 53-54):
I. Zásady činnosti v rámci vnitrostátní sítě
−
koordinační úloha Nejvyššího státního zastupitelství (přenos informací a analytická
činnost);
81
−
−
−
−
−
−
relativně nezávislé postavení AFCOS;
dobrovolná smluvní spolupráce všech zúčastněných (Generální ředitelství cel a
NKÚ);
společný výbor všech zúčastněných;
respektování vnitrostátní právní úpravy (pravomoci, ochrana dat);
vytvoření informační sítě umožňující:
o přehled o tzv. nesrovnalostech při nakládání s fondy EU a jejich efektivní
řešení (administrativní a trestní vyšetřování),
o výměnu informací z oblasti legislativy a vztahů k EU;
zajištění jednotného přístupu českých orgánů k OLAF.
II. Zásady činnosti AFCOS ve vztahu k OLAF
−
existence jediného kontaktního bodu pro řešení nesrovnalostí;
−
dobrovolná spolupráce v oblasti výměny informací při respektování právních
úprav;
−
navázání osobních kontaktů mezi pracovníky OLAF a AFCOS;
−
profesionální centralizovaná příprava v oblasti ochrany finančních zájmů ES po
vstupu do EU (pravidelná setkání AFCOS a OLAF, semináře, kulaté stoly,
krátkodobé a dlouhodobé stáže, přímé financování atd.) v oblasti strategie proti
podvodům.
3.5.3.4.3 Hlášení zjištěných nesrovnalostí (irregularities)
I. Vymezení pojmů (Nejvyšší státní zastupitelství 2004: 59-61)
Nesrovnalost (irregularity) je definována nařízením Evropské komise č. 2988/95 (čl. 1) jako
jakékoliv porušení ustanovení komunitárního práva vyplývající z úmyslného jednání nebo
opomenutí ekonomického subjektu, které vedlo nebo by mohlo vést k poškození všeobecného
rozpočtu Společenství nebo rozpočtů členských států nebo k nesprávnému použití prostředků
z těchto rozpočtů.
Vedle nesrovnalosti jsou dalšími klíčovými pojmy podvodné jednání – neoprávněný výdaj
a podvodné jednání – neoprávněný příjem, které jsou vymezeny v článku 1 Úmluvy o
ochraně finančních zájmů Evropských společenství.
Rozhodujícím faktorem pro posuzování, zda se jedná o „podezření na podvodné jednání“ či
nesrovnalost, je úmysl dopustit se nesrovnalosti – tj. existence úmyslu – vědomí viny.
Zabývá-li se případem státní zastupitelství nebo jiný orgán činný v trestním řízení, je případ
hodnocen jako „podezření na podvodné jednání“.
II. Důvody hlášení nesrovnalostí a podvodných jednání
Hlášení nesrovnalostí je základní povinností každého členského státu EU (Nejvyšší státní
zastupitelství 2004: 58). Hlásit nesrovnalosti a podvodná jednání je nutné především proto,
že:
−
poškozují finanční zájmy Evropských společenství;
−
poškozují národní finanční zájmy;
−
mohou upozornit na větší národní nebo mezinárodní podvody nebo trendy.
II. Postup hlášení
Hlášení se provádí na dvou úrovních. První úroveň je úroveň vnitřní, která se týká
vlastních subjektů, nakládajících s prostředky z rozpočtů Evropské unie, zatímco druhá
82
úroveň je úroveň hlášení ve vztahu k OLAF, kterou lze označit jako vnější. Dále se tato
skripta zabývají pouze vnitřní úrovní.
Každé důvodné podezření o vzniku nesrovnalosti (zpravidla půjde o závěr kontrolního nálezu)
musí být neprodleně nahlášeno příslušnému Řídícímu orgánu.73
Způsob hlášení upraví každý řídící orgán po dohodě se zprostředkujícím subjektem,
popřípadě po dohodě s ostatními subjekty implementační struktury tak, aby implementační
struktury postupovaly jednotně a koordinovaně.
Řídící orgán zahájí řízení k prošetření nesrovnalosti, v rámci šetření vyčíslí její výši a navrhne
opravu financování. Řídící orgán dále předává hlášení o nesrovnalostech (resp. o podezření na
nesrovnalost) identifikovaných v rámci daného programu Platebnímu orgánu,74 Platební
jednotce a Centrální harmonizační jednotce75 ihned po zahájení řízení, nejpozději do 1
měsíce.
Hlášení podepisuje vedoucí Řídícího orgánu, byla-li nesrovnalost zjištěna pracovníky
Řídícího orgánu, zprostředkujícího subjektu či konečným příjemcem, nebo vedoucí
kontrolního útvaru (např. interního auditu, útvaru pro kontrolu vzorků apod.), byla-li
zjištěna tímto útvarem.
V případě, že nesrovnalost odhalí Platební jednotka, informuje vedoucí platební jednotky
neprodleně Platební orgán, Řídící orgán a Centrální harmonizační jednotku pro finanční
kontrolu ve veřejné správě. Hlášení musí být podepsáno vedoucím Platební jednotky.
V případě, že nesrovnalost odhalí Platební orgán, informuje ředitel Platebního orgánu bez
prodlení příslušnou Platební jednotku, Řídící orgán a Centrální harmonizační jednotku pro
finanční kontrolu ve veřejné správě. Hlášení musí být podepsáno vedoucím Platebního
orgánu.
Vedoucí Řídícího orgánu dále předává Centrální harmonizační jednotce pro finanční kontrolu
ve veřejné správě a v kopii Platebnímu orgánu jednou měsíčně a souhrnně čtvrtletně přehled
veškerých zjištěných nesrovnalostí (bez ohledu na výši možného neoprávněného čerpání) a
podezření na nesrovnalosti včetně pokroku v šetření dříve zjištěných nesrovnalostí.
3.5.3.5 Protikorupční opatření při rozdělování prostředků z fondů EU na regionální
úrovni
Je nad rámec tohoto příspěvku popsat všechny mechanismy rozdělování finančních
prostředků z fondů EU. (Jak již bylo uvedeno v úvodu, existuje 5 základních operačních
programů a desítky dalších způsobů podpor, přičemž i v rámci jednoho operačního programu
existuje více způsobů rozhodování o přidělení veřejné podpory.) Z tohoto důvodu se na tomto
místě skripta zabývají pouze Společným regionálním operačním programem (SROP),
konkrétně tzv. individuálními projekty.76
73
Usneseními vlády č. 102 ze dne 23. ledna 2002 a č. 149 ze dne 12. února 2003 byla jmenována jako Řídící
orgány pro strukturální fondy a Fond soudržnosti následující ministerstva: Ministerstvo pro místní rozvoj,
Ministerstvo práce a sociálních věcí, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo životního prostředí a
Ministerstvo zemědělství.
74
Odbor Národního fondu na MF ČR – viz usnesení vlády č. 102 ze dne 23. ledna 2003.
75
Zvláštní odbor MF ČR.
76
Vedle nich existují ještě tzv. akce, kde si pravidla určuje každý kraj ve spolupráci s Ministerstvem pro místní
rozvoj.
83
Projekt musí projít třemi fázemi výběru:
−
formální kontrola předložené žádosti (věcná a formální úplnost dokumentace);
−
kontrola přijatelnosti projektu (soulad žádosti se SROP a jeho programovým
dodatkem, soulad s předpisy EU a ČR);
−
hodnocení kvality projektu.
O protikorupčních nástrojích v procesu výběru platí to, co bylo řečeno v kapitole týkající se
dotací.
Projekty přijímá tzv. sekretariát Regionální rady regionu soudržnosti,77 který je taktéž
hodnotí. Konečné rozhodnutí je však v gesci politické reprezentace, která se schází v rámci
Regionální rady regionu soudržnosti. Oproti některým národním programům ministerstev či
státních fondů se sice jedná o způsob transparentnější, na druhou stranu je však zejména
starosty menších obcí považován za natolik komplikovaný, že volají po omezení či zrušení
způsobu financování dotačním systémem. Je pravda, že příprava projektu je pro nezkušeného
zpravidla nad jeho síly.
Některé problémové okruhy rozdělování prostředků u fondů EU:
−
k zamítnutí projektu, jehož příprava stála stovky hodin a desítky tisíc korun, stačí
mnohdy i banalita (např. neověřená kopie výpisu z rejstříku trestů jednoho ze
statutárních zástupců organizace namísto kopie ověřené);
−
žadateli jsou mnohdy příspěvkové organizace subjektu, který dotace administruje;
−
celková složitost systému (doslova stovky stran dokumentů, se kterými je potřeba se
seznámit).
Konečně na tomto místě je třeba také zmínit systém kontrol. Programový dokument SROP
upravuje několik druhů těchto kontrol, jak na úrovni programu, tak na úrovni jednotlivých
projektů. Kontroly na úrovni projektů dále specifikuje Příručka pro žadatele. V zásadě se
kontroly v rámci SROP člení do tří skupin:
−
předběžné (ex-ante);
−
průběžné (interim);
−
následné (ex-post).
Pro provádění kontrol jsou stanoveny kontrolní postupy spočívající v:
−
ověřování údajů uvedených v žádosti o finanční pomoc z programu SROP (ex-ante –
předběžná kontrola),
−
průběžném sledování realizace projektů až do jejich ukončení a vyúčtování (interim
– průběžná kontrola),
−
následném ověřování dodržování podmínek uvedených ve smlouvě po ukončení
projektu, tj. porovnání obsahu konkrétních smluv včetně jejich specifických částí
s výsledky realizace projektu (ex-post – následná kontrola).
3.5.4 Vybrané otázky nakládání s majetkem územních samosprávných
celků
Majetek krajů (obcí) musí být využíván účelně a hospodárně, v souladu se zájmy kraje (obce).
Orgány krajů (obcí) jsou povinné o majetek pečovat a kontrolovat hospodaření s ním, chránit
ho před zničením, poškozením, odcizením či zneužitím. Tolik obecně podle zákonů o obcích
(§38), o krajích (§17) a o hl.m. Praze (§35).
77
Region soudržnosti je celek tvořený jedním či více kraji (v terminologii EU tzv. NUTS II).
84
Možná i proto, že zákony vymezují tyto povinnosti velmi obecně a široce, dochází často při
nakládání s majetkem územních samosprávných celků k chování nesoucímu znaky korupce a
střetu zájmů. Převážně se jedná o neprůhledné a nevýhodné prodeje a pronájmy majetku
těchto celků či o nedůvěryhodně zdůvodněné a vysoké investice na jeho údržbu.
Krajský (obecní) majetek je možné rozdělit následovně:
−
nemovitý majetek a infrastruktura;
−
movitý majetek;
−
finance;
−
majetkové podíly v právnických osobách.
Majetkové podíly krajů (obcí) se často počítají mezi finanční majetek, jelikož se jedná o akcie
či podílové listy. Ovšem obchodní společnosti, které kraje (obce) zakládají, vlastní a spravují,
představují významnou část krajského (obecního) majetku, kterému se tím pádem dostává
mnohem méně pozornosti než majetku v přímém vlastnictví. Proto si tato oblast zaslouží
pozornost hned na začátku.
3.5.4.1 Majetek krajských (obecních) společností
Majetkem krajů (obcí) fakticky nejsou jen akcie či podílové listy, nýbrž a zejména ony
společnosti včetně jejich majetku. Tyto společnosti dostávají do své péče původně krajský
(obecní) majetek, zejména infrastrukturu, ale i velkou část movitého a nemovitého majetku.
Souhrnný majetek všech krajských (obecních) společností může být i mnohem větší než
majetek samotného kraje (obce).
Jak tedy zajistit jejich účinnou kontrolu? Zákony svěřují chod těchto společností do rukou
rady (kraje: §59, odst. 1 písm. i, j; obce: §102, odst. 2 písm. c; Prahy: §68, odst. 2 písm. g, h).
Rada při výkonu působnosti valné hromady určuje složení orgánů těchto společností, a proto
je jen na ní, aby uměla rozlišovat roli profesionálního managementu od role volených
zastupitelů. V představenstvech těchto společností mají zasedat manažeři vybíraní na základě
svých odborných znalostí, nikoli politikové vybraní podle rozložení politických sil.
Zastupitelé mají management pouze kontrolovat, k čemuž jsou k dispozici kontrolní
orgány (dozorčí rada). Jelikož neexistují žádné nezávislé státní orgány, jež by kontrolovaly
hospodaření těchto společností, musí kontrolu vykonávat zastupitelé a pro zajištění nestranné
kontroly je žádoucí, aby byli do kontrolních orgánů jmenováni i zástupci opozice. Je
nežádoucí, aby jednotliví zastupitelé kumulovali funkce v několika dozorčích radách.
Společnosti by měly zastupitelstvu každoročně předkládat výsledek fyzické inventarizace
majetku včetně pohledávek a dluhů nad určenou výši a v případě pochybností by kontrolní
výbor měl zajistit jeho prověření. Vedle účetního auditu provedeného nezávislým auditorem
je vhodné objednávat čas od času i forenzní, hloubkový audit zaměřený na určitou oblast
hospodaření společnosti. Na definování této oblasti by se měli podílet opět opoziční
zastupitelé. Pro lepší zaručení nestrannosti auditora je žádoucí, aby jeho výběr
neprováděla společnost, ale obec, a aby jeho zadání i jeho výsledek projednávalo
zastupitelstvo, spíše než pouze rada.
Zároveň i přístup ke všem informacím o hospodaření společností by měli mít všichni
zastupitelé z titulu svého mandátu a tento přístup by měl být písemně stanoveným interním
pravidlem každé obecní společnosti případně zahrnut již do zakládacích listin či do smlouvy o
činnosti (viz níže). Explicitně dává zastupitelstvu možnost kontrolovat organizace v majetku
85
územních samosprávných celků pouze Zákon o hl. m. Praze (§59, odst. 2 písm. j), zatímco
zákony o krajích (§35, odst. 2 písm. l) a o obcích (§84, odst. 2 písm. f) tuto možnost bohužel
nezmiňují. Z hlediska předcházení korupci je ale záhodno v tomto bodě jít nad rámec
zákona.78
Obecně lze doporučit, aby byla pro krajské (obecní) společnosti stanovena stejná
protikorupční pravidla, jaká platí na krajských (obecních) úřadech (interní pravidla
pro zadávání veřejných zakázek, etický kodex zaměstnance, informační otevřenost,
veřejná evidence smluv apod.). Jelikož je s každou společností nutné uzavřít smlouvu o
činnosti, kterou bude pro kraj (obec) vykonávat (Zámostná 2002:57), mělo by dodržování
protikorupčních opatření být obsaženo již v podmínkách smlouvy, případně přímo
v zakládacích listinách či stanovách, neboť tyto podléhají navíc schválení zastupitelstvem
kraje (§35, odst. 2 písm. l), resp. obce (§84, odst. 2 písm. f).
Specifický problém představují dceřiné společnosti krajských (obecních) společností, neboť
se dohledu města již velmi vzdalují. O dceřiných společnostech rozhoduje výhradně rada při
výkonu funkce valné hromady, a to často včetně jejich privatizace. Tento postup umožňuje
mezera v zákoně. Tak se může stát, že o prodeji majetku v hodnotě milionů korun, o němž
by jinak rozhodovalo zastupitelstvo, byla-li by tato společnost přímo vlastněna městem
(krajem, obcí), rozhodne rada na svém neveřejném zasedání. Dokud nedojde ke změně
příslušné legislativy, je možné takovémuto „obcházení zákona“ předejít zákazem
vytváření dceřiných společností. Zákaz je nejlépe včlenit do zakládacích listin krajských
(obecních) společností.
3.5.4.2 Vybrané otázky nakládání s nemovitým majetkem
Základním protikorupčním nástrojem v této oblasti je princip publicity při nakládání
s nemovitým majetkem. Záměr kraje (obce) prodat, směnit, darovat, pronajmout či
zapůjčit vlastní nemovitý majetek musí být zveřejněn na úřední desce nejméně 30 dní
v případě krajů a 15 dní v případě obcí a Prahy tak, „aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a
předložit své nabídky“ (zákon o krajích: §18; o obcích: §39; o hl. m. Praze: §36). Kraj (obec)
musí dát přednost vyšší či vhodnější nabídce. Na tomto místě je třeba říci, že, pokud kraj
(obec) záměr nezveřejní, je právní úkon od počátku neplatný (viz výše uvedené paragrafy).
V rámci úřadu by rovněž měla být stanovena konkrétní osoba (pozice), která ponese
pracovněprávní odpovědnost za případné škody vzniklé následkem nezveřejnění záměru.
Nenese-li nikdo odpovědnost za zveřejnění záměru, zvyšuje se pravděpodobnost zanedbání
této povinnosti.
Proto pokud je v záměru speciálně vymezený účel, nesmí být příliš úzce vymezen, tj. záměr
nesmí být diskriminační, nesmí zvýhodňovat jednoho zájemce před ostatními, zároveň ale
musí být jednoznačně vyložitelný. (Například je v pořádku zúžit záměr pronájmu nebytových
prostor na provoz čajovny nebo knihkupectví, zatímco účel „technické knihkupectví“ není
možné jednoznačně vyložit a účel „biočajovna s vlastní výrobou“ vypadá, že je „šitý někomu
na míru“.)
Zveřejněný záměr je nutné při následném schvalování nabídky radou (při pronájmu) či
zastupitelstvem (při prodeji) dodržet. Stává se ale, že je nakonec schválena nabídka, která
78
Zastupitelům bývá někdy upírán přístup k těmto informacím. Pak jim nezbývá, stejně jako ostatním občanům,
než využít zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Skutečnost je však taková, že zatímco
některé krajské (obecní) společnosti se nebrání poskytovat informace, jiné tvrdí, že se na ně zákon nevztahuje.
86
neodpovídá zveřejněnému záměru. Je potom otázkou do diskuse, zda by takové úkony neměly
být sankcionovány neplatností.
Může dojít také k opačné situaci, kdy podmínky prodeje poruší kupující. Zde závisí
úspěch kraje (obce) na tom, jaké sankce jsou stanovené ve smlouvě. Sankce mohou být
účinné, odstupňované podle závažnosti „provinění“ proti původnímu záměru: od pokut až po
navrácení majetku s podmínkou uvést jej do původního stavu. Úřad by měl mít stanovena
závazná pravidla pro sestavování sankcí a smluv a měla by být stanovena řada
odpovědností: za předání smlouvy legislativnímu odboru, za posouzení a odsouhlasení atd.
Sestavením adekvátně odstupňovaných sankcí je možné se vyhnout tomu, aby bylo pro
kupujícího výhodnější platit pokuty než dodržovat smlouvu. Zároveň by měl být stanoven
postup při nedodržení smlouvy a pro uplatňování sankcí, včetně odpovědnosti za
jednotlivé kroky. Pouze kombinace efektivních pravidel a osobní odpovědnosti za jejich
dodržování může zabránit tomu, aby se ze smluvních sankcí nestala prázdná slova.
K neoprávněnému odpouštění smluvních sankcí ovšem dochází i na úřadech, kde mají
závazná pravidla i stanovené odpovědnosti. Jejich obcházení umožňují buď nefunkční vnitřní
kontrolní mechanismy, dovolující úředníkům operovat v ovzduší beztrestnosti, anebo se
smlouvy porušují na rozkaz shora, čili na přání vládnoucích politiků. Tato rizika je možné
částečně eliminovat, když se úřad otevře veřejné kontrole. Má-li veřejnost přístup
k uzavřeným smlouvám, může kontrolovat jejich plnění. Zná-li veřejnost navíc daná
pravidla a postupy i konkrétní odpovědné pozice, stává se pro úředníky obcházení
vlastních pravidel velmi obtížné.
Prodeje nemovitostí schvaluje v obcích i krajích zastupitelstvo, pronájmy „jen“ rada (zákon o
krajích: §36 a §59, odst. 1 písm. l; o obcích: §85 a §102 odst. 2 písm. m). Zápisy z jednání
krajských i obecních rad ale nejsou veřejně přístupné (zákon o krajích: §58, odst. 3; o obcích:
§101, odst. 3).79 To je zcela zásadní legislativní chyba, odporující základním principům
samosprávné demokracie, neboť znemožňuje občanům kontrolovat správu věcí veřejných,
včetně nakládání s majetkem. Vlastnictví kraje, stejně jako obce, totiž lze chápat jako
specifický druh spoluvlastnictví občanů kraje, respektive obce.
Zneužívání informací
Významným faktorem umožňujícím korupci na samosprávné úrovni je privilegovaný přístup
k informacím ze strany zastupitelů a zejména radních, v kombinaci s jejich mocí tyto
informace využít ve prospěch vlastní či třetí osoby. Ke zneužívání nerovného přístupu
k informacím dochází například při prodeji pozemků v souvislosti s pravomocí změnit po
prodeji jejich funkční využití v územním plánu. Skupování obecních pozemků a jejich
následné zhodnocení změnou územního plánu je natolik běžným scénářem proto, že mu
nebrání žádné právní předpisy. Oba kroky, prodej pozemků a změna územního plánu,
probíhají totiž v souladu se zákonem.
Zamezit možnosti zneužití privilegovaného postavení ve vztahu ke krajským (obecním)
informacím je nesmírně obtížné. Předpokládá to, že zastupitelstvo a rada budou vést
střednědobé a dlouhodobé strategické plánování nakládání s majetkem upřímně a
veřejně a že budou zveřejňovat závazné roční plány.
79
Výjimku tvoří hl.m. Praha, jejíž Rada má ze zákona veřejně přístupné zápisy (§70, odst. 3).
87
3.5.4.3 Závěr: Souhrn doporučených protikorupčních nástrojů v oblasti nakládání
s krajským (obecním) majetkem
−
uplatňovat pro krajské (obecní) obchodní společnosti stejná protikorupční opatření
jako na „mateřském“ úřadě;
−
zajistit přístup všech zastupitelů k informacím o hospodaření krajských (obecních)
společností;
−
upravit střet zájmů, zneužívání informací apod. funkčním etickým kodexem
zastupitele;
−
včasné zveřejňování maximálního množství informací;
−
stanovování závazných pravidel a vymezování odpovědnosti jednotlivých osob
(pozic);
−
vedení veřejné evidence majetku a jeho každoroční fyzická inventarizace;
−
veřejné střednědobé a dlouhodobé plánování a zveřejňování ročních plánů nakládání
s majetkem;
−
záměry prodeje, pronájmu apod. definovat transparentně a nediskriminačně. Je-li
cílem transakce hospodářský prospěch, pak by se řízení mělo řídit pravidly pro
zadávání veřejných zakázek. Sleduje-li se transakcí řešení sociálních problémů,
pak je na místě stanovit taková pravidla, která povedou k uspokojení předem
definované potřebné sociální skupiny a přitom budou respektovat pravidla řádné
správy;
−
územní plánování provádět nikoliv s ohledem na zhodnocování pozemků, ale
s ohledem na veřejný zájem.
3.5.5 Veřejné zakázky
Vstup České republiky do Evropské unie s sebou přinesl zásadní změnu v úpravě zadávání
veřejných zakázek. Dne 1. května 2004 nabyl účinnosti zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných
zakázkách (dále jen „Zákon“), který nahradil do té doby účinný zákon č. 199/1994 Sb., o
zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů. Zákon vychází z příslušných
evropských směrnic upravujících zadávání veřejných zakázek. Byl přijat Poslaneckou
sněmovnou České republiky dne 17. prosince 2003 a vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 5. února
2004.
Právní úprava obsažená v zákoně č. 199/1994 Sb. byla po řadu let terčem kritiky ze strany
evropských institucí i nevládních organizací; dávala mj. prostor pro hůře kontrolovatelné
přidělování veřejných zakázek, a tudíž i nehospodárné vynakládání prostředků ze státního
rozpočtu a korupci. Právě tento problém měla nová právní úprava eliminovat.
Dalším důvodem pro přijetí Zákona byla nezbytnost harmonizace českého právního řádu
s právem Evropské unie. Nezanedbatelná byla také skutečnost, že existencí nové právní
úpravy bylo podmíněno čerpání finančních prostředků z některých evropských zdrojů.
Zákon na rozdíl od předchozí právní úpravy obsahuje poměrně striktní pravidla pro
zadávání veřejných zakázek. Současně je však formulován velmi kazuisticky a místy
nesrozumitelně. Na tomto místě se proto skripta zabývají základními postupy, které je
nezbytné při zadávání veřejných zakázek dodržovat; některé z nich Zákon přímo
stanovuje, jiné vyplývají z výkladové praxe. Tyto postupy jsou formulovány tak, aby se na
nejvyšší možnou míru omezila možnost korupce a manipulace se zadáváním veřejné zakázky.
To veřejné správě umožní mj. účelné a hospodárné vynakládání veřejných finančních
prostředků.
88
3.5.5.1 Příprava zadání veřejné zakázky
3.5.5.1.1 Stanovení předpokládané ceny veřejné zakázky
Správné stanovení předpokládané ceny veřejné zakázky představuje jedno ze základních
úskalí celého procesu zadávání veřejných zakázek. Na stanovení předpokládané ceny veřejné
zakázky je závislé, jakým způsobem zakázka bude zadána či jak bude zveřejněna. Zadavatel
by měl při určování předpokládané ceny veřejné zakázky vycházet zejména ze situace na trhu,
případně z vlastních zkušeností; pokud takové znalosti nemá, měl by k tomuto procesu přizvat
odborníky. Správné určení předpokládané ceny veřejné zakázky umožní v dalších fázích
zadávání zakázky například zjistit, že předložené nabídky jsou „předražené“ a neodpovídají
skutečné situaci na trhu, nebo se vyhnout nepříjemnému zjištění, že navzdory původním
propočtům na celou investiční akci v daném okamžiku není dostatek finančních prostředků.
Předpokládá-li zadavatel, že se veřejná zakázka bude skládat z několika částečných plnění
nebo že se v návaznosti na původní veřejnou zakázku uskuteční dodatečná plnění, bude pro
určení předpokládané ceny veřejné zakázky určující vždy součet všech těchto plnění. Při
určování předpokládané ceny veřejné zakázky zadavatel nesmí předmět veřejné zakázky
rozdělovat, pokud by se tím předpokládaná cena veřejné zakázky snížila pod limit stanovený
pro režim veřejných zakázek nebo pro nadlimitní a podlimitní veřejné zakázky (podrobněji
viz dále).
Předpokládaná cena veřejné zakázky se určí jako celková cena dodávky, služby nebo
stavebních prací (§§ 19 až 21 Zákona). Pokud zadavatel zamýšlí uzavřít smlouvu na dodávky
nebo služby na dobu neurčitou, je pro stanovení předpokládané ceny veřejné zakázky
rozhodující celková výše plnění za čtyři roky.
Veřejnou zakázkou je jakákoli dodávka, služba nebo stavební práce, jejíž předpokládaná cena
přesahuje dva miliony korun. Pokud tedy zadavatel po zjištění situace na trhu dospěje
k závěru, že předpokládaná cena zakázky nedosahuje uvedeného finančního limitu, není
povinen postupovat podle Zákona, je však povinen takovou zakázku zadat
„transparentním a nediskriminačním způsobem“. Jako nejvhodnější pro dodržení tohoto
kritéria se osvědčuje zaslání výzvy nejméně třem podnikatelům, kteří jsou schopni
zakázku splnit, k předložení nabídek a výběr nabídky cenově nejvýhodnější. Uvedený
postup slouží současně ke zjištění situace na trhu.
Jak je uvedeno výše, předpokládaná cena veřejné zakázky určuje, zda se jedná o zakázku
podlimitní nebo nadlimitní. Nadlimitní veřejnou zakázkou je taková veřejná zakázka, jejíž
předpokládaná cena dosáhne nebo přesáhne limity stanovené v § 14 Zákona; částky jsou
stanoveny podle typů zadavatelů pro dodávky a služby, např. 200 000 EUR pro zakázky na
dodávky a služby zadávané územními samosprávnými celky, a pevnou částkou 5 000 000
EUR pro stavební práce bez ohledu na to, o jakého zadavatele se jedná. Pro nadlimitní veřejné
zakázky platí v některých ohledech přísnější režim, mj. povinnost zveřejnění veškerých údajů
a informací kromě tzv. centrální adresy (místo, kde zadavatelé mají povinnost zveřejňovat
veškeré informace o veřejných zakázkách - www.centralni-adresa.cz) také v Úředním
věstníku Evropské unie. Podlimitní veřejnou zakázkou je jakákoli veřejná zakázka, která
nedosáhne limitů stanovených pro zakázku nadlimitní.
S určením předpokládané ceny veřejné zakázky úzce souvisí také povinnost zadavatele na
počátku každého kalendářního roku předběžně oznámit, jaké veřejné zakázky hodlá v daném
kalendářním roce zadat a financovat z prostředků příslušného rozpočtu. Tuto povinnost
89
zadavatel nemá, pokud v souhrnu předpokládaná cena zakázek nepřesáhne 750 000 EUR
v případě dodávek a služeb a 5 000 000 EUR v případě stavebních prací.
3.5.5.1.2 Výběr zadávacího řízení80
Pro výběr smluvního partnera, který bude plnit veřejnou zakázku, je zadavatel povinen
použít jedno ze čtyř zadávacích řízení, přičemž dvě z nich (jednací řízení s uveřejněním a
jednací řízení bez uveřejnění) lze použít pouze v určitých kvalifikovaných případech (tedy
pokud to Zákon výslovně umožňuje.
Oproti předcházející právní úpravě tedy není pro použití toho kterého zadávacího řízení
rozhodující předpokládaná cena veřejné zakázky, což z praktického hlediska představuje
určité problémy při zadávání zakázek menšího rozsahu (například za 3 miliony Kč) podle
stejných pravidel jako zakázky za miliardy. Například i zakázku za 2,5 milionu je nutné zadat
buď otevřeným nebo užším řízením (nejsou-li splněny podmínky pro jednací řízení). To
v praxi může při zadávání menších zakázek vést jednak k nárůstu nákladů pro zadavatele,
jednak se může v této souvislosti objevit snaha zadavatelů rozdělovat zakázky na menší tak,
aby se do režimu Zákona vůbec nedostaly.
Rozumným řešením de lege ferenda se proto jeví zavedení určitého zjednodušeného řízení
pro veřejné zakázky, které nepřesahují určitou hranici, jako tomu např. bylo podle staré právní
úpravy (tj. například pro zakázky do 5 milionů Kč určitým způsobem zjednodušit otevřené
řízení při zachování transparentnosti a nediskriminace).
Podle Zákona již zadavatelé nejsou povinni (na rozdíl od právní úpravy účinné do 1. května
2004) uveřejňovat oznámení zadání veřejné zakázky v Obchodním věstníku. Postačí pouze
zveřejnění na tzv. centrální adrese, pro nadlimitní veřejné zakázky také v Úředním věstníku
Evropské unie (viz výše). Pro zveřejňování oznámení zadávacího řízení jsou stanoveny
formuláře, čímž je minimalizováno riziko nesprávného zveřejnění.
I. Otevřené řízení
Otevřeným zadávacím řízením zadavatel oznamuje neomezenému počtu dodavatelů (tj.
fyzickým nebo právnickým osobám, které poskytují služby, dodávají zboží nebo provádějí
stavební práce) svůj úmysl zadat veřejnou zakázku. Toto oznámení představuje pro
dodavatele výzvu k předložení nabídek. Svou povahou je toto zadávací řízení velmi podobné
postupům známým v právní úpravě zákona č. 199/1994 Sb. jako obchodní veřejná soutěž.
Lhůta pro podání nabídky v případě nadlimitní veřejné zakázky nesmí být stanovena kratší
než 52 dní, v případě podlimitní zakázky 36 dní. Tato lhůta začíná běžet dnem oznámení
otevřeného řízení.
II. Užší řízení
Užší řízení je typem zadávacího řízení, které naše právní úprava před vstupem do Evropské
unie neznala; svou povahou je do určité míry blízké obchodní veřejné soutěži
s předkvalifikací. Oznámením užšího řízení zadavatel vyzývá neurčitý počet dodavatelů, aby
předložili žádost o účast. Na základě předložených žádostí zadavatel vyzve vybrané zájemce,
aby předložili nabídku. Počet zájemců, které zadavatel bude moci vyzvat k předložení
nabídky, musí být stanoven již v oznámení užšího řízení v rozmezí od pěti do dvaceti včetně.
80
Otázce přidělení zakázky na základě popsaných zadávacích řízení je věnován samostatný oddíl těchto skript.
90
V oznámení užšího řízení zadavatel stanoví kritéria, podle kterých určí osoby, které budou
oprávněny předložit nabídku, je-li počet těchto osob omezen, tj. stanoví kritéria, podle kterých
zadavatel při vyšším počtu zájemců než je početní omezení vyřadí ty, kteří nebudou nabídku
oprávněni předložit.
V žádosti o účast v užším řízení zájemci prokazují splnění kvalifikace podle požadavků
zadavatele. Zadavatel tedy není oprávněn požadovat po dodavatelích žádné jiné údaje, než
které jsou stanoveny pro prokázání kvalifikace (viz níže), tj. nemůže požadovat uvedení např.
nabídkové ceny, lhůty pro splnění veřejné zakázky atd.
Lhůta pro předložení žádosti o účast v užším řízení nesmí být kratší než 37 dní, lhůta pro
podání nabídky nesmí být u podlimitní zakázky kratší než 36 dní a u nadlimitní 40 dní.
III. Jednací řízení s uveřejněním
Tento způsob výběru smluvního partnera pro plnění veřejné zakázky může zadavatel využít
v případě, že v předchozím otevřeném nebo užším řízení byly podány pouze neúplné nabídky.
Současně zadavatel nesmí podstatným způsobem změnit zadávací podmínky.
Vedle toho je zadavatel oprávněn použít tento druh zadávacího řízení také ve
výjimečných případech, pokud nelze z důvodu povahy plnění nebo rizik s ním spojených určit
celkovou cenu předmětu plnění předem, nebo pokud jsou stavební práce prováděny pouze pro
účely výzkumu a vývoje a nelze je použít k dosažení zisku nebo pokrytí nákladů výzkumu a
vývoje.
Postup v případě jednacího řízení s uveřejněním je prakticky velmi podobný užšímu řízení:
zájemci ve lhůtě, která nesmí být kratší než 37 dní, doručí žádosti, na jejichž základě
zadavatel vyzve k jednání (resp. předložení nabídky) tolik zájemců, kolik stanovil v oznámení
jednacího řízení. Tento počet nesmí klesnout pod tři.
IV. Jednací řízení bez uveřejnění
V jednacím řízení bez uveřejnění zadavatel oznamuje jednomu dodavateli nebo určitému
omezenému počtu dodavatelů svůj úmysl zadat veřejnou zakázku a vyzývá ho (je) k jednání.
Toto zadávací řízení představuje výjimečný způsob zadání veřejné zakázky a lze ho použít
pouze při splnění některé z podmínek stanovených v § 27 Zákona:
(i)
v předchozím otevřeném nebo užším řízení nebyly podány žádné nabídky nebo
nabídky splňující zadávací podmínky a zadavatel tyto podmínky podstatně
nezmění; nebo
(ii) veřejnou zakázku může z technických nebo uměleckých důvodů nebo z důvodů
ochrany práv z průmyslového či jiného vlastnictví (např. autorská práva) plnit
pouze konkrétní dodavatel; nebo
(iii) veřejnou zakázku je nezbytné zadat v naléhavém případě z důvodu krizového
stavu (krizový stav viz např. zákon č. 240/2000 Sb., krizový zákon) a zakázku
nelze zadat jinak (tj. toto ustanovení lze použít pouze v případě krizového stavu).
Tento způsob zadání veřejné zakázky se také vztahuje na zadávání tzv. víceprací, tj. například
dodatečných stavebních prací. Musí však být splněny všechny podmínky stanovené pro
takový případ Zákonem (§ 27 odst. 2 a 3); v případě, že zadavatel při plnění zakázky zjistí
nezbytnost víceprací, nelze bez splnění těchto podmínek použít postupy stanovené pro jednací
řízení bez uveřejnění.
91
3.5.5.1.3 Výběr ze způsobu stanovení kritérií pro zadání veřejné zakázky
Zákon přesně stanovuje, jaká kritéria lze pro zadání veřejné zakázky stanovit. Zadavatel má
možnost výběru mezi (I.) ekonomickou výhodností nabídky a (II.) nejnižší nabídkovou cenou.
Toto základní kritérium pro výběr nabídky je zadavatel povinen uvést do oznámení
zadávacího řízení. Kritéria musí odpovídat rozsahu, předmětu a náročnosti veřejné zakázky.
I. Ekonomická výhodnost nabídky
Pokud se zadavatel rozhodne, že pro zadání zakázky použije toto kritérium, je povinen
posuzovat nabídku podle dílčích kritérií, kterým musí být již v oznámení zadávacího řízení
přiřazena váha (v procentech). Dílčím kritériem je vždy v tomto případě nabídková cena a
dále například (výčet je pouze příkladný) provozní náklady, požadavky na údržbu, technické,
jakostní, ekologické a jiné vlastnosti předmětu veřejné zakázky.
V žádném případě již není možné mezi kritéria pro zadání veřejné zakázky zařazovat
například reference, splnění určitých certifikačních požadavků atd. Tyto skutečnosti jsou
součástí kvalifikace (viz níže) a nelze je jakkoli směšovat či zaměňovat s kritérii pro zadání
zakázky.
Porušením jakékoli výše uvedené povinností se zadavatel vystavuje riziku napadení zadání ze
strany uchazečů a následného zrušení ze strany orgánu dohledu (pokud tak zadavatel neučiní
sám po podání námitek uchazeči), což představuje časové i finanční ztráty.
3.5.5.1.4 Stanovení kvalifikačních předpokladů pro účast dodavatele v procesu zadávání
veřejné zakázky
Základním předpokladem pro účast dodavatele v procesu zadávání veřejné zakázky je splnění
kvalifikace. Tento pojem v sobě zahrnuje skutečnosti ve starší právní úpravě obsažené
v poměrně nejednotně užívaných pojmech základní kvalifikační předpoklady či další
kvalifikační předpoklady.
I. Základní kvalifikační kritéria
Tato kritéria jsou obsažena v § 31 Zákona a jsou jimi mj. beztrestnost, neexistence nedoplatků
na pojistném a na penále na veřejné zdravotní pojištění nebo sociální zabezpečení atd. Tyto
skutečnosti se prokazují čestným prohlášením a beztrestnost výpisem z rejstříku trestů.
II. Další kvalifikační kritéria
Těmito kritérii je finanční, ekonomická a technická způsobilost dodavatele a zabezpečení
jakosti.
Finanční způsobilost se prokazuje například vyjádřením banky o schopnosti uchazeče nebo
zájemce plnit finanční závazky nebo výkazem obratu uchazeče (podrobně viz § 32 Zákona).
Technická způsobilost se prokazuje zejména osvědčením o vzdělání a profesní kvalifikaci,
seznamem významných zakázek s připojením příslušných osvědčení, přehledem o technickém
vybavení nebo o počtech zaměstnanců (podrobně viz § 33 Zákona).
Jakost a splnění požadavků systému řízení podniků z hlediska životního prostředí se prokazují
certifikáty vydanými akreditovanými osobami – v ČR podle ČSN nebo v jakémkoli členském
státě EU (podrobně viz § 37 Zákona).
III. Oprávnění k podnikání
92
Toto kritérium se prokazuje předložením oprávnění k podnikání a výpisu z obchodního
rejstříku nebo jiné obdobné evidence, pokud se v ní dodavatel zapisuje podle zvláštních
právních předpisů (obchodní zákoník, zákon o advokacii atd.). Takový výpis nesmí být starší
než 90 dní.
IV. Odborná způsobilost
Prokázání odborné způsobilosti nebo členství v profesní organizaci lze vyžadovat pouze
v případě, že je pro plnění veřejné zakázky vyžadováno podle zvláštních právních předpisů.
Skutečnosti uvedené výše pod I., III. a IV. lze prokazovat výpisem z tzv. seznamu
kvalifikovaných dodavatelů, který vede Ministerstvo pro místní rozvoj.
3.5.5.2 Výběr nabídky
Po obdržení nabídek nastává v procesu zadávacího řízení klíčová fáze rozhodnutí o zadání
veřejné zakázky: posouzení a hodnocení nabídek. Toto rozhodování musí probíhat v souladu
s kritérii, která zadavatel stanovil v oznámení zadávacího řízení. Významným subjektem je
v této fázi hodnotící komise.
3.5.5.2.1 Složení hodnotící komise
Zadavatel jmenuje pro posouzení a hodnocení nabídek s výjimkami uvedenými níže hodnotící
komisi. Ta musí mít minimálně pět členů: 1/3 z nich musí mít odbornou způsobilost (např.
autorizovaný technik) odpovídající předmětu veřejné zakázky a v komisi musí zasednout
nejméně jeden zástupce zadavatele. Zástupcem zadavatele může být k tomu pověřený
zaměstnanec zadavatele stejně jako např. volený zástupce. Jmenování volených zástupců se
však v praxi příliš neosvědčuje a jako vhodné řešení pro složení hodnotících komisí se
ukazuje omezení účasti neodborně kvalifikovaných zástupců zadavatele na minimální počet
(tj. například v případě pětičlenné komise jeden zástupce zadavatele a další čtyři odborníci
v oboru, který je předmětem plnění veřejné zakázky). Současně se jmenováním členů
hodnotící komise jmenuje zadavatel jejich náhradníky.
Členové komise ani jejich náhradníci nesmějí být jakkoli podjatí; o této skutečnosti sepíší na
počátku prvního jednání komise prohlášení. Za podjatou se považuje taková osoba, která je ve
vztahu k veřejné zakázce nebo uchazečům podjatá, tj. například se podílela na zpracování
nabídky, mohla by mít osobní zájem na zadání příslušné veřejné zakázky nebo je ve vztahu
k uchazeči v určitém osobním, pracovním nebo jiném obdobném poměru. Členy komise ani
jejich náhradníky by zásadně neměly být osoby, u kterých by z jakýchkoli důvodů mohlo
vzniknout byť jen podezření z podjatosti.
V případě veřejných zakázek, u kterých předpokládaná cena přesahuje 200 milionů, resp. 300
milionů Kč ustavuje hodnotící komisi věcně příslušný ministr, resp. vláda na návrh věcně
příslušného ministra (podle kritérií uvedených v § 57 odst. 2, resp. 3).
3.5.5.3 Posuzování a hodnocení nabídek
I. Otevírání obálek
První fází celého procesu je otevírání obálek. Obálky otevírá hodnotící komise a kontroluje,
zda je nabídka zpracována v požadovaném jazyce, řádně podepsána a zda je úplná. Pokud
nabídka tyto podmínky nesplňuje, komise nabídku vyřadí, zadavatel příslušného uchazeče
vyloučí a tuto skutečnost mu bezodkladně písemně oznámí.
Uchazečům, kteří jsou přítomni na otevírání obálek, hodnotící komise sdělí identifikační
údaje uchazeče, nabídkovou cenu a informaci, zda nabídka splňuje výše uvedené podmínky
93
(jazyk, podpis, úplnost). O otevírání nabídek komise sepíše protokol. Tento protokol musí
obsahovat veškeré údaje sdělované podle tohoto odstavce uchazečům, kteří se účastní
otevírání obálek. Protokol musí podepsat všichni členové komise a musí být k dispozici
uchazečům k nahlédnutí. Porušení této povinnosti může být sankcionováno pokutou a
v krajním případě zrušením zadání veřejné zakázky.
II. Posuzování nabídek
Další fází je posuzování nabídek hodnotící komisí. Komise posoudí, zda nabídky splňují
podmínky stanovené v oznámení zadávacího řízení. Pokud podmínky nabídka nesplňuje,
použije se obdobný postup jako při otevírání obálek: komise nabídku vyřadí a zadavatel
uchazeče vyloučí, o čemž ho písemně informuje.
V této fázi si může hodnotící komise vyžádat zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny
anebo písemné vysvětlení nabídky.
III. Hodnocení nabídek
Závěrečnou fází činnosti komise je hodnocení nabídek. Komise je povinna postupovat podle
kritérií stanovených zadavatelem v oznámení zadávacího řízení. Pokud je kritériem
ekonomická výhodnost nabídky, postupuje komise podle dílčích kritérií a jim přiřazené váhy.
Na základě takto určených výsledků komise seřadí nabídky od ekonomicky nejvýhodnější po
nejméně výhodnou. V případě rozhodování podle nabídkové ceny komise pouze seřadí
nabídky od nejnižší ceny po nejvyšší. Pokud zadavatel zjistí, že komise porušila postup
stanovený Zákonem anebo podmínkami zadávacího řízení, je oprávněn rozhodnout o novém
hodnocení, pro které může také ustavit novou hodnotící komisi.
IV. Zpráva o posouzení a hodnocení nabídek
Zpráva o posouzení a hodnocení nabídek je jedním z nejdůležitějších dokumentů
umožňujících přezkoumání postupů a zadání veřejné zakázky. Zadavatel by měl zajistit, aby
tento dokument byl vypracován co nejpečlivěji a nejpodrobněji, aby se předešlo jakýmkoli
pochybnostem o krocích , které byly v celém procesu učiněny.
Zpráva musí obsahovat seznam nabídek, které byly posuzovány, seznam nabídek, které byly
vyřazeny (vč. uvedení důvodu), popis hodnocení zbývajících nabídek, výsledek tohoto
hodnocení a údaje o složení komise. Doporučuje se, aby zpráva obsahovala vyjádření každého
člena komise ohledně hodnocení a výběru vítězné nabídky.
Tato zpráva se poskytuje na vyžádání uchazečům do uzavření smlouvy s vítězným uchazečem
(viz níže), pokud o to uchazeč, který nebyl vyloučen, požádá. Uchazeči jsou oprávněni činit si
ze zprávy výpisy a opisy; v tomto jim zadavatel nesmí bránit, naopak, v zájmu
nezpochybňování transparentnosti ze strany uchazeče by měl maximálně vycházet vstříc;
může přitom požadovat úhradu obvyklých nákladů, které jsou s tímto postupem spojeny.
3.5.5.4 Přidělení zakázky
Zadavatel přidělí veřejnou zakázku uchazeči, jehož nabídka byla hodnotící komisí určena jako
ekonomicky nejvýhodnější (pokud hodnocení probíhalo podle kritéria ekonomické
výhodnosti nabídky), nebo jako nabídka s nejnižší nabídkovou cenou (pokud kritériem pro
zadání veřejné zakázky byla výše nabídkové ceny).
Ve svém rozhodnutí o přidělení veřejné zakázky zadavatel uvede veškeré údaje o vítězném
uchazeči jako v případě otevírání obálek s nabídkami a dále uvede i pořadí ostatních
94
uchazečů. Obsahem dokumentu jsou také ty údaje z vítězné nabídky, které byly hodnoceny
podle stanovených kritérií, včetně odůvodnění. Toto rozhodnutí zadavatel zašle všem
uchazečům, kteří nebyli ze zadávacího řízení vyloučeni.
Dále kromě výše uvedené zprávy o posouzení a hodnocení nabídek je součástí dokumentace
k zadání veřejné zakázky také písemná zpráva zadavatele, kterou zadavatel vypracuje
k veřejné zakázce, na kterou byla uzavřena smlouva.
Tato zpráva musí obsahovat kromě popisu předmětu zakázky, její ceny a identifikačních
údajů vybraného smluvního partnera také zdůvodnění použití jednacích řízení (toto se
nevztahuje na zdůvodnění použití otevřeného nebo užšího řízení), důvodů, proč byla smlouva
uzavřena s konkrétní osobou, a důvodů pro výběr určitého omezeného počtu osob v užším
řízení.
Podobně jako zpráva o posouzení a hodnocení nabídek by tato zpráva měla být vypracována
co nejpečlivěji, aby v případě potřeby bylo možné prokázat transparentní a nediskriminační
zadání veřejné zakázky.
Informaci o uzavření smlouvy, na základě které se veřejná zakázka bude plnit, je zadavatel
povinen uveřejnit u nadlimitní zakázky do 48 dnů od uzavření takové smlouvy, u podlimitní
do 30 dnů.
3.5.5.5 Opravné prostředky
Obranou proti domnělému nezákonnému postupu zadavatelů ze strany osob, které mají zájem
veřejnou zakázku získat, jsou námitky. Ty musí být zadavateli doručeny nejpozději do 15 dnů
od doručení oznámení o přidělení veřejné zakázky; zadavatel je povinen do 10 dnů od jejich
obdržení odeslat stěžovateli písemné sdělení, zda námitkám vyhovuje nebo ne, včetně
zdůvodnění. Opožděně podané námitky zadavatel vrátí stěžovateli.
Pokud zadavatel námitkám nevyhoví, nesmí do 60 dnů od jejich obdržení uzavřít smlouvu na
plnění veřejné zakázky. Tato smlouva by byla neplatná, což pro zadavatele představuje
poměrně vysoké riziko zejména s ohledem na řešení otázky bezdůvodného obohacení.
Úkony zadavatele v procesu zadávání veřejných zakázek podléhají dohledu Úřadu pro
ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS). Podmínkou přezkoumání úkonu zadavatele na základě
podnětu stěžovatele, který se účastnil zadávacího řízení, je podání námitek k zadavateli.
Návrh musí být ÚOHS doručen do 10 kalendářních dnů ode dne, kdy stěžovatel obdržel
sdělení zadavatele o tom, že námitkám nevyhovuje. Pokud zadavatel námitky stěžovatele
nevyřídil v příslušných lhůtách (viz výše), může se stěžovatel na ÚOHS obrátit nejpozději do
25 dnů od odeslání námitek stěžovatelem. ÚOHS je kromě výše uvedeného oprávněn
přezkoumat úkony zadavatelů do 3 let ode dne, kdy byly učiněny, z vlastního podnětu.
Návrh ÚOHS podléhá správnímu poplatku ve výši 30 000 Kč a současně složení kauce ve
výši 1 % nabídkové ceny, nejvýše však 1 000 000 Kč. Kauce propadá, pokud návrhu
stěžovatele nebylo vyhověno nebo úkon zadavatele nepředstavoval porušení povinností či
zákazů stanovených Zákonem. V ostatních případech je kauce stěžovateli vrácena i s úroky.
V souvislosti s námitkami i s vypracováním vyjádření k návrhu stěžovatele ÚOHS platí pro
zadavatele, aby svá vyjádření formulovali co nejpečlivěji a nejpodrobněji tak, aby bylo
zřejmé, že jejich postup byl v souladu se zákonem, a aby uváděli veškeré skutečnosti
95
relevantní pro daný případ, tj. aby se jednak vyjádřili ke všem bodům, které stěžovatel
napadá, ale současně také uvedli podpůrná tvrzení pro svou argumentaci. Pečlivost a
důslednost se vyplatí také v případě poskytování dokumentace k veřejné zakázce ÚOHS;
právě na tomto místě nabývá na významu, jak pečlivě a řádně byla zpracována zejména
zpráva o posouzení a hodnocení nabídek.
Minimální standardy pro zadávání veřejných zakázek podle Transparency International
(zpracováno podle Transparency International 2005: 4-6)
Zadavatelé veřejných zakázek by měli:
1. zavést etický kodex, který by zavázal zadavatele a jeho zaměstnance k dodržování
přísné protikorupční politiky. Tato politika by měla zahrnovat řešení problému střetu zájmů,
zavést mechanismus hlášení případů korupce a chránit ty osoby, které případ korupce nahlásí;
2. umožnit přístup do řízení o zadání veřejné zakázky jen těm společnostem, které mají
zaveden etický kodex, zavazující soutěžitele a jeho zaměstnance k dodržování přísné
protikorupční politiky;
3. vést „černou listinu“ soutěžitelů, u nichž je dostatek důkazů pro podezření, že byli
zapojeni do korupčních praktik. Na základě inskripce do této listiny by bylo možné znemožnit
těmto soutěžitelům účastnit se výběrových řízení po určitou dobu;
4. zavádět tzv. pakty integrity do procesu zadávání veřejných zakázek. Předmětem těchto
dohod je závazek všech stran zainteresovaných na veřejné zakázce neužívat korupčních
praktik;
5. zadávat zakázky, na něž se nevztahuje režim zákona o veřejných zakázkách z toho
důvodu, že nedosahují určité finanční hranice, na základě soutěžních principů;
6. poskytnout všem stranám i široké veřejnosti dostatek informací o celém procesu zadání
veřejné zakázky;
7. zajistit proces zadání veřejné zakázky proti únikům vyhrazených informací
(především těch, které mají vliv na výběr dodavatele);
8. ponechat soutěžitelům dostatek času na přípravu podkladů pro soutěž a splnění
zvláštních kritérií, jsou-li stanovena;
9. zajistit monitoring těch zakázek, u nichž došlo ke zvýšení ceny nad určitou hranici
a/nebo ke změně rozsahu práce, orgánem, který veřejnou zakázku zadal;
10. zajistit, aby byla účinně a nezávisle prováděna jak interní, tak i externí kontrola
veřejných zakázek. Zprávy z těchto kontrol by měly být k dispozici veřejnosti. V případě,
že dojde k porušení smluvních podmínek, by měla proběhnout zvláštní kontrola zakázky;
11. vytvořit systém „čínských zdí“ mezi jednotlivými úkoly v rámci procesu zadávání
veřejných zakázek tak, aby odpovědnost za zadání kritérií, hodnocení nabídek, výběr
dodavatele a kontrolu realizace zakázky měly samostatné orgány;
12. využít některá další personální opatření, jako např. kolektivního rozhodování a rotace
osob na citlivých pozicích. Personál zajišťující zadávání veřejných zakázek by měl mít
dostatečnou kvalifikaci a odpovídající platové ohodnocení;
13. zapojit organizace občanské společnosti do procesu zadávání veřejných zakázek i do
kontroly jejich realizace.
3.6 Pilíř III.: Vyhodnocování účinnosti protikorupční strategie
a zajištění její udržitelnosti
Třetím pilířem protikorupční strategie je vyhodnocování účinnosti opatření, která byla
nasazena v boji proti korupci v určitém systému, a zajištění udržitelnosti výsledků této
96
protikorupční strategie. Na tomto místě se skripta detailněji zabývají pouze první z těchto
otázek.
3.6.1 Hodnocení účinnosti protikorupčních opatření – úvod81
Princip dobré správy v sobě zahrnuje i princip hodnocení přijatých opatření. Veřejná
správa by totiž měla hodnotit, zda její opatření přinášejí skutečně zamýšlené výsledky. Pokud
tomu tak není, měla by se ze svých chyb umět poučit.
Princip hodnocení by měl platit i v případě protikorupční politiky. I zde by měla veřejná
správa průběžně hodnotit, zda opatření přijímaná na tomto poli skutečně omezují výskyt
korupce a přispívají tak k ekonomickému a sociálnímu rozvoji země a zvyšování důvěry
občanů ve stát a jeho mechanismy.
V následujícím textu skripta nejprve podávají obecný popis systému hodnocení opatření ve
veřejné správě.
3.6.2 Systém hodnocení – základní popis
Jakýkoliv systém hodnocení by měl být především logicky strukturován tak, aby dokázal
postihnout vztah mezi přijatými opatřeními na jedné straně a výsledky, které by tato opatření
měla přinést, na straně druhé. Systém hodnocení by dále měl zajistit, aby výstupy hodnocení
byly zapracovány do příslušné politiky veřejné instituce.
Tyto požadavky se pak promítají do jednotlivých prvků systému hodnocení. Jsou jimi
procedurální kroky hodnocení a kritéria, podle nichž bude toto hodnocení prováděno.
3.6.2.1 Procedurální kroky hodnocení
Proces hodnocení lze v zásadě rozdělit na následujících pět kroků:
1. Definování účelu hodnocení (proč se hodnocení bude provádět?)
2. Výběr předmětu hodnocení (která opatření se budou hodnotit?)
3. Výběr subjektu hodnocení (kdo toto hodnocení bude provádět?)
4. Výběr metodologie hodnocení (jakým způsobem se bude hodnocení provádět?)
5. Zajištění dopadu hodnocení (jakým způsobem zapracovat výsledky hodnocení do
politiky instituce?)
3.6.2.2 Stanovení kritérií hodnocení
Kritéria hodnocení umožňují veřejným institucím zjistit rozpor mezi „žádoucím“ a
„skutečným“. Správné hodnocení by se proto mělo zaměřit na následující otázky:
a) Existence opatření: existuje určité protikorupční (legislativní, organizační) opatření?
(To znamená, zda je formálně přítomno v zákonných, podzákonných i interních
normách, jimiž se organizace musí řídit.)
b) Funkčnost opatření: je toto opatření schopno přinášet zamýšlené výsledky? (To
konkrétně znamená, zda očekávání vůči tomuto opatření byla realistická, zda jsou
k realizaci opatření vyčleněny dostatečné prostředky či zda toto opatření má jiné
adekvátní podmínky k tomu, aby mohlo přinášet výsledky.)
c) Účinnost opatření: dosáhlo opatření stanovených konkrétních cílů?
d) Význam opatření: Do jaké míry naplnilo opatření potřeby těch osob, vůči kterým
směřovalo? (To znamená, jaké přineslo krátkodobé a dlouhodobé výsledky, ať už byly
81
Tato kapitola skript byla zpracována podle OECD 2004.
97
očekávány nebo nikoliv, a jak tyto výsledky přispěly k naplnění potřeb adresátů
opatření.)
e) Soulad hodnoceného opatření s jinými opatřeními: existuje logická souvislost mezi
různými částmi celkové určité (například protikorupční) politiky? (To znamená, zda
hodnocené opatření ostatní protikorupční opatření logicky doplňuje.)
Tyto standardy by měly být definovány tak, aby byly pokud možno:
−
konkrétní (je třeba respektovat účel hodnocení a kontext, v němž hodnocení bude
probíhat) a
−
transparentní (tj. měly by být definovány za pomocí těch osob, které mají s danou
problematikou co do činění. Jinak hrozí, že standardy budou nasazeny příliš nízko,
nebo naopak příliš vysoko).
Otázka, jakým způsobem se procedurální kroky a standardy prolínají v systému
hodnocení, je předmětem následujících kapitol, které se zabývají postupem hodnocení.
3.6.3 Postup hodnocení
3.6.3.1 Definování účelu hodnocení
Aby bylo hodnocení samo o sobě účinné, je nutné, aby byl jeho účel stanoven hned na
začátku. Stanovení účelu hodnocení v sobě zahrnuje jednak uvědomění si celkového cíle
hodnocení, jednak konkrétních cílů, kterých by hodnocení mělo dosáhnout.82
Druhy hodnocení
Otázkou, která s účelem hodnocení souvisí, je, zda se hodnocení provádí ex ante, průběžně,
nebo ex post. Ex ante hodnocení se provádí ve fázi přípravy určitého opatření. Tehdy se
zvažují celkové cíle, k jejichž naplnění by mělo opatření přispět, konkrétní cíle, kterých by
mělo opatření dosáhnout, jakož i výstupy, které je nutné vytvořit k tomu, aby těchto
konkrétních cílů bylo dosaženo. Průběžné hodnocení se provádí během zavádění tohoto
opatření do praxe a slouží ke zjištění, zda realizace opatření probíhá v souladu se stanoveným
plánem. Konečně ex post hodnocení se zpravidla provede poté, co bylo opatření zavedeno do
praxe. Jeho účelem je zjistit účinnost tohoto opatření a význam pro dosažení stanovených
konkrétních i celkových cílů.83
3.6.3.1.1 Stanovení celkového cíle hodnocení
Celkové cíle hodnocení mohou být následující:
I. Proces organizačního učení (organisational learning)
Hodnocení obecně poskytuje veřejné správě zpětnou vazbu ohledně výsledků její činnosti.
Tato zpětná vazby umožňuje jednak poučení se z vlastních chyb, jednak řízení nabytých
znalostí (knowledge management) jak v rámci konkrétního úřadu, tak i napříč celou veřejnou
správou.
Hodnocení konkrétně:
−
umožňuje lépe pochopit
82
Celkovým cílem hodnocení se rozumí obecný žádoucí stav, kterého by hodnocení mělo dosáhnout. Konkrétní
cíle hodnocení se pak vztahují ke konkrétnímu cíli, jenž měl být dosažen hodnoceným opatřením.
83
Dále se skripta zabývají pouze posledním typem hodnocení.
98
−
−
o proč je nebo není dosahováno stanovených cílů;
o jaké jsou nezamýšlené důsledky přijatých opatření;
o předpoklady, na jejichž základě bylo určité opatření přijato (v případě boje
proti korupci to znamená, zda určitá proměnná – například míra regulace
určitého odvětví – má vliv na rozsah korupce);
podporuje systémové změny;
je možné chápat také jako pro futuro nástroj, který slouží pro dokumentaci zkušeností,
pochopení těchto zkušeností a jejich zapojení do praxe v budoucích případech.
II. Vnitřní kontrola a odpovědnost navenek
Obecným cílem hodnocení může být dále posílení vnitřních kontrolních mechanismů i
odpovědnosti navenek. V prvním případě hodnocení „měří“ pro vnitřní potřebu míru
zavedení určitých opatření do praxe. Ve druhém případě může sloužit pro demonstraci
(kladných) dopadů určitých opatření a zvyšovat tak legitimitu veřejné politiky.
3.6.3.1.2 Stanovení konkrétního cíle hodnocení
Poté, co byl stanoven celkový cíl hodnocení, přichází na řadu stanovení konkrétního cíle
hodnocení. Zde je nutné si říct, co bylo konkrétním cílem hodnocené politiky. Vůči tomuto
konkrétnímu cíli pak budou měřeny skutečné konkrétní výsledky, kterých bylo opatřením
dosaženo.
3.6.3.2 Výběr předmětu hodnocení
Dosud byla spíše řeč o hodnocení jednotlivých opatření. V praxi se ale lze spíš setkat
s hodnocením určitých politik (zdravotní, sociální, ale i protikorupční). V rámci těchto politik
lze pak rozlišovat mezi koncepcemi (programy), které se skládají ze vzájemně propojených
opatření (legislativního i organizačního charakteru), jednotlivými opatřeními, které lze
chápat jako opakující se činnosti, a jednotlivými rozhodnutími v rámci těchto opatření, které
sledují cíl dané politiky. Hodnocení, pokud má dosáhnout žádoucího cíle, by se proto mělo
zaměřit na všechny aspekty dané politiky.
Specifikum protikorupční politiky – boj se „skrytou hydrou“
Specifikem protikorupční politiky je, že bojuje s fenoménem, který charakterizuje vysoká
míra latence. Proto se pro zjištění, které oblasti jsou korupcí zasaženy, převážně používají
subjektivní indikátory (viz výše – kapitola 3.3.2.1). Podobné platí i v případě hodnocení.
Pokud je cílem hodnocení protikorupčních opatření zjistit, do jaké míry došlo ke snížení míry
korupce v určité oblasti, je nutné opět využít subjektivních indikátorů. Z tohoto důvodu se
spíše než hodnocení opatření, jejichž cílem je omezit korupci, hodnotí lépe ta opatření, jejichž
cílem je zvýšit integritu určitého systému (OECD 2004: 10).84
Tato opatření (např. protikorupční) by pak měla být hodnocena z následujících úhlů
pohledu:85
−
Hodnocení existence specifického opatření: nejprve je nutné zjistit, zda existují
určité zákony, (v jejich rámci pak určité) normy a instituty a formální organizace,
které tvoří základní rámec dané politiky;
84
Poznámka: z výše uvedeného vyplývá také jeden závěr pro protikorupční politiku. Je výhodnější zavádět ta
opatření, jejichž cílem je zvyšovat integritu systému, než zavádět opatření, jejichž cílem je potírat korupci. První
přístup totiž klade důraz na prevenci, zatímco druhý na represivní opatření.
85
Ty odpovídají výše uvedeným kritériím hodnocení.
99
−
hodnocení funkčnosti specifického opatření: dalším krokem pak je zjistit, zda tato
opatření jsou funkční. Jedním ze způsobů, jak hodnotit funkčnost daných opatření, je
analýza rizik. Ta by měla zjistit, které z faktorů mohou dané opatření tzv. „vyřadit
z provozu“;
−
hodnocení účinnosti specifického opatření: dále by si hodnocení mělo položit
otázku, zda hodnocené opatření dosáhlo stanovených konkrétních cílů;
−
hodnocení významu specifického opatření: cílem tohoto hodnocení je zjistit, do jaké
míry hodnocené opatření naplnilo potřeby těch osob, vůči kterým směřovalo. To
konkrétně znamená, jaké přineslo krátkodobé a dlouhodobé výsledky, ať už byly
očekávány nebo nikoliv, a jak tyto výsledky přispěly k naplnění potřeb adresátů
opatření;
−
hodnocení souladu specifického opatření s jinými opatřeními v rámci koncepce
(programu): konečně hodnocení by se mělo zabývat i otázkou, zda existuje logická
souvislost mezi různými částmi celkové (například protikorupční) politiky.
3.6.3.3 Výběr subjektu hodnocení
3.6.3.3.1 Externí versus interní hodnocení
Volba subjektu hodnocení, tedy toho, kdo bude hodnocení provádět, závisí na celkovém cíli
hodnocení.
−
Je-li celkovým cílem hodnocení proces organizačního učení či posílení vnitřních
kontrolních mechanismů, pak by mělo být hodnocení prováděno zevnitř. Jedině
tak lze totiž vybudovat kulturu (sebe)hodnocení, jedině tak je možné plně integrovat
hodnocení do zavádění určité politiky do praxe.
−
Je-li celkovým cílem hodnocení posílení vnější kontroly instituce a zvýšení její
odpovědnosti navenek, pak by mělo být hodnocení prováděno zvenku.
Tabulka: vnitřní versus vnější hodnocení
Vnitřní hodnocení
Výhody
Maximalizuje proces organizačního
učení
Zjištění mohou být ihned zavedena
do praxe
Výhody z něj plynoucí zůstávají v
organizaci
Může být přizpůsobeno na základě
nových zjištění
Nevýhody
Nepříjemná
zjištění
mohou
„zapadnout“
Nízká úroveň metodologických
znalostí
Trvá déle
Vyžaduje plné nasazení
Zdroj: OECD 2004: 13
100
Vnější hodnocení
Jeho vykonavatelé jsou obvykle
zkušení hodnotitelé (ale viz níže)
Vytváří legitimitu
Je obvykle rychlejší
Může být finančně méně náročné
(outsourcing na základě veřejné
zakázky)
Rozšiřuje perspektivy
Může mít nízkou relevanci
Je to hodnotitel, kdo se učí
Má daleko k těm, co rozhodují
Těžko se jeho prostřednictvím mění
proces k lepšímu
Je nicméně možné přistoupit ke kombinaci obou druhů hodnocení – vnitřního a vnějšího.
Mohou se tak aspoň částečně eliminovat nedostatky obou.
3.6.3.3.2 Zapojení dalších osob do hodnocení
Za určitých okolností (tam, kde to povaha hodnocení nevylučuje), je vhodné do hodnocení
zapojit osoby na systému sice nezúčastněné, nicméně se zájmem na řádném fungování tohoto
systému. Mezi tyto osoby lze zařadit politickou reprezentaci, nevládní organizace i obecnou
veřejnost (například klienty určité služby).
Formy, jakými je možné tyto osoby do procesu hodnocení zapojit, jsou následující:
−
žádost o individuální informaci;
−
provedení výzkumu „trhu“;
−
dotazníky hodnotící spokojenost klientů s určitou službou;
−
formální konzultace;
−
využití poradních skupin;
−
a další.
3.6.3.4 Výběr metodologie hodnocení
Předpokladem pro výběr vhodné metodologie hodnocení je zasazení hodnocené politiky
(např. protikorupční) do tzv. logického rámce. Logický rámec je nástrojem, který slouží
k hodnocení realističnosti a uskutečnitelnosti konkrétního záměru vzhledem k celkovým
cílům, který si tento záměr klade – viz tabulka.
Logika intervence
Celkový Jaký je celkový širší cíl, k
němuž projekt přispěje?
cíl
Konkrétní Jaké jsou specifické, konkrétní
cíle, kterých projekt dosáhne?
cíle
Výstupy
Aktivity
Objektivně ověřitelné
ukazatele úspěchu
Zdroje a prostředky
pro ověření
Předpoklady
Jaké jsou klíčové ukazatele
Jaké jsou zdroje informací pro
vztahující se k celkovému cíli? tyto ukazatele?
Jaké jsou faktory a podmínky,
které jsou mimo přímou
kontrolu projektu a jsou přitom
nutné k dosažení těchto cílů?
Jaká rizika je nutné brát v
úvahu?
Jaké budou konkrétní výstupy, Podle jakých ukazatelů se bude Jaké jsou zdroje informací pro Jaké externí faktory a
tyto ukazatele?
s nimiž se počítá pro dosažení měřit, zda a do jaké míry
podmínky je nutné brát v
specifických cílů? Jaký je
projekt dosáhne
úvahu, aby bylo v časovém
předpokládaných výsledků a
harmonogramu dosaženo
přepokládaný efekt a přínos
efektů?
očekávaných výsledků a
projektu? Jaká zlepšení a
výstupů?
změny projekt přinese?
Jaké klíčové aktivity musí být Prostředky: Jaké prostředky Jaké jsou zdroje informací o Jaké podmínky je nutné splnit
uskutečněny a v jakém pořadí, (vstupy) jsou nutné k realizaci postupu projektu?
předtím, než projekt(y)
těchto aktivit, např. personál,
aby bylo dosaženo
začne(začnou)? Jaké podmínky
vybavení, školení, studie,
očekávaných výsledků?
mimo přímou kontrolu projektu
dodávky, projektové zázemí
musí být nastoleny, aby se
atd.
mohlo začít s plánovanými
aktivitami?
Jaké jsou kvantitativní nebo
kvalitativní ukazatele, které
ukazují, zda a do jaké míry
budou specifické cíle
dosaženy?
Jaké existují zdroje informací
nebo jaké informace mohou
být shromážděny? Jaké jsou
metody nutné k získání
takových informací?
Pro zhodnocení, zda opatření dosáhlo konkrétních i celkových cílů, které si stanovilo, je
klíčové zaměřit se v logickém rámci především na vztah mezi výstupy a konkrétními cíli.
Tento vztah je možné vnímat jako vztah mezi příčinou (tím je konkrétní hmotný výstup) a
následkem (tím je dosažení určitého konkrétního cíle, tedy výsledek). V tomto vztahu pak jde
o to „namixovat“ určitou sadu výstupů, které povedou k dosažení konkrétního cíle – výsledku.
Vztah mezi logickým rámcem a shora uvedenými kritérii hodnocení je pak následující:
Vstupy
Opatření existuje a je funkční.
101
Výstupy
Konkrétní cíle
(výsledky)
Celkový cíl
Opatření je účinné.
Opatření přineslo krátkodobé a dlouhodobé výsledky, ať už byly
očekávány nebo nikoliv, a tyto výsledky přispěly k naplnění potřeb
adresátů opatření.
Opatření je v souladu s ostatními opatřeními, která byla v rámci
konkrétní politiky přijata.
Při hodnocení toho, zda konkrétní opatření dosáhlo stanovených výsledků, se hodnotitelé
setkávají s následujícími problémy:
−
poměr objektivních a subjektivních indikátorů (dat) v hodnocení.86 Není-li poměr
těchto dat vyvážený, může dojít k deformaci hodnocených výsledků, což má negativní
dopad na kredibilitu hodnocení;
−
„nemilá volba“ (trade-off) mezi potřebou získat maximum informací a náklady,
které budou muset být na sběr těchto informací vynaloženy;
−
výběr z hlediska hodnocení relevantních informací;
−
volba z hlediska prostředí vhodné metody sběru dat. Zvláště v případě hodnocení
protikorupčních opatření se totiž jedná o citlivá data.
3.6.3.5 Zajištění dopadu hodnocení
Konečně je důležité výsledky hodnocení zabudovat do samotné (např. protikorupční) politiky.
Z tohoto důvodu je žádoucí výsledky hodnocení dostatečným způsobem rozšířit a využít.
3.6.3.5.1 Rozšiřování výsledků hodnocení
Nezbytnou součástí plánu hodnocení je i komunikační strategie. Ta by měla jednak vymezit
cílovou skupinu, které budou výsledky hodnocení sděleny, a jednak způsob, jakým by bylo
vhodné tyto výsledky sdělit.
Pokud jde o způsob sdělení výsledků hodnocení, pak se samozřejmě nabízí závěrečná zpráva.
Ta však často svůj účel neplní (lidé obecně neradi čtou dlouhé texty). Proto je rovněž vhodné
vytvářet stručné výtahy z těchto zpráv, prezentace apod.
3.6.3.5.2 Využití výsledků hodnocení
Nezbytnou součástí jakéhokoliv hodnocení je využití jeho výsledků v praxi. Je třeba si
uvědomit, že právě využití výsledků je účelem, pro které se hodnocení provádí.
Využití výsledků hodnocení by mělo být nějakým způsobem institucionalizováno. To
znamená, že by v interních směrnicích organizace mělo být pamatováno na postupy, které
zajistí využití výsledků v praxi.
4 Mezinárodní protikorupční nástroje
Nejzávažnější formy korupce jsou právě ty, které mají mezistátní, až nadnárodní přesah
a účinky. V současném světě existuje stále naléhavější potřeba řešit korupci například v
oblasti obchodu se zbraněmi nebo korupci nadnárodních korporací vůči celým vládám
ekonomicky slabších zemí. Ty si často kupují povolení k aktivitám, které by nemohly být
legálně povoleny ani v zemích s nižšími nároky na ekologické, sociální či zdravotní standardy
(Econnect 2004: 2).
86
K pojmům viz 3.3.2.1.
102
Mezinárodní společenství, jednotlivé státy i mezinárodní organizace proto volí a vyvíjí
pestrou škálu prostředků proti korupci – uzavírání mezinárodních smluv proti korupci a
jejím jednotlivým aspektům, sdružování v mezinárodních organizacích, přijímání
programových dokumentů (akční plány), neformální spolupráci zemí v rámci různých
programů či formou podpory výzkumu a analýz.
Skripta se v této části budou nejprve zabývat protikorupčními nástroji mezinárodního práva a
poté mezinárodní protikorupční spoluprací v rámci mezinárodních organizací.
4.1.1 Mezinárodní právní instrumenty
Nejzákladnější dělení protikorupčních norem na mezinárodním poli je na tzv. hard law a
soft law. 87
Hard law je mezinárodní právo v užším smyslu – je bezprostředně závazné. V oblasti boje
s korupcí jde o mezinárodní smlouvy,88 které jsou vlastně obdobou zákona ve vnitrostátním
právu – rozdíl je v tom, že zavazují pouze své signatáře, kdežto zákon každého pod jurisdikcí.
Za soft law jsou považována různá doporučení, akční plány, deklarace, pravidla typu
„guidelines“ a podobně. Jejich porušení nezakládá přímou mezinárodněprávní odpovědnost.
Příkladem je Mezinárodní kodex chování veřejných činitelů89 či Deklarace OSN proti
úplatkářství v mezinárodních obchodních transakcích.90
4.1.1.1 Mezinárodní právní instrumenty přijaté v rámci OSN
V oblasti potírání korupce jako vitálního problému celého mezinárodního společenství je
tradičně aktivní Organizace spojených národů. V jejím rámci působí dvě klíčové
protikorupční smlouvy.
První z nich je Úmluva OSN proti korupci, přijatá v roce 2003. Velmi brzy ji podepsal
nebývalý počet států (již v dubnu 2004 to bylo 106 zemí), což ilustruje závažnost problému
korupce. Dosud však není účinná, protože ji neratifikoval dostatečný počet států, včetně
České republiky. Jejími hlavními požadavky jsou trestní postih korupce a využívání
stanovených nástrojů mezinárodní spolupráce. Tato opatření mají být doprovázena
preventivními opatřeními. Velkým průlomem je závazek navracení prospěchu z korupce do
zemí jeho původu. To má v mezinárodní korupci význam zejména u rozvojových zemí,
jejichž národní bohatství je často korupcí doslova vysáváno.
Druhým smluvním počinem OSN je Úmluva proti nadnárodnímu organizovanému
zločinu, přijatá v roce 2000 v Palermu (United Nations Convention against Transnational
Organized Crime). Necelé tři roky od jejího schválení Valným shromážděním OSN a
otevřením k podpisům ji ratifikovalo 40 států a je tedy již od září 2003 účinná. Česká
republika je signatářem této smlouvy, ale zatím ji neratifikovala.91
K této Úmluvě jsou již vyhotoveny protokoly stanovující bližší závazky na poli potírání
obchodu s lidmi, pašování přistěhovalců, výroby zbraní a obchodu se zbraněmi (protokol
87
POZN.: tyto termíny se nepřekládají.
Druhý pramen hard law, mezinárodní obyčej, zde není směrodatný.
89
Rezoluce OSN č. 51/59 z roku 1996.
90
Rezoluce OSN č. 51/191 z roku 1996.
91
Ke dni 20. 1. 2005.
88
103
týkající se nakládání se zbraněmi zatím není účinný). Jejich ustanovení pamatují i na klasický
doprovodný jev těchto aktivit – korupci.
Na poli soft law působí pod OSN Globální program proti korupci zaměřený na „zranitelné“
státy, tj. země rozvojové či s tranzitní ekonomikou. Jeho působení zahrnuje podporu
protikorupčních opatření ve veřejné správě, soukromém sektoru i ve vysokých finančních a
politických kruzích. Jeho doplňkem je Program integrity justice, který vyvíjí prostředky
proti korupci v soudnictví.
4.1.1.2 Mezinárodní právní instrumenty přijaté v rámci Rady Evropy
Velmi významnou organizací angažující své nemalé kapacity do boje s korupcí je Rada
Evropy, společenství států Evropy širší a starší než Evropská unie (založena byla v roce
1949; v současnosti má 46 členských států). Tato organizace se zaměřuje nikoliv ekonomicky,
nýbrž na lidská práva, demokracii a vládu práva. Jejím příspěvkem k boji s korupcí jsou dvě
propracované mezinárodní smlouvy z konce 90. let řešící problém jednak nástroji
kriminalizace (trestním právem) a jednak nástroji práva občanského.
Občanskoprávní úmluva proti korupci byla přijata v listopadu 1999 (Civil Law
Convention on Corruption, ETS No. 174). Přistoupilo k ní již 38 států, k ratifikaci přistoupilo
zemí 22. Česká republika tuto Úmluvu podepsala v roce 2000, k ratifikaci pak došlo o dva
roky později (č. 3/2004 Sb.m.s.) a Úmluva ETS 174 nabyla účinnosti pro ČR 1. 1. 2004.
Uvádí se,92 že jde o první pokus definovat obecná mezinárodní pravidla v oblasti boje proti
korupci nástroji soukromého práva. Úmluva od smluvních stran požaduje, aby ve svém
vnitrostátním právním řádu poskytly fyzickým i právnickým osobám, jimž v důsledku
korupčního jednání vznikne škoda, právní prostředky ochrany jejich práv a právem
chráněných zájmů, včetně možnosti domoci se náhrady škody za vzniklou škodu. Na rozdíl od
trestního práva, kde je aktivita primárně na státu, tato Úmluva mířící do oblasti soukromého
práva dává každé osobě možnost bránit se korupci, respektive jejím škodním důsledkům sám
podle své volby.
Úmluva se dělí na tři části, jejichž předmětem jsou opatření, která je třeba přijmout na
národní úrovni, prostředky mezinárodní spolupráce a systém sledování toho, zda a jakým
způsobem dochází k zavádění pravidel, která jsou obsažena v Úmluvě, do vnitrostátního
právního řádu.
Úmluva upravuje otázky náhrady škody, odpovědnosti (včetně odpovědnosti státu za
korupční jednání veřejných činitelů) a otázku spoluzavinění (včetně snížení nebo úplné ztráty
nároku na náhradu škody v závislosti na okolnostech případu).
Zabývá se rovněž podpůrnými opatřeními, která mají zajistit vymahatelnost
implementované legislativy: ochranou zaměstnanců, kteří případy korupce ohlásí, požadavky
na úplnost a přesnost účetnictví a prováděných auditů, postupy získávání důkazů o korupci.
Vyplývá z ní rovněž závazek umožnit v legislativě, aby soudy mohly přijímat opatření, jejichž
cílem je uchovat majetek pro případný výkon rozhodnutí a pro udržení statu quo až do
konečného rozhodnutí věci.
Právní řád České republiky všechna opatření požadovaná v této Úmluvě obsahuje a
obsahoval již v okamžiku ratifikace smlouvy Českou republikou.
92
online: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Summaries/Html/174.htm
104
Sledováním toho, zda a jakým způsobem dochází k zavádění pravidel, která jsou obsažena
v Úmluvě, do vnitrostátního právního řádu, bylo pověřeno uskupení GRECO (k tomuto viz
níže v části Mezinárodní organizace). V této souvislosti je vhodné uvést, že Česká republika
je členem tohoto orgánu už od 8. února 2002.
Závěrečná, třetí část úmluvy má standardní povahu a nepřipouští možnost žádné výhrady
k žádnému ustanovení (což je jinak u mezinárodních smluv standardní možnost), to znamená
signatářské země ji musí buďto přijmout, nebo odmítnout.
Druhou ze smluv je Trestněprávní úmluva proti korupci přijatá ve Štrasburku v lednu 1999
(Criminal Law Convention on Corruption, ETS No. 173). Česká republika tuto Úmluvu
podepsala na konci roku 1999, následující rok ji ratifikovala (č. 70/2002 Sb.m.s.); Úmluva
pak nabyla účinnosti tři měsíce po ratifikaci čtrnáctým státem, což se stalo 1. 7. 2002.
Na rozdíl od Občanskoprávní protikorupční úmluvy výhrady signatářů dovoluje, čehož
Česká republika využila. Požadavek trestněprávní koncovky úplatkářství v soukromém
sektoru podmínila tím, že si zde nechává prostor pro zvážení, zda budou všechny formy
úplatkářství v soukromém sektoru zahrnuty do skutkových podstat v trestním zákoně.
Trestněprávní úmluva o korupci je nástroj, jehož cílem je postihovat (kriminalizovat) široké
spektrum korupčních jednání. Úmluva dále přináší některé doplňkové trestněprávní
nástroje a snaží se zlepšit mezinárodní spolupráci v postihování této trestné činnosti.
Ustanovení Úmluvy se týkají následujících skutkových podstat, které představují zvláštní
formy korupčního jednání: aktivní a pasivní úplatkářství zahraničních veřejných činitelů,
členů domácích i zahraničních zákonodárných sborů a členů mezinárodních zastupitelských
sborů, mezinárodních institucí, domácích a zahraničních soudců a soudců pracujících
v mezinárodních soudech a nesoudního personálu mezinárodních soudů, aktivní a pasivní
úplatkářství v rámci soukromého sektoru, aktivní a pasivní „obchodování s vlivem“
(nepřímé úplatkářství), praní výnosů z korupčních trestných činů a korupční trestné činy
související s vedením hospodářské evidence.
Významným požadavkem této Úmluvy je také oslabení institutu bankovního tajemství a
záznamů o nebankovních finančních transakcích a majetku.
V mezinárodní spolupráci je kladen důraz i na neformální výměnu informací o korupčních
jevech s mezinárodním prvkem. Počítá i se spontánním oznamováním relevantních informací
druhému státu a umožňuje nahradit klasický mezistátní styk prostřednictvím ústředních
orgánů (zpravidla ministerstva spravedlnosti či zahraničí) přímým stykem justičních orgánů
dvou či více států, je-li to v daném případě nutné.
Úmluva státům ukládá přijmout účinné a odstrašující opatření a sankce, včetně zbavení
svobody a následného vyhoštění. Právnické osoby mají být odpovědné za kvalifikované
protiprávní jednání, z něhož mají prospěch, a mají být postihovány jak trestněprávními, tak
i jinými druhy sankcí (Úmluva výslovně zmiňuje peněžité sankce).
Trestněprávní postih právnických osob byl navržen v rámci rekodifikace trestního práva
hmotného na konci roku 2004, avšak zákon o právní odpovědnosti právnických osob byl
Poslaneckou sněmovnou odmítnut. Panuje však obecné přesvědčení, že v budoucnu stejně
v souladu s trendy ve vyspělých zemích bude trestní odpovědnost právnických osob zavedena.
105
Nutno však uvést, že stávající postih právnických osob cestou správního práva má
v jednotlivých složkových zákonech správního práva dostatek sankcí peněžitého typu.
Monitoring zavádění pravidel obsažených v Úmluvě provádí GRECO.93 Každý stát se stane
členem GRECO v okamžiku ratifikace Trestněprávní úmluvy o korupci, pokud již členem
není.
Úmluva o praní, vyhledávání, zadržování a konfiskaci výnosů ze zločinu (Convention on
Laundering, Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime, ETS No. 141) je
vzhledem k roku přijetí (1990) jedním z prvních počinů mezinárodního boje s tzv. praním
špinavých peněz. Jeho pravidelným doprovodným jevem je korupce v různých podobách.
Termínem „praní peněz“ se označují veškeré techniky používané k zakrytí původu
nezákonně držených fondů a k jejich přeměně na údajně zákonný příjem.
Praní peněz není jevem novým, dnes však vykazuje dva základní znaky: jde o jev silně
mezinárodní, neboť organizovaný zločin nyní stále více operuje v mezinárodním měřítku, a
stále častěji jde o komplexní, sofistikovaný „business“, jehož provozovatelé potřebují pomoc
vysoce kvalifikovaných profesionálů, mimo jiné též bankovních specialistů a právníků.
Česká republika podepsala tuto Úmluvu v roce 1995, v roce 1996 ji ratifikovala. Pro Českou
republiku vstoupila Úmluva v účinnost dne 1. 3. 1997.
Cílem této Úmluvy je umožnit mezinárodní spolupráci při vyšetřování trestné činnosti a při
vyhledávání a zabavování výnosů z ní za situace, kdy národní legislativy nejsou v tomto
ohledu harmonizovány.
Každá smluvní strana této Úmluvy se zavazuje přijmout na vnitrostátní úrovni legislativní a
jiná opatření, nezbytná k označení „praní peněz“ jako trestného činu, pokud čin byl spáchán
úmyslně, a to mimo jiné i v případě „účasti v některém z trestných činů, označených v
souladu s tímto článkem, dále sdružení, spolčení, pokusů, návodů, usnadnění a rad ve vztahu
k těmto trestným činům.“ (čl. 6 odst. 1. d. Úmluvy). Úmluva stanoví rovněž požadavek, aby
státy, které k ní přistoupily, zabavovaly výnosy z této trestné činnosti (event. majetek
v hodnotě těchto výnosů).94
Pro úplnost je třeba zmínit Úmluvu Rady Evropy o tzv. insider trading (Convention on
Insider Trading, ETS No. 130) z roku 1989. Česká republika ji podepsala v roce 1999 a o rok
později ratifikovala, v účinnost Úmluva vstoupila dne 1. 1. 2001.
Cílem této Úmluvy je vzájemná podpora států vázaných touto Úmluvou prostřednictvím
výměny informací mezi těmi orgány, v jejichž pravomoci je dohled nad kapitálovým
trhem. Podpora směřuje k co možná nejrychlejšímu odhalení přípravy nestandardních
operací, které jsou klasifikovány jako tzv. „insider trading“.95
4.1.1.3 Mezinárodní právní instrumenty přijaté v rámci OECD
Ve stejném roce, kdy byla přijata „unijní“ úmluva zacílená na evropské úředníky, přijalo
ekonomické uskupení Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD)
93
http://conventions.coe.int/Treaty/en/Summaries/Html/173.htm.
http://conventions.coe.int/Treaty/en/Summaries/Html/141.htm.
95
http://conventions.coe.int/Treaty/en/Summaries/Html/130.htm.
94
106
mezinárodní úmluvu zacílenou na uplácení veřejných činitelů prakticky jakýchkoli států. Tato
Úmluva proti podplácení zahraničních veřejných činitelů (Convention on Combating
Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions) byla vypracovaná
skupinou 34 států (včetně pěti nečlenů OECD) a přijata v listopadu roku 1997. Česká
republika podepsala tuto Úmluvu v roce 2000; ve stejném roce pak vstoupila tato Úmluva pro
Českou republiku v účinnost. Prováděcí národní legislativa nicméně vstoupila v ČR
v účinnost již o rok dříve.
Cílem Úmluvy je přimět signatářské státy, aby přijaly legislativu, která bude trestně stíhat
podplácení zahraničních veřejných činitelů a zavázaly se k vzájemné spolupráci v potírání
této kriminality. Proces sledování zavádění textu Úmluvy do národních právních řádů je
podřízen OECD a započal již v roce 1999.
Úmluva je primárně zaměřena na velmi nebezpečné uplácení v mezinárodním obchodu a
podnikání. S obrovským rozmachem pohybu kapitálu po celém světě se díky obrovské síle
nadnárodních korporací lze stále více setkat s uplácením veřejných činitelů (především
cílových zemí investic) jako součásti těchto obchodních transakcí. Na to reaguje Úmluva,
která postihuje uplácení zahraničních veřejných činitelů (včetně činitelů
z nesignatářských zemí Úmluvy) s obchodními motivy.
Je konstruována tak, aby byly rozumně vyváženy závazky trestat tento typ korupce a
specifika právních řádů jednotlivých signatářských zemí, na kterých nepožaduje zásahy do
základních principů jejich právní úpravy, natož pak úplnou harmonizaci.
Nároky na právní řád vyplývající z Úmluvy OECD zahrnují kriminalizaci tohoto typu
úplatkářství a zaměřují se zejména na sankce – nestanoví přesně jejich typ, požadují však, aby
byly účinné, adekvátní a použitelné jak pro fyzické, tak pro právnické osoby. Podstatná část
Úmluvy se věnuje vzájemné právní pomoci mezi státy, včetně institutu extradice. Její
preventivní složka požaduje, aby státy vyloučily možnost zakládání černých účtů.
Ambice této smlouvy přesahují rámec OECD, a proto je otevřena k přistoupení jakémukoli
státu světa; podmínkou je pouze jeho účast na práci Pracovní skupiny OECD pro úplatkářství
v mezinárodních obchodních transakcích. Ta se zabývá vypracováváním soft law a především
monitoringem implementace a dodržování Úmluvy.
4.1.1.4 Mezinárodní právní instrumenty přijaté v rámci EU
Úmluva o boji proti korupci, vztahující se k úředníkům Evropských společenství nebo
úředníkům členských zemí Evropské unie z května 1997 (Convention on the fight against
corruption involving officials of the European Communities or officials of Member States of
the European Union) byla přijata aktem Rady EU.
Cílem této Úmluvy je potírat korupci mezi veřejnými činiteli pracujícími jak pro Evropské
společenství, tak na národní úrovni. Do doby přijetí tohoto smluvního instrumentu v rámci
III. Pilíře EU totiž v mnoha státech nebylo uplácení cizích veřejných činitelů, byť i na
vlastním území, trestným činem. Situace se stávala neudržitelnou a přijetí Prvního protokolu
k Úmluvě o ochraně finančních zájmů EU (viz dále v této kapitole) bylo jen dílčím řešením.
Úmluva obsahuje řadu užitečných procesních prvků – vydávání osob ze státu do státu a
různou spolupráci při vyšetřování korupce úředníků EU.
107
Úmluva nemá vlastní mechanismus kontroly svého dodržování a naplňování, obdobný např.
monitoringu GRECO v rámci dvou úmluv Rady Evropy. Jelikož jde o unijní nástroj, je zde
však zajištěn určitý typ kontroly prostřednictvím Evropského soudního dvora. Ten má
pravomoc rozhodovat spory mezi členskými státy týkající se plnění a eventuálně výkladu
Úmluvy.
S touto Úmluvou těsně souvisí další smluvní instrumenty EU proti korupci a souvisejícím
jevům, mj. Úmluva o ochraně finančních zájmů Evropských společenství z roku 1995.
Přímo na korupci je pak zaměřen její První protokol z roku 1996. Druhý protokol
z následujícího roku je zaměřen na dohledávání kriminálních transakcí a zabavování výnosů
z nich.
4.1.1.5 Ostatní mezinárodní právní instrumenty
Z významných mezinárodních nástrojů regionálního významu, které Česká republika
nepodepsala, lze zmínit Meziamerickou protikorupční úmluvu (Inter-American Convention
against Corruption) z roku 1996 a Dakarskou deklaraci o budoucí soutěživosti afrických
ekonomik (Dakar Declaration on the Future Competitiveness of African Economies).
Zatímco první je typické hard law, Deklarace představuje naopak zástupce instrumentů typu
soft law.
4.1.2 Mezinárodní organizace
Významné mezinárodní organizace, které připravily protikorupční úmluvy, zpravidla také
vytvořily instituce pro implementaci, rozvíjení a kontrolu dodržování těchto úmluv.
4.1.2.1 OSN
U Organizace spojených národů tak působí zejména Office for Drug Control and Crime
Prevention, Global Programme against Corruption (GPAC). Je protikorupčním
programem Úřadu pro narkotika a prevenci kriminality Organizace spojených národů (United
Nations Office on Drugs and Crime Prevention – UNODC), na němž tento úřad spolupracuje
s Institutem OSN pro meziregionální výzkum zločinu a spravedlnosti (United Nations
Interregional Crime and Justice Research Institute – UNICRI). Cílem programu je asistovat
členským státům v jejich úsilí předcházet korupci a bojovat s ní prostřednictvím zvyšování
rizika a nákladů spojených se zneužíváním svěřené moci pro osobní prospěch.
U OSN, resp. přímo jako součást GPAC působí Centrum pro prevenci mezinárodního
zločinu (Centre for International Crime Prevention). Zaměřuje se na prevenci kriminality,
trestní soudnictví a reformu trestního soudnictví, zvláště pak na problematiku potírání
mezinárodního organizovaného zločinu, korupci a pašování lidí.
4.1.2.2 Rada Evropy
Při Radě Evropy působí tři protikorupční uskupení. Na prvém místě jde o Group of States
against Corruption při Radě Evropy (GRECO). Dohoda zakládající GRECO byla přijata
Výborem ministrů v květnu 1998 a skupina samotná zahájila činnost v květnu 1999. V
současné době má GRECO 35 členů.
Smyslem vzniku GRECO je vytvoření mechanismu, který na bázi vzájemného hodnocení
monitoruje implementaci závazků plynoucích z protikorupčních úmluv Rady Evropy.
Do konce roku 2002 GRECO hodnotilo dodržování „Dvaceti vedoucích principů boje proti
korupci” (strategický dokument Rady Evropy, přijatý v roce 1997, jehož účelem je
108
identifikovat nejdůležitější oblasti pro boj s korupcí a stanovit dlouhodobou koncepci). Od
začátku roku 2003 (v souvislosti s tzv. druhým kolem hodnocení členských států) jsou
součástí monitoringu také některá ustanovení Trestněprávní úmluvy o korupci.
Vzájemným hodnocením členských států GRECO dochází k výměně klíčových informací
o protikorupčním snažení v jednotlivých zemích, což přispívá k efektivnější mezinárodní
spolupráci při prosazování práva. V souladu se Statutem GRECO je jejím hlavním cílem
zlepšení kapacity členských států vzájemnou výměnou ”protikorupčních know-how” při
tvorbě a prosazování legislativních i organizačních opatření v boji proti korupci.
Českou republiku reprezentují v GRECO dva stálí zástupci - z Ministerstva spravedlnosti a
z Ministerstva vnitra. Dále se činnosti v rámci GRECO účastní (jako experti podílející se
přímo na hodnocení ostatních členských zemí) - soudce Vrchního soudu v Praze, pracovnice
Ministerstva financí, nezávislý expert na oblast státní správy a pracovnice odboru
bezpečnostní politiky Ministerstva vnitra.
Druhým projektem Rady Evropy je tzv. Program OCTOPUS zaměřený na boj s korupcí
v zemích střední a východní Evropy.
Dohledovým orgánem vůči plnění závazků vyplývajících z právních instrumentů Rady
Evropy těmi státy, které nejsou členem FATF (viz níže) je MONEYVAL96 (Council of
Europe Select Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measures).
4.1.2.3 OECD
Vlastní institucionální protikorupční rámec má též OECD: za prvé je to Financial Action
Task Force on Money Laundering (FATF), mezivládní organizace, jejímž posláním je
vytváření a šíření národních i mezinárodních standardů boje proti praní špinavých peněz a
financování terorismu.
SIGMA je pak společná iniciativa EU a OECD, kterou z větší části financuje EU. Od roku
1992, kdy vznikl, podporuje tento program partnerské země v jejich snahách modernizovat
veřejnou správu. V poslední době se zaměřoval i na přípravu kandidátských zemí na jejich
cestě do EU. Jednou z oblastí, v níž poskytuje partnerským zemím podporu, je i problematika
boje s korupcí.
4.1.2.4 Evropská unie
Evropská unie zřídila jednotku proti podvodům, korupci a jiným nezákonným jednáním
v rámci EU. European Anti-Fraud Office (OLAF) je oprávněn vést vlastní nezávislé
vyšetřování v daných případech (více viz na jiném místě těchto skript).
4.1.2.5 Ostatní mezinárodní organizace
Vlastní program boje proti korupci mají i INTERPOL (ICPO-Interpol), Světová banka,
která v rámci tohoto programu vydává doporučení, výzkumy a publikace, a Evropská banka
pro obnovu a rozvoj (EBRD).97
96
Dříve PC-R-EVENT.
EBRD vznikla v roce 1991 na podporu a rozvoj soukromého sektoru a demokratických postupů ve střední
Evropě a zemích bývalého Sovětského svazu. Kromě investičních projektů realizovaných v jednotlivých zemích
analyzuje dopad změn na ekonomickou oblast. Jedním ze sledovaných ukazatelů je i korupce a tzv. „state
capture“ - ovládnutí legislativního procesu lobbyistickými skupinami.
97
109
5 Seznam použité literatury
Bárta, Jan. 1995. „Systém procesních úprav v platném správním právu“. Právník 1995, č. 3, 3
an.
Centrální harmonizační jednotka č. 12. 2004. Pokyn Centrální harmonizační jednotky č. 12,
upravující metodiku hlášení nesrovnalostí zjištěných při implementaci strukturálních fondů
a Fondu soudržnosti Evropskému úřadu pro potírání podvodných jednání (OLAF). Praha:
Centrální harmonizační jednotka č. 12
Centrální harmonizační jednotka č. 5. 2004. Metodická pomůcka Centrální harmonizační
jednotky č. 5, obsahující Výklad pojmů, podklady a pokyny pro hlášení zjištěných
nesrovnalostí s vazbou na Nejvyšší státní zastupitelství a Evropský úřad pro potírání
podvodných jednání (OLAF). Praha: Centrální harmonizační jednotka č. 5
Císař, Ondřej. 2003. Strategies for Using Information Technologies for Curbing PublicSector Corruption: The Case of the Czech Republic. Final Research Report. Přístupno na
www.policy.hu/cisar
Econnect. 17.7.2004. „Monsanto dostalo pokutu 1,5 miliónu dolarů za uplácení.“ online:
http://zpravodajstvi.ecn.cz/index.stm?apc=zzvx1--&x=218965
Frič, P. a kol, 1999. Korupce na český způsob. G plus G, Praha.
Frič, P., 13.7. 2002: Bez korupce nejsou koláče. Lidové noviny.
Hanousek, Jan. Palda, Filip. 2004. „Quality of Government Services and the Civic Duty to
Pay Taxes in the Czech and Slovak Republics, and Other Transition Countries.“ Kyklos 57, č.
2, 237-252.
Heeks, Richard. 1998. Information Technology and Public-sector Corruption. Manchester:
Information Systems for Public Sector Management Working Paper Series no. 4.
Heeks, Richard. 1999. „Information Technology and the Management of Corruption.“
Development in Practice 9, č. ½, 184-189.
Hodess, Robin. Wolkers, Marie. 2004. Report on the Transparency International Global
Corruption Barometer 2004. Policy Research Department, Transparency International, Berlin.
Körner, Pavel. Kudrna, Zdeněk. Vychodil, Ondřej. 2002. „Měření kvality podnikatelského
prostředí ve střední Evropě.“ Finance a úvěr 52, č. 12, 674-697.
Karklins, Rasma. 2002. „Typology of Post-Communist Corruption.“ Problems of PostCommunism 48, č. 4, 22-32.
Klitgaard, Robert. Ronald Maclean-Abaroa. H. Linsey Parris. 2000. Corrupt Cities. A
Practical Guide to Cure and Prevention. Oakland, California: ICS Press.
Korbel, František. 2004. „Právo na informace“. Praha: Linde
Kotter, John P. 2002. Vedení procesu změn. Praha: Management Press.
Kotter, John P., Cohen, Dan S. 2001. Srdce změny. Praha: Management Press.
Krnáčová, Adriana. Štička, Michal. Klika, Ladislav. Šindelářová, Michaela. 2004. Korupční
index V4. Transparency International – Česká republika a GfK Praha.
Kudrycka, B, ed. 2004. Combating Conflict of Interest in Local Governments in CEE
Countries. Open Society Institute, Budapest.
Kuchta, Josef. 1999. „Trestní zákon - komentář § 98 odst. 9“ ASPI ev.č.16856
110
Kužílek, Oldřich, Žantovský, Michael. 2001. „Svoboda informací.“ Praha: Linde
Lambsdorff, Johann Graf. 2002. Background Paper to the 2004 Corruption Perceptions Index
– Framework Document. Transparency International and Göttingen University, July 2002.
Lambsdorff, Johann Graf. 2004. Background Paper to the 2004 Corruption Perceptions Index
– Framework Document. Transparency International and University of Passau, September
2004.
Langseth, Petter, Rick Stapenhurst a Jeremy Pope. 2000. „The Role of a National Integrity
System in Fighting Corruption.“ In The Politics of Corruption. Vol. 4: Controlling
Corruption. eds. Robert Williams a Alan Doig. Cheltenham, Northampton: Elgar, 53-84.
Mahrová, Dagmar. 2002. „Vyhláška 150/1958 Ú.l. a její postavení v právním řádu.“ Juristic:
online: http://spravni.juristic.cz/149335/clanek/spravni1.
Mates, Pavel. 2000. „Právo na informace“. Právní praxe 2
MF Dnes, 28.2.2002. „Policisté zneužívají citlivé osobní údaje ze svých databází“.
Ministerstvo financí ČR. 2004. Otázky a odpovědi k zákonu o finanční kontrole. Praha: ASPI
Nejvyšší státní zastupitelství ČR. 2004. Národní strategie proti podvodným jednáním
poškozujícím nebo ohrožujícím finanční zájmy Evropských společenství. Brno: Nejvyšší státní
zastupitelství ČR.
Nesnídal, Jiří. 1997. „Nebezpečí korupce – společný boj v EU“. Ekonom 1997 č. 5. 30 an.
OECD. 2004. Integrity and Corruption Prevention Policies in the Public Service (Towards an
Assessment Framework). Paris: OECD.
OECD. 2004b. Managing Conflict of Interest in the Public Sector – A Toolkit. Paris: OECD.
Ondruš, Radek. 1998. „K právní úpravě stížností zákonem.“ Veřejná správa z 18.6.1998 s.
521 an.
Ondruš, Radek. 2000. „Korupce a vnější kontrola veřejné správy.“ Transparency news 2000
č. 3.
Ondruš, Radek. 2002. Kapitoly ze správního práva XI., Záruky zákonnosti a kontrola veřejné
správy. Praha: ASPI.
Pikna, Bohumil. 2004. „OLAF a jeho úloha při ochraně finančních zájmů Společenství“.
Trestní právo 10, str. 20-24
Pirošík, V., Sičáková-Beblavá, E., Pavlovič, B. 2004. Decentralizácia a korupcia. Bratislava:
Transpareny International Slovensko.
Prokůpková, Danuše. 2003. Využití zpravodajské základny při finanční kontrole. Praha: UneS
Quah, Jon S. T. 2001. „Combating Corruption in Singapore: What Can Be Learned?“ Journal
of Contingencies and Crisis Management 9, č. 1, 29-35.
Rose-Ackerman, Susan. 1999. Corruption and Government. Causes, Consequences, and
Reform. Cambridge: Cambridge University Press.
Seoul Metropolitan Government. 2005 (datum návštěvy stránky: 25. ledna 2005). AntiCorruption
Programs.
Přístupno
na
http://english.seoul.go.kr/gover/initiatives/inti_12cor_02.htm.
Schneider, Friedrich. Enste, Dominik. 2000. „Shadow Economies: Size, Causes, and
Consequences.“ Journal of Economic Literature 38 (March), 77-114.
111
Strnad, Vratislav. 2003. Učební texty, systemické vzdělávání. Praha: Institut systemického
vzdělávání Praha.
Šmidmayer, Jan. 2004. „Evropské fondy a korupce. Financování podle vlastních pravidel.“
Veřejná správa 44, str. 26
Transparency International - Česká republika. 2000. Kniha protikorupčních strategií. Praha:
Transparency International - Česká republika.
Transparency International. 2003. Global Corruption Report 2003. Special Focus: Access to
Information. London: Profile Books.
Transparency International. 2003. Global Corruption Report 2003. Special Focus: Access to
Information. London: Profile Books.
Transparency International. 2005. Global Corruption Report 2005. London: Profile Books.
Vláda ČR. 1999. Analýza platné české právní úpravy související s postupem boje proti
korupci. Právní rádce č. 7/1999 – Příloha.
Vláda ČR. 2000. Důvodová zpráva k návrhu zákona o finanční kontrole. Obecná část. Praha:
Vláda ČR
Vláda ČR. 2004: Zpráva o korupci v České republice v roce 2003 a o plnění harmonogramu
opatření Aktualizovaného vládního programu boje proti korupci, Praha.
Vopálka, Vladimír. 2001. „Administrativněprávní vztahy.“ In Správní právo – obecná část.
ed. Dušan Hendrych. Praha: C.H.Beck, 54-66.
Wei, Shang-Jin. 2000. Special Governance Zone: A Practical Entry Point or a Winnable
Anticorruption Program. Washington: The Brookings Institution.
World Bank. 1997. World Development Report 1997: The State in a Changing World.
Washington, D. C. World Bank.
World Bank. 2000. Anticorruption in Transition: A Contribution to the Policy Debate.
Washington, D. C. World Bank.
World Bank. 2005. (datum návštěvy stránky) Ineffective Monetary Incentives. Přístupno na
http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/ineffectivemon.htm#top.
World Bank. 2005. (datum návštěvy stránky) Open: Seoul’s Anticorruption Project. Přístupno
na http://www1.worldbank.org/publicsector/egov/seoulcs.htm.
Zámostná, Olga. 2002. „Hospodaření s majetkem obcí.“ In Příručka člena zastupitelstva
obce. ed. Jiří Černohorský. Praha: VCVS, o.p.s., 49-59
Zemanovičová, D. 2004. „Protikorupčná stratégia.“ In Transparentná miestna samospráva.
ed. E. Sičáková – Beblavá, V. Pirošík. Bratislava: Transparency International - Slovensko, 1728.
Zemanovičová, D., Beblavá, E., 2003. Krajinka rovných a rovnějších? Slovensko a korupcia.
Bratislava: Kaligram.
Zemanovičová, D., Pirošík, V., ed. 2003. Protikorupčné opatrenia na úrovni samosprávy.
Bratislava: Transparency International - Slovensko.
Zemanovičová, D., Pirošík, V., ed. 2003. Protikorupčné opatrenia na úrovni samosprávy
(podklady k tréningom). Bratislava: Transparency International Slovensko.
112