58 Dr. Angelika Müller Institut für Österreichisches, Europäisches

Transkript

Mezinárodní a srovnávací právní revue
číslo 6/2002
Dr. Angelika Müller
Institut für Österreichisches, Europäisches und
Vergleichendes Öffentliches Recht, Politikwissenschaft
und Verwaltungslehre an der Universität Graz
Unstitut rakouského, evropského a srovnávacího veřejného
práva, politologie a správy při Univerzitě v Grazu
1973
Geburt
1991
Matura am neusprachigen Gymnasium Ursulinen Graz
1996-2000
Tutorium an der RESOWI-Bibliothek
1997
Sponsion zur Mag. jur.
2000-2001
Gerichtspraktikum am Sprengel OLG Graz
2001
Promotion zur Dr. jur.
seit November 2001 Assistentin am Institut für Öffentliches Recht Graz
narozena 1973
1991
Maturita na jazykovém Gymnáziu Voršilek v Grazu
1996-2000
praxe v knihovně RESOWI
1997
titul Mag. jur.
2000-2001
soudní praktikantka u Sprengel OLG Graz
2001
udělení titulu Dr. jur.
od listopadu 2001 asistentka v Institutu veřejného práva v Grazu
58
International and Comparative Law Review
No. 6/2002
II. Die europäische Grundrechtscharta1
I. Einleitung
§ 1: „Vor dem Gesetz sind alle Staatsbürger gleich... Die Gesamtheit der
Staatsbürger ist das Volk.“ § 2: „Die Freiheit der Person ist gewährleistet. Niemand
darf seinem gesetzlichen Richter entzogen werden... Niemand darf verhaftet
werden, außer kraft eines richterlichen, mit Gründen versehenen Befehls.“ Sind das
die Grundrechte aus der Europäischen Grundrechtscharta, die 2002 in Nizza
proklamiert wurde? Nein, sie sind es nicht. Hierbei handelt es sich um einen Teil
der sogenannten Staatsbürgerlichen Grundrechte, die bereits vor mehr als 150
Jahren, genauer gesagt 1848, im sogenannten „Kremsierer Entwurf“ in 27
Paragraphen hier in Kremsier vom Reichsrat, dem ersten österreichischen
Parlament niedergeschrieben wurden. Und diese Grundrechte sollten für das
Kaisertum Österreich, also auch für Böhmen, Mähren und Schlesien gelten.2
Zur Implementierung dieses Entwurfes kam es jedoch nicht, da der Reichstag
am 4. März 1849 aufgelöst wurde und die Märzverfassung durch Kaiser Franz
Josef eingeführt wurde. In der Begründung dazu hieß es, dass sich der Reichstag in
„Erörterungen aus dem Gebiete der Theorie“ eingelassen habe „welche nicht nur
mit den tatsächlichen
Verhältnissen der Monarchie in entscheidendem
Widerspruch stehen, sondern überhaupt der Begründung eines geordneten
Rechtszustandes im Staate entgegentreten“.3
Immerhin– die Idee der Grundrechte und des Grundrechtsschutzes existierte
bereits– und wenn wir nun die Entwicklung der Grundrechte innerhalb Europas,
nämlich in der EU betrachten, so doch vor dem Hintergrund, dass sämtliche
Überlegungen, Gedanken und wohl auch Kompromisse auf diesem Gebiet gar
nicht so neu und auch keine Erfindung des 21. Jahrhunderts sind, sondern im
Gegenteil bereits vor über 150 Jahren für Mitteleuropa bereits einmal konkret
durchdacht worden sind.
1
Vortrag, gehalten am 31.8.2002 in Kremsier im Rahmen der Sommerschule zum Thema „Die
aktuellen Aspekte der Osterweiterung“
2
Entwurf des österreichischen Reichstages, welcher in der Zeit vom 22.7. 1848 bis 4.3. 1849 getagt
hat („Kremsierer Entwurf“).
3
RGBl 1849/150.
59
číslo 6/2002
II. Entstehung der Grundrechte innerhalb der EU
A. Allgemeines
Als die Gründungsverträge der Europäischen Gemeinschaften, ds der Vertrag
über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl vom 18.
April 19514, der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 25.
März 19575 und der Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft
vom 25. März 19576 geschlossen wurden, standen primär wirtschaftliche Interessen
im Vordergrund. Mit der Montanunion wollte man einen gemeinsamen Markt für
Kohle und Stahl schaffen sowie Zölle und Kontigentierungsregelungen in diesem
Bereich abschaffen; auch die Euratom und die EWG waren wirtschaftliche
Zusammenschlüsse. Daher enthalten sie – anders als die meisten Rechtsordnungen
der Mitgliedstaaten – keinen geschriebenen Grundrechtskatalog. Allerdings werden
grundlegende Freiheiten wirtschaftlicher Natur erwähnt, nämlich die sog vier
Grundfreiheiten. Dazu gehören die Freiheit des Warenverkehrs gemäß Art 23 ff
EGV, die Niederlassungsfreiheit gemäß Art 39 ff EGV, die Dienstleistungsfreiheit
gemäß Art 49 ff EGV und die Freiheit des Kapitalverkehrs gemäß Art 56 EGV.
Diese Grundfreiheiten dienten jedoch zunächst eher der Verwirklichung eines
gemeinsamen Marktes denn als effektive Grundrechte. Des weiteren war der
absolute Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor dem nationalen Recht noch nicht
geboren und daher stand ein eigener Grundrechtsschutz noch nicht zur Debatte.7
Doch je mehr die Idee eines gemeinsamen Europa auch politische
Dimensionen bekam und man begann, das Thema „eine Verfassung für Europa“ zu
vertiefen, umso mehr wurde auch die Frage nach einer verfassungspolitischen
Legitimation ihrer Hoheitsgewalt laut.8 So wie in der Entstehung eines modernen
demokratischen Verfassungsstaates neben der Ausübung einer Staatsgewalt auch
die Stellung des Einzelnen im Staat zur Aufgabe der Verfassung wurde, so stellte
sich dieses Problem auch in einem immer näher zusammenwachsenden Europa.
Neben dem Staatsaufbau und den Zielrichtungen des jeweiligen Staates sind auch
4
BGBl 1995/46 idF BGBl III 1999/83.
5
BGBl III 1999/86.
6
BGBl 1995/45 idF BGBl III 1999/83.
7
vgl dazu Udo Fink, Der Grundrechtsschutz in der Europäischen Union nach dem Amsterdamer
Vertrag, in: Winfried Kluth (Hrsg), Die Europäische Union nach dem Amsterdamer Vertrag, BadenBaden, 58 f.
8
Jürgen Schwarze, Europäischer Grundrechtsschutz – Grundfragen, aktuelle Rechtsentwicklungen,
künftige Perspektiven, ZfV 1993, 1.
60
No. 6/2002
die Rechte des Einzelnen, die damit Grenzen der staatlichen Gewalt markieren, in
den meisten Verfassungen der einzelnen Staaten vorhanden.9
In Zusammenhang mit der zweiten Erweiterungsrunde bekräftigten die Staatsund Regierungschefs der Mitgliedsstaaten 1978 in einer Erklärung des
Europäischen Rates, dass „die Achtung und die Aufrechterhaltung der
parlamentarischen Demokratie und der Menschenrechte in allen Mitgliedsstaaten
wesentliche Elemente ihrer Zugehörigkeit zu den Europäischen Gemeinschaften
sind“.10 Diese Erklärung war als deutliches Signal für Griechenland, Spanien und
Portugal gedacht, die 1975 bzw 1977 förmliche Beitrittsgesuche gestellt hatten und
wo autoritäre Regime erst vor kurzen ihre Macht verloren hatten. Und auch die
Kommission verband die Stellungnahme zum Beitritt Griechenlands mit einer
ähnlichen Formulierung.11
Erst mit der Einheitlichen Europäischen Akte EEA wurden Grundrechte 1987
erstmals in einem Vertrag expressis verbis erwähnt – zumindest in der Präambel.
Mit der EEA wollte man die Grundlage für die Vollendung des Europäischen
Binnenmarktes und auch für die Europäische Politische Zusammenarbeit schaffen.
Zu diesem Zwecke waren die Vertragsparteien entschlossen, gemeinsam für
Demokratie einzutreten, wobei sie sich „auf die in den Verfassungen und Gesetzen
der Mitgliedstaaten, in der Europäischen Konvention zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten und der Europäischen Sozialcharta
anerkannten Grundrechte, insbesondere Freiheit, Gleichheit und soziale
Gerechtigkeit“ stützen.12
B. Rechtsprechung des EuGH
Da es also weder in den Gründungsverträgen noch im sekundären
Gemeinschaftsrecht einen kodifizierten Grundrechtskatalog gab, lag es am EuGH,
in welcher Weise er Grundrechte durch Rechtsfortbildung bzw Richterrecht in die
EU einführen wollte. Doch die anfänglichen Versuche von Prozeßparteien, auf
etwaige Grundrechtsverletzungen einzugehen, wurden vom EuGH nicht
wahrgenommen.
So auch in der Rechtssache Stork13 im Jahre 1959: der EuGH lehnte die
Überprüfung von innerstaatlichen Recht ab, da er bei Anwendung des Vertrages
9
zur Entstehung von Grundrechten siehe Herbert Schambeck, Grundrechte in westeuropäischen
Verfassungen, ÖJZ 1992, 634 ff.
10
Europäischer Rat in Kopenhagen, Erklärung zur Demokratie, Bulletin der Europäischen
Gemeinschaften, 1978/3, 5.
11
vgl dazu Benedikt Speer, die Europäische Union als Wertegemeinschaft, DÖV 2001983.
12
Abl Nr L 169 vom 29.6.1987.
13
EuGH, Rs 1/58.
61
číslo 6/2002
lediglich die Wahrung des Rechts zu sichern habe. Daher könne der in den
Verfassungen der jeweiligen Mitgliedstaaten verankerte Grundrechtschutz kein
Maßstab für die Überprüfung von Gemeinschaftsrecht sein.
1. Solange I und II
Entscheidungen wie diese führten jedoch in einen Teufelskreis, da
Grundrechtsverletzungen völlig unangreifbar erschienen. Auf der einen Seite
konnten
nationale
Gerichte
aufgrund
des
Anwendungsvorrangs
Gemeinschaftsrechtsakte nicht überprüfen, auf der anderen Seite lehnte der EuGH
eine Grundrechtsprüfung aus den bereits angeführten Gründen nach wie vor ab.14
Zumindest den Anwendungsvorrang von EU-Recht gegenüber nationalem Recht
hatte der EuGH eindrucksvoll im Urteil Costa/ENEL bekräftigt. Der
Anwendungsvorrang konnte jedoch nur dann wirklich Geltung erlangen, wenn das
Gemeinschaftsrecht selbst in der Lage ist, einen ausreichenden Grundrechtsschutz
zu garantieren.
Diese Überlegungen führten schlußendlich zum sogenannten „Solange IBeschluß“15 des deutschen Bundesverfassungsgerichtes am 29. Mai 1974. Darin
schränkte das Bundesverfassungsgericht den Anwendungsvorrang des EU-Rechtes
„solange der Integrationsprozeß der Gemeinschaft nicht so weit fortgeschritten ist“
ein, „daß das Gemeinschaftsrecht auch einen von einem Parlament beschlossenen
und in Geltung stehenden formulierten Katalog von Grundrechten enthält, der dem
Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat ist.“ Der dahinter stehende
Gedanke war wohl der, dass das Gemeinschaftsrecht zumindest an einem
Kernbereich der Verfassung meßbar sein muß, um ihm die endgültige Prüfung zu
überlassen.
Doch der deutsche Bundesverfassungsgerichtshof war nicht das einzige
Höchstgericht innerhalb der EU, das einen nationalen Grundrechtsvorbehalt
vorgebracht hat. Einen solchen brachte auch der italienische Corte Costituzionale
im Jahre 1973 in der Entscheidung Frontini16 vor.
Mehr als 10 Jahre blieb der deutsche Bundsverfassungsgerichtshof bei dieser
Meinung bis er sie im sogenannten „Solange II-Beschluß“17 quasi umkehrte. Die
Verfassungen der einzelnen Staaten war vorangeschritten, sodass er keine
Befürchtungen bezüglich des Grundrechtschutzes haben mußte und so meinte er
„solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des
14
Johannes Hengstschläger, Grundrechtsschutz kraft EU-Rechts, JBl 2000, 409 f.
15
BVerfGE 37, 271-Solange I.
16
Sent 183/73, EuR 1974, 255.
17
BverfGE 73, 339-Solange II.
62
No. 6/2002
Gerichtshofes der Gemeinschaften einen wirksamen Schutz der Grundrechte
gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleisten, der dem
vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im wesentlichen
gleichzuachten ist...wird das Bundesverfassungsgericht seine Gerichtsbarkeit über
die Anwendbarkeit von abgeleiteten Gemeinschaftsrecht...nicht mehr ausüben und
dieses Recht mithin nicht mehr am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes
überprüfen“. Der Kernbestand des Grundrechtschutzes sei mittlerweile gewahrt;
des weiteren spricht er auch die mittlerweile durch den EuGH vorgenommenen
Konkretisierungen und Ausdifferenzierungen grundrechtlicher Positionen im
Gemeinschaftsrecht an.
2. Weitere Entwicklung
Unabhängig
vom
Solange
I-Beschluss
des
deutschen
Bundesverfassungsgerichtshofes begann der EuGH seine Rechtsprechung in
Richtung Grundrechtsschutz auszubauen. Denn bereits 1969 kam es mit dem Fall
Stauder18 in einem sogenannten leading-case zu diesem Thema zur erstmaligen
Erwähnung der Grundrechte. Dabei hatte ein deutsches Gericht die Frage zur
Vorabentscheidung gestellt, ob eine in einer Entscheidung der Kommission der
Europäischen Gemeinschaften enthaltene nähere Bestimmung mit den allgemeinen
Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts vereinbar wäre. Dazu führte der EuGH an,
dass die strittige Vorschrift nichts enthalte, „was die in den allgemeinen
Grundsätzen der Gemeinschaftsrechtsordnung, deren Wahrung der Gerichtshof zu
sichern hat, enthaltenen Grundrechte der Person in Frage stellen könnte.“ In
diesem Fall ging es darum, ob die Abgabe verbilligter Butter an Empfänger
bestimmter sozialer Hilfen an eine Bekanntgabe des Namens des Empfängers
gegenüber dem Verkäufer geknüpft ist. Denn zur Förderung des Absatzes
überschüssiger Buttermengen auf dem gemeinsamen Markt war es möglich,
bestimmten Sozialhilfe beziehenden Gruppen Butter zu einem niedrigen Preis zur
Verfügung zu stellen. Dazu jedoch hatten die Staaten Maßnahmen zu treffen, damit
die berechtigten die verbilligte Butter nur gegen Vorlage eines auf ihren Namen
ausgestellten Gutscheines erhalten konnten. Diese Formulierung war aber nur in
der deutschen Version an den Namen geknüpft, in anderen Ländern war nur von
einem individualisierten Gutschein die Rede. Der Beschwerdeführer sah dies als
eine Verletzung der Menschenwürde und des Gleichheitssatzes an. Die streitige
Vorschrift war dahingehend auszulegen, dass die namentliche Bezeichnung nicht
vorgeschrieben, aber auch nicht untersagt wurde.
Und auch in der Rechtssache Internationale Handelsgesellschaft19 vom 17.
Dezember 1970 kam der EuGH zu dem Ergebnis, dass die Beachtung der
18
EuGH, Rs 29/69-Stauder.
19
EuGH, Rs 11/70.
63
číslo 6/2002
Grundrechte zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehört, deren Wahrung der
Gerichtshof zu sichern hat. „Die Gewährleistung dieser Rechte muß zwar von den
gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten getragen sein, sie
muß sich aber auch in die Struktur und die Ziele der Gemeinschaft einfügen“. Einund Ausfuhrlizenzen, die durch Agrarverordnungen der Gemeinschaft
vorgeschrieben sind und die für die Inhaber die durch eine Kautionsstellung
abgesicherte Verpflichtung zur Durchführung der geplanten Geschäfte begründen,
sind notwendig und angemessen und verletzen kein Grundrecht.
Mit diesen beiden Entscheidungen hatte der EuGH also festgestellt, dass die
Grundrechte zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehören. In dieser Berufung
auf die allgemeinen Rechtsgrundsätze, die der Gerichtshof zu wahren hat, zählen
die
Grundrechte
nur
zu
einer
Untergruppe.
Auch
in
der
Gemeinschaftsrechtsordnung befinden sich Verweisungen auf diese allgemeinen
Rechtsgrundsätze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind.
Dies war zumindest ein Bekenntnis zu den Grundrechten, wiewohl die nähere
Ausgestaltung erst in der weiteren Rechtsprechung konkretisiert wurde.20
Der EWG-Vertrag selbst verweist in Art 215 auf die allgemeinen
Rechtsgrundsätze als Rechtsquelle und zwar im Bereich der außervertraglichen
Haftung.21.
Auf die allgemeinen Rechtsgrundsätze bezieht sich der EuGH auch mit dem
Urteil Nold22 im Jahre 1974. Dabei führt er an, dass die Grundrechte zu den
allgemeinen Rechtsgrundsätzen zählen, die der Gerichtshof zu wahren hat. Dabei
habe er von den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten
auszugehen. Er könne keine Maßnahme als rechtens ansehen, die mit den von den
Verfassungen dieser Staaten anerkannten und geschützten Grundrechte nicht
vereinbar sind. Weiters spricht der EuGH – zunächst zwar erst allgemein, aber
zumindest als Anfang – über die „internationalen Verträge über den Schutz der
Menschenrechte, an deren Abschluß die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder
denen sie beigetreten sind“ und die auch im Rahmen des Gemeinschaftsrechts zu
berücksichtigen sind.
20
Carl Otto Lenz, Der europäische Grundrechtsstandard in der Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofes, EuGRZ 1993, 586.
21
Gil Carlos Rodriguez Iglesias, Grundrechtsschutz im Europäischen Gemeinschaftsrecht nach der
Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften, in Österreichische
Juristenkommission (Hrsg), Kritik und Fortschritt im Rechtsstaat, Wien 1995, 137.
22
EuGH Rs 4/73.
64
No. 6/2002
C. Herausbildung einzelner Grundrechte
1. Allgemeines
Neben der Erwähnung der Grundrechte im Rahmen der allgemeinen
Rechtsgrundsätze wurden aber auch einzelne Grundrechte selbst herausgebildet.
Dazu gehören die in den Verträgen verankerten Grundfreiheiten, denen der EuGH
teilweise Grundrechtsqualität zuerkannt hat, indem er in der Freizügigkeit ein
„Grundrecht der Arbeiter und ihren Familien“ sah. 23
Daneben gibt es jedoch auch Art 119 EGV, der das gleiche Entgelt für
Männer und Frauen bei gleicher Arbeit vorsah. Dem Wortlaut zufolge verpflichtet
er nur die Mitgliedsstaaten, durch den Vertrag von Amsterdam hat der EuGH das
Grundrecht in der Rechtssache Defrenne24 auf das Verhältnis zwischen
Arbeitgebern und Arbeitnehmern und somit mit Drittwirkung ausgestattet. Er legt
weiters auch fest, dass gleichwertige Arbeit als gleiche Arbeit gilt.
Ein weiteres Diskriminierungsverbot findet sich in Art 6 EGV, der als
Interpretationsmaxime für den ganzen Vertrag gilt und dabei unmittelbar wirkt. Er
verbietet nicht nur unmittelbare Diskriminierung, sondern schließt auch verdeckte
Diskriminierungen aus. Demgegenüber kommt der allgemeine Gleichheitssatz kraft
Richterrecht als fundamentaler Rechtssatz zur Anwendung; der EuGH meinte in
der Rechtssache Wagner, dass eine Diskriminierung immer dann anzunehmen sei,
wenn „gleiche Sachverhalte ungleich oder ungleiche Sachverhalte gleich
behandelt werden“.25
Weiters wurden das Eigentumsrecht, die Berufsfreiheit, die Unverletzlichkeit
der Wohnung, der Familienschutz, die Vereinigungsfreiheit, die Religionsfreiheit,
die Meinungsfreiheit und verschiedene Verfahrensgrundsätze durch zahlreiche
Entscheidungen des EuGH herausgebildet. Aber auch rechtsstaatliche Grundsätze,
wie die Verhältnismäßigkeit, der Vertrauensschutz, das Rückwirkungsverbot sowie
die Rechtssicherheit und Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, wurden vom EuGH
anerkannt.26
23
EuGH Rs 152/82.
24
EuGH Rs 80/70.
25
EuGH Rs 37/1983.
26
dazu nähere Ausführungen Francesco Palermo, Neue Wege im EU- Grundrechtsbereich, ecolex
1998, 665.
65
číslo 6/2002
2. Rechte aus der Unionsbürgerschaft
Durch die im Rahmen der Verträge vorgesehenen Freiheiten des
Personenverkehrs wurde bereits in den 60er Jahren an die Einführung einer
„Europabürgerschaft“ mit präzisierten Rechten und Pflichten gedacht. Mit dem
EU-Vertrag vom 7.2.199227 wurde in Art 2 die Unionsbürgerschaft als Ziel erwähnt
und nun in den EGV eingeführt. Danach ist Unionsbürger, wer die
Staatsangehörigkeit eines Mitgliedsstaates besitzt. Dies beinhaltet das Recht, sich
im Hoheitsgebiet der Mitgliedsstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, das aktive
und passive Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament und den
Kommunalwahlen in dem Mitgliedsstaat, in dem er seinen Wohnsitz hat, das
Petitionsrecht sowie das Recht auf Gewährung des diplomatischen und
konsularischen Schutzes durch einen anderen Mitgliedsstaat.28
Diese Rechte für Unionsbürger wurden in die Grundrechtscharta als sog
Bürgerrechte eingegliedert und es wird in diesem Zusammenhang näher auf sie
eingegangen.
III. Verhältnis zur EMRK
Wie das innerstaatliche Recht der Mitgliedsstaaten werden die
völkerrechtlichen Normen als solche formell nicht angewendet, aber als Quelle für
die Ermittlung der gemeinsamen allgemeinen Rechtsgrundsätze herangezogen.
Wie bereits angesprochen, erwähnt der EuGH die internationalen Verträge
über den Schutz der Menschenrechte im Urteil Nold zum ersten, aber bei weiten
nicht zum letzten Mal.
Erstmals namentlich erwähnt und als möglichen Prüfungsmaßstab genannt
wird die EMRK in der Rechtssache Rutili29. Dabei geht es nicht um die Beurteilung
einer möglichen Grundrechtsverletzung, sondern um die Zulässigkeit der
Einschränkung der Grundfreiheit der Arbeitnehmerfreizügigkeit.
In der weiteren Folge prüft der EuGH immer wieder Handlungen von
Gemeinschaftsorganen und nationale Maßnahmen anhand der Grundrechte, die
durch die EMRK gewährleistet sind. So spricht er auch im Urteil Johnston30, wie in
der Gemeinsamen Erklärung der Versammlung, des Rates und der Kommission
vom 5.April 1977 und in der Rechtsprechung des Gerichtshofes anerkannt ist „sind
27
ABl 1992 C 191/1 idgF.
28
dazu näher Walter Obwexer, Das Recht der Unionsbürger auf diplomatischen und konsularischen
Schutz, ecolex 1996, 323.
29
EuGH Rs 36/75.
30
EuGH Rs 222/84.
66
No. 6/2002
die leitenden Grundsätze dieser Konvention im Rahmen des Gemeinschaftsrechts
zu berücksichtigen“.
Zur Klärung der Frage, ob und welche Bestimmungen der EMRK Bestandteil
des Gemeinschaftsrechts sind, legte der OGH gemäß Art 234 EGV diese zur
Vorabentscheidung dem EuGH vor; dieser jedoch erklärte sich zur Beantwortung
dieser Frage als unzuständig, da sich diese Frage in einem rein innerstaatlichen Fall
stellte, der nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fiel.31
Für die Überlegungen, in welchem Verhältnis das Gemeinschaftsrecht zur
EMRK steht, ist es von großer Bedeutung, dass alle Mitgliedsstaaten der
Europäischen Gemeinschaften ebenso Vertragsparteien der Konvention sind.
Daher wurde auch immer wieder die Meinung vertreten, dass die Gemeinschaft als
Institution, die aus mehreren Vertragspartnern besteht, durch die Konvention
zumindest indirekt gebunden ist, also durch ihre Mitgliedsstaaten als
Konventionsmitglieder. Insoweit sei die Gemeinschaft in die Rechtsstellung ihrer
Mitglieder durch einen völkerrechtlichen Substitutions- und Sukzessionseffekt
getreten. Allerdings hat der EuGH nie festgestellt, dass die EMRK die
Gemeinschaften als solche binde, sondern immer nur über die allgemeinen
Rechtsgrundsätze in die einzelnen Entscheidungen hat einfließen lassen. So wird
auch in der Lehre die Meinung vertreten, die Tatsache, dass die EMRK nicht
allein, sondern neben anderen Erkenntnisquellen angewendet wird, führe zu einer
Erhöhung des Grundrechtsschutzes. Der von der EMRK gebotene
Grundrechtsschutz
stelle
also
quasi
einen
sicheren,
minimalen
Grundrechtsschutzstandard in der Gemeinschaftsrechtsordnung dar.32
Dass der EuGH jedoch nicht unmittelbar an die EMRK gebunden ist, stellte
auch die EKMR im Fall C.F.D.T. fest.33 Das stellte auch der Generalanwalt
Darmon in seinem Schlußantrag in der Rechtssache Orkem fest.34
Allerdings hatte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte 1999 über
einen Fall zu entscheiden, in dem es um eine Sache der Europäischen
Gemeinschaften ging, nämlich um das Wahlrecht zum Europäischen Parlament.
Eine in Gibraltar ansässige Person, Frau Matthews, hatte in Gibraltar erfolglos die
Eintragung in das Wählerregister für die Wahlen zum Europäischen Parlament
beantragt und konnte so an den Wahlen im Jahre 1994 nicht teilnehmen. Gibraltar
ist nach Art 227 Abs 4 EGV zwar Teil des Geltungsbereiches des EG-Vertrages,
aber nicht Teil des Vereinigten Königreiches. Der EGMR folgte nicht dem
Einwand, die Regelungen zur Wahl zum Europäischen Parlament stellten einen
31
EuGH Rs C-299/95.
32
Elisabeth Sperlich, Die Geltung der EMRK im Gemeinschaftsrecht, JAP 2000/2001,7 ff.
33
EKMR, EuGRZ 1979, 431.
34
EuGH Rs 374/87.
67
číslo 6/2002
Rechtsakt der Gemeinschaften dar und könnten den Mitgliedsstaaten nicht
gesondert zugerechnet werden. Durch den Vertrag von 1976, der die Direktwahl
des Europäischen Parlamentes zum Inhalt hat, haben die Mitgliedsstaaten
Kompetenzen an eine internationale Organisation übertragen. Dass die Rechte aus
der EMRK dabei jedoch gesichert bleiben, dafür haben die Mitgliedsstaaten selbst
weiterhin Sorge zu tragen.35 Mit dieser Entscheidung also wird deutlich gemacht,
dass die Verantwortlichkeit der Konventionsstaaten zur Beachtung der EMRK
auch im Bereich der Europäischen Gemeinschaften besteht.
Doch es bestehen auch inhaltliche Unterschiede in der Rechtsprechung der
beiden Gerichtshöfe. So wurde zB vom EGMR in der Rechtssache Niemietz und
vom EuGH in der Rechtssache Hoechst unterschiedlich entschieden. In der Frage
um den Umfang und die Grenzen der Ermittlungsbefugnisse der EG-Kommission
im Bereich des Wettbewerbsrechts kam der EuGH zu dem Schluß, dass es nicht
genügend rechtliche Gemeinsamkeiten zwischen den Mitgliedsstaaten gebe, um
ein Grundrecht auf den Schutz von Geschäftsräumen juristischer Personen
anerkennen zu können; er fügte aber weiters hinzu, dass die Grundrechte nach
ständiger Rechtsprechung zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehören, die der
Gerichtshof zu wahren hat. Der EGMR sah dies zwar anders, aber die
Entscheidung Nimietz erging jedoch erst nach jener des EuGH.
Es liegen zwar noch weitere divergierende Fälle vor, jedoch lagen die Urteile
des EuGH, die nicht mit denen des EGMR übereinstimmen, in allen Fällen zeitlich
vor denen des EGMR, sodass zum Zeitpunkt der Urteilsfällung durch den EuGH
noch keine eindeutige Rechtsprechung des EGMR vorhanden war.36
Die Divergenzen zwischen den beiden Gerichtshöfen ließen sich am
einfachsten durch einen Beitritt der Gemeinschaft zur EMRK lösen. Zu diesem
Ergebnis war auch der Rat der Europäischen Union gekommen und stellte deshalb
am 26. April 1994 gemäß Art 228 Abs 6 EG-Vertrag den Antrag an den EuGH auf
ein Gutachten zu der Frage, ob der Beitritt der Europäischen Gemeinschaft zur
Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4.
November 1950 mit dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
vereinbar sei. Ein Grundsatzbeschluß über die Aufnahme von Verhandlungen
könne erst dann gefaßt werden, wenn der Gerichtshof geprüft habe, ob der geplante
Beitritt überhaupt mit dem Vertrag vereinbar sei.
Dazu führte der EuGH in seinem Gutachten über die Zuständigkeit der
Gemeinschaft für einen Beitritt zur Konvention aus, dass nach Art 3b des
Vertrages die Gemeinschaft innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag
35
EGMR, Urt vom 18.2.1999, 24833/94, EuGRZ 1999, 200-Matthews.
36
zur Diskrepanz von Urteilen des EGMR und EuGH Siegbert Almer/Ulrich Widmaier, Die EUCharta der Grundrechte und ihre Auswirkung auf die Rechtsprechung, EuGRZ 2000, 504.
68
No. 6/2002
zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig sei und aus diesem Grunde nur
über begrenzte Ermächtigungen verfüge. Dieser Grundsatz der begrenzten
Ermächtigung gelte sowohl für internes als auch für völkerrechtliches
Gemeinschaftshandeln. Allerdings verleihe keine Bestimmung des Vertrages den
Gemeinschaftsorganen allgemein die Befugnis, Vorschriften auf dem Gebiet der
Menschenrechte zu erlassen oder völkerrechtliche Verträge in diesem Bereich zu
schließen. Nach ständiger Rechtsprechung, so führt er weiter in seinem Gutachten
an, gehören die Grundrechte zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, wobei der
Konvention in diesem Zusammenhang besondere Bedeutung zukomme.
Zusammenfassend kann also gesagt werden: die Wahrung der Menschenrechte ist
zwar „eine Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Handlungen der
Gemeinschaft“, aber ein Beitritt zur Konvention würde eine wesentliche Änderung
durch die Einbindung in ein völkerrechtliches, andersartiges institutionelles System
mit sich bringen.37
In diesem Gutachten wird der Beitritt der EG zur EMRK also nicht generell
für unmöglich erklärt, jedoch beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechtes
nur mittels einer Vertragsänderung für realisierbar gehalten.
Da über eine etwaige Vertragsänderung jedoch nicht weiter nachgedacht
wurde, wurden andere Wege gesucht, den Grundrechten in einem gemeinsamen
Europa zu einem ausreichenden Schutz zu verhelfen. Einen Ansatzpunkt lieferte
bereits der Vertrag von Maastricht.
IV. Verträge von Maastricht und Amsterdam
Der Vertrag von Maastricht enthält erstmals in der Geschichte der
Europäischen Gemeinschaften einen primärrechtlichen Bezug zur Europäischen
Menschenrechtskonvention. Zwar findet sich auch hier kein Grundrechtskatalog,
aber immerhin eine Erwähnung. Denn in Art F Abs 2 des Vertrages über die
Europäische Union heißt es: „Die Union achtet die Grundrechte, wie sie in der am
4. November 1950 in Rom unterzeichneten europäischen Konvention zum Schutze
der Menschenrechte und Grundfreiheiten gewährleistet sind und wie sie sich aus
den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedsstaaten als allgemeine
Grundsätze des Gemeinschaftsrechtes ergeben.“ Damit wurde nun endlich auch die
Judikatur des EuGH festgeschrieben und quasi eine „grundrechtliche
Orientierung“ für die Gemeinschaftsorgane geschaffen.
Aber auch in den Bestimmungen über die gemeinsame Außen- und
Sicherheitspolitik wird ua die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten
als eines ihrer Ziele genannt, und auch im Bereich der Zusammenarbeit in den
37
Gutachten 2/94 vom 28.März 1996, EuGRZ 1996, 197 ff.
69
číslo 6/2002
Bereichen Justiz und Inneres ist ein Hinweis auf die Konvention enthalten. Durch
diese explizite Erwähnung der Grundrechte wurden sie zumindest als ein
Orientierungsmuster eingeführt, außerdem wurde klargestellt, dass die Grundrechte
auch in der zweiten und dritten Säule Anwendung zu finden haben.38
Durch den Vertrag von Amsterdam wurden die Grundrechte in der EU in
mehrfacher Weise einbezogen. Art F Abs 2 des Maastrichter Vertrages wurde zu
Art 6 Abs 2 des Vertrages über die Europäische Union in der Fassung von
Amsterdam; inhaltlich wurde aber nichts verändert. Was sich jedoch veränderte,
war das institutionelle Umfeld dieser Regelung. Denn während sich in der Fassung
von Maastricht die Zuständigkeit des EuGH nur auf die dort genannten
Bestimmungen erstreckte, wobei Art F Abs 2 nicht dazu zählte, dehnte sich das
Mandat des EuGH aus. Gemäß Art 7 EUV können Sanktionen verhängt werden,
wenn es zu einer schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung der Grundsätze
Freiheit, Demokratie, Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie
Rechtstaatlichkeit gekommen ist. Durch Art 46 ist der EuGH nun ausdrücklich
befugt, die Handlungen der Gemeinschaftsorgane im Bereich des Vertrages über
die Europäischen Gemeinschaft auf die Grundsätze des Art 6 Abs 2 EUV zu
überprüfen. Gemäß Art 49 müssen auch die Beitrittskandidaten die in Art 6 Abs 1
genannten Grundsätze als Voraussetzung für die Antragstellung erfüllen.
Weiters erhält der Rat gemäß Art 6a EGV das Recht, im Rahmen der
Kompetenzen der Gemeinschaft Nichtdiskriminierungsbestimmungen zu erlassen.
Dabei gelten als Anknüpfungspunkte Geschlecht, Rasse, ethnische Zugehörigkeit,
Religion oder Glaube, Behinderung, Alter sowie sexuelle Ausrichtung. Die
Gleichbehandlung von Männern und Frauen wird nícht nur als Zielbestimmung
aufgenommen, sondern auch in der auf die Arbeitswelt bezogene Bestimmung des
Art 119 EGV integriert. Weiters wurde eine Erklärung zur Abschaffung der
Todesstrafe in Übereinstimmung mit Protokoll Nr 6 zur EMRK und eine Erklärung
eingeführt, dass der den Kirchen und Religionsgemeinschaften unter nationalem
Recht gewährte Status durch die Union respektiert wird; eine weitere Erklärung
soll dafür sorgen, dass die Gemeinschaft bei Rechtsakten nach Art 100a EGV den
Bedürfnissen behinderter Personen Rechnung zu tragen hat.39
Auch das deutsche Bundesverfassungsgericht hat in einer „MaastrichtEntscheidung“ darauf Bezug genommen: eine ins Gewicht fallende Minderung des
38
Heinrich Neisser, Die Europäische Union auf dem Weg zur Grundrechtsgemeinschaft, JRP 2000,
266 ff.
39
Bundespressedienst, Der Vertrag von Amsterdam, das Ergebnis der Regierungskonferenz 1996/97,
Wien 1997.
70
No. 6/2002
deutschen Grundrechtsstandards sei durch den Abschluß des Vertrages nicht
eingetreten.40
V. Entwicklung der Grundrechtscharta
Schon im Vorfeld des Vertrages von Amsterdam wurde die Schaffung eines
allgemeinen und umfassenden Grundrechtskataloges für die EU diskutiert. Der
Gedanke dahinter war der, dass man Grundrechte in der EU als Rechts- und
Wertegesellschaft hervorheben und kodifizieren müsse.
Konkreter wurde dieser Plan beim Europäischen Gipfel in Köln am 3. und 4.
Juni 1999. Dort wurde er unter deutscher Ratspräsidentschaft in ein konkretes
Programm umgesetzt. Der Europäische Rat faßte dort einen Beschluß zur
Erarbeitung einer Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Darin heißt es,
dass die Wahrung der Grundrechte ein Gründungsprinzip der Europäischen Union
und unerläßliche Voraussetzung für ihre Legitimität sei. Im gegenwärtigen
Entwicklungsstand der Union sei es erforderlich, eine Charta dieser Rechte zu
erstellen, um die überragende Bedeutung der Grundrechte und ihre Tragweite für
die Unionsbürger sichtbar zu verankern. Dieser Beschluß ist zugleich ein Mandat
für jenes Gremium, das mit den Vorbereitungsarbeiten betraut wurde.41
Das Europäische Parlament begrüßte die Erarbeitung einer Charta der
Grundrechte der Europäischen Union, die „zur Festlegung eines kollektiven
Bestandes an Werten und Grundsätzen und eines gemeinsamen Systems von
Grundrechten beitragen wird.“ Dabei wird jedoch immer wieder betont, von welch
großer Bedeutung eine Verbindlichkeit des Grundrechtkataloges sei und unterstützt
die Übereinkunft des Konvents, die Charta unter der Annahme zu erarbeiten, dass
sie volle Rechtskraft erhalte.42
Die Zusammensetzung und das Arbeitsverfahren des Gremiums zur
Ausarbeitung der Grundrechtscharta der EU wurde vom Europäischen Rat auf dem
Justiz-Gipfel am 15. und 16. Oktober 1999 in Tampere (Finnland) beschlossen.
Mitglieder des Konvents waren 15 Beauftragte der Staats- und Regierungschefs,
ein Beauftragter des Präsidenten der Europäischen Kommission, 16 Mitglieder des
Europäischen Parlaments, 30 Mitglieder der nationalen Parlamente (zwei aus
jedem Mitgliedsstaat), zwei Beobachter des EuGH, zwei Beobachter des
gegenwärtig 41 Mitgliedsstaaten umfassenden Europarates sowie außerdem
zahlenmäßig nicht festgelegte Vertreter bestimmter „zu hörende Einrichtungen der
40
ausführlicher dazu Jutta Limbach, Die Kooperation der Gerichte in der zukünftigen europäischen
Grundrechtsarchitektur, EuGRZ 2000, 419.
41
Beschluß zur Erarbeitung einer Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 4.6.1999 in
Köln.
42
C5-0058/99-1999/2064(COS).
71
číslo 6/2002
Europäischen Union“. Dazu gehören der Wirtschafts- und Sozialausschuß, der
Ausschuß der Regionen und der Europäische Bürgerbeauftragte.43 Bei der
konstituierenden Sitzung des Gremiums am 17. Dezember 1999 wurde der
ehemalige deutsche Bundespräsident Roman Herzog zum Vorsitzenden gewählt.
Bereits die Zusammensetzung dieses Gremiums zeigt die doppelte
Legitimation, die man sich geben wollte, denn einerseits sind Vertreter der
nationalen Parlamente und Regierungen, die den intergouvernementalen Charakter
wiederspiegeln sollen, andererseits aber auch das Europäische Parlament vertreten.
Des weiteren gab es einen „Gedankenaustausch“ mit den Beitrittsländern sowie die
Beteiligung von sonstigen „zu hörenden Gremien“, gesellschaftlicher Gruppen und
Sachverständigen. Aber auch andere Gruppen wurden angehört, zB in einer
Sitzung am 12. Mai 2000 66 NGOs, die Vorschläge zur Erbringung mit den
sozialen Rechten, zur Nichtdiskriminierung sowie zum Gleichheitssatz machten.44
Nach einer ersten Phase der Erörterungen im Konvent wurde die Vorlage
eines Textes abgeschlossen und die Möglichkeit gegeben, Abänderungsvorschläge
zu erbringen. Von dieser Möglichkeit wurde reichlich Gebrauch gemacht; 598
Anträge wurden alleine zur Gruppe der bürgerlichen und politischen Rechte
gemacht.
Das Arbeitsverfahren wurde ebenfalls am Europäischen Rat in Tampere
festgelegt. Dabei wurde jedoch dem Gremium weitgehende Verfahrensautonomie
belassen. Offen war zB die Frage, ob und wann eine Aussprache über die einzelnen
Artikel erfolgen solle, wie Abänderungsfragen behandelt werden sollten. Diese
Fragen wurden so gelöst, dass der Konventsvorsitzende Roman Herzog auf eine
numerische Abstimmung verzichtete und die Konsensregel einführte, da „ohnehin
keine Einstimmigkeit erzielt werden könne“.45 Beratungsvorlagen wurden vom
Redaktionsausschuß erarbeitet und dem Konvent vorgelegt. Auch die Redezeit der
einzelnen Mitglieder wurde aus Gründen der Effizienz auf drei Minuten und auf
nur einen Redebeitrag pro Artikel beschränkt.46 Man wollte offensichtlich die
Grundrechtscharta so schnell wie möglich erarbeiten, um sie in Nizza präsentieren
zu können.
Die vom Europäischen Rat in Köln und Tampere festgelegten
Organisationsvorschriften und Verfahrensregelungen wurden vom Gremium nur
als eine Rahmenregelung betrachtet. Das Gremium selbst gab sich nach seiner
konstituierenden Sitzung am 17. Dezember 1999 die Bezeichnung „Konvent“.47
43
Konvent zur Ausarbeitung der Grundrechts- Charta der EU, EuGRZ 2000, 570.
44
Konvent 32 vom 12.5.2000, Chartre 4306/00.
45
Konvent 10 vom 28.2.2000.
46
Konvent 12 vom 2.3.2000, Chartre 4148/00.
47
Heinrich Neisser, Vertrag von Amsterdam, 271.
72
No. 6/2002
Die Sitzungen des Gremiums sowie die dort unterbreiteten Dokumente sollten
grundsätzlich öffentlich sein. Dies sollte im Gegensatz zu anderen
Regierungskonferenzen oder Ausschußarbeiten Transparenz und Öffentlichkeit
zeigen. Damit sich die interessierte Öffentlichkeit ein aktuelles Bild von der
jeweiligen
Arbeit
machen
konnte,
wurde
zur
Umsetzung
des
Transparenzgrundsatzes eine eigene Internet-Website eingerichtet. Sie war in allen
elf Amtssprachen der EU eingerichtet und sollte die Öffentlichkeit auch über den
Zeitplan informieren und die Möglichkeit bieten, selbst Kontakt mit dem Gremium
aufzunehmen.48
Der Auftrag selbst war ein statischer, denn die auf der Ebene der Union
geltenden Grundrechte sollten in einer Charta zusammengefaßt und dadurch
„sichtbarer“ gemacht werden. Dadurch, so war die Überlegung, solle der
Unionsbürger die überragende Bedeutung der Grundrechte und deren Tragweite
erkennen können. Die Charta solle daher in erster Linie eine Bestandsaufnahme der
im System der Europäischen Union verstreuten Grundrechtsnormen sein. Neue
Kompetenzen für die EU oder die EG sollten damit nicht geschaffen werden.
Inhaltliche Vorgaben gab es lediglich durch die typologische Struktur durch die
Gliederung in die Kategorien Freiheitsrechte, Unionsbürgerrechte sowie soziale
und wirtschaftliche Grundrechte. Andere bestehende strukturellen Probleme
wurden nicht genannt. Auf Strukturprobleme wie die Frage der rechtlichen
Verbindlichkeit sowie die mögliche Konkurrenz von Grundrechtssystemen wird
später eingegangen.49
Am 26. September 2000 gelangten schließlich die im Grundrechts-Konvent
vertretenen Gruppen zu der Meinung, dass sie den Entwurf der Charta der
Grundrechte billigen konnten. Der Vorsitzende des Konvents Roman Herzog
stellte am 2. Oktober 2000 fest, dass „der Entwurf der Charta von allen Parteien
angenommen werden kann“ und übermittelte den Entwurf dem amtierenden
Präsidenten des Europäischen Rates. Der Europäische Rat stimmte dem
übermittelten Entwurf im Rahmen seiner informellen Tagung in Biarritz am 13/14.
Oktober 2000 einstimmig zu und ersuchte das Europäische Parlament, den Rat und
die Kommission um deren Zustimmung, damit die Charta im Rahmen der Tagung
des Europäischen Rates in Nizza proklamiert werden könne.50
Die Charta wurde schließlich anläßlich des Europäischen Rates in Nizza am 7.
Dezember 2000 von den drei Europäischen Verfassungsorganen, dem Präsidenten
des Europäischen Parlamentes, der Europäischen Kommission und des
Ministerrates feierlich unterzeichnet. Der Europäische Rat begrüßte die
48
http://db.consilium.eu.int/df/.
49
Arbeitsstruktur des Gremiums zur Ausarbeitung der EU-Charta der Grundrechte, EuGRZ 1999,
615.
50
Die EU- Grundrechtscharta, aktuelle Information, ZER 2000, 147.
73
číslo 6/2002
gemeinsame Erklärung und stellte fest, dass die Frage der Verbindlichkeit später zu
prüfen sei. Dabei verpflichtete sich der Europäische Rat im Rahmen der
intergouvernementalen Konferenz zu einer Erklärung, die Zukunft der
Europäischen Union einschließlich eines ihrer Elemente hinsichtlich der Stellung
der Charta zu vertiefen.51
In einer Entschließung des Europäischen Parlamentes zum Ergebnis des
Europäischen Rates in Nizza begrüßt es zwar die Proklamation der Charta der
Grundrechte, bedauert jedoch, dass „sie weder in den neuen Vertrag aufgenommen
wurde noch in diesem darauf verwiesen wurde.“52
Die Grundrechtscharta wurde schließlich einige Tage später in Teil C des
Amtsblattes der Europäischen Gemeinschaft veröffentlicht.53
VI. Grundrechte der Charta
A. Allgemeines
Zunächst einmal galt es, die Frage nach der Struktur der Grundrechtscharta
festzulegen. In der zweiten Sitzung wurde die Frage erörtert, ob der Entwurf in
zwei Teilen vorgelegt werden solle, nämlich einem eigentlichen Grundrechtstext
und einem dazugehörigen Kommentar. Davon wurde aber wieder Abstand
genommen und ein kurzer, verständlicher Text vorgezogen. Allerdings liegen
Erläuterungen vor, die vom Präsidium formuliert wurden. Sie haben zwar keine
Rechtswirkung, sondern dienen dazu „die Bestimmungen der Charta zu
verdeutlichen“.54
Inhaltlich gesehen hatte der Konvent mehrere Möglichkeiten der
Ausgestaltung der Charta. Zur Wahl standen die Aufnahme oder Anlehnung an die
EMRK und die Berücksichtigung der gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen.
Außerdem sollten die wirtschaftlichen und sozialen Grundrechte in der
Europäischen Sozialcharta sowie der Gemeinschaftscharta der sozialen
Grundrechte
der
Arbeitnehmer
einbezogen
werden.
Mit
dem
Grundrechtsverfassungsauftrag war der Europäische Rat über Art 6 Abs 2 EUV
hinausgegangen, der die Achtung der in der EMRK niedergelegten Grundrechte
und der gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedsstaaten als
allgemeine Rechtsgrundsätze vorschreibt. Angesichts dieser Möglichkeiten hat sich
51
zum Ablauf siehe Albrecht Weber (Hrsg), Charta der Grundrechte der Europäischen Union.
52
Entschließung des Europäischen Parlamentes vom 14.Dezember 2000.
53
ABl 2000 C-364/1.
54
Chartre 4473/00 CONVENT 49.
74
No. 6/2002
der Konvent für ein „kombiniertes Regelungsmodell“ entschieden. So orientiert er
sich einerseits im Bereich der klassischen Grundrechte und Grundfreiheiten stark
an der EMRK, hat aber gleichzeitig auch eigenständige und weitergehende
Grundrechtsgewährungen in den Bereichen der Freiheits- und Gleichheitsrechte,
der politischen Bürgerrechte und auch der Verfahrensrechte anerkannt. Des
weiteren hat er die sozialen Grundrechte, die sich aus verschiedenen Dokumenten
und Verfassungen ergeben, unter dem Begriff „Solidaridät“ zusammengefaßt.55
Insgesamt gesehen zeigt die Einbeziehung der Biogenetik und Bioethik das
Bemühen der Charta, nicht bloß eine Zusammenfassung, sondern eine
Weiterentwicklung sein zu wollen. Die weitere Gliederung orientiert sich an dem
Dreiklang von Freiheit, Gleichheit und Brüderlichkeit, der seit Ende des 18.
Jahrhunderts bekannt ist und in den verschiedensten Formen, am wichtigsten
natürlich in der französischen Revolution, auftrat. In bezug auf die Ordnung steht
die Freiheit im Mittelpunkt, während andere Grundrechtskodifikationen wie zB die
kanadische oder die niederländische die Gleichheit in den Mittelpunkt stellen. Zu
Konflikten zwischen diesen beiden Wertvorstellungen sollte es aber nicht kommen,
da gleichheitsbegünstigende Maßnahmen explizit niedergeschrieben worden sind,
wie zB bei Geschlechterdiskriminierung und Behandlung von Behinderten.56
B.
Präambel
Die Präambel spricht davon, dass sich die Union in dem Bewußtsein ihres
„geistig-religiösen und sittlichen Erbes“ auf die unteilbaren und universellen
Werte der Würde des Menschen, der Freiheit, der Gleichheit und der Solidarität
gründet. Hier wird also auf die gemeinsame Wertebasis der europäischen Völker
bezug genommen. Dabei wird auf eine dezidiertere „evocatio dei“- Klausel
verzichtet und auf die englische und französische Fassung Bezug genommen, die
beide nur die „geistig-sittlichen“ Werte, nämlich „spiritual and moral heritage“
bzw „patrimoine spirituel et moral“ erwähnen.
Dies wird als „undeutliche Benennung einer gemeinsamen europäischen
Wertebasis“ kritisiert, eine Berufung auf Gott kommt nicht mehr vor. Eine solche
Berufung ist ohnehin nicht in allen europäischen Verfassungen enthalten, auch in
der französischen nicht. Andere wiederum sehen dies quasi als Beleg für eine
säkulare Selbständigkeit.57
Weiters werden in der Präambel die bereits bestehenden Zuständigkeiten und
Aufgaben der Gemeinschaft sowie das Subsidiaritätsprinzip unter
55
Weber, Die Zukunft der Grundrechtscharta, 283.
56
Thilo Tetzlaff, Fleißige Sammlung oder große Chance, Forum Recht Online 2001.
57
Thilo Tetzlaff, Fleißige Sammlung.
75
číslo 6/2002
Berücksichtigung der gemeinsamen Verfassungstraditionen und der nationalen und
internationalen Menschenrechte sowie der Rechtsprechung des Gerichtshofes der
Europäischen Gemeinschaften aber auch des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte angeführt. Aus dem letzten Satz geht hervor, dass die Charta nicht
nur Rechte und Freiheiten, sondern auch Grundsätze anerkennt. Was darunter zu
verstehen ist, dazu sagen die Erläuterungen nichts; es ist aber anzunehmen, dass
nicht nur objektive Prinzipien oder institutionelle Garantien, sondern auch
grundrechtskonkretisierende Maßgaben möglich sind.
C.
Würde des Menschen
Die weitere Gliederung baut auf der Würde des Menschen auf, quasi als das
eigentliche Fundament aller Menschenrechte. Eine Berufung auf die Würde des
Menschen findet man auch in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von
1948 und auch in Art 1 dt Grundgesetz.
Aus dem Charakter als Leitnorm ergibt sich, dass kein Grundrecht dieser
Charta dazu verwendet werden darf, um die Würde eines Menschen zu verletzen,
da diese Bestimmung auch zum Wesensgehalt der in der Charta verankerten
Rechte gehört. Auf dieser Grundnorm bauen nun Anwendungsfälle der
Menschenwürde auf. Art 2 spricht von dem „Recht auf Leben“ und Art 3 von dem
„Recht auf Unversehrtheit“, dann folgen das Verbot der Folter sowie das Verbot
der Sklaverei und Zwangsarbeit.
Art 2, das Recht auf Leben, hat zwar die EMRK zum Vorbild, jedoch wird sie
eigenständig und zukunftsweisend ausgebaut. Die Bestimmung „jede Person hat
das Recht auf Leben“ basiert auf Art 2 Abs 1 Satz 1 der EMRK, der lautet „das
Recht jedes Menschen auf Leben wird gesetzlich geschützt“. Abs 2 lautet
„niemand darf zur Todesstrafe verurteilt oder hingerichtet werden“; das Verbot der
Todesstrafe ist durch das Inkrafttreten des Protokolls Nr 6 zur EMRK hinfällig
geworden. Gemäß Art 53 Abs 3 der Charta haben diese Bestimmungen die gleiche
Tragweite, was bedeutet, dass die diesbezüglichen Bestimmungen der EMRK als
Negativdefinitionen zu gelten haben.
Art 3, der das Recht auf körperliche und geistige Unversehrheit zum Inhalt
hat, bezieht sich auf das im Rahmen des Europarates angenommene
Übereinkommen über Menschenrechte und Biomedizin. Da die Charta von diesen
Bestimmungen nicht abweichen wollte (oder konnte?), ist hierbei nur das
reproduktive Klonen verboten worden. Andere Formen des Klonens sind hier
weder erlaubt noch verboten und sollen dem nationalen Gesetzgeber die
Möglichkeit geben, selbst weitere Verbote über das Klonen zu machen.
Andererseits ist es dem Gesetzgeber auch freigestellt, in verschiedenen Ländern
verschieden weite Verbote zu machen.
76
No. 6/2002
Art 4, der das Verbot der Folter und unmenschlichen oder erniedrigenden
Strafe oder Behandlung statuiert, entspricht dem Recht, das durch den gleich
lautenden Art 3 EMRK garantiert ist.
Das Verbot der Sklaverei und der Zwangsarbeit in Art 5 entspricht den
Bestimmungen der EMRK nach Art 4 Abs 1 und 2. Gemäß Art 53 Abs 3 der
Grundrechtscharta hat auch diese Bestimmung die gleiche Bedeutung und
Tragweite wie in der EMRK.
D. Freiheiten
Das 2. Kapitel enthält unter dem Titel Freiheiten im wesentlichen die
Freiheitsrechte der EMRK. Art 6 „Recht auf Leben und Sicherheit“ entspricht Art
5 EMRK. Bezüglich der Einschränkungen ist wiederum auf die EMRK
zurückzugreifen, die den möglichen Freiheitsentzug regelt, wie zB die
Freiheitsentziehung nach einer rechtmäßigen Verurteilung durch ein Gericht, zur
Verhinderung von ausbreitenden ansteckenden Krankheiten und zur Verhinderung
einer unerlaubten Einreise. In den Erläuterungen wird insbesondere darauf
hingewiesen, dass die Rechte des Art 6 besonders dann geachtet werden müssen,
wenn die Union gemäß Titel VI des Vertrages über die Europäische Union
Rahmenbeschlüsse zur Festlegung gemeinsamer Mindestvorschriften über die
Tatbestandsmerkmale strafbarer Handlungen und die Strafen annimmt.
Art 7 schützt das Privat- und Familienleben, wobei auch hier diese
Bestimmung Art 8 EMRK nachgebildet ist. Einen kleinen Unterschied gibt es
zwar, denn wird in Art 7 Grundrechtscharta das „Recht auf Achtung ihres Privatund Familienlebens, ihrer Wohnung sowie ihrer Kommunikation“ geschützt, wird
in Art 8 EMRK erst „ihre Korrespondenz“ geschützt; ein Tribut an die technischen
Errungenschaften.
Art 8 hat den Schutz personenbezogener Daten zum Inhalt. Hier hat man
eigenständige Neuerungen geschaffen, da es kein definitives Vorbild der EMRK
gibt. Allerdings gibt es zu diesem Thema zahlreiche Vorschläge; so bezieht man
sich hier auf Art 286 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
und auf die „Richtlinie des Europäischen Parlamentes und des Rates zum Schutz
natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum
freien Datenverkehr“, aber auch auf das Übereinkommen des Europarates vom 28.
Jänner 1981 zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung
personenbezogener Daten, das von allen Mitgliedsstaaten ratifiziert wurde.
Institutionell wird eine unabhängige Stelle genannt, die die Einhaltung dieser
Vorschriften überwachen soll, wie es schon in einigen europäischen Ländern
geschieht, wie der Datenschutzkommission in Österreich und dem
Datenschutzbeauftragten in Deutschland. Durch die Einrichtung dieser
77
číslo 6/2002
unabhängigen Stelle gibt es die Möglichkeit, eine länderübergreifende Kontrolle
einzurichten, was bei den unterschiedlichen Regelungen sicher von großem Vorteil
sein kann.
Art 9 schützt das Recht, „eine Ehe einzugehen und eine Familie zu gründen“,
welches jedoch nach den einzelstaatlichen Gesetzen gewährleistet ist. Bei dieser
Formulierung stützte man sich zwar auf Art 12 EMRK, der aber lautet “Männer
und Frauen im heiratsfähigen Alter haben das Recht... eine Ehe einzugehen und
eine Familie zu gründen“. Dabei bemühte man sich, eine zeitgemäßere und auch
weitere Regelung zu schaffen, nämlich um auch Fälle zu umfassen, in denen nach
nationalen Rechtsvorschriften andere Formen als die Heirat zur Gründung einer
Familie anerkannt werden.
Dass die Familie als zentraler Bestandteil in der EU gilt, kann aber durch die
vorliegenden Formulierungen nicht angenommen werden. Denn die Definition der
Familie als solche unterbleibt. Allerdings zeigt sich in den meisten
Grundrechtsbestimmungen der Mitgliedsstaaten, dass entweder die Familie im
Sinne des Schutzes von Mutter und Kind Berücksichtigung findet oder aber eine
Bezugnahme auf die Gleichberechtigung von Mann und Frau vorgenommen wird.
Dieser Entwicklung wird durch die Grundrechtscharta gefolgt.58
Art 10 hat die klassischen Freiheitsrechte Gedanken-, Gewissens- und
Religionsfreiheit zum Inhalt, und bezieht sich auf Art 9 EMRK. Absatz 2 spricht
das Recht auf Wehrdienstverweigerung aus Gewissensgründen an, beruft sich
dabei jedoch wieder auf die nationalen Rechtsvorschriften.
Art 11 schützt die Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit
und entspricht Art 10 EMRK. Bezüglich der Einschränkungen beruft man sich
wieder auf die EMRK. Abs 2 achtet die „Freiheit der Medien und ihre Pluralität“.
Dabei bezieht man sich auf die Rechtsprechung des EuGH bezüglich des
Fernsehens sowie auf das Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in
den Mitgliedsstaaten, das dem EG-Vertrag beigefügt ist sowie eine Richtlinie des
Rates.
Art 12 spricht von der Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit und
entspricht Art 11 EMRK. Allerdings wird auch auf die Gemeinschaftscharta der
sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer Bezug genommen. In diesem
Zusammenhang stellt sich natürlich die Frage der Abwägung zwischen der
Versammlungsfreiheit einerseits und den Grundfreiheiten andererseits, eine Frage,
die an anderer Stelle behandelt wird.
58
78
vgl. dazu Thilo Tetzlaff, Fleißige Sammlung.
No. 6/2002
In Art 13 geht es um die Freiheit von Kunst. Solche Bestimmungen finden
sich nur in den neueren europäischen Verfassungen und auch in der EMRK
erfolgen die möglichen Einschränkungen über die Meinungsfreiheit.
Recht auf Bildung wird in Art 14 gewährleistet. Diese Bestimmung geht über
Art 2 des Zusatzprotokolls zur EMRK hinaus und dehnt das Recht auf die
berufliche Aus- und Weiterbildung aus. Weiters wird das Prinzip der
Unentgeltlichkeit des Pflichtschulunterrichts eingefügt, was bedeutet, dass jedes
Kind die Möglichkeit haben muß, unentgeltlich die Pflichtschule zu besuchen,
nicht aber dass alle Pflichtschulen unentgeltlich sein müssen. Abs 3 spricht von der
Freiheit zur Gründung von Lehranstalten, allerdings unter der Einschränkung der
Achtung der demokratischen Grundsätze, was durch einzelstaatliche Gesetze
geregelt wird. Diese Gründungsfreiheit gehört auch zu der unternehmerischen
Freiheit.
Die nächsten Grundrechte sind zu den wirtschaftlichen Grundrechten zu
zählen, das sind die Berufsfreiheit und das Recht zu arbeiten gemäß Art 15, die
unternehmerische Freiheit in Art 16 sowie das Eigentumsrecht. Gerade zu diesen
Bestimmungen gibt es bereits zahlreiche Entscheidungen des EuGH, wie zB die
bereits an anderer Stelle erwähnten Causae Nold und Hauer. Diese Grundrechte
garantieren eine Wirtschaftsverfassung, die auch bereits durch die vier
Grundfreiheiten der Freizügigkeit des Warenverkehrs, der Niederlassungs- und
Dienstleistungsfreiheit sowie des Kapitalverkehrs geschützt sind.
Die Freiheit der Unionsbürger, in jedem Mitgliedsstaat Arbeit zu suchen und
sich niederzulassen, existiert ja bereits in den Grundfreiheiten, wobei zu sehen ist,
dass sich die Rechte der Unionsbürger mit den Grundrechten vermischen.
Die unternehmerische Freiheit bezieht sich auf die Rechtsprechung des
EuGH, der die Freiheit, eine Wirtschafts- oder Geschäftstätigkeit auszuüben und
die Vertragsfreiheit bereits anerkannt hatte. Da dieses Recht bereits in Art 4 EGV
verankert ist, bestimmt sich der Rahmen ebenfalls nach diesen Bestimmungen im
Gemeinschaftsrecht.
Bei dem Eigentumsrecht handelt es sich um ein bereits bestehendes
gemeinsames Grundrecht aller einzelstaatlichen Verfassungen, das auch bereits
durch das Urteil Hauer 1979 bekräftigt wurde. Die Formulierung wurde von Art 1
des Zusatzprotokolls zur EMRK übernommen und angepaßt. Abs 2 regelt den
Schutz von geistigem Eigentum und soll laut den Erläuterungen auch neben dem
literarischen und künstlerischen Eigentum auch für das Patent- und Markenrecht
sowie für verwandte Schutzrechte gelten.
Im Unterschied zur Bestimmung der EMRK wird das Eigentum näher
konkretisiert, nämlich als „rechtmäßig erworben“ während die EMRK nur vom
Eigentum spricht. Außerdem wird in der Grundrechtscharta ausdrücklich von einer
79
číslo 6/2002
rechtzeitigen und angemessenen Entschädigung für den Verlust von Eigentum
wegen einer Entziehung aus öffentlichen Gründen gesprochen; die EMRK bezieht
sich diesbezüglich nur auf Bedingungen, die durch das Gesetz oder
völkerrechtliche Verträge vorgesehen sind.
Exkurs: Abgrenzung Grundrechte – Grundfreiheiten
Die sogenannten Grundfreiheiten, also der freie Waren-, Dienstleistungs-,
Personen- und Kapitalverkehr, bestehen schon seit der Gründung der
Gemeinschaften, die ja anfangs vor allem eine wirtschaftliche Ausrichtung hatte.
Dabei stellt sich natürlich auch die Frage, in welchem Verhältnis die
wirtschaftlichen Grundfreiheiten und die Grundrechte, die nun auch in der
Europäischen Grundrechtscharta verankert sind, stehen. Zu diesem Problemkreis
gibt es auch bereits konkrete Anlaßfälle.
Es gibt ein Urteil des EuGH vom 9. Dezember 199759 in der Rechtssache
Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen die französische Republik.
Art 30 EGV, der „für die Verwirklichung des Marktes ohne Binnengrenzen
unabdingbar ist“, verbietet nicht nur Maßnahmen, die auf den Staat
zurückzuführen sind und selbst Beschränkungen für den Handel zwischen
Mitgliedsstaaten schaffen, sondern kann auch dann Anwendung finden, wenn ein
Mitgliedsstaat keine Maßnahmen ergriffen hat, um gegen Beeinträchtigungen des
freien Warenverkehrs einzuschreiten, deren Ursachen nicht auf den Staat
zurückzuführen sind. In concreto ging es darum, dass einige Bewegungen
französischer Landwirte gegen landwirtschaftliche Erzeugnisse anderer
Mitgliedsstaaten Protestaktionen gestartet hatten. Dabei wurden Lastwagen mit
solchen Erzeugnissen in Frankreich angehalten und die Ladung vernichtet sowie
die Lastwagenfahrer bedroht. Die französische Regierung meinte dazu, dass sie die
Sachbeschädigungen der französischen Landwirte stets verurteilt habe und zum
Vorwurf, die französischen Behörden wären untätig geblieben, rechtfertigte sie
sich damit, die Präventivmaßnahmen zur Überwachung und zum Schutz haben
bereits eine beträchtliche Verringerung ermöglicht. Dies wiederholte sich in den
laufenden Jahren immer wieder. Schlußendlich kam es zu eben diesem Urteil, in
dem es heißt, dass es zwar im Ermessen der Mitgliedsstaaten liegt, die für die
Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung allein berufen sind, zu
entscheiden, welche Maßnahmen in einer bestimmten Situation am geeignetsten
sind, um Beeinträchtigungen zu vermeiden; allerdings jedoch stellt der Grundsatz
des freien Warenverkehrs einen der tragenden Grundsätze des EG-Vertrages dar.
Die Mitgliedsstaaten sind auch dazu verpflichtet, alle geeigneten und
erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um in ihrem Gebiet die Beachtung dieser
Grundfreiheit sicherzustellen. Demnach wurde Frankreich in diesem
Vertragsverletzungsverfahren verurteilt.
59
80
EuGH Rs C-265/95.
No. 6/2002
In diesem Fall mußte sich der EuGH jedoch nicht der Frage stellen, in
welchem Umfang die Versammlungsfreiheit Geltung habe und zur Anwendung
komme, da die französischen Bauern bei ihren Aktionen gegen das Strafrecht
verstoßen hatten und daher gerade jener Fall verwirklicht war, der nicht durch
den Schutz der Versammlungsfreiheit gemäß Art 11 EMRK gedeckt ist.60
Doch wie sieht nun die Sache aus, wenn keine Verstöße gegen das Strafrecht
vorliegen, der EuGH sich also wirklich auf die Sache selbst beziehen und dazu
Stellung nehmen muß, wie es mit dem Grundrechtsschutz nun tatsächlich aussieht.
Die Beschränkung der Durchfuhr von Waren fällt in den Anwendungsbereich
des Art 28 EGV. Zu diesem Sachverhalt gehört auch die Blockade einer der
wichtigsten europäischen Transitrouten wie in der Rechtssache „Blockade am
Brenner“ behandelt. Demonstrationen wie etwa eine organisierte Blockade der
Brenner-Autobahn verstoßen nicht gegen österreichisches Strafrecht. Zu einer
Verurteilung Österreichs kann es kommen, wenn die Behörde aufgrund des
Gemeinschaftsrechts verpflichtet gewesen wäre, die Versammlung nach § 6 VslgG
zu untersagen. Die Untersagung der Versammlung am Brenner wäre nur dann
zulässig gewesen, wenn es im Interesse der nationalen und öffentlichen Sicherheit,
der Aufrechterhaltung der Ordnung, des Schutzes der Gesundheit und der Moral
oder des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer erforderlich gewesen wäre.61
Das Transitforum Austria Tirol kündigte am 15. Mai 1998 bei der
Bezirkshauptmannschaft Innsbruck gemäß § 2 VslgG eine Versammlung auf der
Brenner-Autobahn im Bereich Raststätte Europabrücke an. Da die
Bezirkshauptmannschaft diese Demonstration nach österreichischen Recht für
zulässig erachtete, wurde sie nicht untersagt. Die Klägerin klagte auf Verurteilung
der Republik Österreich zur Zahlung von ATS 140.000,-, da fünf ihrer Lkws an vier
Tagen nicht die Brenner-Autobahn benutzen konnten. Die Bewilligung der
Demonstration stelle eine Behinderung des freien Warenverkehrs dar.
Das OLG Innsbruck legte nun dem EuGH ua folgende Frage zur
Vorabentscheidung vor: müsse in den nationalen Vorschriften über die
Versammlungsfreiheit der Hinweis auf die Abwägung zwischen der
Versammlungsfreiheit und dem öffentlichen Interesse auch die Grundsätze des
Gemeinschaftsrechts, vor allem der Grundfreiheiten eingebracht werden? Und vor
allem auch die Frage: “Ist die Zielsetzung einer von der Behörde bewilligten
Versammlung mit politischen Charakter, nämlich auf einen gesunden Lebensraum
hinzuarbeiten und auf die gesundheitliche Gefährdung der Bevölkerung durch
einen ständig steigenden Lkw-Transitverkehr hinzuweisen, höherwertig einzustufen
60
dazu ausführlich Wolf-Georg Schärf, Demonstration am Brenner-eine Vertrageverletzung, RdW
1998, 323.
61
zu weiteren offenen Fragen in dieser Sache Brigitta Jud, Blockade am Brenner, ecolex 2000, 539.
81
číslo 6/2002
als die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts über den freien Warenverkehr im
Sinne des Art 28 EG?“ 62
Zu dieser Frage muß sich der EuGH nun äußern und auf die Antwort darf mit
Spannung gewartet werden.
Das Asylrecht wird in Art 18 gewährleistet, und zwar nach Maßgabe des
Genfer Protokolls und dem Vertrag zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaft. In diesem Zusammenhang wird in den Erläuterungen auf die
Protokolle zum Amsterdamer Vertrag hingewiesen, in denen die Positionen des
Vereinigten Königreiches und Irland sowie Dänemark festgelegt sind.
Art 19 bietet Schutz bei Abschiebung, Ausweisung und Auslieferung.
Hinsichtlich der Kollektivausweisungen wird auf Art 4 des Zusatzprotokolls Nr 4
zur EMRK verwiesen. Damit soll gewährleistet sein, dass jeder Beschluß gesondert
geprüft werden soll. Abs 2 übernimmt die Rechtsprechung des EGMR zu Art 3
EMRK. In der Rechtssache Ahmed gegen Österreich63 ging es um einen
somalischen Staatsbürger, der 1990 in Österreich einreiste und dem 1992 die
Flüchtlingseigenschaft zuerkannt wurde. Nach zwei Jahren wurde gegen ihn ein
unbefristetes Aufenthaltsverbot erlassen, nachdem er wegen versuchtem Raub
verurteilt wurde und ihm die Flüchtlingseigenschaft aberkannt worden war. Diese
Maßnahmen wurden lediglich mit der strafrechtlichen Verurteilung erlassen ohne
jedoch die Folgen der Abschiebung zu prüfen. Aus diesem Grunde stellte die
Kommission einstimmig fest, dass eine Abschiebung solange eine Verletzung des
Art 3 EMRK sei, solange dort einer konkreten oder ernsthaften Gefahr der Folter
oder erniedrigender Behandlung ausgesetzt ist.
E. Gleichheit
Das dritte Kapitel unternimmt eine umfassende Regelung des allgemeinen
Gleichheitssatzes und auch seiner spezifischen Anwendungsfälle, die in dieser
Form in keiner Verfassung der Mitgliedsstaaten zu finden sind.
Art 20 spricht davon, dass alle Personen vor dem Gesetz gleich sind. Diese
Prinzip ist in allen Verfassungen verankert und wird auch vom EuGH als
Grundprinzip des Gemeinschaftsrechtes angesehen. Er konkretisiert die
Grundsätze der Gleichbehandlung in zahlreichen Fällen, wie am Fall Racke.64
Dabei stellt der EuGH fest, dass eine Diskriminierung nur dann vorliegt,
wenn „vergleichbare Sachverhalte rechtlich unterschiedlich oder unterschiedliche
62
EuGH Rs C-112/00.
63
EKMR vom 17.12.1996 NL 97/1/7.
64
EuGH Rs 283/83.
82
No. 6/2002
Sachverhalte rechtlich gleich behandelt werden“. Im Fall Kalanke sah er eine
Diskriminierung der Männer, wenn bei gleicher Qualifikation bei einer
Beförderung der Fall automatisch der Vorrang gegeben wird.65
Art 21 handelt von der Nichtdiskriminierung, wobei Diskriminierungen
insbesondere wegen des Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe, der ethnischen
oder sozialen Herkunft, der genetischen Merkmale, der Sprache, der Religion oder
der Weltanschauung, der politischen oder sonstigen Anschauung, der
Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt, einer
Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung verboten sind. Diese
Bestimmungen beziehen sich einerseits auf Art 13 EGV und Art 14 EMRK aber
auch Art 11 des Übereinkommens über Menschenrechte und Biomedizin in bezug
auf das genetische Erbe. Vor allem die Bestimmung über Diskriminierungen wegen
genetischer Merkmale verdient besondere Beachtung in Hinblick auf ökonomische
Überlegungen wie zB bei Versicherungen.66
Abs 2 verbietet jede Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit im
Anwendungsbereich des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
und des Vertrages über die Europäische Union. Diese Formulierung entspricht
der, die ursprünglich für die gesamte Grundrechtscharta hätte gelten sollen, nun
aber als Formulierung „bei der Durchführung des Rechtes der Union“ Eingang
gefunden hat. Anscheinend wurde hier eine Einschränkung vorgenommen und nur
die beiden Verträge aufgezählt, für die dieses Diskriminierungsverbot zu gelten
hat, nicht jedoch für das gesamte Recht der Union. Diese Bestimmung entspricht
Art 12 EGV. Unbeschadet besonderer Bestimmungen dieses Vertrages ist in
seinem Anwendungsbereich jede Diskriminierung aus Gründen der
Staatsangehörigkeit verboten. Der Rat kann auf Vorschlag der Kommission und
nach Anhörung der Versammlung mit qualifizierter Mehrheit Regelungen für das
Verbot solcher Diskriminierungen treffen. Der Geltungsbereich liegt dabei nur „in
seinem Anwendungsbereich“. Keine Anwendung hat Art 12 EGV auf Sachverhalte,
die ausschließlich im Innern eines Mitgliedsstaates geschehen und keine
Berührungspunkte mit Sachverhalten haben, auf die das Gemeinschaftsrecht
abstellt. Normadressaten des Diskriminierungsverbots sind die Organe der
Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten, aber auch alle Einzelpersonen,
Gesellschaften und Verbände im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit als
Einzelne oder im Rahmen kollektiver Regelungen im Arbeits- und
Dienstleistungsbereich. Begünstigte sind nur die Angehörigen der
Mitgliedsstaaten, da Art 12 die „vier Freiheiten“ innerhalb des Gemeinsamen
Marktes sichern soll.
65
zu weiteren Fällen Christine Stix-Hackl, Gleichbehandlung von Männern und Frauen: Umfang und
(vorläufige) Grenzen, AnwBl 1998, 229.
66
vgl Tetzlaff, Fleißige Sammlung.
83
číslo 6/2002
Art 22 spricht davon, dass die Union die Vielfalt der Kulturen, Religionen und
Sprachen achtet. Diese Formulierung wurde erst zuletzt in den Text aufgenommen,
vermittelt aber keine weitergehenden subjektiven Ansprüche.67
Bezüglich der Minderheitenschutzrechte sprach Vitorino im Namen der
Kommission davon, dass sie zu den allgemeinen Grundsätzen der Mitgliedsstaaten
zählen, die auch in Art 6 Abs 1 EGV angeführt werden und in verschiedenen
internationalen Übereinkommen niedergelegt sind, weist aber in diesem
Zusammenhang auch darauf hin, dass jede Person, die sich in ihren Grundrechten
verletzt fühlt, sich an den EGMR wenden kann.68
Die Gleichheit zwischen Männern und Frauen ist in Art 23 geregelt, wobei in
Satz 2 darauf hingewiesen wird, dass spezifische Begünstigungen für das
unterrepräsentierte Geschlecht dem Grundsatz nicht entgegenstehen, positive
Diskriminierungen also gestattet sind. Auch hier bezieht man sich auf bereits
bestehende Bestimmungen des Art 2 und 3 Abs 2 EGV, die die Gemeinschaft ja zur
Förderung der Gleichstellung von Männern und Frauen verpflichtet, aber auch auf
die Europäische Sozialcharta, die Gemeinschaftscharta der Arbeitnehmer und die
Richtlinie des Rates zur Verwirklichung des Grundsatzes zur Gleichbehandlung
von Männern und Frauen.
Die Rechte des Kindes beziehen sich vornehmlich auf den Schutz und die
Fürsorge und ihr Wohl. Dabei stützt man sich auf das am 20. November 1989
unterzeichnete und von allen Mitgliedsstaaten Übereinkommen über die Rechte des
Kindes.
In Art 25 über die Rechte der älteren Menschen achtet die Union das Recht
älterer Menschen auf ein würdiges und unabhängiges Leben. Die Formulierung
der Achtung hat jedoch eher Programmcharakter, als die Begründung subjektiver
Rechte.69
Art 26 bezieht sich auf die Integration von Menschen mit Behinderung. Dabei
„anerkennt und achtet“ die Union den Anspruch von Menschen mit Behinderung
auf Maßnahmen zur Gewährung ihrer Eigenständigkeit. Auch diese Formulierung
ist eher als Programmbestimmung zu werten; subjektive Rechte können nicht
begründet werden.
67
Konvent 47, chartre 4470/00.
68
ABl C 160E/132.
69
Wolfgang Wieshaider, Stellungnahmen von religiösen und weltanschaulichen Gemeinschaften zum
Entwurf einer Grundrechtscharta der Europäischen Union, öarr 2001, 83.
84
No. 6/2002
F. Solidarität
Das IV. Kapitel faßt unter dem Titel „Solidarität“ soziale, aber auch
wirtschaftliche Grundrechte zusammen; sie finden sich in der Europäischen
Sozialcharta vom 18. Oktober 1961, der Gemeinschaftscharta der sozialen
Grundrechte der Arbeitnehmer vom 9. Dezember 1989 sowie im internationalen
Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19. Dezember 1966,.
Die Solidaritätsrechte befassen sich vornehmlich mit Schutzrechten der
Arbeitnehmer, wie sie bereits in den Arbeitnehmeschutzbestimmungen der
Mitgliedsstaaten mehr oder weniger verankert sind und nun als Grundrechte
niedergeschrieben wurden.
Die Ausgestaltung dieser Grundrechte ist nicht sehr homogen; sie umfaßt
einerseits Freiheitsrechte wie das Recht auf Tarifverhandlungen gemäß Art 28,
sozialrechtliche Schutzansprüche wie der Kündigungsschutz gemäß Art 30 und das
Verbot der Kinderarbeit, soziale Teilhaberrechte wie das Recht auf Zugang zu den
Leistungen der sozialen Sicherheit gemäß Art 34, aber auch Querschnittsmaterien
wie Umweltschutz in Art 37 und Verbraucherschutz in Art 38.
Da es sich hier einerseits nicht um die klassischen Grundrechte im
herkömmlichen Sinn handelt, die dem Einzelnen Schutz gegenüber dem Staat
geben, andererseits aber die Grundrechte der Grundrechtscharta gemäß Art 51
keine neuen Zuständigkeiten und Aufgaben begründen dürfen, stellt sich die Frage
nach einer möglichen Implementierung dieser Solidaritätsrechte. Da der EuGH
aber auch keine Aufträge an die Gesetzgebung stellen kann, handelt es sich wohl
eher um eine Art von Staatszielbestimmungen bzw um „Grundsätze“ wie es auch
in der Präambel heißt.
Die Einteilung der Grundrechte folgt dem altbekannten Schema „Freiheit,
Gleichheit und Brüderlichkeit“ bezogen auf Grundrechte der „Solidarität“.
Begonnen wird die Aufzählung mit den Freiheitsrechten. Art 27 regelt das
Recht auf Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer
im Unternehmen und gilt unter den im Gemeinschaftsrecht und in den
Rechtsvorschriften der Mitgliedsstaaten vorgesehenen Bedingungen. Inhaltlich
handelt es sich dabei ua um die Richtlinien 98/59/EG bezüglich
Massenentlassungen, 77/187/EWG bezüglich Übergang von Unternehmen und
94/45/EG Europäischer Betriebsrat.
Art 28 handelt vom Recht auf Kollektivverhandlungen und
Kollektivmaßnahmen und wurde vom Europäischen Gerichtshof für
Menschenrechte als einer der Bestandteile des gewerkschaftlichen
Gemeinschaftsrechts anerkannt, das in Art 11 EMRK verankert ist.
85
číslo 6/2002
Art 29 will jeder Person den Zugang zu einem unentgeltlichen
Arbeitsvermittlungsdienst ermöglichen und bezieht sich dabei auch auf Art 1 Abs 3
der Europäischen Sozialcharta, wo es unter dem Titel „Recht auf Arbeit“ heißt,
dass unentgeltliche Arbeitsvermittlungsdienste für alle Arbeitnehmer einzurichten
sind sowie auf Nummer 13 der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der
Arbeitnehmer.
Die nächsten Grundrechte lassen sich zu den sozialrechtlichen
Schutzansprüchen zählen. Art 30 bietet Schutz bei ungerechtfertigter Entlassung
und bezieht sich auch auf Art 24 der revidierten Sozialrechtscharta sowie die
Richtlinien 77/187 über die Wahrung von Ansprüchen der Arbeitnehmer beim
Übergang von Unternehmen und 80/987 über den Schutz der Arbeitnehmer bei
Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers.
Art 31 enthält das Recht auf gesunde, sichere und würdige
Arbeitsbedingungen, auf Begrenzung der Höchstarbeitszeit, auf Ruhezeiten und
bezahlten Jahresurlaub. Dabei ist der Begriff der Arbeitsbedingungen im Sinne des
Art 140 EGV zu verstehen. Art 136 EGV zählt die Ziele dazu auf, nämlich die
Förderung der Beschäftigung und die Verbesserung der Lebens- und
Arbeitsbedingungen, „um dadurch auf dem Wege des Fortschritts ihre
Angleichung zu ermöglichen“. Allerdings ist auch hier nicht ausgesagt, wie
konkrete Daten bezüglich der Ruhezeiten etc zu verstehen sind.
Art 32 statuiert das Verbot der Kinderarbeit und schützt Jugendliche am
Arbeitsplatz. Der Artikel stützt sich auf die Richtlinie 94/33/EG über den
Jugendarbeitsschutz sowie auf Art 7 der Europäischen Sozialcharta und die
Nummern 20 bis 23 der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der
Arbeitnehmer. In Art 7 der Sozialcharta findet man aber genauere Regelungen, so
zB das Mindestalter mit 15 etc.
Abs 2 regelt das Recht auf Schutz vor Entlassung aus einem mit der
Mutterschaft zusammenhängenden Grund, was allerdings in der Praxis wohl sehr
schwer zu beweisen sein wird, da dann eben andere Entlassungsgründe gesucht
werden. In Österreich ist dieses Recht stärker ausgebildet, denn hier gibt es einen
generellen Kündigungsschutz. Des weiteren gibt es den Anspruch auf einen
bezahlten Mutterschaftsurlaub nach der Geburt eines Kindes, nicht jedoch eine
bezahlte Karenzzeit. Dabei ist unter dem Begriff der „Mutterschaft“ der Zeitraum
von der Zeugung bis zum Abstillen des Kindes zu verstehen. Auch diese
Bestimmung hat ihre Grundlage in der Europäischen Sozialcharta in Art 16 sowie
die Richtlinie 92/85/EWG über die Durchführung von Maßnahmen über die
Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes von schwangeren
Arbeitnehmerinnen, Wöchnerinnen und stillenden Arbeitnehmerinnen am
Arbeitsplatz und an die Richtlinie 96/34/EG zu der von UNICE, CEEP und EGB
geschlossenen Rahmenvereinbarung über den Elternurlaub. Des weiteren sind auch
86
No. 6/2002
Art 8 der Europäischen Sozialcharta und Art 27 der revidierten Sozialcharta
Vorläufer, wobei auch hier wieder in Art 8 der Sozialcharta detailliertere
Bestimmungen zu finden sind, wie die Dauer von zumindest 12 Wochen der
Mutterschutzzeit.
In Art 34, einem sozialen Teilhaberrecht, „anerkennt und achtet“ die
Europäische Union das Recht auf Zugang zu den Leistungen der sozialen
Sicherheit. Dies betrifft Mutterschaft, Krankheit, Arbeitsunfall, Pflegebedürftigkeit
und Alter. Diese Bestimmung stützt sich auf die Art 137 und 140 EGV sowie Art
12 der Europäischen Sozialcharta. Er ist von der Union zu beachten, wenn sie im
Rahmen ihrer Zuständigkeiten nach Art 140 tätig wird. Mit dieser Bestimmung
sollen Fälle der sozialen Dienste aber nicht eingerichtet werden, sondern nur dort,
wo sie bestehen, sichergestellt werden. Abs 2 sichert Personen, die in der Union
ihren Aufenthalt wechseln, die gleichen Leistungen zu und bezieht sich auf Art 13
Abs 4 der Europäischen Sozialcharta. Abs 3 soll die „soziale Ausgrenzung und
Armut“ bekämpfen und beruht auf Art 137 Abs 2 EGV.
Die weiteren Bestimmungen wie der Gesundheitsschutz in Art 35,
Umweltschutz in Art 37 und Verbraucherschutz gemäß Art 38 gelten als Prinzipien
und Querschnittsaufgaben, die bereits im Gemeinschaftsrecht verankert sind und
nun näher ausgeführt werden. Der Gesundheitsschutz ist in Art 152 EGV geregelt.
Grundsätzlich gibt es das Recht auf Zugang zur Gesundheitsvorsorge und ärztliche
Versorgung, jedoch nach Maßgabe der einzelstaatlichen Gepflogenheiten. Die
weitere Formulierung „bei der Festlegung und Durchführung aller
Gemeinschaftspolitiken und –maßnahmen wird ein hohes Gesundheitsschutzniveau
sichergestellt“ entspricht Art 152 EGV. In bezug auf den Umweltschutz muß ein
„hohes Umweltschutzniveau“ in die Politik der Union eingezogen werden und
nach dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung sichergestellt werden. Art 174
EGV zählt bereits die Ziele der Union auf, nämlich Erhaltung und Schutz der
Umwelt sowie Verbesserung ihrer Qualität, Schutz der menschlichen Gesundheit,
umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen, Förderung von
Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler oder globaler
Umweltprobleme. Das „hohe Verbraucherschutzniveau“ in Art 38 soll wie bereits
in Art 153 EGV durch einen Beitrag zum Schutz der Gesundheit, der Sicherheit
und der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher sowie zur Förderung ihres
Rechtes auf Information, Erziehung und Bildung von Vereinigungen zur Wahrung
ihrer Interessen sichergestellt werden.
Und auch Art 36, der Zugang zu Dienstleistungen von allgemeinem
wirtschaftlichen Interesse begründet kein neues Recht, sondern stellt nur den
Grundsatz auf, dass die Union den Zugang zu den Dienstleistungen von allgemein
wirtschaftlichem Interesse gemäß den einzelstaatlichen Bestimmungen achtet.
Dabei wird allerdings auf Art 16 Bezug genommen und darauf geachtet, dass die
87
číslo 6/2002
Grundsätze und Bedingungen für das Funktionieren dieser Dienste so gestaltet
sind, dass sie ihren Aufgaben nachkommen können.
G. Bürgerrechte
In Kapitel V sind die sogenannten Bürgerrechte geregelt, also Rechte, die nur
den Unionsbürgern zustehen. Gemäß Art 17 EGV ist Unionsbürger, wer die
Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt. Die Unionsbürgerschaft ergänzt
die nationale Staatsbürgerschaft, ersetzt sie aber nicht. Diese Bestimmungen, wie
das aktive und passive Wahlrecht zu den Wahlen zum Europäischen Parlament und
bei den Kommunalwahlen gemäß Art 39 und 40, das Petitionsrecht gemäß Art 44,
der diplomatische und konsularische Schutz gemäß Art 46 sowie die Freizügigkeit
sind bereits seit dem Vertrag von Maastricht Bestandteil der
Gemeinschaftsverträge.
Das aktive und passive Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen
Parlament ist bereits in Art 19 Abs 2 EGV garantiert. Abs 2 entspricht Art 190
EGV, der allerdings nur festlegt, dass die Abgeordneten der Völker der in der
Gemeinschaft vereinigten Staaten im Europäischen Parlament in allgemeiner
unmittelbarer Wahl gewählt werden, während Art 39 auch von freier und geheimer
Wahl spricht. Das aktive und passive Wahlrecht bei den Kommunalwahlen
entspricht Art 19 Abs 1 EGV. Und auch das Recht auf Zugang zu den Dokumenten
verstärkt das Recht gemäß Art 255 EGV, nach dem jeder Unionsbürger sowie jede
natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat
das Recht auf Zugang zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und
der Kommission hat.
Und auch der „Bürgerbeauftragte“, in Österreich vergleichbar mit der
Volksanwaltschaft, der im Fall von Mißständen bei der Tätigkeit von Organen und
Einrichtungen der Gemeinschaft von Unionsbürgern beauftragt werden kann, geht
auf Art 21 und 195 zurück. Danach kann sich jeder Unionsbürger an den nach Art
195 eingesetzten Bürgerbeauftragten wenden, hat aber auch das Recht, eine
Petition an das Europäische Parlament zu richten.
Art 45 bekräftigt das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedsstaaten frei zu
bewegen und aufzuhalten, ein Recht, das ja bereits durch Art 18 garantiert ist, in
dem es heißt, dass jeder Unionsbürger das Recht hat, sich im Hoheitsgebiet der
Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in diesem Vertrag und in den
Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei
zu bewegen und aufzuhalten. Allerdings geht Art 45 Abs 2 von dem Grundsatz ab,
sich nur auf Unionsbürger zu beziehen und gewährt auch Staatsangehörigen dritter
Länder Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit. Dabei wird jedoch an Art 62 Abs 1
und 3 erinnert, wonach gemeinsame Maßnahmen innerhalb von 5 Jahren
beschlossen werden sollen.
88
No. 6/2002
Der diplomatische und konsularische Schutz, den Unionsbürger in einem
Drittstaat genießen, wenn ihr Staat dort keine diplomatische Vertretung hat,
entspricht Art 20 EGV.
„Neu“ in diesem Kontext ist das Recht auf eine gute Verwaltung, auch der
einzige Artikel, der mehr als 3 Absätze hat. Dieser Grundsatz hat sich in der
Rechtsprechung des EuGH herausgebildet, zB in der Rechtssache Burban.70
Im Urteil heißt es, dass „weder die Fürsorgepflicht noch der Grundsatz der
ordnungsgemässen Verwaltung, auf die das Rechtsmittel gestützt wird“ in eine
Verpflichtung verwandelt werden kann, was der Gemeinschaftsgesetzgeber als
eine reine Ermächtigung für den Prüfungsausschuß gestaltet hat.
Art 41 Abs 2 umfaßt ua das Recht, gehört zu werden, Abs 3 entspricht Art
288 EGV. Das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf, das in diesem
Zusammenhang eine wichtige Rolle spielt, wird durch Art 47 gewährleistet.
H. Justizielle Rechte
Im VII. Kapitel sind die justiziellen Rechte angeführt, die bereits in der
EMRK anerkannt sind. Das bereits angesprochene Recht auf einen wirksamen
Rechtsbehelf stützt sich auf Art 13 EMRK. Allerdings wird im Gemeinschaftsrecht
ein umfassenderer Schutz gewährt, da ein Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf
bei einem Gericht und nicht nur „bei einer innerstaatlichen Instanz“ garantiert
wird. Diesen Grundsatz hat der EuGH bereits 1987 in der Rechtssache Johnston71
niedergeschrieben.
Der in Art 6 der Richtlinie 76/207 niedergelegte Grundsatz eines effektiven
gerichtlichen Rechtsschutzes, der den gemeinsamen Verfassungstraditionen der
Mitgliedsstaaten zugrunde liegt und auch in den Art 6 und 13 EMRK verankert ist,
steht einer Regelung entgegen; eine Bescheinigung einer nationalen Behörde, mit
dem das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Grundsatz der
Gleichbehandlung von Männern und Frauen aus Gründen des Schutzes der
öffentlichen Sicherheit festgestellt wird hat die Wirkung eines unwiderleglichen
Beweises mit der Folge des Ausschlusses jeglicher richterlichen Kontrollbefugnis
beigemessen wird. Nach Auffassung des EuGH gilt dieser Grundsatz auch dann,
wenn die Mitgliedsstaaten das Gemeinschaftsrecht anwenden. Er wird jedoch nur
nach den in den Verträgen vorgesehenen Verfahren angewandt und ändert kein
bestehendes System von Rechtsbehelfen.
70
EuGH Rs C-255/90.
71
EuGH Rs 222/84.
89
číslo 6/2002
Abs 2 enthält das Recht eines unabhängigen, unparteiischen Gerichtes und
einem fairen Verfahren und entspricht Art 6 EMRK. Im Gemeinschaftsrecht gilt
das Recht auf ein Gerichtsverfahren nicht nur im Zusammenhang mit
zivilrechtlichen Ansprüchen und Verpflichtungen. Dies beruht auch auf der
Tatsache, das die Gemeinschaft eine Rechtsgemeinschaft ist, wie der EuGH in der
Rechtssache Les Verts72 festgestellt hat. Abs 3 statuiert eine Prozesskostenhilfe für
Personen, die nicht über ausreichende Mittel verfügen, wie dies bereits 1979 in
einem Urteil vom EuGH ausgesprochen wurde.
Auch die Unschuldsvermutung und die Verteidigungsrechte entsprechen Art 6
EMRK, wobei man bis „zum gesetzlichen Beweis“ laut EMRK bzw zum
„rechtsförmlich erbrachten“ Beweis als unschuldig gilt. Die Verteidigungsrechte
sind in Art 6 Abs 3 EMRK genau aufgeführt und haben daher die gleiche
Tragweite.
Art 49 regelt den klassischen Grundsatz des Verbotes der Rückwirkung von
Gesetzen und Strafen in Strafsachen, allerdings mit der auch in Art 7 Abs 2 EMRK
statuierten Ausnahme dieses Grundsatzes; danach ist eine Bestrafung trotzdem
möglich, wenn die Handlung „zur Zeit ihrer Begehung nach den allgemeinen, von
der Gesamtheit der Nationen anerkannten Grundsätzen strafbar“ war, nur das
Wort „zivilisiert“ wurde gestrichen. Diese Bestimmung wirft allerdings Probleme
auf, da zB Deutschland diese Bestimmung nur unter einem Vorbehalt akzeptiert
hat.
Art 50 normiert wiederum einen klassischen Grundsatz, „ne bis in idem“, der
bereits im Gemeinschaftsrecht in zahlreichen Urteilen des EuGH bekräftigt worden
ist. Dieser Grundsatz findet auch zwischen den Gerichtsbarkeiten mehrerer
Mitgliedsstaaten Anwendung, was in einigen Bestimmungen festgelegt wurde, wie
zB in den Art 54 bis 58 des Schengener Durchführungsübereinkommens sowie in
Art 10 des Übereinkommens über die Bekämpfung der Bestechung. Art 10 sagt,
dass die Mitgliedstaaten in ihrem innerstaatlichen Strafrecht das "Ne-bis-in-idem"Prinzip anwenden, dem zufolge jemand, der in einem Mitgliedstaat rechtskräftig
abgeurteilt worden ist, in einem anderen Mitgliedstaat wegen derselben Tat nicht
verfolgt werden darf, sofern im Fall einer Verurteilung die Sanktion vollstreckt
worden ist oder derzeit vollstreckt wird oder nach dem Recht des verurteilenden
Staats nicht mehr vollstreckt werden kann.
72
90
EuGH Rs 194/83.
VIII.
No. 6/2002
Begrenzung der Grundrechte
In den meisten europäischen Verfassungen, so auch in der österreichischen,
sind spezifische Grundrechtseinschränkungen, wie der formelle oder materielle
Gesetzesvorbehalt, bei den einzelnen Grundrechten angeführt.
Hier jedoch hat man sich für eine andere Variante entschieden; in Art 52 wird
die „Tragweite der garantierten Rechte“ formuliert, die für alle Grundrechte der
Charta gleichermaßen gilt. Satz 1 entspricht wohl dem bekannten formellen
Gesetzesvorbehalt, wenn es heißt „jede Einschränkung...muß gesetzlich
vorgesehen sein“. Die weitere Einschränkung, den „wesentlichen Gehalt“ der
Rechte zu achten, entspricht der sog Wesensgehaltsgarantie, die zu beachten ist.
Einschränkungen dürfen nur dann „unter der Wahrung des Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit“ vorgenommen werden, eine auch der österreichischen
Rechtsordnung wohlbekannte Formulierung, „wenn sie notwendig sind und den
von der Union anerkannten dem Gemeinwohl“ entsprechenden Zielsetzungen oder
Erfordernissen des Schutzes der Rechte entsprechen. Dabei handelt es sich
einerseits um einen materiellen Gesetzesvorbehalt, andererseits um die
Rechtsprechung des EuGH, der in diesem Zusammenhang Beschränkungen dann
gestattet, wenn sie „tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der
Gemeinschaft entsprechen und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck
unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der diese Rechte in
ihrem Wesensgehalt antastet“.73
Der materielle Gesetzesvorbehalt umfaßt nicht nur das Gemeinwohl der
Union, sondern auch andere Interessen wie sie auch durch Art 30 und 39 Abs 3
EGV geschützt sind.
Die Rechte der Charta, die bereits in den Gemeinschaftsverträgen oder im
Vertrag über die Europäische Union begründet sind, sind gemäß Abs 2 an die darin
festgesetzten Bedingungen und Grenzen gebunden, wie zB die Bürgerrechte.
Hierbei ändert sich also nichts gegenüber der bereits bestehenden Rechtslage.
Abs 3 bezieht sich auf die EMRK, wobei die Rechte der Charta, die denen der
EMRK entsprechen, die gleiche Bedeutung und Tragweite wie diese haben.
Allerdings können die Grundrechte der Charta auch einen weitergehenden Schutz
gewährleisten. Die „Bedeutung und Tragweite“ wird durch die Rechtsprechung des
EGMR und des EuGH bestimmt. Offen bleibt dabei jedoch die Frage nach einem
etwaigen Zusammenspiel oder unterschiedlichen Auffassungen der beiden
Gerichtshöfe.
Art 53 enthält eine Art von Verschlechterungsverbot; das Schutzniveau
besteht insofern, als keine Bestimmung der Charta als Einschränkung auszulegen
73
EuGH Rs C-292/97
91
číslo 6/2002
ist; erwähnt werden das Recht der Union, das Völkerrecht, internationale
Übereinkommen sowie die Verfassungen der Mitgliedsstaaten.
IX. Geltungsbereich
Gemäß Art 51 ist der Anwendungsbereich für alle Organe und Einrichtungen
der Union gegeben, jedoch unter Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips. Diese
Bestimmung wiederholt Art 5 EGV, in dem es heißt, dass die Gemeinschaft nur
innerhalb „der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und
gesetzten Ziele“ gilt. Weiters begründet und ändert die Charta weder neue
Zuständigkeiten noch neue Aufgaben. Dies wurde deshalb so betont, da man
Furcht vor möglichen kompetenzerweiternden Grundrechten hatte.
Weiters gilt die Charta auch für die Mitgliedsstaaten, allerdings nur bei der
Durchführung des Rechts der Union, jedoch auch für zentrale Behörden und
regionale und lokale Stellen. Dies hat der EuGH in mehreren Entscheidungen
bekräftigt. Die ursprüngliche Formulierung „im Anwendungsbereich des
Unionrechts“ in einem früheren Entwurf der Charta74 wurde geändert durch „bei
der Durchführung des Gemeinschaftsrechts“.
Grundsätzlich gelten alle hier aufgeführten Grundrechte mit Ausnahme der
Bürgerrechte in Kapitel V für alle Menschen. Allerdings sind einige wirtschaftliche
Grundrechte wie die unternehmerische Freiheit bereits über die Grundfreiheiten
geschützt und nur für Unionsbürger in Geltung.
X. Rechtscharakter der Charta und Ausblick
Die Präsentation der neuen Grundrechtscharta erfolgte als feierliche Erklärung
ohne rechtliche Bindung, also ohne auf Art 6 Abs 2 EUV Bezug zu nehmen oder in
die Verträge aufgenommen zu sein. Dies hat in der Lehre zu Verstimmungen
geführt. So wird diese Form der Verkündung auch als Methode der „als-ob“Kodifikation gesehen; hinsichtlich der Grundrechte, die in der Charta enthalten
sind, wäre ein anderer Konsens wohl nicht möglich gewesen.75
Die Zukunft der Grundrechtscharta soll nach der Erklärung des Europäischen
Rates von Nizza zur Zukunft der Europäischen Union im Rahmen einer breit
angelegten Diskussion erörtert werden. Dazu hat der Europäische Rat von Laeken
im Dezember 2001 beschlossen, einen Konvent einzuberufen. Auf dem „Weg zu
einer Verfassung für die europäischen Bürger“ wird darüber nachgedacht, was
74
Konvent 34 vom 16.5.2000.
75
vgl. Albrecht Weber, Die Zukunft der Grundrechtscharta, in Stefan Griller, Die EU nach Nizza,
Wien 2001, 292.
92
No. 6/2002
wohl die Kernbereiche einer solchen Verfassung sein sollen, und ob die
Grundrechtscharta in den Basisvertrag aufgenommen werden und ob die
Europäische Gemeinschaft der Europäischen Menschenrechtskonvention beitreten
soll.
Dazu hat der Europäische Rat einen Konvent eingerichtet. Ihm gehören neben
dem Vorsitzenden Giscard d’Estaing und seinen beiden Stellvertretern Amato und
Dehane 15 Vertreter der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten, 30
Mitglieder der nationalen Parlamente, 16 Mitglieder des Europäischen Parlaments
und zwei Vertreter der Kommission, aber auch Vertreter der Bewerberländer an.
Die Eröffnungssitzung fand am 1. März 2002 statt. Die Diskussionen und
Arbeitsgruppen sollen schlußendlich zu einem Abschlußdokument führen, das
entweder verschiedene Optionen oder Empfehlungen enthalten soll.76
Inwieweit dieser Konvent nun zu einer Implementierung der
Grundrechtscharta führen will und kann, ist noch offen. Wie aber soll bis dorthin
mit einer Grundrechtscharta umgegangen werden, die zwar feierlich proklamiert
wurde und auch für alle (Unions)bürger gelten soll, aber nicht durchsetzbar ist?
Eine „Interpretationshilfe“ für den EuGH kann sie sein, wird vorgeschlagen.77
Tatsächlich hat der EuGH bzw Generalstaatsanwalt Léger dieses Thema
bereits am 10. Juli 2001 in seinem Schlußantrag Rat der Europäischen Union
gegen Heidi Hautala aufgegriffen. Hautala, Mitglied des Europäischen Parlaments,
wurde der Zugang zum Bericht der Arbeitsgruppe „Ausfuhr konventioneller
Waffen“ verweigert. Bezüglich des Rechts auf Zugang zu den Dokumenten in Art
42, sagt er, dass man zwar den ausdrücklichen Willen der Verfasser der
Grundrechtscharta nicht ignorieren dürfe, sie nicht mit rechtlicher
Bindungswirkung auszustatten. Dennoch könne man sie nicht als „folgenlose bloße
Aufzählung rein moralischer Grundsätze“ betrachten. „Ohne selbst ein positives
Recht zu begründen, verleiht Art 42 der Charta diesem Recht eine Qualität, die
seine Auslegung zu leiten hat.“ Aus der Entscheidung, ein Recht als Grundrecht zu
bestimmen folgt die zwingende Notwendigkeit eine weite Auslegung durch die
beauftragten Behörden.
Aus diesem Schlußantrag läßt sich wohl erkennen, dass sich der EuGH der
Aufgabe, die Grundrechte der Charta aufzugreifen und weiterzuentwickeln,
annimmt. So wie wir die Entstehung der Grundrechte anhand der Rechtsprechung
des EuGH verfolgen können, so wird es wohl auch mit der Grundrechtscharta
geschehen. Und so gelten auch hier die Worte von Justice Hughes: „We are under
a constitution, but the constitution is what the judges say it is.“
76
Erklärung von Laeken zur Zukunft der Europäischen Union vom 15/12/2001.
77
vgl dazu Manfred Zuleeg, Zum Verhältnis nationaler und europäischer Grundrechte, EuGRZ 2000,
514.
93
číslo 6/2002
Rechtsbegriffe
Kremsierer Entwurf -
Kroměřížský návrh
Verfassungen der einzelnen Staaten -
ústavy jednotlivých států
die Entwicklung der EU -
vývoj EU
der Beschwerdeführer -
stěžovatel
der Rechtsakt der Gemeinschaften -
právní akt Společenství
die Charta der Grundrechte
der Europäischen Union -
Charta základních práv EU
der Auftrag -
úkol
94
No. 6/2002
II. Evropská Charta lidských práv1
I. Úvod
§ 1: „Všichni občané jsou si před zákonem rovni… Společenstvím občanů je
národ.“ § 2: „Osobní svoboda je zaručena. Nikdo nesmí být odňat svému
zákonnému soudci… Nikdo nesmí být zatčen, pouze na základě odůvodněného
soudního příkazu.“ Jedná se o práva obsažená v Evropské chartě lidských práv,
která byla vyhlášena r. 2002 v Nice? Nikoliv. Zde jde o část tzv. občanských práv,
která byla před více než 150 lety, přesněji řečeno r. 1848, Říšským sněmem,
prvním rakouským parlamentem, podepsána právě v Kroměříži, v tzv.
Kroměřížském návrhu, skládajícím se z 27 paragrafů. A tato základní práva měla
platit pro Rakouské císařství, tedy i pro Čechy, Moravu a Slezsko2.
K uskutečnění tohoto návrhu nedošlo, neboť Říšský sněm byl 4. března 1849
rozpuštěn. Poté vydal císař Franz Josef Březnovou ústavu. V odůvodnění stálo, že
„se Říšský sněm začal zabývat projednáváním teoretických otázek, které nejenže
zásadním způsobem odporují skutečným poměrům v monarchii, nýbrž i celkově
napadají zdůvodnění řádného právního stavu ve státě“3.
Každopádně – myšlenka základních práv a jejich ochrany již byla na světě – a
když teď pozorujeme vývoj základních práv v Evropě, totiž v EU, je jasné, že
veškeré úvahy, myšlenky a snad i kompromisy v této oblasti v žádném případě
nepředstavují novinku či objev 21. století. Naopak, právě před 150 lety byly ve
střední Evropě poprvé konkrétně promyšleny.
II. Vznik základních práv v EU
A. Obecně
Při uzavírání zákládajících smluv Evropských společenství, tzn. Smlouvy o
založení Evropského společenství uhlí a oceli z 18. dubna 19514, Smlouvy o
založení Evropského hospodářského společenství z 25. března 19575 a Smlouvy o
1
Přednáška konaná 31. 8. 2002 v Kroměříži v rámci Letní školy na téma „Aktuální aspekty rozšíření
EU“
2
Návrh Říšského sněmu, který zasedal od 22. 7. 1848 do 4. 3. 1849 („Kroměřížský návrh“).
3
RGB1 1849/150.
4
BGB1 1995/46 idF BGB1 III 1999/83
5
BGB1 1999/86.
95
číslo 6/2002
založení Evropského společenství pro atomovou energii z 25. března 19576 stály
v popředí hospodářské zájmy. Prostřednictvím Montánní unie měl být vytvořen
společný trh pro uhlí a ocel a odstraněna cla a kvantitativní omezení v této oblasti.
Také Euroatom a EHS byla hospodářská seskupení. Proto neobsahovala – na rozdíl
od většiny právních řádů členských států – žádný psaný katalog základních práv.
Avšak základní svobody hospodářské povahy jsou zmiňovány, a sice jako tzv. čtyři
základní svobody. Mezi ně náleží volný pohyb zboží podle čl. 23 an. Smlouvy ES,
volný pohyb osob podle čl. 39 an. Smlouvy ES, volný pohyb služeb podle čl. 49
an. Smlouvy ES a volný pohyb kapitálu podle čl. 56 Smlouvy ES. Avšak tyto
základní svobody působily původně spíše jako garance vytvoření společného trhu
než jako základní práva. V tuto dobu ještě nebyla zrozena myšlenka absolutní
nadřazenosti práva Společenství před právem vnitrostátním, a proto o užší ochraně
základních práv nemohla být vůbec řeč.7
Avšak čím více získávala myšlenka jednotné Evropy také politické rozměry a
začalo se prohlubovat téma „Evropské ústavy“, tím častěji zaznívala8 otázka
ústavně-politické legitimace její svrchované moci. Stejně jako je při vzniku
moderního demokratického ústavního státu vedle výkonu státní moci úkolem
ústavy také postavení jednotlivce ve státě, objevoval se tento problém také ve stále
více se sjednocující Evropě. Kromě postavení státních orgánů a cílů toho kterého
státu nalezneme9 ve většině ústav také práva jednotlivce, která tímto vymezují
hranice státní moci.
V souvislosti s druhým rozšiřováním potvrdili šéfové států a vlád členských
států r. 1978 v prohlášení Evropské rady že „respektování a dodržování
parlamentní demokracie a lidských práv představuje ve všech členských státech
podstatné prvky jejich příslušnosti k Evropských společenstvím“10. Toto prohlášení
bylo míněno jako jasný signál pro Řecko, Španělsko a Portugalsko, které r. 1975
resp. 1977 podaly formální žádosti o přistoupení a kde autoritativní režimy o svou
moc přišly teprve před nedávnem. Také Komise vyjádřila svůj postoj k přistoupení
Řecka obdobně.11
6
BGB1 1995/45 idF BGB1 III 1999/83
7
Srovnej Udo Fink, Der Grundrechtsschutz in der Europ§ischen Union nach dem Amsterdamer
Vertrag, in: Winfried Kluth (Hrsg), Die Europäische Union nach dem Amsterdamer Vertrag, BadenBaden, 58 an.
8
Jürgen Schwarze, Europäischer Grundrechtsschutz – Grundfragen, aktuelle Rechtsentwicklungen,
künftige Perspektiven, ZfV 1993, 1.
9
Ke vzniku základních práv viz Herbert Schambeck, Grundrechte in westeurop§ischen Verfassungen,
ÖJZ 1992, 634 an.
10
Europäischer Rat in Kopenhagen, Erklärung zur Demokratie, Bulletin der Euroäischen
Gemeinschaften, 1978/3, 5.
11
Srovnej Benedikt Speer, Die Europäische Union als Wertegemeinschaft, DÖV 2001983.
96
No. 6/2002
Základní práva byla ve smlouvě zmíněna expressis verbis poprvé r. 1987
v Jednotném evropském aktu (JEA) – alespoň v preambuli. Jednotným evropským
aktem měl být vytvořen základ pro dokončení evropského vnitřního trhu a pro
evropskou politickou spolupráci. K tomuto účelu byly smluvní strany odhodlány
společně bránit demokracii, přičemž se opírají o „základní práva, zejména
svobodu, rovnost a sociální spravedlnost, které byly uznány v Evropské úmluvě o
ochraně lidských práv a základních svobod a v Evropské sociální chartě“.12
B. Judikatura ESD
Jelikož kodifikovaný katalog základních práv nenalezneme ani v zakládajících
smlouvách ani v sekundárním právu EU, záleželo na ESD, jakým způsobem chtěl
prostřednictvím právnického doškolování resp. soudcovského práva zavést do EU
základní práva. Avšak na prvotní pokusy procesních stran přistoupit na případné
porušení základních práv nebral ESD zřetel.
Taktéž ve věci Stork13 v roce 1959: ESD odmítl přezku vnitrostátního práva,
protože při aplikaci Smlouvy je povinen zajistit toliko zachování práva. Proto
nemůže ochrana základních práv, obsažená v ústavách jednotlivých členských
států, představovat žádný podklad pro přezkum komunitárního práva.
1. Solange I a II
Rozhodnutí jako tato vedla k začarovanému kruhu, neboť porušení základních
práv se zdála zcela nepostižitelná. Na jedné straně nebyly národní soudy na
základě zásady nadřazenosti oprávněny přezkoumávat právo Společenství, na
druhé straně odmítl ESD stejně jako dříve přezkum základních práv z již
uvedených důvodů.14 Minimálně nadřazenost práva EU vzhledem k národnímu
právu potvrdil ESD jasně v rozsudku Costa/ENEL. Avšak zásada nadřazenosti se
mohla skutečně uplatnit teprve tehdy, jestliže bylo právo Společenství samo o sobě
schopno garantovat dostatečnou ochranu základních práv.
Tyto úvahy vedly nakonec k tzv. „Solange I – usnesení“15 německého
Spolkového ústavního soudu z 29. května 1974. Německý Spolkový ústavní soud
v něm omezil zásadu nadřazenosti práva EU, „dokud integrační proces nedosáhl
takového stupně, aby právo Společenství obsahovalo platný formulovaný katalog
základních práv a svobod přijatý parlamentem jemuž by odpovídal katalog
12
Abl Nr L 169 z 29. 6. 1987.
13
Rozhodnutí ESD 1/58
14
Johannes Hengstschläger Ochrana základních práv na základě práva EU, JB1 2000, 409 n.
15
BverfGE 27, 271-Solange I.
97
číslo 6/2002
základních práv a svobod, obsažený v Základním zákoně.“ Smysl tohoto usnesení
spočíval v tom, že pokud má být právu Společenství přenechána konečná kontrola,
musí být toto měřitelné minimálně s podstatou ústavy.
Avšak německý Ústavní soud nezůstal jediným státním soudem EU, který
vyslovil národní výhradu základních práv. To samé učinil také italský Corte
Costituzionale v r. 1973 v rozhodnutí Frontini.16
Více než 10 let setrval německý Spolkový ústavní soud u tohoto názoru.
Změnil ho až v tzv. „Solange II-usnesení“.17 Vývoj EU postoupil kupředu, takže
nemusel mít ve vztahu k ochraně základních práv žádné obavy a domníval se, „že
pokud Evropská společenství, zejména judikatura Soudního dvora Evropských
společenství, poskytuje základním právům ve vztahu ke svrchované moci
Společenství účinnou ochranu, v podstatných rysech rovnocennou ochraně
základních práv poskytnutých základním zákonem, … nebude Spolkový ústavní
soud nadále nad aplikovatelností sekundárního práva společenství vykonávat svoji
jurisdikci… Toto právo také nebude nadále přezkoumáváno na podkladě
základních práv obsažených v základním zákoně.“ Základní okruh ochrany
základních práv byl zatím zachován, u dalšího se dovolává také konkretizace a
diferenciace postavení základních práv, kterou ESD mezitím provedl.
2. Další vývoj
Nezávisle na Solange I-usnesení německého Spolkového ústavního soud začal
ESD budovat svůj výklad práva ve směru ochrany základních práv. Neboť právě r.
1969 bylo prostřednictvím případu Stauder18 v tzv. leading-case poprvé zmíněno
téma základních práv. Přitom německý soud položil ESD předběžnou otázku, jestli
je bližší ustanovení, obsažené v rozhodnutí Komise Evropských společenství,
slučitelné s obecnými zásadami práva Společenství. K tomu ESD uvedl, že tento
sporný předpis neobsahuje nic, co by mohlo zpochybnit základní práva jednotlivců
obsažená v obecných zásadách práva Společenství, jejichž zachovávání je Soudní
dvůr povinen zajistit. V tomto případě šlo o to, zda je předání zlevněného másla,
představující určitou formu sociální pomoci, ve vztahu k prodejci vázáno na
zveřejnění jména příjemce. K podpoře odbytu přebytečného másla na společném
trhu bylo totiž možné poskytnout určité sociálně potřebné skupině máslo za nižší
cenu. Avšak nato přijaly státy opatření, podle něhož mohly oprávněné osoby
obdržet zlevněné máslo teprve na základě předložení potvrzení vystaveného na
jejich jméno. Tato formulace se však pojila se jménem pouze v německé verzi,
v ostatních zemích byla řeč jen o individualizovaném potvrzení. Toto považoval
16
Sent 183/73, EuR 1974, 255.
17
BverfGE 27, 271-Solange II.
18
Rozhodnutí ESD 29/69-Stauder.
98
No. 6/2002
stěžovatel za porušení lidské důstojnosti a rovnosti. Ovšem tento sporný předpis se
dal vykládat tak, že jmenovité označení ani nepředepisoval, ale ani nezakazoval.
Také ve věci Internationale Handelsgesellschaft19 ze 17. prosince 1970 dospěl
ESD k názoru, že respektování základních práv náleží k všeobecným právním
zásadám, jejichž zachovávání je ESD povinen zajistit. „Poskytnutí těchto práv
musí být sice založeno společným předáním ústav členských států, musí se však
vpravit do struktury a cílů Společenství. Dovozní a vývozní licence, předepsané
zemědělskými nařízeními Společenství, jež odůvodňují uložení povinnosti
majitelům provést plánované obchody a její zajištění stanovením kauce, jsou nutné
a přiměřené a neporušují žádné základní právo.
Těmito dvěma rozhodnutími ESD určil, že základní práva náleží k obecným
zásadám právním. Toto odvolání na obecné zásady právní, jež je Soudní dvůr
povinen zachovávat, považuje základní práva pouze za podskupinu. Ale také
v právním řádu Společenství se nacházejí odkazy na tyto obecné právní zásady,
které jsou společné právním řádům členských států. Toto byl alespoň nález
k základním právům, ačkoliv jejich bližší obsah byl konkretizován teprve v další
judikatuře.20
Smlouva ES sama odkazuje v čl. 215 na obecné zásady právní jako prameny
práva a sice v oblasti mimosmluvního ručení.21
K obecným zásadám právním se ESD obrací také rozsudkem Nold22 z r. 1974.
Zde uvedl, že základní práva se považují za obecné zásady právní, které je Soudní
dvůr povinen zachovávat. Přitom vyšel ze společného předání ústav členských
států. Za právo nemůže považovat žádná opatření, která nejsou slučitelná se
základními právy, jež jsou uznána a chráněna ústavami těchto států. Dále hovoří
ESD – nejprve sice obecně, avšak alespoň pro začátek – o mezinárodních
smlouvách o ochraně lidských práv, na jejichž uzavření se členské státy buď
podílely, nebo k nim přistoupily, a jež se v oblasti práva Společenství musí také
zohledňovat.
19
Rozhodnutí ESD 11/70.
20
Carl Otot Lenz, Der europäische Grundrechtsstandard in der Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofes EuGRZ 1993, 586
21
Gil Carlos Rodriguez Iglesias, Grundrechtsschutz im Europäischen Gemeinschaftsrecht nach der
Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften, in Österreichische
Juristenkommission (Hrsg), Kritik und Fortschritt im Rechtsstaat, Wien 1995, 137.
22
99
číslo 6/2002
C. Vznik jednotlivých základních práv
1. Obecně
Kromě zmínky základních práv v rámci obecných zásad právních byla
vytvořena také jednotlivá základní práva. K nim náleží základní svobody
zakotvené ve smlouvách, jimž ESD přiznal částečnou vlastnost základních práv
tím, že ve volném pohybu spatřoval základní právo pracovníků a jejich rodin.23
Avšak vedle toho existuje také ustanovení čl. 119 Smlouvy ES, které za
stejnou práci předvídá rovnou odměnu pro muže i ženy. Podle doslovného znění
zavazuje jen členské státy. Smlouvou z Amsterodamu uplatnil ESD ve věci
Defrenne24 základní právo ve vztahu mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem, čímž
stanovil jeho účinek i vůči třetím osobám. Dále stanovil, že rovnocenná práce se
považuje za práci rovnou.
Další zákaz diskriminace se nachází v čl. 6. Smlouvy ES, který platí jako
interpretační maxima pro celou smlouvu, přičemž má bezprostřední účinek.
Zakazuje nejen přímou diskriminaci, ale i diskriminaci skrytou. Obecná zásada
rovnosti se naproti tomu aplikuje na základě soudcovského práva jako základní
právní věta. Podle názoru ESD ve věci Wagner se dá diskriminace předpokládat,
„jestliže je se stejnými případy zacházeno nestejně anebo s nestejnými případy
zacházeno stejně“.25
Dále byla četnými rozhodnutími ESD potvrzena svoboda vlastnictví,
svobodná volba povolání, nedotknutelnost obydlí, ochrana rodiny, svoboda
sdružování, svoboda náboženství, svoboda slova a různé procesní zásady. ESD
ovšem uznal i zásady právního státu – zásadu proporcionality, ochranu dobré víry,
zákaz retroaktivity, zásadu právní jistoty a zákonnosti státní správy.26
2. Práva plynoucí z občanství EU
V rámci předpokládaného volného pohybu osob bylo v 60. letech cílem zavést
„evropské občanství“ s přesně definovanými právy a povinnostmi. Občanství EU
bylo jako cíl zmíněno a poté i zavedeno v čl. 2 Smlouvy o EU z 7. 2. 1992.27 Podle
něho se za občana Unie považuje státní příslušník členského státu. To zahrnuje
právo svobodně se pohybovat a zdržovat ve výsostném území členských států,
23
24
25
26
K tomu blíže výklad Francesca Palerma, Neu Wege im EU- Grundrechtsbereich, ecolex 1998, 665.
27
ABl 1992 C 191/1 idgF.
100
No. 6/2002
aktivní a pasivní volební právo jednak ve volbách do Evropského Parlamentu,
jednak v komunálních volbách toho členského státu, v němž má občan Unie
bydliště, petiční právo, stejně jako právo na poskytnutí diplomatické a konzulární
ochrany jiným členským státem. 28
Zde uvedená práva občanů Unie byla do Evropské úmluvy o lidských právech
začleněna jako tzv. občanská práva, a proto na ně blíže dojde ještě v této
souvislosti.
III. Vztah k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv
Stejně jako vnitrostátní právo členských států nejsou ani normy
mezinárodního práva jako takové formálně aplikovány, přihlíží se k nim však jako
k prostředkům zjištění společných obecných zásad právních.
Jak již bylo uvedeno, poprvé, ale zdaleka ne naposledy, zmínil ESD
mezinárodní smlouvy o lidských právech v rozsudku Nold. Evropská úmluva o
ochraně lidských práv (EÚLP) byla poprvé jmenovitě zmíněna ve věci Rutili29.
Současně byla označena jako možný podklad pro přezkum. Přitom nejde o
eventuální porušení základních práv, nýbrž o to, zda je přípustné omezit základní
svobodu volného pohybu pracovníků.
ESD dále opakovaně zkoumá jednání orgánů Společenství a národní opatření,
a to podle základních práv zaručených EÚLP. Jak se vyslovil v rozsudku
Johnston30 ve Společném prohlášení Parlamentu, Rady a Komise z 5. dubna 1977 i
ve své judikatuře, „v rámci komunitárního práva musí být na základní zásady této
Úmluvy brán zřetel.“
Pro objasnění zda a která ustanovení EÚLP jsou součástmi práva
Společenství, položil tuto otázku k zodpovězení v rámci preliminárního řízení ESD
nejvyšší soud podle čl. 234. K jejímu zodpovězení se však ESD označil za
nepříslušný, neboť vyvstala v čistě vnitrostátním případě, který nespadal do oblasti
aplikace práva Společenství.31
Pro úvahy, jaký vztah má právo Společenství k EÚLP, hraje velký význam
skutečnost, že všechny členské státy Evropských společenství jsou současně
smluvní strany Úmluvy. Proto je opakovaně zastáván názor, že Společenství jako
instituce, skládající se z více smluvních stran, je Úmluvou vázáno alespoň
28
K tomu blíže Walter Obwexer, Právo občanů Unie na diplomatickou a konzulární ochranu, ecolex
1996, 323.
29
30
31
Rozhodnutí ESD C-299/95
101
číslo 6/2002
nepřímo, tedy prostřednictvím členských států jako členů Úmluvy. Společenství do
této míry vstoupilo prostřednictvím mezinárodněprávních účinků substituce a
sukcese do právního postavení svých členů. Ovšem ESD nikdy nestanovil, že by
Společenství bylo Úmluvou vázáno jako takové. EÚLP má pouze v jednotlivých
rozhodnutích vliv na obecné zásady právní. Stejně tak je v teorii zaujímán názor,
že skutečnost, že EÚLP je jako pramen aplikována nikoliv sama, nýbrž vedle
dalších nálezů vede ke zvýšené ochraně základních práv. Ochrana základních práv,
zaručená EÚLP, představuje tedy jakousi jistou, minimální normu ochrany
základních práv v právním řádu Společenství.32
ESD však současně v případu C.F.D.T. stanovil, že on sám není EÚLP
bezprostředně vázán.33 Stejně se vyslovil ve svém konečném návrhu také generální
prokurátor Darmon ve věci Orkem.34
Ovšem Evropský soud pro lidská práva v r. 1999 rozhodoval o případu,
v němž šlo o Evropská společenství, a sice o volební právo do Evropského
parlamentu. Paní Matthews, která se usadila na Gibraltaru, se neúspěšně domáhala
zápisu do volebního seznamu k volbám do Evropského parlamentu. Nemohla se
tedy v roce 1994 voleb zúčastnit. Podle čl. 227 odst. 4 Smlouvy ES spadá Gibraltar
pod platnost Smlouvy ES, není však považován za součást Spojeného království.
Evropský soud pro lidská práva neuznal námitku, že pravidla pro volby do
Evropského parlamentu představují právní akt Společenství a nemohou být proto
zvlášť přičtena členským státům. Smlouvou z r. 1976, kterou byla zavedena přímá
volba do Evropského parlamentu, přenesly členské státy své pravomoci na
mezinárodní organizaci. Členské státy se musí samy postarat o to, aby práva
zaručená Úmluvou zůstala zajištěna.35 Toto rozhodnutí tedy zdůraznilo skutečnost,
že odpovědnost smluvních států Úmluvy za její dodržování existuje také v oblasti
komunitárního práva.
Přesto se však v judikatuře obou soudů najdou obsahové rozdíly – například
ve věci Niemietz, kdy rozhodoval Evropský soud pro lidská práva, a ve věci
Hoechst, kterou rozhodoval Evropský soudní dvůr. V otázce rozsahu a hranic
zprostředkovací pravomoci Evropské komise v oblasti soutěžního práva dospěl
ESD k závěru, že mezi členskými státy neexistuje dostatečná právní shoda, aby
mohlo být uznáno základní právo právnických osob na ochranu hospodářských
prostorů. K tomu ale dále dodal, že podle stálé judikatury náleží základní práva
k obecným zásadám právním, které je Soudní dvůr povinen zachovávat. Evropský
soud pro lidská práva byl sice jiného názoru, avšak rozhodnutí Nimietz bylo
vydáno až po rozhodnutí ESD.
32
Elisabeth Sperlich, Die Geltung der EMRK im Gemeinschaftsrecht, JAP 2000/2001, 7 an.
33
EKMR, EuGRZ 1979, 431.
34
35
EGMR, rozsudek z 18. 2. 1999, 24833/94, EuGRZ 1999, 200-Matthews.
102
No. 6/2002
Existují ještě další sporné případy jako rozhodnutí ESD, která neodpovídají
rozhodnutím Evropského soudu pro lidská práva, ovšem ve všech případech se
jedná o dřívější rozhodnutí než ta z ESLP, takže v okamžiku vynesení těchto
rozhodnutí Evropským soudním dvorem nebyla k dispozici jednoznačná judikatura
Evropského soudu pro lidská práva.36
Neshody mezi oběma soudními dvory by se daly jednoduše vyřešit
přistoupením ES k Úmluvě. K tomuto závěru došla také Rada EU a předložila dne
26. dubna 1994 Evropskému soudnímu dvoru podle čl. 228 odst. 6 (nyní čl. 300
odst. 6) SES návrh na vypracování posudku, zda přistoupení ES k Úmluvě ze dne
4. listopadu 1950 je slučitelné se zřizovací smlouvou o ES. Usnést se na tom, že
jednání mohou pokračovat, šlo však až poté, co ESD přezkoumal, zda vůbec
zamýšlené přistoupení je slučitelné se SES.
ESD ve svém posudku o příslušnosti ES k přistoupení k Úmluvě dovodil, že
podle čl. 3b SES je ES činné v rámci omezení svých kompetencí přiznaných
Smlouvou a v rámci zákonných cílů, a že z tohoto důvodu ES disponuje pouze
omezeným zmocněním. Tato zásada omezeného zmocnění platí jak pro vnitřní
jednání, tak pro mezinárodní. Podle ESD žádné ustanovení Smlouvy nepropůjčuje
orgánům ES obecnou pravomoc vydávat předpisy v oblasti lidských práv nebo
dokonce uzavírat mezinárodní smlouvy v této oblasti. Dále ve svém posudku
uvádí, že podle stálé judikatury základní lidská práva patří k obecným právním
zásadám, přičemž Úmluvě náleží v této souvislosti zvláštní význam. Jako shrnutí
lze tedy konstatovat: dodržování lidských práv sice je předpokladem pro zákonnost
jednání ES, ovšem přistoupení k Úmluvě by přineslo podstatné změny v systému
ES.37
Tento posudek tedy neprohlásil za obecně nemožné přistoupení ES k Úmluvě,
nicméně za tehdejšího stavu práva ES by to bylo realizovatelné jedině změnou
znění Smlouvy ES.
Poněvadž o takových změnách se nepřemýšlelo, hledaly se jiné cesty, jak
poskytnout základním lidským právům v Evropě k účinnou a dostatečnou ochranu.
Přelom přinesla již Maastrichtská smlouva.
IV. Smlouva Maastrichtská a Amsterodamská
V Maastrichtské smlouvě poprvé v dějinách Evropských společenství
najdeme souvislost primárního práva s Evropskou úmluvou o lidských právech.
Sice se ani zde nenachází katalog lidských práv, přece jen se o lidských právech
36
K rozporům v rozsudcích ESD a Evr. soudu pro lidská práva Siegbert Almer/Ulrich Widmaier, EUCharta základních práv a její působení na rozhodování, EuGRZ 2000, 504.
37
37
Posudek 2/94 z 28. března 1996, EuGRZ 1996, 197 an.
103
číslo 6/2002
zmiňuje. Čl. F odst. 2 SEU zní: “Unie respektuje základní lidská práva, která
zajišťuje Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod,
podepsaná v Římě dne 4. listopadu 1950, a která vyplývají z ústavních tradic
společných členským státům jako všeobecné právní zásady Společenství.“ Tímto
byly vytvořeny podmínky pro “orientaci na základní lidská práva” jak pro orgány
Společeství, tak pro judikaturu Evropského soudního dvora.
Ovšem i v ustanoveních o zahraniční a bezpečnostní politice je mezi jinými
jmenováno dodržování lidských práv a základních svobod jako jeden z jejich cílů.
Stejně tak v oblasti justiční spolupráce a vnitřních záležitostí najdeme odkaz na
Úmluvu. Těmito explicitními zmínkami o základních právech byla tato zavedena
přinejmenším jako orientační vzor. Kromě toho bylo objasněno, že základní práva
nacházejí své použití i ve druhém a třetím pilíři.38
Amsterodamskou smlouvou byla základní práva zahrnuta do EU více
způsoby. Čl. F odst. 2 Maastrichtské smlouvy se stal čl. 6 odst. 2 SEU
Amsterodamskou smlouvou. Obsahově se ovšem nic nezměnilo. Co se ale
změnilo, je institucionální zázemí této úpravy. Zatímco se v Maastrichtské smlouvě
příslušnost ESD vztahovala pouze na vyjmenovaná ustanovení, přičemž čl. F odst.
2 k nim nepatřil, rozšířily se pravomoci ESD. Podle čl. 7 SEU mohou být sankce
uloženy, pokud došlo k závažnému a přetrvávajícímu porušení zásad svobody,
demokracie, právního státu a respektování lidských a základních svobod ze strany
členského státu. Čl. 46 SEU nyní výslovně opravňuje ESD přezkoumávat soulad
jednání orgánů Společeství s výše vyjmenovanými zásadami. Podle čl. 49 musí
rovněž stát, který chce požádat o členství v EU, respektovat jmenované zásady.
Dále podle čl. 13/ex-čl. 6a SES může Rada v rámci pravomocí svěřených
Společenství touto smlouvou učinit opatření k potírání diskriminace, a to na
základě důvodů pohlaví, rasového nebo etnického původu, víry nebo světového
názoru, invalidity, věku nebo sexuální orientace. Rovná práva žen a mužů sem
nebyla pojmuta, jsou však zahrnuta do ustanovení čl. 141/ex-čl.119 SES v podobě
zásady stejné odměny mužů a žen za stejnou nebo rovnocennou práci. Dále bylo
zavedeno prohlášení o zrušení trestu smrti v souladu s protokolem č. 6 Úmluvy a
také prohlášení, že statuty zaručené církvím a náboženským společnostem jejich
národním právem budou respektovány. Další prohlášení se má postarat o to, aby
Společenství u právních aktů podle čl. 100a SES dodržovalo zájmy zdravotně
postižených osob. 39
38
Heinrich Neisser, Die Europäische Union auf dem Weg zur Grundrechtsgemeinschaft, JPR 2000,
266 an.
39
Bundespressedienst, Der Vertrag von Amsterdam, das Ergebnis der Regierungskonferenz 1996/97,
Vídeň 1997.
104
No. 6/2002
Také německý spolkový ústavní soud v tzv. Maastrichtském rozhodnutí
vyslovil zásadu, že zmenšení německého standardu základních práv nemá nastat
uzavřením smlouvy. 40
V. Rozvoj Charty základních práv
Již před Amsterodamskou smlouvou bylo diskutováno vytvoření všeobecného
katalogu základních práv pro EU. Za tím se skrývala myšlenka, že v EU jako
v právní společnosti by se měla základní práva zdůraznit a kodifikovat.
O přípravě takového dokumentu bylo rozhodnuto v Kolíně nad Rýnem 3. a 4.
června 1999. Tehdy pod německým předsednictvím byl představen konkrétní
program. Evropská rada se usnesla na vytvoření zvláštního tělesa, tzv. „body“, jež
pověřila vypracováním prvního uceleného katalogu základních lidských práv EU,
tedy vytvořením Charty. Toto usnesení je tedy zároveň mandátem pro grémium,
které se mělo zabývat přípravnými pracemi.41 Zachovávání základních práv má být
základním principem EU a nezbytným předpokladem pro její legitimitu. Za
tehdejšího stavu EU bylo nutné vyhotovit katalog těchto práv, aby se tak jasně
zakotvil velký význam základních práv a jejich dosah a přínos pro občany EU.
Evropský parlament vypracování Charty základních práv EU přivítal. Přitom
se stále zdůrazňovalo, jaký velký význam závaznost katalogu základních práv má,
podporovala se dohoda Konventu vypracovat takovou Chartu, která by měla plnou
právní sílu.42
O složení a práci grémia, které mělo vypracovat Chartu EU, bylo rozhodnuto
Evropskou radou 15. a 16. října 1999 v Tampere ve Finsku. Konventu se účastnilo
15 zástupců Evropské rady, jeden člen Evropské komise zastupující jeho předsedu,
16 poslanců Evropského parlamentu, 30 poslanců národních parlamentů (2
z každého státu), dva pozorovatelé ESD, po dvou pozorovatelích ze 41 států Rady
Evropy a další početní zástupci Hospodářského a sociálního výboru, Výboru pro
regiony a Evropský občanský zmocněnec.43 Při ustavujícím zasedání grémia 17.
prosince 1999 byl zvolen do čela tohoto tělesa bývalý německý prezident Roman
Herzog.
Už složení grémia ukazuje dvojí legitimitu, neboť na jedné straně zde byli
zástupci národních parlamentů a vlád, na druhé straně šlo o zástupce Evropského
parlamentu. Došlo také k „výměně názorů” s přidruženými státy. Účastnily se i
40
Podrobně k tomu Jutta Limbach, Die Kooperation der Gerichte in der zukünftigen europäischen
Grundrechtsarchitektur, EuGRZ 2000, 419.
41
Rozhodnutí o dopracování Charty základních svobod EU z 4. 6. 1999 v Kolíně n. Rýnem.
42
C5-0058/99-1999/2064 (COS).
43
Konvent zur Ausarbeitung der Grundrechts- Charta der EU, EuGRZ 2000, 570.
105
číslo 6/2002
další přihlížející grémia, společenské skupiny a odborníci. Ale i jiné skupiny byly
slyšeny, např. na zasedání 66 NGOs dne 12. května 2000, jež učinily návrhy
sociálních práv, nediskriminace jako i zásady rovnosti.44
Po první fázi diskuzí byla uzavřena předloha textu a byla dána možnost
vznášet pozměňující návrhy. Tato možnost byla hojně využívána, jen k oblasti
občanských a politických práv bylo vzneseno 598 návrhů.
Stejně tak byl pracovní postup stanoven i Evropskou radou v Tampere. Přitom
byla grémiu ponechána rozsáhlá autonomie. Otevřená zůstala např. otázka, zda a
kdy má dojít k debatě o jednotlivých článcích, jak mají být projednány otázky
změn. Tyto otázky byly vyřešeny tak, že se předsedající Roman Herzog zřekl
numerického hlasování a zavedl pravidlo souhlasu, protože „stejně není možno
dosáhnout jednomyslnosti”.45 Předlohy byly vypracovány redakčním výborem a
předloženy Konventu. Rovněž byla z důvodů efektivnosti omezena doba, po kterou
se jednotliví členové mohli vyjadřovat, a to na tři minuty,46 a rovněž byl omezen
počet příspěvků k jednomu článku, a to na jeden. Byla zde jednoznačná snaha o co
nejrychlejší vypracování Charty, aby mohla být prezentována již v Nice.
Organizační předpisy a pravidla jednání stanovené Evropskou radou v Kolíně
a Tampere bralo grémium jako rámcovou úpravu. Grémium samo si 17. prosince
1999 po ustavujícím zasedání dalo název „Konvent“.47
Jednání grémia i předložené dokumenty měly být zásadně veřejné. To mělo
ukázat transparentnost a otevřenost oproti jiným vládním konferencím. Aby si
zainteresovaná veřejnost mohla vytvořit aktuální obrázek o práci grémia, byla
zřízená speciální webová stránka na internetu ve všech 11 úředních jazycích EU,
která měla veřejnost informovat o časovém rozvrhu a měla občanům nabízet
možnost aktivně vstupovat do probíhajícího procesu vytváření Charty a
interaktivně jej ovlivňovat cestou dotazů a připomínek.48
Návrh sám byl statický, neboť na úrovni EU měla být základní práva shrnuta
do jediné Charty a tím je ozřejmit. Záměrem bylo, aby tak občan EU mohl
rozpoznat velký význam základních práv a jejich dosah. Charta tak měla být
v první řadě inventurou norem týkajících se základních práv roztroušených
porůznu v systému EU. Neměly být vytvořeny nové pravomoci EU nebo ES.
Obsahové úkoly byly dány pouze členěním do kategorií svobody, práva občanů
EU, sociální a hospodářská základní práva. Jiné strukturální problémy nebyly
44
Konvent 32 dne 12. 5. 2000, Chartre 4306/00.
45
Konvent 10 dne 28. 2. 2000.
46
Konvent 12 dne 2. 3. 2000, Chartre 4148/00.
47
Heinrich Neisser, Vertrag von Amsterdam, 271.
48
http://db.consilium.eu.int/df/.
106
No. 6/2002
jmenovány. Na takové problémy jako otázka právní závaznosti nebo možné
konkurence právních systémů základních práv došlo teprve později.49
Dne 26. září 2000 došly konečně skupiny zastoupené v Konventu k názoru, že
mohou schválit návrh Charty základních práv. Předsedající Roman Herzog stanovil
2. října 2000, že „konečný návrh Charty může být přijat všemi stranami” a
zprostředkoval návrh úřadujícímu prezidentu Evropské rady. Evropská rada
souhlasila s návrhem na svém zasedání 13. a 14. října 2000 v Biarritzu jednohlasně
a požádala Evropský parlament, Radu a Komisi o souhlas, aby Charta mohla být
vyhlášena v Nice v rámci jednání Evropské rady.50
Charta byla nakonec během konání Mezivládní konference v Nice dne 7.
prosince 2000 slavnostně vyhlášena a podepsána třemi evropskými orgány –
prezidentem Evropského parlamentu, Evropskou komisí a Radou ministrů.
Evropská rada přivítala společné prohlášení a stanovila, že otázka závaznosti bude
přezkoumána později. Přitom se Evropská rada zavázala prohloubit budoucnost EU
včetně postavení Charty jako jednoho z jejích prvků.51
V jednom ze svých usnesení Evropský parlament uvítal proklamaci Charty
základních práv, přesto však vyjádřil politování, že Charta nebyla přijata novou
smlouvou a že na to ani nebylo poukázáno.52
O několik dnů později byla Charta základních práv EU konečně zveřejněna i v
části C úředního listu ES ve formě společné Deklarace, a to jako dokument právně
nezávazný.53
VI. Základní práva podle Charty
A. Obecně
Nejprve bylo nutné vyřešit otázku struktury Charty. Na druhém zasedání se
projednávalo, zda má být návrh rozdělen na dvě části, a to na vlastní text
základních práv a na jejich krátký komentář. Od toho se upustilo a byla dána
přednost krátkému srozumitelnému textu. Existuje ovšem komentář formulovaný
prezídiem, nicméně nemá žádnou právní závaznost. Slouží pouze k „objasnění
ustanovení Charty”.54
49
Arbeitsstruktur des Gremiums zur Ausarbeitung der EU-Charta der Grundrechte, EuGRZ 1999,
615.
50
Die EU-Grundrechtscharta, aktuelle Information, ZER 2000, 147.
51
K průběhu viz Albrecht Weber (Hrsg), Charta der Grundrechte der Europäischen Union.
52
Rozhodnutí Evropského parlamentu ze dne 14. prosince 2000.
53
Abl 2000 C-364/1.
54
Chartre 4473/00 CONVENT 49.
107
číslo 6/2002
Z hlediska obsahu měl Konvent více možností, jak Chartu sestavit. Na výběr
bylo přijetí nebo opření se o Evropskou úmluvu o lidských právech a zohlednění
společných ústavních tradic. Kromě toho mohla být hospodářská a sociální
základní práva použita z Evropské sociální charty. Evropská rada vycházela z čl. 6
odst. 2 SEU, který předepisoval jako všeobecné právní zásady respektování
základních práv obsažených v Evropské úmluvě o lidských právech a dodržování
společných ústavních tradic jednotlivých členských států. Vzhledem k těmto
možnostem se Konvent rozhodl pro kombinaci těchto modelů. Na jedné straně se
silně orientoval na Úmluvu, a to v oblasti klasických základních práv a svobod, na
druhé straně uznal zároveň samostatné zachování základních práv, a to v oblasti
práv svobod, rovnosti, politických občanských práv. Sociální práva, která plynou
z nejrůznějších dokumentů a ústav, shrnul Konvent pod název „Solidarita“.55
Pojmutí biogenetiky a bioetiky vykazuje snahu, aby Charta nebyla jen shrnutí.
Další dělení vychází z klasické trojice svoboda, rovnost, bratrství, která je známa
již z konce 18. století a která vystupuje do popředí v nejrůznějších formách,
nejvíce samozřejmě v období Francouzské revoluce. S ohledem na pořadí je
svoboda na prvním místě, zatímco jiné kodifikace základních práv (např. kanadská,
nizozemská) staví do popředí rovnost. Ke konfliktu mezi oběma těmito
hodnotovými postoji nemělo ovšem dojít, protože opatření zvýhodňující rovnosti
jsou sepsány explicitně (např. zákaz diskriminace z důvodu pohlaví a zacházení se
zdravotně postiženými).56
B. Preambule
Preambule hovoří o tom, že se Unie zakládá s vědomím svého duchovního a
morálního dědictví na nedílných a univerzálních hodnotách lidské důstojnosti,
svobody, rovnosti a solidarity. Zde se tedy zohledňuje společná základna
evropských národů. Přitom se již zapomnělo na klauzuli „evocatio dei“ a
připomíná se anglická a francouzská ústava, obě totiž zmiňují „spiritual and moral
heritage“ resp. „patrimoine spirituel et moral“.
Toto je kritizováno jako „nejasné vyjádření evropského hodnotového
základu“. Odvolávat se na Boha již není možné. Takové dovolání není tak jako tak
obsaženo ve všech evropských ústavách, ani ve francouzské. Naproti tomu existují
i opačné názory, někdo v tom vidí něco jako důkaz prastaré samostatnosti.57
Dále jsou v preambuli uvedeny již stávající pravomoci a úkoly Společenství
stejně jako princip subsidiarity s ohledem na společné ústavní tradice, na rozmanité
55
Weber, Die Zukunft der Grundrechtscharta, 283.
56
Thilo Tetzlaff, Fleißige Sammlung oder große Chance, Forum Recht Online 2001.
57
Thilo Tetzlaff, Fleißige Sammlung.
108
No. 6/2002
kultury a tradice národů Evropy. Mezi nejdůležitějšími pilíři, o které se Charta
opírá, je zároveň s ústavními tradicemi členských států, zřizovacími smlouvami,
Evropskou Úmluvou a Evropskými sociálními chartami, uvedena také judikatura
ESD. Z toho vyplývá, že Charta uznává nejen práva a svobody, ale i zásady. Co se
pod tím rozumí, to komentář nevysvětluje. Dá se však předpokládat, že v úvahu
přicházejí nejen objektivní principy nebo institucionální garance, ale také pravidla,
která základní práva konkretizují.
C. Důstojnost člověka
Další dělení je postaveno na důstojnosti člověka jako vlastním základu všech
lidských práv. Podobné odvolání se na důstojnost člověka najdeme rovněž ve
Všeobecné deklaraci lidských práv z roku 1948 a také v čl. 1 německé Ústavy.
Z charakteru této úvodní normy vyplývá, že žádné základní právo Charty
nesmí být použito k tomu, aby byla porušena důstojnost člověka, neboť toto
ustanovení patří k podstatě práv zakotvených v Chartě. Na této základní normě
jsou postaveny konkrétní případy lidské důstojnosti. Čl. 2 hovoří o právu na život,
čl. 3 „právo na integritu“ (nedotknutelnost). Dále následuje zákaz mučení a zákaz
otroctví a nucených prací.
Čl. 2, který upravuje právo na život, má jako vzor Evropskou úmluvu o
lidských právech. Přesto je však samostatně a novátorským způsobem vypracován.
Ustanovení „každý má právo na život“ je založeno na čl. 2 odst. 1 věta 1. Úmluvy,
která zní „Právo každého člověka na život je chráněno zákonem“. Odst. 2 zní
„nikdo nemůže být odsouzen k trestu smrti nebo být popraven“. Zákaz trestu smrti
se stal aktuální vzhledem k tomu, že vstoupil v platnost Protokol č. 6 Úmluvy.
Podle čl. 53 odst. 3 Charty mají tato ustanovení stejnou váhu, což znamená, že
ustanovení Úmluvy platí jako negativní vymezení.
Čl. 3 obsahuje právo na tělesnou a morální nedotknutelnost. Odst. 2 se
vztahuje k dohodě o lidských právech a biomedicíně přijaté v rámci Rady Evropy.
Protože se Charta od těchto ustanovení odklonit nechtěla (nebo nemohla?), je zde
zakázáno pouze reprodukční klonování lidských bytostí. Jiné formy klonování
nejsou ani dovoleny ani zakázány a dávají národním zákonodárcům možnost, aby
si sami upravili zákazy klonování, aby zákazy upravili v jednotlivých zemích
různě.
Čl. 4, který upravuje zákaz mučení a nelidských a ponižujících trestů nebo
zacházení, odpovídá právu, které stejně upravuje čl. 3 Úmluvy.
109
číslo 6/2002
Zákaz otroctví a nucených prací v čl. 5 odpovídá ustanovením Evropské
úmluvy o lidských právech (EÚLP) podle čl. 4 odst. 1 a 2. Podle čl. 53 odst. 3
Charty základních práv má i toto ustanovení stejný význam a dosah jako v EÚLP.
D. Svobody
Hlava druhá obsahuje pod názvem „Svobody“ hlavně svobody EÚLP. Čl. 6
„Právo na život a bezpečnost“ odpovídá čl. 5 EÚLP. Co se týče omezení, lze je
vyvodit opět z EÚLP, která upravuje možné odnětí svobody jako např. odnětí
svobody po řádném odsouzení soudem, k zabránění šíření nakažlivé choroby a
k zabránění nedovoleného vstupu. Ve výkladech se odkazuje především na to, že
se musí dbát práv čl. 6 zvláště tehdy, jestliže Unie přijímá dle titulu VI Smlouvy o
Evropské Unii rámcová usnesení k ustanovení společných minimálních norem o
znacích skutkové podstaty trestných činů a o trestech.
Čl. 7 chrání soukromý a rodinný život, přičemž i zde toto ustanovení je
odvozeno z čl. 8 EÚLP. Existuje sice drobný rozdíl, neboť chrání-li čl. 7 Charty
základních práv „právo na ochranu svého osobního a rodinného života, svého
obydlí jakož i své komunikace“, je čl. 8 EÚLP chráněna nejprve „korespondence“;
jde o hold technickým vymoženostem.
Obsahem čl. 8 je ochrana osobních údajů. Zde byly vytvořeny specifické
novoty, protože v EÚLP neexistuje žádný definitivní vzor. Existuje ovšem
k tomuto tématu celá řada návrhů; tak je zde odkazováno na čl. 286 Smlouvy o
založení Evropského společenství a na „směrnice Evropského parlamentu a Rady
o ochraně fyzických osob při zpracovávání osobních údajů a o volném pohybu
dat“, odkazuje se ale také na dohodu Rady Evropy z 28. ledna 1981 na ochranu
člověka při automatickém zpracovávání osobních údajů, která byla ratifikována
všemi členskými zeměmi.
Institucionálně je jmenován nezávislý úřad, který by měl dohlížet na
dodržování těchto norem, jako je tomu již v některých evropských zemích, např.
komise pro ochranu dat v Rakousku nebo zmocněnec pro ochranu dat v Německu.
Zřízením těchto nezávislých úřadů je dána možnost zřídit mezinárodní kontrolu,
což může být při rozdílných úpravách velkou výhodou.
Čl. 9 chrání právo „uzavřít manželství a založit rodinu“, které je ovšem
zaručeno zákony jednotlivých zemí. Opora při této formulaci byla sice nalezena
v čl. 12 EÚLP, který ale zní „muži a ženy ve věku umožňujícím uzavření sňatku
mají právo... uzavřít manželství a založit rodinu“. Snahou přitom bylo dosáhnout
vytvoření aktuální a také další úpravy, totiž aby byly zahrnuty i ty případy, kde
podle národních právních norem jsou uznávány i jiné formy založení rodiny než
sňatek.
110
No. 6/2002
Že by ale rodina platila v EU jako centrální část, nelze z existujících formulací
dovodit. Definice rodiny jako takové totiž chybí. Ukazuje se ovšem ve většině
ustanovení členských zemí o základních právech, že je buď zohledněna rodina ve
smyslu ochrany matky a dítěte nebo také se zřetelem na zrovnoprávnění muže a
ženy. Tento vývoj sleduje i Charta základních práv.58
Obsahem čl. 10 jsou klasická práva na svobodu myšlení, svědomí a
náboženství a vztahují se k čl. 9 EÚLP. Odst. 2 vyjadřuje právo na odmítnutí
vojenské služby z důvodů svědomí a odvolává se přitom na právní normy
jednotlivých států.
Čl. 11 chrání svobodu projevu a informační svobodu a odpovídá čl. 10 EÚLP.
Ohledně omezení se opět odvolává na EÚLP. Odst. 2 respektuje „svobodu médií a
jejich pluralitu“. Přitom je vyjádřen vztah jednak k jurisdikci Evropského soudního
dvora (ESD) týkající se televize a jednak k protokolu o veřejnoprávním rozhlase
v členských zemích, který je připojen ke Smlouvě o založení Evropského
společenství a jednak i ke směrnicím Rady.
Čl. 12 hovoří o svobodě shromažďování a sdružování a odpovídá čl. 11
EÚLP. Je zde ovšem brán zřetel na Chartu základních sociálních práv pracujících.
V této souvislosti přirozeně vyvstává otázka zvažování mezi svobodou
shromažďování na jedné straně a základními svobodami na straně druhé, otázka,
kterou se zabývám na jiném místě.
V čl. 13 jde o svobodu umění. Takováto ustanovení se nachází jenom
v novějších evropských ústavách a také v EÚLP následují možná omezení svobody
názoru.
Právo na vzdělání je zaručeno čl. 14. Toto ustanovení vychází z čl. 2
dodatkového protokolu k EÚLP a rozšiřuje právo na odborné vzdělávání a další
vzdělávání. Dále je zde vložen princip bezplatnosti povinné školní docházky, což
znamená, že každé dítě musí mít možnost bezplatné školní docházky, ne ale, že
každá školní docházka musí být bezplatná. Odst. 3 hovoří o svobodě zakládání škol
při zachování demokratických zásad, což je upraveno zákony jednotlivých zemí.
Tato svoboda zakládání škol patří také ke svobodě podnikání.
Následující základní práva je nutno počítat k základním hospodářským
právům, t.j. svoboda volby povolání a právo pracovat podle čl. 15, svoboda
podnikání v čl. 16 stejně jako vlastnické právo. Právě k těmto ustanovením již
existují četné nálezy ESD jako např. již na jiném místě zmíněné kauzy Nold a
Hauer. Tato základní práva zaručují ekonomický řád, který je chráněn i právě
čtyřmi základními svobodami: svobodou pohybu zboží, svobodou zakládání
poboček, svobodou provozování služeb a svobodou pohybu kapitálu.
58
Srov. k tomu Thilo Tetzlaff, Fleißige Sammlung.
111
číslo 6/2002
Právo občanů Unie hledat v každé členské zemi práci a usadit se je vyjádřeno
už v základních svobodách, přičemž je nutno říct, že se práva občanů Unie a
základní práva směšují.
Svoboda podnikání se vztahuje na jurisdikci ESD, který již uznal svobodu
výkonu hospodářské a obchodní činnosti a smluvní svobodu. Jelikož je toto právo
zakotveno i v čl. 4 EGV, určuje se rámec podle těchto ustanovení rovněž v právu
Evropské unie.
U vlastnického práva se jedná o již existující společné základní právo všech
ústav jednotlivých států, které bylo potvrzeno již rozsudkem Hauer 1979.
Formulace byla převzata a upravena z čl. 1 dodatkového protokolu k EÚLP. Odst.
2 upravuje ochranu duševního vlastnictví a má podle výkladů platit vedle
literárního a uměleckého vlastnictví také pro právo patentové a známkové stejně
jako pro příbuzná ochranná práva.
Na rozdíl od ustanovení EÚLP je vlastnictví blíže konkretizováno, sice jako
„řádně nabyté“, zatímco EÚLP mluví pouze o vlastnictví. Mimo to se v Chartě
základních práv hovoří výslovně o včasném a přiměřeném odškodnění za pozbytí
vlastnického práva kvůli odnětí z veřejných zájmů; EÚLP se v tomto ohledu
vztahuje pouze na podmínky, které zákon nebo mezinárodní smlouva stanoví.
Exkurs: Rozlišení základní práva – základní svobody
Tzv. základní svobody, tedy volný pohyb zboží, služeb, osob a kapitálu
existují již od založení Společenství, které zpočátku mělo hospodářské zaměření.
Přitom vyvstává otázka, v jakém vzájemném vztahu jsou základní hospodářské
svobody a základní práva, které jsou teď zakotveny v Evropské chartě základních
práv. K této problematice existují již i konkrétní podnětné případy.
Existuje rozsudek Evropského soudu z 9. prosince 199759 v právní věci
Komise Evropských společenství versus Francouzská republika. Čl. 30 EGV, který
je „pro realizaci trhu bez vnitřních hranic nezbytný“, zakazuje nejen opatření, která
jsou přičitatelná státu, a která sama omezují obchod mezi členskými státy, ale
může být použit i tehdy, jestliže členský stát neučiní žádná opatření proti
omezením volného pohybu zboží, která ze státu vyvodit nelze. Konkrétně šlo o to,
že některá hnutí francouzských zemědělců odstartovala protestní akce proti
zemědělským výrobkům jiných členských zemí. Při nich byly nákladní automobily
s těmito výrobky zastavovány, náklad byl ničen a rovněž byli ohrožováni i řidiči
těchto nákladních automobilů. Francouzská vláda se hájila, že ona věcná poškození
francouzských zemědělců vždy odsuzovala, a na výtku, že francouzské úřady
zůstaly nečinné, se ospravedlňovala tím, že preventivní opatření ke kontrole a
59
Rozhodnutí ESD C-265/95
112
No. 6/2002
k ochraně již značné snížení umožnily. To se v průběhu let neustále opakovalo.
Nakonec došlo právě k onomu rozsudku, který říká, že záleží na uvážení členských
zemí, které jediné jsou povolány rozhodnout, která opatření v dané konkrétní
situaci jsou nejvhodnější k udržení veřejné bezpečnosti a pořádku, aby se zabránilo
škodám; avšak princip volného pohybu zboží představuje jeden z nosných pilířů
EGV. Členské země jsou zavázány i k tomu, aby učinily veškerá vhodná a nutná
opatření, aby bylo na jejich území zajištěno respektování těchto základních svobod.
Proto byla Francie v tomto řízení o porušení smlouvy odsouzena.
V tomto případě si ESD musel položit otázku, do jaké míry má svoboda
shromažďování platnost a kdy najde využití, neboť francouzští zemědělci se při
svých akcích provinili proti trestnímu právu a tím byl realizován právě onen
případ, který již nespadá pod ochranu svobody shromažďování podle čl. 11
EÚLP. 60
Jak ale situace vypadá, když tu nejsou žádná porušení trestního zákona. ESD
se musí tedy skutečně zaměřit na věc samu a zaujmout stanovisko, jak to
s ochranou základních práv skutečně vypadá.
Omezení průjezdu zboží spadá do oblasti použití čl. 28 EGV. K této
skutečnosti patří rovněž blokáda jedné z nejdůležitějších evropských dopravních
komunikací, jak je projednána v právní věci „Blockade am Brenner“. Demonstrace
jako např. organizovaná blokáda brennerské dálnice neporušují ustanovení
rakouského trestního zákona. K odsouzení Rakouska by mohlo dojít, kdyby byly
úřady na základě práv Evropské unie povinny shromáždění podle § 6 VslgG
zakázat. Zákaz shromáždění u Brenneru by byl přípustný jen tehdy, kdyby to bylo
potřebné v zájmu národní a veřejné bezpečnosti, v zájmu udržení pořádku, ochrany
zdraví a morálky nebo v zájmu ochrany práv a svobod druhých.61
Transitní fórum Austria Tirol oznámilo 15. května 1998 u Okresního
hejtmanství v Innsbrucku podle § 2 VslgG shromáždění na brennerské dálnici
v oblasti motorestu Europabrücke. Protože Okresní hejtmanství tuto demonstraci
považovalo podle rakouského práva za přípustnou, nebyla zakázána. Žalobkyně
žalovala Rakousko na zaplacení 140.000,- ATS, protože pět jejích nákladních
automobilů nemohlo po čtyři dny použít brennerskou dálnici. Povolení
demonstrace představovalo znemožnění volného pohybu zboží.
OLG Innsbruck předložilo nyní ESD následující otázky k předběžnému
rozhodnutí: Musí být do národních norem o svobodě shromažďování vloženo
upozornění na zvažování mezi svobodou shromažďování a veřejným zájmem také
základy práva Evropské unie, především základní svobody? A především také
60
K tomu podrobněji: Wolf-Georg Schärf, Demonstration am Brenner-eine Vertrageverletzung, RdW
1998, 323.
61
K dalším otevřeným otázkám v této věci: Brigitta Jud, Blockade am Brenner, ecolex 2000, 539.
113
číslo 6/2002
otázku: „Je nutno stanovené cíle úřady povoleného shromáždění politického
charakteru, totiž usilování o zdravější životní prostor a poukazování na ohrožování
zdraví obyvatelstva neustále rostoucí nákladní automobilovou dopravou stavět
výše než předpisy práva Evropské unie o volném pohybu zboží ve smyslu čl. 28
EG?“62
K této otázce se nyní ESD musí vyjádřit a jeho odpověď můžeme s napětím
očekávat.
Azylové právo je zaručeno v čl. 18, a sice podle ustanovení Ženevského
protokolu a podle Smlouvy o založení Evropského společenství. V této souvislosti
se ve výkladech odkazuje na protokoly Amsterodamské smlouvy, ve kterých je
stanoveno postavení Spojeného království a Irska stejně jako Dánska.
Čl. 19 nabízí ochranu při odsunu, vyhoštění a vydání. Ohledně kolektivního
vyhoštění se odkazuje na dodatkový protokol č. 4 k EÚLP. Tím má být zaručeno,
že každé rozhodnutí musí být přezkoumáno zvlášť. Odst. 2 přebírá jurisdikci
Evropského soudu pro lidská práva (EGMR) k čl. 3 EÚLP. V právní věci „Ahmed
versus Rakousko“63 šlo o somálského státního občana, který roku 1990 přicestoval
do Rakouska, a kterému byl přiznán status uprchlíka. Po dvou letech byl proti
němu vydán zákaz pobytu s neomezenou lhůtou, poté, co byl kvůli pokusu o
loupež odsouzen a status uprchlíka mu byl odejmut. Tato opatření byla učiněna
pouze v souvislosti s trestněprávním odsouzením, aniž by však byly přezkoumány
následky vyhoštění. Z toho důvodu Komise jednohlasně určila, že vyhoštění je do
té doby porušením čl. 3 EÚLP, dokud je někdo vystaven konkrétnímu nebo
vážnému nebezpečí mučení nebo ponižujícímu zacházení.
E. Rovnost
Hlava třetí provádí rozsáhlou úpravu všeobecné zásady rovnosti a také její
specifické případy použití, které nelze v této podobě nalézt v žádné ústavě
členských zemí.
Čl. 20 hovoří o tom, že všechny osoby jsou si před zákonem rovny. Tento
princip je zakotven ve všech ústavách a je považován ESD za základní princip
práva Evropské unie. Konkretizuje základní principy rovnocenného zacházení
v mnohých případech, např. kauza Racke.64
62
Rozhodnutí ESD C-112/00.
63
EKLP ze dne 17.12.1996 NL 97/1/7.
64
114
No. 6/2002
V ní ESD stanovil, že o diskriminaci jde jenom tehdy, jestliže jsou
„posuzovány srovnatelné skutečnosti právně různě nebo rozdílné skutečnosti
právně stejně“. V případě Kalanke viděl diskriminaci mužů, když při stejné
kvalifikaci při povýšení žena automaticky dostane přednost.65
Čl. 21 pojednává o nediskriminaci, přičemž je zakázána diskriminace
obzvláště na základě pohlaví, rasy, barvy pleti, etnického či sociálního původu,
genetických znaků, jazyka, náboženství nebo světového názoru, politického či
jiného smýšlení, příslušnosti k národní menšině, podle majetku, narození,
zdravotního postižení, stáří nebo sexuální orientace. Toto ustanovení se jednak
vztahuje na čl. 13 EGV a na čl. 14 EÚLP, ale také na čl. 11 Úmluvy o lidských
právech a biomedicíně s ohledem na genetické dědictví. Především ustanovení o
diskriminaci kvůli genetickým znakům zaslouží zvláštní pozornost s ohledem na
ekonomické úvahy jako např. pojištění.66
Odst. 2 zakazuje jakoukoli diskriminaci na základě státní příslušnosti v oblasti
použití smlouvy o založení Evropského společenství a Smlouvy o Evropské unii.
Tato formulace odpovídá té, která měla původně platit pro celou Chartu základních
práv, nyní má ale formulace podobu „při provádění práva Unie“. Zdánlivě zde bylo
zavedeno omezení a uvedeny byly jenom tyto dvě smlouvy, pro které má tento
zákaz diskriminace platit, ne ovšem pro celé právo Unie. Toto ustanovení odpovídá
čl. 12 EGV. Bez újmy zvláštních ustanovení této smlouvy je v oblasti jejího použití
jakákoli diskriminace z důvodů státní příslušnosti zakázána. Rada může na návrh
Komise a po vyslechnutí shromáždění kvalifikovanou většinou vydat nařízení na
zákaz takovýchto diskriminací. Platnost je přitom omezena jen „oblastí jejího
použití“. Čl. 12 EGV se nepoužije na skutečnosti, které se odehrají výlučně uvnitř
členské země, a které nemají nic do činění se skutečnostmi přizpůsobenými právu
Evropské unie. Adresáty zákazu diskriminace jsou orgány Společenství a
členských zemí, ale také všichni jednotlivci, společnosti a spolky v rámci jejich
hospodářské činnosti jako jednotlivci nebo v rámci kolektivních opatření v oblasti
práce a služeb. Zvýhodněni jsou pouze příslušníci členských zemí, neboť čl. 12 má
zajistit „čtyři svobody“ v rámci společného trhu.
Čl. 22 hovoří o tom, že Unie ctí mnohost kultur, náboženství a jazyků. Tato
formulace byla do textu přijata teprve posledně, nezprostředkovává ale žádné další
subjektivní nároky. 67
Ohledně ochrany práv menšin hovořil Vitorino jménem Komise o tom, že
patří k obecným základním principům členských zemí, které jsou uváděny i v čl. 6
65
K dalším případům viz: Christine Stix-Hackl, Gleichbehandlung von Männern und Frauen: Umfang
und (vorläufige) Grenzen, AnwBl 1998, 229.
66
Srov. Tetzlaff, Fleißige Sammlung.
67
Konvent 47, chartre 4470/00.
115
číslo 6/2002
odst. 1 EGV a písemně vyjádřeny v různých mezinárodních dohodách. V této
souvislosti ale také upozorňuje, že každá osoba, která se cítí být ve svých
základních právech poškozena, se může obrátit na EGMR.68
Rovnost mezi mužem a ženou je upravena v čl. 23, přičemž ve větě 2
upozorňuje na to, že specifická zvýhodnění pro málo reprezentované pohlaví
neodporuje základnímu principu, tzn. že pozitivní diskriminace je dovolena. I zde
se to vztahuje na existující ustanovení čl. 2 a 3 odst. 2 EGV, který Společenství
zavazuje k podpoře rovnosti mezi mužem a ženou, ale také na Evropskou sociální
chartu, Chartu pracujících, na směrnice Rady k naplnění základního principu
k rovnoprávnému postavení muže a ženy.
Práva dítěte se vztahují především na ochranu a péči a blaho dítěte. Přitom se
opírají o Úmluvu o právech dítěte, která byla podepsána 20. listopadu 1989 všemi
členskými zeměmi.
V čl. 25 o právech starších osob dbá Unie na právo starších osob na důstojný a
nezávislý život. Formulace respektování práv má ale spíše programový charakter,
než aby zakládala subjektivní práva.69
Čl. 26 se vztahuje na integraci osob se zdravotním s postižením. Přitom Unie
„uznává a dbá“ nároku těchto osob na opatření k zohlednění jejich specifičnosti.
Také tuto formulaci lze považovat spíše za programové prohlášení; subjektivní
právo tím nemůže být založeno.
F. Solidarita
Hlava čtvrtá shrnuje pod názvem „Solidarita“ sociální, ale také hospodářská
základní práva, nacházejí se v Evropské sociální chartě z 18. října 1961, v Chartě
základních sociálních práv pracujících z 9. prosince 1989, stejně jako
v mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech z 19.
prosince 1966. Práva solidarity se zabývají především ochrannými právy
pracujících, jak už jsou více či méně zakotvena v ochranných ustanoveních
členských zemí pro pracující, a která byla nyní zapsána jako základní práva.
Úprava těchto základních práv není příliš homogenní, zahrnuje jednak práva
na svobodu, jako je právo na kolektivní vyjednávání podle čl. 28, sociálně právní
nároky na ochranu, jako je ochrana před výpovědí podle čl. 30 a zákaz dětské
práce, sociální společnická práva, jako právo na přístup k dávkám sociálního
zabezpečení podle čl. 34, ale také průřezové oblasti jako ochrana životního
prostředí v čl. 37 a ochrana spotřebitele v čl. 38.
68
ABl C 160E/132.
69
Wolfgang Wieshaider, Stellungnahmen von religiösen und weltanschaulichen Gemeinschaften zum
Entwurf einer Grundrechtscharta der Europäischen Union, öarr 2001, 83.
116
No. 6/2002
Protože se tu jednak nejedná o klasická základní práva v běžném slova
smyslu, která dávají jednotlivci ochranu před státem, na druhé straně ale základní
práva Charty základních práv podle čl. 51 nezakládají žádnou novou příslušnost a
úkoly, vyvstává otázka po možném naplnění těchto práv solidarity. Protože ESD
nemůže dávat zákonodárci žádná nařízení, jedná se spíše o způsob určení státních
cílů, resp. o „základní principy“, jak se nazývají v preambuli.
Rozdělení základních práv sleduje starodávné schéma „Svoboda, rovnost,
bratrství“ vztaženo na základní práva „solidarity“.
Na začátku je výčet základních svobod. Čl. 27 upravuje právo na výuku a
naslouchání zaměstnancům a zaměstnankyním v podniku a platí za
předpokládanou podmínku v komunitárním právu a právních předpisech členských
států. Obsahově se mj. jedná o směrnice Rady EU 98/59 o hromadném
propouštění, 77/187 o přechodu podniku a 94/45 Evropské podnikové rady.
Čl. 28 pojednává o právu na kolektivní vyjednávání a kolektivní opatření a byl
uznán Evropským soudem pro lidská práva jako jedna ze součástí odborových
společenstevních práv zakotvená v čl. 11 Evropské úmluvy o lidských právech.
Čl. 29 chce umožnit každé osobě přístup k bezplatné zprostředkovací službě
pracovních míst a vztahuje se na čl. 1 odst. 3 Evropské sociální charty, kde je pod
titulem „právo na práci“ řečeno, že se zřizuje bezplatná zprostředkovací služba
pracovních míst, a také na čl. 13 Charty Společenství o sociálních právech
zaměstnanců.
Další základní práva můžeme přiřadit k sociálně-právním ochranným
nárokům. Čl. 30 poskytuje ochranu při neoprávněném propuštění a odvolává se na
čl. 24 Revidované sociální charty a na směrnici 77/187 o zajištění nároků
zaměstnance při přechodu podniku a na 80/987 o ochraně zaměstnance při platební
neschopnosti zaměstnavatele.
Čl. 31 obsahuje právo na zdravé, jisté a důstojné pracovní podmínky, na
vymezení maximální pracovní doby, na pracovní klid a placenou dovolenou.
Pracovní podmínky nutno rozumět ve smyslu čl. 140 EGV. Čl. 136 EGV k tomu
vypočítává jejich cíle, totiž podporu zaměstnanosti a zlepšení životních či
pracovních podmínek „a tím umožnit jejich přizpůsobení cestou pokroku“. Není
zde ovšem řečeno, jak má být rozuměno konkrétním údajům ohledně pracovního
klidu.
Čl. 32 deklaruje zákaz práce dětí a chrání mladistvé na pracovišti. Článek se
opírá o směrnici 94/33 Rady EU o ochraně práce mladistvých a o čl. 7 Evropské
sociální charty a čísla 20 – 33 Charty Společenství o sociálních právech
pracovníků. V čl. 7 nalezneme ale přesnější úpravu, např. nejnižší věk 15 let atd.
117
číslo 6/2002
Odstavec 2 upravuje právo na ochranu před propuštěním z důvodu
souvisejícího s mateřstvím, což se ovšem jen velmi těžko dokazuje v praxi, protože
zde jsou spíše hledány jiné důvody. V Rakousku je toto právo silněji rozvinuto,
protože zde existuje všeobecná ochrana před výpovědí. Dále je zde nárok na
placenou mateřskou dovolenou po narození dítěte, ale není zde ale placená
karenční lhůta. Přitom se pojmem mateřství rozumí časový úsek od zplození do
odstavení kojení. Také toto ustanovení má svůj podklad v Evropské sociální chartě
a ve směrnici 92/85 o provádění opatření o zlepšení bezpečnosti a ochrany zdraví
těhotných a kojících zaměstnankyň a žen v šestinedělí na pracovišti, a ve směrnici
96/34 Rady EU k rámcovým dohodám UNICEF, CEEP a EGB uzavřeným ohledně
rodičovské dovolené. Jejich předchůdci jsou také čl. 8 Evropské sociální charty a
čl. 27 Revidované sociální charty, kde můžeme nalézt detailnější ustanovení, např.
délku ochrany mateřství nejméně po 12 týdnů.
V čl. 34, v sociálním právu, EU uznává a respektuje právo na přístup ke
službám sociálního zabezpečení. Toto se týká mateřství, nemoci, pracovního úrazu,
stáří a potřeby péče. Toto ustanovení se opírá o čl. 137 a 140 EGV a čl. 12
Evropské sociální charty. Je na něj Unií dbáno, pokud je činná v rámci své
příslušnosti podle čl. 140. Tímto ustanovením nemají být ale zřizovány sociální
služby, ale mají být zajištěny tam, kde již existují. Odst. 2 zajišťuje stejné služby
osobám, které mění pobyt v rámci Unie, a odkazuje na čl. 13 odst. 4 Evropské
sociální charty. Odst. 3 má bojovat proti „sociálním hranicím a chudobě“ a spočívá
na čl. 137 odst. 2 EGV.
Další ustanovení, ochrana zdraví v čl. 35, ochrana životního prostředí v čl. 37
a ochrana spotřebitele podle čl. 38 platí jako principy a úkoly jsoucí napříč
právním spektrem jsou už zakotveny v právu Společenství a nyní se jen podrobněji
provádějí. Ochrana zdraví je upravena v čl. 152 EGV. V podstatě existuje právo na
přistup ke zdravotní a lékařské péči podle rozhodných skutečností a zvyků
jednotlivých členských států. Další formulace „při stanovení a provádění veškeré
politiky a opatření Společenství se zajišťuje vysoká úroveň ochrany zdraví“
odpovídá čl. 152 EGV. Ve vztahu k ochraně životního prostředí musí být v politice
Unie zahrnuta a zajištěna vysoká úroveň ochrany životního prostředí podle zásady
trvale udržitelného rozvoje. Čl. 174 EGV vypočítává cíle Unie, tedy udržování a
ochranu životního prostředí, zlepšování jeho kvality, ochranu lidského zdraví,
prozíravé a racionální využívání přírodních zdrojů a podpora opatření na
mezinárodní úrovni ke zvládání regionálních a globálních problémů životního
prostředí. „Vysoká úroveň ochrany spotřebitele“ v čl. 38 a čl. 153 EGV by měla
být zajištěna příspěvkem na ochranu zdraví, bezpečnosti a ochranu hospodářských
zájmů spotřebitelů a také podporou jejich práv na informace, výchovu, vzdělání a
sdružení v této oblasti.
A také čl. 36, přístup ke službám všeobecného hospodářského zájmu
neodůvodňuje žádné nové právo, ale stanoví pouze zásadu, že Unie respektuje
118
No. 6/2002
přístup ke službám všeobecného hospodářského zájmu podle ustanovení
jednotlivých členských států. Přitom je ale brán na zřetel čl. 16 a je respektováno,
že zásady a podmínky pro funkci těchto služeb jsou vytvořeny tak, aby mohly plnit
své úkoly.
G. Občanská práva
V kapitole V jsou upravena tzv. občanská práva, tedy práva, která přísluší
pouze občanům Unie. Podle čl. 17 EGV je občanem Unie ten, kdo má státní
občanství některého členského státu. Občanství Unie doplňuje státní občanství, ale
nenahrazuje ho. Tato ustanovení, jako aktivní a pasivní volební právo pro volby do
Evropského parlamentu a komunálních voleb podle čl. 39 a 40, petiční právo podle
čl. 44, diplomatická a konzulární ochrana podle čl. 46 a také svoboda pohybu jsou
již od Maastrichtské smlouvy součástí základních smluv Společenství.
Aktivní a pasivní volební právo pro volby do Evropského parlamentu je již
garantováno v čl. 19 odst. 2 EGV. Odst. 2 odpovídá čl. 190 EGV, který ovšem jen
stanoví, že národní poslanci států sdružených ve Společenství jsou voleni ve
všeobecných nepřímých volbách, zatímco čl. 39 mluví i o rovném a tajném
hlasování. Aktivní a pasivní volební právo v komunálních volbách odpovídá čl. 19
odst. 1 EGV. A také právo na přístup k dokumentům zesiluje právo podle čl. 255
EGV, podle kterého každý občan Unie stejně jako fyzická a právnická osoba
s bydlištěm nebo sídlem v členském státu Unie, má právo na přístup
k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise.
A také „občanský zmocněnec“, v Rakousku srovnatelný s lidovým zástupcem,
který může být v případě nepřístojností při činnosti orgánů a institucí Společenství
zmocněn občany Unie, se vrací zpět k čl. 21 a 195. Podle toho se může každý
občan Unie obrátit na dosazeného občanského zmocněnce, má ale také petiční
právo vůči Evropského parlamentu.
Čl. 45 potvrzuje právo volně se pohybovat a zdržovat ve výsostných oblastech
členských států, což je již garantováno článkem 18, ve kterém je řečeno, že každý
občan Unie má právo se volně pohybovat a zdržovat ve výsostných oblastech
členských států v rámci omezení a podmínek daných touto smlouvou a
prováděcími předpisy. Čl 45 ovšem nevychází ze zásady, vztahovat se jen na
občany Unie, ale poskytuje také občanům třetích zemí právo volného pobytu a
pohybu. Přitom je ale odkazováno na čl. 62 odst. 1 a 3, podle kterých by během
pěti let měla být přijata společná opatření.
Diplomatická a konzulární ochrana, kterou požívá občan Unie ve třetích
zemích, pokud tam jeho stát nemá žádné diplomatické zastoupení, odpovídá čl. 20
EGV.
119
číslo 6/2002
„Novým“ je v tomto kontextu právo na dobrou správu, také jediný článek,
který má více než 3 odstavce. Tato zásada se vyvinula v judikatuře Evropského
soudního dvora, např. v případu Burban.70
V rozsudku je řečeno, že „ani povinnost péče ani zásada řádné správy nejsou
opřeny o právní prostředky“ a nemohou být změněny v závazky, které vytvořil
zákonodárce Společenství jako pouhé zmocnění pro kontrolní výbor.
Čl. 41 odst. 2 obsahuje mj. právo být slyšen, čl. 3 odpovídá čl. 288 EGV.
Právo na účinnou právní pomoc, které v této souvislosti hraje důležitou úlohu, je
zajištěno článkem 47.
H. Práva v oblasti soudnictví
V VII. kapitole jsou uvedena práva v oblasti justice, která jsou již uznávána
Evropskou úmluvou o lidských právech. Již zmíněné právo na účinnou právní
pomoc se opírá o čl. 13 Úmluvy. Ovšem v právu Společenství je poskytována
obsáhlejší ochrana, protože je toto právo garantováno před soudem a nejen před
„vnitrostátní instancí“. Tuto zásadu stanovil Evropský soudní dvůr již v roce 1987
v případu Johnston.71
Zásada účinné soudní ochrany práv, stanovená v čl. 6 směrnice 76/207, která
je základem ústavních tradic členských států zakotvena v čl. 6 Úmluvy, je
postavena proti této úpravě. Potvrzení národního úřadu, kterým se zjišťují
předpoklady pro výjimku ze zásady rovného zacházení s muži a ženami z důvodu
ochrany veřejné bezpečnosti, má účinky nevyvratitelného důkazu a je mu přičítán
následek vyloučení jakéhokoliv soudního přezkumu. Podle pojetí Evropského
soudního dvora platí tato zásada také tehdy, pokud členské státy používají
komunitární právo. Tato zásada je ale používána pouze v řízeních předvídanými
smlouvami a nemění žádný existující systém opravných prostředků.
Odst. 2 obsahuje právo na nezávislý a nestranný soud a na spravedlivé řízení a
odpovídá čl. 6 Evropské úmluvy o lidských právech. V právu Společenství platí
právo na soudní projednání věci nejen v souvislosti s občanskoprávními nároky a
závazky. Toto spočívá také ve skutečnosti, že Společenství je společenstvím
právním, jak stanovil Evropský soudní dvůr v judikátu Les Verts.72 Odst. 3
upravuje pomoc při procesních nákladech pro osoby, které nedisponují
dostačujícími prostředky, což již bylo vysloveno v jednom rozsudku z roku 1979.
70
71
72
120
No. 6/2002
Také presumpce neviny a práva na obhajobu odpovídají čl. 6 Úmluvy, kdy je
osoba považována za nevinnou od zákonného dokazování do formálně podle práva
podaného důkazu. Práva na obhajobu jsou v čl. odst. 3 přesně uvedena a mají
stejný dosah.
Čl. 49 upravuje klasickou zásadu zákazu retroaktivity zákonů a trestů
v trestních věcech, ovšem čl. 7 odst. 2 Úmluvy konstituuje výjimku z této zásady,
podle které je trest přesto možný, pokud jednání v době jeho spáchání bylo trestné
podle 72 Evr. soud Rs 194/83 „všeobecných, veškerým národem uznaných zásad“,
škrtnuto bylo pouze slovo „civilizovaný“ Tato ustanovení předkládají ovšem
problémy, např. zda je Německo akceptovalo pouze s výhradou.
Čl. 50 opět normuje klasickou zásadu „ne bis in idem“, která již byla
v komunitárním právu potvrzena četnými rozsudky. Tato zásada nachází použití
v soudnictví mnoha členských států, což bylo stanoveno v několika ustanoveních,
např. v čl. 54–58 Schengenských prováděcích dohod a také v čl. 10 dohody o boji
proti úplatkům. Čl.10 říká, že členské státy používají princip „ne bis in idem“ ve
svém vnitrostátním trestním právu, což má za následek, že kdo byl v jednom
členském státě pravomocně odsouzen, nemůže být v jiném členském státě kvůli
stejnému činu stíhán, pokud byla nebo se vykonává sankce nebo podle práva
odsuzujícího státu již nemůže být vykonána.
VIII. Omezení základních práv
Ve většině evropských ústav, také v rakouské, jsou u jednotlivých základních
práv uvedena jejich specifická omezení, jako např. formální či materiální zákonná
výhrada.
Nicméně zde bylo rozhodnuto ve prospěch jiné varianty, v čl. 52 byl
formulován „dosah garantovaných práv“, který platí stejně pro všechna základní
práva Charty. Věta první nejspíše odpovídá známé formální výhradě zákona, když
říká „každé omezení musí být předvídáno zákonem“. Další omezení, na které je
nutno dbát, „podstatného obsahu“ práv, odpovídá tzv. záruce podstatného obsahu,
která musí být respektována. Omezení mohou být provedena pouze tehdy, pokud
„je zajištěna zásada přiměřenosti“, jedna formulace je známa také rakouskému
právnímu řádu „pokud jsou omezení nezbytná a odpovídají Unií uznanému
požadavku obecného blaha a ochrany práv“. Přitom se na jedné straně jedná o
materiální výhradu zákona, na straně druhé o judikaturu Evropského soudního
dvora, který v tomto kontextu povolí omezení, pokud „skutečně odpovídají cílům
sloužícím k obecnému blahu Společenství, nejsou nepřiměřená vzhledem ke
121
číslo 6/2002
sledovanému účelu a nepředstavují neúnosný zásah, který se dotýká podstatného
obsahu práv“.73
Materiální výhrada zákona nezahrnuje pouze obecné blaho Unie, ale také další
zájmy, které jsou chráněny čl. 30 a 39 odst. 3 EGV.
Práva Charty, která jsou již zdůvodněna v základních smlouvách ES nebo ve
smlouvě o EU, jsou podle odst. 2 vázány na podmínky a hranice v nich stanovené,
jako např. občanská práva. Tímto se ale nic nemění na existujícím právním stavu.
Čl. 3 odkazuje na Úmluvu, kdy práva Charty, která odpovídají Úmluvě, mají
stejný význam a rozsah. Ovšem právům Charty může být poskytnuta další ochrana.
„Význam a dosah“ určují judikatura Evropského soudu pro lidská práva a
Evropský soudní dvůr. Otevřena zůstává otázka jejich vzájemné eventuální souhry
nebo odlišného vnímání obou soudů.
Čl. 53 obsahuje něco na způsob zákazu zhoršení věci, ochranná sféra sahá do
té míry, že žádné ustanovení Charty nemůže být vykládáno jako omezení, zmíněna
jsou právo Unie, mezinárodní právo, mezinárodní úmluvy a také ústavy členských
států.
IX. Oblast platnosti
Podle čl. 51 je dáno použití pro všechny orgány a instituce Unie, ale při
dodržení subsidiárních principů. Toto ustanovení opakuje čl. 5 EGV, ve kterém je
řečeno, že Společenství vykonává „jemu přiznaná oprávnění a stanovené cíle
pouze v rámci hranic této smlouvy“. Dále Charta nezdůvodňuje a nemění ani nové
pravomoce ani nové úkoly. Toto je zdůrazňováno proto, že zde panovala obava
před možným rozšířením kompetencí v oblasti základních práv.
Dále platí Charta také pro členské státy, ovšem při provádění práva Unie, jak
pro centrální úředníky, tak pro regionální a lokální místa. Toto potvrdil Evropský
soudní dvůr ve více rozhodnutích. Původní formulace „v oblasti používání práva
Unie“ v dřívějším vydání Charty74 byla změněna na „při provádění práva
Společenství“.
V zásadě zde uvedená základní práva s výjimkou práv občanských v kapitole
V platí pro všechny. Pouze některá hospodářská základní práva, jako svoboda
podnikání, jsou již chráněna základními svobodami a platí jen pro občany Unie.
73
74
Konvent 34 ze dne 16. 5. 2000.
122
No. 6/2002
X. Právní charakter Charty a výhled do budoucna
Prezentace nové Charty základních práv se stala formou slavnostního
prohlášení bez právní závaznosti, tedy bez zřetele na čl. 6 odst. Smlouvy o EU
nebo na přijaté smlouvy. Toto vedlo k rozporům ve výkladu. Proto je tato forma
vyhlášení nazývána metodou „jakoby“ kodifikace, co se týče základních práv,
která jsou v Chartě obsažena, jiný konsensus by zřejmě nebyl možný.75
Budoucnost Charty základních práv by měla být podle prohlášení Evropské
rady z Nice o budoucnosti EU probírána v rámci široce pojaté diskuse. K tomuto se
Evropská rada rozhodla v Laekenu v prosinci 2001 svolat Konvent. Na „cestě
k ústavě pro evropské občany“ se přemýšlí o tom, které by měly být zřejmé klíčové
oblasti takové ústavy a zda by měla být Charta základních práv přijata formou
smlouvy a zda by Evropská společenství měla přistoupit k Úmluvě o základních
lidských právech.
K tomu zřídila Evropská rada Konvent. K němu náleží vedle předsedy
Giscarda d’Estainga a jeho obou zástupců, Amata a Dehaneho, 15 zástupců, hlav
států nebo šéfů vlád členských států, 30 členů národních parlamentů, 16 členů
Evropského parlamentu a 2 zástupci Komise, ale také zástupci kandidátských zemí.
Zahajovací zasedání se konalo 1. března 2002. Diskusní a pracovní skupiny by
měly vést k přijetí závěrečného dokumentu, který by měl obsahovat různé
možnosti nebo doporučení.76
Do jaké míry tento konvent povede nebo může vést k implementaci Charty
základních práv, je stále otevřené. Jak má ale do té doby s Chartou zacházet, když
byla sice slavnostně vyhlášena a také by měla platit pro všechny občany Unie, ale
není proveditelná? Je navrhováno, že může být „interpretačním pomocníkem“
Evropského soudního dvora.77
Skutečně se tohoto tématu chopil Evropský soudní dvůr, resp. generální
advokát Léger již 10. července 2001 ve svém závěrečném návrhu Evropské radě
vůči Heidi Hautalovi. Hautalovi, členu Evropského parlamentu, byl odepřen
přístup ke zprávě pracovní skupiny o „vývozu konvenčních zbraní“. Pokud jde o
právo na přístup k dokumentům podle čl. 42, Léger říká, že sice nemůže být
ignorována výslovná vůle zákonodárce Charty základních práv, ale tato není
vybavena právní závazností. Přesto ji ale nelze považovat za „pouhý výčet čistě
morálních zásad bez právních následků“.
75
Srov. Albrecht Weber, Die Zukunft der Grundrechtscharta, Stefan Griller, Die EU nach Nizza,Vídeň
2001, 292.
76
Prohlášení z Laekenu o Budoucnosti Evr. Unie z 15/12/2001.
77
Srov. Manfred Zuleeg, Zum Verhältnis nationaler und europäischer Grundrechte, EuGRZ 2000,
514.
123
číslo 6/2002
„Aniž by sama o sobě odůvodňovala pozitivní právo, propůjčuje čl. 42 tomuto
právu určitou kvalitu, podle které je veden jeho výklad“. Z rozhodnutí učinit
z práva základní právo vyplývá nutnost dalšího výkladu pověřenými úředníky.
Z tohoto závěrečného návrhu je možné rozeznat, že si Evropský soudní dvůr
bere na starost základní práva Charty a ujímá se úkolu je dále rozvíjet. Stejně jak
můžeme sledovat vznik základních práv na základě judikatury Evropského
soudního dvora, tak se zřejmě také stane s Chartou základních práv. A stejně tak
také zde platí slova soudce Hughese: „Jsme podřízeni ústavě, ale ústavou je to, co
řekne soud“.
124

58 Dr. Angelika Müller Institut für Österreichisches, Europäisches

Transkript

Podobné dokumenty