Volný pohyb osob a uznávání odborné kvalifikace

Volný pohyb osob a uznávání odborné kvalifikace

Volný pohyb osob a uznávání odborné kvalifikace
v primárním právu Evropského společenství
Jan Hradil, Úřad vlády ČR, Odbor kompatibility
1.
Úvod
Jedním ze základních úkolů Společenství je spravovat vnitřní trh. Vnitřní trh je
v čl. 16 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen „Smlouva“) definován
jako prostor bez vnitřních hranic, ve kterém je zajištěn volný pohyb zboží, osob,
služeb a kapitálu, a to za podmínek stanovených touto Smlouvou. Jedním z hlavních
cílů Společenství je pak podle čl. 2 ES vysoká úroveň zaměstnanosti a vysoký stupeň
konkurenceschopnosti.
Cíl vysoké úrovně konkurenceschopnosti přitom nelze chápat jen ve spojitosti
se zbožím a službami. Míra konkurenceschopnosti v oblastech zboží a služeb je
pochopitelně ovlivněna zejména fungujícím systémem volného pohybu ekonomicky
činných subjektů, podnikatelů, či zaměstnanců, mezi členskými státy Evropské unie, a
jejich uplatněním se na místním trhu. Tato vzájemná migrace osob mezi členskými
státy přispívá na jednu stranu k provázanosti a vyšší míře konvergence jednotlivých
ekonomik a na druhou stranu k prohlubování sociálních vztahů mezi jednotlivými
evropskými národy. Flexibilní systém volného pohybu osob mezi členskými státy dále
napomáhá cíli zajistit vysokou úroveň zaměstnanosti ve Společenství.
Tento příspěvek má za úkol popsat v hrubých rysech institut uznávání
profesních, odborných kvalifikací mezi členskými státy, který svobodu pohybu osob
napomáhá realizovat. Zaměřuje se však přitom výhradně na primární právo, vyjádřené
ve Smlouvě. Systém uznávání kvalifikací podle existujících směrnic je ponechán
jinému výkladu1.
2.
Zakotvení volného pohybu osob ve Smlouvě
Oblast volného pohybu osob je upravena v Hlavě III, článcích 39 až 55
Smlouvy (ES). Do této oblasti spadají tři základní svobody volného trhu – svoboda
pohybu pracovníků (čl. 39 ES), svoboda usazování (čl. 43 ES) a svoboda poskytování
služeb přes hranici (čl. 49 ES).
Svoboda pohybu pracovníků zahrnuje, za podmínek stanovených Smlouvou a
sekundárními předpisy ES, právo státních příslušníků členských států na rovné
zacházení v zaměstnávání, v odměně za práci a jiných pracovních podmínkách, právo
se ucházet o nabízená zaměstnání a za tímto účelem se volně pohybovat na území
členských států, právo pobývat na území členského státu za účelem výkonu
zaměstnání a právo zůstat v tomto členském státě po skončení zaměstnání. Přestože je
ve Smlouvě svoboda pohybu pracovníků definována především jako zákaz
diskriminace na základě státní příslušnosti, Soudní dvůr ES (dále jen „ESD“) rozšířil
1
)
Viz zejména Schneider, H. : Die Anerkennung von Diplomen in der Europaeischen Gemeinschaft,
Antwerpen Apeldoorn: Maklu, doktorská práce, Univerzita Limburg, Maastricht, 1995.
výkladem tento zákaz i na národní pravidla, která se aplikují bez ohledu na státní
příslušnost daného pracovníka, ale brání jeho volnému pohybu2.
Svoboda usazování zahrnuje jednak právo zahajovat a provozovat samostatnou
výdělečnou činnost, jakož i zřizovat podniky, zejména společnosti, na území druhého
členského státu (tzv. primární usazení), a jednak právo rozšíření podnikatelské činnosti
provozované v jednom státě na území druhého prostřednictvím obchodních
zastoupení, poboček (organizačních složek) nebo dceřinných společností (tzv.
sekundární usazení). Čl. 43 ES zakazuje „omezení“ výše uvedených práv. I zde ESD
deklaroval, že se nejedná pouze o zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti, ale
že jsou zakázána i národní pravidla, která sice nerozlišují ve své aplikaci mezi státními
příslušníky členských států, která však představují překážky těchto práv3.
Svoboda poskytování služeb je ve své podstatě právem každého ekonomického
subjektu poskytnout službu v jiném členském státě nebo ji v jiném státě přijímat.
Zahrnuje právo poskytovatele služby usazeného v jednom členském státě provozovat
svou činnost osobně na území druhého členského státu za účelem jejího poskytnutí.
Toto právo je dočasné. Podobně jako u usazení vyžaduje článek 49 v cílovém
členském státě nejen odstranění veškeré diskriminace poskytovatele služby na základě
státní příslušnosti, ale také vyžaduje zrušení jakýchkoli překážek, přestože ve své
aplikaci nerozlišují mezi domácími nebo zahraničními subjekty, které mohou
znemožnit nebo bránit činnostem poskytovatele služby usazeného v jiném členském
státě, kde v souladu s právem poskytuje obdobné služby4.
V kontextu všech tří svobod ESD uznává, že s ohledem na zvláštní charakter
některých činností, zvláště pak odborných činností, mohou být některé překážky
ospravedlněny a nebudou tedy postiženy zákazem podle čl. 39, 43 a 49 ES. Pokud
však má být národní opatření, které představuje překážku volného pohybu,
ospravedlněno, musí se aplikovat bez rozdílu na domácí a zahraniční subjekty a jeho
účelem musí být ochrana důležitého veřejného zájmu, jako například ochrana
spotřebitele (resp. příjemce služby), ochrana pracovníků, apod. Dále, toto opatření
musí být vhodné k ochraně daného veřejného zájmu a nesmí být více omezující, než je
k ochraně daného veřejného zájmu nezbytně třeba (musí být proporcionální)5.
2
)
3
)
)
5
)
4
Např. rozsudek ESD v případu C-415/93 Union royale belge des sociétés de football association ASBL v
Jean-Marc Bosman, Royal club liégeois SA v Jean-Marc Bosman a ostatní a Union des associations
européennes de football (UEFA) v Jean-Marc Bosman, SbSD 1995, I-4921.
Např. rozsudek ESD v případu C-19/92 Dieter Kraus v Land Baden-Württemberg, SbSD 1993, I-1663.
Např. rozsudek ESD v případu C-76/90 Manfred Säger v Dennemeyer & Co. Ltd., SbSD (1991) I-4221.
V oblasti svobody pohybu pracovníků, viz rozsudek Bosman, viz pozn. č. 2, odst. 104; v oblasti svobody
usazování, viz rozsudky ESD v případech C-96/85 Komise Evropských společenství v Francouzská
republika, SbSD 1986, 1485, odst. 11; Kraus, viz pozn. č. 3, odst. 32; a C-55/94 Reinhard Gebhard v
Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano, SbSD 1995, I-4165, odst. 37; v oblasti
svobody poskytování služeb, viz rozsudky ESD v případech 33/74 Johannes Henricus Maria van
Binsbergen v Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Metaalnijverheid, SbSD 1974, 01299, odst. 12;
205/84 Komise Evropských společenství v Spolková republika Německo, SbSD 1986, 03755, odst. 29; a
Säger v Dennemeyer, viz pozn. č. 4, odst. 15 – pro přehled další relevantní judiktury, viz Guide to the Case
Law of the European Court of Justice on Articles 43 et seq. EC Treaty (Freedom of establishment) a Guide
to the Case Law of the European Court of Justice on Articles 49 et seq. EC Treaty (Freedom to provide
services),
Evropská
komise,
2001,
zdroj:
http://europa.
eu.
Ustanovení Smlouvy zakládající výše uvedené svobody mají přímý účinek
(direct effect). To znamená, že je členské státy a jejich orgány musí aplikovat
bezprostředně a přednostně před národním právem. Plné platnosti nabyly čl. 43 a 49
s uplynutím přechodného období, které skončilo začátkem 70. let, a za přímo účinné je
vzápětí prohlásila série rozsudků ESD6.
Z výše uvedeného je zřejmé, že ustanovení čl. 39, 43 a 49 ES podléhají analogickému
výkladu ESD, alespoň ve svých hlavních rysech. Soudní dvůr v části své judikatury
začínající rozsudkem Gebhard7, formuluje obecná pravidla aplikovatelná pro „všechny
základní svobody vnitřního trhu“. Proto se i pro účely následujícího výkladu hovoří
souhrnně o „volném pohybu osob“, kromě případů, kdy je třeba hovořit o jednotlivých
svobodách odděleně.
3.
Požadavek odborné kvalifikace jako překážka volného pohybu osob
Členské státy mají v oblastech neharmonizovaných právními předpisy ES plnou
pravomoc stanovit vlastní podmínky týkající se odborné kvalifikace pro zahájení a
výkon odborné činnosti na svém území a jsou oprávněny jako doklad o této odborné
kvalifikaci vyžadovat předložení diplomů, či jiných osvědčení8. Rozdílné požadavky
na odbornou kvalifikaci pro výkon určité činnosti v různých členských státech však
vytvářejí významné překážky volného pohybu osob9. Smlouva proto obsahuje v čl. 47
právní základ pro přijetí sekundárních předpisů, za účelem usnadnění zahajování a
provozování činností, upravujících vzájemné uznávání diplomů, osvědčení a jiných
dokladů o kvalifikaci10.
6
)
7
)
8
)
9
)
)
10
int/comm/internal_market/en/services/establ/index.
htm,
http://europa.
eu.
int/comm/internal_market/en/services/services/index. htm.
V oblasti svobody pohybu pracovníků se ustanovení čl. 39 (dříve 48) Smlouvy přímo aplikují již od 60. let
a nevztahovalo se na ně zmíněné přechodné období (viz např. rozsudek ESD v případu 75/63 M. K. H.
Hoekstra v Bestuur der Bedrijfsvereniging voor Detailhandel en Ambachten); k přímému účinku čl. 43
(dříve 52) ES o svobodě usazování viz rozsudek ESD v případu 2/74 Jean Reyners v Belgie, SbSD 1974,
00631, odst. 10 až 13; k přímému účinku čl. 49 (dříve 59) ES o svobodě poskytování služeb viz rozsudek
ESD v případu Van Binsbergen, viz pozn. č. 5, odst. 21 až 24.
Rozsudek Gebhard, viz pozn. č. 5. Odstavec 37 rozsudku obsahuje pravidlo možného ospravedlnění
překážek z naléhavého důvodu veřejného zájmu, formulované společně pro všechny svobody garantované
Smlouvou, ačkoliv samotný rozsudek se týkal pouze svobody usazování.
Rozsudky ESD v případech 222/86 Union nationale des entraineurs et cadres techniques professionnels du
football (UNECTEF) v Georges Heylens a ostatní, SbSD 1987, 4097, odst. 10; C-340/89 Irène
Vlassopoulou v Ministerium für Justiz, Bundes- und Europaangelegenheiten Baden-Württemberg, SbSD
1991, I-02357, odst. 9; C-104/91 Colegio Oficial de Agentes de la Propriedad Inmobiliaria v José Luis
Aguirre Borrell a ostatní, SbSD 1992, I-3003, odst. 7; Gebhard, viz pozn. č. 5, odst. 35.
Např. rozsudek Vlassopoulou, viz pozn. č. 8, odst. 15.
Článek 47 ES stanoví:
1. Za účelem usnadnění přístupu osob k samostatně výdělečným činnostem a jejich výkonu vydá Rada
postupem podle článku 251 směrnice upravující vzájemné uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o
kvalifikaci.
2. Za stejným účelem vydá Rada postupem podle článku 251 směrnice ke koordinaci právních a správních
předpisů členských států, jež se týkají přístupu k samostatně výdělečným činnostem a jejich výkonu. Rada
rozhoduje postupem podle článku 251 jednomyslně o směrnicích, k jejichž provedení jsou alespoň v
jednom členském státě zapotřebí změny stávajících zásad právní úpravy povolání obsažených v zákonech
Pokud jeden členský stát vyžaduje pro výkon určité činnosti na svém území
absolvování studia v určité délce a určitého zaměření, a druhý členský stát pro výkon
stejné činnosti vyžaduje absolvování studia jiného zaměření nebo jiné délky, je
znemožněna vzájemná migrace osob, které dané činnosti provozují, s výjimkou
několika málo jednotlivců, kteří absolvovali potřebné kvalifikační kurzy či studium v
obou členských státech. Tento problém lze na komunitární úrovni řešit v zásadě dvěma
způsoby.
Za prvé, členské státy mohou sjednotit kvalifikační požadavky pro výkon
ekonomických činností, které spadají do okruhu vztahů, upravených Smlouvou. Proto
předpokládá Smlouva v druhé větě čl. 47 odst. 2 přijetí sekundárních právních
předpisů, měnících v členských státech dosavadní podmínky pro zahájení povolání.
Tato opatření musí být přijata Radou jednomyslně11. Za druhé, členské státy mohou
své kvalifikační požadavky pro výkon hospodářských činností vzájemně koordinovat,
bez potřeby jejich další harmonizace. Právní základ pro přijetí těchto předpisů
poskytuje Smlouva v čl. 47 odst. 1 a v první a třetí větě odstavce 2. V tomto případě
postačí k přijetí sekundárního předpisu v Radě kvalifikovaná většina12.
11
)
12
)
vzhledem ke vzdělání a podmínkám přístupu fyzických osob k určitým povoláním. V ostatních případech
Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou.
3. Pokud jde o povolání lékařská, zdravotnická a farmaceutická, bude postupné odstraňování omezení
záviset na koordinaci podmínek pro jejich výkon v jednotlivých členských státech.
Mezi opatření přijatá na základě tohoto ustanovení řadíme především tzv. sektorové koordinační směrnice,
které harmonizují minimální požadavky na odbornou kvalifikaci určitých profesí:
Směrnice Rady 93/16/EHS ze dne 5. dubna 1993 o usnadnění volného pohybu lékařů a vzájemného
uznávání jejich diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci, Úř. věst. L 165, 07. 07. 1993;
Směrnice Rady ze dne 21. ledna 1980 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přístupu k
činnosti porodních asistentek a jejího výkonu (80/155/EHS), Úř. věst. L 218, 11. 02. 1980;
Směrnice Rady ze dne 18. prosince 1978 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se činnosti
veterinárních lékařů (78/1027/EHS), Úř. věst. L 362, 23. 12. 1978;
Směrnice Rady ze dne 27. června 1977 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se činnosti
zdravotních sester a ošetřovatelů odpovědných za všeobecnou péči (77/453/EHS), Úř. věst. L 176, 15. 07.
1977;
Směrnice Rady ze dne 25. července 1978 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se činností
zubních lékařů (78/687/EHS), Úř. věst. L 233, 24. 08. 1978; a
Směrnice Rady ze dne 16. září 1985 o koordinaci právních a správních předpisů ohledně některých činností
v oblasti farmacie (85/432/EHS), Úř. věst. L 253, 24. 09. 1985.
Na základě tohoto ustanovení byly nejdříve přijaty tzv. přechodné směrnice doplněné směrnicemi o
liberalizaci, které byly vydávány v průběhu 60. až 80. let a sektorově koordinovaly umožnění svobody
usazení a svobody poskytování služeb až do vydání konsolidační směrnice 1999/42/ES (viz níže). Dále
byly na základě tohoto ustanovení vydány směrnice o vzájemném uznávání dokladů o formální kvalifikaci
doplňující koordinační sektorové směrnice uvedené v pozn. č. 11, a posléze tzv. směrnice obecného
systému:
směrnice Rady ze dne 21. prosince 1988 o obecném systému pro uznávání vysokoškolských diplomů
vydaných po ukončení nejméně tříletého odborného vzdělávání a přípravy (89/48/EHS), Úř. věst. L 19, 24.
1. 1989;
směrnice Rady 92/51/EHS ze dne 18. června 1992 o druhém obecném systému pro uznávání odborného
vzdělávání a přípravy, kterou se doplňuje směrnice 89/48/EHS, Úř. věst. L 209, 24. 7. 1992; a
směrnice Evropského parlamentu a Rady 1999/42/ES ze dne 7. června 1999 stanovující mechanismus pro
uznávání kvalifikací ohledně odborných činností zahrnutých směrnicemi o liberalismu a o přechodných
opatřeních a doplňující obecné systémy pro uznávání kvalifikací, Úř. věst. L 201, 31. 7. 1999.
Existenci ustanovení čl. 47 ve Smlouvě však nelze chápat tak, že uskutečnění
svobody volného pohybu je závislé na vydání výše uvedených sekundárních předpisů.
Úkolem těchto sekundárních předpisů je pouze „usnadnit“ volný pohyb osob, nikoli jej
uskutečnit. Samotné právo volného pohybu nemůže být závislé na jejich přijetí.
Absence koordinačních nebo harmonizačních předpisů v oblasti uznávání odborných
kvalifikací proto nemůže vyloučit přímý účinek ustanovení Smlouvy o volném pohybu
osob13.
Členské státy mají podle čl. 10 ES povinnost učinit veškerá vhodná, obecná i
zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají ze Smlouvy o založení ES nebo z
rozhodnutí orgánů Společenství. Členské státy usnadňují Společenství plnění jeho
poslání a musí se proto zdržet jakéhokoli opatření, jež by mohlo ohrozit dosažení cílů
této smlouvy. Z toho vyplývá, že i když členské státy mohou v rámci své pravomoci
stanovit podmínky týkající se odborné kvalifikace pro zahájení a výkon odborné
činnosti na svém území a vyžadovat jako doklad o této odborné kvalifikaci určené
diplomy, či jiná osvědčení, musí při výkonu této pravomoci zároveň dodržovat zákaz
(přímé i nepřímé) diskriminace, řídit se zásadou proporcionality a respektovat základní
svobody volného pohybu ve Společenství14.
Státní příslušníci jiných členských států musí mít zejména možnost prokázat
znalosti a dovednosti vyžadované v členském státě, ve kterém hodlají předmětnou
činnost provozovat (dále jen „cílový členský stát“), na základě diplomů, osvědčení a
jiných dokladů o formální kvalifikaci získaných v členském státě, ze kterého pocházejí
(dále jen „členský stát původu“)15. Na základě této premisy vyvinula judikatura
Soudního dvora ES (dále jen „ESD“) soubor pravidel, která se v oblasti uznávání
kvalifikací uplatňují:
-
Především musí být v cílovém členském státě zajištěno bezproblémové uznávání
formální i materiální platnosti dokladů vydaných v jiném členském státě, bez
nutnosti jejich legalizace nebo jiného ověření. Příslušný uznávací orgán cílového
členského státu musí hodnotit znalosti státního příslušníka jiného členského státu
na základě údajů obsažených v jeho diplomu, či osvědčení, a to zejména s ohledem
na charakter a délku studia a praktické přípravy, kterou tento státní příslušník podle
těchto osvědčení absolvoval16.
13
)
14
)
15
)
16
)
Viz zejména rozsudky ESD v případech van Binsbergen, viz pozn. č. 5, odst. 21 až 24; 71/76 Jean Thieffry
v Conseil de l'Ordre des avocats à la cour de Paris, SbSD 1977, 00765, odst. 17; 11/77 Richard Hugh
Patrick v Ministre des affaires culturelles, SbSD 1977, 01199, odst. 10; Heylens, viz pozn. č. 8, odst. 11;
Vlassopoulou, viz pozn. č. 8, odst. 13; Aguirre Borrell, viz pozn. č. 8, odst. 8; C-238/98 Hugo Fernando
Hocsman v Ministre de l'Emploi et de la Solidarité, SbSD 2000, I-06623, odst. 32.
Tuto povinnost zdůraznil ESD v kontextu uznávání kvalifikací v rozsudku Thieffry, viz pozn. č. 13, odst.
16. Viz také rozsudky Vlassopoulou, viz pozn. č. 8, odst. 14; Aguirre Borrell, viz pozn. č. 8, odst. 9; aj.
Rozsudky Vlassopoulou, viz pozn. č. 8, odst. 15 a 16; Gebhard, viz pozn. č. 5, odst. 38. Srovnej názor
v Dauses, M. A. : Příručka hospodářského práva EU, české vydání, C. H. Beck, Mnichov, 2002, str. 404.
Rozsudek Heylens, viz pozn. č. 8, odst. 13; Vlassopoulou, viz pozn. č. 8, odst. 17; tato zásada byla posléze
výslovně vyjádřena v obecných směrnicích přijatých na základě čl. 47 ES: čl. 8 odst. 1 směrnice 89/48/EHS
a čl. 12 odst. 1 směrnice 92/51/EHS, viz pozn. č. 12.
-
Členský stát původu nesmí jako jediný přípustný doklad o odborné kvalifikaci
vyžadovat diplom, či osvědčení, vydávané pouze v tomto státě, jelikož by tím byli
nepřímo diskriminováni státní příslušníci jiných členských států17.
-
Cílový členský stát musí vzít v úvahu veškeré diplomy, veškerá osvědčení a jiné
doklady o formální kvalifikaci státního příslušníka jiného členského státu, včetně
jeho relevantní odborné praxe, a srovnat znalosti a dovednosti z nich vyplývající
s požadavky tohoto státu na odbornou kvalifikaci18.
-
Členské státy musí předem stanovit seznamy oblastí, jejichž znalost je nezbytná
pro výkon příslušné činnosti a bude se proto objektivně vyžadovat pro výkon
příslušné činnosti, bez ohledu na státní příslušnost uchazeče o přístup k takové
činnosti. Jak jinak by mohl příslušný orgán cílového členského státu porovnat
znalosti a dovednosti osvědčené patřičnými doklady, se kterými uchazeč přichází
z jiných členských států, s „diplomem“, který se vyžaduje pro výkon předmětné
činnosti v cílovém členském státě19?
-
Cílový členský stát dále nemůže od státního příslušníka jiného členského státu
vyžadovat, aby jeho znalosti nabyté v členském státě původu byly naprosto shodné
s rozsahem znalostí potvrzených diplomem vyžadovaným v tomto členském státě,
cílový členský stát však může požadovat, aby rozsah jeho znalostí byl alespoň
odpovídající úrovně20.
-
Pokud v rámci srovnávací procedury vyjde najevo, že odborná kvalifikace dotčené
osoby potvrzená doklady z jiných členských států a odborná kvalifikace
vyžadovaná v cílovém členském státě si navzájem odpovídají jen částečně, může
cílový členský stát po dotčené osobě požadovat, aby prokázala, že si chybějící
odbornou kvalifikaci doplnila21.
-
Protože je volný přístup k povolání základním právem, které Smlouva ES garantuje
každému státnímu příslušníku členského státu, je nezbytné, aby byla zároveň
zajištěna možnost soudní ochrany proti těm rozhodnutím správního orgánu, které
výkon tohoto základního práva znemožňují. Tento požadavek koneckonců odráží
obecnou zásadu komunitárního práva, která vychází ze společných ústavních tradic
členských států a která je navíc zakotvena v čl. 6 a 13 Evropské úmluvy na ochranu
lidských práv a základních svobod. Efektivní soudní přezkum závisí především na
přezkoumání legality důvodů, na kterých bylo rozhodnutí založeno. Příslušný soud
může proto žádat správní orgán, který ve věci rozhodl, aby mu tyto důvody dodal.
17
)
18
)
19
)
20
)
)
21
Viz rozsudky ESD v případech C-154/89 Komise Evropských společenství v Francouzská republika, SbSD
1991, I-00659, v souvislosti s průvodcovskou zkouškou; C-281/98 Roman Angonese v Cassa di Risparmio
di Bolzano SpA, SbSD 2000, I-04139, v souvislosti s osvědčením o znalosti jazyka.
Rozsudek Vlassopoulou, viz pozn. č. 8, odst. 16; k povinnosti vzít v úvahu i odbornou praxi viz rozsudky
Vlassopoulou, odst. 21; C-319/92 Salomone Haim v Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein, SbSD
1994, I-0425, odst. 27, 28; Hocsman, viz pozn. č. 13, odst. 22 a 40; podrobněji rozebráno v Prinssen, J. M. :
Komentář k případu C-238/98 Hugo Fernando Hocsman v Ministre de l’Emploi et de la Solidarité, in:
CML Rev (2001) 1587 - 1596, str. 1590.
Rozsudek ESD v případu C-145/99 Komise Evropských společenství v Italská republika, SbSD 2002, I02235, odst. 51 až 53.
Rozsudek Heylens, viz pozn. č. 8, odst. 13; Vlassopoulou, viz pozn. č. 8, odst. 17.
Rozsudek Vlassopoulou, viz pozn. č. 8, odst. 19.
V případech, kdy je třeba zajistit účinnou ochranu základního práva garantovaného
Smlouvou, však musí osoba, které bylo toto právo upřeno, v každém případě mít
nejlepší podmínky k jeho obraně a musí být schopna zhodnotit veškeré relevantní
skutečnosti proto, zda má její návrh na soudní přezkum smysl, či ne. Proto je
příslušný uznávací orgán členského státu povinen vždy sdělit uchazeči důvody, na
kterých založil své negativní rozhodnutí22.
4.
Některé rozsudky Evropského soudního dvora
Výše uvedený soubor pravidel byl příkladně aplikován Soudním dvorem ve
stěžejním případu Vlassopoulou23. Paní Vlassopoulou byla řeckou advokátkou,
registrovanou v Aténské komoře. Kromě své řecké odborné kvalifikace získala i
doktorát v oboru právo na Tübingenské univerzitě a po dobu pěti let pracovala
v advokátní kanceláři v Mannheimu, kde v souladu s německými právními předpisy
získala oprávnění poskytovat (nikoli však samostatně svým jménem) právní služby
v oblasti řeckého a komunitárního práva. Po této době se rozhodla podat přihlášku
k přijetí do advokátského stavu v německé spolkové zemi Baden-Württemberg.
Ministerstvo však její přihlášku zamítlo s tím, že nesplňuje podmínku odborné
kvalifikace. Požadovanou odbornou kvalifikací totiž bylo studium v oboru právo na
německé univerzitě, složení první státní zkoušky, poté absolvování odborného
praktického výcviku a složení druhé státní zkoušky. V době podání přihlášky nebyly
přijaty žádné směrnice o uznávání kvalifikací, které by se vztahovaly na případ
advokáta hodlajícího se usadit v jiném členském státě.
Spolkový soudní dvůr, který se zabýval odvoláním paní Vlassopoulou, podal
předběžnou otázku k Evropskému soudnímu dvoru na interpretaci článku 52 (dnes 43)
ES o svobodě usazování. ESD s odvoláním na svou dřívější judikaturu připomněl, že
článek 52 (dnes 43) ES stanovil cíl, který měl být dosažen koncem přechodného
období, přičemž splnění tohoto cíle nemůže záviset na vydání postupných opatření na
úrovni Společenství. Naopak, členské státy mají na základě čl. 5 (dnes 10) ES
povinnost co nejvíce napomáhat splnění cílů Smlouvy. Proto v případech, kdy státní
příslušník jiného členského státu žádá o přístup k určité profesi v cílovém členském
státě, musí tento stát vzít v úvahu jeho doklady o kvalifikaci, které ho opravňují
k výkonu stejné profese v členském státě původu, a porovnat znalosti a schopnosti
potvrzené těmito doklady s odbornou kvalifikací potřebnou podle národních pravidel.
Členské státy přitom mohou vzít v úvahu objektivní rozdíly týkající se právního
uspořádání a vlastní náplně dotčené profese v cílovém členském státě. Pokud se
znalosti a dovednosti potvrzené doklady dotčené osoby kryjí s odbornou kvalifikací
vyžadovanou podle národních pravidel jen částečně, může cílový členský stát po této
osobě požadovat, aby prokázala znalost chybějící kvalifikace. Přitom se musí cílový
členský stát přesvědčit, zda tato chybějící kvalifikace nemůže být kompenzována
jinými znalostmi nabytými v průběhu studia nebo odborné praxe dotčené osoby.
Pokud cílový členský stát vyžaduje pro zahájení dané činnosti absolvování praxe,
22
)
23
)
Rozsudek Heylens, viz pozn. č. 8, odst. 14 a 15; Vlassopoulou, viz pozn. č. 8, odst. 22; čl. 8 odst. 2
směrnice 89/48/EHS a čl. 12 odst. 2 směrnice 92/51/EHS, viz pozn. č. 12.
Rozsudek, viz pozn. č. 8.
uznávací orgán se musí přesvědčit, zda tuto praxi nemůže nahradit již absolvovaná
odborná praxe v jiném členském státě. Konečně, členské státy musí zajistit, aby řízení
o uznání odborné kvalifikace bylo v souladu s požadavky na spravedlivý proces a na
účinnou ochranu základních práv garantovaných Smlouvou24.
Uvedené závěry ESD zopakoval i v rozsudku Aguirre Borrell25, který se týkal
činnosti provozovatele realitní kanceláře.
V době, kdy byl rozsudek Vlassopoulou zveřejněn, již vstoupila v platnost
směrnice Rady 89/48/EHS o obecném systému pro uznávání vysokoškolských
diplomů vydaných po ukončení nejméně tříletého odborného vzdělávání a přípravy26,
která by se v současnosti na předmět sporu aplikovala. Směrnice 89/48/EHS, stejně
jako doplňující směrnice 92/51/EHS o druhém obecném systému pro uznávání
odborného vzdělávání a přípravy, kterou se doplňuje směrnice 89/48/EHS27, vychází
v podstatě z obdobných principů, jako judikatura k čl. 43 ES. První směrnice se
aplikuje v oblasti povolání, která vyžadují jako kvalifikační předpoklad vysokoškolské
studium. Druhá směrnice upravuje uznávání v oblastech nižší odborné kvalifikace.
Vlastní způsob uznávání spočívá ve srovnávání dokladů o formální kvalifikaci, které
může být doplněno požadavkem členského státu, aby uchazeč prokázal doplnění
chybějící kvalifikace buď absolvováním adaptačního období (jakési zkušební praxe)
nebo složením zkoušky způsobilosti (vyrovnávacího testu).
Vedle těchto dvou obecným systémů byla konečně přijata směrnice 1999/42/ES
stanovující mechanismus pro uznávání kvalifikací ohledně odborných činností
zahrnutých směrnicemi o liberalismu a o přechodných opatřeních a doplňující obecné
systémy pro uznávání kvalifikací28, která sjednocuje a přebírá po dlouhá léta
roztříštěnou úpravu přechodných směrnic29. Tyto přechodné směrnice obsahovaly
úpravu usnadňující výkon svobody usazování a poskytování služeb pro jednotlivé
sektory výrobních, řemeslných, osobních a jiných činností. Usnadnění výkonu
základních svobod spočívalo v uznávání určité doby odborné praxe, jako dostatečného
důkazu o odborné kvalifikaci státního příslušníka jiného členského státu. Tento třetí
obecný systém je však postaven na odlišných zásadách, než předchozí obecné
systémy, a pro účely výkladu primárního práva se jím nadále není třeba zabývat.
24
)
)
26
)
27
)
28
)
29
)
25
Tamtéž, odst. 9 až 22.
Rozsudek, viz pozn. č. 8.
Také nazývaná směrnice prvního obecného systému uznávání kvalifikací, plný odkaz viz pozn. č. 12.
Viz pozn. č. 12.
Viz pozn. č. 12.
Mezi nejvýznamnější z těchto přechodných směrnic (viz také pozn. č. 12) patřily směrnice Rady ze dne 25.
února 1964, kterou se stanoví pravidla pro přechodná opatření v oblasti činností ve velkoobchodě a
zprostředkovatelských činností v obchodu, průmyslu a řemeslné výrobě (64/222/EHS); směrnice Rady ze
dne 7. července 1964, kterou se stanoví pravidla pro přechodná opatření týkající se činností osob
samostatně výdělečně činných ve výrobních a zpracovatelských odvětvích oddílů 23-40 ISIC (průmysl a
řemesla) (64/427/EHS); směrnice Rady ze dne 12. ledna 1967 o dosažení svobody usazování a volného
pohybu služeb pro samostatně výdělečné činnosti: 1. z oboru “nemovitostí (jiné než 6401)” (skupina 640
ISIC) 2. z oboru “služeb poskytovaných podnikům jinde nezařazených” (skupina 839 ISIC) (67/43/EHS);
nebo směrnice Rady ze dne 15. října 1968, kterou se stanoví pravidla pro přechodná opatření v oblasti
samostatně výdělečných činností v maloobchodě (skupina 612 ISIC) (68/364/EHS).
Paralelně se třemi obecnými směrnicemi existují tzv. sektorové směrnice o
koordinaci předpisů členských států, sjednocující kvalifikační předpoklady a
upravující uznávání diplomů a osvědčení pro výkon některých lékařských a
zdravotnických profesí, profese veterináře a profese architekta30. Vedle nich existují
ještě další směrnice upravující tutéž problematiku v některých zvláštních odvětvích31.
Uznávání kvalifikací podle těchto směrnic je automatické, právě díky harmonizaci
minimálních kvalifikačních předpokladů pro zahájení dotčené profese ve všech
členských státech.
Současný systém výše uvedených směrnic obecného systému a směrnic
sektorových se aplikuje na veškerá povolání a odborné činnosti. Je tedy judikatura
ESD k článku 43 ES (Vlassopoulou) stále relevantní?
Odpověď na tuto otázku přinesl rozsudek Haim32, který se týkal uznávání
diplomu ze třetího, nečlenského státu. Pan Haim, státní příslušností Ital, byl držitelem
tureckého diplomu v zubním lékařství. Jeho diplom byl uznán v Belgii jako
rovnocenný domácí odborné kvalifikaci a pan Haim zde pracoval po dobu osmi let
jako zubní lékař v rámci systému zdravotního pojištění. Poté se usadil v Německu a
snažil se obdobně o zařazení své činnosti do systému zdravotního pojištění. To mu
však bylo odepřeno z důvodu, že v Německu neabsolvoval požadovaný dvouletý
přípravný kurs. Podle směrnice 78/686/EHS o vzájemném uznávání kvalifikací
zubních lékařů mezi členskými státy členské státy od požadavku takového přípravného
kurzu upustí, pokud uchazeč předloží doklad o formální kvalifikaci, který odpovídá
minimálním požadavkům stanoveným směrnicí 78/687/EHS. Tato výhoda se však
nevztahovala na pana Haima, jelikož směrnice upravovala pouze uznávání diplomů a
jiných dokladů o formální kvalifikaci vydaných v členských státech, nikoli třetích
zemích. Na tom nic podle názoru ESD neměnila skutečnost, že diplom pana Haima byl
uznán jako rovnocenný v jiném členském státě.
ESD však doplnil, v souladu se svými závěry z rozsudku Vlassopoulou, že
v těchto případech se přímo aplikuje článek 52 (dnes 43) ES, který zakazuje i taková
národní opatření, která nejsou diskriminační, avšak brání usazování státních
příslušníků jiných členských států. Proto v případě, kdy státní příslušník členského
státu hledá přístup k výkonu profese v jiném členském státě, musí tento stát vzít
v úvahu doklady o formální kvalifikaci, které uchazeč předloží, a porovnat odborné
30
)
31
)
32
)
Viz odkazy na koordinační směrnice v pozn. č. 11, které jsou doplněny systémem směrnic o vzájemném
uznávání dokladů o formální kvalifikaci, vydaných po absolvování vzdělání a přípravy harmonizované
koordinačními směrnicemi. Jiným způsobem je řešeno uznávání kvalifikací architektů na základě směrnice
Rady ze dne 10. června 1985 o vzájemném uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené
kvalifikaci v oboru architektury obsahující opatření k usnadnění účinného výkonu práva usazování a
volného pohybu služeb (85/384/EHS), která neukládá členským státům povinnost harmonizovat
kvalifikační předpoklady.
Např. směrnice Rady 96/26/ES ze dne 29. dubna 1996 o přístupu k povolání provozovatele silniční
nákladní dopravy a provozovatele silniční osobní dopravy, jakož i o vzájemném uznávání diplomů,
osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci, s cílem umožnit účinný výkon svobody usazování
těchto dopravců v oblasti vnitrostátní a mezinárodní dopravy. Mimo obecný systém a sektorové směrnice
stojí také směrnice 74/556/EHS stanovující přechodná opatření a směrnice 74/557/EHS usnadňující výkon
svobody usazování a poskytování služeb v oblasti obchodu s toxickými látkami, jejich distribuce a odborné
používání. Tyto směrnice vycházejí z obdobného systému, jako směrnice 1999/42/ES.
Rozsudek, viz pozn. č. 18.
znalosti, které jsou těmito doklady potvrzeny, s vlastními požadavky na odbornou
kvalifikaci pro výkon dotčené činnosti. Kromě toho v případech, kde pravidla cílového
členského státu vyžadují absolvování zkušební praxe, musí tento členský stát vzít
v úvahu i odbornou praxi, kterou dotčená osoba absolvovala v jiném členském státě33.
Článek 43 ES je tedy bezprostředně aplikovatelný v případech, kdy státní
příslušník jednoho členského státu žádá v jiném členském státě o uznání dokladu o
formální kvalifikaci, vydaného ve třetím – nečlenském – státě. Uznávání dokladů ze
třetích zemí totiž není existujícími směrnicemi o uznávání kvalifikací upraveno34.
Definitivní potvrzení uvedených závěrů přinesl rozsudek Hocsman35. Hocsman
byl držitelem diplomu v oboru medicíny vydaného v Argentině. Tento diplom byl
uznán jako rovnocenný ve Španělsku, kde pan Hocsman následně pracoval jako lékař
a získal specializaci v oboru urologie. Po téměř deseti letech výkonu povolání lékaře
ve Španělsku se pan Hocsman rozhodl usadit ve Francii. Francouzské úřady však
odmítly uznat jeho kvalifikaci získanou v Argentině.
ESD v odpovědi na předběžnou otázku potvrdil, že judikatura Vlassopoulou
zůstává relevantní v případě uznávání dokladů o formální kvalifikaci, na které
sektorová směrnice o lékařích nepamatuje. Především však ESD výslovně uvedl, že
povinnost cílového členského státu přezkoumat doklady o formální kvalifikaci dotčené
osoby a porovnat znalosti z nich vyplývající s domácími požadavky na odbornou
kvalifikaci se vztahuje na veškeré doklady o formální kvalifikaci dotčené osoby, tedy i
doklady vydané ve třetích státech, a doplnil, že členské státy jsou dále povinny vzít
v úvahu veškerou relevantní odbornou praxi dotčené osoby. Tím ESD nepřímo
naznačil, že členské státy musí vzít v úvahu i odbornou praxi vykonanou ve třetím –
nečlenském – státě36.
Zbývá jen doplnit, že povinnost cílového členského státu aplikovat čl. 43 ES
přímo a porovnat odbornou kvalifikaci uchazeče o přístup k profesi s odbornou
kvalifikací vyžadovanou v cílovém členském státě přichází v úvahu nejen v souvislosti
s diplomy ze třetích zemí, nýbrž kdykoliv, když se objeví diplom, jehož uznání není
existujícími směrnicemi upraveno. Tak v případu Dreessen II37 ESD rozhodl, že
interpretace čl. 43 v rozsudku Vlassopoulou se vztahuje i na případy dokladů o
formální kvalifikaci architekta, resp. stavebního inženýra, jehož diplom vydaný
33
34
35
36
37
)
)
)
)
)
Tamtéž, odst. 24 až 28.
Na základě této a navazující judikatury byla přijata směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/19/ES,
kterou se mění směrnice Rady 89/48//EHS a 92/51/EHS o obecném systému pro uznávání odborných
kvalifikací a existující sektorové směrnice (Úř. věst. L 206, 31. 7. 2001). Tato směrnice doplnila do
jednotlivých sektorových směrnic povinnost vzít v úvahu i diplomy, osvědčení a jiné doklady o formální
kvalifikaci ze třetích zemí. Kromě toho do směrnic obecného systému doplnila povinnost příslušného
orgánu cílového členského státu vzít v úvahu uchazečovu odbornou praxi.
Rozsudek, viz pozn. č. 13.
K otázce povinnosti členského státu vzít v úvahu odbornou praxi absolvovanou ve třetích zemích, viz
podrobněji Prinssen, J., viz pozn. č. 18, str. 1593.
Rozsudek ESD v případu C-31/00 Conseil National de l'Ordre des Architectes v Nicolas Dreessen, SbSD
2002, I-00663.
v členském státě není ve směrnici 85/384/EHS38 uveden mezi diplomy, které se
v členských státech vydávaly před jejím vydáním a které se uznávají automaticky na
základě tzv. zásady nabytých práv39.
5.
Doplňující poznámky ke vzájemnému uznávání kvalifikací
S otázkou vzájemného uznávání kvalifikací souvisí i otázka osobní působnosti
ustanovení Smlouvy o volném pohybu osob a na ně navazujících sekundárních
předpisů. Ustanovení čl. 43 ES hovoří o zákazu překážek svobody usazování „státních
příslušníků členského státu na území jiného členského státu“. Podle doslovného
výkladu tohoto ustanovení tedy mohou svobody usazování využít vůči cílovému
členskému státu pouze cizinci, státní příslušníci jiných členských států. Navíc, platí
obecná zásada, podle které komunitární právo upravuje pouze právní vztahy
s komunitárním prvkem a nevztahuje se na právní vztahy, které jsou svým
charakterem čistě vnitrostátní40.
Otázku, zda se ustanovení o svobodě poskytování služeb může dovolávat i
osoba vůči vlastnímu členskému státu, tedy státu, jehož je příslušníkem, řešil ESD
v případu Knoors41. Nizozemský občan, Knoors, pobýval dlouhou dobu v Belgii, kde
vedl podnik poskytující instalatérské služby. Pro tuto činnost vlastnil v Belgii
vyžadovanou odbornou kvalifikaci. Pan Knoors se rozhodl obdobnou činnost
provozovat v Nizozemí, kde požádal o uznání své odborné kvalifikace podle směrnice
64/427/EHS42, jejíž požadavky splňoval. Ministerstvo hospodářství Nizozemí však
žádost pana Knoorse odmítlo s odůvodněním, že oprávněnými osobami podle
směrnice 64/427/EHS jsou pouze státní příslušníci jiných členských států. Odvolací
národní soud následně podal předběžnou otázku k ESD na interpretaci této směrnice a
ustanovení čl. 52 (dnes 43) ES, na jehož základě byla směrnice vydána.
ESD se především zaměřil na zkoumání účelu, který sleduje směrnice
64/427/EHS, a ustanovení Smlouvy, které poskytly právní základ k jejímu vydání, a
dospěl k závěru, že svoboda pohybu osob, svoboda usazování a svoboda poskytování
služeb, které jsou základními svobodami komunitárního systému, by nemohly být plně
realizovány, pokud by členské státy mohly upřít z nich vyplývající výhody vlastním
státním příslušníkům, kteří využili možností nabízených v rámci volného pohybu osob
a kteří získali potřebnou odbornou kvalifikaci v jiném členském státě, než kterého jsou
státními příslušníky43. Oprávněnými osobami ve smyslu těchto ustanovení proto musí
38
)
39
)
)
40
41
)
)
43
)
42
Směrnice o vzájemném uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci v oboru
architektury obsahující opatření k usnadnění účinného výkonu práva usazování a volného pohybu služeb,
plný odkaz viz pozn. č. 30.
Čl. 10 až 15 směrnice 85/384/EHS.
Toto „čistě vnitrostátní“ pravidlo bylo předmětem zevrubné analýzy generálního advokáta Fennellyho
v jeho stanovisku k případu C-281/98 Angonese, viz pozn. č. 17, odst. 14 až 37. Pro podrobnější rozbor
problematiky „komunitárního prvku“, včetně odkazů na relevantní literaturu, viz také Shuibhne, N. N. :
Free Movement of Persons and the Wholly Internal Rule: Time to Move On?, in: CML Rev (2002) 731 –
771.
Rozsudek ESD v případu 115/78 J. Knoors v Ministerstvo hospodářství, SbSD 1979, 00399.
Plný odkaz viz pozn. č. 29.
Rozsudek Knoors, viz pozn. č. 41, odst. 20.
být obecně státní příslušníci členských států, kteří se nacházejí v situaci způsobující
aplikaci dané komunitární normy, i když se jedná o vztah vůči členskému státu, jehož
je dotčená osoba státním příslušníkem. Jinými slovy, tito vlastní státní příslušníci se
nacházejí v situaci, která musí být „připodobněna“ situaci státního příslušníka jiného
členského státu44.
Knoors je jen prvním z řady rozsudků45, které potvrdily existenci
komunitárního prvku, a tudíž i aplikaci relevantních norem komunitárního práva, v
právních vztazích, kdy státní příslušník členského státu získá odbornou kvalifikaci
v jiném členském státě a posléze se vrací do svého státu, aby tam žádal o její uznání.
Nizozemská vláda proti takové interpretaci v případu Knoors protestovala a
argumentovala, že dotčené osoby se tímto postupem někdy snaží vyhnout se přísným
předpisům domovského státu a zajistit si tak jednodušší přístup do příslušného
povolání. ESD tento argument odmítl s tím, že žadatel v daném případě splnil
podmínky směrnice 64/427/EHS, což vylučuje možnost posouzení daného jednání
jako obcházení domácích předpisů46. Tento přístup ESD schvaluje Schneiderová,
podle níž není účelné v této záležitosti mluvit o obcházení národních předpisů, či
zneužívání komunitárního práva, protože přibývající a stále snadnější migrace v rámci
Společenství přirozeně přinese s sebou i více „zpětných migrantů“. Podle autorky není
slučitelné s principy společného trhu, aby tato skupina byla podřízena zvláštnímu
zkoumání ohledně možného zneužití práva Společenství. V kontextu společného trhu
totiž nelze hovořit o zneužívání komunitárního práva, ale naopak jde o soutěž
jednotlivých vzdělávacích systémů47. Se stanoviskem Schneiderové vyjadřuje souhlas
i autor tohoto příspěvku.
Druhá doplňující poznámka se týká odlišení systému profesního uznávání
(uznávání odborné kvalifikace), založeného směrnicemi vydanými na základě čl. 47
ES48, a systému akademického uznávání. Profesní uznávání se používá v případech,
kdy je třeba pro účely výkonu povolání nebo jiné činnosti doložit, že odborná
kvalifikace získaná v zahraničí odpovídá odborné kvalifikaci požadované k přístupu
do profese podle práva cílového státu. Odborná kvalifikace přitom mohla být získána
studiem, praktickým výcvikem, nebo v rámci výkonu odborné praxe, nebo kombinací
těchto prvků. Akademické uznávání je naproti tomu možno definovat jako uznávání
rovnocennosti diplomů, kvalifikací nebo částí studijních programů jedné
44
45
46
47
48
)
)
)
)
)
Tamtéž, odst. 18 a 24.
Dalšími rozsudky ESD z této řady byly zejména 136/78 Vincent Auer, SbSD 1979, 00437; 246/80 C.
Broekmeulen v Huisarts Registratie Commissie, SbSD 1981, 02311; 130/88 C. C. van de Bijl v
Staatssecretaris van Economische Zaken, SbSD 1989, 03039; C-61/89 M. G. Bouchoucha, SbSD 1990, I3551; Kraus, viz pozn. č. 3; C-234/97 Teresa Fernandez de Bobadilla v Museo Nacional del Prado, Comité
de Empresa del Museo Nacional del Prado and Ministerio Fiscal, SbSD 1999, I-04773; Angonese, viz
pozn. č. 17. Podrobný rozbor této judikatury je k nalezení v Schneider, H. : Die Annerkennung von
Diplomen in der Europäischen Gemeinschaft, viz pozn. č. 1, str. 52 a násl.
Rozsudek Knoors, viz pozn. č. 41, odst. 26.
Schneider, H. : Die Anerkennung von Diplomen in der Europäischen Gemeinschaft, viz pozn. č. 1, str. 94 a
95.
K interpretaci čl. 47 ES z hlediska, zda v tomto ustanovení použitý pojem „uznávání kvalifikací“ připouští i
možnost aplikace systému akademického uznávání, viz Schneider, H. : Die Anerkennung von Diplomen in
der Europäischen Gemeinschaft, viz pozn. č. 1, str. 108 a 109.
vysokoškolské instituce s diplomy, kvalifikacemi či částmi studijních programů jiné
vysokoškolské instituce. Obvykle je takové uznání považováno za základ pro přijetí na
další studium v druhé instituci nebo jako uznání umožňující určitý druh výjimky
z povinnosti opakovat studium některých částí programu. Výsledkem procesu
profesního uznávání je rozhodnutí o tom, zda dotyčná osoba má dostatečné znalosti a
schopnosti, aby mohla vykonávat konkrétní povolání nebo činnost. Výsledkem
procesu akademického uznávání je rozhodnutí o tom, zda vzdělání získané v zahraničí
je rovnocenné vzdělání poskytovanému v ČR.
Před přijetím směrnic o uznávání odborných kvalifikací bylo v členských
státech akademické uznávání jediným normativně upraveným postupem uznávání
kvalifikace. Proto tento typ uznávání ESD ve své dřívější judikatuře připouštěl jako
typ opatření, která může členský stát v souladu s čl. 52 (dnes 43) ES vyžadovat
z důvodů existence vlastních podmínek upravujících přístup k profesi, a které přitom
umožňují pohyb osob mezi členskými státy49. Z pohledu současnosti je však tento
způsob uznávání kvalifikace ve Společenství nevyhovující, jelikož členské státy
k zahájení výkonu odborné činnosti často požadují i jiné druhy odborného vzdělávání
a přípravy, než samotné studium. Uznávání všech složek odborné kvalifikace by bylo
příliš administrativně náročné a zatěžující pro osoby hledající přístup na trh druhého
členského státu.
6.
Závěr
Po dlouhou dobu zůstávala značná část oblasti uznávání profesních kvalifikací
v právu ES neupravena sekundárními předpisy. Přitom úprava vzájemného uznávání
kvalifikací je důležitou podmínkou uskutečnění volného pohybu osob. Po uplynutí
přechodného období pro uskutečnění svobody usazování a svobody poskytování
služeb proto ESD prohlásil relevantní ustanovení Smlouvy o základních svobodách za
přímo použitelná, a to i v oblasti uznávání profesních kvalifikací. Toto rozhodnutí
můžeme dnes chápat jako jediné správné z hlediska dosažení cíle umožnit výkon
všech základních svobod garantovaných Smlouvou koncem přechodného období.
Interpretace čl. 52 (dnes 43) ES, která se v judikatuře ESD posléze vyvinula,
formulovala řadu pravidel, kterými se příslušné orgány musí řídit, pokud obdrží
žádost státního příslušníka členského státu o zahájení profese. Především musí tyto
orgány vzít v úvahu doklady o kvalifikaci, které dotčenou osobu opravňují k výkonu
stejné profese v členském státě původu, a porovnat znalosti a schopnosti potvrzené
těmito doklady s odbornou kvalifikací potřebnou podle národních pravidel. Pokud se
znalosti a dovednosti potvrzené doklady o kvalifikaci kryjí s odbornou kvalifikací
vyžadovanou podle národních pravidel jen částečně, může cílový členský stát po
dotčené osobě požadovat, aby prokázala znalost chybějící kvalifikace. Přitom se musí
orgán cílového členského státu přesvědčit, zda tato chybějící kvalifikace nemůže být
kompenzována jinými znalostmi nabytými v průběhu studia nebo odborné praxe
dotčené osoby. Konečně, členské státy musí zajistit, aby řízení o uznání odborné
49
)
Rozsudky Thieffry a Patrick, viz pozn. č. 13.
kvalifikace bylo v souladu s požadavky na spravedlivý proces a na účinnou ochranu
základních práv garantovaných Smlouvou.
V současné době existuje systém směrnic o vzájemném uznávání kvalifikací, které se
aplikují obecně na veškeré profese či odborné činnosti. Ani přesto však přímý účinek
čl. 43 ES, interpretovaný v judikatuře Vlassopoulou, neztrácí svůj význam. Za prvé se
tato judikatura postupně odráží v existující legislativě prostřednictvím novelizačních
směrnic, takže má na legislativu Společenství vliv. Za druhé, v současném
sekundárním právu stále existují mezery, které je třeba „vyplnit“ určitým obecným
principem. Tento druhý význam judikatury Vlassopoulou byl dokumentován řadou
rozsudků, které se týkaly uznávání dokladů o formální kvalifikaci vydaných třetími
státy a dokladů o formální kvalifikaci, které nebylo možné uznat podle existujících
sektorových směrnic.
Směrnice o uznávání kvalifikací byly původně přijaty na základě ustanovení
Smlouvy o svobodě usazování. Záhy se však ukázalo, že je třeba je vztáhnout i na
činnosti vykonávané v závislém postavení, jelikož obdobné otázky uznávání odborné
kvalifikace vyvstávají i v kontextu volného pohybu pracovníků50. Podle názoru autora
tohoto příspěvku, lze říci totéž o rozsahu právních vztahů, na které se vztahuje
judikatura Vlassopoulou, interpretující zejména čl. 43 ES. Náznak toho lze pozorovat
v jednom rozhodnutí ESD51, dosud však tato interpretace nebyla potvrzena. Lze ale
předpokládat, že vyvstane-li v budoucnosti před ESD otázka uznávání kvalifikací
v kontextu volného pohybu pracovníků, se skutkovými okolnostmi, které znemožňují
aplikaci jedné z existujících směrnic, bude ESD interpretovat čl. 39 ES v analogii s
judikaturou Vlassopoulou.
50
)
51
)
Čl. 2 odst. 1 směrnice 89/48/EHS, čl. 2 odst. 1 a 3 směrnice 92/51/EHS, a čl. 1 odst. 2 směrnice
1999/42/ES, viz pozn. č. 12.
Rozsudek Teresa Fernandez de Bobadilla, viz pozn. č. 45, odst. 29 a násl.