Vyhodnocení reformního usilí Kofiho Annana v OSN

VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A JEHO PERSPEKTIVY
1
VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A
U
JEHO PERSPEKTIVY – ZKRÁCENÁ VERZE VÝSTUPNÍ STUDIE
Vědecký projekt MZV ČR RB/11/11/03
Odpovědný řešitel: PhDr. Mgr. Veronika Bílková, E.MA
Spoluřešitelé: Mgr. Radek Khol, MA. a JUDr. Miroslav Tůma
Další spolupracovníci: JUDr. Vojtěch Stejskal, PhD. a JUDr. Veronika Urbanová, PhD.
Úvod studie
U
Tato studie vznikla v rámci vědeckého projektu Ministerstva zahraničních věcí České
republiky na téma „Vyhodnocení reformního úsilí Kofiho Annana v OSN a jeho perspektivy“.
Zabývá se reformními kroky, které realizoval, k realizaci připravil nebo alespoň navrhl
současný generální tajemník OSN Kofi Annan v období od svého nástupu do funkce v roce
1997 do počátku roku 2004 (tj. za dobu svého prvního a necelé poloviny druhého funkčního
období). Studie analyzuje charakter jednotlivých reformních kroků, popisuje průběh jejich
realizace, hodnotí jejich výsledky a upozorňuje na postoje relevantních aktérů k nim.
S ohledem na své poslání poskytnout české zahraniční politice podklady, které by jí umožnily
zaujmout k reformě OSN jasné stanovisko, věnují autoři pozornost možným důsledkům
reformních opatření pro Českou republiku a její krátkodobé i dlouhodobé zájmy.
Studie volně navazuje na publikaci Reforma OSN a zájmy České republiky, kterou
vydal v roce 1998 Ústav mezinárodních vztahů jakožto výstup z výzkumného projektu
Ministerstva zahraničních věcí ČR na téma Reforma OSN z pohledu zájmů ČR (hlavní řešitel
Mgr. Radek Khol). Sdílí s ní základní ideové východisko, tj. teorii komplexní vzájemné
závislosti, a přesvědčení o tom, že ve věku globalizace lze společným problémům nejlépe
čelit právě prostřednictvím spolupráce v rámci univerzální celosvětové organizace typu OSN,
kterou je ovšem nutno za tímto účelem učinit plně funkční a adaptabilní na rychle se měnící
podmínky ve světě. Studie se od původní publikace liší celkovým zaměřením (reformní kroky
K. Annana, nikoli reforma OSN jako celek), přístupem (orientace na témata namísto orientace
na aktéry) a časovým horizontem (období 1997-2004, nikoli 1990-1997).
Studie je rozdělena do úvodu, pěti částí a závěru, jednotlivé části se dále člení na
kapitoly a podkapitoly. Text je opatřen poznámkami a k celé studii jsou připojeny přílohy
s hlavními údaji o systému OSN a reformních opatřeních Kofiho Annana. Část I., Reforma
OSN a její vývoj, představuje základní znaky OSN, zamýšlí se nad potřebností její reformy,
mapuje historii reformních snah a návrhů před nástupem K. Annana a sleduje vývoj
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
INSTITUTE OF INTERNATIONAL RELATIONS
VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A JEHO PERSPEKTIVY
2
reformního úsilí současného generálního tajemníka v letech 1997-2004. Část II., Reforma
jednotlivých orgánů OSN, analyzuje reformní opatření Kofiho Annana (a částečně i členských
států) týkající se Sekretariátu OSN, Rady bezpečnosti OSN, dalších hlavních orgánů OSN
(Valného shromáždění, Hospodářské a sociální rady a Poručenské rady) a přidružených
odborných organizací.
Část III. se zaměřuje na reformu v hlavních oblastech aktivit OSN. Na prvním místě
rozebírá reformní opatření ve sféře míru a bezpečnosti (mírové operace OSN, odzbrojení a
kontrola zbrojení a sankce OSN). Na druhém místě charakterizuje změny v dalších oblastech
aktivit OSN, mezi něž patří ekonomické a sociální záležitosti, rozvojová spolupráce, ochrana
životního prostředí a trvale udržitelný rozvoj, humanitární záležitosti a rozvoj mezinárodního
práva a ochrana lidských práv. Část IV. hodnotí reformu ve sféře podpůrných aktivit OSN,
kam autoři řadí financování, personální politiku, informační a komunikační politiku a vztahy
mezi OSN a nestátními subjekty. Část V. popisuje postoje, které k reformě OSN zaujímají
státy, nestátní subjekty a Česká republika. Závěr provádí vlastní vyhodnocení reformního úsilí
Kofiho Annana v OSN, zamýšlí se nad jeho perspektivami a přináší sérii doporučení pro
českou zahraniční politiku.
Část I. Reforma OSN a její vývoj
U
Organizace spojených národů (OSN) je jedinečná mezinárodní organizace, která ve
světě působí již téměř šedesát let. Vznikla v roce 1945 jako nástupce meziválečné Společnosti
národů a její činnost se řídí zakládajícím dokumentem, Chartou OSN, která vstoupila
v platnost dne
24. října 1945.
OSN by nejobecněji bylo možno charakterizovat jako
mezinárodní organizaci s univerzálním členstvím a všeobecným posláním. Systém
Organizace je tvořen vnitřní OSN (Sekretariát, zčásti programy a fondy) a mezivládními
orgány (Valné shromáždění, Rada bezpečnosti, Hospodářská a sociální rada aj.), součástí
širšího systému jsou také přidružené odborné organizace. Pravomocím generálního tajemníka
coby „hlavního správního úředníka Organizace“ (článek 97 Charty OSN) přímo podléhá
pouze vnitřní OSN, zatímco vůči mezivládním orgánům a přidruženým odborným
organizacím jsou jeho možnosti omezené, což přímo ovlivňuje průběh a výsledky jeho
reformních iniciativ.
Reforma OSN řízená současným generálním tajemníkem K. Annanem představuje
vzhledem ke svému rozsahu výjimečnou a bezprecedentní iniciativu v dějinách světové
organizace. Je reformou komplexního charakteru, která usiluje o celkovou transformaci OSN
a zaměřuje se jak na její strukturu (vnitřní institucionální/organizační reforma), tak na její
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
INSTITUTE OF INTERNATIONAL RELATIONS
VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A JEHO PERSPEKTIVY
3
aktivity (vnější funkční reforma). Kofi Annan ve svém reformním úsilí navazuje na starší
reformní návrhy z období studené války a na opatření realizovaná v průběhu devadesátých let
generálním tajemníkem Butrusem Butrusem-Ghálím a Valným shromážděním OSN (činnost
pěti pracovních skupin zřízených Valným shromážděním v letech 1992-1995). Svou reformou
sleduje současný generální tajemník čtyři základní cíle:
vyrovnání se s dlouhodobě neřešenými problémy, nejčastěji zděděnými ještě z období
studené války nebo dokonce války druhé světové (např. nereprezentativní složení Rady
bezpečnosti nebo nedokonalý systém financování OSN);
přizpůsobení OSN mezinárodnímu prostředí na počátku 21. století a zvýšení její
připravenosti čelit výzvám, které před ni staví proces globalizace se všemi svými (mnohdy
negativními) průvodními znaky;
zlepšení fungování OSN a odstranění ‚tradičních‘ vnitřních problémů velkých institucí
(např. nadměrná byrokratizace nebo nedostatek koordinace aktivit); a
zohlednění požadavků a představ členských států OSN (především největších kritiků, jako
jsou USA).
Za svou prioritu označil Kofi Annan reformu OSN již ve své akceptační řeči ze
dne 17. prosince 1996 a o několik týdnů později, počátkem roku 1997, pak započal
s praktickou realizací reformních opatření. Ta lze rozdělit podle třech hlavních kritérií: doby
předložení (chronologicky), zaměření (tématicky) a subjektu, do jehož pravomocí spadá
jejich schválení (kompetenčně). Autoři ve studii volí kombinaci všech zmíněných kritérií,
která jim umožňuje ukázat postupný vývoj změn v systému a fungování světové organizace i
celkovou proměnu určité oblasti aktivit OSN a současně vysvětlit, nakolik může generální
tajemník postupovat samostatně a nakolik naopak musí hledat podporu členských států. Sám
K. Annan charakterizoval svou reformu OSN jako dvoukolejní proces (Two-Track Process).
První ‚kolej‘ (First Track) zahrnuje reformní rozhodnutí a iniciativy, které náležejí plně do
pravomocí generálního tajemníka a mohou být realizovány okamžitě (bez nutnosti schválení
Valným shromážděním). Druhá ‚kolej‘ (Second Track) souvisí s dlouhodobějšími reformními
záměry a obsahuje jak opatření spadající do pravomoci generálního tajemníka – včetně těch,
jež by podle něho bylo vhodné konzultovat s členskými státy –, tak návrhy týkající se
zásadnějších otázek, které nutně vyžadují schválení členských států.
Hlavní reformní návrhy Kofiho Annana jsou obsaženy v několika komplexních a řadě
dílčích zpráv předložených v letech 1997-2004. První se v březnu 1997 stal dopis Řídící a
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
INSTITUTE OF INTERNATIONAL RELATIONS
VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A JEHO PERSPEKTIVY
4
organizační opatření (Management and Organisational Measures),1 ve kterém generální
TP
PT
tajemník informoval předsedu Valného shromáždění o dosud provedených krocích
(reorganizace řídících struktur Sekretariátu a vytvoření orgánů pro
řízení a koordinaci
reformy) a představil mu program reformy First Track. Ta usilovala o: zefektivnění fungování
Sekretariátu zjednodušením jeho struktury a odstraněním četných duplicit; zvýšení výkonu
zaměstnanců zrušením nepotřebných míst a zajištěním respektování Kodexu chování; a
dosažení finanční stability OSN zastavením dalšího nárůstu rozpočtu a
omezením
neproduktivních výdajů.
Reformu Second Track zahájil Kofi Annan v červenci 1997 vydáním zprávy Obnova
OSN: Program reformy (Renewing the United Nations: A Programme for Reform).2 Opatření
TP
PT
v rámci druhé ‚koleje‘ měla vyústit v transformace:
v oblasti struktury řízení a správy OSN (např. zřízení funkce zástupce generálního
tajemníka, vytvoření Vrcholné řídící skupiny a zřízení Skupiny strategického plánování);
v oblasti substantivních aktivit (např. zlepšení schopnosti rychlého nasazení operací na
udržení míru, posílení pravomocí Sekretariátu v ekonomických a sociálních záležitostech,
aktivnější podpora trvale udržitelného rozvoje, posílení schopností OSN ve sféře
humanitárních operací a rozvoj aktivit na ochranu lidských práv);
v oblasti podpůrných aktivit (zajištění solventnosti OSN, zavedení nového stylu řízení,
přehodnocení personální politiky, změna informační a komunikační politiky aj.); a
v oblasti dlouhodobějších reformních opatření (revitalizace Valného shromáždění,
uspořádání Shromáždění tisíciletí aj.).
Valné shromáždění reformu Second Track podpořilo v rezolucích 52/12 A z listopadu 1997
(obecný souhlas) a 52/12 B z prosince 1997 (reakce na konkrétní doporučení).
V březnu 2000 vydal K. Annan Zprávu tisíciletí (Millenium Report),3 která se stala
TP
PT
jedním z nejpodrobnějších zamyšlení nad dosavadními úspěchy a neúspěchy světové
organizace a jejími vyhlídkami do budoucna. Zpráva vyzývá státy k zahájení vnější funkční
reformy OSN a načrtává její žádoucí scénář pro různé sféry aktivit OSN (mír a bezpečnost,
rozvojová spolupráce, ochrana životního prostředí aj.). Na zprávu reagovalo nejprve, v květnu
1
Letter dated 17 March 1997 from the Secretary-General addressed to the President of the General Assembly,
A/51/829 a A/INF/51/6 and Corr.1, 17 March 1997.
2
Renewing the United Nations: A Programme for Reform, Report of the Secretary-General, A/51/950, 14 July
1997.
3
K. A. Annan, We the Peoples: The Role of the United Nations in the 21st Century, United Nations, New York,
2000.
TP
PT
TP
PT
TP
PT
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
INSTITUTE OF INTERNATIONAL RELATIONS
VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A JEHO PERSPEKTIVY
5
2000, Fórum tisíciletí (Millenium Forum), na kterém se sešli zástupci nevládních organizací
z celého světa, a následně pak, v září 2000, Summit tisíciletí (Millenium Summit), který
představoval největší shromáždění vysokých představitelů států v dějinách OSN. Summit
přijal Deklaraci tisíciletí (Millenium Declaration),4 ve které státy akceptovaly podstatnou část
TP
PT
doporučení adresovaných jim generálním tajemníkem ve Zprávě tisíciletí. Důležitou součást
Deklarace tvoří tzv. Rozvojové cíle tisíciletí, které vymezují roli států a OSN při zajišťování
rozvoje. K zabezpečení implementace Deklarace tisíciletí vydal K. Annan v září 2001
Cestovní mapu k implementaci Deklarace tisíciletí (Road map towards the implementation
of the United Nations Millennium Declaration),5 ve které navrhl vhodné strategie k dosažení
TP
PT
jednotlivých v ní zakotvených rozhodnutí.
V září 2002 uveřejnil generální tajemník svou prozatím poslední komplexní reformní
zprávu, Posílení OSN: Agenda pro další změnu (Strengthening of the United Nations: an
agenda for further change),6 která opět směřuje do oblasti vnitřní institucionální reformy.
TP
PT
Jejím hlavním posláním je dále zefektivnit fungování OSN a lépe ji připravit na plnění
věcných úkolů stanovených v Deklaraci tisíciletí. Zpráva se prioritně soustřeďuje na posílení
lidskoprávních aktivit, zlepšení komunikační a informační politiky, jasnější vymezení
odpovědnosti mezi jednotlivými složkami a orgány OSN, prohloubení partnerství
s nevládními subjekty, zkvalitnění finančního systému OSN a změny v personální politice.
Valné shromáždění zprávu podpořilo v rezoluci 57/300 z prosince 2002.
Kromě uvedených komplexních reformních dokumentů vydal Kofi Annan v letech
1997-2003 také některé dílčí zprávy, které se zaměřovaly na konkrétní problém nebo sféru
působení OSN. Řadí se mezi ně např. zprávy Reforma řízení lidských zdrojů (Human
Resources Management Reform, 2000)7 a Bezpečnost zaměstnanců OSN (Safety and security
TP
of United Nations personnel, 2000),8
TP
PT
PT
nebo zprávy vypracované zvláštními pracovními
skupinami, jako je zpráva Životní prostředí a lidská sídla (Environment and Human
Settlements, 1998) či tzv. Brahimiho zpráva (Zpráva panelu k mírovým operacím OSN,
2000).9
TP
PT
4
United Nations Millenium Declaration, A/RES/55/2, Millenium Summit, New York 6-8 September 2000,
UNDPI, September 2000.
5
Road map towards the implementation of the United Nations Millennium Declaration, Report of the SecretaryGeneral, A/56/326, 6 September 2001.
6
Strengthening of the United Nations: an agenda for further change, Report of the Secretary-General, A/57/387,
9 September 2002.
7
Human Resources Management Reform, Report of the Secretary-General, A/55/253, 1 August 2000.
8
Safety and security of United Nations personnel, A/55/494, 18 October 2000.
9
Report of the Panel on United Nations Peace Operations, A/55/305-S/2000/809, 21 August 2000.
TP
PT
TP
PT
TP
PT
TP
PT
TP
PT
TP
PT
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
INSTITUTE OF INTERNATIONAL RELATIONS
VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A JEHO PERSPEKTIVY
6
Část II. Reforma jednotlivých orgánů OSN
U
K nejvýznamnějším a nejúspěšnějším reformním krokům K. Annana se řadí reforma
Sekretariátu OSN, vůči němuž disponuje generální tajemník relativně širokou pravomocí, a
může tak řadu změn realizovat samostatně. Reforma Sekretariátu probíhá od roku 1997 až do
současnosti a má v zásadě organizační a manažerský charakter. Orientuje se na několik
základních okruhů témat, a sice: řídící struktury Sekretariátu (rozdělení všech odborů, úřadů,
programů a fondů OSN do tématických skupin řízených výkonnými výbory, zřízení funkce
zástupce generálního tajemníka, vytvoření Vrcholné řídící skupiny a Strategické plánovací
jednotky); reorganizaci Sekretariátu (rušení a zřizování odborů a úřadů a redefinování jejich
pravomocí a úkolů); a integraci a koordinaci aktivit OSN na národní úrovni (např. posílení
systému místního koordinátora, zavedení jednotného Rámcového plánu rozvojové pomoci,
vytvoření Úřadů OSN a Domů OSN aj.). Do současné doby přispěla reforma Sekretariátu ke
zlepšení vertikální a horizontální spolupráce mezi jednotlivými složkami systému OSN a k
zajištění administrativních úspor (bez ohrožení odpovídající úrovně výstupů).
V rámci svých reformních opatření se K. Annan z důvodů kompetenčních omezení
příliš nezaměřuje na reformu Rady bezpečnosti, ta ale zůstává dlouhodobě nejsledovanější a
mediálně nejzajímavější součástí celkové reformy OSN, a proto ji autoři ve studii věnovali
pozornost. Reformou Rady bezpečnosti se zabývá
Otevřená pracovní skupina k otázce
rovnoměrného zastoupení a zvýšení počtu členů v Radě bezpečnosti a k dalším souvisejícím
záležitostem (OEWG) zřízená Valným shromážděním v roce 1993. Jednání probíhají ke
dvěma hlavním blokům otázek, tzv. Cluster I (zvýšení počtu členů, uplatňování práva veta a
další související otázky) a Cluster II (reforma pracovních metod a procesních pravidel).
Reforma v rámci Cluster I by měla vést ke zvýšení reprezentativnosti a demokratičnosti Rady
bezpečnosti, při současném zachování její efektivity a akceschopnosti. Reforma v rámci
Cluster II by měla směřovat k posílení transparentnosti pracovních metod, které ovšem nesmí
ohrozit účinné plnění úkolů svěřených Radě bezpečnosti Chartou OSN. Zatímco v bloku
Cluster I nedochází obecně z důvodů odlišných představ států k pokroku, v bloku Cluster II se
daří dosahovat dílčích úspěchů (např. zavedení pravidelných brífingů předsedy
Rady
bezpečnosti pro nečlenské státy nebo poskytování návrhů textů rezolucí nečlenům).
Omezený prostor věnuje K. Annan, opět z kompetenčních důvodů, také reformě
dalších mezivládních orgánů (Valné shromáždění, Hospodářská a sociální rada, Poručenská
rada) a přidružených odborných organizací, vůči nimž nemá právo přijímat samostatná
rozhodnutí, a musí se proto spokojovat předkládáním doporučení. V případě Valného
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
INSTITUTE OF INTERNATIONAL RELATIONS
VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A JEHO PERSPEKTIVY
7
shromáždění usiluje K. Annan o revitalizaci aktivit, zjednodušení agendy a zlepšení
pracovních metod. Hospodářské a sociální radě doporučuje, aby přehodnotila svou roli a
rozdělení úkolů mezi ní a subsidiárními orgány (hlavně funkčními a regionálními komisemi).
Poručenskou radu, která v současném systému OSN nesehrává po zániku poručenské
soustavy žádnou úlohu, by chtěl generální tajemník změnit ve fórum, jehož prostřednictvím
by členské státy vykonávaly kolektivní dohled nad globálním životním prostředím a
veřejnými statky a udržovaly kontakt s občanskou společností. Konečně u přidružených
odborných organizací se K. Annan snaží hlavně o zlepšení koordinace aktivit mezi nimi a
vlastní OSN a navázání užší spolupráce mezi OSN, konkrétně HSR, na straně jedné a
brettonwoodskými institucemi (Světová banka a MMF) a WTO na straně druhé. Doporučení
generálního tajemníka týkající se mezivládních orgánů a přidružených odborných organizací
se prozatím u členských států nesetkávají s větší odezvou, a reforma v této sféře proto
neprobíhá příliš rychle a účinně.
Část IIIA. Reforma v hlavních oblastech aktivit OSN – Mír a bezpečnost
U
U
Jednu z nejdůležitějších součástí reformy OSN představuje reforma v oblasti míru a
bezpečnosti. Jde o oblast, kvůli které OSN v podstatě vznikla a která vždy byla (byť
v poslední době s jistými výhradami) považována za samotný základ její existence. Většina
důležitých otázek udržování mezinárodního míru a bezpečnosti však nespadá do kompetence
generálního tajemníka OSN a zůstává vyhrazena rozhodování mezivládních orgánů (hlavně
Rady bezpečnosti, popř. Valného shromáždění), čímž je reformní role K. Annana dosti
omezena. Sám může realizovat pouze minimální úpravy a ve všech zásadnějších věcech musí
žádat o schválení členské státy.
Významnějšího pokroku se současnému generálnímu tajemníkovi daří dosáhnout
při reformě mírových operací OSN (preventivní akce, operace na udržení míru, operace na
budování míru), kde vychází z Brahimiho zprávy (Zpráva panelu k mírovým operacím OSN)
z roku 2000 a na ni navazujících dokumentů (rezoluce Rady bezpečnosti 1327, zpráva
generálního tajemníka OSN z října 2000 a návrhy Zvláštního výboru pro operace na udržení
míru). Doporučení Brahimiho zprávy předpokládají jednak organizační změny v Sekretariátu
(redefinování úlohy odborů DPKO, DPA a DPI), jednak úpravy v samotném průběhu a řízení
operací, kde se nově klade důraz na: jasné, důvěryhodné a dosažitelné mandáty; včasnost a
účinnost rozmístění jednotek (do 30, resp. u komplexních operací 90 dnů); zkvalitnění
přechodné civilní správy; zajištění personálního obsazení operací vojáky, civilními policisty a
civilními specialisty (zavedení Systému pohotovostních ujednání OSN, UNSAS); zlepšení
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
INSTITUTE OF INTERNATIONAL RELATIONS
VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A JEHO PERSPEKTIVY
8
logistické podpory a správy výdajů; posílení plánování operací na udržení míru a jejich
zabezpečení z ústředí (finanční podpora, integrované plánování, zapojení OHCHR); a
zohlednění výzev informačního věku. V letech 2000-2004 se podstatnou část těchto úkolů,
které byly dále rozpracovány v navazujících dokumentech, podařilo splnit.
Jako méně uspokojivá se jeví reforma týkající se odzbrojení a kontroly zbrojení a
sankcí OSN. Ve sféře odzbrojení a kontroly zbrojení prosadil generální tajemník určité
institucionální změny (např. vytvoření Odboru pro otázky odzbrojení) a reorientaci priorit
nejen na zbraně hromadného ničení (hlavně jaderné zbraně), ale i na některé zbraně
konvenční (např. ruční a lehké zbraně nebo protipěchotní miny); k jiným podstatným změnám
z důvodu nezájmu států nedošlo. Ve vztahu k sankcím OSN se K. Annan, podporován
nevládními organizacemi, dlouhodobě snaží přesvědčit státy o nutnosti přechodu na tzv.
cílené sankce, které by namísto obyvatelstva cílového státu postihovaly jeho elity; také zde se
však dostavují pouze omezené úspěchy.
Část IIIB. Reforma v hlavních oblastech aktivit OSN – Další oblasti aktivit
U
Reforma ekonomických a sociálních záležitostí se prozatím orientovala především
na organizační, resp. manažerské úpravy, které spočívaly ve zřízení tématické skupiny a
výkonného výboru pro ekonomické a sociální záležitosti, vzniku Odboru pro ekonomické a
sociální otázky v Sekretariátu OSN a vytvoření Úřadu OSN pro drogy a zločinnost ve Vídni.
Realizovaná opatření měla značný význam z hlediska jednoty řízení, vyjasnění dělby
pravomocí a odstranění duplicit v Sekretariátu. Přispěla ke zjednodušení a racionalizaci
ekonomické a sociální agendy OSN, čímž vyšla vstříc požadavkům vyspělých zemí, současně
však napomohla tuto agendu zachovat, a tak zohlednila i stanovisko států rozvojových.
Rozvojová spolupráce se řadí mezi tradiční priority OSN a generální tajemník ve
vztahu k ní disponuje relativně velkou volností jednání. Obě skutečnosti vedly K. Annana
k tomu, že danému tématu věnoval ve svých reformních iniciativách značnou pozornost a
realizoval změny, které sice radikálním způsobem netransformovaly rozvojový systém OSN,
napomohly ale zvýšení jeho efektivity a koherence. Jádro reformních opatření opět tvořily
manažerské a organizační změny, které se na úrovni ústředí projevily ve zřízení Rozvojové
skupiny OSN koordinující činnost všech rozvojových programů a fondů, na úrovni národní
pak vedly k posílení role místního koordinátora, zavedení jednotného Rámcového plánu
rozvojové pomoci OSN a k vytvoření Úřadů OSN a Domů OSN. Další reformní kroky se
soustředily na přehodnocení správy programů, posílení spolupráce s brettonwoodskými
institucemi a zlepšení financování rozvoje, jehož se K. Annan pokusil dosáhnout zřízením
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
INSTITUTE OF INTERNATIONAL RELATIONS
VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A JEHO PERSPEKTIVY
9
rozvojového účtu, vytvořením Úřadu pro financování rozvoje či návrhem na zavedení nového
systému zdrojů pro rozvoj (ten později projednávala Mezinárodní konference o financování
rozvoje v Monterrey v roce 2002). Programově ovlivnilo rozvojové aktivity OSN přijetí tzv.
Rozvojových cílů tisíciletí (Vykořenění extrémní chudoby a hladu, Podpora rovnosti pohlaví
a posílení vlivu žen, Dosažení univerzality základního vzdělání, Snížení dětské úmrtnosti,
Zlepšení zdraví matek, Boj proti AIDS, malárii a jiným nemocem, Zajištění trvalé
udržitelnosti životního prostředí a Rozvoj globálního partnerství pro rozvoj) v roce 2000, o
jejichž dosažení by měly státy samy a prostřednictvím OSN usilovat.
Ochrana životního prostředí a trvale udržitelný rozvoj dnes již bez diskuzí
představují záležitost globální spolupráce všech států planety. Významnými mezníky ve
vývoji přístupu OSN k nim se staly globální konference z let 1972 (Stockholm), 1992 (Rio de
Janeiro) a 2002 (Johannesburg), z nichž poslední napomáhal organizovat rovněž K. Annan.
Ten po věcné stránce vnesl do této tak často diskutované, ale v praxi málo řešené sféry nové
impulsy, což se však ještě dostatečně neodrazilo v institucionálním zabezpeční ochrany
životního prostředí a trvale udržitelného rozvoje (např. nedošlo k reorganizaci UNEP nebo
k pověření jednoho z hlavních výborů Valného shromáždění environmentální agendou).
Reformní opatření týkající se humanitárních záležitostí znamenala z velké části
návrat k původní představě o humanitárních operacích OSN z doby po skončení studené války
(rezoluce Valného shromáždění 46/182 z roku 1991). To se projevilo v realizovaných
institucionálních změnách (posílení role koordinátora krizové pomoci), i v důrazu na zvláštní
poslání jednotlivých složek humanitárního systému (např. vymezení úkolů koordinátora
krizové pomoci ve shodě se zásadami zakotvenými v rezoluci 46/182). Reformní kroky K.
Annana přinesly také některé nové prvky, např. zřízení tématické skupiny a výkonného
výboru pro humanitární záležitosti, vytvoření funkce koordinátora humanitárních akcí OSN k
zajišťování plánování a koordinace humanitárních akcí, nebo zřízení Úřadu pro koordinaci
humanitárních záležitostí zaměřujícího se na koordinaci a finanční zabezpečení krizových
operací. Humanitární záležitosti spadají podstatnou měrou do pravomoci generálního
tajemníka, proto také implementace většiny opatření probíhá poměrně rychle.
Rozvoj mezinárodního práva a ochrana lidských práv jsou oblastmi aktivit OSN,
ve kterých se státy snaží ponechat si značný manipulační prostor, a možnosti generálního
tajemníka tak zde zůstávají omezené. To má dopady na reformním úsilí K. Annana, který se
např. na rozvoji mezinárodního práva dosud výrazněji podílel pouze účastí v kampani pro
založení stálého mezinárodního trestního soudu (čímž také nepochybně přispěl k podepsání
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
INSTITUTE OF INTERNATIONAL RELATIONS
VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A JEHO PERSPEKTIVY
10
Římského statutu v roce 1998). Ve sféře ochrany lidských práv si K. Annan počíná aktivněji,
přičemž jeho snahám dominuje koncepce mainstreamingu, která lidská práva prohlašuje za
ideové východisko všech činností OSN. V konkrétní rovině reforma vedla mimo jiné k
reorganizací Úřadu vysokého komisaře pro lidská práva (OHCHR) a posílení jeho pravomocí,
nebo k revizím systému podávání zpráv státy, řízení OHCHR a fungování zvláštních procedur
na ochranu lidských práv.
Část IV. Reforma v oblasti podpůrných aktivit OSN
U
Velký význam pro řádné fungování OSN má její financování, proto i ono se stalo
předmětem reformního úsilí K. Annana. Ten jej ovšem opět může ovlivňovat pouze částečně,
neboť zásadnější rozhodnutí závisejí na vůli členských států. Daná skutečnost se projevila
např. při úpravě příspěvkových stupnic řádného rozpočtu a rozpočtu mírových operací na
přelomu let 2000 a 2001, kterou si členské státy vlastně dohodly samy, bez větší účasti
generálního tajemníka. Ani on ale nezůstával v letech 1997-2004 nečinný a svůj zájem
soustředil především na zdroje financování OSN a na nakládání s finančními prostředky.
V rámci první oblasti nepříliš úspěšně prosazoval vytvoření nového systému dobrovolných
příspěvků a obnovujícího se záložního fondu. V rámci druhé si vedl lépe a dosáhl mimo jiné
snížení administrativních výdajů a přesunu ušetřených prostředků na socio-ekonomické
programy, vytvoření rozvojového účtu, zavedení cílově orientovaného rozpočtování a
zjednodušení rozpočtové metodologie. Reformní opatření K. Annana jednoznačně přispěla ke
zlepšení finanční situace OSN, a to jednak v důsledku svých přímých účinků, jednak díky
pozitivnímu ohlasu, který vzbudila u členských států, především USA (jež se pod jejich
vlivem odhodlaly ke splacení dlužných částek). Navzdory tomuto úspěchu nelze říci, že by
finanční problémy OSN byly definitivně vyřešeny, neboť světová organizace zůstává závislá
na politické vůli členských států a jejich ochotě platit příspěvky včas a řádně.
Řádný chod každé instituce, tedy i OSN, je podmíněn dobrým pracovním výkonem
jejích zaměstnanců, proto také významnou úlohu v OSN sehrává personální politika. Její
reformou se generální tajemník, který v této věci disponuje poměrně širokými pravomocemi,
zabýval ve svých hlavních reformních dokumentech a také ve zprávě Reforma řízení lidských
zdrojů z roku 2000. Reformní iniciativy původně směřovaly k dosažení několika základních
cílů, a to vytvoření pracovní síly orientované na výsledky, zajištění vyšší výkonnosti, zlepšení
plánování, zkvalitnění náborového systému, posílení mobility a zvýšení samostatné iniciativy
a pocitu odpovědnosti. Později k nim přibyly
cíle další, např. rozšíření příležitostí pro
zaměstnance, zlepšení řízení, zajištění rovnováhy mezi pracovním a soukromým životem,
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
INSTITUTE OF INTERNATIONAL RELATIONS
VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A JEHO PERSPEKTIVY
11
nebo omlazení OSN. Konkrétní opatření zahrnovala mimo jiné snížení stavu o cca 1000 míst,
vypracování Kodexu chování OSN, nebo zřízení úřadu ombudsmana. Samostatnou kapitolu
reformy tvoří iniciativy k ochraně zaměstnanců OSN, které vycházejí ze zprávy Bezpečnost
zaměstnanců OSN z roku 2000. Během let 1997-2003 se K. Annanovi podařilo
implementovat podstatnou část jeho návrhů na reformu personální politiky OSN, čímž přispěl
ke zkvalitnění systému řízení lidských zdrojů a k obecnému posílení výkonnosti,
odpovědnosti a mobility zaměstnanců OSN.
Informační a komunikační politika se až do roku 1997
netěšila v OSN příliš
velkému zájmu a vážnosti. K. Annan tuto situaci změnil a přikročil ke zpočátku opatrné,
postupně se však slibně rozbíhající reformě daného sektoru, která by mohla výrazným
způsobem ovlivnit postoj partnerů a světové veřejnosti k OSN (formovaný z velké části právě
informacemi šířenými Organizací) a stát se jednou z nejviditelnějších složek reformy vůbec.
Generální tajemník dosud provedl některé institucionální změny (reorganizace Odboru pro
poskytování informací veřejnosti) a nařídil zkvalitnění vnitřní komunikace (využívání
Intranetu, přijetí Strategie informační technologie aj.) a zlepšení vnějších informačních a
komunikačních služeb (aktualizace internetových stránek OSN, zřízení regionálních
informačních center, modernizace knihoven, změna publikační politiky).
Reformní úsilí K. Annana se v letech 1997-2004 orientovalo nejen na systém a
aktivity světové organizace, ale také na rozvinutí a posílení vztahů mezi OSN a nestátními
subjekty, především nevládními organizacemi (NGO) a soukromými ekonomickými
subjekty, např. nadnárodními obchodními společnostmi (TNC). První typ iniciativ se týkal
prostého zhodnocení dosavadního vývoje kontaktů mezi oběma stranami a předpokládal
mimo jiné vytvoření panelu významných osobností z řad OSN a NGO, nebo jednání se
zástupci soukromého sektoru o možnostech zkvalitnění vzájemného dialogu. Druhý typ
iniciativ se zaměřoval na organizační zajištění vztahu mezi OSN a nestátními subjekty a vedl
ke jmenování styčných referentů pro nevládní organizace a ke zřízení mezirezortní styčné
služby pro obchod. Významnou události se v roce 1999 stalo vypracování tzv. Globální
dohody (Global Compact), která vyzývá představitele soukromých společností a obchodních
asociací, aby podporovali devět principů odrážejících základní lidskoprávní, pracovněprávní a
environmentální standardy. Do Globální dohody se postupně zapojilo více než 1.200
soukromých subjektů z přibližně sedmdesáti zemí světa. Posílení horizontálních vztahů
s nestátními subjekty, založené na dialogu a partnerství, představuje jeden z nejvýznamnějších
reformních kroků K. Annana, který plně odpovídá trendům vývoje současného světa.
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
INSTITUTE OF INTERNATIONAL RELATIONS
VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A JEHO PERSPEKTIVY
12
Část V. Postoje relevantních aktérů k reformě OSN
U
Vzhledem k tomu, že OSN má charakter klasické mezivládní organizace, rozhodující
vliv na její fungování a průběh její reformy mají postoje členských státy. Ty lze jen velice
těžko rozdělit do zcela sourodých bloků, neboť každý stát má své specifické zájmy a priority,
které se obvykle plně nekryjí se zájmy a prioritami jiných států (ani strategických partnerů).
Živý zájem mezi státy vyvolává problematika reformy Rady bezpečnosti, která vede ke
vzniku netradičních bloků států, mezi nimiž specifické místo připadá stálým členům Rady
bezpečnosti (Čína, Francie, Ruská federace, USA a Velká Británie). Ti disponují právem veta
a navíc mají podle článku 108 Charty OSN možnost zablokovat přijetí změn Charty, které by
např. rozšíření počtu členů orgánu, nebo modifikace způsobu hlasování v něm vyžadovaly.
Další bloky tvoří kandidáti na stálé členství (Německo, Japonsko a regionální velmoci jako
Indie, JAR, Nigérie či Brazílie), regionální rivalové těchto kandidátů (např. Itálie, Pákistán,
Mexiko a Egypt) a ostatní státy (včetně České republiky). Reforma financování OSN zase
proti sobě většinou staví na straně jedné USA, které usilují o další snížení maximální výše
příspěvků a zavedení vnější kontroly OSN, a na straně druhé pak ostatní státy, které se
takovým změnám z různých důvodů brání.
Postoje států k vlastnímu reformnímu úsilí Kofiho Annana stále ještě do značné míry
odrážejí klasické rozdělení mezi státy
Severu (USA, Evropská unie, Japonsko, Rusko,
transformující se státy střední a východní Evropy a některé další státy) a státy Jihu (HNZ a
Skupina 77 společně s Čínou). Zatímco státy Severu kladou v OSN důraz na udržování míru
a bezpečnosti a v dalších sférách přiznávají významnou úlohu mezinárodním finančním
institucím a soukromému sektoru, země Jihu prosazují v OSN ekonomickou a sociální agendu
a volají po posílení Valného shromáždění a Hospodářské a sociální rady. V poslední době
dochází ke sbližování postojů, jisté rozdíly nicméně přetrvávají. Nejkomplexnější stanovisko
k reformním opatřením K. Annana, resp. k některým jeho reformním dokumentům,
vypracovala Evropská unie (vcelku pozitivní), Skupina 77 společně s Čínou (zčásti kritické) a
USA (zčásti kritické), s méně podrobnými hodnoceními pak během let vystoupili zástupci
prakticky všech států.
Kromě států projevují o reformní úsilí K. Annana zájem také nestátní subjekty,
hlavně nevládní organizace, vědecké ústavy a akademické kruhy, soukromé ekonomické
subjekty a hromadné sdělovací prostředky. Postoje těchto aktérů jsou přitom velice pestré a
nesourodé, což je dáno jejich rozdílnou povahou, posláním, funkcemi a sledovanými cíli.
Nevládní organizace se mezi sebou vzájemně na mnohém neshodnou, v zásadě jim je ale
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
INSTITUTE OF INTERNATIONAL RELATIONS
VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A JEHO PERSPEKTIVY
13
společný požadavek na demokratizaci mezinárodního společenství a zviditelnění potřeb
nejrůznějších skupin občanské společnosti. Kolektivní stanovisko k reformě OSN
zformulovaly NGO během Fóra tisíciletí v roce 2000 a na konferenci CONGO v roce 2003.
Vědecké ústavy, které bývají mnohdy svázány s některým státem nebo skupinou států, se
rovněž ve svých postojích vzájemně liší a nespojuje je ani základní přesvědčení o nutnosti
demokratizace mezinárodního společenství a posílení vlivu jich samotných. K současné
reformě se z nich do dnešní doby podrobně vyjádřily např. Jižní centrum, poradní institut
států Skupiny 77, nebo Nadace Heritage, konzervativní americký think-tank spjatý
s republikánskou administrativou. Soukromé ekonomické subjekty na reformním úsilí K.
Annana zčásti participují (např. prostřednictvím iniciativy Globální dohoda), jinak se jím ale
příliš nezabývají. Hromadné sdělovací prostředky reformu současného generálního tajemníka
příležitostně komentují a hodnotí, zvláště v poslední době si však při tom nepočínají příliš
aktivně.
Reformní kroky K. Annana od počátku pozorně sleduje Česká republika, která patří
mezi reformně smýšlející země a přijatý komplexní program reformy se těší její podpoře (byť
nepatří mezi nejvýraznější české zahraničněpolitické priority). Česká republika schvaluje
zvláště ta opatření, která odstraňují duplicitu v činnosti OSN a vedou ke zjednodušení její
struktury a ke zvýšení efektivnosti jejích aktivit. Naše země vítá reorganizaci Sekretariátu,
reformu mírových operací, změny v jiných oblastech aktivit OSN (rozvojová spolupráce,
ochrana životního prostředí, ochrana lidských práv aj.) i zásahy do systému financování,
personální politiky a informační a komunikační politiky OSN. Rovněž podporuje posilování
vztahů s nestátními subjekty a transformaci mezivládních orgánů.
Značnou pozornost věnuje Česká republika reformě Valného shromáždění OSN, kde
usiluje o racionalizaci agendy a posílení kanceláře předsedy. Tyto změny naše země aktivně
prosazovala během let 2002-2003, kdy její zástupce Jan Kavan zastával místo předsedy
Valného shromáždění. V otázce reformy Rady bezpečnosti koordinuje Česká republika své
postoje s dalšími členy skupiny G-10, sdružující malé a středně velké státy s obdobnými
názory a zájmy. Česká republika podporuje rozšíření Rady bezpečnosti o deset nových členů:
pět stálých dle formule ‚2+3‘ (dva vyspělé státy, nejlépe Německo a Japonsko, a tři regionální
velmoci) a pět nestálých (s jedním novým místem pro východoevropskou skupinu států).
Právo veta by podle České republiky mělo být omezeno, nejlépe dobrovolným závazkem
stálých členů, na situace podle kapitoly VII Charty OSN. Dále pokračovat by měla reforma
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
INSTITUTE OF INTERNATIONAL RELATIONS
VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A JEHO PERSPEKTIVY
14
pracovních metod, v jejímž rámci naše země vystoupila se samostatným návrhem na novou
interpretaci článku 31 Charty OSN.
Závěr: Vyhodnocení reformního úsilí Kofiho Annana v OSN
U
Při vyhodnocování reformního úsilí Kofi Annana je třeba položit si dvě otázky. Za
prvé, podařilo se generálnímu tajemníkovi realizovat konkrétní rozhodnutí, která učinil, a
prosadit doporučení, která navrhl? Odpověď na tuto otázku vypovídá o efektivitě působení
Kofiho Annana ve funkci generálního tajemníka, o jeho vlivu na struktury vnitřní OSN,
především Sekretariátu, a o jeho schopnosti získat členské státy pro své iniciativy. Za druhé,
dosáhl generální tajemník realizací svých reformních opatření obecných cílů, které si uložil,
tj. stala se OSN pod jeho vedením jednotnější, výkonnější, odpovědnější, otevřenější vnějšímu
světu a připravenější vypořádat se
s dlouhodobě neřešenými
problémy a čelit výzvám
globalizujícího se světa? Odpověď na tuto otázku má klíčový význam, neboť odráží nejen
stupeň implementace navržených opatření, ale napomáhá posoudit i to, zda reforma
současného generálního tajemníka vůbec jde správným směrem a zda zvolené prostředky
odpovídají stanoveným cílům.
Z hlediska první otázky vyznívá hodnocení reformního úsilí K. Annana v OSN v
zásadě pozitivně, neboť stupeň realizace konkrétních rozhodnutí a doporučení adresovaných
členským státům je dosti vysoký. Jako takový se jeví zvláště ve srovnání s mírou úspěšnosti
starších reformních návrhů z období studené války a první poloviny devadesátých let, jež
obvykle buď zůstaly pouze na papíře, nebo se jim při praktickém uskutečňování (s několika
výjimkami) postavila do cesty alespoň jedna vlivná skupina států a zablokovala je. To, že se
K. Annanovi podařilo jeho reformní iniciativy – jež navíc tvoří nejucelenější a nejrozsáhlejší
reformní soubor, jaký kdy byl v aparátu OSN vypracován – skutečně prosadit a přivést
k životu, zvláště po tolika letech institucionální letargie a ne zcela pozitivních zkušeností
s Butrusem Butrusem-Ghálím, si nepochybně zaslouží úctu a samo o sobě může být
považováno za jeden z velkých reformních úspěchů.
Současně ovšem je nutno nezapomínat na skutečnost, že stupeň reálné implementace
návrhů se liší v závislosti na jejich zaměření. Ve sféře institucionální reformy vnitřní OSN se
generálnímu tajemníkovi daří, s ohledem na jeho samostatné pravomoci a ochotu států
podpořit změny nevnímané jako politicky tolik citlivé, postupovat poměrně rychle a
dosahovat vysokých výstupů. V oblasti vnější funkční reformy dochází ke změnám pomaleji a
generální tajemník zde spíše než jako reformátor jedná coby diplomat, snažící se přesvědčit
státy o oprávněnosti svých podnětů. Konečně ve sféře institucionální reformy mezivládních
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
INSTITUTE OF INTERNATIONAL RELATIONS
VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A JEHO PERSPEKTIVY
15
orgánů se prozatím reformní návrhy K. Annana nesetkávají s příliš velkým pochopením a
pokrok lze zaznamenat jen v dílčích sférách (pracovní metody Rady bezpečnosti aj.).
Zodpovězení druhé otázky závisí na zjištění, zda a do jaké míry vedla reformní
opatření K. Annana ke splnění čtyř základních cílů, které sledovala, tedy vyrovnání se
s dlouhodobě neřešenými problémy OSN, přizpůsobení OSN mezinárodnímu prostředí na
počátku 21. století, zlepšení fungování OSN odstraněním ‚tradičních‘ vnitřních problémů
velkých institucí a zohlednění požadavků a představ členských států OSN. Po zvážení všech
skutečností i faktorů limitujících možnost jednoznačné odpovědi (uplynutí krátkého časového
období od započetí reforem, obtížnost zcela objektivní interpretace úspěšnosti reformy,
propojenost reformovaných a nereformovaných součástí OSN) lze konstatovat následující:
•
Vyrovnání se s dlouhodobě neřešenými problémy = tohoto cíle se K. Annanovi v plné
míře dosáhnout nepodařilo, byť v některých oblastech došlo k dílčímu pokroku. Stále
nedokončená (a v některých případech i nezapočatá) zůstává např. modernizace a
demokratizace Rady bezpečnosti, revitalizace a redefinice úkolů dalších mezivládních
orgánů (Valného shromáždění, Hospodářské a sociální rady, Poručenské rady), nebo
úprava finančního systému OSN.
•
Adaptace na mezinárodní prostředí na počátku 21. století = pod vedením K. Annana se
OSN modernizovala a započala proces svého přizpůsobování situaci ve světě po skončení
studené války. To se projevilo jak ve změně stylu řízení, tak v přehodnocení základního
poslání a ve formulaci nových, globálních úkolů, které by OSN měla plnit, resp. na
jejichž plnění členskými státy by měla dohlížet. Díky reformním iniciativám K. Annana
disponuje dnes OSN novým ‚raison d´être‘ a je připravenější, byť jistě ne plně
připravená, čelit výzvám, které před ni staví současné mezinárodní prostředí a jemu
dominující proces globalizace.
•
Zlepšení fungování OSN odstraněním ‚tradičních‘ vnitřních problémů velkých institucí =
na tuto oblast se K. Annan soustředil prioritně (s ohledem na relativně širokou
samostatnou pravomoc) a právě v ní dosáhl významných úspěchů. Výstavba nových
řídících struktur Sekretariátu, reorganizace jeho odborů a úřadů, reforma personální
politiky, změna informační a komunikační politiky i prohloubení kontaktů s nestátními
subjekty nepochybně přispěly k tomu, že se OSN stala ve srovnání s minulosti
jednotnější, výkonnější a pružnější.
•
Zohlednění požadavků a představ členských států OSN = stejně jako v předchozím
případě, také při plnění tohoto cíle si K. Annan počínal poměrně úspěšně. Pochopitelně
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
INSTITUTE OF INTERNATIONAL RELATIONS
VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A JEHO PERSPEKTIVY
16
se mu nepodařilo uspokojit požadavky a představy všech, což by ani vzhledem k jejich
různorodosti a někdy dokonce vzájemné protichůdnosti nebylo možné, vyšel však vstříc
nejvážnějším kritikům OSN (především USA), čímž světovou organizaci zachránil
přinejmenším před finančním kolapsem, možná ale i před následky mnohem horšími
(vystoupení některých vlivných států aj.). Navíc K. Annan realizoval svá reformní
opatření natolik obratně, že si na rozdíl od svého předchůdce Butruse-Ghálího žádnou
z významných skupin států vysloveně neznepřátelil a dokázal získat jejich podporu pro
podstatnou část svých návrhů.
Zhodnocení míry naplnění jednotlivých obecných cílů reformy dovoluje autorům
dospět k závěru, že reforma OSN realizovaná v letech 1997-2004 generálním tajemníkem K.
Annanem byla (s ohledem na kompetenční omezení a mezinárodní prostředí) relativně
úspěšná. Generální tajemník přetvořil OSN v organizaci, která sice – stejně jako jakákoli jiná
instituce – trpí některými nedostatky, celkově je však modernější a vnitřně silnější, než byla
před sedmi lety, kdy K. Annan nastupoval do funkce. To, zda této vnitřní, organizační síly
bude využito a dojde k její transformaci v sílu vnější, funkční, již nezávisí jen na generálním
tajemníkovi, ale především na členských státech, které nakonec zůstávají skutečnými pány a
určovateli osudu světové organizace. V zájmu České republiky, coby státu menší velikosti,
nepochybně je, aby potenciál OSN a ‚reformní dědictví‘ Kofiho Annana nezůstaly
nezužitkovány.
U
Závěr: Perspektivy reformního úsilí Kofiho Annana v OSN
Perspektivy reformního úsilí K. Annana v OSN se odvíjejí od celé řadě více či méně
předvídatelných faktorů, mezi něž patří mimo jiné vývoj mezinárodní situace, výsledek
současného sporu mezi zastánci multilaterálního a unilaterálního řešení problémů, ochota
členských států podpořit dosud nerealizované návrhy generálního tajemníka (např. na reformu
mezivládních orgánů), nebo rychlost, s jakou se
zaměstnanci OSN přizpůsobí změnám
v řízení a struktuře Organizace. V závislosti na těchto faktorech lze rozlišit tři varianty
budoucího vývoje: variantu optimistickou, variantu pesimistickou a variantu neutrální.
Varianta optimistická se zakládá na předpokladu, že mezinárodní prostředí se po
zbytek funkčního období K. Annana bude vyvíjet bez výraznějších krizí a ústřední místo
v něm
zaujmou
stoupenci
multilateralismu.
Dojde
k posílení
role
mezinárodních
mnohostranných institucí v čele s OSN, jejíž generální tajemník získá širší pravomoci a bude
si moci při realizaci reformních iniciativ počínat samostatněji. Členské státy schválí změny ve
struktuře a fungování mezivládních orgánů, plně implementována budou všechna dosud
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
INSTITUTE OF INTERNATIONAL RELATIONS
VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A JEHO PERSPEKTIVY
17
učiněná rozhodnutí a otevře se prostor pro přijetí nové série dalekosáhlejších reformních
opatření. Vzhledem k tomu, že tato varianta by vyžadovala zásadní změnu současných
vývojových trendů, která se v horizontu dvou letech, jež zbývají do odchodu K. Annana
z funkce, nezdá pravděpodobná, nemá zřejmě příliš mnoho šancí na realizaci.
Varianta pesimistická vychází z přesvědčení, že v blízkém budoucnu dojde k dalšímu
příklonu k unilateralismu, který povede k oslabení OSN. Členské státy, především ty velké a
silné, ztratí o dění ve světové organizaci zájem, což se odrazí i v jejich přístupu k reformě.
Mezivládní orgány nebudou transformovány, prohloubí se problémy s financováním a rovněž
vnitřní změny (např. reforma personální nebo informační politiky) nebudou probíhat podle
ideálního scénáře. OSN začne být považována za zastaralou a netransformovatelnou a na
mezinárodní scéně ji zastíní vlivné státy (USA), uskupení států (NATO), odborné
mezinárodní organizace (brettonwoodské instituce) a rozvíjející se nestátní subjekty (NGO,
TNC). S ohledem na současnou situace ve světě se bohužel tato pesimistická varianta nejeví
jako zcela nereálná, zájem řady především středních a menších států a významných uskupení
typu Evropské unie nebo Skupiny 77 na zachování a posílení OSN jako protiváhy růstu
hegemoniálního vlivu USA však mohou jejímu uskutečnění zabránit.
Varianta neutrální předpokládá, že reformní procesy OSN budou po zbytek funkčního
období K. Annana pokračovat zhruba stejným způsobem a tempem, jako tomu bylo v letech
1997-2004. Generálnímu tajemníkovi se podaří dotáhnout do konce většinu opatření v jeho
samostatné pravomoci, která zůstanou soustředěna na řídící a organizační reformu OSN, a
dojde k vydání několika dalších, spíše dílčích reformních návrhů. Transformace mezivládních
orgánů zůstane zablokována, neboť státy nebudou schopny dohodnout se na její žádoucí
podobě a výsledku. Vnější funkční reforma bude probíhat pomalu a
bude bržděna
nepřipraveností států plnit závazky, které na sebe vzaly. Neutrální varianta se vzhledem
k dosavadnímu vývoji zdá nejpravděpodobnější, je však třeba mít na paměti, že „o
budoucnosti nelze říci nic s (…) jistotou“ a že „nepředvídané události, nahodilé situace,
zastavení určitého trendu dokážou většinu nejpravděpodobnějších předpovědí zmařit“.10
TP
PT
S výhradou takových nepředvídaných události lze očekávat, že K. Annan bude do konce
svého funkčního období postupovat ve svém reformním úsilí v OSN ve stejném stylu, jak
činil dosud, a obdobná bude také reakce, kterou jeho kroky vzbudí v řadách mezinárodního
společenství.
TP
10
P. Kennedy, Vzestup a pád velmocí, Ekonomické proměny a vojenské konflikty v letech 1500-2000, Lidové
noviny, Praha 1996, str. 529.
PT
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
INSTITUTE OF INTERNATIONAL RELATIONS
VYHODNOCENÍ REFORMNÍHO ÚSILÍ KOFIHO ANNANA V OSN A JEHO PERSPEKTIVY
18
TABULKA: Reformní úsilí Kofiho Annana v OSN – klíčové dokumenty
Rok Datum
Obsah dokumentu
Číslo
17. 3.
Dopis GT OSN Řídící a
organizační opatření
14. 7.
Zpráva GT OSN Obnova OSN:
Program reformy
Program reformy Second
Track
A/51/950 a
Add.1-7
10. 11.
Zpráva GT OSN Reforma OSN:
Opatření a návrhy
Podrobnosti rozhodnutí
reformy Second Track
A/52/584
12. 11. Rezoluce VS OSN Obnova OSN:
Program reformy
Obecná podpora reformy
Second Track
A/RES/52/
12 A
19. 12. Rezoluce VS OSN Obnova OSN:
Program reformy
Reakce na doporučení
reformy Second Track
A/RES/52/
12 B
Březen
Zpráva tisíciletí (GT OSN)
Návrh funkční reformy
OSN
1. 8.
Zpráva GT OSN Reforma řízení
lidských zdrojů
Program reformy personální
politiky
A/55/253
Brahimiho zpráva (Zpráva panelu
k mírovým operacím OSN)
Návrh reformy mírových
operací OSN
A/55/305S/2000/809
6.-8. 9.
Deklarace tisíciletí (Summit
tisíciletí)
Scénář funkční reformy
OSN
A/55/2
6. 9.
Zpráva GT OSN Cestovní mapa
k implementaci Deklarace
tisíciletí
Strategie k dosažení cílů
Deklarace tisíciletí
A/56/326
18. 10.
Zpráva GT OSN Bezpečnost
zaměstnanců OSN
Program změn zajišťování
ochrany zaměstnanců OSN
A/55/494
9. 9.
Zpráva GT OSN Posílení OSN:
Agenda pro další změnu
Další scénář vnitřní
institucionální reformy
A/57/387
1997
2000 23. 8.
2002
Název dokumentu
Informace o dosavadních
A/51/829,
změnách, program reformy A/INF/51/6
and Corr. 1
First Track
20. 12. Rezoluce VS OSN Posílení OSN: Podpora zprávy generálního A/RES/57/
tajemníka
300
Agenda pro další změnu
ÚSTAV MEZINÁRODNÍCH VZTAHŮ
INSTITUTE OF INTERNATIONAL RELATIONS