39 Dr. Berndt Kante Karl-Franzens-Universität Graz Karl

Transkript

International and Comparative Law Review
No. 4/2002
Dr. Berndt Kante
Karl-Franzens-Universität Graz
Karl-Franzens Univerzita, Graz
•
•
•
Österreichischer Staatsbürger, geboren am
7.6.1973 in Graz
•
Gymnasium BEA-Liebenau (neusprachliche
Richtung) von 1983 bis 1991.
Diplomstudium an der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Karl-Franzens
Universität Graz von 1991 bis 1999. Abschluß als einer der 20
Jahrgangsbesten.
Absolvierung des Präsenzdienstes in der Zeit vom 1.1.2000 bis 1.9.2000.
•
Beginn des ersten Teils des Eurojus-Studiums am 1.10.1999, Abschluß als
„akademisch geprüfter Europarechtsexperte“ am 23.9.2000. Fortsetzung dieses
Studiums als „EURO-JUS Post-Graduate Aufbaustudium für Europarecht“ mit
Abschluß als „Master of Advanced Studies in European Law“, am 30.5.2001
(Nachgraduierung zum „LL.M.“ im April 2002).
•
Doktoratsstudium an der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Karl-FranzensUniversität Graz ab dem Frühjahr 1999, mit Auszeichnung abgeschlossen am
17.8.2001.
•
Dienst als Vertragsassistent am Institut für Österreichisches, Europäisches und
Vergleichendes Öffentliches Recht, Politikwissenschaft und Verwaltungslehre
ab 17.4.2001. Daneben Gerichtspraktikum seit 1.1. 2002.
Seit 1.6.2002 Beschäftigung als wissenschaftlicher Mitarbeiter beim
österreichischen Verwaltungsgerichtshof in Wien.
•
Publikationen:
Monographie: Verwaltungsrechtliche Großverfahren. Ein Vergleich zwischen
Österreich und Deutschland. Wien, Verlag-Österreich 2001.
Aufsätze: Die Neuregelung der Präklusion im Lichte der Rechtssprechung des
EuGH, ÖJZ 2002, 161-175; gemeinsam mit Prof. Bernd Wieser: Vergleichendes
Verfassungs- und Verwaltungsrecht in Österreich von 1848 bis 1918 - Eine
Bibliographie, erscheint dieses Jahr in der ZÖR 2002 (Heft 3).
39
Mezinárodní a srovnávací právní revue
číslo 4/2002
Dr. Berndt Kante
Karl-Franzens-Universität Graz
Karl-Franzens Univerzita, Graz
•
Rakouský státní občan, narozen 7. 6. 1973 v Grazu.
•
Gymnázium v Liebenau (zaměřeno na jazykovou výuku) - 1983 - 1991.
•
Magisterské studium na Právnické fakultě Karl-Franzens-Universität Graz 1991 - 1999 - ukončeno v rámci 20 nejlepších z ročníku.
•
Absolvování základní vojenské služby od 1. 1. 2000 do 1. 9. 2000.
•
Zahájení I. dílu Eurojus studia dne 1. 10. 1999, ukončení stupně Europaexpert
23. 9. 2000. Pokračování tohoto studia v rámci Eurojus postgraduálního
programu pro evropské právo s ukončením a získáním titulu Master 30. 5.
2001.
•
Doktorandské studium na Právnické fakultě KFU Graz od jara 1999, ukončeno
s vyznamenáním 17. 8. 2001.
•
Zaměstnán jako asistent na Institutu rakouského evropského a srovnávacího
veřejného práva, politických věd a správního práva od 17. 4. 2001. Mimo to
praktikum u soudu od 1. 1. 2002.
Od 1. 6. 2002 zaměstnán jako asistent u rakouského Ústavního soudního dvora
ve Vídni.
•
Publikace:
Monografie: Správně-právní řízení. Srovnání mezi Rakouskem a Německem,
Vídeň, Nakladatelství Rakousko 2001.
Články: Nová úprava prekluze ve světle judikatury Evropského soudního
dvora, OJZ 2002, str. 161-175. Společně s prof. Berntem Wiesserem: Srovnávací
ústavně-právní a správně-právní právo v Rakousku v letech 1848 – 1918, vyjde
v roce 2002.
40
No. 4/2002
II. Neues Verfahren im europäischen Wettbewerbsrecht:
Zum Vorschlag der Europäischen Kommission für eine
neue Durchführungsverordnug zu den Artikeln 81 und 82
EG-Vertrag vom 27.9.2000, KOM (2000) 582 endgültig
Übersicht:
I.
Allgemeines
II.
Der Hintergrund der Reform
III.
Die kompetenzrechtlichen Grundlagen der geplanten
Verordnung
IV.
Die Dezentralisierung der Anwendung des
gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts
A. Grundsätzliche Bestimmungen
B. Die Zuständigkeitsverteilung im neuen System
C. Die Wahrung der kohärenten Anwendung des
gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts
D. Die Rechtssicherheit der Unternehmen im neuen
System
V. Die verstärkten Untersuchungsbefugnisse der Kommission
VI. Sonstige systemrelevante Bestimmungen
VII. Würdigung des Verordnungsentwurfs
I. Allgemeines
Thema dieser Arbeit ist die Darstellung der Änderung der Verordnung 17/62
durch eine - geplante aber noch nicht erlassene - neue Verordnung über das
Verfahren bei der Anwendung der Art 81 (Verbot wettbewerbsbeschränkender
Maßnahmen, Beschlüsse und Verhaltensweisen) und 82 (Verbot des Mißbrauchs
einer marktbeherrschenden Stellung) EGV.1 Im Mittelpunkt der gegenständlichen
Reform steht ein grundlegender Systemwandel in der Handhabung des Art 81 Abs
3 EGV (Freistellung an sich verbotener Verhaltensweisen nach Art 81 Abs 1
EGV). War es bisher - und weiterhin bis zur Erlassung und dem Inkrafttreten der
neuen Verordnung - nach Art 9 Abs 1 der Verordnung 17/62 ausschließlich der
Kommission vorbehalten, nach Anmeldung einer in den Rechtsfolgenbereich des
Art 81 Abs 1 EGV fallenden Vereinbarung, diese nach den Gesichtspunkten des
Art 81 Abs 3 EGV freizustellen bzw zu untersagen, so soll nun diese
Verfahrenskonstrukion zugunsten eines „Legalausnahmensystems“ (dazu mehr
unter IV.A.) und der unmittelbaren Anwendbarkeit des (gesamten) Art 81 EGV
1
Mit einer Realisierung des Vorhabens ist nicht vor 2003 zu rechnen. Vgl Müller-Tautphaeus, Das
Weißbuch der Kommission zur Modernisierung der Anwendungsregeln zu Art. 81, 82 EGV - der
gegenwärtige Diskussionsstand, SZW/RSDA 2000, 149 (150).
41
číslo 4/2002
aufgegeben werden. Auch die anderen Änderungspläne im Vorschlag für eine
„Durchführungsverordnung zu den Artikeln 81 und 82 EG-Vertrag“2 knüpfen im
wesentlichen an diesen Systemwandel an bzw sind Ausfluß des neuen Systems.
Vor allem in Deutschland ist in Reaktion auf das „Weißbuch zur Änderung
der Artikel 85 und 86 EG-Vertrag“3 eine literarische Kontroverse ausgebrochen:
Die Einführung eines Legalausnahmensystems sei primärrechtswidrig, die Reform
gewährleiste keine angemessene Rechtssicherheit für die betroffenen Unternehmer,
eine kohärente Rechtsanwendung sei bei der geplanten Dezentralisation nicht
möglich, im Ergebnis brächte die Reform eine Gleichschaltung der nationalen
Kartellrechtsordnungen und die Reformvorschläge seien angesichts möglicher
Alternativen unverhältnismäßig.4 Die positiven wie negativen Äußerungen sollen in
die Darstellung des Verordnungsentwurfs miteingewoben werden.
II. Der Hintergrund der Reform
Der von der Kommission betriebene Reformprozeß nahm seinen Ausgang in
der Erarbeitung eines Weißbuchs über die Modernisierung der Vorschriften zur
Anwendung der Art 81 und 82 EGV.5 In weiterer Folge wurde von der
Kommission ein Vorschlag für eine Durchführungsverordnung zu den Art 81, 82
EGV vorgestellt.6 Darin wurden die grundlegenden Erwägungen dargestellt, die die
Kommission zu den Reformbestrebungen bezüglich der Verordnung 17/62
bewogen: In der Gemeinschaft sei ein grundsätzlicher Strukturwandel zu
beobachten, der Verfahrensänderungen notwendig macht. Ging man 1962 bei
2
KOM(2000) 582 endgültig, vom 27.9.2000.
3
ABl 99/C 132/1 KOM(99) 101 endgültig, vom 12.5.1999.
4
Vgl Mestmäcker, Versuch einer kartellpolitischen Wende in der EU, EuZW 1999, 523ff;
Paulweber/Kögel, Das europäische Wettbewerbsrecht am Scheideweg, AG 1999, 500ff; Deringer,
Stellungnahme zum Weißbuch der europäischen Kommission über die Modernisierung der
Vorschriften zur Anwendung der Art. 85 und 86 EG- Vertrag, EuZW 2000, 5ff; Möschel,
Systemwechsel im europäischen Wettbewerbsrecht, EuZ 2000, 22ff = JZ 2000, 61ff; Rittner, Zurück
zum Mißbrauchsprinzip im EG- Kartellrecht, DB 1999, 1485ff; ders, Kartellpolitik und
Gewaltenteilung in der EG, EuZW 2000, 129; Sondergutachten der Monopolkommission vom
10.9.1999, „Kartellpolitische Wende in der Europäischen Union“, Auszug in: WuW 1999, 977.
Positiv zum Weißbuch äußerten sich Schaub/Dohms, Das Weißbuch der Europäischen Kommission
über die Modernisierung der Vorschriften zur Anwendung der Art. 81 und 82 EG-Vertrag - Die
Reform der Verordnung Nr. 17, WuW 1999, 1055; Geiger, Das Weißbuch der EG- Kommission zu
Art. 81, 82 EG - eine Reform besser als ihr Ruf, EuZW 2000, 165. Geiger aaO, 165 FN 2, führt auch
positive Stellungnahmen des Bundesverbandes der Deutschen Industrie (BDI) vom 25.8.1999, des
Deutschen Industrie- und Handelstages (DIHT) vom 28.8.1999, sowie die gemeinsame
Stellungnahme des Bundesverbandes Groß- und Außenhandel (BGA) und der Centralvereinigung
Deutscher Wirtschaftsverbände für Handelsvermittlung und Vertrieb (CDH), des Hauptverbandes
des Deutschen Einzelhandels (HDE) und des Zentralverbandes Gewerblicher Verbundgruppen
(ZGV) vom 25.8.1999 zum Weißbuch an.
5
ABl 99/C 132/1 KOM(99) 101 endgültig, vom 12.5.1999.
6
KOM(2000) 582 endgültig, vom 27.9.2000.
42
No. 4/2002
Erlassung der Verordnung 17 von sechs Mitgliedsstaaten aus, so steht die
Kommission nunmehr fünfzehn Mitgliedsstaaten und einem 380 Millionen
Einwohner umfassenden Wirtschaftsraum gegenüber. In der Frühphase der
Gemeinschaft war das zentralisierte Anmelde- und Genehmigungssystem noch
angemessen und erfolgreich, es wird aber nunmehr als zunehmend ineffizient und
deswegen als nicht mehr fortführbar und reformbedürftig angesehen.7 Dazu kommt
noch die anstehende Erweiterung der Gemeinschaft um die beitrittswerbenden
Reformstaaten, die eine Reform noch dringlicher macht.8 Das bestehende, stark
zentralisierte Anmelde- und Genehmigungsverfahren wird deswegen als ineffizient
bezeichnet, da es keinen wirksamen Schutz des Wettbewerbs mehr gewährleisten
könne. Die Ressourcen der Kommission sind knapp, sie kann die Vielzahl der
angemeldeten Vereinbarungen nicht in angemessener Zeit abschließend erledigen,
was durch eine chronische Überlastung verursacht wird.9 Die Arbeitsüberlastung ist
aber nicht der einzige Grund für die Reformpläne10, sie sei aber auch der Grund
dafür, daß sich die Kommission vorwiegend mit wettbwerbsrechtlich
unproblematischen Fällen herumschlagen müsse und ihre Kapazitäten nicht auf die
Verfolgung schwerer Verstöße, sogennanter „hardcore-Fälle“, konzentrieren
kann.11 Im Rahmen des Anmeldesystems werden solche Fälle kaum zu Tage
gefördert.12 Nach Möschel sei dieser Umstand aber gerade ein Beweis für die
Effizienz des Anmelde- und Genehmigungssystems: Betroffene Unternehmen
würden kritische Wettbewerbsbeschränkungen vermeiden und Vereinbarungen
entsprechend anzupassen suchen. Damit entfällt der Anlaß für eine förmliche
Untersagungsentscheidung.13 Dagegen meint Bartosch, daß der primäre Zweck des
Anmeldesystems nicht darin liegt, der Kommission eine Vielzahl von
Vereinbarungen zur Kenntnis zu bringen, um deren Untersagung zu ermöglichen,
7
Vgl Weißbuch (FN 3) Tz 14; Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 2. Vgl auch MüllerTautphaeus (FN 1), 150; Schütz, Zur Änderung des Kartellverfahrens gemäß Artikel 81 EGV, WuW
2000, 686 (688); Böge, Perspektiven des deutschen und europäischen Kartellrechts, GewA 2000,
217 (218).
8
Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 3.
9
Weißbuch (FN 3) Tz 25; Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 2. Erhart, Revolution im EGKartellrecht, ecolex 1999, 513, spricht von 37450 Anmeldungen schon im Jahr 1967. Dagegen
meint Rittner (FN 4), 129, daß die Kommission an ihrer Überbelastung aufgrund der weiten
Auslegung der Zwischenstaatlichkeitsklausel selbst schuld sei. Schütz (FN 7), 687, hält dies nur für
eine der Ursachen.
10
Vgl die Äußerung des zuständigen Generaldirektors Alexander Schaub im Rahmen einer Anhörung
des Wirtschaftsausschusses des EP vom 22.9.1999, wonach selbst dann, wenn das Personal
verdoppelt würde, an den Reformvorschlägen festzuhalten sei. Zitiert bei Möschel (FN 4), 22.
11
Weißbuch (FN 3) Tz 44, 55, 77; Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 2.
12
Möschel (FN 4), 24, berichtet, daß in 17 Jahren Praxis nur 9 Untersagungsentscheidungen
ausgesprochen wurden. Das Weißbuch (FN 3) Tz 53 berichtet von der gleichen Anzahl von
Untersagungsentscheidungen, jedoch innerhalb von 35 Jahren, ebenso Erhart (FN 9), 514.
13
Möschel (FN 4), 24. In diesem Fall handelt es sich um eine Art Selbstveranlagung (siehe dazu
unten, IV. D.). An anderer Stelle hält er aber dies für eine schlichte Überforderung der
Unternehmer (Seite 24), vgl FN 112.
43
číslo 4/2002
sondern darin, daß Beteiligten wie Dritten ein hohes Maß an Rechtssicherheit
geboten wird.14 Weiters wird die systembedingte, nachteilige Position der
Unternehmen im Anmeldeverfahren als Reformgrund angeführt. Das System
bürdet den Unternehmen unangemessene Lasten und bürokratische Zwänge sowie
hohe Kosten auf.15 Eine Vereinbarung ist ohne vorherige Anmeldung zivilrechtlich
nicht durchsetzbar, auch wenn sie die Voraussetzungen des Art 81 Abs 3 EGV
erfüllt.16 Auch durch die lange Dauer des Anmeldeverfahrens bei der Kommission
wird die Rechtssicherheit der Unternehmen beeinträchtigt.17 Weiters ist
Kritikpunkt, daß durch das Anmelde- und Genehmigungssystem eine dezentrale
Durchsetzung des EG-Wettbewerbsrechts verhindert wird.18 Dezentralisation der
Rechtsanwendung wäre aber notwendig, da die Kommission in einer so großen
Gemeinschaft nicht allein die Verantwortung für die Einhaltung der
Wettbewerbsregeln in der gesamten Union tragen kann.19
III. Die kompetenzrechtlichen Grundlagen der geplanten Verordnung
Es geht hier um die grundsätzliche Frage, ob der Gemeinschaftsgesetzgeber
aufgrund des Art 83 EGV komptenzrechtlich zuständig ist, per Ratsverordnung ein
Legalausnahmensystem einzuführen und für nationale Behörden und Gerichte eine
unmittelbare Anwendbarkeit des Art 81 Abs 3 EGV zu ermöglichen.20
Grundsätzlich vertritt die Kommission die Auffassung, daß Art 83 EGV die
geeignete Rechtsgrundlage ist, um Regelungen über die Anwendung der Art 81
und 82 EGV durch andere Entscheidungsträger als die Gemeinschaftsorgane sowie
Regelungen über das Zusammenwirken zwischen den verschiedenen
Entscheidungsträgern zu erlassen.21 Was das Legalausnahmensystem betrifft, so
vertritt die Kommission die Meinung, daß die Wörter „können für nicht anwendbar
14
Von der Freistellung zur Legalausnahme - was geschieht mit der Rechtssicherheit? WuW 2000, 462
(470). Er beruft sich dabei auf den Bericht im Rahmen des Binnenmarktausschusses zu der
Konsultation des Europäischen Parlaments durch den Rat der Europäischen Gemeinschaft
betreffend eine erste Durchführungsverordnung zu den Art. 85 und 86 des EWG-Vertrages
(Dokument 104/1960 bis 61) Europäisches Parlament, Berichterstatter: Arved Deringer,
Sitzungsdokumente 1961 bis 1962, 7.9.1961; Dokument 57, Tz. 15: „Dieser Weg hat den Vorteil,
daß Wettbewerbsbeschränkungen, die aus anderen Gründen legal und klagbar sein müssen, erst
nach Prüfungen zugelassen werden und daß sowohl die Beteiligten wie Dritte nach der
Entscheidung der Behörden volle Rechtssicherheit besitzen - was z.B. für Beschränkungen in Lizenzoder Vertreterverträgen unentbehrlich ist.“
15
Weißbuch (FN 3) Tz 40, 50; Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 2f.
16
17
Weißbuch (FN 3) Tz 25.
18
Weißbuch (FN 3) Tz 39; Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 2.
19
20
Vgl Weißbuch (FN 3) Tz 69ff, 76ff.
21
44
No. 4/2002
erklärt werden“ in Art 81 Abs 3 EGV der Einführung nicht entgegenstehen.22 Dh,
das Primärrecht schreibt nicht vor, in welcher Form Art 81 Abs 3 EGV vollzogen
werden müßte. Die genannte Wendung in Art 81 Abs 3 EGV normiert kein
bestimmtes Verfahren. Diese These wird mit einem vergleichenden Ansatz zu Art
65 EGKS-V, wo ausdrücklich ein Genehmigungsvorbehalt normiert ist,
untermauert.23
Nach Meinung der Kommission erfüllt Art 81 Abs 3 EGV auch alle
Voraussetzungen für eine unmittelbare Anwendbarkeit. Die Bestimmung eröffnet
zwar einen gewissen Beurteilungsspielraum, impliziert aber kein Ermessen. Auch
Art 82 EGV gibt einen begrenzten Beurteilungsspielraum vor und ist deswegen für
eine unmittelbare Anwendbarkeit auch nicht ungeeignet. Dem steht auch nicht Art
83 Abs 2 lit b EGV im Wege, in dem von einer „möglichst einfachen
Verwaltungskontrolle“ die Rede ist. Dh, Art 83 EGV erlaubt die Wahl eines
Durchführungssystems, das auf einer unmittelbaren Anwendbarkeit des Art 81 Abs
2 EGV beruht.24 Art 83 Abs 2 lit e EGV erlaubt, das Verhältnis zwischen
gemeinschaftlichen und nationalen Wettbewerbsrecht zu regeln. Davon wurde bei
Erlassung der Verordnung 17/62 kein Gebrauch gemacht, was zu anhaltender
Rechtsunsicherheit führte.25 Der Verordnungsentwurf läßt diesen Punkt nicht aus.
Die Zuständigkeit zur Regelung ergibt sich aus Art 83 Abs 2 lit e EGV.
Die kompetenzrechtlichen Ausführungen der Kommission blieben aber in
Lehre und Praxis nicht unwidersprochen. Zum einen wird die Meinung vertreten,
daß der geplante Systemwechsel per Rats-Verordnung nicht zulässig sei. Gerade
die Worte „können für nicht anwendbar erklärt werden“ in Art 81 Abs 3 EGV
verbieten ein Legalausnahmensystem. Das wäre eine Änderung des primären
Gemeinschaftsrechts26 und eine solche Änderung entzieht sich dem Zugriff des
Gemeinschaftsgesetzgebers.27 Das ausschließliche Abstellen auf den Wortlaut in
diesem Zusammenhang wird aber als problematisch bezeichnet.28 Bei der
Wortlautinterpretation von völkerrechtlichen Verträgen, die letztlich politisch
redigiert werden, sei zumindest Vorsicht geboten.29 Es wird auf den historischen
Hintergrund des Wortlautes Bezug genommen. Geiger ist der Ansicht, daß es sich
22
Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 5; Vgl Weißbuch (FN 3) Tz 12.
23
24
25
Die Bestimmung des Verhältnisses wurde der Rsp überlassen. Vgl grundsätzlich EuGH, Urteil vom
13.2.1969, Rs. 14/68 Slg. 1969, 1 (Walt Wilhelm/Bundeskartellamt).
26
Mestmäcker (FN 4), 525f; Rittner (FN 4), 129; Möschel (FN 4), 23; Deringer (FN 4), 5f.
27
Schröter, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (Hg), Kommentar zum EU-/EG-Vertrag5 (1999) Bd.2/I,
Art 87 RZ 8.
28
Geige (FN 4), 166.
29
Geiger (FN 4), 166, unter Berufung auf Ullbrich, Das Recht der Wettbewerbsbeschränkungen des
Gemeinsamen Marktes und die einzelstaatliche Zivilgerichtsbarkeit, 173.
45
číslo 4/2002
hier um einen erzwungenen Formelkompromiß der Delegationen der MessinaKonferenz im Jahre 1956 handelt.30 Deringer geht dagegen davon aus, daß die
Frage bewußt offen gelassen wurde, zu welchem System der Art 81 Abs 3 EGV
verpflichte.31 Erst bei den Verhandlungen über die Schaffung der Verordnung 17/62
sei die Frage aufgetaucht. Seiner Meinung nach deuten die historischen Umstände
eher auf die Verankerung eines Genehmigungssystems in Art 81 Abs 3 EGV.
Geiger hält diesen „historischen Konflikt“ für wenig relevant, die Frage bleibt
unklar, er tendiert eher dahin, daß Art 81 Abs 3 EGV nach Teleologie und
Systematik der kartellrechtlichen Vorschriften des EGV sowohl ein System der
gesetzlichen Ausnahme wie auch ein Anmeldesystem abdeckt.32 Nach
Deselaers/Obst ist die Frage klar: In welchem Verfahren oder durch welche
Entscheidungsträger die Nichtanwendbarkeit iSd Art 81 Abs 3 EGV erklärt wird,
ist im EGV nicht vorgegeben.33 Das Anmeldesystem ergibt sich erst aus der
Verordnung 17/62, nicht aber aus dem EGV selbst.34 Letztlich wird der EuGH die
Frage beantworten müssen.35 Dabei wird er Art 81 Abs 3 EGV nach seinem Sinn
und Zweck unter Einbeziehung des historischen Kontextes auslegen.36
Ein weiterer Kritikpunkt wird darin gesehen, daß das Verbotsprinzip nach Art
81 EGV durch die Reform in ein System der Mißbrauchsaufsicht umgewandelt
würde.37 Dies würde auch eine primärrechtliche Änderung darstellen.38 Eine
derartige Änderung wäre ebenfalls kompetenzrechtlich per Ratsverordnung nicht
30
Das Weißbuch (FN 4) 166. So auch Möschel (FN 4), 23.
31
Deringer (FN 4), 5f.
32
Geiger (FN 4), 166. Ebenso Schaub/Dohms (FN 4), 1059 und die Kommission, Weißbuch (FN 3) Tz
13; Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 5.
33
Weißbuch zum Europäischen Kartellrecht - Rechtssicherheit ade?, EWS 2000, 41 (42).
34
Dabei wird von den Autoren (FN 33) auf das Urteil des EuGH, 9.7.1969 - 10/69, Portelange, Slg
1969, 309, RN 11 verwiesen: „Um den Betroffenen die Berufung auf die Vorschriften des Art 85 Abs
3 EGV zu ermöglichen, sieht die Verordnung Nr. 17 vor, daß die in Art 85 Abs 1 EGV genannten
Vereinbarungen und Beschlüsse bei der Kommission angemeldet werden müssen.“ Aber auch das
erklärt nicht die Bedeutung der Worte „können für nicht anwendbar erklärt werden“. Die Semantik
des Worts „erklären“ deutet mE nach aber eher darauf hin, daß hier ein positives Tun verlangt
wird, daß also doch ein konstitutiver Akt zur Freistellung vonnöten ist.
35
So Geiger (FN 4), 167 und Deringer (FN 4), 6.
36
Diese Kriterien sind aus dem Urteil Manghera des EuGH, Slg 1976, 91 (100). Vgl dazu auch
Oppermann, Europarecht2 (1999) RZ 685.
37
Mestmäcker (FN 4), 524f, 529; Böge (FN 7), 219: „Faktisch werden Art 81 Abs 1 EGV
unterfallende
Wettbewerbsbeschränkungen
durch
den
Verzicht
auf
präventive
Erlaubnisentscheidungen jedoch nur noch der Mißbrauchsaufsicht unterworfen.“; Paulweber/Kögel
(FN 4), 501, 504; Rittner (FN 4), 1485.
38
Deselaers/Obst (FN 33), 43, führen hier den Schlußantrag des Generalanwalts Roemer zum Urteil
des EuGH, 6.7.1973 - Rs. 48/72, Brasserie de Haecht/Wilkin Janssen (Haecht II), Slg. 1973, 90 (94)
an, wonach es unzulässig sei, „aus dem vom Vertrag gewollten System des Verbots mit
Erlaubnisvorbehalt ein System der Mißbrauchsaufsicht zu machen.“
46
No. 4/2002
anzustellen. Diese Bedenken wurden aber in der Lit zerstreut.39 Es bleiben die
wettbewerbsbeschränkenden Vereinbarungen, welche die Voraussetzungen des Art
81 Abs 3 EGV nicht erfüllen, weiterhin ab initio verboten und nichtig.
Weiters wird ins Feld geführt, daß der Art 81 Abs 3 EGV für eine direkte
Anwendung nicht geeignet ist.40 Nach der Rsp des EuGH sind nur solche Normen
des Gemeinschaftsrechts direkt anwendbar, die der Sache nach abschließend,
rechtlich perfekt und inhaltlich hinreichend klar sind.41 Damit wird die Frage einer
Ermessensbefugnis in Art 81 Abs 2 EGV angesprochen. Ein Ermessen in Art 81
Abs 3 EGV wird von der Kommission42 und auch von der Rsp43 aber verneint.
Vielmehr handelt es sich um einen begrenzten Beurteilungsspielraum.44 Doch wird
die Justitiabilität der Bestimmung wegen der notwendigen umfangreichen,
komplexen wirtschaftlichen Beurteilungen bezweifelt45, vor allem in Hinblick auf
die Anwendung der Bestimmung durch die nationalen Gerichte, die durch den
Beibringungsgrundsatz und die Beweislastbestimmungen in ihren Möglichkeiten
begrenzt sind. Aber auch diese Kritik wurde zurückgewiesen: Gerichte würden
auch in anderen Bereichen komplexe wirtschaftliche Sachverhalte beurteilen,
gegebenenfalls sind spezialisierte Gerichte einzurichten oder ausreichende Ausund Fortbildung sicherzustellen.46 Aber auch die Prüfung des Art 81 Abs 1 EGV,
der direkt anwendbar ist, erfordert eine umfassende wirtschaftliche Analyse des
Gesamtzusammenhangs, es ist deswegen nicht einzusehen, warum Gerichte nicht
die im wesentlichen gleiche Prüfung nach Art 81 Abs 3 EGV vornehmen können
sollen.47 Auch kann die Kommission durch Erlassung von Leitlinien Abhilfe
leisten.48
39
Schütz (FN 7), 689; Müller-Tautphaeus (FN 1), 152; Schaub/Dohms (FN 4). 1059; Deselaers/Obst
(FN 33), 43.
40
Möschel (FN 4), 23; Mestmäcker (FN 4), 526, unter Berufung auf die Entscheidung des EuGH, Slg.
1974, 51 - BRT/SABAM.
41
EuGH, Slg. 1963, 5 (25) - van Gend en Loos.
42
43
EuG, Rs. T - 19/91, 27.2.1992, Slg. 1992, II - 415 Rn 90 (Vichy/Kommission).
44
Vgl Schröter, in: Kommentar (FN 27) Art 85 Tz 243. Vgl aber Müller-Tautphaeus (FN 1), 155, der
ausdrücklich von einem „Ermessen“ spricht.
45
Mestmäcker (FN 4), 526; Möschel (FN 4), 23.
46
Müller-Tautphaeus (FN 1), 155.
47
Deselaers/Obst (FN 33), 43, mit Judikaturnachweisen in FN 24.
48
Geiger (FN 4), 167.
47
číslo 4/2002
IV. Die Dezentralisierung der Anwendung des
gemeinschaftsrechtlichen Wettbewerbsrechts
A. Grundsätzliche Bestimmungen
Art 1 des Verordnungsentwurfs betrifft die direkte Anwendbarkeit des Art 81
Abs 3 EGV. Neben den Art 81 Abs 1 und 82 EGV ist auch Art 81 Abs 3 EGV von
allen Entscheidungsträgern, dh, der Kommission, den nationalen Gerichten und
den nationalen Wettbewerbsbehörden, unmittelbar anzuwenden. Vereinbarungen,
Beschlüsse und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen iSd Art 81 Abs 1 EGV
sind gemäß Art 81 Abs 2 ab initio nichtig, wenn sie die Voraussetzungen des Art
81 Abs 3 EGV nicht erfüllen bzw umgekehrt von Anfang an gültig, wenn sie dem
Art 81 Abs 1 und 3 entsprechen, ohne daß eine behördliche Entscheidung vonnöten
wäre. Das Vorliegen der Voraussetzungen muß der befaßte Entscheidungsträger
unter Beachtung der Entscheidungspraxis und der sonstigen Entscheidungshilfen
selbst prüfen und die im Einzelfall erforderlichen Anordnungen treffen. Die
dezentrale Anwendung des Art 81 Abs 1 und 3 EGV führt zu einer häufigeren
Anwendung des Gemeinschaftsrechts, was wiederum zu einer effektiveren
Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts beiträgt.49 Die Erhöhung der praktischen
Wirksamkeit des Art 81 EGV wird besonders für die Anwendung seines Abs 3
durch nationale Gerichte hervorgehoben: Nationale Gerichtsverfahren können
durch eine Anmeldung der Vereinbarung zur Freistellung blockiert werden. Im
System der gesetzlichen Ausnahme ist eine unmittelbare Geltendmachung des Art
81 Abs 3 EGV durch betroffene Unternehmen möglich und damit eine
unverzügliche Durchsetzung der wettbewerbsbeschränkenden Maßnahme, die die
Voraussetzungen des Art 81 Abs 3 EGV erfüllt. Auch geschädigte
Beschwerdeführer können schneller zu Schadenersatz kommen.50 Die Betrauung
der Gerichte mit der Vollziehung des Art 81 Abs 3 EGV entspricht auch ganz
allgemein der wichtigen Rolle, die den nationalen Gerichten bei der Durchsetzung
des Gemeinschaftsrechts zukommt.51 Die Kommission geht davon aus, daß auch
die nationalen Wettbewerbsbehörden für die direkte Anwendbarkeit des Art 81
Abs 1 EGV gut gerüstet seien.52 Auch die Nähe zum Markt und damit die größere
Kenntnis von den örtlichen Gegebenheiten spricht für eine effektive Durchsetzung
des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts.53 Durch die Marktnähe wird eine
49
Weißbuch (FN 3) Tz 91ff; Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 7.
50
Erhart (FN 9), 515; Müller-Tautphaeus (FN 1), 152.
51
52
Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 6.Vgl aber Erhart (FN 9), 516, der dies angesichts der
personellen Ausstattung des österreichischen Kartellgerichts bezweifelt und hier Reformbedarf
ortet.
53
Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 6; Weißbuch (FN 3) Tz 46f; Geiger (FN 4), 168. Vgl
auch Deselaers/Obst (FN 33), 46, die berichten, daß nach Untersuchungen der Kommission ca. 30%
der Anmeldungen im wesentlichen nationale Fälle, die ihren eindeutigen Schwerpunkt in nur einem
48
No. 4/2002
höhere Akzeptanz der Wettbewerbspolitik und ein Beitrag zur Entwicklung einer
gemeinschaftsrechlichen Wettbewerbskultur erhofft.54 Nicht zu vernachlässigen ist
auch der mit der Dezentralisierung verbundene Entlastungseffekt für die
Kommission.55 Voraussetzung für das dezentrale System ist aber, daß auch
nationale Wettbewerbsbehörden nach ihrer jeweiligen Rechtsordnung die Befugnis
zur Anwendung des Gemeinschaftsrechts haben. Art 36 des Verordnungsentwurfs
verpflichtet die Mitgliedsstaaten, für eine umfassende Ermächtigung Sorge zu
tragen.
Art 2 des Verordnungsentwurfs regelt die Beweislast für das Vorliegen der
Voraussetzungen des Art 81 Abs 3 EGV. Sie liegt bei demjenigen, der das
Vorliegen dieser Voraussetzungen behauptet. Dies entspricht auch der bisherigen
Rsp, wonach die Unternehmen - trotz Offizialmaxime - eine Darlegungslast für die
freistellungsbedürftigen Tatsachen traf.56
Art 3 des Verordnungsentwurfs betrifft das Verhältnis der Art 81 und 82 EGV
zu den nationalen Wettbewerbsordnungen. Falls eine wettbewerbsbeschränkende
Vereinbarung geeignet ist, den Handel zwischen den Mitgliedsstaaten zu
beeinträchtigen (im Sinne des Art 81 Abs 1 EGV), soll in Zukunft nur mehr
Gemeinschaftsrecht anwendbar sein. Die Regelungskompetenz ergibt sich aus Art
83 Abs 2 lit e EGV. Damit fallen „Doppelkontrollen“ ein und der selben
Verhaltensweise weg.57 Die Frage des Vorranges des Gemeinschaftsrechts vor
nationalem Recht ist schon in der Entscheidung Walt Wilhelm geklärt worden58,
doch ist damit nicht das Problem ausgeräumt worden, daß Vereinbarungen in den
einzelnen Mitgliedsstaaten in Anwendung der nationalen Kartellgesetze inkohärent
oder abweichend behandelt werden.59 Mit dieser Regelung werden
Unstimmigkeiten, die sich aus den Abweichungen der nationalen
Wettbewerbsordnungen ergeben, beseitigt. Fälle mit grenzüberschreitenden
Wirkungen unterliegen allein dem Gemeinschaftsrecht.60 Das schafft
gemeinschaftsweit einheitliche Wettbewerbsbedingungen, was auch schon eine
Forderung des Binnenmarktkonzeptes ist.61 Es ergeben sich aus diesen
Anwendungsschranken auch Vorteile für die Rechtssicherheit der Unternehmen, da
Mitgliedstaat haben, betreffen.
54
Weißbuch (FN 3) Tz 46f.
55
Schütz (FN 7), 691.
56
EuGH, C - 71/74, Slg. 1975, 563 (585) - Frubo; C - 42/84, Slg. 1985, 2545 (2578) Tz 45.Vgl auch
Schröter, in: Kommentar (FN 27) Art 85 RZ 269.
57
Vgl dazu Schröter, in: Kommentar (FN 27) Vor Art 85 bis 89 RZ 56 ff.
58
EuGH, vom 13.2.1969, Rs. 14/68, Slg. 1969, 1.
59
60
Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 8f.
61
49
číslo 4/2002
für sie ein transparentes „level-playing-field“ geschaffen wird.62 Weiters regelt Art
3 leg cit die Amtshilfe zwischen den nationalen Behörden, was bei der Behandlung
von Fällen mit grenzüberschreitenden Gemeinschaftsbezug von besonderer
Bedeutung ist.
B. Die Zuständigkeitsverteilung im neuen System
Art 4 des Verordnungsentwurfs legt die grundsätzlichen Kompetenzen der
Kommission fest. Vorauszuschicken ist, daß die Kommission ihre Befugnisse zu
dreierlei Zwecken wahrnehmen will. Natürlich soll dies zur Ahndung von
Verletzungen der Art 81 und 82 EGV der Fall sein. Dabei will sich die
Kommission auf schwerwiegende Wettbewerbsverletzungen konzentrieren.63
Darüber hinaus will sie bei der Wahrnehmung ihrer Zuständigkeiten - wobei die
Kommision hier zurückhaltend sein will - immer mit Rücksicht auf das Ziel der
Schaffung von wettbewerbspolitischen Vorgaben handeln, um die einheitliche
Anwendung des EG-Wettbewerbsrechts sicherzustellen.64 Auch hat die
Kommission vor, für Unternehmen anderweitig Rechtssicherheit zu schaffen, da
diese im Rahmen des neuen Systems nicht mehr die Möglichkeit haben, durch eine
Anmeldung Sicherheit zu erreichen, sondern eine „Selbstveranlagung“ ihres
Verhaltens vornehmen müssen.
Die Kommission kann Verletzungen der Art 81 und 82 EGV feststellen und
deren Abstellung anordnen. Dies entspricht dem Art 3 der Verordnung 17/62 mit
zwei Ausnahmen: Eine Feststellung der Zuwiderhandlung ist nicht mehr nur
gleichzeitig mit der Abstellungsanordnung oder Verhängung einer Geldbuße
möglich, sondern auch dann, wenn die Zuwiderhandlung bereits beendet ist und
keine Geldbuße verhängt wird. Unter Positivierung der Rsp des EuGH ist dies aber
nur zulässig, wenn ein berechtigtes Interesse vorliegt, zum Beispiel bei
Wiederholungsgefahr oder zur Klärung einer Frage, die im öffentlichen Interesse
liegt.65 Zweitens kann die Kommission auch Abhilfemaßnahmen struktureller Art
aufgeben, wenn dies zur wirksamen Beendigung der Zuwiderhandlung erforderlich
ist.66 Die Sanktionen werden in den Art 22 und 23 des Verordnungsentwurfs
geregelt. Die Buß- und Zwangsgelder werden erhöht, zusätzlich werden
Sanktionen bei Verletzung der einstweiligen Maßnahmen und der Nichterfüllung
von bescheideten Verpflichtungszusagen normiert. Für die Mitglieder einer
Unternehmensvereinigung ist eine solidarische Haftung vorgesehen. Nach Art 8
des Verordnungsentwurfs kann die Kommission einstweilige Maßnahmen
62
63
64
Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 10, 17f; Weißbuch (FN 3) Tz 83ff.
65
66
Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 20. Es werden Kooperationsvereinbarungen und
Fälle von Mißbrauch einer beherrschenden Stellung genannt, bei denen die Veräußerung
bestimmter Gegenstände des Betriebsvermögens notwendig ist.
50
No. 4/2002
anordnen, wenn die Gefahr eines ernsten und nicht wieder gutzumachenden
Schadens für den Wettbewerb - also nur im öffentlichen Interesse - besteht und
eine Zuwiderhandlung prima facie anzunehmen ist. Eine weitere Neuheit ist die
Entscheidung der Kommission, Verpflichtungszusagen anzunehmen (Art 4). Diese
können von Unternehmen im Rahmen eines Verfahrens angeboten werden, in dem
eine Abstellungsentscheidung droht. Werden durch die Zusagen die Bedenken der
Kommission ausgeräumt, kann diese Entscheidung erlassen werden, deren
Einhaltung auch durch Dritte vor nationalen Gerichten eingeklagt werden kann.
Die Entscheidung ist befristet, es wird in ihr auch keine Feststellung über eine
etwaige Zuwiderhandlung getroffen.
Art 9 Abs 3 des Verordnungsentwurfs regelt die Voraussetzungen für eine
Wiederaufnahme des Verfahrens durch die Kommission: Wenn sich die
tatsächlichen Verhältnisse, auf deren Grundlage die Zusagen angenommen wurden,
wesentlich ändern, wenn unrichtige, unvollständige oder entstellte Angaben
geliefert wurden, kommt eine Wiederaufnahme in Betracht.67
Art 10 des Verordnungsentwurfs bestimmt, daß die Kommission
Feststellungsentscheidungen erlassen kann, wonach entweder der Tatbestand des
Art 81 Abs 1 EGV nicht vorliegt oder die Voraussetzungen des Art 81 Abs 3 EGV
vorliegen bzw, daß Art 82 EGV nicht gegeben ist. Diese Entscheidungen sollen nur
ausnahmsweise und nur von Amts wegen bei Vorliegen eines öffentlichen
Interesses erlassen werden. Dieses öffentliche Interesse ist etwa dann gegeben,
wenn es sich um neuartige Kategorien von Vereinbarungen oder um eine Frage
handelt, die noch nicht in Rsp und Verwaltungspraxis abgehandelt wurde. Die
Entscheidungen haben nur deklaratorischen Charakter, sie sind also in ihren
Wirkungen wie ein Negativattest einzustufen.68 Wegen ihrer mangelnden
Verbindlichkeit wird diese Art der Entscheidung in Kritik gezogen.69 Es ist
jederzeit möglich, daß die Kommission ohne formellen Widerruf eine
Vereinbarung, für die sie eine Positiventscheidung erlassen hat, verbietet.
Ebensowenig sind nationale Behörden und Gerichte an diese Entscheidung
gebunden.70 Nach dem Willen der Kommission könnte sich also eine
Positiventscheidung im Konfliktfall nicht gegen eine abweichende Entscheidung
eines nationalen Gerichts oder einer nationalen Behörde durchsetzen, sie nimmt
67
Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 20f. Vgl auch Geiger (FN 4), 168, der auf die Gefahr
der Beeinträchtigung des freien Wettbewerbs hinweist, wenn die Verhaltenskontrolle zu einer
gesteuerten Marktordnung führt.
68
Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 21f; Weißbuch (FN 3) Tz 89; Deringer (FN 4), 7;
69
Bartosch, Von der Freistellung zur Legalausnahme - was geschieht mit der Rechtssicherheit?, WuW
2000, 462 (472); Mestmäcker (FN 4), 527; Deringer (FN 4), 7; Müller-Tautphaeus (FN 1), 154.
70
Bartosch (FN 69), 465; Deringer (FN 4), 7. Eine Einschränkung erfolgt durch Art 16 des
Verordnungsentwurfs.
51
číslo 4/2002
keine Vorrangstellung ein gegenüber abweichenden nationalen Entscheidungen.71
Die Positiventscheidung wird aber als Rechtsakt iSd Art 249 Abs 4 EGV
eingestuft72, der Adressat ist individualisiert und die Entscheidung hat unmittelbare
Wirksamkeit ihm gegenüber. Positiventscheidungen sind zweifelsohne nach den
Intentionen der Kommission auch Ausdruck einer positiv gestalteten
Gemeinschaftspolitik iSd Walt Wilhelm-Rsp, deswegen wird die mangelnde
Bindungswirkung als Widerspruch empfunden.73 Dieser Umstand ist dem Ziel der
einheitlichen Rechtsanwendung und der Rechtssicherheit abträglich. Zur Kohärenz
kann die Positiventscheidung nur durch ihre Signalwirkung beitragen.74 Aus diesen
Gründen wird eine Bindungswirkung gefordert.75 Jedoch kann es konstitutive
Freistellungsentscheidungen im Legalausnahmensystem nicht geben.76
Die Kommision will auch vermehrt mit der Erlassung von
Gruppenfreistellungsverordnungen
Rechtssicherheit
und
Einheitlichkeit
gewährleisten.77 Es sollen Verordnungen eines neuen Typs sein, die mehr auf eine
wirtschaftliche Gesamtbetrachtung abstellen, den „Zwangsjackeneffekt“ der alten
Verordnungen ablegen und einen breiteren Anwendungsbereich haben.78 Eine
generelle Befugnis dazu wird der Kommission in Art 28 des Verordnungsentwurfs
verliehen. Dagegen wird wiederum eingewandt, daß es in einem System der
gesetzlichen Ausnahme eine „Freistellung“ schon begrifflich nicht geben kann, es
könnte sich nur um ein „Gruppen-Negativattest“ handeln.79 Grundsätzlich können
daher auch diese Rechtsakte keine Bindungswirkung entfalten.80 Der Entzug des
Vorteils der Gruppenfreistellung ist in Art 29 Abs 1 des Verordnungsentwurfs
geregelt. Auch in diesem Zusammenhang ist der Wille zur Normierung einer
bindenden Wirkung der Gruppenfreistellungsverordnungen ersichtlich, denn
andernfalls bräuchte eine Widerrufsmöglichkeit nicht eingeräumt werden.81 Weiters
will die Kommission in der Erlassung von Bekanntmachungen und Leitlinien, die
den Art 81 Abs 3 EGV inhaltlich näher beschreiben, aktiv werden.82 Damit
71
Bartosch (FN 69), 463.
72
Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 22; Bartosch (FN 69), 464.
73
Sie sollen nur ausnahmsweise und nur im öffentlichen Interesse erlassen werden. Vgl Bartosch (FN
69), 465f.
74
Böge (FN 7), 219. Art 16 des Verordnungsentwurfs ist natürlich zu berücksichtigen.
75
Bartosch (FN 69), 466; Deringer (FN 4), 7.
76
Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 14; Schütz (FN 7), 690.
77
78
Schütz (FN 7), 690. Es gibt auch schon Entwürfe: ZB ABl. 2000 C. 118/3.
79
Deringer (FN 4), 7; Müller-Tautphaeus (FN 1), 154; Möschel (FN 4), 25.
80
Bartosch (FN 69), 467. Deswegen kann man auch nicht von einem „sicheren Hafen“ sprechen wie
in der Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 10.
81
Deringer (FN 4), 7.
82
Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 12; Weißbuch (FN 3) Tz 86ff. Vgl auch die Leitlinie
52
No. 4/2002
unterstreicht die Kommission ihre zentrale Rolle in der Steuerung der
gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik und den Willen zur Schaffung von
Rechtssicherheit für die Unternehmen.
Art 5 des Verordnungsentwurfs regelt die Befugnisse der mitgliedstaatlichen
Wettbewerbsbehörden bei der Anwendung des Art 81 EGV, den sie als Ganzes
prüfen können, und des Art 82 EGV. Sie haben für eine wirksame Ahndung von
Verstößen zu sorgen. Die Sanktionen sind nicht harmonisiert, doch sollen sie eine
wirksame Durchsetzung gewährleisten. Wird festgestellt, daß ein Verstoß nicht
vorliegt, so stellt die Behörde das Verfahren ein, ist es aufgrund einer Beschwerde
eingeleitet, wird diese zurückgewiesen, mit der Begründung, daß kein Grund zum
Tätigwerden besteht. Diese negative Feststellung bindet ausschließlich die
betreffende Behörde. Außerhalb des jeweiligen Mitgliedsstaates haben die
Entscheidungen der nationalen Wettbewerbsbehörden keinerlei Bindungswirkung.
Problematisch ist dabei, daß bei Anwendung des EG-Kartellrechts aufgrund der
Zwischenstaatlichkeitsklausel immer mehr als nur ein Mitgliedsstaat berührt ist.
Andere Wettbewerbsbehörden können abweichende Entscheidungen erlassen, was
für gemeinschaftsweite Vertragssysteme einen unakzeptablen „Flickerlteppich“
bedeuten würde.83 Wird keine über den jeweiligen Mitgliedsstaat hinausgehende
Wirkung angenommen84, dann kann eine kohärente Entscheidungspraxis nur durch
Koordination sichergestellt werden.
Ein anderes Problem liegt darin, daß in fast der Hälfte der Mitgliedsstaaten die
Wettbewerbsbehörden nicht zur Anwendung des Gemeinschaftsrechts berufen
sind.85 Hier besteht Handlungsbedarf für die Mitgliedsstaaten, der durch Art 36 des
Verordnungsentwurfs vorgezeichnet ist. Nach Art 29 Abs 2 des
Verordnungsentwurfs können die Wettbewerbsbehörden weiters den Rechtsvorteil
einer Gruppenfreistellung in ihrem Hoheitsgebiet entziehen, wenn dieses einen
gesonderten räumlichen Markt darstellt. Auch Gerichte haben die Befugnis zur
unmittelbaren Anwendung des Art 81 Abs 3 EGV (Art 6 des
Verordnungsentwurfs). Sind die Voraussetzungen des Art 81 Abs 3 EGV erfüllt, so
ist die Vereinbarung von Anfang an gültig und sie müssen auf Erfüllung bzw auf
Abweisung einer Schadensersatzklage erkennen, bei Nichterfüllung der Kriterien
hingegen müssen sie auf ganze oder teilweise Nichtigkeit der Vereinbarung iSd Art
81 Abs 2 EGV erkennen und gegebenenfalls Schadensersatz zuerkennen. Das
Problem dabei liegt - ähnlich wie bei Art 5 des Verordnungsentwurfs - in der
für Vereinbarungen über horizontale Zusammenarbeit: ABl. 2000 C. 118/14. Positiv zu dieser Idee
Deringer (FN 4), 7. Möschel (FN 4), 25, spricht dagegen von einer Scheinsicherheit für
Unternehmen, was die US- amerikanischen guidelines beweisen würden.
83
So Schütz (FN 7), 693. Vgl auch Möschel (FN 4), 26 und Geiger (FN 4), 168, der von einer
Rechtszersplitterung spricht.
84
Geiger (FN 4), 168f befürchtet bei einer Bindungswirkung ein „forum shopping“. Für eine solche
Bindung sind Deringer (FN 4), 7 und Müller-Tautphaeus (FN 1), 157.
85
Geiger (FN 4), 168; Schütz (FN 7), 692; Schaub/Dohms (FN 4), 1063.
53
číslo 4/2002
mangelnden gemeinschaftsweiten Reichweite des Urteils, grundsätzlich gilt auch
hier das Territorialitätsprinzip. Als Ausweg wird das Brüsseler Übereinkommen
über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher
Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen von 1968 angeführt, nach dessen Art
26 gerichtliche Entscheidungen in allen Staaten anerkannt werden müssen, ohne
die Rechtmäßigkeit eigens prüfen zu dürfen.86
Hier wurden nur die Befugnisse der Entscheidungsträger erläutert. Das sagt
aber noch nichts über die tatsächliche Kompetenzverteilung aus. Grundsätzlich gibt
es eine solche auch nicht. Es gilt hier eine Art Allzuständigkeit, ein Recht des
ersten Zugriffs in vollkommener Konkurrenz der Entscheidungsträger.87 Die
Kommission will diese Konkurrenz mit Hilfe des Subsidiaritätsprinzips lösen.88 Es
soll die bestplatzierte Behörde, die am wirksamsten vorgehen kann, zum Zug
kommen. Dazu soll ein „Netz“ der Entscheidungsträger aufgebaut werden, in dem
eine optimale Allokation der Fallbefassung im Zusammenspiel mit einem
Informationsgeflecht, Aussetzungs- und Einstellungsbefugnissen und einem
Evokationsrecht der Kommission gewährleistet sein soll. Dies sollte auch die
Kohärenz in der Entscheidungspraxis sichern. Kohärenz soll also auch mit den
Mitteln der Zuständigkeitsverteilung und -verlagerung erreicht werden.89
C. Die Wahrung der kohärenten Anwendung des gemeinschaftlichen
Wettbewerbsrechts
Mit der dezentralen Anwendung des Art 81 Abs3 EGV hat die Kommission
verschiedene Zwecke ins Auge gefaßt (siehe Kapitel IV A). Die Erwägungen der
Kommission erschöpfen sich aber nicht nur in verfahrensökonomischen
Gesichtspunkten, sie will damit auch dem Subsidiaritätsprinzip gerecht werden.90
Ganz allgemein gibt Art 5 EGV vor, daß die Ziele der Gemeinschaft dort verfolgt
werden sollen, wo dies am wirksamsten möglich ist. Für das Wettbewerbsrecht
umgemünzt heißt das, daß diejenige Stelle den Art 81 Abs 3 EGV anwenden soll,
die eine möglichst effektive Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts gewährleisten
kann. In diesem neuen System muß aber auch sichergestellt werden, daß das
gemeinschaftliche Wettbewerbsrecht durch die vielen Entscheidungsträger
einheitlich angewandt wird. Die zentrale Rolle in diesem Geschehen nimmt die
Kommission ein, die für Einheitlichkeit zu sorgen hat und einer Renationalisierung
des Wettbewerbsrechts vorbeugen soll.91 Da aber auch andere Stellen nunmehr das
Gemeinschaftsrecht anwenden und an der Weiterentwicklung einer gemeinsamen
86
Deselaers/Obst (FN 33), 44 FN 34.
87
Schütz (FN 7), 688, 692.
88
Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 12; Weißbuch (FN 3) Tz 101ff.
89
90
Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 13ff.
91
54
No. 4/2002
wettbewerbspolitischen Linie mitwirken, werden auch sie in die Diskussion über
wettbewerbspolitische Fragen miteinbezogen. Um die Homogenität in der
Rechtsanwendung im System aufrechtzuerhalten, werden in den Art 11ff des
Verordnungsentwurfs eine Reihe von Kooperationsmechanismen normiert.
In Art 11 des Verordnungsentwurfs ist der Grundsatz der engen
Zusammenarbeit
zwischen
der
Kommission
und
den
nationalen
Wettbewerbsbehörden verankert. Auf Grundlage dieser Bestimmung will die
Kommission ein „Netz“ von Behörden aufbauen und grundlegende Informationsund Konsultationsverfahren einführen.92 Auch die Zusammenarbeit zwischen den
nationalen Wettbewerbsbehörden soll erleichtert werden. Zu diesem Zweck
werden die Möglichkeit zur Übermittlung von fallbezogenen Daten nach dem
Vorbild des Art 10 Abs 1 Verordnung 17/62, die Pflicht zur frühzeitigen
Unterrichtung der Kommission durch die Wettbewerbsbehörden, wenn sie die Art
81 und 82 EGV anwenden und Konsultationspflichten der nationalen Behörden vor
Erlassung von Abstellungs- und Widerrufsentscheidunge in Anwendung des
Gemeinschaftsrecht vorgesehen.93 Darüber hinaus kann es nach Art 11 Abs 5 des
Verordnungsentwurfs auch in anderen Fällen zu einem Konsultationsprozeß
kommen, wenn das Gemeinschaftsrecht zur Anwendung ansteht. Art 11 Abs 6 des
Verordnungsentwurfs normiert ein Evokationsrecht der Kommission in Anlehnung
an Art 9 Abs 3 Verordnung 17 /62. Die Kommission kann einer
Wettbewerbsbehörde einen Fall dadurch entziehen, daß sie selbst ein Verfahren
einleitet. Dieser Bestimmung kommt zentrale Bedeutung zu, gewährleistet sie doch
eine optimale Verteilung der Fälle und eine einheitliche Anwendung des
gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts. In Art 12 des Verordnungsentwurfs wird
die Rechtsgrundlage für einen umfassenden Informationsaustausch zwischen
Kommission und nationalen Wettbewerbsbehörden und auch zwischen den
nationalen Behörden und die Verwendung dieser Informationen als
verfahrensrelevante Beweismittel normiert. Zum Schutz der Unternehmen ist die
Verwendung beschränkt auf Verfahren, in denen das Gemeinschaftsrecht
angewandt wird, zu anderen Zwecken dürfen die übermittelten Informationen nicht
verwendet werden. Art 13 des Verordnungsentwurfs sieht die Möglichkeit zur
Aussetzung oder Einstellung eines Verfahrens vor, in dem Gemeinschaftsrecht zur
Anwendung kommt, wenn eine andere Behörde mit dem selben Fall befaßt ist.
Dies soll die Übertragung von Verfahren im Netz erleichtern und dient damit der
optimalen Fallverteilung. Falls nationale Vorschriften bei der Befassung einer
Wettbewerbsbehörde mit einer Beschwerde zwingend die Erlassung einer
meritorischen Entscheidung vorsehen, geht Art 13 Abs1 des Verordnungsentwurfs
92
Details sollen in einer Bekanntmachung zur Verfügung gestellt werden.
93
Bei anderen Entscheidungen wie Zurückweisung von Beschwerden oder Beschlüssen über ein
Absehen vom Eingreifen wird eine Unterrichtung der Kommission nicht für notwendig gehalten, da
diese Entscheidungen die Kohärenz nicht gefährden können, weil sie nur die betreffende Behörde
selbst binden und nicht auch die Gerichte (Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 11).
55
číslo 4/2002
vor und ermöglicht eine erleichterte Aussetzung oder Einstellung. Dies gilt im
Verhältnis zwischen Wettbewerbsbehörden und Kommission, wobei das
Evokationsrecht nach Art 11 Abs 6 des Verordnungsentwurfs unberührt bleibt, und
im Verhältnis zwischen verschiedenen nationalen Wettbewerbsbehörden. Art 14
des Verordnungsentwurfs handelt vom beratenden Ausschuß für Kartell- und
Monopolfragen als Konsultationsorgan. Da sich diese Einrichtung bewährt hat,
entspricht der Art 14 des Verordnungsentwurfs weitgehend dem Art 10 der
Verordnung 17/62, doch sollen die Arbeitsmethoden flexibler und effizienter
gestaltet werden (schriftliches Verfahren), seine Stellungnahmen sollen
veröffentlicht werden können und es können auch Fälle auf Ersuchen der
Mitgliedsstaaten erörtert werden, die von nationalen Behörden behandelt werden.
Damit wird ein großer Beitrag zur einheitlichen Rechtsanwendung geleistet.94
Art 15 des Verordnungsentwurfs regelt die Zusammenarbeit mit den
nationalen Gerichten. Gerichte erhalten das Recht, von der Kommission
Informationen zu erhalten, wenn sie Gemeinschaftsrecht anwenden. Sie können
auch um Stellungnahmen der Kommission ansuchen.95 Binnen Monatsfrist müssen
die Gerichte Urteile nach den Art 81 und 82 EGV auf einfachstem Weg der
Kommission zukommen lassen, damit diese das Verfahren verfolgen kann. Die
Kommission kann auch von sich aus in einem Gerichtsverfahren als „amicus
curiae“, dh nur im öffentlichen Interesse und nicht auch im Interesse einer Partei,
Stellungnahmen abgeben. Damit kann die Kommission bei Rechtsfragen von
erheblicher Bedeutung auf einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts
hinwirken, eine Bindungswirkung geht von den Stellungnahmen nicht aus. Den
nationalen Wettbewerbsbehörden steht ebenfalls ein Stellungnahmerecht bei
Gerichtsverfahren in ihrem jeweiligen Mitgliedsstaat zu. Die Gerichte haben die
Kommission bzw die nationale Wettbewerbsbehörde auf ihr Verlangen hin über
ein laufendes Verfahren zu unterrichten. Diese Stellen sollen über
verfahrensrelevante Informationen verfügen, um gegebenenfalls abschätzen zu
können, ob sie eine Stellungnahme abgeben sollen und wenn ja, daß sie eine
sachlich fundierte Basis erhält.
Art 16 des Verordnungsentwurfs legt den nationalen Gerichten und
Wettbewerbsbehörden die Verpflichtung auf, alles zu unternehmen, um von
Kommissionsentscheidungen abweichende Entscheidungen zu vermeiden.96 Dies
wird als Notwendigkeit in einem System der parallelen Zuständigkeiten angesehen,
um eine homogene Rechtsanwendung wahren zu können.97 Abweichungen können
94
95
Details darüber soll eine Bekanntmachung enthalten.
96
Bzgl nationaler Gerichte gilt dieser Grundsatz bereits nach der Rsp des EuGH, Urteil vom
28.2.1991, Rs. C - 234/89, Slg. 1991, S I - 935 (Dlimitis/ Henninger Bräu AG).
97
Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 25f.
56
durch ein Vorabentscheidungsverfahren
Verfahrensaussetzung vermieden werden.
No. 4/2002
(Art
234
EGV)
oder
durch
Problematisiert wird bei diesem System zur Wahrung der Kohärenz der
Eingriff in die Unabhängigkeit der Gerichte, der durch die Möglichkeit eröffnet
wird, daß die Kommission während laufender Verfahren, aber auch nach
rechtskräftigen Abschluß abweichende Entscheidungen treffen kann.98 Das
Gerichtsverfahren selbst kann sie durch Evokation nicht an sich ziehen.99 Ganz
allgemein gefährden abweichende Entscheidungen, wozu durch die mangelnde
Bindungswirkung der Positiventscheidungen die Möglichkeit geschaffen wurde,
eine homogene Rechtsanwendung. Auch würde durch das Evokationsrecht (Art 11
Abs 6 des Verordnungsentwurfs) die nach dem Subsidiaritätsrprinzip gestaltete
bzw angestrebte Kompetenzverteilung unterlaufen. Die Kommission will Macht
abgeben, behält sie aber über diesen Umweg dennoch in der Hand.100
Ein großes praktisches Problem stellt der Koordinationsaufwand der
Kommission dar: Es wird beispielsweise auf die Schwierigkeiten der
Durchführung der amicus curiae-Beteiligung der Kommission hingewiesen, wenn
Zivilgerichte von Helsinki bis Lissabon und Palermo streitgegenständlich oder
inzidenter mit Kartellsachen befaßt sind.101 Es wird befürchtet, daß die
Koordinationslast der Kommission im neuen System höher sein werde als die zu
erreichenden Entlastungseffekte durch die Dezentralisierung der Rechtsanwendung
bzw zumindest eine gleich große Belastung der Kommission bleibt, wodurch
nichts gewonnen wäre.102 Um diesen Aufwand zu minimieren, schlägt Geiger vor,
innerhalb der einzelnen Mitgliedsstaaten die Rechtsanwendung wiederum zu
zentralisieren.103
Für die Kohärenzfrage wirft auch der Art 16 des Verordnungsentwurfs
Probleme auf.104 Es stellt sich die Frage, ob diese Bestimmung nicht zu wenig Kraft
hat, Einheitlichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel würde durch die Normierung
einer gemeinschaftsweit bindenden Wirkung von Entscheidungen aller Art in
Anwendung der Art 81 und 82 EGV effektiver verwirklicht.
98
Möschel (FN 4), 26. Grundsätzliche Bedenken gegen die Machtkonzentration in der Hand der GD
IV in Hinblick auf das Gewaltentrennungsprinzip äußert Rittner (FN 4), 129.
99
99
100
Bartosch (FN 69), 468. Bedenken gegen das Evokationsrecht haben auch Möschel (FN 4), 26;
Deselaers/Obst (FN 33), 45; Deringer (FN 4), 9.
101
Möschel (FN 4), 26.
102
Geiger (FN 4), 169; Möschel (FN 4), 26; Schütz (FN 7), 693. Müller-Tautphaeus (FN 1), 156,
meint, daß die hohe Koordinationslast hingenommen werden müsse, die Vorteile des neuen Systems
machen dies wett.
103
(FN 4), 169. Auch um den mangelnden kartellrechtlichen Kompetenzen der lokalen Instanzen zu
begegnen
104
Deringer (FN 4), 9.
Schütz (FN 7), 694; Deringer (FN 4), 9; Müller-Tautphaeus (FN 1), 156.
57
číslo 4/2002
D. Die Rechtsicherheit der Unternehmen im neuen System
Im bisherigen System waren Vereinbarungen nur zivilrechtlich durchsetzbar,
wenn sie ordnungsgemäß angemeldet und freigestellt waren.105 In der Praxis
wurden aber die meisten Verfahren informell mit comfort letters abgeschlossen,
die keinerlei Bindungswirkung für sich beanspruchen können. Im
Legalausnahmensystem sind nunmehr Vereinbarungen von Anfang an gültig und
zivilrechtlich durchsetzbar. Die Vereinbarkeit mit Art 81 EGV wird beim
jeweiligen Entscheidungsträger in unmittelbarer Anwendung der Bestimmung
geklärt. Dadurch wird die Rechtssicherheit erhöht.106 Die Unternehmen müssen
dabei eine Selbsteinschätzung oder Selbstveranlagung ihrer rechtlichen Situation in
Hinblick auf Art 81 EGV vornehmen. Damit wird ihnen nach Meinung der
Kommission nicht zuviel zugemutet, da Unternehmen schon bisher im Rahmen der
Vorbereitung einer Anmeldung eine Selbstveranlagung durchführen mußten.107 Die
Kommission will aber bei der Selbstveranlagung behilflich sein: Einerseits weist
sie auf ihre bisherige, als ausreichend eingeschätzte Entscheidungspraxis und die
der
Rsp
hin,
andrerseits
will
sie
klarstellenderweise
verstärkt
Gruppenfreistellungsverordnungen, Bekanntmachungen und Leitlinien erlassen.
Auch wird durch die dezentrale Anwendung des Art 81 Abs 3 EGV mehr
Entscheidungsmaterial für die Unternehmen zur Verfügung stehen. Als zusätzliche
Orientierungshilfe will die Kommission informelle Anfragen seitens der
Unternehmen gestatten, wenn sie nicht geklärte und grundsätzlich neue
Auslegungsfragen betreffen. Ein subjektives Recht auf Stellungnahme soll den
Unternehmen aber nicht eingeräumt werden, da man ansonsten wieder in die Nähe
des Anmeldesystems kommen würde. Details sollen in einer Bekanntmachung der
Kommission geregelt werden.108
Gegen die behauptete Rechtssicherheit im neuen System gibt es aber
verschiedene Einwände: Nach der Verordnung 17/62 bewirkt eine Anmeldung
Schutz vor Bußgeldern (Art 15 Abs 5 lit a) und Schadensersatzansprüchen. Diese
Sicherheit für die Unternehmen fällt weg, sie können nicht mehr präventiv
Rechtssicherheit erlangen, sie müssen warten, bis ein Verfahren per Klage,
Beschwerde oder von Amts wegen eingeleitet wird. Erst dort erhalten die
Unternehmen Klarheit, ob die Vereinbarung dem Art 81 EGV entspricht, was
natürlich ein gewisses Unbehagen bei den Vereinbarungsbeteiligten bis zu diesem
Zeitpunkt hervorrufen kann.109 Es gibt im neuen System auch keine konstitutiven
Freistellungsentscheidungen mehr, die neuen Positiventscheidungen können
105
106
Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 12; Weißbuch (FN 3) Tz 50, 53.
107
108
109
Bartosch (FN 69), 469; Deringer (FN 4), 8; Schütz (FN 7), 691.
58
No. 4/2002
mangels Bindungswirkung jederzeit widerrufen werden.110 Aber auch die bisherige
Verwaltungspraxis konnte nicht mehr Rechtssicherheit vermitteln: Comfort letters
binden andere Entscheidungsträger auch nicht und auf diese Weise wurden 90%
der Anmeldungen erledigt.111 Es wird weiters bezweifelt, daß die Selbstveranlagung
für die Unternehmen zumutbar und möglich ist. Die inhaltlichen Voraussetzungen
des Art 81 Abs 3 EGV sind schwer zu bestimmen, im neuen System wird das
Subsumtionsrisiko den Unternehmen aufgelastet.112 Ihnen fehlen aber die
erforderlichen Marktdaten, sie sind schlicht überfordert und es sind - überspitzt
ausgedrückt - potentielle Sünder aufgerufen, sich selbst freizusprechen.113 Für eine
Selbstveranlagung muß der Rechtsrahmen hinreichend klar sein.114 Die
Kommission behauptet, daß ausreichende Entscheidungspraxis existiert115, was von
Deselaers/Obst
bezweifelt
wird.116
Gruppenfreistellungsverordnugen,
Bekanntmachungen und Leitlinien, die aufklären sollen, würden den Unternehmen
auch nicht weiterhelfen: Was beispielsweise Marktanteilsschwellen betrifft, so
liegen die Probleme bei der Einschätzung weniger im Normativen als im
Tatsächlichen, diese Rechtstexte spiegelten deshalb nur eine Scheinsicherheit
vor.117 Wenn die Sach- und Rechtslage nicht klar und hinreichend ist, dann wird
verlangt, daß Bußgelder ausgeschlossen sein sollten.118 Verbesserte
Exkulpationsmöglichkeiten wegen Gutgläubigkeit und Vertrauensschutzes im Fall
der Verhängung von Bußgeldern kompensierten nicht die Rechtssicherheit, die
eine Anmeldung bietet.119 Aus diesen Gründen wird für Unternehmen, denen eine
Selbstveranlagung nicht möglich oder zumutbar ist, eine Möglichkeit zur
Vorabklärung ihrer Vereinbarung durch die Kommission gefordert.120
V. Die verstärkten Untersuchungsbefugnisse der Kommission
Die Untersuchungsbefugnisse werden in den Art 17ff des
Verordnungsentwurfs geregelt. Grundsätzlich will die Kommission die
nachträgliche Kontrolle verstärken. Dies hängt mit der von ihr erklärten
Schwerpunktsetzung auf die Verfolgung von hardcore-Kartellen zusammen, die
110
Vgl zu der diesbezüglichen Problematik FN 75, 76 und 79.
111
Möschel (FN 4), 25; Schütz (FN 7), 691. Deselaers/Obst (FN 33), 42, sprechen von 95%.
112
Deselaers/Obst (FN 33), 44; Bartosch (FN 69), 469.
113
So Möschel (FN 4), 24.
114
115
116
Weißbuch (FN 33) 44.
117
118
119
120
Bartosch (FN 69), 472f; Deringer (FN 4), 9ff.
59
číslo 4/2002
weder in einem Anmeldesystem noch in einem Legalausnahmensystem (freiwillig)
publik gemacht werden.
Art 17 des Verordnungsvorschlages handelt von der Untersuchung einzelner
Wirtschaftszweige. Er entspricht dem Art 12 der Verordnung 17/62. Die
Kommission will sich diesen Untersuchungen verstärkt widmen.121 Art 18 des
Verordnungsentwurfs entspricht dem Art 11 der Verordnung 17/62 bis auf eine
Änderung: Ordnungsgemäß bevollmächtigte Rechtsanwälte können Auskünfte im
Namen ihrer Mandanten erteilen. Für deren Richtigkeit haftet das vertretene
Unternehmen. Die Befugnis zur Einholung von Stellungnahmen von natürlichen
oder juristischen Personen ist in Art 19 des Verordnungsentwurfs geregelt.
Unabhängig davon, ob die Betreffenden Verfahrensbeteiligte sind, können hier zu
Beweiszwecken mündliche Erklärungen zu Protokoll genommen werden. Art 20
des Verordnungsentwurfs handelt von den Ermittlungsbefugnissen der
Kommission. Er übernimmt weitgehend den Wortlaut des Art 14 der Verordnung
17/62, bringt aber doch einige Innovationen. Die Neuerungen in Abs 2 leg cit
erhöhen die Schlagkraft der Ermittelten. Abs 2 lit b leg cit verleiht die Befugnis zur
Durchsuchung von Privatwohnungen, wenn der begründete Verdacht besteht, daß
dort verfahrensrelevante Geschäftsunterlagen aufbewahrt werden. Dies ist eine
Reaktion
auf
Erfahrungswerte
aus
der
Ermittlungstätigkeit
der
Wettbewerbsbehörden, wonach dies gar nicht selten der Fall ist, zuweilen erfolgt
die private Aufbewahrung von Geschäftsunterlagen auch absichtlich, um die
Ermittlungen zu hintertreiben.122 Natürlich ist die Ausübung einer derartigen
Befugnis an eine richterliche Anordnung gebunden, die gemäß Art 20 Abs 7 des
Verordnungsentwurfs eingeholt werden muß. Art 20 Abs 2 lit e des
Verordnungsentwurfs autorisiert Kommissionsbedienstete zur Versiegelung von
Geschäftsräumlichkeiten und darin befindlichen Schränken, um einer
Verdunklungsgefahr vorbeugen zu können. Siegelbruch wird gemäß Art 22 Abs 1
lit d des Verordnungsentwurfs mit einer Geldbuße geahndet. Art 20 Abs 2 lit f des
Verordnungsentwurfs normiert die Befugnis zur Stellung von mündlichen Fragen
zum Ermittlungsgegenstand.123 In Abs 8 leg cit wird die Rsp im Fall Hoechst
positiviert.124 Es geht dabei um die Erlangung von Durchsuchungsanordnungen bei
nationalen Gerichten durch die Amtshilfe leistenden nationalen Behörden im Fall
von Widerstand der Unternehmen gegen die Ermittlungen. Der nationale Richter
darf dabei nicht die Beurteilung der Kommission durch seine eigene ersetzen und
auch nicht die Gültigkeit der Kommissionsentscheidung bezweifeln. Seine
Befugnis
beschränkt
sich
auf
die
Prüfung der
Echtheit
der
Kommissionsentscheidung und auf die Prüfung der Verhältnismäßigkeit der
121
122
Begründung des Verordnungsentwurfs (FN 2) 8, 28.
123
Nach Art 14 der Verordnung 17/62 konnten demgegenüber nur mündliche Erklärungen in Bezug auf
die Geschäftsunterlagen verlangt werden.
124
EuGH vom 21.9.1989, verbundene Rs. 46/87, 227/88, Slg. 1989, 2859.
60
No. 4/2002
Zwangsmaßnahme gemessen am Ermittlungsgegenstand. Die Kommission muß
deswegen ihre Ermittlungsentscheidung ausreichend begründen. Es sollen im
Interesse der Einheitlichkeit bei gemeinschaftsrechtlichen Ermittlungen auch nur
gemeinschaftsrechtliche Maßstäbe zur Anwendung kommen.125 Art 21 des
Verordnungsentwurfs regelt die Untersuchung durch Wettbewerbsbehörden der
Mitgliedsstaaten. Er entspricht dem Art 13 der Verordnung 17/62, räumt aber ein,
daß Ermittlungen nicht nur im Namen der Kommission, sondern auch im Namen
der Wettbewerbsbehörden anderer Mitgliedsstaaten durchgeführt werden können.
Dies, um eine wirksame Zusammenarbeit im Netz der Behörden gewährleisten zu
können, da bei Fällen mit grenzüberschreitenden Bezug Beweismittel oft in
anderen Mitgliedsstaaten zu finden sind.126
VI. Sonstige systemrelevante Bestimmungen
In Art 24 des Verordnungsentwurfs wird die Verfolgungsverjährung geregelt.
Auch hier wird eine Anpassung an das neue Durchführungssystem vorgenommen.
Die Verfolgungsverjährung wird nunmehr auch dann unterbrochen, wenn die
Verfolgungshandlung in Anwendung der Art 81 und 82 EGV durch nationale
Behörden ohne Antrag der Kommission gesetzt wird. Auf die gleiche Weise wird
die Vollstreckungsverjährung (Art 25 des Verordnungsentwurfs) angepaßt. Das
Berufsgeheimnis (Art 27 des Verordnungsentwurfs) wird auf alle vertraulichen
Informationen erstreckt, die die nationalen Behörden auf Grundlage des
Verordnungsentwurfs untereinander austauschen und er ergänzt somit Art 12 Abs 2
des Verordnungsentwurfs.
VII. Würdigung des Verordnungsentwurfs
Grundsätzlich ist
die Dezentralisierung der
Anwendung des
Wettbewerbsrechts zu begrüßen, auch mit Rücksicht auf das Subsidiaritätsprinzip,
denn mitgliedsstaatliche Gerichte und Behörden können im Vergleich zur
Kommission eine nähere Beziehung zum tatsächlichen Geschehen aufweisen.
Gleichzeitig können merkliche Entlastungseffekte für die Kommission erzielt
werden und ihr Ansinnen, sich auf schwerwiegende Verstöße, die im geltenden
System „durchsickerten“, zu konzentrieren, ist zu begrüßen. Die
Verfolgungsbefugnisse zu verstärken, ist zugleich auch ein Signal zu einer
überhaupt stärkeren oder effektiveren Kontrolle der Einhaltung des
Gemeinschaftsrechts. Weiters ist positiv anzumerken, daß die Kommission ihre
legitime Bedeutung in der Gestaltung und Steuerung der gemeinschaftlichen
Wettbewerbspolitik unterstreichen will, und durch die Vernetzung mit nationalen
Wettbewerbsbehörden und -gerichten diese auch aktiv daran teilhaben lassen will.
125
126
61
číslo 4/2002
Es scheint auch nicht unrealistisch zu sein, daß das geplante System funktionieren
kann. Das Zusammenwirken der Mitgliedsstaaten untereinander einerseits und
andererseits mit der Kommission im „Netz“ erscheint von der Idee her durchaus
praktikabel zu sein und betont auch die Rolle der Kommission als „Primgeigerin“
der europäischen Wettbewerbspolitik.
Doch ist es auch notwendig, die Energie und den Tatendrang im
Reformprozeß zu zügeln und mit Augenmaß vorzugehen, insbesondere was das
kompetenzrechtliche Problem betrifft. Die Frage der Zulässigkeit des Systems der
gesetzlichen Ausnahme müßte endgültig geklärt sein, denn bei einer
Unzulässigkeit, die letztendlich der EuGH feststellen müßte, bliebe nur der
Ausweg einer Primärrechtsänderung.
Auch müßten noch andere „Unschärfen“ im Reformplan ausgeräumt werden,
wie etwa die Möglichkeit der Erlassung konstitutiver Freistellungsentscheidungen auch Freistellungsverordnungen - da dies im Widerspruch zur Grundidee des
Legalausnahmensystems steht.127 Auch die Möglichkeit der Mitgliedsstaaten,
voneinander abweichende Entscheidungen über ein und dieselbe Verhaltensweise
zu erlassen, ist problematisch, einerseits in Hinblick auf die Kohärenz der
Anwendungspraxis des EG-Wettbewerbsrechts, aber auch hinsichtlich der
Rechtssicherheit der Unternehmen, die schon durch die notwendige
Selbstveranlagung im neuen System geschmälert ist.
127
62
Vgl dazu die Ausführungen bei FN 73, 75, 76 und 79.
No. 4/2002
II. Nové řízení v evropském právu hospodářské soutěže:
K návrhu nového prováděcího nařízení Evropské komise
k článkům 81 a 82 Smlouvy o ES ze dne 27.9.2000, KOM
(2000) 582 konečné znění
Obsah:
I.
Obecně
II.
Pozadí reformy
III.
Kompetenční základy plánovaného nařízení
IV.
Decentralizace aplikace komunitárního práva hospodářské
soutěže
A. Základní ustanovení
B. Rozdělení pravomocí v novém systému
C. Zachování koherentního použití komunitárního práva
soutěže
D. Právní jistota podniků v novém systému
V.
Posílené vyšetřovací pravomoci Komise
VI.
Ostatní systémově relevantní změny
VII.
Zhodnocení návrhu nařízení
I. Obecně
Tématem této práce je interpretace změny nařízení 17/62 novým plánovaným, ale ještě nevydaným - nařízením o postupu při použití čl. 81 (zákaz
opatření, usnesení a způsobů chování omezujících hospodářskou soutěž) a 82
(zákaz zneužívání dominantního postavení na trhu) Smlouvy o ES.1 Jádrem této
reformy je zásadní systémová změna v provádění článku 81 odst. 3 Smlouvy o ES
(ponechání zakázaných způsobů chování podle čl. 81 odst. 1 Smlouvy o ES).
Doposud bylo - a dále až do vydání nového nařízení a jeho vstoupení v platnost podle čl. 9 odst. 1 nařízení 17/62 Komisi výlučně vyhrazeno po ohlášení dohody
spadající pod čl. 81 odst. 1 Smlouvy o ES, tuto dohodu podle hledisek čl. 81 odst.
3 Smlouvy o ES ponechat, popř. zakázat, od této konstrukce postupu se má upustit
ve prospěch „legálního systému výjimek“ (k tomu více ad IV.A) a bezprostřední
použitelnosti celého čl. 81 Smlouvy o ES. Také další pozměňovací plány v návrhu
1
S realizací tohoto záměru nelze počítat před rokem 2003. Srov. Müller-Tauthaeus, Bílá kniha
Komise k modernizaci ustanovení o provádění čl.. 81, 82 Smlouvy o ES - současný stav diskuse,
SZW/RSDA 2000, 149 (150).
63
číslo 4/2002
pro „prováděcí nařízení k čl. 81 a 82 Smlouvy o ES“2 navazují v podstatě na tuto
systémovou změnu, popř. jsou projevem nového systému.
Především v Německu se rozpoutala v reakci na „Bílou knihu ke změně
článků 85 a 86 Smlouvy o ES“3 literární kontroverze: Zavedení legálního systému
výjimek je údajně primárně protiprávní, reforma nezaručuje žádnou přiměřenou
právní jistotu pro dotčené podnikatele, koherentní aplikace práva není při
plánované decentralizaci možná, ve výsledku přináší reforma nedobrovolné
sjednocování národních kartelových právních řádů a návrhy reformy jsou
vzhledem k možným alternativám nepřiměřené.4 Pozitivní i negativní vyjádření
jsou zohledněna v interpretaci návrhu nařízení.
II. Pozadí reformy
Komisí vedený proces reformy vycházel ze zpracování Bílé knihy o
modernizaci předpisů k provádění čl. 81 a 82 Smlouvy o ES.5 Dále Komise
předložila návrh pro prováděcí nařízení ke čl. 81, 82 Smlouvy o ES.6 Zde byly
interpretovány zásadní úvahy, které vedly Komisi k úsilí o reformu vzhledem k
nařízení 17/62: Ve Společenství lze údajně pozorovat zásadní strukturní změnu,
která vede ke změně postupu. Jednalo-li se v roce 1962 při vydání nařízení 17 o
šest členských států, stojí nyní proti Komisi patnáct členských zemí a 380 miliónů
obyvatel rozsáhlého hospodářského prostoru. V rané fázi Společenství byl systém
centralizovaného ohlášení a povolení ještě přiměřený a úspěšný, nyní se stal
ineficientním, a proto je na něj pohlíženo jako na dále neprovozovatelný a
vyžadující reformy. 7 K tomu ještě přistupuje budoucí rozšiřování Společenství o
2
KOM(2000) 582 konečné znění, ze dne 27.9.2000.
3
ABI 99/C 132/1 KOM(99) 101 konečné znění, ze dne 12.5.1999.
4
Srov. Mestmäcker, Pokus o změnu kartelové politiky v EU, EuZW 1999, 523 a násl.;
Paulweber/Kögel, Evropské právo soutěže na rozcestí, AG 1999, 500 a násl.; Deringer, Stanovisko k
Bílé knize Evropské komise o modernizaci předpisů k provádění čl. 85 a 86 Smlouvy o ES, EuZW
2000, 5 a násl.; Möschel, Změna systému v evropském právu soutěže, EuZ 2000, 22 a násl. = JZ
2000, 6 a násl.; Rittner, Zpět k principu zneužívání v kartelovém právu ES, DB 1999, 1485 a násl.;
ders, Kartelová politika a dělba moci v ES, EuZW 2000, 129; Zvláštní posudek monopolní komise ze
dne 10.9.1999, „Obrat v kartelové politice EU“, výtah in: WuW 1999, 977. Kladně se k Bílé knize
vyjádřili Schaub/Dohms, Bílá kniha Evropské komise o modernizaci předpisů k provádění čl. 81 a
82 Smlouvy o ES - Reforma nařízení č. 17, WuW 1999, 1055; Geiger, Bílá kniha Komise ES k čl. 81,
82 ES - reforma je lepší než nečinnost, EuZW 2000, 165. Geiger, 165 FN 2, uvádí též kladné postoje
Spolkového svazu německého průmyslu (BDI) ze dne 25.8.1999, Německého sněmu průmyslu a
obchodu (DIHT) ze dne 28.8.1999, také společné stanovisko Spolkového svazu velkoobchodu a
zahraničního obchodu (BGA) a Centrálního sdružení hospodářských svazů pro zprostředkování
obchodu a odbytu (CDH), Hlavního svazu německého maloobchodu (HDE) a Centrálního svazu
sdružených skupin živnostníků (ZGV) ze dne 25.8.1999 k Bílé knize.
5
ABI 99/C 132/1 KOM(99) 101 konečné znění, ze dne 12.5.1999.
6
KOM(2000) 582 konečné znění ze dne 27.9.2000.
7
Srov. Bílá kniha (FN 3) Tz 14; Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 2. Srov. také Müller-Tauthaeus
(FN 1)., 150; Schütz, Ke změně kartelového řízení podle čl. 81 Smlouvy o ES, WuW 2000, 686 (688);
64
No. 4/2002
kandidátské státy, které reformu ještě neodkladně provádějí.8 Existující silně
centralistický proces ohlášení a povolení je tedy označen za ineficientní, neboť zde
prý nemůže být zaručena účinná ochrana soutěže. Zdroje Komise jsou omezené,
Komise nemůže vyřídit tak velký počet ohlášených dohod v odpovídajícím čase,
což způsobuje chronické přetížení.9 Pracovní přetížení není ale jediným důvodem
pro plány reformy10, může být ovšem také důvodem pro to, že se Komise musí
zabývat převážně neproblematickými případy soutěžního práva a její kapacita se
nemůže koncentrovat na stíhání těžkých přestupků, tzv. „hardcore-případů“.11 V
rámci ohlašovacího systému vyjdou takovéto případy sotva na povrch.12 Podle
Möschla je tento stav právě důkazem pro eficienci ohlašovacího a povolovacího
systému: Dotčené podniky se budou kritickým omezením soutěže vyhýbat a budou
hledat, jak dohody vhodně přizpůsobit. Tím odpadá podnět pro výslovné
rozhodnutí o zákazu.13 Proti tomu namítá Bartosch, že primární účel systému
notofikace nespočívá v tom, že Komise zveřejní značný počet dohod, aby umožnila
jejich zákaz, nýbrž v tom že účastníkům jako třetím nabízí velkou míru právní
jistoty. 14 Dále se uvádí jako důvod reformy systémem podmíněná a nevýhodná
pozice podniků v notifikačním řízení. Systém podnikům způsobuje nepřiměřenou
zátěž, byrokratický nátlak a výdaje.15 Dohoda je bez předešlého ohlášení
občanskoprávně neprosaditelná, i když jsou splněny předpoklady čl. 81 odst. 3
Smlouvy o ES.16 Právní jistota podniků je také požkozena dlouhým trváním
Böge, Perspektivy německého a evropského kartelového práva, GewA 2000, 217 (218).
8
Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 3.
9
Bílá kniha (FN 3) Tz 25; Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 2. Erhart, Revoluce v kartelovém
právu S, ecolex 1999, 513, hovoří o 37 450 notifikacích již v roce 1967. Naproti tomu míní Rittner
(FN 4), 129, že Komise je sama vina svým přetížením na základě dlouhého výkladu klauzule o
mezistátnosti. Schütz (FN 7), 687, toto považuje za jednu z příčin.
10
Srov. Vyjádření kompetentního generálního ředitele Alexandra Schauba v rámci slyšení
hospodářského výboru EP ze dne 22.9.1999, přičemž se sám pak držé návrhů reformy, jestliže bude
zdvjnásoben počet personálu. Citace u Möschla (FN 4), 22.
11
Bílá kniha (FN 3) Tz 44, 55, 77; Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 2.
12
Möschl (FN 4), 24, referuje, že během 17 let praxe bylo vydáno jen 9 rozhodnutí o zákazu. Bílá
kniha (FN 3) Tz 53, referuje o stejném počtu rozhodnutí o zákazu, avšak v průběhu 35 let, stejně tak
Erhart (FN 9), 514.
13
Möschl (FN 4), 24. V tomto případě se jedná o způsob vlastního posouzení (viz k tomu níže, IV.D.).
Na jiném místě ovšem toto považuje za prosté přetěžování podnikatelů (s. 24), srov. FN 112.
14
Od výjimky k legální výjimce - co se stane s právní jistotou? WuW 2000, 462 (470). Odvolává se
přitom na zprávu v rámci výboru pro vniřní th ke konzultaci Evropského parlamentu Radou ES v
záležitosti prováděcího nařízení k čl. 85 a 86 Smlouvy o EHS (Dokument 104/1960 až 61(Evropský
Parlament, zpravodaj: Arverd Deringer, dokumenty ze zasedání 1961 až 1962; Dokument 57, tz. 15:
„Tato cesta má tu výhodu, že omezení soutěže, která musejí být z dalších důvodů legální a jasná,
budou povolena teprve po přezkoumání, a že jak účastníci jako třetí osoby mají podle rozhodnutí
úřadů plnou právní jistotu - což např. je nezbytné pro omezení ve smlouvách licenčních a o
zastoupení.“
15
Bílá kniha (FN 3) tz 40, 50; zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 2 a násl.
16
65
číslo 4/2002
ohlašovacího řízení.17 Dalším kritickým bodem je, že notifikační a povolovací
systém zabraňuje centrálnímu prosazení práva soutěže ES.18 Decentralizace právní
aplikace by byla nutná, neboť Komise nemůže sama v tak velkém společenství nést
odpovědnost za dodržování pravidel soutěže v celé Unii.19
III. Kompetenční základy plánovaného nařízení
V tomto bodě se jedná o zásadní otázku, zda je zákonodárce Společenství na
základě čl. 83 Smlouvy o ES právně kompetentní zavést prostřednictvím nařízení
Rady legální systém výjimek a umožnit tak národním úřadům a soudům
bezprostřední použití čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES.20 V zásadě zastává Komise
názor, že čl. 83 Smlouvy o ES je vhodným právním důvodem, aby byla ustanovení
o použití čl. 81 a 82 Smlouvy o ES vydávána jinými rozhodnými orgány než
orgány Společenství, totéž platí pro ustanovení o spolupůsobení mezi různými
rozhodnými orgány.21 Co se týká legálního systému výjimek, Komise zastává
názor, že znění„mohou být prohlášena za neúčinná“ v čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES
nestojí zavedení v cestě.22 Tzn. že primární právo nepředepisuje, v jaké formě by
musel být čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES prováděn. Jmenovaná změna v čl. 81 odst. 3
Smlouvy o ES nepředepisuje žádný určitý postup. Tato teze je srovnatelná s čl. 65
Smlouvy o ESUO, kde je výslovně předepisována výhrada udělení souhlasu.23
Podle mínění Komise splňuje čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES také všechny
předpoklady pro bezprostřední použití. Toto ustanovení sice otevírá jistý prostor
pro volné posouzení při rozhodování, neimplikuje ale žádné uvážení. Také čl. 82
Smlouvy o ES předkládá omezený prostor pro volné posouzení při rozhodování a
tím není také vhodný pro bezprostřední použití. Tomu nestojí v cestě čl. 83 odst. 2
písm. b) Smlouvy o ES, kde se hovoří o „možné jednoduché správní kontrole“.
Tzn. že čl. 83 Smlouvy o ES povoluje volbu prováděcího systému, který spočívá
na bezprostředním použití čl. 81 odst. 2 Smlouvy o ES.24 Čl. 83 odst. 2 písm. e)
Smlouvy o ES povoluje upravovat poměr mezi komunitárním a národním právem
soutěže. Přitom nebylo při vydání nařízení 17/62 použito cokoli, co by vedlo k
trvalé právní nejistotě.25 Návrh nařízení tento bod nevynechává. Příslušnost k
ustanovení vychází ze čl. 83 odst. 2 písm. e) Smlouvy o ES.
17
Bílá kniha (FN 3) tz 25.
18
Bílá kniha (FN 3) tz 39; Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 2.
19
20
Srov. Bílá kniha (FN 3) tz 69 a násl., 76 a násl.
21
22
Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 5; Srov. Bílá kniha (FN 3) tz 12.
23
24
25
Stanovení poměrů přenecháno jurisdikci. Srov. v zádasě EuGH, rozsudek ze dne 13.2.19659, Rs.
66
No. 4/2002
Výkon právních kompetencí Komisí nezůstává ovšem v teorii ani praxi
nepopřen. Jedni zastávají mínění, že plánovaná změna systému prostřednictvím
nařízení Rady není přípustná. Právě znění „mohou být prohlášena za neúčinná“ v
čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES zakazuje legální systém výjimek. To by se jednalo o
změnu primárního komunitárního práva26 a taková změna se vyhýbá zásahu
zákonodárce Společenství.27 Zaměřit se výhradně na znění v této souvislosti je
označeno jako problematické.28 Při interpretaci znění mezinárodních smluv, které
jsou vposledku politicky redigovány, je přinejmenším třeba obezřetnosti.29 Je brán
zřetel na historické okolnosti tohoto znění. Geiger je toho mínění, že se zde jedná
ve formulaci o kompromis vynucený Delegací Messinské konference v roce
1956.30 Deringer proti tomu vychází z toho, že zůstává vědomě otevřená otázka, ke
kterému systému čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES zavazuje.31 Teprve při jednáních o
vytvoření nařízení 17/62 vyvstala tato otázka. Podle jeho názoru ukazují historické
okolnosti spíše na zakotvení povolovacího systému v čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES.
Geiger považuje tento „historický konflikt“ za méně relevantní, tato otázka zůstává
nejasná, inklinuje spíš k tomu, že čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES odkrývá podle
teleologie a systematiky kartelových právních předpisů Smlouvy o ES jak systém
zákonné výjimky, tak také ohlašovací systém.32 Podle Deselaerse/Obsta je tato
otázka jasná: Jaké řízení nebo které rozhodné orgány prohlásí neúčinnost ve
smyslu čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES, Smlouva o ES neudává.33 Systém notifikace
vyplývá teprve z nařízení 17/62, ne ze samotné Smlouvy o ES.34 Vposledku bude
muset být tato otázka zodpovězena Evropským soudním dvorem.35 Přitom bude
14/68 Slg. 1969, 1 (Walt Wilhelm/Bundeskartellamt).
26
Mestmäcker (FN 4), 525 a násl.; Rittner (FN 4), 129; Möschel (FN 4), 23; Deringer (FN 4), 5 a
násl.
27
Schröter, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann (vyd.), Komentář ke smlouvě o EU/ES (1999) sv. 2/I, čl.
87 RZ 8.
28
Geige (FN 4), 166.
29
Geiger (FN 4), 166 s odvoláním na Ullbricha, Právo na omezení soutěže na celém trhu a jednotlivá
civilní soudnictví, 173.
30
Bílá kniha (FN 4) 166. Také Möschl (FN 4), 23.
31
Deringer (FN 4), 5 a násl.
32
Geiger (FN 4), 166. Stejně tak Schaub/Dohms (FN 4), 1059 a Komise, Bílá kniha (FN 3) tz 13;
33
Bílá kniha k evropskému kartelovému právu - adieu právní jistoto?, EHS 2000, 41 (42).
34
Odkaz autorů (FN 33) na rozsudek EuGH, 9.7.1969 - 10/69, Portelange, Slg 1969, 309, RN 11:
„Aby se mohli dotčení odvolat na předpisy čl. 85 odst. 3 Smlouvy o ES, stanovuje nařízení č. 17, že
dohody a rozhodnutí jmenované v čl. 85 odst. 1 Smlouvy o ES musejí být ohlášeny Komisi.“ Ale ani
to nevyjasňuje význam slov: mohou být prohlášena za neúčinná“. Sémantika slova „prohlásit“
svědčí spíše o tom, že je vyžadována pozitivní činnost, že je tedy k výjimce zapotřebí konstitutivní akt
35
Geiger (FN 4), 167 a Deringer (FN 4), 6.
67
číslo 4/2002
vyložen čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES podle svého smyslu a účelu v historickém
kontextu.36
Další kritický bod spatřujeme v tom, že princip zákazu podle čl. 81 Smlouvy o
ES je přeměněn reformou v systém dohledu nad zneužitím.37 To představuje také
primárně právní změnu.38 Takovou změnu by nebylo rovněž možné ustanovit
kompetenčněprávní cestou prostřednictvím nařízení Rady. Tyto pochyby byly ale
vyvráceny. 39 Zůstávají dohody omezující soutěž, které nesplňují předpoklady čl. 81
odst. 3 Smlouvy o ES, dále ab initio zakázané a neplatné.
Dalším problémem je, že čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES není určen k přímému
použití.40 Podle judikatury Evropského soudního dvora jsou přímo aplikovatelné
pouze takové normy komunitárního práva, které jsou podle věci konečně, právně
perfektní a obsahově dostatečně jasné.41 Tím se dovoláváme otázky kompetence
uvážení v čl. 81 odst. 2 Smlouvy o ES. Uvážení v článku 81 odst. 3 Smlouvy o ES
je Komisí42 i judikaturou43 negováno. Víceméně se jedná o ohraničený prostor pro
volné posouzení při rozhodování.44 Uplatnění ustanovení v soudní praxi je
zpochybňováno kvůli nutným obsáhlým, komplexním ekonomickým posouzením
při rozhodování45, především vzhledem k použití ustanovení národními soudy,
které jsou ve svých možnostech omezeny principem předložení a ustanoveními o
důkazním břemenu. Ale i tato kritika byla odmítnuta: soudy budou posuzovat také
v jiných oblastech komplexní ekonomickou skutkovou podstatu, eventuálně je
třeba zřídit specializované soudy nebo zajistit dostatečné vzdělávání a další
kvalifikaci.46 Ale také kontrola čl. 81 odst. 1 Smlouvy o ES, který je přímo
použitelný, vyžaduje obsáhlou ekonomickou analýzu veškerých souvislostí, proto
36
Tato kritéria jsou z rozsudku Manghera EuGH, Slg 1976, 91 (100). Srov. k tomu také Oppermann,
Evropské právo (1999) RZ 685.
37
Mestmäcker (FN4), 524 a násl., 529; Böge (FN 7), 219: „Fakticky jsou omezení soutěže spadající
pod čl. 81 odst. 1 Smlouvy o ES podřízeny dozoru nad zneužíváním, zřekneme-li se preventivních
rozhodnutí o povolení“, Paulweber/Kögel (FN 4), 501, 504; Rittner (FN 4), 1485.
38
Deselaers/Obst (FN 33), 43, uvádějí zde k závěrečné řeči generálního zástupce Roemer k rozsudku
EuGH, 6.7.1973 - Rs. 48/72, Brasserie de Haecht/Wilkin Janssen (Haecht II), Slg. 1973, 90 (94), dle
toho je nepřípustné „ze systému zákazu s výhradou povolení dle Smlouvy učinit systém dozoru nad
zneužíváním.“
39
Schütz (FN 7), 689; Müller-Tautphaeus (FN 1), 152; Schaub/Dohms (FN 4). 1059; Deselaers/Obst
(FN 33), 43.
40
Möschel (FN 4), 23; Mestmäcker (FN 4), 526, s odvoláním na rozhodnutí EuGH, Slg. 1974, 51 BRT/SABAM.
41
EuGH, Slg. 1963, 5 (25) - van Gend en Loos.
42
43
EuG, Rs. T - 19/91, 27.2.1992, Slg. 1992, II - 415 Rn 90 (Vichy/Kommission).
44
Srov. Schröter, in: Komentář (FN 27) čl. 85 tz 243. Srov. ale Müller-Tautphaeus (FN 1), 155, který
hovoří výslovně o „uvážení“.
45
Mestmäcker (FN 4), 526; Möschel (FN 4), 23.
46
68
No. 4/2002
je nepochopitelné, proč nemohou soudy vykonávat v podstatě stejnou kontrolu
podle čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES.47 Komise pak také může poskytnout pomoc
vydáním směrnice.48
IV. Decentralizace aplikace komunitárního práva soutěže
A. Základní ustanovení
Čl. 1 návrhu nařízení se týká přímé aplikace čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES.
Vedle čl. 81 odst. 1 a 82 Smlouvy o ES je také čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES
bezprostředně aplikovatelný všemi rozhodnými orgány, tzn. Komisí, národními
soudy a národními úřady pro hospodářskou soutěž. Dohody, usnesení a navzájem
odsouhlasené způsoby chování ve smyslu čl. 81 odst. 1 Smlouvy o ES jsou podle
čl. 81 odst. 2 ab initio neplatné, jestliže nejsou splněny předpoklady čl. 81 odst. 3
Smlouvy o ES, popř. opačně od počátku platné, pokud odpovídají čl. 81 odst. 1 a 3,
aniž by bylo nutné úřední rozhodnutí. Předložení předpokladů musí dotčený
rozhodný orgán sám přezkoumat se zřetelem na praxi rozhodování a ostatní
rozhodovací prostředky a v jednotlivých případech vydat potřebná nařízení.
Decentrální použití čl. 81 odst. 1 a 3 Smlouvy o ES vede k častějšímu použití
komunitárního práva, což zase přispívá k efektivnějšímu prosazování tohoto
práva.49 Zvýšení praktické působnosti čl. 81 Smlouvy o ES je zdůrazněno obzvláště
pro použití odst. 3 národními soudy: Národní soudní řízení mohou být blokována
ohlášením dohody k výjimce. V systému zákonných výjimek je možná
bezprostřední platnost čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES pro dotčené podniky a tím jsou
neodkladně prosazena opatření omezující soutěž, která splňují předpoklady čl. 81
odst. 3 Smlouvy o ES. Také poškození stěžovatelé mohou rychleji získat náhradu
škody. 50 Pověření soudů výkonem čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES odpovídá také zcela
obecně důležité roli, která přísluší při prosazování komunitárního práva národním
soudům.51 Komise vychází z toho, že také národní úřady pro hospodářskou soutěž
jsou vybaveny pro přímé použití čl. 81 odst. 1 Smlouvy o ES.52 Také v návaznosti
na trh a tím na větší znalost místních daností je komunitární právo soutěže
efektivně prosazováno.53 Znalost trhu zvyšuje akceptaci politiky soutěže a přispívá
47
Deselaers/Obst (FN 33), 43, judikatura ve FN 24.
48
Geiger (FN 4), 167.
49
Bílá kniha (FN 3) tz 91 a násl.; Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 7.
50
Erhart (FN 9), 515; Müller-Tautphaeus (FN 1), 152.
51
52
Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 6. Srov. ale Erhart (FN 9), 516, který toto vzhledem k
pesonálnímu složení rakouských kartelových soudů zpochybňuje a vyjadřuje se k reformě.
53
Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 6; Bílá kniha (FN 3) tz 46 a násl.; Geiger (FN 4), 168. Srov.
také Deselaers/Obst (FN 33), 46, referují o tom, že podle průzkumu Komise asi 30% notifikací se
týká národních případů, které mají své jednoznačné těžiště pouze v jednom členském státě.
69
číslo 4/2002
k rozvoji kultury komunitárního práva soutěže.54 Pro Komisi není zanedbatelným
také efekt exkulpační spojený s decentralizací.55 Předpokladem pro decentrální
systém je ovšem to, že také národní úřady pro hospodářskou soutěž mají
kompetenci k použití komunitárního práva podle platného právního řádu. Čl. 36
návrhu nařízení zavazuje členské státy starat se o obsáhlé zmocnění.
Čl. 2 návrhu nařízení upravuje důkazní břemeno pro předložení předpokladů
čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES. Nositelem je ta strana, která požaduje předložení
těchto předpokladů. To odpovídá dosavadní judikatuře, přičemž podniky - přes
oficiální maxima - mají důkazní břemeno pro skutečnosti vyžadující výjimky.56 Čl.
3 návrhu nařízení se týká vztahu čl. 81 a 82 Smlouvy o ES k národním řádům
hospodářské soutěže. Jestliže je dohoda o omezení soutěže určena ke snížení
obchodu mezi členskými státy (ve smyslu čl. 81 odst. 1 Smlouvy o ES), pak bude u
komunitární právo více používáno. Kompetence k úpravám vychází z čl. 83 odst. 2
písm. e) Smlouvy o ES. Tím odpadají „dvojité kontroly“ a tytéž způsoby chování.57
Otázka přednosti komunitárního práva před národním byla vyložena již v
rozhodnutí Walta Wilhelma,58 ale tím nebyl vyřešen problém, že jsou dohody v
jednotlivých členských státech v použití národního kartelového zákona
inkoherentně nebo odchylně posuzovány. 59 Touto úpravou jsou odstraněny
nesrovnalosti, které vycházejí z odchylek národních řádů hospodářské soutěže.
Případy s překračujícím působením spadají pod právo komunitární.60 To vytváří v
celém Společenství jednotné podmínky soutěže, což je i požadavek koncepce
jednotného trhu.61 Z těchto omezení použití vyplývají také výhody pro právní
jistotu podniků, neboť je vytvořen transparentní prostor „level-playing-field“.62
Dále upravuje čl. 83 leg cit vzájemnou pomoc mezi národními úřady, což má při
projednávání případů překračujících rámec Společenství zvláštní význam.
B. Rozdělení kompetencí v novém systému
Čl. 4 návrhu nařízení stanovuje zásadní kompetence Komise. Je nutno
předeslat, že Komise chce respektovat své pravomoci k trojímu účelu. Samozřejmě
se jedná o potrestání porušení čl. 81 a 82 Smlouvy o ES. Přitom se Komise
soustřeďuje na závažná porušení pravidel soutěže.63 Na základě toho chce jednat
54
Bílá kniha (FN 3) tz 46 a násl.
55
56
EuGH, C - 71/74, Srov. 1975, 563 (585) - Frubo; C - 42/84, Srov. 1985, 2545 (2578) tz 45. Srov.
také Schröter, in: Komentář (FN 27) čl. 85 RZ 269.
57
Srov. k tomu Schröter, in“ Komentář (FN 27), čl. 85 až 89 RZ 56 a násl.
58
EuGH, ze dne 13.2.1969, Rs. 14/68, Slg. 1969, 1.
59
60
Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 8 a násl.
61
62
63
70
No. 4/2002
při respektování svých kompetencí - přičemž Komise zde chce být zdrženlivá vždy s ohledem na cíl vytvoření výhod politiky soutěže, aby byla zajištěna
jednotná aplikace práva soutěže ES.64 Komise také plánuje vytvořit pro podniky
právní jistotu jiným způsobem, neboť tyto již neměly v rámci nového systému
možnost dosáhnout jistoty notifikací, nýbrž musely provést „vlastní posouzení“
svého jednání.
Komise může stanovit porušení čl. 81 a 82 Smlouvy o ES a nařídit jejich
odstranění. To odpovídá čl. 3 nařízení 17/62 se dvěma výjimkami: Stanovení
projevu protizákonného jednání není již možné současně s nařízením odstranění
nebo uložením peněžité pokuty, nýbrž také pak, když byl již projev protizákonného
jednání ukončen a žádná peněžitá pokuta nebyla uložena. Na základě pozitivního
pohledu soudnictví Evropského soudního dvora je toto přípustné, pokud existuje
oprávněný zájem, např. při opakovaném nebezpečí nebo k objasnění otázky, která
je ve veřejném zájmu.65 Za druhé může Komise upustit od nápomocných opatření
strukturálního charakteru, pokud je toto k účinnému ukončení projevu
protizákonného jednání nutné.66 Sankce jsou upravovány v čl. 22 a 23 návrhu
nařízení. Výše peněžitých a donucovacích pokut se zvyšuje, dodatečně jsou
stanoveny sankce při porušení předběžných opatření a neplnění závazných příslibů.
Pro členy různých sdružení podniků je stanoveno solidární ručení. Podle čl. 8
návrhu nařízení může Komise nařídit předběžná opatření, pokud existuje nebezpečí
vážné nebo nenapravitelné škody pro hospodářskou soutěž - tedy jen ve veřejném
zájmu - a projev nezákonného jednání je třeba přijmout prima facie. Další
novinkou je rozhodnutí Komise přijímat závazné přísliby (čl. 4). Tyto mohou
nabízet podniky v rámci řízení, ve kterém hrozí rozhodnutí o odstranění. Jsou-li
prostřednictvím příslibů odstraněny pochyby Komise, může být vydáno to
rozhodnutí, jehož dodržování může být také třetí osobou zažalováno před
národními soudy. Rozhodnutí je časově omezeno, nejedná se v něm o žádné
stanovení případného projevu nezákonného jednání.
Čl. 9 odst. 3 návrhu nařízení upravuje předpoklady pro obnovu řízení ze
strany Komise: Pokud se podstatně mění skutečné poměry, na jejichž základě byly
přísliby přijaty, pokud byly dodány nesprávné, neúplné nebo překroucené údaje,
přichází tato obnova v úvahu.67
Čl. 10 návrhu nařízení stanovuje, že Komise může vydávat rozhodnutí o
zjištění nezákonného jednání, podle něhož buď neexistuje skutkový stav čl. 81
odst. 1 Smlouvy o ES nebo nejsou předloženy předpoklady ve smyslu čl. 81 odst. 3
64
Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 10, 17 a násl.; Bílá kniha (FN 3) tz 83 a násl.
65
66
Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 20. Jsou zde jmenovány kooperační dohody a případy
zneužívání velkého významu, při nichž je nutný prodej určitých movitostí podniku.
67
Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 20 a násl. Srov. také Geiger (FN 4), 168, který poukazuje na
nebezpečí omezování volné soutěže, pokud vede kontrola jednání k řízenému tržnímu řádu.
71
číslo 4/2002
Smlouvy o ES, popř. že není dán čl. 82 Smlouvy o ES. Tato rozhodnutí se vydávají
pouze výjimečně a jen z moci úřední za předpokladu veřejného zájmu. Tento
veřejný zájem je pak dán, jestliže se jedná o nové kategorie dohod nebo o otázku,
která ještě nebyla v soudní a správní praxi projednávána. Rozhodnutí mají
deklaratorní charakter, jsou odstupňovány ve svém působení jako negativní atest.68
Kvůli nedostatečné závaznosti je tento způsob rozhodování podroben kritice.69 Je
tedy kdykoli možné, že Komise zakáže bez formálního zrušení dohodu, pro kterou
bylo vydáno positivní rozhodnutí. Právě tak málo jsou vázány na tato rozhodnutí
národní úřady a soudy.70 Podle vůle Komise by se nemohlo prosadit positivní
rozhodnutí v konfliktním případu proti odchylnému rozhodnutí národního soudu
nebo úřadu, to nezaujímá přednostní místo oproti odchylnému národnímu
rozhodnutí.71 Kladné rozhodnutí je zařazeno jako právní akt ve smyslu čl. 249 odst.
4 Smlouvy o ES,72 adresát je individualizován a rozhodnutí na něho bezprostředně
působí. Kladná rozhodnutí jsou nepochybně podle intencí Komise také výrazem
pozitivně formované komunitární politiky ve smyslu soudnictví podle Walta
Wilhelma, proto je pociťován tento chybný závazný účinek rozhodnutí jako
rozporuplný.73 Tato okolnost je neprospěšná pro cíl jednotného užití práva a právní
jistoty. Ke koherenci může přispět kladné rozhodnutí jen svým signálním
působením.74 Z těchto důvodů je požadován závazný účinek rozhodnutí.75 Přesto
nemůže existovat konstitutivní výjimce o uvolnění v systému legálních výjimek.76
Komise chce také více zaručovat právní jistotu a jednotnost vydáním nařízení
o blokové výjimce. 77 Má se jednat o nařízení nového typu, které na základě
celkového pozorování ekonomiky odloží „kabát donucovacího efektu“ starých
nařízení a bude mít širší pole působnosti.78 K tomu bude Komisi propůjčena ve čl.
48 návrhu nařízení generální kompetence. Proti tomu se opět namítá, že v systému
zákonných výjimek nemůže být pojmově uvedeno „výjimka“, může se jednat
pouze o „skupinový negativní atest“.79 V zásadě proto také nemohou tyto právní
68
Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 21 a násl.; Bílá kniha (FN 3) tz 89; Deringer (FN 4), 7; MüllerTautphaeus (FN 1), 154.
69
Bartosch, Od výjimky k legální výjimce - co se stane s právní jistotou?, WuW 2000, 462 (472);
Mestmäcker (FN 4), 527; Deringer (FN 4), 7; Müller-Tautphaeus (FN 1), 154.
70
Bartosch (FN 69), 465; Deringer (FN 4), 7. Omezení probíhá na základě čl. 16 návrhu nařízení.
71
72
Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 22; Bartosch (FN 69), 464.
73
Mají být vydány pouze výjimečně za předpokladu veřejného zájmu. Srov. Bartosch (FN 69), 465 a
násl.
74
Böge (FN 7), 219. Čl. 16 návrhu nařízení je třeba samozřejmě zohledňovat.
75
Bartosch (FN 69), 466; Deringer (FN 4), 7.
76
Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 14; Schütz (FN 7), 690.
77
78
Schütz (FN 7), 690. Existují již také návrhy: ZB ABI. 2000. C. 118/3.
79
Deringer (FN 4), 7; Müller-Tautphaeus (FN 1), 154; Möschel (FN 4), 25.
72
No. 4/2002
akty rozvíjet žádný závazný účinek.80 Odnětí výhody blokové výjimky upravuje čl.
29 odst. 1 návrhu nařízení. Také v této souvislosti je patrná vůle k normování
závazného účinku nařízení o blokové výjimce, neboť jinak by nebylo třeba
poskytovat možnost zrušení.81 Dále chce být Komise aktivní ve vydávání vyhlášek
a směrnic, které jsou obsahově blíže popsány v čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES.82 Tím
Komise podtrhuje centrální úlohu v řízení komunitární politiky soutěže a vůli k
vytvoření právní jistoty pro podniky.
Čl. 5 návrhu nařízení upravuje kompetence úřadů pro hospodářskou soutěž
jednotlivých členských států při použití čl. 81 Smlouvy o ES, který mohou jako
celek kontrolovat, a čl. 82 Smlouvy o ES. Pod ně má spadat účinné potrestání
přestupků. Sankce nejsou harmonizovány, přesto mají zaručovat účinné
prosazování. Je-li zjištěno, že nedošlo k přestupku, tak úřad řízení zastaví, je-li
započato na základě stížnosti, je tato zamítnuta s odůvodněním, že neexistuje
žádný důvod k projednávání. Toto negativní zjištění váže výlučně dotčené úřady.
Mimo stávajících členských států nemají rozhodnutí národních úřadů hospodářské
soutěže žádné závazné účinky. Přitom je problematické to, že při použití
kartelového práva ES na základě klausule o mezistátnosti je dotčeno více než jeden
členský stát. Jiné úřady hospodářské soutěže mohou vydávat odchylná rozhodnutí,
což bude pro rozsáhlé systémy komunitárních smluv znamenat neakceptovatelné
„záplaty“. 83 Nepřijal-li by žádný členský stát z toho vyplývající účinek,84 pak by
nemohla být zaručena koherentní praxe v rozhodování pouze koordinací.
Další problém spočívá v tom, že skoro v polovině členských států nejsou
úřady pro hospodářskou soutěž povolány k provádění komunitárního práva.85 Zde
existuje pro členské státy potřeba jednání, která je naznačena v čl. 36 návrhu
nařízení. Podle čl. 29 odst. 2 návrhu nařízení mohou úřady pro hospodářskou
soutěž nadále odejímat právní výsadu blokové výjimky ve svém výsostném území,
jestliže toto představuje zvláštní prostor trhu. Také soudy mají kompetenci k
přímému použití čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES (čl. 6 návrhu nařízení). Jsou-li
splněny předpoklady čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES, pak je dohoda od počátku platná
a soudy musejí uznat žalobu o náhradu škody, popř. její odmítnutí, při nesplnění
80
Bartosch (FN 69), 467. Proto nelze hovořit o „bezpečném přístavu“ jako ve zdůvodnění návrhu
nařízení. (FN 2) 10.
81
Deringer (FN 4), 7.
82
Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 12; Bílá kniha (FN 3) tz 86 a násl. Srov. také směrnici pro
dohody o horizontální spolupráci: Abl. 2000 C. 118/14. Kladně k této ideji Deringer (FN 4), 7.
Möschel (FN 4), 25, hovoří naproti tomu o zdánlivé jistotě pro podniky, což dokazují americké USguidelines.
83
Schütz (FN 7), 693. Srov. tak Möschel (FN 4), 26 a Geiger (FN 4), 168, který hovoří o právní
roztříštěnosti.
84
Geiger (FN 4), 168 a násl. se obává při závazném účinku „fora shopping“. Pro takovou závaznost
jsou Deringer (FN 4), 7 a Müller-Tautphaeus (FN 1), 157.
85
Geiger (FN 4), 168; Schütz (FN 7), 692; Schaub/Dohma (FN 4), 1063.
73
číslo 4/2002
kritérií musejí naproti tomu uznat celou nebo částečnou neplatnost dohody ve
smyslu čl. 81 odst. 2 Smlouvy o ES a eventuálně náhradu škody přisoudit. Problém
přitom spočívá - obdobně jako u čl. 5 návrhu nařízení - v nedostatečné komunitární
právní působnosti rozsudku, v zásadě zde platí též teritoriální princip. Jako
východisko byla uvedena Bruselská dohoda o soudní kompetenci a výkonu
soudních rozhodnutí ve věcech soukromých a obchodních z roku 1968, podle jejíž
čl. 26 musejí být soudní rozhodnutí uznána ve všech státech, aniž by se musela
zvlášť přezkoumávat zákonnost.86
Zde byly vysvětleny jen kompetence rozhodných orgánů. To ale ještě nic
nevypovídá o skutečném rozdělení kompetenci. V zásadě takové vlastně ani
neexistuje. Zde platí určitý druh pravomoci regulovat všechny záležitosti v rámci
zákonů, právo prvního zásahu rozhodného orgánu v úplné konkurenci.87 Komise
chce řešit tuto konkurenci pomocí principu subsidiarity.88 Na řadu má přijít nejlépe
umístěný úřad, který může nejúčinněji postupovat. K tomu má být vybudována
„síť“ rozhodných orgánů, přičemž optimální alokace zabývání se případem má být
zaručena v souhře s souborem informací, kompetencemi Komise k pozastavení a
zastavení a s jejím evokačním právem. Toto má zajišťovat také koherenci v praxi
rozhodování. Koherence má být dosažena tedy také prostředky rozdělení a
přesunutí kompetencí.89
C. Zachování koherentního použití komunitárního práva hospodářské
soutěže
Decentrálním použitím čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES obrátila Komise zřetel k
různým účelům (viz kapitola IV A). Uvážení Komise se vyčerpávají nejen v
aspektech ekonomických řízení, Komise chce tak počítat i s principem
subsidiarity.90 Zcela obecně stanovuje čl. 5 Smlouvy o ES, že cíle Společenství
mají být sledovány tam, kde je to nejvíce účinné. Pro soutěžní právo to pak po
přehodnocení znamená, že čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES má použít ta instituce, která
zaručí co možná nejefektivnější prosazení komunitárního práva. V novém systému
musí být ale také zaručeno, že komunitární právo soutěže bude jednotně používáno
všemi rozhodnými orgány. Centrální úlohu v tomto dění zaujímá Komise, která má
zaručovat jednotnost a má předcházet renacionalizaci soutěžního práva.91 Neboť
komunitárního práva používají i jiné instituce a spolupůsobí na dalším rozvoji
společné politické linie soutěže, jsou zahrnuty do diskuse o politických otázkách
86
Deselaers/Obst (FN 33), 44 FN 34.
87
Schütz (FN 7), 688, 692.
88
Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 12; Bílá kniha (FN 3) tz 101 a násl.
89
90
91
74
No. 4/2002
soutěže. Aby byla zachována homogenita v aplikaci práva v systému, je v čl. 11 a
násl. návrhu nařízení stanovena řada mechanismů kooperace.
V čl. 11 návrhu nařízení je zakotven princip úzké spolupráce mezi Komisí a
národními úřady pro hospodářskou soutěž. Na základě tohoto ustanovení chce
Komise vytvořit „síť“ úřadů a zavést základní informační a konzultační postupy.92
Také má být usnadněna spolupráce mezi národnímu úřady pro hospodářskou
soutěž. K tomuto účelu je stanovena možnost k přenosu dat týkajících se případu
podle vzoru čl. 10 odst. 1 nařízení 17/62, povinnost k včasnému informování
Komise úřady pro hospodářskou soutěž, pokud čl. 81 a 82 Smlouvy o ES používají
a stanovují povinnost konzultace národních úřadů před vydáním rozhodnutí o
zastavení a zrušení v aplikaci komunitárního práva.93 Na základě toho může dojít
podle čl. 11 odst. 5 návrhu nařízení také v dalších případech k procesu konzultace,
pokud je nutno použít komunitárního práva. Čl. 11 odst. 6 návrhu nařízení normuje
evokační právo Komise na základě článku 9 odst. 3 nařízení 17/62. Komise může
odejmout úřadu pro hospodářskou soutěž případ tím, že sam zahájí řízení. Tomuto
ustanovení náleží ústřední význam, zaručuje tak optimální rozdělení případů a
jednotné použití komunitárního práva soutěže. V čl. 12 návrhu nařízení je
normována právní zásada pro obsáhlou výměnu informací mezi Komisí a
národními úřady pro hospodářskou soutěž a také mezi národnímu úřady navzájem
a dále je stanoveno užití informací jako relevantního důkazního prostředku v
řízení. Na ochranu podniků je použití omezeno na řízení, v němž je komunitární
právo aplikováno, k jiným účelům nesmí být tyto zprostředkované informace
využívány. Čl. 13 návrhu nařízení stanovuje možnost pozastavení nebo zastavení
řízení, v němž je použito komunitární právo, pokud se stejným případem zabývají
další úřady. To má usnadňovat přenos řízení v síti a slouží tak optimálnímu
rozdělení případů. Pokud stanovují národní předpisy při stížnosti, kterou se zabývá
úřad pro hospodářskou soutěž, nutně vydání meritorního rozhodnutí, postupuje čl.
13 odst. 1 návrhu nařízení a umožňuje jednodušší pozastavení nebo zastavení. To
platí ve vztahu mezi úřady pro hospodářskou soutěž a Komisí, přičemž evokační
právo podle čl. 11 odst. 6 návrhu nařízení zůstává nedotčeno, a ve vztahu mezi
různými národními úřady pro hospodářskou soutěž. Čl. 14 návrhu nařízení
pojednává o poradním výboru pro otázky kartelů a monopolů jako konzultačním
orgánu. Protože se tato instituce osvědčila, odpovídá čl. 14 návrhu nařízení
dalekosáhle čl. 10 nařízení 17/62, přesto mají být vytvořeny pracovní metody
flexibilněji a více eficientně (písemné řízení), jeho postoje mohou být zveřejněny a
mohou být také projednávány na žádost členských států případy, které projednávají
národní úřady. Tím se velmi přispívá k jednotné aplikaci práva.94
92
Detaily musejí být k dispozici ve vyhlášce.
93
U dalších rozhodnutí jako zamítnutí stížností nebo rozhodnutí o upuštění od zásahu není vyžadováno
informovat Komisi, neboť tato rozhodnutí nenarušují koherenci, protože váží pouze dotčené úřady,
ale ne soudy (Zdůvodnění návrhu nřízení (FN 2) 11).
94
75
číslo 4/2002
Čl. 15 návrhu nařízení upravuje spolupráci s národnímu soudy. Soudy obdrží
právo dostávat informace od Komise, jestliže je použito komunitárního práva.
Mohou též žádat Komisi o její postoj.95 Během měsíční lhůty musejí soudy
předložit Komisi rozsudky podle čl. 81 a 82 Smlouvy o ES tou nejjednodušší
cestou, aby mohla toto řízení sledovat. Komise může také sama od sebe v soudním
řízení jako „amicus curiae“, tzn. jen ve veřejném zájmu a ne ze zájmu jedné strany,
uvádět postoje. Tím může Komise působit při právních otázkách značného
významu na jednotné použití komunitárního práva, závazné účinky nevycházejí z
postojů. Národním úřadům pro hospodářskou soutěž přísluší právo postoje při
soudním řízení v daném členském státě. Soudy musí na požádáni informovat o
průběhu řízení Komisi, popř. národní úřady pro hospodářskou soutěž. Tyto
instituce mají disponovat relevantními informacemi o řízení, aby byly eventuálně
schopny odhadnout, jestli mají oznámit svůj postoj a pokud ano, tak že obsahují
věcně fundovanou bázi.
Čl. 16 návrhu nařízení ukládá národním soudům a úřadům pro hospodářskou
soutěž povinnost podniknout vše, aby se předešlo rozhodnutím odchylným od
rozhodnutí Komise.96 Na to je pohlíženo jako na nutnost v systému paralelních
kompetencí, aby byla zachována homogenní aplikace práva.97 Odchylkám lze
zabránit řízením o předběžném rozhodnutí (čl. 234 Smlouvy o ES) nebo
pozastavením řízení.
Problematickým je při tomto systému k zachování koherence zásah do
nezávislosti soudů, který je zahájen možností, že Komise v průběhu řízení, ale také
podle právoplatného závěru dojde k odchylným rozhodnutím.98 Samotné soudní
řízení je nemůže evokací na sebe vztahovat.99 Zcela obecně ohrožují odchylná
rozhodnutí, k čemuž byla vytvořena možnost chybnými závaznými účinky
pozitivních rozhodnutí, homogenní právní užití. A také by došlo prostřednictvím
evokačního práva (čl. 11 odst. 6 návrhu nařízení) k rozdělení kompetencí podle
principu subsidiarity. Komise se chce své vlády vzdát, touto oklikou ji ale stejně
udržuje v rukou.100
Velký problém představují výdaje Komise na koordinaci: Poukazuje se např.
na složitost provádění amicus curiae - účasti Komise, jestliže se civilní soudy od
Helsinek po Lisabon a Palermo zabývají v rámci předmětu sporu nebo incidentu
95
Detaily o tom má obsahovat vyhláška.
96
Vzhledem k národním soudům platí tento princip již podle judikatury EuGH, rozsudek ze dne
28.2.1991, Rs. C - 234/89, Slg. 1991, S I - 935 (Dlimitis/Henninger Bräu AG).
97
98
Möschl (FN 4), 26. Zásadní pochybnosti o koncentraci moci v rukou GD IV vzhledem k principu
dělby moci vyslovuje Rittner (FN 4), 129.
99
Schütz (FN 7), 694; Deringer (FN 4), 9; Müller-Tautphaeus (FN 1), 156.
100
Bartosch (FN 69), 468.;Pochyby o evokačním právu mají také Möschel (FN 4), 26; Deselaers/Obst
(FN 33), 45; Deringer (FN 4), 9.
76
No. 4/2002
věcmi kartelů.101 Existuje obava, že přítěž koordinace pro Komisi v novém systému
by mohla vzrůst jako zátěž exkulpačního efektu, kterého je třeba dosáhnout
prostřednictvím decentralizace užití práva, popř. přinejmenším Komisi zůstane
stejně velká zátěž, přičemž by se nic nezískalo.102 Aby byl tento náklad
minimalizován, navrhuje Geiger opět centralizovat užití práva v rámci členských
států.103
Pro otázku koherence je problémem také čl. 16 návrhu nařízení.104 Naskýtá se
otázka, jestli nemá toto ustanovení příliš málo síly, aby zaručilo jednotu. Tohoto
cíle by bylo efektivněji dosáhnuto normováním závazného účinku rozhodnutími
všeho druhu v rámci Společenství v užití čl. 81 a 82 Smlouvy o ES.
D. Právní jistota podniků v novém systému
V stávajícím systému šlo prosadit dohody pouze občanskoprávně, jestliže
byly oznámeny a byly jim uděleny výjimky.105 V praxi byla uzavřena většina řízení
neformálně prostřednictvím comfort letters, které v žádném případě pro sebe
nenárokují závazné účinky. V systému legálních výjimek jsou nyní dohody od
počátku platné a lze je občanskoprávně prosadit. Slučitelnost s čl. 81 Smlouvy o
ES je vyjasněna stávajícím rozhodným orgánem v přímé aplikaci ustanovení. Tím
je zvýšena právní jistota.106 Podniky musejí přitom provést sebehodnocení a vlastní
posouzení své právní situace vzhledem k čl. 81 Smlouvy o ES. Tím nemohou
podle názoru Komise mnoho očekávat, neboť podniky dosud musely v rámci
přípravy notifikace již provést vlastní posouzení.107 Komise chce být ale při
vlastním posuzování nápomocná: Na jedné straně poukazuje na dosavadní praxi
rozhodování zhodnocenou jako dostačující a na soudnictví, na straně druhé chce
vydat jasná zesílená nařízení o blokové výjimce, vyhlášky a směrnice. Také je
podnikům k dispozici díky decentrálnímu užití čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES více
materiálu o rozhodnutích. Jako dodatečnou orientační pomůcku chce Komise
povolit neformální dotazy ze strany podniků, pokud se netýkají nevyjasněných a
nových otázek výkladu práva. Subjektivní právo na svůj postoj nemá být
vyhrazeno podnikům, neboť jinak by se opět nacházelo v blízkosti notifikačního
systému. Detaily mají být upraveny vyhláškou Komise.108
101
102
Geieger (FN 4), 169; Möschel (FN 4), 26; Schütz (FN 7), 693. Müller-Tautphaeus (FN 1), 156,
míní, že vysoká koordinační zátěž musí být akceptována, výhody nového systému ji vyrovnávají.
103
(FN 4), 169. Také aby se předešlo nedostačujícím kartelovým kompetencím místních instancí.
104
Deringer (FN 4), 9.
105
106
Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 12; Bílá kniha (FN 3) tz 50, 53.
107
108
77
číslo 4/2002
Proti zmíněné právní jistotě v novém systému existují různé námitky: Podle
nařízení 17/62 způsobuje oznámení ochranu před peněžitou pokutou (čl. 15 odst. 5
písm. a) ) a před nároky na náhradu škody. Tato jistota pro podniky odpadá, již
nemohou preventivně požadovat právní jistotu, musejí čekat až bude zahájeno
řízení na základě žaloby, stížnosti nebo z moci úřední. Teprve tam podnikům
objasní, jestli dohoda odpovídá čl. 81 Smlouvy o ES, což může až do této doby
vyvolat jisté potíže účastníkům dohody.109 V novém systému již neexistují žádná
nová konstitutivní rozhodnutí o udělení výjimek, nová pozitivní rozhodnutí mohou
být kdykoli zrušeny pro nedostatečný závazný účinek.110 Ale také dosavadní
správní praxe již nemůže zprostředkovat právní jistotu: comfort letters nezavazují
druhé rozhodné orgány a tímto způsobem je vyřízeno 90% notifikací.111 Dále je
zpochybňováno, že lze a je možné očekávat vlastní posouzení od podniků.
Obsahové předpoklady čl. 81 odst. 3 Smlouvy o ES lze těžko určit, v novém
systému se vynořilo pro podniky riziko subsumce. 112 Jim ale chybí potřebná data o
trhu, jsou jednoduše přetíženy a - přehnaně vyjádřeno - potenciální hříšníci jsou
vyzváni, aby se zprostili viny sami.113 Pro vlastní posouzení musí být dostatečně
jasný právní rámec.114 Komise tvrdí, že dostatečná praxe rozhodování existuje115,
což je zpochybňováno Deselaersem/Obstem.116 Nařízení o blokové výjimce,
vyhlášky a směrnice, které mají vše objasnit, nebudou podnikům také nápomocny:
Co se týká např. hranice podílu na trhu, jsou problémy v hodnocení menší v
normativu než ve skutečnosti, tyto právní texty předstírají proto zdánlivou jistotu.117
Jestliže věcná a právní situace není jasná a dostačující, pak se požaduje, aby
peněžní pokuty byly vyloučeny.118 Zdokonalené exkulpační možnosti kvůli ochraně
důvěry a poctivosti v případě uložení peněžité pokuty nekompenzuje právní jistotu,
kterou notifikace nabízí.119 Z těchto důvodů se požaduje pro podniky, pro něž není
vlastní posouzení možné a nedá se očekávat, možnost k předběžnému objasnění
jejich dohody Komisí.120
109
Bartosch (FN 69), 469; Deringer (FN4), 8; Schütz (FN 7), 691.
110
Srov. k této problematice FN 75, 76 a 79.
111
Möschel (FN 4), 25; Schütz (FN 7), 691. Deselaers/Obst (FN 33), 42 hovoří o 95%.
112
Deselaers/Obst (FN 33), 44; Bartosch (FN 69), 469.
113
Möschel (FN 4), 24
114
115
116
Bílá kniha (FN 33) 44.
117
118
119
120
Bartosch (FN 69), 472 a násl.; Deringer (FN 4), 9 a násl.
78
No. 4/2002
V. Posílené vyšetřovací pravomoci Komise
Vyšetřovací kompetence jsou upraveny v čl. 17 a násl. návrhu nařízení. V
zásadě chce Komise posílit dodatečnou kontrolu. To souvisí s projeveným
klíčovým stanoviskem ke stíhání hardcore-kartelů, které nepůsobily ani v
notifikačním systému ani v systému legálních výjimek (dobrovolně).
Čl. 17 návrhu nařízení pojednává o zkoumání jednotlivých odvětví
hospodářství. To odpovídá čl. 12 nařízení 17/62. Komise se chce více věnovat
tomuto šetření.121 Čl. 18 návrhu nařízení odpovídá čl. 11 nařízení 17/62 až na jednu
změnu: Podle řádu mohou zmocnění právní zástupci podávat informace jménem
svého mandanta. Za správnost ručí zastoupené podniky. Kompetence k vyžádání
zaujetí stanoviska fyzických a právnických osob je upravena v čl. 19 návrhu
nařízení. Nezávisle na tom, jestli jsou dotčení účastníky řízení, mohou zde být k
účelům důkazním přijata ústní prohlášení k protokolu. Čl. 20 návrhu nařízení
pojednává o vyšetřovacích kompetencích Komise. Nařízení dále přebírá znění čl.
14 nařízení 17/62, přináší přesto nějaké inovace. Dále inovace v odst. 2 leg cit
zvyšují vyšetřovací mocí. Odst. 2 písm. b) leg cit propůjčuje kompetenci k
prohlídce soukromého bytu, jestliže existuje odůvodnění podezření, že zde byly
uschovány podklady komerčního charakteru, které jsou pro řízení relevantní. Toto
je reakce na hodnoty získané na základě zkušenosti vyšetřovací činností úřadů pro
hospodářskou soutěž, podle toho nejde o ojedinělý případ, občas dojde k úschově
obchodních podkladů doma záměrně, aby bylo vyšetřování mařeno.122 Samozřejmě
je výkon takovéto pravomoci vázán na soudní nařízení, které podle čl. 20 odst. 7
návrhu nařízení musí být vyžádáno. Čl. 20 odst. 2 písm. e) návrhu nařízení
opravňuje členy Komise k zapečetění obchodních prostor a omezení, aby se mohlo
předejít nebezpečí zamlčování zjištěných skutečností. Porušení úřední uzávěry
bude potrestáno podle čl. 22 odst. 1 písm. d) návrhu nařízení peněžitou pokutou.
Čl. 20 odst. 2 písm. f) návrhu nařízení ustanovuje kompetenci k pokládání ústních
dotazů k předmětu vyšetřování.123 V odst. 8 leg cit je kladně hodnocena judikatura
v případu Hoechst.124 Jde přitom o požadavek nařízení k prohlídce u národních
soudů za pomoci národních úřadů v případě odporu podniků proti vyšetřování.
Národní soudce přitom nesmí posouzení Komise nahradit svým vlastním a také
nesmí zpochybnit platnost rozhodnutí Komise. Jeho kompetence je omezena na
kontrolu pravosti rozhodnutí Komise a na kontrolu přiměřenosti donucovacích
opatření podle předmětu vyšetřování. Komise musí proto svá rozhodnutí o
vyšetřování náležitě zdůvodnit. V zájmu jednoty je užito při vyšetřování
komunitárního práva.125 Čl. 21 upravuje zkoumání provádění úřady pro
121
122
Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 8, 28.
123
Podle čl. 14 návrhu 17/62 mohla být požadován
124
EuGH ze dne 21.9.1989, Rs. 46/87, 227/88, Slg. 1989, 2859.
125
79
číslo 4/2002
hospodářskou soutěž jednotlivých členských zemí a odpovídá čl. 13 nařízení 17/62,
připouští ale, že vyšetřování mohou být prováděna nejen jménem Komise, nýbrž
také jménem úřadů pro hospodářskou soutěž ostatních členských států. To zaručuje
účinnou spolupráci v síti úřadů, neboť u případů překračujících rámec je nutno
hledat důkazní prostředky často v ostatních členských státech.126
VI. Ostatní systémově relevantní ustanovení
V čl. 24 návrhu nařízení je upraveno promlčení stíhání. Také zde je provedeno
přizpůsobení na nový prováděcí systém. Promlčení stíhání je tedy pak také
přerušeno, jestliže stíhání je prováděno ve smyslu čl. 81 a 82 Smlouvy o ES
národními úřady bez návrhu Komise. Stejně je pak přizpůsobeno promlčení
výkonu trestu (čl. 25 návrhu nařízení). Služební tajemství (čl. 27 návrhu nařízení)
se vztahuje na všechny důvěrné informace, které si národní úřady na základě
návrhu nařízení navzájem vyměňují, a doplňuje tak čl. 12 odst. 2 návrhu nařízení.
VII. Hodnocení návrhu nařízení
V zásadě je decentralizace užití soutěžního práva vítaná, také s ohledem na
princip subsidiarity, neboť soudy a úřady jednotlivých členských států mohou ve
srovnání s Komisí vykázat bližší vztah ke skutečnému dění. Současně se může
docílit znatelných efektů odlehčení pro Komisi a jejího požadavku, soustředit se na
závažné přestupky, které se v platném systému vyskytují, je vítán. Posilnit
vyšetřovací kompetence, je zároveň signálem k zcela silnější a efektivnější
kontrole dodržování komunitárního práva. Dále je pozitivní poznamenat, že
Komise chce svůj legitimní význam při tvorbě a řízení komunitární politiky
soutěže podtrhnout a vybudováním sítě spolu s národními úřady pro hospodářskou
soutěž a soudy chce tyto nechat na tom aktivně podílet. Zdá se být také
nerealistické, že plánovaný systém může fungovat. Spolupůsobení členských států
navzájem na straně jedné a s Komisí na straně druhé v této „síti“ se jeví být
vycházeje z této idey praktikovatelné a zdůrazňuje roli Komise jako „první dámy“
evropské politiky soutěže.
Přesto je také nutné, mírnit energii a činorodost v reformním procesu a
postupovat obezřetně, obzvláště týká-li se to právních problémů kompetence.
Otázka přípustnosti systému zákonných výjimek musí být definitivně vyjasněna,
neboť v případě nepřípustnosti, kterou by v poslední řadě musel stanovit Evropský
soudní dvůr, zůstává východiskem změna primárního práva.
Také musejí být ještě vyřešeny další „nejasnosti“ v plánu reformy, jako třeba
možnost vydání konstitutivních rozhodnutí o výjimkách - také nařízení o
126
80
Zdůvodnění návrhu nařízení (FN 2) 29. a ke komerčním podkladům jen ústní vysvětlení.
No. 4/2002
výjimkách - neboť to je v rozporu k zásadní ideji systému legálních výjimek.127
Také možnost členských států, vydávat odchylná rozhodnutí o jednom a téže
způsobu chování, je problematická, jednak vzhledem ke koherenci notifikační
praxe soutěžního práva ES, jednak také vzhledem k právní jistotě podniků, která je
již nutným vlastním posouzením v novém systému omezena.
Rechtsbegriffe
s Wettbewerbsrecht - právo (hospodářské) soutěže
e Rechtssicherheit - právní jistota
e Rechtsgrundlage - právní základ
s Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung - zákaz zneužívání dominantního
postavení na trhu
r Genehmigungsvorbehalt - výhrada udělení souhlasu
völkerrechtliche Verträge - mezinárodní smlouvy
e Gruppenfreistellung - bloková výjimka
r Verordnungsentwurf - návrh nařízení
s Anmeldesystem - ohlašovací / notifikační systém
s Genehmigungssystem - povolovací systém
s Legalausnahmesystem - systém legálních výjimek
e Vereinbarung - dohoda
erlassen - vydat (nařízení)
e Zuständigkeit -kompetence
e Befugnis - oprávnění
e Untersuchung - vyšetřování
127
Srov. k tomu užití při FN 73, 75, 76 a 79.
81

39 Dr. Berndt Kante Karl-Franzens-Universität Graz Karl

Transkript

Podobné dokumenty

Versicheru n gs-Police zur Verkeh rshaftu ng Nr. w

OBEC BRLOH GPS: 48° 55′ 45.107″N 14° 13′ 12.578″E První

MINTSTERSTVo Ltvorxiuo pRosrnnni

82 Dr. Sigmar Stadlmeier, LL.M. (London)

v češtině - Časopis Freundschaft