Pr·vnĚ r·mec evropskČ integrace

Transkript

Ivo älosarËÌk
Pr·vnÌ r·mec evropskÈ integrace
PRÁVNÍ RÁMEC
EVROPSKÉ
INTEGRACE
Ivo älosarËÌk
Institut pro evropskou politiku EUROPEUM, 2003
Tato publikace vznikla s laskavou podporou Vzdělávací nadace Jana Husa
© Ivo Šlosarčík
© Institut pro evropskou politiku EUROPEUM, 2003
Ilustrace na obálce : Regina Europa (Cosmographia Universalis, Basel 1550)
ISBN 80-903237-0-7
Obsah
Obsah
1.
⁄vod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
2.
Instituce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
2.7.
2.8.
Evropská komise
Rada EU
Evropská rada
Evropský parlament
Evropský soudní dvůr
Evropský účetní dvůr
Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů
Specializované agentury (decentralizované specializované orgány)
9
16
21
22
28
28
30
31
3.
Pr·vnÌ systÈm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
Primární právo
Sekundární právo
Systémové vlastnosti práva ES
Legislativní proces
4.
Evropsk˝ soudnÌ systÈm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
Charakteristika ESD
Složení ESD
Typy žalob
Řízení a procesní postupy před ESD
Vnitrostátní soudy členských států
33
37
44
50
60
61
65
75
76
5.
»lenskÈ st·ty a evropsk· integrace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
5.6.
Postoj EU
Francie
Německo
Velká Británie
Irsko
Dánsko
6.
Voln˝ pohyb zboûÌ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
79
79
83
86
88
90
6.1. Celní unie
6.2. Kvazicla (poplatky s účinkem rovnoceným clům)
3
94
95
Obsah
6.3. Daňová diskriminace
6.4. Kvóty (kvantitativní omezení dovozu a vývozu)
6.5. Kvazikvóty (opatření s účinkem rovnocenným
kvantitativním omezením dovozu a vývozu)
6.6. Státní monopoly
6.7. Veřejné podpory
6.8. Veřejné zakázky
96
100
101
110
111
112
7. Voln˝ pohyb osob . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
7.1.
7.2.
7.3.
7.4.
7.5.
7.6.
7.8.
7.9.
7.10.
7.11.
Volný pohyb pracovníků
Výjimky
Práva rodinných příslušníků
Uznávání kvalifikace
Koordinace systémů sociálního zabezpečení
Studenti, důchodci a samoživitelé
Občanství EU
Svoboda usazování
Pracovníci z přidružených zemí
Další příklady zákazu diskriminace
115
120
123
125
127
128
129
130
132
133
8. Voln˝ pohyb sluûeb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
9. Voln˝ pohyb kapit·lu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
10. EvropskÈ pr·vo hospod·¯skÈ soutÏûe . . . . . . . . . . . . . . . . 145
11. EvropskÈ pr·vo ochrany spot¯ebitele . . . . . . . . . . . . . . . . 153
12. EvropskÈ medi·lnÌ pr·vo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
13. Spolupr·ce v oblasti justice a vnitra . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
13.1. Společná vízová, azylová a přistěhovalecká politika
13.2. Policejní a soudní spolupráce v trestních věcech
13.3. Schengenský systém
4
171
175
177
⁄vod
⁄vod
Tato kniha vznikla na půdě Jean Monnet Centre of Excellence Institutu mezinárodních studií Fakulty sociálních věd Karlovy University pro potřeby kurzů evropské integrace a evropského práva přednášených na akademické půdě a v rámci programu vzdělávání české
státní správy.
Kniha „Právní rámec evropské integrace“ přináší nejen přehled
základních pojmů a institutů práva ES/EU, ale snaží se postihnout
i napětí mezi evropskou integrací jako politickým projektem a právním rámcem, který na sebe tento projekt vzal.
Text knihy se logicky člení do tří bloků. První je obecná část, která se
věnuje evropským institucím, právním normám, roli Evropského
soudního dvora a zkušenostem některých členských zemí s evropskou
integrací. Druhý blok se zaměřuje na vnitřní trh, tedy volný pohyb
zboží, osob, služeb a kapitálu. Třetí blok knihy přináší přehled vybraných politik EU, a to tří politik prvního pilíře (soutěž, ochrana spotřebitele, média) a jedné politiky zasahující současně do I. a III. pilíře
(justiční a policejní spolupráce). Kniha se nevěnuje jiným významným
aktivitám ES/EU (například Společné zemědělské politice a Společné
zahraniční a bezpečnostní politice) zejména proto, že obsahují relativně málo právních prvků.
Pozn·mka k terminologii
V označování organizace, kterou se tato kniha převážně zabývá, existuje (ne neoprávněný) zmatek. V roce 1951 bylo založeno Evropské
společenství uhlí a oceli (ESUO) a v roce 1957 byly zřízeny Evropské
hospodářské společenství (EHS) a Evropské společenství pro atomovou energii (Euratom). Do roku 1993 se pro tuto trojici institucí
používal zastřešující název Evropské společenství (ES), které však
nemělo právní subjektivitu. V roce 1993 bylo Maastrichtskou smlouvou bývalé EHS přejmenováno na Evropské společenství (které nyní
má právní subjektivitu), a jako zastřešující termín pro trojici institucí (ES, ESUO a Euratom) se používá termín Evropská společenství.
V roce 2002 pak vypršela platnost Smlouvy o ESUO, které bylo rozpuštěno v ES.
5
⁄vod
V roce 1993 byla Maastrichtskou smlouvou rovněž založena Evropská
unie (EU), která zahrnula Evropská společenství (I. pilíř) a nově zřízenou Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (II. pilíř) a Spolupráci v oblasti justice a vnitra (III. pilíř – od roku 1999 se III. pilíř nazývá Policejní a justiční spolupráce v trestních věcech).
Evropská unie však nemá mezinárodněprávní subjektivitu – oproti
existující mezinárodněprávní subjektivitě ES. ES i EU tak existují současně a vedle sebe rovněž existuje i Smlouva o EU a Smlouva o EU.
Nepřehlednost systému ES a EU je cílem oprávněné kritiky a návrhy,
které se objevily mj. i na Konventu o budoucnosti EU, počítají se zrušením pilířové struktury EU jako takové.
Tato kniha se převážně věnuje prvnímu pilíři Evropské unie a v menší
míře pilíři třetímu. Termíny „právo ES“ a „komunitární právo“ jsou používány jako rovnocenné pro označení právního rámce prvního pilíře.
Pokud tato kniha mluví o Evropské unii nebo právu EU, popisuje situaci týkající se všech tří pilířů, a tedy celé Evropské unie. Zkratka SES je
používána pro Smlouvu o ES a zkratka SEU pro Smlouvu o EU.
Pozn·mka k literatu¯e a internetov˝m zdroj˘m
K problematice práva ES/EU existuje nepřeberné množství literatury
a zdrojů. Na konci každé kapitoly je seznam zdrojů informací, které
danou problematiku dále rozvíjí. Obecně a v celkovém záběru se problémem právní regulace evropské integrace zabývají například tyto knihy:
V češtině:
i Hakenbergová, W.: Základy evropského hospodářského práva,
C. H. Beck, Praha 2000
i Pajas, P., Rossiter: O EU, Ministerstvo zahraničních věcí, Praha 2001
i Tichý, L.: Dokumenty ke studiu evropského práva (2. vyd.),
Linde Praha 2002
i Tichý, L.: Evropské právo, C.H.Beck, Praha 1999
i Týč, V.: Základy práva Evropské unie pro ekonomy (3. vyd.),
Linde Praha 2001
6
⁄vod
V angličtině:
i Craig, P., de Búrca, G.: EU Law, Texts, Cases and Materials,
Oxford University Press (3. vyd.) 2002
i Craig, P., de Búrca, G.: Evolution of EU Law, Oxford University Press 1998
i Dinan, D.: Encyclopedia of the European Union,
MACMILLAN London 2000
i Horspool, M.: European Union Law, Butterworths, Lonýn 2000
i Nicoll, W., Salmon, T.: Understanding the European Union,
Pearson Harrow 2001
i Steiner, J.: Textbook on EC Law, (7. vyd.) Blackstone Press 2000
i Weatherhill, S.: Cases and Materials on EC Law,
Blackstone Press (5. vyd.) 2000
i Moussins, N.: Guide to European Policies (6. vyd.)
European Studies Service, Brusel 2000
i Bonde, J. (ed.): Nice Treaty, The Reader Friendly Edition,
Euobserver, Brusel 2002
i Douglas-Scott, S.: Constitutional Law of the European Union,
Longman 2002
InternetovÈ zdroje:
i www.integrace.cz (český časopis zaměřený na evropskou integraci
a přípravu České republiky na rozšíření)
i www.euroskop.cz (oficiální informační zdroj Ministerstva zahraničí ČR)
i www.euractiv.com (analytický portál zaměřený na evropskou integraci)
i europa.eu.int (oficiální stránka Evropské unie, obsahuje všechny
oficiální dokumenty EU)
i curia.eu.int/en/plan.htm (stránka Evropského soudního dvora),
curia.eu.int/en/recdoc/indexaz/index.htm (chronologický přehled
a kompletní texty rozsudků Evropského soudního dvora a Tribunálu první instance),
i curia.eu.int/jurisp/html/en/calend.htm (program jednání ESD)
i http://europa.eu.int/scadplus/scad_en.htm (asi nejlepší přehled
sekundárního práva ES, tříděného podle oborů)
7
⁄vod
8
Instituce EvropskÈ unie
Institucionální rámec Evropské unie se od běžných mezinárodních
organizací liší přinejmenším ve třech bodech: míře propracovanosti,
míře autonomie a rozsahu mýtů na instituce nabalených.
Při označování institucí za „evropské“ je třeba rozlišovat různé úrovně
jejich zapojení do projektu evropské integrace. Nejpropracovanější je
institucionální systém ES (klasická role Rady, Evropského parlamentu,
Evropské komise a Evropského soudního dvora). Méně propracovaný
institucionální systém má Evropské unie jako celek (Evropská rada, specializované instituce II. a III. pilíře, omezená role Evropské komise,
Evropského parlamentu a ESD). Mnohé instituce, sídlící v Evropě,
potom nemají s evropskou integrací v rámci ES/EU v zásadě nic společného (Mezinárodní soudní dvůr, NATO, Rada Evropy a Evropský soud
pro lidská práva). Tato kapitola se zabývá přednostně institucemi ES,
tedy institucemi I. pilíře.
Evropské primární právo (smlouvy) přímo odkazuje na tyto instituce
EU a ES:
i Evropská rada
i Evropská komise
i Evropský parlament
i Rada (Rada EU)
i Evropský soudní dvůr
i Účetní dvůr
i Hospodářský a sociální výbor
i Výbor regionů
i Sociální výbor – viz Smlouva z Nice
EVROPSK¡ KOMISE
Charakteristika
O Evropské komisi se traduje více mýtů než o kterémkoli jiném orgánu ES. Bývá označována za „evropskou vládu“ či dokonce za nikomu se
nezodpovídající nezodpovědný sbor byrokratů, kteří v tichosti řídí
celý proces evropské integrace.
9
Není to tak docela pravda. Evropská komise je stálý orgán, který má
zastupovat zájmy ES jako celku. Ze všech orgánů ES má právě Evropská komise nejrozsáhlejší podpůrný aparát, který jí dává unikátní
vyjednávací a analytický potenciál. Její pozici dál podporuje mediální
obraz, který má v členských i kandidátských zemích. Komise na druhé
straně není primárním rozhodovacím orgánem ES a její role se omezuje na analýzu, přípravu návrhů a provádění politik ES.
Historie
Předobrazem Evropské komise byl Vysoký úřad (High Office) Evropského společenství uhlí a oceli, jehož prvním předsedou se stal Jean
Monnet. Vysoký úřad se skládal z devíti zástupců jmenovaných na šest
let. Jeho postavení bylo silnější než postavení současné Komise
– například v tom, že jeho odvolání muselo předcházet odmítnutí
výroční zprávy, zatímco současnou Evropskou komisi může Evropský
parlament odvolat takřka kdykoliv, sežene-li dost hlasů.
Římské smlouvy zavedly dvě samostatné komise – Komisi EHS a Komisi Euratom. Jednotná komise z těchto tří institucí (Vysokého úřadu
a dvou komisí) vznikla na základě Slučovací smlouvy z roku 1965
(v platnosti od července 1967).
Na počátku docházelo k významným třenicím mezi Komisí, zastávající
supranacionální pojetí evropské integrace, a některými členskými státy
zastoupenými v Radě ministrů, které dávaly přednost mezinárodnímu
pojetí EHS (například Francie). Výsledkem napětí byl mimo jiné
i Lucemburský kompromis z roku 1966 (viz níže) a Prohlášení o vztazích
mezi Radou a Komisí, kde převážilo mezistátní pojetí evropské integrace. Pozice Komise tak byla oslabena ve prospěch členských států.
Role Evropské komise se výrazně měnila i v závislosti na postavení a prominenci jejích předsedů (první předseda Komise EHS Hallstein, poté Jean Ray,
Franco Maflatti, Xavier Ortoli, Joy Jenkins, Gaston Thorn, Jacques Delors, Jacques Santer, Romano Prodi). Po nástupu Delorse do jejího čela v osmdesátých
letech se Komise stala motorem rozvoje ES, který vyvrcholil dokončením
vnitřního trhu a podpisem Smlouvy o Evropské unii.
V devadesátých letech sílí kritika Evropské komise, která vrcholí sérií
korupčních (či spíš nepotistických) skandálů v roce 1999 a demisí celé
10
Komise (v čele se Santerem). Nově jmenovaná Komise (s předsedou
Romano Prodim) se významně podílí na institucionální reformě EU
a přípravě Smlouvy z Nice.
Struktura
Evropská komise je stricto sensu skupina dvaceti komisařů, kteří prostou většinou přijímají rozhodnutí v mezích stanovených evropským
právem (Evropská komise v užším smyslu). Obecně se však jako Evropská komise označuje i celý její podpůrný úřednický aparát (Evropská
komise v širším smyslu).
Evropská komise v užším smyslu má dvacet členů – po dvou z větších
států (Itálie, Francie, Německo, Španělsko, Velká Británie) a po jednom z ostatních zemí. Předseda budoucí Komise se jmenuje společnou dohodou všech států. Po jeho potvrzení Evropským parlamentem členské státy spolu s designovaným předsedou Komise dohodnou složení Komise. Jednotlivé státy tak mají dosud právo veta vůči
kterémukoliv komisaři, které umírněně využívaly. Například Velká
Británie vetovala v roce 1994 návrh na jmenování Jean-Luc Dehaeneho předsedou Evropské komise (místo něj byl jmenován Santer, což,
jak se později ukázalo, nebyla právě šťastná volba). Nová Komise pak
ještě musí požádat Evropský parlament o souhlas se svým složením
(změny dle Smlouvy z Nice jsou popsány níže).
Na pozici komisaře jsou obvykle navrženi politici v již sestupné fázi
politické kariéry – například Prodi byl bývalým premiérem italské
vlády, místopředseda Kinnock je bývalým předsedou Labour Party
a místopředsedkyně De Palacio je bývalou členkou Evropského parlamentu.
Ve své funkci se mají komisaři řídit pouze zájmy evropské integrace
bez ohledu na zájmy státu, ze kterého pocházejí. To je v praxi pochopitelně dost obtížné – proto se například nezveřejňují údaje o tom, jak
jednotliví komisaři při rozhodování hlasovali.
Komisaři jsou jmenováni na pět let s možností znovujmenování. Do
nové Komise obvykla přejde značná část bývalých komisařů – v Prodiho Komisi ale po skandálech té předchozí zůstali pouze čtyři předchozí komisaři (Fischler, Liikanen, Kinnock a Monti).
11
Kariéra komisaře může být předčasně ukončena z několika důvodů –
kromě smrti a dobrovolné rezignace ho může odvolat Evropský soudní dvůr (na návrh předsedy Komise). Tento způsob se ale v praxi používá pouze v případě fyzické neschopnosti komisaře vykonávat jeho
úřad (například mozková příhoda), ne pro pouhou nekompetenci.
Evropskou komisi může také en bloc odvolat Evropský parlament –
jde však o formálně komplikovanou proceduru a nikdy v praxi nebyla
dokončena (během krize Santerovy komise v roce 1999 už bylo zahájeno řízení pro vyslovení nedůvěry, ale nakonec Evropská komise
odstoupila sama). Na rozdíl od většiny premiérů členských zemích
nemůže předseda Evropské komise odvolat jednotlivé komisaře
podle vlastního uvážení. Oproti starším předsedům Evropské komise
si Prodi vyhradil právo přidělovat a měnit resorty jednotlivých komisařů (změnit odpovědnost komisaře za konkrétní generální ředitelství) a údajně si od každého vyžádal „čestné slovo“, že komisař
odstoupí, pokud ho o to Prodi požádá. Tento slib ale dosud neprošel
zkouškou ohněm, složení Prodiho komise se v letech 1999 až 2002
nezměnilo.
Každý komisař je pověřený vedením vlastního resortu a zodpovídá za
svěřený balík úkolů. Jednotliví komisaři tak obvykle odpovídají za
jedno až dvě generální ředitelství.
Komise zaměstnává okolo 23 000 lidí. Uváděná čísla se pohybují od 16
409 do 31 013 osob. Tyto rozdíly způsobuje fakt, že mnoho lidí zde
pracuje pouze na částečný úvazek či jako externí experti, stážisté nebo
dočasní přidělenci z administrativ členských států. Číslo 31 000 zahrnuje všechny osoby pracující pro Komisi, tedy i pracovníky mimo
budovy úřadu, diplomaty na zahraničních delegacích, poskytovatele
technických služeb nebo zaměstnance Společného výzkumného střediska – Joint Research Center.
Zaměstnanecké pozice v Evropské komisi vytváří vnitřně hierarchizovanou strukturu – ta občas zachází do absurdit typu, že určité pozici
v rámci Komise odpovídá určitý počet oken v kanceláři, na který má
příslušný pracovník nárok. Obecně se postavení zaměstnance v hierarchii Komise označuje kombinací písmene (A, LA, B, C, D) a čísla
(1 – 8). Do kategorie A patří zaměstnanci s rozhodovacími pravomocemi, kteří vykonávají převážně analytické a manažerské úkoly. Kate12
gorie A se dělí do osmi podkategorií A1 až A8. Úroveň A1 odpovídá
generálnímu řediteli, A2 řediteli či hlavnímu poradci, A3 vedoucímu
odboru (head of unit), A4 – A5 staršímu administrátorovi a A6 – A8
mladším administrátorům. V roce 1999 v Komisi pracovalo celkem 7
068 pracovníků úrovně A, což bylo přibližně 34% personálu Komise.
Skupina LA zahrnuje kvalifikované překladatele a tlumočníky. Dělí se
do šesti podkategorií (LA3 – LA8). Celkem do ní spadalo 1 903 pracovníků, přibližně 9% celkového personálu. Kategorie B zahrnuje
zejména pracovníky pro kvalifikovanější administrativní úkoly – hlavní sekretář/ka, šéf/ka kabinetu nebo archivář/ka. V roce 1999 v této
kategorii pracovalo 4 473 osob (22%). Vnitřně se člení do podkategorií
B1 – B5. Kategorie C zahrnuje běžný úřednický a sekretářský personál.
Má pět podkategorií C1 – C5. Spadalo do ní 6 491 osob, tedy přibližně 31% zaměstnanců. Kategorie D pokrývá pouhá 4% zaměstnanců
(872 osob), kteří se zabývají servisními a manuálními úkoly (poslíček,
údržba, úklid). Člení se do podkategorií D1 – D4.
Kariéra v Komisi může začít třemi způsoby. První z nich je konkurs,
kterým se obsazují například posty na úrovni A7 – A8. Konkurs má
podobu dvoustupňového písemného testu z reálií evropské integrace,
logického myšlení a cizího jazyka. Přijímací testy lákají velký počet
žadatelů. Například v roce 1998 se jich na 150 – 200 volných míst přihlásilo do konkursu okolo 30 000 zájemců. Druhou metodou je tzv.
parašuting, jak se poněkud posměšně označuje praxe obsazování vyšších postů (úroveň A1 – A3) „zasloužilými“ domácími politiky či vyššími úředníky z domácích ministerstev – ti pochopitelně nemusí projít
konkursem a při jmenování se vychází z neoficiálního národnostně
proporcionálního klíče. Více než 80% míst na úrovni A1, 65% míst
úrovně A2 a přes 40% pozic na úrovni A3 se obsazuje tímto způsobem.
Parašuting se logicky téměř nevyskytuje při obsazování pozic typu B, C
či D. Třetí metodou je postupné utužování vztahů s Komisí (tzv.
ponorková metoda), což je obvyklý postup zejména starších nezávislých expertů pracujících mimo rámec institucí členských států. Tito
lidé nemají šanci projít řádným konkursem (jsou příliš staří) ani být
nominováni jako „parašutisté“ některým členským státem (jejich vazby
na státní instituce jsou příliš slabé). Proto jedinou cestou, jak se stát
zaměstnancem Komise, je právě metoda postupného zanořování –
utužování vazeb na její struktury. To může začít spoluprácí ve formě
externí expertízy při řešení konkrétního problému, pokračovat pozicí
13
stálého externího experta (pracujícího mimo budovy Komise) a rozvinout se v částečný až úplný úvazek uvnitř Komise.
Ve srovnání s administrativami jednotlivých členských států se Evropská komise zdá poměrně malá – počtem svých zaměstnanců odpovídá
francouzskému ministerstvu kultury. Na 10 000 obyvatel Evropské
unie připadá 0,8 euroúředníka, přičemž domácí administrativy členských zemí v průměru zaměstnávají 322 úředníků na 10 000 obyvatel
(Stevens 2001, 17-18).
Po funkční stránce se EK dělí na generální ředitelství, služby Komise,
kabinety komisařů a specializované útvary. Generální ředitelství je analogií ministerstev členských států. V současné době existuje dvacet tři
generálních ředitelství (např. GŘ pro rozšíření, vnitřní trh, zemědělství, životní prostředí, ochranu spotřebitele). Služby (services) Komise plní specializované úkoly přesahující agendu jednoho oboru –
například překladatelská služba, právní služba, služba pro vnitřní
audit. Další složkou Komise je generální sekretariát, který pomáhá
předsedovi komise při koordinaci práce celé instituce.
Každý komisař má k dispozici svůj kabinet. Jeho úkolem je sledovat
záležitosti jiných generálních ředitelství a informovat o nich svého
komisaře, aby mohl kvalifikovaně hlasovat při zasedání kolegia všech
komisařů.
SÌdlo
Komise sídlí v Bruselu. Její staré sídlo (Berlaymont) proslulo i tím, že
v něm byla zjištěna příliš vysoká koncentrace radonu a azbestu,
a Komise ho musela opustit. Po dobu opravy jsou úřady Komise rozmístěné v budovách soustředěných okolo Rue de la Loi.
Pravomoci
Evropská komise je nazývána strážkyní smluv. Kontroluje členské
státy, jiné orgány ES a omezeně i soukromé subjekty, zda dodržují
evropské právo. K jejím nejsilnějším nástrojům patří možnost podat
žalobu na členský stát pro neplnění jeho povinností, včetně možné
finanční sankce (viz kapitola o ESD). V oblasti evropské soutěžní politiky (politiky hospodářské soutěže) je Evropská komise dokonce hlavním kontrolním orgánem, který má právo vyšetřovat i ukládat peněži14
té sankce soukromým subjektům (podrobněji v kapitole o evropském
soutěžním právu).
Druhou zásadní pravomocí Evropské komise je právo výlučné legislativní iniciativy pro sekundární normy. Pouze Komise může navrhnout
nařízení, směrnice, rozhodnutí, stanoviska či doporučení. Pokud chce
například členský stát přijít s novou legislativní iniciativou, musí nejdřív přesvědčit Evropskou komisi, aby zahájila formální legislativní
proces.
Evropská komise přijímá některé normy sekundárního práva. Originální pravomoc je přijímat má ale jen výjimečně (například čl. 86, odst.
3, kdy Komise zajišťuje komunitární regulaci veřejných monopolů).
Častěji tuto pravomoc na Komisi deleguje Rada nebo Rada s Evropským parlamentem. Většinou jde o administrativní rozhodnutí nebo
normy technického charakteru (typicky modifikace cen v rámci Společné zemědělské politiky). Tyto „banální“ normy tvoří v současné
době většinu sekundárního práva ES (Komise dokonce přijímá víc
směrnic než Rada), ale nejde o zásadní normy, o kterých dosud rozhoduje Rada a Evropský parlament.
Evropská komise rovněž administruje a kontroluje využívání většiny
prostředků z rozpočtu ES. Komise je rovněž hlavním orgánem, který je
pověřen běžným prováděním politik ES (například společná zemědělská politika, politika hospodářské soutěže, ochrana životního prostředí, ochrana spotřebitele, vzdělávací politika).
Komise je pověřena administrací vnějších vztahů ES – vyjednává například podmínky mezinárodních smluv, které ES uzavírá s jinými státy
a mezinárodními organizacemi. Při rozšiřování EU vypracovala Komise doporučení k rozšíření o konkrétní státy. Konečné rozhodnutí je ale
na členských státech (a Evropském parlamentu), které její doporučení
mohou, ale nemusí respektovat. V minulosti se tak stalo při přistupování Řecka, ke kterému došlo i přes odmítavé stanovisko Komise.
P¯ijÌm·nÌ rozhodnutÌ
Komise přijímá rozhodnutí prostou většinou. Nezveřejňují se postoje
jednotlivých komisařů při hlasování a dodržuje se tradice, že jednotliví komisaři rozhodnutí Komise nekritizují.
15
ZmÏny podle Smlouvy z Nice
Od roku 2005 se velké členské státy vzdají „svého“ druhého komisaře,
nově bude platit princip jeden stát – jeden komisař. Poté, co počet
členů Evropské unie dosáhne dvaceti sedmi, bude Komise obsazována
na základě rotačního principu. Během jednoho funkčního období tak
jeden či více států „svého“ komisaře nebudou mít.
Smlouva z Nice posílila postavení předsedy Evropské komise. Ten
napříště smí se souhlasem většiny komisařů odvolat jednotlivé komisaře. Komentáře se ale shodují na tom, že k odvolání by mělo dojít jen
v případě korupce či jiného protiprávního jednání, nikoli pro „pouhou“ neschopnost.
Smlouva odebírá členským státům právo vetovat jmenování komisařů.
Nominace na jednotlivé komisaře zůstanou členským státům a konečné složení Komise bude potvrzovat Rada pouze kvalifikovanou většinou (a ne jednomyslně jako dosud).
RADA EU
Charakteristika
Rada EU (dříve Rada ministrů, zkráceně Rada) je nestálý orgán, který
reprezentuje zájmy států v Evropské unii. Tato instituce ovládaná státy
stojí logicky spíše na straně mezistátního pojetí evropské integrace
– oproti nadnárodnímu pojetí representovaném Evropskou komisí.
Rada je převážně legislativní orgán, implementaci politik (exekutivní
složku moci) přenechává do značné míry jiným orgánům ES, zejména
Evropské komisi.
Historie
Každé ze tří evropských společenství (ESUO, Euratom, EHS) mělo
svou Radu složenou ze zástupců států na ministerské úrovni. Ke sjednocení Rad došlo na základě Slučovací smlouvy z roku 1965.
Spory mezi Radou a Komisí v šedesátých letech skončily posílením
postavení Rady. Postupným přechodem k váženému hlasování v Radě
(na úkor jednomyslnosti) se ale Komisi opět otevřel manévrovací pro16
stor při prosazování jejích představ v Radě – Komisi stačí přesvědčit
většinu států, a ne všechny.
SloûenÌ
Původně evropské právo vyžadovalo, aby každý stát v Radě zastupoval
jeden člen domácí vlády. Tato formulace ale způsobovala problémy
pro členy regionálních vlád (typicky u delegací federálních zemí jako
Belgie či Německo) nebo vysoké státní úředníky (například náměstka
ministra zastupujícího indisponovaného ministra) a jejich oprávnění
zasedat. Proto v roce 1993 Smlouva o Evropské unii tento požadavek
přeformulovala tak, že v Radě zastupuje každý stát jeden reprezentant,
který je k tomu podle vnitřních ústavních norem dané země oprávněný – nejčastěji jsou to státní ministři, ministři regionálních vlád nebo
zástupci ministrů. Rada má v současné době logicky patnáct členů.
Formálně existuje pouze jedna Rada. V praxi se ale schází v různém
složení podle agendy, o které má rozhodovat – například Rada složená z ministrů zemědělství, ministrů financí, ministrů životního prostředí, ministrů kultury, ministrů průmyslu. O záležitostech nepodléhajících žádnému specifickému ministerstvu, například o problematice institucí ES, rozhoduje tzv. Rada pro všeobecné záležitosti (General
Council), složená z ministrů zahraničí. Od roku 2002 se i Rada pro všeobecné záležitosti schází ve dvou variantách – pro otázky zahraniční
politiky ve složení ministrů zahraničí a pro řešení jiných problémů ve
složení ministrů (či státních tajemníků) pro evropské záležitosti. Kvůli
agendě, která spadá do působnosti více ministerstev, se může scházet
i Rada, kde jsou jednotlivé státy zastoupeny dvěma a více ministry
– tzv. Jumbo Council. Jiným významným zasedáním Rady ve složení
ministrů financí (ECOFIN), v jeho rámci ještě působí skupina neoficiálně nazývaná Euro XII složená z ministrů financí států Eurozóny.
Formálně nejsou pravomoci Rady vázané na přítomnost specializovaného
ministra. Rada může přijímat všechna rozhodnutí spadající do její pravomoci v jakémkoli složení – například ministři životního prostředí by mohli
(teoreticky) přijmout směrnici o evropské regulaci bezešvých trubek.
V rámci Rady EU působí i Generální sekretariát, který zodpovídá za
administraci materiálů pro jednání Rady, tlumočení a právní servis.
Slouží i jako „kolektivní paměť“ Rady. Generální sekretariát se vnitřně
17
dělí na ředitelství, které částečně kopírují strukturu generálních ředitelství Evropské komise. Dohromady zaměstnává okolo 2 000 lidí.
Generálnímu sekretariátu předsedá generální tajemník, jímž je v současné době Javier Solana. Po Amsterdamské smlouvě se propojila funkce generálního tajemníka Rady s funkcí vysokého zmocněnce (High
Represetative) pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku EU.
SÌdlo
Rada EU zasedá pravidelně v Bruselu. V dubnu, červnu a říjnu zasedá
Rada v Lucemburku.
Pravomoci
Rada EU je oprávněná přijímat normy sekundárního práva ES ve všech
oblastech, kde to nepřísluší jiným orgánům ES. V jiných oblastech
(definovaných primárním právem ES) se musí Rada o legislativní pravomoci dělit s Evropským parlamentem. Podíl Evropského parlamentu
závisí na znění konkrétního článku smluv, podle kterého se sekundární
norma přijímá. Parlament se podílí buď pouhou konzultací, postupem
spolupráce (podobným suspenzívnímu vetu českého Senátu vůči rozhodnutí Poslanecké sněmovny) až po spolurozhodovací postup (blížící
se absolutnímu vetu, které má Senát vůči návrhům ústavních zákonů).
Postavení Rady v legislativním procesu ES je zásadní v tom, že žádná
sekundární norma spadající do její pravomoci (a takových je naprostá
většina) nemůže být přijata bez jejího souhlasu – Rada má právo absolutního veta, podobné postavení české Poslanecké sněmovny. Výjimku
tvoří normy, jejichž přijímání je delegované na Evropskou komisi, kde
ale Rada dala již dřív k přenosu pravomocí souhlas.
Rada formálně přijímá návrhy sekundárních norem evropského práva,
v praxi však jejich text předpřipraví a předjednají její pracovní skupiny, a zejména výbor stálých zástupců členských států při ES.
Jednání pracovních skupin (je jich okolo tří set) se účastní jak zástupci členských států (obvykle střední personál domácích ministerstev
nebo delegací v Bruselu), tak úředníci Komise. Pokud dospěje pracovní skupina (či skupiny) ke konsensu ohledně konečné podoby textu
budoucí normy, postoupí se text COREPERu (viz níže) na tzv. pozitivním seznamu. Pokud ke konsensu nedojde, je návrh předložen
COREPERu na tvz. negativním seznamu.
18
COREPER se skládá z velvyslanců členských států při EU (COREPER
II) nebo jejich zástupců (COREPER I). COREPER II se zabývá zahraniční politikou, institucionálními otázkami a veškerou problematikou
s politickými dopady, například energetikou či rozpočtem. COREPER
I se zabývá všemi ostatními otázkami. COREPER přezkoumá návrhy
právních norem s možností většího politického manévrování než pracovní skupiny (v COREPERu jde o přístup spíš politický než úzce
expertní). Pokud dojde v jeho rámci ke konsensu, předloží návrh Radě
jako „bod A“. Pokud se neshodne, postoupí ho Radě jako „bod B“.
Návrhy označené jako bod A Rada většinou schvaluje jen formálně, bez
další diskuse. I zde ještě může ministr kterékoliv země vznést návrh k jednání – například pokud došlo k chybě v komunikaci mezi zástupcem
země v COREPERu a příslušným ministerstvem – ale nedochází k tomu
často. O bodech B Rada jedná a následně hlasuje. Ve slangu spojeném
s hlasováním v Radě se používá i termín „falešný bod B“, který popisuje
situaci, kdy je jasné, že některý návrh Rada přijme, protože ho podporuje
naprostá většina členských států (a rozhoduje se o něm váženým hlasováním), ale některý stát chce z vnitropolitických důvodů prokázat, že se snažil přijetí návrhu zabránit, a proto trvá na jeho zařazení do diskuse. I když
je přehlasován, může se příslušný ministr vracet domů „zakrvácen, ale na
duchu nezlomen“. O způsobech hlasování v Radě (včetně počtu hlasů
jednotlivých států) viz podkapitola o legislativním procesu v kapitole 3.
S rozhodováním v Radě EU fakticky splývá (ale formálně se odlišuje)
rozhodování zástupců vlád členských států v Radě. Zástupci vlád členských států v Radě (obvykle na úrovni ministra či premiéra) rozhodují o:
i jmenování prezidenta a členů výboru ředitelů Evropské ústřední
banky
i jmenování Komise
i jmenování soudců Evropského soudního dvora a Tribunálu první
instance
i stanovení sídla orgánů EU
i změnách zakládajících smluv
ZmÏny podle smlouvy z Nice
Smlouva z Nice zavádí nový mechanismus pro vážené (kvalifikované)
hlasování vyžadující kumulativní splnění tří podmínek (princip trojí
19
většiny). Pro návrh musí hlasovat nadpoloviční většina členských států
(u přijímání rozhodnutí na návrh Komise) nebo alespoň dvě třetiny
členských států (u ostatních rozhodnutí Rady váženým hlasováním).
Návrh musí získat určený minimální počet hlasů. Ten stanovuje
Smlouva z Nice pouze pro současnou Evropskou unii s patnácti členy
– jde o 169 hlasů z celkového počtu 237. Pravidla hlasování v Radě
s více než patnácti členy musí stanovit smlouvy o přistoupení nových
členských států podle principů nastíněných v Deklaraci o prahu pro
kvalifikované hlasování (Declaration on the Qualified Majority Threshold), připojené ke Smlouvě z Nice. Měly by respektovat rozpětí
71 – 74% celkového počtu hlasů jako kvalifikovanou většinu při váženém hlasování. Navržené rozdělení hlasů zachovává relativní zvýhodnění menších států, míra zvýhodnění (a tedy i relativní síla menších
států) se ale snížila. Pět největších současných členských států bude
podle Smlouvy z Nice disponovat 60% celkového počtu hlasů, zatímco
dosud měly pouze 55%. Státy, které hlasují pro návrh, o němž se rozhoduje kvalifikovanou většinou, musí reprezentovat alespoň 62% obyvatel Evropské unie. Splnění této podmínky se ale přezkoumává pouze
na žádost některého z členských států – což je nepochybně rozumné
už vzhledem k demografické dynamice Evropské unie.
Podle Smlouvy z Nice se rozhodování váženým hlasováním rozšířilo do
dalších dvaceti sedmi oblastí, z nichž jsou nejdůležitější tyto: opatření
o potírání diskriminace (čl. 13), opatření usnadňující pohyb osob (čl.
18), justiční spolupráce v civilních věcech (čl. 65), pomoc v případě krizových situací (čl. 100), některá opatření Rady k rychlému zavedení
eura (čl. 123), mezinárodní smlouvy v rámci společné obchodní politiky týkající se služeb a obchodních aspektů duševního vlastnictví (čl.
133), průmyslová politika (čl. 157), strukturální politika (čl. 159), politické strany na celoevropské úrovni (čl. 191), rozpočtová nařízení (čl.
279) a nový článek 181a upravující realizaci hospodářské, technické
a finanční spolupráce se třetími zeměmi. Dále se rozšířil katalog funkcí
v institucích ES/EU, do kterých jmenování podléhá pouze schválení
kvalifikovanou většinou – Komise, Účetní dvůr, Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů. Smlouva z Nice jen potvrdila trend snižování počtu oblastí, v nichž mohou jednotlivé státy použít právo veta.
Smlouva také požaduje, aby v oblastech, kde Rada rozhoduje váženým hlasováním, byl zapojen Evropský parlament formou spoluroz20
hodování podle čl. 151. Spolurozhodovací postup se ale zavedl
pouze do sedmi nových oblastí – mimo stále zůstává například zemědělská nebo obchodní politika. Zvláštní pozornost si zaslouží přechodná období pro zavádění váženého hlasování – zejména přechodné období do roku 2007 u rozhodování v oblasti strukturální
politiky (regionální politiky a politiky soudržnosti) a rozpočtových
nařízení. Rozhodování kvalifikovanou většinou se nerozšířilo do
všech navržených oblastí – nejvýznamnější politikou, kde bylo
zachováno právo veta členských států, je harmonizace daňové politiky podle čl. 93 SES.
EVROPSK¡ RADA
Charakteristika
Evropská rada je vrcholným orgánem Evropské unie a stojí poněkud
mimo původní institucionální strukturu ES. Je nutné ji odlišovat od
Rady Evropy.
Historie
První „summit“ hlav států EHS svolal Charles de Gaulle v roce 1961.
Setkání ale nemělo očekávaný úspěch, kterým mělo být prosazení de
Gaullovy koncepce politické unie. Do struktury EHS se proto summit
(zasedání Evropské rady) dostal až v letech 1969 – 1973 (summity
v Haagu, Paříži a Kodani).
Pravidelně (třikrát do roka) se summity na základě Pařížské deklarace
konaly od roku 1974. Interní zásady průběhu summitu a jeho vztah
k dalším orgánům EHS pak upravila Londýnská deklarace z roku 1977
a Stuttgartská deklarace o EU z roku 1983. Evropskou radu formálně
zařadil mezi evropské instituce až Jednotný evropský akt v roce 1987.
SloûenÌ
Evropskou radu tvoří nejvyšší představitelé členských států, kterým asistují příslušní ministři zahraničí. Zasedá v ní i předseda Evropské
komise, nemá ale právo hlasovat. Kdo je nejvyšším představitelem konkrétního státu, záleží na domácích ústavních zvyklostech – naprostou
většinu států (třináct) zastupuje předseda vlády, pouze za Finsko
a Francii zasedají prezidenti.
21
SÌdlo
Sídlo Evropské rady je ve státě, který předsedá Radě EU. Evropská rada
se musí sejít alespoň dvakrát ročně, ale v praxi se schází častěji – alespoň dvakrát během šesti měsíců, které připadají na předsednictví jednoho členského státu.
Pravomoci
Hlavní úlohy Evropské rady jsou následující:
i konzultace mezi vrcholnými představiteli členských států
i obecná rozhodnutí o vývoji Evropské unie – přijímání rozhodnutí
o základních směrech politické a ekonomická orientace dalšího
vývoje evropské integrace
i fungovat jako kvaziodvolací orgán při nedostatku konsensu v Radě EU
Rozhodování v Evropské radě je neformalizované, musí dojí ke konsensu.
Podle Smlouvy z Nice by Evropská rada během šesti měsíců, které připadají na předsednictví jednoho státu, měla jednou zasedat v Bruselu
a podruhé v předsedající zemi. Veškeré summity by se poté, co počet
států EU překročí osmnáct, měly konat pouze v Bruselu.
EVROPSK› PARLAMENT
Charakteristika
Evropský parlament je evropské parlamentní shromáždění. Jeho
postavení ale není srovnatelné s postavením parlamentů v členských
státech. Reprezentuje (nebo by měl representovat) zájmy občanů EU.
Historie
Evropský parlament se původně označoval jako parlamentní shromáždění. Od roku 1964 se začal sám označovat jako „parlament“, ale ostatní instituce ES mu tento název odpíraly – poprvé ho v úředním dokumentu označila jako „parlament“ až Evropská rada v roce 1983; oficiálně se tento termín používá až od roku 1987 (Jednotný evropský akt).
Struktura
V Evropském parlamentu zasedá 626 poslanců (Members of European
22
Parliament, MEP). Amsterdamská smlouva udává jako maximální počet
poslanců číslo 700. V tomto ohledu ji ale není třeba brát zcela vážně, protože každá z posledních změn smluv tuto hranici posunula (Maastrichtská smlouva – 600, Amsterdamská smlouva – 700, Smlouva z Nice – 726).
Každému státu EU náleží určitý počet mandátů, který odráží počet
jeho obyvatel. Systém zvýhodňuje menší státy.
Počty mandátů v Evropském parlamentu:
Stát
Počet mandátů - podle
Podle Smlouvy z Nice
Amsterdamské smlouvy/
(pro nový EP v letech
Smlouvy z Nice
2004–2009)
Německo
99
99
Francie, Itálie, Velká Británie
87
72
Španělsko
64
50
Nizozemí
31
25
Belgie, Portugalsko, Řecko
25
22
Švédsko
22
18
Rakousko
21
17
Dánsko, Finsko
16
13
Irsko
15
12
Lucembursko
6
6
Kandidátské státy
Stát
Počet hlasů (návrh dle Smlouvy z Nice)
Polsko
50
Česká republika, Maďarsko
22 (20)
Slovensko
13
Litva
12
Lotyšsko
8
Slovinsko
7
Estonsko, Kypr
6
Malta
5
Poslanci EP se od roku 1979 volí v přímých volbách. Jejich volební
období trvá pět let a pochopitelně mohou být znovuzvoleni.
23
Evropské právo stanovuje jen minimální požadavky na volby do EP,
detaily ponechává na jednotlivých členských státech (směrnice
93/109/ES ze 6. prosince 1993). Proto v rámci EU existuje patnáct sice
podobných, ale stále různých volebních systémů. Společné všem občanům EU je právo volit a být volen v zemi, kde mají bydliště – i když
nejsou občany dané země. Dalšími společnými znaky voleb do EP jsou
systém poměrného zastoupení (nejdéle odolávala Velká Británie, která
zavedla proporční systém až ve volbách v roce 1999) a termín konání
(v roce 1999 volby proběhly v rozmezí tří dnů).
Jednotlivé státy se liší například počtem volebních obvodů (Velká Británie – jedenáct, Irsko, Itálie – pět, Belgie – dva, Rakousko, Dánsko,
Španělsko, Francie, Řecko, Lucembursko, Nizozemí, Portugalsko
a Švédsko mají jen jeden volební obvod, Německo a Finsko kombinaci celostátních a regionálních volebních listin), minimálním počtem
hlasů pro vstup do EP (Německo a Francie – 5%, Rakousko a Švédsko
– 4%) a některými detaily systému (například možnost měnit pořadí
kandidátů na volebním lístku v Británii, Portugalsku, Irsku, Itálii atd.).
SÌdlo
Evropský parlament se někdy označuje jako „nomádský parlament“ nebo
také „migrující parlament“. To proto, že se pravidelně přesouvá mezi třemi
místy zasedání. Ve francouzském Štrasburku probíhají řádná zasedání
pléna EP, v Bruselu a Lucemburku se konají zasedání mimořádná. Jednání
pracovních skupin, která zabírají většinu času, probíhají také v Bruselu.
Pracovní měsíc typického poslance je tak rozdělený mezi Štrasburk
(jeden týden), Brusel (dva týdny) a vlastní volební obvod (jeden týden).
Tato praxe je často kritizovaná, ale v blízké budoucnosti se nedá očekávat změna. Nejvhodnějším kandidátem na stálé sídlo Evropského
parlamentu se zdá být Brusel. Změna sídelního režimu institucí ES ale
podléhá jednomyslnému souhlasu všech členských států – a je nepravděpodobné, že by se Francie a Lucembursko nechaly připravit o „své“
sídlo parlamentu, nota bene když byla ve Štrasburku v roce 2001
dokončena nová parlamentní budova.
Pravomoci
Pravomoci Evropského parlamentu v průběhu existence ES/EU rostou
24
– pochopitelně ne samy od sebe, ale prostřednictvím změn smluv.
K jejich nejdůležitějšímu nárůstu došlo v osmdesátých a devadesátých
letech, kdy zavedením přímých voleb získal Evropský parlament silný
argument v podobě samostatného zdroje legitimity.
Evropský parlament plní kontrolní funkce – má právo interpelovat
členy Evropské komise, každý rok podají poslanci EP okolo pěti tisíc
interpelací. Dalším kontrolním nástrojem EP je Evropský ombudsman.
EP má také právo zřídit vyšetřovací výbory. Zatím se největší pozornosti dostalo výsledkům vyšetřovacího výboru pro BSE (1997) a výboru vyšetřujícího finanční machinace v Evropské komisi za Santerova
předsednictví (1999), jehož zpráva vedla k její rezignaci.
Velmi silnou pravomocí (alespoň na papíře) je právo EP schválit složení
nově ustavené Evropské komise, a zejména právo vyslovit existující Komisi
nedůvěru. Toto právo ale oslabuje nutnost vyslovit nedůvěru pouze en bloc
(en masse), nikoliv jednotlivým komisařům, a komplikovaností příslušné
procedury. Potenciál EP pro odvolání Komise tak zatím nebyl naplněn. EP
se snažil i spolurozhodovat o jmenování členů Evropského účetního dvora,
i když primární právo ho k tomu výslovně neopravňuje. Jeho námitky proti
jmenování dvou členů Účetního dvora v roce 1993 ale Rada ignorovala.
Evropský parlament se účastní přijímání norem evropského práva, ale
ve výrazně menší míře než je obvyklé pro (vnitrostátní) parlamenty
členských zemí. U primárních norem (zakládajících smluv) se role EP
omezuje na konzultace při svolávání mezivládní konference a (nezávazné) stanovisko ke konečnému textu. Role EP při schvalování smluv
o rozšíření EU je popsána níže.
Významnější je pozice EP při přijímání sekundárních norem evropského práva (nařízení, směrnice, rozhodnutí, stanoviska). Role EP se zde
pohybuje od naprostého absence vlivu, přes konzultace, spolupráci
s Radou, spolurozhodování s Radou, až po situaci, kdy se vyžaduje
jeho souhlas (například rozpočet).
EP přijímá konečnou verzi rozpočtu ES, ale nemá neomezenou volnost „hýbat“ s rozpočtovými položkami. Má konečné slovo u nepovinných (nemandatorních) výdajů rozpočtu, u mandatorních výdajů je
rozhodující názor Rady.
25
Při rozšiřování Evropské unie se EP vyjadřuje ke smlouvám o přistoupení jednotlivých států. Aby k rozšíření mohlo dojít, musí EP souhlasit absolutní většinou všech svých členů.
Ve fungování EP hrají důležitou roli politické kluby: Poslanci EP se sdružují ne podle zemí, ze kterých pocházejí, ale podle politické spřízněnosti. K vytvoření politického klubu je třeba spojení poslanců alespoň ze
dvou členských států, kteří jsou politicky spříznění („according to their
political affinities). Politické kluby pak mimo jiné dostávají od Evropského parlamentu prostory pro své fungování a finanční příspěvek na administrativu. Členství v klubu není povinné (existují i nezařazení poslanci)
a členové klubu mohou v konkrétních případech hlasovat odlišně. Nejsilnějšími politickými kluby v EP jsou nyní European Peoples Party (strany
křesťansko-demokratické orientace, například německá CDU-CSU),
Party of European Socialists (strany sociálně-demokratické orientace,
například britská Labour Party) a European Liberal, Democratic and
Reform Party (liberálové a zelení). Otázka, zda může EP sám rozhodovat
o (ne)uznání politických klubů, vyvolalo zajímavý právní problém. Po
posledních volbách v roce 1999 vznikl v rámci Evropského parlamentu
nový politický klub nazvaný Technická skupina nezávislých poslanců
(Groupe Technique des Députés Indépendants). Skládal se z širokého
spektra poslanců od krajní levice po krajní pravici, kteří se do jiných politických klubů buď zapojit nechtějí, nebo jejich účast už zavedené kluby
odmítají. Existenci klubu většina poslanců EP neuznala, mimo jiné proto,
že statut Technické skupiny nezávislých poslanců obsahoval klauzuli, že
poslanci klubu jsou na sobě zcela politicky nezávislí, čímž by se smysl existence transnacionálních klubů popřel. Názor většiny EP později v říjnu
2001 podpořil i Tribunál první instance (Martines a DeGaulle v. Evropský
parlament, Front National v. Evropský parlament a Emma Bonino
v. Evropský parlament – případy č. T222/1999, T-327/1999 a T-329/1999).
Z politologického hlediska je zajímavá situace, kdy je pro politickou stranu obtížné se rozhodnout, do kterého klubu v EP vstoupit. Například
britští konzervativci si vyžádali ujištění o respektování svých zájmů
v European Peoples Party, aby nebyla ohrožena jejich euroskeptická pozice na domácí scéně. V Irsku by strana Fianna Fáil měla podle svého ideového zaměření patřit spíše do skupiny European Peoples Party, v ní už ale
působí „konkurenční“ irská strana Fine Gael. Fianna Fáil proto po vstupu
Irska do EHS zůstala nezařazená, a teprve později se spojila s francouzskými gaullisty v klubu Union for Europe.
26
Spolupráce mezi EP a parlamenty členských zemí probíhá zejména
v rámci COSACu, což je fórum, kde se pravidelně scházejí zástupci
Evropského parlamentu s poslanci parlamentů členských států. COSAC
ale nemá rozhodovací pravomoci a slouží spíš jako nástroj vzájemného
poznávání evropských a národních parlamentních institucí.
Zvláštním kontrolním orgánem Evropského parlamentu je evropský
ombudsman (euroombudsman). EP ho jmenuje na dobu svého funkčního
období. Evropský ombudsman je oprávněný přijímat petice a stížnosti
proti jednání orgánů ES (kromě ESD), ale ne například proti aktivitám
členských států. Podobně jako ombudsmani ve většině členských států ani
evropský ombudsman nemá exekutivními pravomoc – může pouze neformálním jednáním usilovat o vyřešení problému nebo podat zprávu EP.
Velikost
EP se skládá z 626 poslanců. V roce 1999 zaměstnával Evropský parlament 4 102 lidí (z toho 3 491 nastálo).
ZmÏny podle smlouvy z Nice
Smlouva z Nice zvýšila maximální počet poslanců EP, který Amsterdamská smlouva stanovila na 700. Ve světle plánovaného rozšíření došlo
i k přerozdělení mandátů. Počet poslaneckých mandátů současných patnácti členských států se snížil z 626 na 535 (dosavadní počet poslanců si
uchová pouze Lucembursko a Německo). Toto rozdělení se týká až
nového Evropského parlamentu, který vzejde z voleb v roce 2004.
Rada EU může přijmout nařízení upravující režim politických stran na
celoevropské úrovni, a to včetně jejich financování. Formulace použitá
ve Smlouvě z Nice je přitom relativně opatrná, protože zakazuje narušit
ústavní úpravu politických stran v členských státech, a také, byť nepřímo, financovat vnitrostátní činnost politických stran z prostředků ES.
Evropský parlament se díky Smlouvě posunul z kategorie „poloprivilegovaných“ účastníků řízení před Evropským soudním dvorem do kategorie „plně privilegovaných“, kam dosud patřily pouze členské státy,
Komise a Rada. Nově bude moct EP žalovat kteroukoliv sekundární
normu evropského práva, nejen ty, které narušily jeho privilegia.
Smlouva z Nice rozšířila i seznam oblastí, kde se EP na legislativním
27
procesu podílí formou spolurozhodování podle článku 251 SES. Nově
se zavádí spolupráce v oblastech regulovaných podle článků 13, 62, 63,
65, 157, 159 a 191 SES. U rozhodování podle čl. 161 SES (některé aspekty politiky sociální a hospodářské soudržnosti) se bude po Smlouvě
z Nice vyžadovat souhlas Evropského parlamentu.
EVROPSK› SOUDNÕ DVŸR (ESD)
A TRIBUN¡L (SOUD) PRVNÕ INSTANCE (TPI)
i
O ESD a TPI je podrobně pojednáno v kapitole o evropském soudním systému.
EVROPSK› ⁄»ETNÕ DVŸR
Charakteristika
Evropský účetní dvůr je kolektivní orgán vnější finanční kontroly ES.
Rozpočtem ES proteče každoročně velký objem prostředků, na jejichž
řádné použití je třeba dohlížet. Kontrola hospodaření je jednou z pravomocí Evropské komise, která ale zároveň velkou část prostředků
sama spravuje. Proto vznikl speciální orgán pro kontrolu hospodaření
ES, jehož propojení s ostatními institucemi ES je co nejmenší.
Historie
Účetní dvůr byl zřízen v roce 1977, ale formálně ho mezi orgány ES/EU
zařadila až Maastrichtská smlouva. Jisté proslulosti dosáhl v roce 1988,
kdy prohlásil, že kdyby EHS bylo soukromou obchodní společností,
čekal by ji bankrot.
V devadesátých letech odmítal Účetní dvůr několik let po sobě schválit roční závěrečný účet Evropské komise. V roce 1999 přispěla jeho
zpráva o hospodaření Komise ke kolektivní demisi všech komisařů,
včetně tehdejšího předsedy Santera.
SloûenÌ
Evropský účetní dvůr se skládá z patnácti členů-auditorů (za každý stát
jeden), které jmenuje na šest let Rada po konzultaci EP.
SÌdlo
Sídlem Evropského účetního dvora je Lucemburk.
28
Pravomoci
Účetní dvůr kontroluje finanční hospodaření celého ES, orgánů členských států i soukromých subjektů, pokud používají prostředky z rozpočtu ES. Evropský účetní dvůr zkoumá legalitu a efektivitu (soundness) kontrolovaných finančních aktivit, tedy zda byly všechny finanční operace provedené v souladu s právními předpisy a principy řádného finančního hospodaření.
Při provádění kontroly má Účetní dvůr rozsáhlé pravomoci. Podle
Smlouvy o Evropském společenství má přístup do prostor a dokumentů nejen všech orgánů ES, ale i jiných institucí či právnických a fyzických osob, které spravují příjmy a výdaje ES nebo získávají platby
z jeho rozpočtu. Evropský účetní dvůr může tedy působit na území
členských i nečlenských států, které čerpají prostředky z evropských
fondů. Kontrola hospodaření členských států má probíhat v součinnosti s auditorskými orgány členských států, ale v praxi jejich spolupráce není ideální.
Účetní dvůr nemá exekutivní pravomoci. Pokud zjistí nezákonné či
neúčelné zacházení s finančními prostředky, může pouze informovat
jiné instituce ES. Účetní dvůr vydává jednou ročně souhrnnou zprávu,
kterou zasílá ostatním evropským institucím. Odpovídá i rovněž na
dotazy, které mu v souvislosti se zprávou instituce položí. Účinnost
zpráv není příliš velká – Evropský účetní dvůr o nepravostech ve financování Evropské komise informoval několik let po sobě, k průlomu
(který vyvrcholil odstoupením Santerovy komise) ale došlo až poté, co
se do věci vložil Evropský parlament.
Velikost
Pro Evropský účetní dvůr pracuje 552 zaměstnanců, z toho 458 na stálých postech. 250 zaměstnanců Evropského účetního dvora má kvalifikaci auditora.
Změny zavedené Smlouvou z Nice ohledně struktury Evropského
účetního dvora jsou pouze marginální. Smlouva potvrdila pro jeho
složení princip jeden stát – jeden zástupce. Dále výslovně umožnila
ustavení vnitřních specializovaných sekcí či komor v rámci Účetního
dvora.
29
HOSPOD¡ÿSK› A SOCI¡LNÕ
V›BOR A V›BOR REGIONŸ
Charakteristika
Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů jsou institucemi ES
s poradní funkcí v oblasti své specializace.
Historie
Hospodářský a sociální výbor upravují už Římské smlouvy z roku 1957.
Výbor regionů vznikl až v reakci na rozvoj evropské regionální politiky
a formálně byl ustaven teprve v roce 1992.
SloûenÌ
222 členů obou výborů jmenuje na čtyři roky jednomyslně Rada EU.
Členy výborů lze jmenovat opakovaně.
Hospodářském a sociálním výboru zasedá 222 představitelů tří skupin:
zaměstnavatelů, zaměstnanců a spotřebitelů (ti spadají pod hlavičku
„reprezentanti obecné veřejnosti“). Každý členský stát má určitý počet
„svých“ zástupců – Francie, Itálie, Německo, Velká Británie dvacet čtyři,
Španělsko dvacet jedna, Belgie, Nizozemí, Portugalsko, Rakousko, Řecko
a Švédsko dvanáct, Dánsko, Finsko a Irsko devět a Lucembursko šest.
Výbor regionů se skládá ze zástupců územních nebo místních jednotek států EU. Klíč pro jeho složení je stejný jako u Hospodářského
a sociálního výboru.
SÌdlo
Obě instituce sídlí v Bruselu.
Pravomoci
Hospodářský a sociální výbor ani Výbor regionů nemají vlastní rozhodovací pravomoc. Místo toho je nutné je konzultovat vždy, kdy to vyžaduje Smlouva o ES. Přestože názor výborů není pro rozhodování Rady
nebo EP závazný, opomenutí konzultace může znamenat zrušení
normy Evropským soudním dvorem (pro porušení procesních pravidel). Oba výbory mohou být konzultovány i nad rámec povinností
podle Smlouvy, pokud to některá z institucí ES uzná za vhodné. Výbor
regionů má přitom větší volnost při rozhodování, jestli k danému problému stanovisko přijme, či nikoli.
30
Velikost
Administrativa obou výborů se překrývá. Oba výbory zaměstnávají 209 lidí.
P¯ijÌm·nÌ rozhodnutÌ
V obou výborech se rozhodnutí mohou přijímat na základě prosté většiny, ale v praxi je snaha o dosažení konsensu. Členové výborů nejsou
vázaní pokyny svého státu.
Smlouva z Nice stanovila počet členů obou výborů na 350. Lehce se změnila i metoda jejich složení. Hospodářský a sociální výbor se nadále bude skládat ze „zástupců různých hospodářských a sociálních složek organizované
občanské společnosti“ (oproti formulaci „je složen z představitelů různých
oblastí hospodářského a sociálního života, zejména výrobců, zemědělců,
dopravců, zaměstnanců, řemeslníků, příslušníků svobodných povolání
a veřejnosti“, kterou obsahuje současné primární právo). Smlouva dále
zpřesňuje požadavky na členy Výboru regionů, kteří musí být nositeli voleného mandátu na regionální či místí úrovni nebo být politicky odpovědní
zvolenému shromáždění (oproti vágnějšímu požadavku, aby byli ze
„zástupců regionálních a místních orgánů“ podle Amsterdamské smlouvy).
Smlouva z Nice zřídila jako novou instituci Výbor sociální ochrany
(Social Protection Committee). Tuto novou instituci, která byla ustavena na základě závěrů summitu v Lisabonu, Smlouva z Nice formálně
začleňuje do institucionálního rámce Evropské unie.
DECENTRALIZOVAN… SPECIALIZOVAN…
ORG¡NY S PR¡VNÕ SUBJEKTIVITOU
V rámci EU existuje i řada specializovaných orgánů s právní subjektivitou. Zřizuje je jednomyslně Rada EU s přesně stanovenými pravomocemi odpovídajícími pravomocem ES. Zvláštní decentralizované
orgány nesmí být složené jen ze zástupců členských států (to by suplovalo činnost základních orgánů ES) a mezi nejvýznaměnjí patři následujcící:
31
N·zev org·nu
SÌdlo
Úřad pro úřední publikace
Lucemburk
Společné výzkumné středisko
Ispra, Karlsruhe, Petten, Geel
Evropské centrum pro rozvoj odborného vzdělávání
Soluň
Evropská nadace pro zlepšení životních a pracovních podmínek Dublin
Humanitární úřad ES
Brusel
Europol
Haag
Evropské monitorovací středisko drogové závislosti
Lisabon
Evropská agentura pro životní prostředí
Kodaň
Evropská agentura pro hodnocení léčiv
Londýn
Literatura:
Bradley, K.: The Institutional Law of the European Union in 1999, Cambridge
Yearbook of European Legal Studies 2000, Hart Publ. 2001
i Bradley, K.: The Institutional Law of the European Union in 2000, Cambridge
Yearbook of European Legal Studies 2001, Hart Publ. 2002
i Burrows, N.: Nemo Me Impune Lacessit: The Scottish Right of Access to the European Courts, European Public Law 1/2002
i Defarges, P.M.: Evropské instituce, Karolinum Praha 2002
i Fiala, P., Mareš, M. (ed.): Evropské politické strany, Masarykova universita
Brno 2001
i Fiala, P., Pitrová, M. (ed.): Rozšiřování ES/EU, Masarykova universita Brno
2001
i Hayes-Renshaw, F., Wallace, H.: The Council of Ministers, MACMILLAN
London
i Nuggent, N.: The European Commission, Palgrave London 2001
i Pitrová, M.: Institucionální struktura Evropské unie, Masarykova universita
Brno 1999
i Pítrová, L.: Úloha národních parlamentů v legislativním procesu v Evropské unii,
Právník 10/2002
i Shaw: The Treaty of Nice: Legal and Constitutional Analysis, European Public
Law 2/2001
i Stevens, A., Stevens, H.: Brussels Bureaucrats?, Palgrave London 2001
i Šlosarčík, I.: Institucionální změny v Evropské unii podle Smlouvy z Nice, Současná Evropa a Česká republika 1/2001
i
32
Pr·vnÌ systÈm EvropskÈho spoleËenstvÌ
Pr·vnÌ systÈm
EvropskÈho spoleËenstvÌ
Právní systém ES a EU je unikátní v tom, jak intenzivní byl jeho dopad
nejen na fungování členských států, ale i na běžný život obyvatel
a firem v nich. Od práva jiných mezinárodních organizací se liší
zejména svým objemem, některými strukturálními vlastnostmi a skutečností, že ho z velké části tvoří normotvorba institucí ES/EU, a ne
přímo aktivity členských států.
Je možné rozlišovat právo ES (tedy právo platné v I. pilíři) a právo EU
jako širší okruh práva zahrnující normy všech tří pilířů Unie. Tato
kapitola se bude převážně věnovat právu ES, pro které se také používá
termín právo komunitární. Práva EU (unijního práva) se dotkne jen
okrajově. Důvodem je výrazně vyšší propracovanost práva ES oproti
právu EU – i to, že se právu III. pilíře věnuje část kapitoly o justiční
a policejní spolupráci v EU.
Právo ES (komunitární právo) tvoří vnitřně strukturovaný systém. Lze
ho rozdělit do několika skupin podle právní síly:
i primární právo
i sekundární právo
i terciární právo
PRIM¡RNÕ KOMUNIT¡RNÕ PR¡VO
Primární komunitární právo tvoří základ právního řádu ES – stanoví
kompetence ES, institucionální strukturu, základní principy vnitřního
trhu a politik ES i druhy a povahu právních norem vytvářených institucemi ES (sekundární právo). Primární právo je vytvářeno přímo
členskými státy. Vychází z obecného mezinárodního práva (veřejného). Ve vnitrostátním právu by byla analogií primárního práva ústava
a ústavní zákony.
Korpus primárního práva tvoří:
i Zřizovací (zakládající) smlouvy, tedy smlouvy mezi členskými státy,
33
které vytvořily nebo modifikovaly strukturu ES a EU. Mezi zřizovací
(zakládající) smlouvy patří Smlouva zakládající Evropské společenství uhlí a oceli (Pařížská smlouva, podepsaná v roce 1951/v platnost
vstoupila v roce 1952, tato smlouva byla specifická v tom, že byla uzavřena na dobu určitou a její platnost skončila 23. července 2002.),
Smlouva zakládající Evropské hospodářské společenství (Římská
smlouva o EHS, 1957/1958), Smlouva zakládající Evropské společenství atomové energie (Římská smlouva o Euratomu, 1957/1958), Jednotný evropský akt (Single European Act, 1986/1987), Maastrichtská
smlouva (Smlouva o Evropské unii, SEU, 1992/1993) a Amsterdamská smlouva (1997/1999). Mezi zakládající smlouvy je možné zařadit
i Slučovací smlouvu (Merger Treaty), která sloučila některé orgány
tří Společenství (Rady a Komisi) do společných institucí. Nejnovější
zakládající smlouvou je Smlouva z Nice (dohodnutá v roce 2000),
která nabude platnosti poté, co poslední členský stát (Irsko v případě Smlouvy z Nice) uloží prohlášení o ratifikaci u depozitáře
Smlouvy.
i Smlouvy o přistoupení nových členských států: Smlouva o přistoupení Velké Británie, Irska a Dánska (1973), Smlouva o přistoupení
Řecka (1981), Smlouva o přistoupení Španělska a Portugalska (1986)
a Smlouva o přistoupení Švédska, Finska a Rakouska (1995). Do stejné kategorie patří i smlouvy omezující územní účinnost evropského
práva – jako v případě Grónska, které bylo z jurisdikce ES vyňato
v roce 1985.
i Evropský obyčej a principy komunitárního práva: tato kategorie je
nejproblematičtější – obyčej mezi primární právo řadí jen někteří
autoři. Komunitární obyčej je norma, která vznikla dlouhodobou
praxí orgánů ES (usus longebus) s úmyslem vytvořit závazné pravidlo (opinio juris). Ukázkou komunitárního obyčeje by mohl být
Lucemburský kompromis. Principy komunitárního práva jsou pravidla (psaná i nepsaná), která vycházejí z ústavních a právních tradic
členských států a musí se respektovat i při aplikaci a tvorbě práva ES.
Mezi ně patří princip proporcionality, subsidiarity, ochrana dobré
víry nebo princip legitimního očekávání. Většinu principů komunitárního práva poprvé formuloval ESD ve své judikatuře.
Primární právo tvoří nejen samotné texty smluv, ale i protokoly
a deklarace k nim připojené – protokoly jako dokumenty přijaté několika členskými státy, deklarace coby jednostranné akty jednotlivých
34
členských států. Počet protokolů a deklarací je poměrně vysoký – jen
Amsterdamská smlouva obsahuje třicet čtyři protokolů (například
Protokol o začlenění Schengenského systému do rámce EU, Protokol
o úloze národních parlamentů v EU, Protokol o Dánsku, Protokol
o postavení Velké Británie a Irska, Protokol o určení sídla orgánů ES
a sídla Europolu, Protokol o výsadách a imunitách ES).
Tvorba prim·rnÌho pr·va
Smlouvy, které primární právo tvoří, mají charakter mezistátních
smluv. Jejich změny (jako bylo přijetí Amsterdamské smlouvy nebo
Smlouvy z Nice) se řídí režimem podle čl. 48 SEU. Navrhnout změnu
může kterýkoliv členský stát nebo Evropská komise. Pokud Rada (po
konzultaci s Evropským parlamentem a případně i Evropskou komisí)
uzná, že změny jsou nutné nebo vhodné, svolá mezivládní konferenci
(Inter-Governmental Conference, IGC). Ta má za úkol projednat
základní body nové smlouvy a připravit její předběžný text. Mezivládní konference je série schůzek a jednání zástupců členských států (na
úrovni hlav států, ministrů, vysokých státních úředníků a expertů)
i zástupců orgánů ES. K přípravě Smlouvy z Nice byli navíc přizvaní
i zástupci kandidátských zemí. Mezivládní konference trvá řadu měsíců – o svolání mezivládní konference, která připravila Smlouvu z Nice,
bylo rozhodnuto v prosinci 1999, formálně byla zahájena v únoru 2000
a trvala do přelomu listopadu a prosince 2000.
Novou smlouvu pak musí přijmout na zasedání Evropské rady jednomyslně všechny členské státy (Smlouva z Nice byla přijata na Summitu
v Nice v prosinci 2000). Obvykle ještě následuje časová prodleva mezi
dojednáním smlouvy a jejím formálním podpisem – tato doba je nutná
k jazykovému a právnímu doladění textu smlouvy – u Smlouvy z Nice
tato prodleva trvala od 11. prosince 2000 (konec summitu) do 26.
února 2001 (slavnostní podpis).
Ke vstupu smlouvy v platnost je navíc třeba, aby ji ratifikovaly všechny
členské státy. Formu ratifikace volí jednotlivé členské státy podle svých
ústavních zvyklostí – může mít podobu prostého schválení parlamentem, přijetí zvláštního schvalovacího zákona nebo celonárodního referenda. Role Evropského parlamentu je v procesu změn smluv omezená – nemůže přijetí změn zablokovat, pouze se k přijatým změnám
35
vyjadřuje formou nezávazné rezoluce. Jeho prohlášení ale může mít
vliv na rozhodování národních parlamentů členských zemí, které se
mohou řídit nebo alespoň přihlédnout k jeho názoru. Ratifikační
„kolečko“ může trvat poměrně dlouho – Maastrichtská smlouva byla
podepsaná v roce 1992 a v platnost vstoupila v roce 1993, Amsterdamská smlouva byla podepsaná v roce 1997 a v platnost vstoupila až v roce
1999, Smlouvu z Nice ratifikovalo Irsko jako poslední stát z evropské
patnáctky až v druhém referendu na podzim 2002, tedy téměř dva roky
po jejím uzavření.
Tvorbu primárního práva formou smlouvy o přistoupení upravuje článek 49 SEU.
O členství může požádat každý evropský stát, který respektuje principy svobody, demokracie, právního státu a lidská práva. Po posudku
Evropské komise (který ale není pro Radu závazný) rozhodne Rada
o zahájení jednání o přistoupení (a podmínkách přistoupení) nového
státu či států, během kterého se musí doladit podmínky smlouvy o přistoupení – například přechodná období, zastoupení nového státu
v institucích nebo finanční otázky s přistoupením spojené.
Smlouvu o přistoupení nového státu k EU musí schválit jednomyslně
členské státy – a samozřejmě nový členský stát. Smlouva musí projít ve
všech členských státech a ve státě přistupujícím i ratifikačním procesem. Na rozdíl od změny zakládajících smluv hraje Evropský parlament důležitější roli – k platnosti smlouvy o přistoupení je třeba, aby
dal k rozšíření svůj výslovný souhlas, a to dokonce ještě před schválením smlouvy v Radě.
Komunitární obyčej a principy komunitárního práva vznikají praxí
orgánů ES, členských států i soukromých subjektů. Výrazným aktérem
je zde ESD, který často „destiloval“ principy práva ES z ústavních systémů členských států.
SEU neupravuje všechny možné detaily a otázky primárního práva –
chybí v ní například jakákoliv zmínka o ukončení smlouvy či vystoupení státu z EU. Pro řešení výslovně neupravených problémů se podpůrně použijí pravidla mezinárodní práva veřejného. Při vyplňování
mezer hraje největší význam Vídeňská úmluva o smluvním právu
36
(1969). Možnosti jejího uplatnění (a celé materie mezinárodního
práva) teoreticky omezil ESD prohlášením, že komunitární právo není
podmnožinou mezinárodního práva, ale tvoří zvláštní právní systém.
Obecná pravidla mezinárodního práva se tak podle ESD nedají použít
automaticky, ale pouze jako inspirační zdroj. Tyto nejasnosti by měly
být zhojeny i dle názoru Konventu o budoucnosti EU, který navrhuje
v zakládajících smlouvách výslovně upravit mechanismus ukončení
členství v EU jednostranným rozhodnutím konkrétního státu, případně i jeho vyloučením.
SEKUND¡RNÕ KOMUNIT¡RNÕ PR¡VO
Sekundární komunitární právo tvoří orgány ES na základě pravomocí,
které jim dává právo primární. V českém právu by analogií sekundárního práva byly zákony nebo podzákonná legislativa (nařízení vlády,
vyhlášky ministerstev). Sekundární právo tvoří naprostou většinu
materie práva ES (acquis communautaire). Sekundární právo je navíc
vnitřně velmi strukturované – existuje několik druhů sekundárních
právních pramenů, které se od sebe liší právní povahou, závazností
i mírou konkrétnosti.
Primární právo uvádí výslovně pět druhů sekundárních norem:
i nařízení (regulation)
i směrnice (directive)
i rozhodnutí (decision)
i stanovisko (opinion)
i doporučení (reccommendation)
Nařízení, směrnice, rozhodnutí, stanoviska a doporučení jsou tzv.
nominální (typické) sekundární právní prameny, které vyjmenovává
článek 249 SES (dříve čl. 189). Výčet článku 249 ale není vyčerpávající.
Během vývoje práva ES se vyvinuly i další druhy sekundárních právních
norem, které se označují jako atypické sekundární právní normy nebo
akty sui generis.
Na¯ÌzenÌ (regulation)
Nařízení jsou bezprostředně závazná a použitelná ve všech členských
státech. Jsou učená státům, orgánům státní správy, občanům členských
37
států i firmám. Nařízení je závazné ve své úplnosti – je závazný celý
jeho text. Analogií nařízení v českém právu by byl zákon. Účinek nařízení na domácí právní řády členských států se dá přirovnat ke kobercovému bombardování – nařízení znemožňují použití všech domácích norem, které jim odporují. Soudy, orgány veřejné správy i soukromé subjekty mohou nařízení použít okamžitě, nemusí čekat na
jeho převedení do formy domácích zákonů. Státy nejen nemusí, ale ani
nesmí nařízení implementovat, tedy převádět do formy domácích
zákonů či vyhlášek (Leonensio, C-93/71) – výjimkou je pouze situace,
kdy nařízení přijetí domácího předpisu přímo vyžaduje. Jednotlivé
členské státy nesmí dokonce ani přijmout vlastní vykládací pravidla
pro použití nařízení (Zerbone, C-97/77). Státy ani nemusí (ale
mohou) zveřejnit text nařízení například v domácí sbírce zákonů.
Zákaz implementace má být zárukou jednotného znění a používání
nařízení na celém území EU.
K přijetí nařízení je příslušná Rada EU (někdy ve spolupráci s Evropským parlamentem), Evropská komise nebo Evropská ústřední banka
– podle toho, které oblasti se nařízení týká. Nařízení je obvykle použitelné pro celé území EU, ale jeho územní či personální účinnost může
být i omezená jen na několik členských států nebo skupinu subjektů
– podstatné je, aby se nařízení obracelo na předem neurčený počet
subjektů (tím se liší od rozhodnutí). Všechna nařízení se zveřejňují
v Úředním věstníku ES (po Smlouvě z Nice Úředním věstníku EU).
SmÏrnice (directive)
Směrnice je nejzvláštnější druh sekundárních právních norem ES. Ve
vnitrostátním právu by se jen těžko hledal její protějšek – nejvhodnějším kandidátem by bylo rámcové zákonodárství. Směrnice je adresovaná
členským státům a její závaznost se omezuje na cíle, kterých má být dosaženo. Státům směrnice ponechává výběr vnitrostátních prostředků,
které k dosažení jejích cílů použijí. Implementace směrnice se proto
může stát od státu lišit. Jeden stát nemusí dělat nic, protože cílů směrnice dosáhl dřív, než byla směrnice přijata (tento stát má pokročilejší
legislativu než ostatní členské státy). Jiný členský stát bude muset kvůli
implementaci směrnice přijmout zvláštní zákon či balík zákonů. Dalšímu státu stačí, aby lehce novelizoval domácí zákony či pouhé vyhlášky,
protože většinu agendy směrnice už zavedl dřív. Podle ESD ale nestačí,
aby stát zavedl jen novou neformální administrativní proceduru.
38
Jednotlivé státy tak při implementaci směrnice mají možnost volby
ohledně:
i právní metody implementace: jestli směrnici implementují prostřednictvím zákona, vyhlášky nebo třeba prezidentského dekretu
i materiální metody implementace: jaké konkrétní kroky stát podnikne, aby dosáhl cílů směrnice; každý stát vybíhá z jiné startovní čáry –
má odlišné domácí zákonodárství a tradici regulace
i intenzity implementace (někdy): mnoho směrnic (typicky v oblasti
ochrany spotřebitele nebo životního prostředí) stanovuje pouze
minimální úroveň regulace (ochrany) a jednotlivé členské státy pro
sebe mohou stanovit i přísnější standardy
Obvykle jsou směrnice adresované všem členských státům, ale není
vyloučené, aby byla směrnice určená jen některým členských státům,
nebo dokonce státu jednomu. Důvodem omezeného použití směrnice
může být například výjimka (opting-out) pro jednotlivý stát nebo specifické zaměření směrnice (směrnice regulující chov losů asi nebude
mít v Řecku obzvláštní uplatnění).
Směrnici je možné přirovnat k počítačovému viru s pozitivním dopadem,
který napadne právní systém členského státu a přinutí ho ke změnám
podle vlastních cílů.
Směrnice stanoví lhůtu, dokdy ji musí členské státy provést – tzv.
implementační lhůtu. Lhůta může být stanovena jako fixní datum
nebo jako období (počet let) po zveřejnění směrnice. Standardní formulace zní: „Členské státy přijmou právní a správní předpisy nezbytné
pro dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději ve lhůtě ____ let
ode dne zveřejnění této směrnice/do dne ____. Uvědomí o nich
neprodleně Komisi.“
Skutečnost, že je směrnice adresovaná členským státům, nevylučuje
zcela možnost, aby ji použily přímo soudy a orgány veřejné správy
členských států. O tom lze ale uvažovat, pouze pokud stát směrnici
řádně neprovede. Detaily viz sekce o bezprostřední použitelnosti
komunitárního práva.
K přijímání směrnic jsou kompetentní Rada EU (někdy ve spolupráci
s Evropským parlamentem) a Evropská komise.
39
Vzhledem ke své schopnosti zapojit a respektovat národní specifika
členských států je směrnice právním nástrojem, který je asi nejvíc slučitelný s principem subsidiarity.
RozhodnutÌ (decision)
Rozhodnutí jsou adresovaná konkrétním subjektům (státům, jednotlivcům nebo firmám). Adresát rozhodnutí musí být v rozhodnutí jasně
označený – buď přímo jmenovaný (například rozhodnutí o uložení
pokutě firmě XY za zneužití dominantního postavení), nebo musí
rozhodnutí vymezit kategorii osob, jimž je určené (například všem
vysokým školám zapojeným do projektu Jean Monnet). Rozhodnutí
určené širšímu okruhu osob se někdy mohou svým účinkem podobat
nařízením – taková „rozhodnutí legislativního charakteru“ začala být
častější od druhé poloviny osmdesátých let. Pro adresáty jsou rozhodnutí závazná a jsou (ve většině případů) přímo použitelná.
Analogií ke komunitárním rozhodnutím by v českém právu byly správní akty a rozhodnutí orgánů veřejné správy.
K přijímání rozhodnutí je příslušná Rada EU, Evropská komise
a Evropská ústřední banka (podle dotčených oblastí). Největší množství rozhodnutí přijímá Evropská komise. Od rozhodnutí jako sekundární komunitární právní normy je ale třeba odlišovat rozhodnutí
ESD, která mají formu rozsudku.
Stanovisko a doporuËenÌ (opinion a recommendation)
Stanoviska a doporučení nejsou závazné právní prameny (na rozdíl od nařízení, směrnic a rozhodnutí). Stanovisko typicky zahrnuje celkové zhodnocení situace (kladné i záporné body), zatímco doporučení obsahuje typicky
i rady pro další vývoj.
Stanoviska a doporučení mohou sloužit jako ukazatel dalšího možného vývoje komunitárního práva – právní materie v nich obsažená
může později získat závaznou podobu směrnice či nařízení. I když
stanoviska a doporučení nejsou právně závazná, mohou mít právní
význam. Mohou sloužit jako výkladový prostředek při aplikaci závazných norem ES národními soudy nebo ESD. Pokud má orgán ES
povinnost přijmout v určité lhůtě stanovisko nebo nařízení a neučiní tak, může být před ESD žalován pro nečinnost (podrobněji v kapi40
tole o ESD). K doporučení Komise musí přihlédnout při řešení sporů
i soudy členských států a využít je jako interpretační nástroj (Grimaldi, C-322/88).
AtypickÈ sekund·rnÌ normy (akty sui generis)
a komunit·rnÌ soft-law
Výčet sekundárních právních norem v článku 249 není konečný.
Orgány ES produkují množství právních norem, které neodpovídají
katalogu článku 249 SES – tzv. atypické sekundární právní normy. Atypické normy obvykle směřují dovnitř evropských institucí (vytváření
výborů, pravidla pro vnitřní režim utajení nebo oběh dokumentů)
nebo vně ES (smlouvy v rámci vnějších politik ES, spadaly by sem
i smlouvy o přidružení s kandidátskými státy).
S pojmem atypické právní akty se částečně překrývá komunitární softlaw, tedy akty ES bez právní závaznosti.
Často používaným typem komunitárního soft-law je Bílá kniha, obsahující katalog norem, které považuje Komise za nutné či vhodné
k uskutečnění některého cíle ES – například Bílá kniha pro dokončení
vnitřního trhu z roku 1985 se zhruba třemi sty návrhy sekundárních
norem, které byly nezbytné pro odstranění zbývajících překážek pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu mezi členskými státy. Podobným
typem dokumentu je Zelená kniha, která popisuje problém a jeho
řešení prostřednictvím legislativy ES, ale nejde do takových podrobností jako Bílá kniha (neobsahuje návrhy na vydání konkrétních
sekundárních norem).
Vytváření komunitárního soft-law není formalizované – záleží převážně na vnitřních pravidlech instituce, která je vydává. Neformálnost přijímání soft-law se někdy kritizuje. Například sdělení Komise (communication of the Commission) sice není závazné, ale často přiměje firmy
na území Unie ke změně chování v souladu s ním. V soutěžní politice
pak Komise vydává tzv. comfort letters, kterými ujišťuje konkrétní
firmy, že jejich jednání nepovažuje za porušení soutěžního práva ES,
a nebude proto proti nim zahajovat řízení. Protože comfort letter patří
do soft-law, nemohou ho přezkoumávat evropské soudní orgány jako
standardní závazné rozhodnutí Komise a mohou tak být třeba poškození konkurenti firmy, která comfort letter obdržela.
41
Mezin·rodnÌ smlouvy
ES má právní subjektivitu a může (v rámci svých pravomocí) uzavírat
mezinárodní smlouvy s jinými státy či mezinárodními organizacemi
nebo se stát členem těch mezinárodních organizací, které za členy přijímají i mezinárodní instituce. ESD vykládá oprávnění ES uzavírat smlouvy místo členských států dost široce – ES je může uzavřít v oblastech, kdy
mu to výslovně umožňuje primární právo (například článek 174 SES,
který opravňuje ES uzavírat mezinárodní smlouvy v oblasti ochrany
životního prostředí). ES ale může mezinárodní smlouvu uzavřít i v situacích, kdy má regulační pravomoci uvnitř ES, ale primární právo ho
výslovně nezmocňuje jednat navenek – tato možnost se označuje jako
princip „in foro interno, in foro externo“ (teorie zrcadlových pravomocí) nebo jako systém implicitních vnějších pravomocí ES. Výjimečně
může ES uzavřít mezinárodní smlouvy i na základě „záchranného“ článku 308 SES (subsidiární pravomoci ES). Obecný postup uzavírání mezinárodních smluv jménem ES pak upravuje článek 300 SES.
Mezinárodní smlouvy stojí z hlediska právní síly mezi primárním
a sekundárním právem. Každá mezinárodní smlouva musí mít oporu
v primárním právu, a pokud mu odporuje, ESD neumožní, aby byla
použita uvnitř ES.
Právo ES zná předběžný přezkumný mechanismus, který posuzuje
kompatibilitu mezinárodních smluv s primárním právem. Rada EU,
Komise nebo členský stát mohou požádat ESD, aby se vyjádřil k mezinárodní smlouvě, kterou ES zamýšlí uzavřít. Pokud ESD prohlásí, že
plánovaná smlouva je neslučitelná s primárním právem, jednání o uzavření smlouvy se musí zastavit. V historii evropské integrace ESD
zablokoval podpis mezinárodní smlouvy třikrát – například Evropské
úmluvy o lidských právech (posudek č. 2/94).
Pokud se smlouva uzavře, aniž by byl ESD tázán na názor, může být účinnost mezinárodní smlouvy uvnitř EU pozastavena na základě žaloby na
neplatnost (podrobněji viz kapitola o ESD). Například v 90. letech ESD
rozhodl, že ES zastupované Komisí uzavřelo smlouvu s USA týkající se
soutěžního práva v rozporu s procedurálními předpisy ES, konkrétně
s článkem 300 SES (Francie v. Komise, C-327/91).
Pokud ale dojde k rozporu mezi mezinárodní smlouvou uzavřenou ES
42
a sekundárním právem (typicky nařízením nebo rozhodnutím), ESD
může prohlásit sekundární normu za neplatnou (poprvé se tak stalo
v kauze Opel Austria, T-115/94, kdy Tribunál první instance prohlásil
za neplatné komunitární nařízení , které odporovalo mezinárodní
dohodě o Evropském hospodářském prostoru. Rakousko v roce 1994
totiž ještě nebylo členem EU). Jindy podalo Německo žalobu na zrušení nařízení upravujícího dovoz banánů do ES, protože podle jeho
názoru bylo nařízení v rozporu s pravidly GATT.
Zvláštní je pak postavení tzv. smíšených smluv (mixed agreements), kde
jednu stranu smlouvy tvoří společně členské státy a ES a na druhé straně
stojí třetí subjekt (například nečlenský stát). Důvodem je většinou to, že
agenda, kterou se smlouva zabývá, spadá částečně do pravomoci ES a částečně do pravomoci členských států – proto musí smlouvu podepsat ES
i jednotlivé země. Příkladem smíšené smlouvy je smlouva o přidružení ČR
(asociační dohoda) nebo smlouva o Světové obchodní organizaci (WTO).
Součástí komunitárního práva je také mezinárodní obyčej (international custom), na který se mohou spolehnout i jednotlivci při obraně
svých práv vyplývajících z mezinárodních smluv uzavřených ES. Příkladem by mohl být spor ve věci Racke (C-162/96), kdy německá
obchodní společnost napadla platnost ukončení preferenčního zacházení s dovozy z Jugoslávie (jako součást mezinárodních sankcí), protože podle názoru žalující strany (firmy Racke) toto jednání porušilo
obyčejové mezinárodní právo, zejména princip pacta sunt servanda .
ES může být členem mezinárodních organizací a podílet se na jejich
normotvorbě – a to v takovém rámci, v jakém to povolí členské státy
a statut příslušné organizace. Proto je například ES pouze pozorovatelem při OSN (členem OSN mohou být pouze státy), ale členem Mezinárodní organizace pro výživu a zemědělství, FAO (statut FAO umožňuje členství státům i mezinárodním organizacím).
V rámci právního pořádku ES zůstávají i nadále v platnosti mezinárodní smlouvy, které členské státy uzavřely před vznikem ES (EHS),
respektive před svým přistoupením. Důvodem jejich trvání je ochrana
důvěry třetích států v plnění mezinárodního práva členy EU, a proto se
na tyto „staré“ smlouvy nemohou odvolávat členské státy ve sporech
vedených výlučně mezi sebou.
43
Hierarchie norem
V sekundárním právu ES neexistuje formální hierarchie. Nelze proto říct,
že například nařízení má vyšší právní sílu než směrnice nebo rozhodnutí.
Při posuzování vzájemně si odporujících sekundárních norem se proto dá
přednost závazným normám před nezávazným soft-law a při rozporu
mezi závaznými normami se použijí obecná pravidla jako lex specialis
derogat generalis (norma speciální ruší normu obecnou) nebo lex prosteriori derogat priori (norma pozdější ruší normu dřívější).
Rozsudky ESD
Formálně není judikatura ESD pramenem práva ES. ESD jako důležitý
(možná nejdůležitější) institucionální faktor komunitárního práva je
však nositelem jisté „kolektivní paměti“ komunitárního práva. A přestože v komunitárním právu formálně neplatí princip precedentu, ESD
ze svých starších rozsudků vychází a většinou je respektuje. Navíc řadu
zásadních strukturálních vlastností komunitárního práva (princip
přednosti, princip bezprostředního účinku, doktrínu Cassis de Dijon)
formulovala judikatura ESD, a ne primární či sekundární právo. Jindy
judikatura ESD předznamenala vývoj primárního práva ES, které do
novějších smluv začlenilo názor ESD – typicky postoj k pravomoci
Evropského parlamentu napadat před ESD platnost sekundárního
práva. Objevily se ale i kauzy, kdy se ESD od svých starších rozsudků
odchýlil – například omezení platnosti doktríny Cassis de Dijon (1979)
v případu Keck (1993). (Podrobněji v kapitole o volném pohybu zboží.)
SYST…MOV… VLASTNOSTI
KOMUNIT¡RNÕHO PR¡VA
Právo ES má některé vlastnosti, které ho odlišují od obecného mezinárodního práva i od právních systémů členských států. Některé z nich
definuje primární právo (princip subsidiarity), jiné formuloval ve
svých rozsudcích ESD (princip přednosti nebo přímého účinku).
Z·sada p¯ednosti pr·va ES (supremace)
Princip přednosti (supremace) práva ES znamená, že právo ES je nadřazené vnitrostátnímu právu členských států. V případě, že jsou v rozporu norma ES a vnitrostátní norma členského státu (zákon, vyhláška,
dekret), má přednost norma ES. To platí pro rozpor národní normy
44
s primárním i sekundárním komunitárním právem. Ze zásady přednosti nejsou vyňaté ani nejvyšší zákony členských států – norma ES má
přednost i před ústavou či ústavním zákonem.
Zásada přednosti komunitárního práva není v SES výslovně obsažena.
Poprvé ji formuloval ESD v rozsudku Flaminio Costa (C-6/1964). Přednost práva ES před ústavními normami pak ESD potvrdil v rozsudku
Simmenthal (C-106/77). Hlavním argumentem ESD byla nutnost
zachovat jednotný právní řád na celém území ES. ESD tvrdil, že pokud
by mohly státy jednostranně vlastními zákony zabránit použití komunitárních norem na svém území, za chvíli by se jednotný právní řád ES
roztříštil do mnoha heterogenních národních právní řádů (právo ES
`a la Francie, právo ES a la Německo, právo ES a la Itálie).
Soudy členských států nepřijaly zásadu přednosti práva ES úplně bez
výhrad. Francouzská Státní rada (Conseil d'Etat, nejvyšší správní soud)
se až do počátku devadesátých let držela tzv. Matterovy doktríny, podle
které dávala přednost sekundárnímu právu ES před staršími francouzskými zákony. Při rozporu mezi sekundárním právem ES (například
nařízením) a novějším francouzským zákonem ale dávala Státní rada
přednost novější francouzské normě. Tento přístup byl pochopitelně
v rozporu se zásadou přednosti podle ESD, a Státní rada svůj přístup na
počátku devadesátých let změnila.
Německý ústavní soud také odmítl uznat doktrínu přednosti práva ES
v její úplnosti. V letech 1974 – 1986 odmítal přednost práva ES v případech, kdy se do rozporu dostalo právo ES a ochrana lidských práv, garantovaná německým Základním zákonem (ústavou). Zároveň si ústavní
soud vyhradil právo přezkoumat, zda jsou sekundární normy práva ES
vydávané v rámci pravomoci ES. Pokud ústavní soud shledá, že je komunitární norma vydaná ultra vires (nad rámec pravomocí), vyhrazuje si
právo ES nepoužít – ústavní soud tak poněkud supluje funkci ESD.
Zatímco výhradu ochrany lidských práv v ES německý ústavní soud ve
druhé polovině osmdesátých let stáhl (tzv. rozsudek Solange II, 1986), na
ostatních výhradách vůči zásadě absolutní přednosti práva ES trvá i dnes.
Přístup Francie a SRN jsou jen dvě ukázky drobných rebelií národních
soudů členských států vůči zásadě absolutní přednosti práva ES. V současné době většina členských států uznává přednost komunitárního
45
práva před zákony a podzákonnými předpisy (staršími i novějšími) než je
příslušná norma ES. Přednost práva ES před národními ústavami ale
nepřijímají – v případě rozporu mezi ústavou a normou ES by národní
soudy daly přednost domácímu ústavnímu pořádku, případně iniciovaly
ústavní změny.
Z·sada p¯ÌmÈho ˙Ëinku ñ
bezprost¯ednÌ pouûitelnost (direct effect)
Zásada přímého účinku komunitárního práva znamená, že soudy,
orgány veřejné správy a soukromé subjekty mohou (a musí) komunitární právo použít i bez toho, že by bylo transformované do vnitrostátního právního řádu. Právo ES je tak možné použít přímo, a soukromé subjekty nejsou odkázané intervenci státu, který se může při
provádění komunitárního práva opozdit.
Zásada přímého účinku není v SES výslovně uvedena. I při její formulaci hrál rozhodující roli ESD a jeho judikatura – poprvé ji formuloval
ve věci Van Gent en Loos (C-26/62). Případ se týkal přímého účinku
článku 25 SES (dříve článek 12), který zakazoval členským státům zavádět ve vzájemném obchodě nová cla a dávky s rovnocenným účinkem
(ani zvyšovat stávající). Nizozemská vláda změnila klasifikaci formaldehydu v celním sazebníku, a tím zvýšila reálné clo uvalené na jeho
dovoz. Dovozní firma Van Gent en Loos se pokusila u nizozemského
soudu postup Nizozemí pro rozpor se SES napadnout. Nizozemský
soud se obrátil na ESD s předběžnou otázkou, zda může tehdejší článek 12 bezprostředně použít a ignorovat nizozemský zákon. ESD
odpověděl, že článek 12 má bezprostřední účinek a zakládá individuální práva, která musí soudy členských států chránit.
Na rozdíl od zásady přednosti se zásada přímého účinku uplatňuje jen
omezeně. Bezprostřední účinek má pouze část primárního práva. ESD
formuloval v rozsáhlé judikatuře, které články SES mají přímý účinek
a které nikoliv. Aby měl článek zřizovací smlouvy přímý účinek, musí být
dostatečně jasný a zřetelný, bezpodmínečný a neponechat členským státům prostor pro uvážení (diskreci) při jeho provádění. Příkladem článku
s přímým účinkem je požadavek rovné odměny (equal pay) pro muže
a ženy (článek 141 SES) nebo zákaz kartelů a zneužití dominantního
postavení (články 81 a 82 SES). ESD naopak prohlásil, že články 2 a 3, které
upravují cíle ES, přímý účinek uvnitř členských států nemají. K menšímu
46
počtu článků se dosud ESD nevyjádřil – asi nejdůležitějším je článek 18
SES upravující právo občana EU na volný pohyb po území Unie.
Nařízení popisuje článek 249 SES jako „bezprostředně použitelné“
(directly applicable). Z toho ESD vyvodil, že nařízení je hlavním kandidátem na přímý účinek. I vzhledem k tomu, že text nařízení obvykle
formuluje větší podrobnosti než články smluv nebo směrnice, nařízení test přímého účinku splní častěji než ostatní komunitární prameny
práva. Totéž platí pro přímý účinek rozhodnutí, které obvykle může
jejich adresát přímo použít při jednání s vnitrostátními subjekty (Grad
v. Finanzamt Traustein, C-9/70).
Nejkomplikovanější situace existuje v oblasti směrnic. Smysl směrnice
a zásada bezprostřední použitelnosti jsou do jisté míry v rozporu.
Směrnice je určená členským státům a ponechává jim na výběr, jaký
způsob její implementace zvolí. Pokud bude mít směrnice přímý účinek, státy nebudou zapotřebí a směrnici budou přímo aplikovat ve
vnitrostátním životě soudy, veřejná správa i soukromé subjekty. Přímý
účinek směrnic by mohl zničit veškeré přednosti (flexibilita, přehlednost, neplýtvání zdroji), které směrnice má.
Na druhé straně není možné vydat soukromé subjekty (jejichž zájmy
má směrnice chránit) na milost či nemilost státu, který má směrnici
implementovat. Pokud by členský stát směrnici neprovedl, hrozí mu
sankce na úrovni ES (prohraný spor před ESD) a povinnost nahradit
škodu vzniklou neprovedením směrnice. Tím se ale nezlepší postavení domácích soukromých subjektů (jednotlivců a firem), které by stále
nemohly používat směrnici v domácích sporech. Proto ESD uznal, že
i směrnice má někdy přímý účinek – jako prostředek nápravy proti
nečinnosti státu, který ji neimplementoval včas.
Současná úprava bezprostředního účinku směrnic se dá shrnout do tří
bodů:
i směrnice může mít přímý účinek až po uplynutí implementační
lhůty
i text směrnice musí být jasný a zřetelný, bezpodmínečný, nesmí
poskytovat prostor pro uvážení (diskreci) státu při případné implementaci (podobné požadavky jako u článků smluv)
i ESD uznává pouze vertikální bezprostřední účinek směrnic (viz níže)
47
Uplynutí implementační lhůty je conditio sine qua non (podmínkou
nutnou) pro uplatnění bezprostředního účinku směrnice. I kdyby do
vypršení implementační lhůty zbývalo jen několik dnů, směrnice
nebude bezprostředně účinná, protože příslušný stát má stále možnost ji řádně provést. Bezprostřední účinek směrnice se považuje za
náhradní prostředek dosažení cílů směrnice, prioritu má standardní
provedení směrnice státem.
Směrnice je bezprostředně účinná vertikálně – má přímý účinek pouze
v tzv. vertikálních právních vztazích, vztazích, kde na jedné straně stojí
soukromý subjekt a na druhé stát (orgán státu), pokud soukromý subjekt použití směrnice požaduje (tedy většinou, pokud je pro něj použití směrnice výhodnější). Horizontální přímý účinek směrnice by
znamenal bezprostřední použitelnost i ve vztazích mezi soukromými
subjekty. ESD ale dosud potvrdil pouze vertikální přímý účinek směrnic. Své rozlišování mezi horizontálním a vertikálním přímým účinkem odůvodnil ESD tím, že stát a jeho orgány jsou za neprovedení
směrnice odpovědné, a musí proto nést i následky své neaktivity. Soukromé subjekty naopak nemají na neprovedení směrnice vinu a ve většině případů o její existenci ani neví – není je proto možné nutit, aby se
řídily dosud neimplementovanou směrnicí.
Rozlišování ESD mezi horizontálními a vertikálními vztahy je kritizováno jako diskriminační. ESD může na základě doktríny vertikálního
přímého účinku uznat účinek směrnice na zaměstnaneckou smlouvu
uzavřenou panem A. s Ministerstvem financí Francouzské republiky,
ale neuzná přímý účinek směrnice na zaměstnaneckou smlouvu mezi
panem B. a panem C. V obou případech obsah smlouvy bude stejný
(druh zaměstnanecké činnosti), ale úroveň ochrany pana B bude
menší jen proto, že je zaměstnaný u soukromého subjektu.
ESD se proto snaží přísné rozlišení mezi vertikálními a horizontálními
vztahy zmírnit dvěma způsoby. Prvním je široká interpretace pojmu
„státní orgán“ jako jedné ze stran vertikálního vztahu. Státním orgánem není podle ESD pouze přímá státní instituce (například ministerstvo nebo policie), ale i organizace vykonávající státní funkce (například všeobecná zdravotní pojišťovna). Problematické je postavení universit a podniků se státní účastí – není jisté, jestli je ESD bude považovat za soukromý, nebo státní subjekt.
48
Druhou metodou zmírňování rozdílů mezi vertikálním a horizontálním přímým účinkem směrnic je doktrína nepřímého účinku (indirect
effect), kterou ESD formuloval v případu Von Colson (C-14/83). Podle
této doktríny musí národní soudy vykládat vnitrostátní předpisy tak,
aby se co nejvíc shodovaly s cíli směrnice (pokud nebyla implementovaná, i když implementační lhůta už proběhla). Doktrína nepřímého
účinku se uplatní ve vertikálních i horizontálních vztazích, a proto
umožňuje domácím soudům zohlednit včas neimplementovanou
směrnici ve všech sporech.
Subsidiarita
Subsidiarita je princip evropského práva, který zavedla Maastrichtská
smlouva jako bariéru proti „plíživé“ expanzi aktivit ES v oblasti sdílených
pravomocí ES a členských států. V oblasti sdílených pravomocí může
podle principu subsidiarity být ES aktivní pouze tehdy, pokud byla akce
členských států neúčinná a efektivně může zasáhnout pouze ES.
ESD může zrušit sekundární normu ES, která princip subsidiarity porušila. V praxi ale dopad principu subsidiarity na fungování ES nebyl
zatím nijak velký, a to ze dvou důvodů. Zaprvé se princip subsidiarity
nevztahuje na oblast výlučných pravomocí ES. A zadruhé ESD zatím
nikdy neprohlásil sekundární právo za neplatné pouze proto, že porušilo princip subsidiarity. A to i přesto, že členské státy napadly platnost
sekundárního komunitárního práva právě pro nedodržení subsidiarity
(např. Velká Británie směrnici o pracovní době). Na druhé straně fungoval princip subsidiarity jako brzda proti některým návrhům Komise,
která některé ze svých legislativních iniciativ stáhla, když se setkala
s odporem členských států a jejich argumentací subsidiaritou.
O podrobnější vysvětlení principu subsidiarity se pokusil Protokol
o použití principů subsidiarity a proporcionality, který byl připojen
k Amsterdamské smlouvě. Z něj například vyplývá, že nejvýhodnějším
právním nástrojem respektujícím princip subsidiarity je směrnice.
V současné době ale probíhají další debaty (zejména v Konventu
o budoucnosti EU) o doladění tohoto principu. Zřejmě nejnadějnější návrh počítá s dvoustupňovým mechanismem kontroly jeho dodržování – prvním stupněm by byla politická kontrola, kdy by Komise
své návrhy posílala Radě, Evropskému parlamentu, vládám i parlamentům členským státům a možná i regionálním institucím, které by
49
mohly namítnout nerespektování principu subsidiarity v navržených
normách. Pokud by nedošlo ke smírnému řešení, rozhodoval by
v další instanci ESD (zřejmě ve formě zvláštního typu přezkumného
řízení).
Subsidiarita je princip evropského práva, ale není vlastní všem státům
Evropské unie. Do značné míry ho respektují státy s federální strukturou (Belgie, SRN), jiným zemím EU je ale dost cizí (Francie). Proto
existují tendence prosadit princip subsidiarity jako obecný princip
práva ES, který budou muset členské státy respektovat i ve své vnitřní
struktuře (např. ve vztahu centrum – regiony). Nicméně šance na
úspěch takového návrhu – prosazovaného logicky zejména regiony
poměrně centralizovaných států – je poměrně malá.
LEGISLATIVNÕ PROCES
Postup přijímání a změn primárního komunitárního práva už byl
popsán v podkapitole o primárním právu. Tato sekce se bude věnovat
tvorbě sekundárního komunitárního práva.
Jednotný legislativní proces přijímání sekundárních komunitárních
norem neexistuje. Místo toho předvídá SES sedm druhů legislativního
procesu.
Sekundární právo může vytvářet:
i pouze Evropská komise bez zapojení jiných orgánů ES (Komise má
originální legislativní pravomoc): Tento postup přijímání norem je
poměrně vzácný. Předvídá ho například článek 86 (odst. 3), který
dává Komisi právo přijímat nařízení a směrnice regulující vztah členských států k veřejným podnikům. Ukázkou takové směrnice je
č. 80/723 o transparentnosti finančních vztahů mezi členskými státy
a veřejnými podniky.
i Komise a Rada bez zapojení Evropského parlamentu: Normu navrhuje Evropská komise a schvaluje ji Rada. Rada a Komise mohou
dobrovolně konzultovat Evropský parlament, ale pokud tak neučiní,
platnost sekundární normy to neovlivní. Podle tohoto postupu se
postupuje například při přijímání sekundárního práva podle čl. 49
SES (rozšíření volného pohybu služeb na neobčany EU).
50
Komise a Rada, které musí normu konzultovat s Evropským parlamentem: I v tomto případě normu navrhuje Evropská komise
a schvaluje ji Rada. Normu ale musí (formálně) konzultovat s Evropským parlamentem. Názor Evropského parlamentu není závazný, ale
opominutí konzultace může být důvodem k tomu, že ESD prohlásí
normu za neplatnou. Takto se postupuje například u článku 19
(detaily volebního práva občanů ES v obecních volbách), článku 89
(státní podpory) nebo článku 93 SES (harmonizace nepřímých daní).
I přes zapojení Evropského parlamentu v tomto typu legislativního
procesu dominují Rada a Evropská komise.
i Komise a Rada ve spolupráci s Evropským parlamentem: Tzv. postup
spolupráce (Co-operation Procedure) zavedl Jednotný evropský akt
a upravuje ho článek 252 SES (dříve článek 189c). Postup spolupráce
výrazně posílil zapojení Evropského parlamentu do legislativního
procesu. Význam tohoto postupu výrazně poklesl po Maastrichtské
a Amsterdamské smlouvě. Dnes se používá například při postupu
podle článků 103 (některé otázky hospodářské a měnové unie).
i Komise, Rada a Evropský parlament spolurozhodovacím postupem
(kodecise): Spolurozhodovací postup zavedla Maastrichtská smlouva.
Je upraven v článku 251 (dříve článek 189b). Spolurozhodovacím postupem byla přijata i „čokoládová směrnice“, která je předmětem sporu
analyzovaného v následující části této kapitoly. Spolurozhodovací
postup je popsaný v rámci případu „čokoládové směrnice“. Postup spolupráce je stále častěji používaným legislativním postupem.
i Komise a Rada se souhlasem Evropského parlamentu: Tento postup
vyžaduje pro přijetí právní normy souhlas Rady i Evropského parlamentu. Obě instituce (Rada i EP) mají právo absolutního veta. Uplatňuje se u zvlášť důležitých záležitostí, jako je přijetí nových členů,
dohoda o přidružení nečlenských států k ES, změny statutu Evropské ústřední banky.
i Komise na základě pravomocí delegovaných Radou: Právní systém ES
umožňuje, aby Rada přenesla část svých normotvorných pravomocí na
Evropskou komisi. V současné době Evropská komise na základě delegovaných pravomocí přijala a přijímá více norem sekundárního práva
než Rada a EP – množství ale neznamená automaticky zásadní význam,
ve většině případů jde o normy technického či čistě expertního rázu.
i
Grafy příjímání sekundárních norem (zejména u nejsložitějších procedur – postupu spolupráce a spolurozhodovacího postupu Rady
51
a Evropského parlamentu) připomínají technické schéma kosmické
rakety a jsou k pochopení legislativního procesu zhruba stejně vhodné. Místo technického popisu legislativní procesu zde proto bude
použita metoda case-study, tj. popis příjímání jedné skutečné sekundární normy. Jako ukázka bylo vybráno přijímání směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2000/36/ES z 23. června 2000 o kakau a čokoládě určené pro lidskou spotřebu.
Přijímání směrnice lze rozdělit do několika fází:
i příprava návrhu směrnice a jeho schválení Evropskou komisí
i jednání v Evropském parlamentu
i jednání v Radě EU
i jednání ve Smírčím výboru
i přijetí směrnice
i zveřejnění směrnice a její vstup v platnost
i běh implementační lhůty
i další život směrnice
Co p¯ijetÌ smÏrnice p¯edch·zelo
Směrnice harmonizující složení a označování kakaa a čokolády určené pro lidskou spotřebu existovala v ES už od sedmdesátých let
(směrnice č. 73/241/ES z 24. června 1973). Definovala složení kakaa
a čokolády – zejména druhy tuků, které bylo možné do čokolády
přidávat. Povolovala jako přísadu do čokolády pouze kakaové máslo
a zakazovala do ní přidávat jiné rostlinné tuky. Těmto požadavkům
odpovídá například tradiční belgická tmavá hořká čokoláda. Pouze
čokoláda dle požadavku směrnice mohla být označena jako „čokoláda“ a volně vyvážena do všech členských států ES. Ve státech, které se
staly členy ES až po přijetí čokoládové směrnice, ale měla výroba
čokolády odlišnou tradici – do čokolády se přidávaly i jiné rostlinné
tuky a přísady než kakaové máslo. Taková čokoláda zůstane déle ve
vizuálně čerstvém stavu (neobalí se bílým povlakem jako starší tradiční belgické čokolády – bílá vrstvička je sice zdravotně nezávadná,
ale rozhodně vzhledu čokolády neprospívá) a spotřebitelé v nových
členských státech byli zvyklí na její chuť. Staré čokoládové směrnici
neodpovídala například britská čokoláda Catbury. Státy s jinou tradicí si vyjednaly opt-out (trvalou výjimku) ze „staré“ čokoládové
směrnice. Mohly pro domácí trh vyrábět čokoládu podle svých starých pravidel, ale tato čokoláda nemohla být vyvážena do ostatních
52
států ES. Tak výrobci čokolády z Belgie (kde čokoládová směrnice
platila) mohli vyvážet své zboží do Velké Británie (která měla optout), ale britští výrobci nemohli svou čokoládu (neodpovídající
čokoládové směrnici) vyvážet do Belgie. Tato směrnice se ale netýkala například čokoládových tyčinek, a tak britské tyčinky Mars se
mohly v Belgii distribuovat.
Směrnice byla opakovaně novelizovaná (osmkrát v období
1974 – 1989), ale změny se týkaly jen technických detailů, ne podstaty směrnice. Sílící kritika členských států (opt-out ze směrnice mělo
6 – 7 členských států), výrobců i spotřebitelů vedla k přípravě zcela
nové směrnice, zavádějící liberálnější režim.
P¯Ìprava textu smÏrnice
Orgánem ES, který má téměř exklusivní zákonodárnou iniciativu
pro sekundární právo, je Evropská komise. Jedinou výjimkou je
sekundární legislativa v oblasti přistěhovalectví, azylu a vízové politiky (IV. hlava SES), kde až do roku 2004 mají zákonodárnou iniciativu Evropská komise i členské státy (iniciativu má každý členský
stát).
Evropská komise je tedy jediným orgánem ES, který může formálně
zahájit proces přijímání směrnice. Pokud má členský stát, jiný orgán
ES nebo lobbyistická skupina zájem na přijetí normy ES, musí nejdřív přesvědčit Evropskou komisi, aby podala návrh. I po podání
návrhu má Evropská komise osud normy pevně v rukou – může svůj
návrh vzít zpět nebo neomezeně podávat pozměňovací návrhy. Pravomoc Evropské komise modifikovat návrh trvá téměř až do konce
legislativního procesu – až do okamžiku hlasování v Radě.
Jak už bylo řečeno v úvodní kapitole, Evropské společenství nemá
obecnou normotvornou pravomoc. Přijetí každé sekundární normy
(i čokoládové směrnice) musí mít oporu v primárním právu – v pravomocích přenesených na ES. Návrh Evropské komise musí obsahovat právní základ (článek SES), o který se přijetí navrhované normy
má opírat. Zvolený právní základ musí být v právní normě výslovně
uvedený a jeho volba není jen formalitou – různé články mohou
vyžadovat různý způsob přijímání normy (například jeden vyžaduje
jednomyslné hlasování v Radě, zatímco druhému stačí rozhodnutí
53
kvalifikovanou většinou). Nevhodně zvolený právní základ může
být i důvodem neplatnosti sekundární normy.
Právním základem přijetí nové čokoládové směrnice byl článek 95 SES,
který umožňuje harmonizaci právních předpisů členských států,
pokud je to nutné k dosažení vnitřního trhu. Článek 95 zároveň určil,
který z typů legislativního procesu bude pro přijetí směrnice použit –
postup spolupráce (kodecise, postup podle článku 251 SES). Článek
95 také požaduje, aby byl během přijímání směrnice konzultován
Hospodářský a sociální výbor.
Přípravou návrhu nové čokoládové směrnice bylo pověřeno Generální ředitelství pro vnitřní trh (DG Internal market) ve spolupráci
se Stálým výborem pro potravinářské výrobky (Standing Committee for Foodstuff), který je součástí aparátu Evropské komise. Návrh
nové směrnice byl poté (formálně) přijat prostou většinou v kolegiu dvaceti komisařů, které o něm hlasovalo. Přesná struktura hlasování (jak který komisař hlasoval) se nezveřejňuje a ani ji jednotliví komisaři nekomentují. To vyplývá z principu kolegiality Evropské komise.
Jedn·nÌ v RadÏ EU
Spolurozhodovací postup (co-decision) podle článku 251 SES do
systému zavedla Maastrichtská smlouva. Předvídá zásadní zapojení
Evropského parlamentu do legislativního procesu. To, že návrh směrnice jde současně k projednání do Rady i Evropského parlamentu,
potvrzuje, že mají v tomto případě téměř rovnoprávné postavení
(v jiných typech legislativního procesu jde návrh nejdřív do Rady, a až
ho Rada schválí, předkládá se Evropskému parlamentu).
Následující sekce se věnuje přijímání směrnice v Radě, které probíhá
paralelně s projednáváním směrnice v Evropském parlamentu.
Podle článku 251 Rada přijímá směrnice kvalifikovanou většinou
(váženým hlasováním). Alternativou váženého hlasování je hlasování jednomyslné (například při harmonizaci daňového zákonodárství podle článku 93) a hlasování prostou většinou (procedurální
záležitosti). Rozložení hlasů mezi státy je při váženém hlasování
následující:
54
St·t
PoËet hlas˘
Francie, Itálie, Německo, Velká Británie
Španělsko
Belgie, Řecko, Nizozemí, Portugalsko
Rakousko, Švédsko
Dánsko, Finsko, Irsko
Lucembursko
Celkem
10
8
5
4
3
2
87
Státy musí své hlasy použít en bloc (stát nemůže hlasovat například
šesti hlasy pro návrh a čtyřmi hlasy proti). Pro přijetí návrhu váženým
hlasováním je třeba minimálně šedesát dva hlasů. To znamená, že
pokud se podaří vytvořit koalici států disponující alespoň dvaceti šesti
hlasy, tzv. blokovací menšinu (blocking minority), tato koalice může
přijetí návrhu zabránit.
Formálně přijímá rozhodnutí Rada, ale v praxi se návrh směrnice projednává nejdřív o několik úrovní níž. K prvnímu posouzení návrhu
dojde v pracovních skupinách (working groups), které fungují v rámci
aparátu Rady. Pracovní skupiny se skládají z odborníků členských států
(například z domácích ministerstev nebo delegací států při Evropské
komisi) a ze zástupců Evropské komise. Pracovní skupiny mohou být
stálé nebo vytvořené ad hoc. Celkový počet pracovních skupin se
odhaduje na dvě stě.
Cílem pracovní skupiny je zjistit, jestli je návrh směrnice akceptovatelný členskými státy, Po jednání v pracovních skupinách se návrh
postoupí COREPERu – v případě shody v pracovní skupině v sekci I.,
v případě přetrvávajících neshod jde návrh směrnice do COREPERu
v sekci II.
COREPER je zkratka pro Výbor stálých zástupců (Committee of Permanent Representatives). Je (poradním) orgánem Rady vybaveným
jejími procesními pravomocemi. COREPER operuje na dvou úrovních. COREPER II se skládá z velvyslanců členských států. Zabývá se
otázkami financí, hospodářství, vnějších vztahů a dalšími záležitostmi
komplexní povahy. COREPER I je složen ze zástupců velvyslanců a do
jeho pravomoci spadají otázky životního prostředí, sociální politiky,
vnitřního trhu a dopravy.
55
Návrh nové čokoládové směrnice byl předložen COREPERu I (zástupcům velvyslanců). Ke kompromisu nedošlo ani zde. Pokud by
COREPER I ke kompromisu dospěl, návrh směrnice by byl zařazen do
části A seznamu norem, předkládaných Radě ke schválení, které se přijímají bez diskuse a poměrně rychle (často se všechny návrhy v sekci
A přijímají v rámci jednoho hlasování). Protože ohledně nové čokoládové směrnice ke kompromisu nedošlo, byl návrh zařazen do části B.
Ani Rada se během svého jednání nedohodla na kompromisním znění
čokoládové směrnice. Protože článek 95 (článek 251) pro přijetí směrnice nevyžadoval jednomyslnost, došlo k tzv. silovému hlasování, kdy
každý stát hlasoval podle svých preferencí. Přes odpor některých států
(například Belgie) byl návrh směrnice Radou přijat.
Jedn·nÌ v EvropskÈm parlamentu
Současně s jednáním v Radě o směrnici jednal i Evropský parlament. Ten
návrh směrnice projednal a navrhl několik změn. Pokud by Rada přijala text
směrnice i s návrhy Evropského parlamentu, nebo Evropský parlament žádné
návrhy nepodal, směrnice by byla definitivně přijata. K tomu ale nedošlo.
Místo toho Rada přijala svou verzi směrnice a formou „společného stanoviska“ (common position) ji poslala Evropskému parlamentu, a to včetně odůvodnění, proč jeho pozměňovací návrhy nepřijala.
Nyní byla řada na Evropském parlamentu, aby na společné stanovisko
Rady reagoval. Pokud by ho do tří měsíců schválil, nebo se k němu nevyjádřil, nová čokoládová směrnice by byla přijata v podobě, v jaké ji formulovala Rada. Další možností pro Evropský parlament bylo absolutní většinou svých členů společné stanovisko odmítnout – nová čokoládová směrnice by poté nebyla přijata vůbec. A zatřetí může Evropský parlament
podat ke společnému stanovisku další pozměňovací návrhy. Což se stalo.
Pozměňovací návrhy Evropského parlamentu se zašlou Radě a Evropské
komisi. Komise se k nim vyjádří (pozitivně, nebo negativně). Pokud
Komise s pozměňovacími návrhy souhlasí, může je Rada přijmout váženým hlasováním (kvalifikovanou většinou). Pokud je stanovisko Komise
odmítavé, vyžaduje se v Radě jednomyslnost.
Jedn·nÌ ve SmÌrËÌm v˝boru
Pokud Rada s pozměňovacími návrhy Evropského parlamentu nesouhla56
sí, svolá se (do šesti týdnů) Smírčí výbor (Conciliation Committee).
V něm má stejný počet zástupců Rada i Parlament. Smírčí výbor se pokusí dohodnout na textu směrnice (normy), který by byl přijatelný pro obě
strany. Ve Smírčím výboru se poprvé přímo setkají zástupci Rady i Evropského parlamentu a výměna názorů je zde výrazně flexibilnější než
v předcházejících etapách normotvorného procesu. Před svoláním Smírčího výboru probíhala komunikace mezi Radou a Evropským parlamentem pouze prostřednictvím formální výměny dokumentů a stanovisek.
Pokud se Smírčí výbor nedobere společného znění směrnice, směrnice
nebude přijata. Pokud dospěje k oboustranně přijatelnému kompromisu, společně vypracovaný text směrnice se opět předloží Radě a Evropskému parlamentu. Pokud společný text směrnice oba orgány schválí
(Rada kvalifikovanou většinou, Evropský parlament absolutní většinou
svých členů), je směrnice (norma) přijata. V opačném případě spolurozhodovací postup skončí bez výsledné právní normy. V případě čokoládové směrnice Rada i EP text dohodnutý ve smírčím výboru schválily.
Zve¯ejnÏnÌ smÏrnice
Formálně se proces přijímání čokoládové směrnice uzavřel jejím zveřejněním v Úředním listu ES. Členské státy mají k jejímu provedení
lhůtu do roku 2003.
Směrnice by teoreticky mohla mít ještě dohru před ESD. Členský stát
(například Belgie) by ji mohl do dvou měsíců od zveřejnění napadnout před ESD žalobou pro neplatnost. Pokud by byla žaloba úspěšná,
ESD by směrnici zrušil. Jinak by ESD mohl do fungování směrnice
zasáhnout v případě, že by členský stát během implementační lhůty
směrnici neprovedl. Poté by ho mohla žalovat Evropská komise nebo
jiný stát pro porušení práva ES (pro neplnění členských povinností).
Třetím typem intervence ESD do existence směrnice zřejmě budou
odpovědi na předběžné otázky týkající se její interpretace, které položí vnitrostátní soudy členských států (více informací v kapitole o soudním systému ES).
Sekund·rnÌ pr·vo v r·mci II. a III. pilÌ¯e
II. pilíř (Společná zahraniční a bezpečnostní politika) a III. pilíř
Evropské unie (policejní a soudní spolupráce v trestních věcech) používají vlastní typy sekundárních právních norem.
57
Ve II. pilíři jde o:
i společné strategie: Rada je stanoví v oblastech, kde mají členské státy
společné zájmy (například společná strategie pro Rusko)
i společné postoje: závazně stanoví chování členských států vůči
některému státu nebo při jednání na půdě mezinárodní organizace
i společné akce: jsou určené pro řešení konkrétního problému; rozhodnutí o společné akci zároveň určuje cíle, prostředky a dobu jejího trvání (společnou akcí bylo například jmenování zvláštního
vyslance EU pro mír na Blízkém východě, humanitární pomoc do
Afghánistánu nebo financování odstraňování min v Bosně)
Ve III. pilíři se jedná o:
i mezinárodní smlouvy
i společné postoje
i rámcová rozhodnutí
i rozhodnutí
Podrobněji se pojednává o normách III. pilíře v kapitole věnované spolupráci v oblasti justice a vnitra.
Terci·rnÌ pr·vo
Jako terciární právo se označují smlouvy, které uzavírají členské státy
ES k dosažení některých cílů ES. Příkladem jsou Bruselská a Luganská
úmluva o soudní příslušnosti a uznání výkonu rozhodnutí ve věcech
občanských a obchodních.
Literatura:
Běhan, P.: Princip subsidiarity a propocionality v tvorbě komunitárního práva,
Právník 2/2002
i Král, R.: K principu přednosti komunitárního práva, Evropské a mezinárodní
právo 7-8/2001
i Král, R.: Nařízení ES, Právník 7/2002
i Král, R.: K otázce adresátů směrnic, Právník 3/2001
i Leanerts, K., Smijter, E.: The European Union as an Actor Under Internatinal
Law, Cambridge Yearbook of European Legal Studies 2001, Hart Publ. 2002
i Whelanová, M.: Aproximace práva: Překážky na cestě harmonizačního úsilí,
Integrace 1/2002
i
58
SoudnÌ systÈm EU
SoudnÌ systÈm EU
Evropská unie byla nazvána „Evropou soudců“ (kniha L'Europe des
juges od R. Lecourta). Již to naznačuje, jak významnou úlohu v procesu evropské integrace soudní systém Evropské unie hrál a hraje. Soudy
Evropské unie nejen řeší spory, ale přispěly i k formulaci nejdůležitějších strukturálních vlastností evropského práva (jako je doktrína přednosti a bezprostředního účinku komunitárního práva) nebo vývoje
vnitřního trhu (typicky volný pohyb zboží).
Součástí soudního systému Evropské unie jsou tyto soudy:
i Evropský soudní dvůr
i Tribunál první instance (používá se rovněž termín Soud prvního
stupně)
i domácí soudy členských států, pokud aplikují právo ES
Do struktury soudů ES/EU naopak nepatří jiné mezinárodní soudy sídlící
v Evropě:
i Evropský soud pro lidská práva byl založen v rámci Rady Evropy.
Jeho hlavní úlohou je kontrola plnění Evropské úmluvy o lidských
právech (1950) jejími signatáři, mezi něž patří i Česká republika.
Mohou se na něj obracet jednotlivci i státy se stížnostmi na porušení
některého z lidských práv chráněného Úmluvou. Stížnost lze podat
po vyčerpání opravných možností v příslušném státě ve lhůtě šesti
měsíců od konečného domácího rozhodnutí. Soud funguje od roku
1959, jeho sídlem je Štrasburk. Typické případy: Irsko v. Velká Británie (britské metody vyšetřování podezřelých z terorismu v Severním
Irsku) , Marckx v. Belgie (diskriminace nemanželských dětí), Krcmár
v. Česká republika (záruky spravedlivého procesu v restituční
kauze).
i Mezinárodní soudní dvůr je orgánem OSN, funguje od roku 1948.
Rozhoduje spory států v oblasti mezinárodního práva. Vydává také
stanoviska k otázkám mezinárodního práva předloženým Valným
shromážděním OSN, Radou bezpečnosti nebo specializovanými
agenturami OSN. Jednotlivci ani firmy se na něj obracet nemohou.
MSD sídlí v Haagu. Typické případy: Bosna v. Jugoslávie (aplikace
Úmluvy o genocidiu během jugoslávské krize), Gabčíkovo-Nagymaros (spor o dostavbu přehrady na Dunaji mezi Slovenskem a Maďar59
SoudnÌ systÈm EU
skem), případ rukojmích v Teheránu (USA v. Irán ve sporu o obsazení americké ambasády v Teheránu).
i Mezinárodní trestní tribunál pro bývalou Jugoslávii je ad hoc mezinárodní trestní soud pro stíhání nejzávažnějších zločinů, kterých se
dopustili jednotlivci během konfliktu provázejícího rozpad Jugoslávie v devadesátých letech. Tento soud nemůže stíhat státy ani organizace. Sídlí v Haagu. Nejznámějším případem je zřejmě stíhání
bývalého jugoslávského prezidenta Miloševiče.
i Mezinárodní trestní soud svou činnost teprve zahajuje. Jeho existence se zakládá na mezinárodní smlouvě (tzv. Římském statutu)
z roku 1998. Jeho pravomoc již není územně omezena na konkrétní
krizovou oblast (jako u ad hoc trestních tribunálů pro bývalou Jugoslávii a Rwandu) a soud by měl postihnout obzvlášť závažné porušování lidských práv (genocidium, válečné zločiny, zločiny proti lidskosti) na území všech signatářských států nebo spáchané občany
signatářského státu kdekoliv na světě. I tento soud může soudit
pouze jednotlivce. Sídlí v Haagu.
i Mezinárodní soud pro mořské právo je tribunál pro řešení sporů
týkajících se mezinárodního mořského práva a zejména aplikace
Úmluvy o mořském právu (UNCLOS) z roku 1982. Sídlí v Hamburku. Stranami sporů jsou nejčastěji státy, ale mohou jimi být i jiné subjekty (například spor Chile v. EU týkající se rybolovu v jihovýchodním Pacifiku).
EVROPSK› SOUDNÕ DVŸR
ñ CHARAKTERISTIKA
Evropský soudní dvůr v sobě kombinuje prvky několika druhů soudů
– soudu ústavního, správního, pracovněprávního, občanského i mezinárodního (podle jednotlivých druhů řízení). Snad jedinou funkcí,
kterou ESD nevykonává, je soud trestní – i když se může například
vyjadřovat k otázkám komunitárního práva v trestních řízeních před
soudy členských států nebo mu může být svěřeno rozhodování o sankcích podle nařízení ES.
V ESD působí soudci s výrazně odlišným akademickým a právním
zázemím. v padesátých a šedesátých letech se ESD řídil víceméně francouzským modelem soudnictví (což se projevovalo například i ve for60
SoudnÌ systÈm EU
mulacích rozsudků) s vlivem jurisprudence německých soudů (například časté používání odkazů na abstraktní formulace a doktríny). Od
roku 1973 (rozšíření o Velkou Británii, Irsko a Dánsko) se v aktivitě
ESD začíná projevovat vliv anglosaské právní tradice. Soudci ESD začínají intenzivněji zasahovat do průběhu řízení před soudem (typicky
přerušovat projevy obou stran otázkami) a zvyšuje se i důraz na používání metody precedentu a odkazů na vlastní starší rozsudky.
V historii ESD se střídají období soudního aktivismu (od padesátých
do sedmdesátých let), kdy ESD formuluje principy, které jsou více než
pouhou úzce chápanou aplikací práva ES, s obdobími, kdy ESD zásadní rozsudky nevydává a spíš udržuje v chodu zaběhlý systém (osmdesátá léta). V posledním desetiletí se zdá, že ESD nalezl jistý kompromis
mezi oběma postoji – mimo jiné i proto, že některé aktivistické rozsudky ESD vyvolaly negativní reakci členských států a přijetí evropských právních norem, které šly přímo proti smyslu rozsudků ESD.
SLOéENÕ A VYTV¡ÿENÕ SOUDŸ
Evropský soudní dvůr se skládá z patnácti soudců. Jejich počet tedy
v současné době odpovídá počtu členských států – každý členský stát
nominuje jednoho „svého“ soudce (nemusí to být občan členského
státu), kterého pak jmenuje Rada. Funkční období soudu je šest let
a jmenovací proces se opakuje každé tři roky (střídavě osm a sedm
soudců). Soudci jsou tak jmenováni na základě „společného souhlasu
všech států“ (zachováno i po Smlouvě z Nice) a bez vlivu například
Evropského parlamentu nebo parlamentů členských států. Potenciální
právo veta jednotlivého členského státu na jmenování soudců ESD ale
není v praxi používáno, tak jako například při jmenování předsedy
Evropské komise. Bývalý soudce ESD Mancini o jmenování prohlásil,
že „jen málo nejvyšších soudů v západních zemích tak postrádá propojení s demokratickou vládou“.
Soudce může zastávat svou funkci opakovaně. Není však pravidlem, že by
soudci byly fakticky jmenováni na doživotí (tj. že by se jejich jmenování
opakovalo, dokud o funkci mají zájem a při výkonu své funkce nezpůsobí
skandál či se nedopustí trestného činu). Ve skutečnosti dochází k výměně
soudců po skončení jejich funkčního období například kvůli střídání poli61
SoudnÌ systÈm EU
tické příslušnosti soudců (typicky SRN) nebo zájmu soudců vrátit se zpět
do soudního systému své země, do soukromé praxe nebo pokračovat
v akademické kariéře. V současné době je nejdéle sloužícím soudcem ESD
R. Iglesias, který je soudcem za Španělsko od jeho vstupu do ES (1986).
Formálním požadavkem pro jmenování soudce je, aby byl způsobilý
zastávat nejvyšší soudcovský úřad ve svém domácím státě (není však
určené, zda by například v případě ČR šlo o Nejvyšší soud, nebo Ústavní soud), nebo musí být „uznávaným odborníkem“ („jurisconsult“)
Tato formulace umožňuje jmenovat například soudce z akademických
řad, který nemá praxi nutnou pro jmenování do soudcovské funkce ve
svém státě. V praxi jsou jmenováni soudci ESD z řad soudců vnitrostátních soudů, akademického prostředí nebo ministerstva spravedlnosti. Jen zcela výjimečně dochází ke jmenování nových soudců nebo
generálních advokátů z řad personálu ESD – například současný nejdéle sloužící generální advokát Jacobs nebo soudce Tribunálu první
instance Lenaerts byli dříve referendáři ESD. Faktickou podmínkou
pro výkon funkce soudce ESD je i znalost francouzštiny, která je vnitřním pracovním jazykem soudu. Až do konce devadesátých let byl ESD
čistě mužskou záležitostí – první soudkyní ESD se stala Fidelma Mackem (Irsko) v roce 1999. V současné době působí v ESD dvě soudkyně
(za Irsko a Německo) a v Tribunálu první instance rovněž dvě (Finsko,
Švédsko).
Při řešení případů spolupracuje se soudci ESD i skupina osmi (dříve
devíti) generálních advokátů (Advocat-General/Avocat-Général).
V češtině název poněkud klame – úkolem generálních advokátů není
zastupovat či hájit strany sporu, ale poskytnout nestrannou právní
analýzu případu a navrhnout soudu řešení. Vzorem pro instituci generálního advokáta byli vládní komisaři (commissaires du gouvernement), kteří působí u Státní rady (Conseil d'Etat), nejvyššího správního soudu ve Francii. Řeč generálního advokáta je posledním stádiem
soudního řízení předtím, než se soudci ESD odeberou k závěrečné
poradě. Řešení navrhnutá generálním advokátem nejsou pochopitelně pro soud závazná, ale přesto jsou pro chápání komunitárního práva
důležitá. Na rozdíl od rozsudku ESD, který je kolektivním výtvorem –
a tudíž nezbytně kompromisem – je stanovisko generálního advokáta
dílem jediné osoby, a proto často jednoznačněji a precizněji formulovaným dokumentem. Někdy dokonce soudci ve svém rozsudku prostě
62
SoudnÌ systÈm EU
odkáží na závěry generálního advokáta (např. SEP v. Komise, C-36/92).
Nelze tvrdit, že funkce soudce ESD je nadřazena generálnímu advokátovi – často dochází k tomu, že se generální advokát stal soudcem ESD
(např. Lord Slynn, který byl generálním advokátem v letech 1981-88
a soudcem v letech 1988-92), ale není vyloučen ani pohyb opačným
směrem (tj. soudce se v dalším funkčním období stane generálním
advokátem).
Tribunál první instance (TPI) se také skládá z patnácti soudců. Procedura jejich jmenování je obdobná jmenovacímu mechanismu soudců
ESD. Formální kvalifikační požadavky jsou nižší než u soudců ESD
– soudce TPI musí mít kvalifikaci pro soudce domácího státu nebo být
uznávaným odborníkem na evropské právo. v rámci TPI nepůsobí
zvláštní skupina generálních advokátů, ale jako generální advokát
může v konkrétním sporu fungovat jeden ze soudců.
Pro fungování ESD a TPI je kromě soudců a generálních advokátů
nezbytná administrativa. Celkový počet zaměstnanců obou soudů
dosahuje 500 – 600 osob, což je v porovnání s ostatními institucemi
ES/EU relativně malé číslo. Ze zaměstnanců tvoří obzvlášť významnou
skupinu asistenti soudců – referendáři (jeden soudce může mít až tři
referendáře) – a překladatelský servis.
Smlouva z Nice otevřela strukturu ESD a TPI změnám, které mají
pomoci zvládnout nával případů i jejich vzrůstající komplexnost.
Nezavedla však konkrétní změny, ale pouze nastavila mantinely pro
jejich potenciální budoucí podobu. I v budoucnosti se bude ESD
skládat z jednoho soudce za každý členský stát, přičemž není stanoven maximální počet soudců ani se nepočítá se zavedením rotačního členství. Počet generálních advokátů Smlouva z Nice stanovila na
osm (to odpovídá ustanovením Amsterdamské smlouvy), ale Rada
EU jejich počet může na žádost ESD jednomyslným rozhodnutím
zvýšit (což Amsterdamská smlouva také předvídá). Tribunál první
instance se má skládat alespoň z jednoho soudce za každý členský
stát, ale jejich počet může být i vyšší, pokud tak stanoví Statut ESD.
Statut může také zavést do řízení před TPI institut generálních
advokátů s obdobnou funkcí, jakou mají v řízení před ESD – tj.
objektivně shrnout a právně analyzovat projednávaný případ
a navrhnout řešení.
63
SoudnÌ systÈm EU
Mimořádný význam pro autonomní fungování ESD a TPI má Statut
soudu. Ten má podle Amsterdamské smlouvy i Smlouvy z Nice formu
samostatného protokolu ke Smlouvě. K přijetí základního textu Statutu ESD je a bude třeba souhlasu všech členských států. Smlouva z Nice
však přinesla změnu v přijímání změn Statutu (jeho novel) – dosud je
mohl iniciovat pouze ESD sám a jednomyslně je schvalovala Rada EU.
Podle Smlouvy z Nice může dát podnět k novele i Komise.
Dále chod obou soudů výrazně ovlivňují jejich jednací řády. ESD může
přijmout svůj jednací řád sám, ale jeho znění musí Rada EU schválit
kvalifikovanou většinou hlasů. Jednací řád TPI navíc vyžaduje souhlas
Evropského soudního dvora. Se změnou procesních pravidel podle
Smlouvy z Nice tak ESD posílil svou samostatnost ve vnitřních procesních záležitostech (dosud musela jednací řád schválit Rada EU jednomyslně), ale nezískal požadovanou úplnou procesní autonomii,
obdobnou například Evropskému soudu pro lidská práva.
Smlouva z Nice předvídá zřízení specializovaných tribunálů v rámci
soudní soustavy ES. Specializované tribunály mohou být zřízeny jednomyslným rozhodnutím Rady EU na návrh Komise nebo ESD (tím je
mírně modifikována exkluzivní legislativní iniciativa Komise). Smlouva z Nice však nestanovila ani nenaznačila, pro které oblasti by měly
být specializované tribunály zřízeny. Výjimkou je doporučení, aby
Rada EU v co nejkratším termínu přijala rozhodnutí o zřízení specializovaného tribunálu pro zaměstnanecké spory zaměstnanců institucí
ES/EU.
Novinkou podle Smlouvy z Nice je i to, že Rada může jednomyslným rozhodnutím poskytnout ESD právo rozhodovat ve sporech
spojených s právy duševního vlastnictví s komunitárním prvkem.
U této nové potenciální pravomoci ESD se předpokládá, že se bude
využívat při řešení sporů spojených s připravovaným komunitárním
patentem, tj. patentovou ochranou ustavenou podle práva ES. Pravomoc ESD rozhodovat o sporech spojených s komunitárním patentem je atypická v tom, že půjde o spory mezi soukromými subjekty.
Takové spory, i když s komunitárním prvkem, obvykle řeší soudní
orgány členských států a ESD se do nich zapojuje nanejvýš nepřímo
prostřednictvím institutu předběžné otázky. Smlouva z Nice umožní i přímé zapojení ESD.
64
SoudnÌ systÈm EU
DRUHY éALOB A PRAVOMOCÕ ESD
DozorËÌ ûaloba
(ûaloba pro poruöenÌ smluvnÌch povinnostÌ Ëlensk˝m st·tem)
Evropská komise je nazývána „strážkyní Smluv“, tj. je vybavena pravomocí kontrolovat, zda členské státy plní své povinnosti podle komunitárního práva. Komise má právo vyzvat stát, který je podezřelý z porušení komunitárního práva, zvláštním dopisem („letter of formal notice“) k podání vysvětlení. Tato výzva se rovněž označuje jako „dopis
169“ podle starého číslování Smlouvy.
Podnětem k zájmu Komise může být vlastní kontrolní činnost Komise
(například prostřednictvím delegací v členských zemích), stížnost
jiného státu nebo podnět jednotlivce či firmy, která je činností podezřelého státu postižena (naprostá většina podnětů). Ze strany Komise
neexistuje povinnost zahájit řízení vždy, kdy se doví o poručení acquis communautaire. Komise se může rozhodnout, zda formální řízení
o porušení Smlouvy členským státem zahájí, nebo dá přednost jinému
řešení, například ve formě neoficiálního politického vyjednávání.
Po obdržení „letter of formal notice“ má stát možnost vysvětlit své stanovisko či své chování změnit. Pokud není Komise spokojená, může
následovat výstup v podobě „reasoned opinion“, kde je do větších
detailů formulováno porušení komunitárního práva, kterého se má
stát podle názoru Komise dopouštět.
Pokud ke změně chování státu nedojde ani po doručení „reasoned opinion“, Komise může (ale nemusí, záleží na její vůli) příslušný členský
stát zažalovat před ESD pro neplnění komunitárního práva. Výsledkem žaloby pak může být rozsudek ESD, které konstatuje, že členský
stát porušil své povinnosti podle konkrétní normy práva ES. Rozsudek
ESD však neobsahuje sankci -obsahuje prohlášení o porušení práva, ale
ne postih státu. Množství žalob Komise proti členským státům není
velké. Komise zažaluje jen asi deset procent států, proti kterým začala
formální řízení v podobě „reasoned opinion“, ale pokud Komise žalobu proti členskému státu přesto podá, je téměř stoprocentně úspěšná.
Teoreticky může podat žalobu pro neplnění povinnosti podle komunitárního práva i jiný členský stát. V praxi se však žaloby typu stát ver65
SoudnÌ systÈm EU
sus stát téměř nevyskytují – v celé historii evropské integrace k nim
došlo pouze ve čtyřech případech (Belgie v. Španělsko, Španělsko
v. Velká Británie, Irsko v. Francie a Francie v. Velká Británie). Od Maastrichtské smlouvy má možnost zažalovat členský stát i správní rada
Evropské ústřední banky v případě podezření, že centrální banka členského státu porušila své povinnosti.
Pokud stát nereaguje na první rozsudek deklarující porušení komunitárního práva – a nezačne například danou směrnici provádět – může
Evropská komise (opět záleží na její vůli) zažalovat provinilý stát
podruhé. Ve druhé žalobě již Evropská komise může požadovat nejen
prohlášení o porušení komunitárního práva, ale navrhnout i pokutu,
kterou by měl ESD státu uložit. Pokuta může mít podobu lump sum
(celkové částky) nebo periodické pokuty za každý den, dokud odsouzený stát konkrétní normu komunitárního práva porušuje. Pokuty jsou
příjmem rozpočtu ES. Druhý typ dozorčí žaloby je ještě mnohem vzácnější než první žaloby dozorčí – dosud do stádia rozsudku dospěl
pouze spor mezi Komisí a Řeckem o provádění směrnice o ukládání
nebezpečných odpadů v oblasti Chenia na Krétě. Implementační lhůta
příslušné směrnice uplynula v roce 1981, první rozsudek vydal ESD
v roce 1983 a k druhému rozsudku, kterým uložil Řecku pokutu ve výši
20 000 eur (Komise navrhovala 26 400 eur) za každý další den porušování směrnice, dospěl ESD 4. července 2000 (Komise v. Řecko, C-387/97).
éaloba na neplatnost sekund·rnÌho pr·va ES
Normy sekundárního komunitárního práva (kromě nezávazných stanovisek a doporučení), které nejsou v souladu s primárním právem ES
(Smlouvami), může ESD prohlásit za neplatné. Žaloba na neplatnost
se podobá ústavní žalobě v českém právu, kdy český Ústavní soud
může prohlásit za neplatné české zákony odporující českému ústavnímu pořádku. Obdobně může ESD prohlásit za neplatné ty komunitární sekundární normy, které porušují primární právo některým z následujících způsobů:
i k přijetí sekundární normy nemá ES pravomoc (například směrnice
o zákazu reklamy na tabákové výrobky, kterou ESD zrušil na návrh
Německa – SRN v. Rada a Evropský parlament, C-376/98) nebo byl
při přijímání normy zvolen nesprávný právní základ (případ Titanium Dioxide, Komise v. Rada C-300/89, kdy se ESD vyjádřil, že by
směrnice o omezení používání oxidů titanu měla být založena na
66
SoudnÌ systÈm EU
článku o harmonizaci v rámci vnitřního trhu, a ne na čl. 157 upravujícím politiku životního prostředí – při použití článku o politice
životního prostředí byl EP pouze konzultován, zatímco při použití
čl. 95 by muselo dojít ke spolupráci s Evropským parlamentem, tedy
k vyšší formě jeho zapojení do legislativního procesu)
i byl porušen některý z principů práva ES – například princip proporcionality, právní jistoty, princip subsidiarity nebo zákaz diskriminace
i byla porušena základní (essential) procesní pravidla pro přijímání
sekundární normy – například nebyl konzultován Evropský parlament nebo Výbor regionů v případech, kdy to primární právo vyžaduje (případ Izoglukóza – SA Rocquette Freres v.Rada, (C-138/79),
kdy byla při přijímání nařízení o evropském trhu s izoglukózou opomenuta povinnost vyžádat si stanovisko EP). Za porušení procesních
pravidel může být považováno i nevyžádání vědecké expertízy v případech, kdy je to vzhledem ke komplikovanosti problému žádoucí
(Angelopharm, C-212/91)
i při přijímání sekundární normy došlo ke zneužití práva (zneužití
uvážení), které nastane v situaci, kdy je právní akt vydán k jinému
účelu, než jaký deklaruje a předvídá primární právo. Tato situace
byla před ESD dokázána pouze velmi zřídka a téměř výlučně
v zaměstnaneckých sporech (Guttmann v. Komise, C-18,35/65, C
v. Rada, T-84/98).
Z přezkumu jsou vyloučeny normy nezávazného charakteru (stanoviska a doporučení) a akty EP nezakládající právní následky vůči třetím
stranám.
Podobně jako při ústavní žalobě v České republice nemůže řízení před
ESD zahájit každý subjekt. Každou normu sekundárního práva může
napadnout členský stát, Rada nebo Evropská komise – tzv. privilegovaní účastníci – u kterých se předpokládá, že se jich dotýká každá právní norma vyprodukovaná orgány ES. Původně se Evropský parlament
na ESD obracet nemohl. Později Evropský parlament, a následně
i Evropský účetní dvůr a Evropská ústřední banka, prosadily své právo
obrátit se na ESD v případech, kdy se norma sekundárního práva dotýkala jejich pravomocí či privilegií – například při rozhodování o financích přidělených v rozpočtu ES politickým stranám v EP (Parti écologiste Les Verts v. Evropský parlament, 294/83), při sporech mezi EP
a ostatními institucemi ES (tzv. rozhodnutí Černobyl – Evropský par67
SoudnÌ systÈm EU
lament v. Rada, C-70/88). Evropský parlament, Evropská ústřední
banka a Evropský účetní dvůr jsou v současné době tzv. poloprivilegovanými účastníky. Smlouva z Nice mění postavení Evropského parlamentu a zařazuje jej vedle Rady, Komise a členských států mezi účastníky plně privilegované, tj. EP může před ESD napadnout kteroukoliv
závaznou normu sekundárního práva ES.
Napadnout normu sekundárního práva mohou i jednotlivci a firmy,
kterých se předpis bezprostředně dotýká. Tato forma přezkumu je
podobná české ústavní stížnosti, s níž se mohou čeští občané a podniky
obrátit na Ústavní soud v případech, kdy jsou jejich ústavním pořádkem
chráněná práva porušena akty veřejné správy či soudní moci. ESD ale
interpretuje možnost soukromých subjektů (jednotlivců a firem) zpochybňovat platnost sekundárního evropského práva (procesní legitimaci soukromých subjektů) velmi úzce. Aby byl stěžovatel procesně legitimován, musí být právní norma adresována přímo jemu (typicky rozhodnutí) nebo musí být v přímém a individuálním vztahu k adresátovi
normy. Možnost, aby se jiná osoba než přímý adresát normy obrátila na
ESD, je dále omezena podmínkou, že stěžovatel musí mít zvláštní vlastnosti nebo být ve specifickém postavení, které ji odlišují od všech ostatních subjektů v EU (Plaumann v. Komise, C-25/62). Pokud je komunitární norma (typicky nařízení nebo směrnice) adresována kategorii osob
definované abstraktně nebo obecně, není norma napadnutelná soukromým subjektem (Calpak v. Komise, C-789-790/79). ESD rovněž zamítl
myšlenku tzv. žaloby ve veřejném zájmu, když neuznal procesní legitimaci hnutí Greenpeace v případech týkajících se komunitárních norem
pro životní prostředí (Greenpeace v. Komise, C-321/95). Soukromé subjekty jsou proto neprivilegovanými účastníky. Většina soukromých
žalob na zrušení evropského sekundárního práva se týká stížností proti
rozhodnutí Komise v oblasti soutěžního práva – typicky „odvolání“
proti udělení pokuty soukromým firmám pro zneužití dominantního
postavení nebo uzavření kartelu.
Dalším omezením pro přezkum platnosti sekundárního práva (pro
všechny subjekty včetně institucí ES a členských států) je dvouměsíční
lhůta od vyhlášení napadené právní normy.
Pokud ESD dospěje k závěru, že napadená norma odporuje primárnímu právu ES, normu zruší s účinky ex tunc (tj. od samotného počát68
SoudnÌ systÈm EU
ku), a proto zaniknou i všechny starší právní vztahy založené za zrušené právní normě. Zrušení normy platí erga omnes, vůči všem subjektům v EU (případy Assider, C-3/54, a Komise v. Rada, C-22/70). Pokud
by ale právní dopady zrušení nařízení (regulation), coby právní normy
adresované všem subjektům v EU, byly příliš tvrdé (na základě nařízení již bylo založeno příliš mnoho smluvních vztahů nebo vyplaceno
příliš mnoho peněz), může ESD ponechat některé právní následky
zrušeného nařízení v platnosti.
éaloba na neËinnost org·n˘ ES
K žalobě na nečinnost může dojít v případě, kdy evropské právo ukládá Evropské komisi, Radě, Evropskému parlamentu nebo Evropské
ústřední bance povinnost něco učinit a příslušná instituce svou povinnost nesplní. Například může mít Evropská komise na základě směrnice o ochraně volně žijících ptáků zveřejnit v roce 2004 analýzu dopadu směrnice na stěhovavé ptactvo, ale neučiní tak. Žalobu na nečinnost mohou podat členské státy, instituce ES včetně Evropské ústřední banky a výjimečně i soukromé subjekty. Státy a instituce ES mohou
vyžadovat i vydání normy obecného charakteru (nařízení, směrnice),
soukromé subjekty mohou žalovat jen v případě, kdy komunitární
právo vyžaduje vydání právního aktu adresovaného jim osobně. Podmínkou úspěšné žaloby na nečinnost je, aby komunitární právo přesně stanovilo lhůtu, dokdy měl příslušný orgán ES konat.
Pokud ESD se žalobou souhlasí, může prohlásit, že příslušná instituce ES
porušila svou nečinností komunitární právo. ESD však nemůže jednat
místo instituce (například vydat směrnici místo Rady EU a Evropského
parlamentu) ani uložit instituci sankci (například pokutu jako při druhém
kole dozorčí žaloby proti členskému státu). Počet žalob na nečinnost je
velmi nízký – např. v roce 1998 řešil Tribunál první instance pouze 2 žaloby na neplatnost oproti 105 žalobám na neplatnost.
P¯edbÏûn· ot·zka
Při řízení o předběžné otázce nejde primárně o spor před ESD, ale
o spor před soudem členského státu. Pokud má vnitrostátní soud
(například městský soud ve Florencii) použít komunitární právo, což
se děje velmi často, může se (a někdy i musí) na ESD obrátit s otázkou
platnosti nebo výkladu komunitárního práva.
69
SoudnÌ systÈm EU
Dosud má právo odpovídat na předběžné otázky pouze ESD, ale
Smlouva z Nice umožní adresovat předběžné otázky i Tribunálu první
instance (podrobnosti má stanovit Statut soudu). Interpretační servis,
který tak ESD poskytuje soudům členských států, je poměrně rozsáhlý
– v roce 1999 odpovídal ESD na 180 dotazů položených národními
soudy či tribunály. Přestože odpovědi na předběžné otázky vnitrostátních soudů představují pro ESD vzrůstající zátěž, dosud neexistuje
účinný filtrační mechanismus proti bagatelním otázkám nebo už jednou zodpovězeným interpretačním problémům. ESD pouze vyžaduje,
aby předběžná otázka pocházela z reálně existujícího sporu – proto se
odmítl zabývat otázkami čistě teoretickými či hypotetickými (Pasquale
Foglia v. Mariella Novello, fáze I., C-104/79), otázkami soudního sporu
zahájeného pouze pro získání odpovědi na předběžnou otázku (Pasquale Foglia v. Mariella Novello, fáze II., C-244/80) nebo otázkami
sporu již ukončeného (Teresa Zabala Erasun, C-422/93). Odpovědi na
předběžné otázky dále omezují nová procesní pravidla, která se použijí v případě, že se domácí soud ptá na interpretační problém, na který
již ESD někdy v minulosti odpověděl nebo je odpověď jasně zřejmá
z existující judikatury ESD. ESD nemůže takový dotaz odmítnout, ale
může odpovědět ve formě jednoduchého zdůvodněného příkazu
(„reasoned order“) – nevysvětluje komplikovaně svůj názor, ale prostě
odkáže na již existující odpověď.
V odpovědi na předběžnou otázku ESD vyjádří své stanovisko, ale
v samotném případu nerozhoduje. ESD ani přímo nerozhoduje o zrušení či přežití domácích zákonů kolidujících s právem ES. Rozhodnutí o případu, iniciujícím předběžnou otázku, je na vnitrostátním
soudu, který otázku položil. Předběžná otázka tedy není formou
odvolání k ESD, ale spíš se podobá mechanismu, který zná i české
právo – pokud má český soudce obecného soudu (ne ústavní soudce)
pochybnosti, zda je zákon, aplikovaný v jím rozhodovaném sporu,
v souladu s českým ústavním pořádkem, obrátí se český soudce na
Ústavní soud. Po rozhodnutí Ústavního soudu o (ne)ústavnosti zákona pokračuje v řešení sporu opět soudce obecného soudu.
Otázku může položit „soud nebo tribunál“ členského státu. Výčet
institucí spadajících do kategorie „soudů a tribunálů“ považuje ESD za
otázku komunitárního práva (a proto například nezáleží na názvu
instituce podle domácího práva) a vykládá jej poměrně široce – kromě
70
SoudnÌ systÈm EU
běžných soudů (včetně ústavních) do něj zařadil i odvolací výbor nizozemské komory všeobecných lékařů (Broekmeulen v. Huisart Registratie Commissie, C-246/80), nebo dokonce samotného imigračního
důstojníka ve Velké Británii (El-Yassini v. Secretary of State for the
Home Department, C-416/96). ESD se naopak odmítl zabývat otázkami položenými soudy členských států jednajícími jako správní, a ne
soudní orgán (Victoria Film v. Riksskattenverkert, C-134/97), nebo
otázkami ve sporu řešeném soukromým rozhodcem (Nordsee Deutsche Hochseefisherei GmbH, C-102/81). ESD také nepřijímá předběžné otázky položené jiným mezinárodním soudem – například Evropským soudem pro lidská práva.
Všechny soudy či tribunály ve smyslu komunitárního práva mohou
položit ESD předběžnou otázku, ale některé dokonce tuto otázku
položit musí – a to soudy a tribunály, proti jejichž rozhodnutí už
neexistuje v daném státě opravný prostředek. Na ESD se musí také
vnitrostátní soud nebo tribunál obrátit v případě, že považuje
komunitární normu za neplatnou (domácí soud nemůže sám rozhodnout o neplatnosti práva ES). Výjimka platí pouze v situacích,
kdy je otázka komunitárního práva pro výsledek sporu irelevantní
nebo v případě se částečně překrývajících doktrín „acte clair“ a „acte
éclairé“. Doktrína acte clair pochází z francouzského správního
práva a vychází z předpokladu, že se vnitrostátní soud nemusí na
ESD obrátit, pokud je odpověď „jasná“ z obecných vědomostí či
logiky. Příkladem může být hypotetická směrnice o ochraně mořských savců – otázka, zda je velryba savec, je sice pro aplikaci komunitárního práva zásadní, ale pro odpověď se není třeba obracet na
ESD, ale do středoškolské učebnice biologie. Doktrína acte éclairé se
použije v situaci, kdy ESD už vydal řadu obdobných odpovědí na
otázky v dřívějších analogických případech – vnitrostátní soud se
pak nemusí ESD ptát, ale může vycházet z jeho starší judikatury.
Někdy se pro obě výjimky (acte clair a acte éclairé) používá pouze
pojem „doktrína acte clair“.
Zvláštním způsobem jsou upraveny předběžné otázky, týkající se vízové, azylové a přistěhovalecké politiky v rámci I. pilíře, kde je může
položit pouze soud nebo tribunál, proti jehož rozhodnutí již neexistuje opravný prostředek. Zcela specifická je pak pravomoc ESD odpovídat na předběžné otázky týkající se III. pilíře (policejní a soudní spo71
SoudnÌ systÈm EU
lupráce v trestních věcech), kde právo pokládat předběžné otázky
vzniká vnitrostátním soudům až po deklaraci příslušného státu o přijetí jurisdikce ESD ve III. pilíři (podrobněji níže).
ZamÏstnaneckÈ spory zamÏstnanc˘ institucÌ EU
ESD je příslušný k řešení pracovních sporů mezi zaměstnanci institucí
ES s jejich zaměstnavateli (tj. institucemi ES). Paradoxně rozhoduje
ESD (resp. TPI) i o sporech s vlastními zaměstnanci.
Kromě poměrně banálních sporů o výši mezd a odměn, otázek propouštění či povyšování nebo výše cestovních náhrad se ESD někdy
v rámci pracovních sporů zabývá i otázkami širšího dopadu – například rozsahem loajality zaměstnanců k politice svých institucí nebo
rozsahem svobody slova garantované komunitárním právem. Výraznou kauzou byl spor o propuštění vysokého úředníka generálního
ředitelství pro měnové záležitosti Evropské komise Connollyho,
který během své dlouhodobé dovolené napsal a vydal knihu The Rotten Heart of Europe – The Dirty War for Europe's Money (Prohnilé
srdce Evropy – Špinavá válka o evropské peníze), ve které tvrdě kritizoval průběh přípravy zavádění jednotné evropské měny i konkrétní
představitele administrativy Komise. Po jeho návratu do práce
(v říjnu 1995) bylo proti Connollymu zahájeno disciplinární řízení.
Právním základem řízení bylo porušení interních pracovních předpisů Komise, podle kterých musí mít zaměstnanec před zveřejněním
článku či knihy předběžný souhlas svého nadřízeného v rámci Komise, pokud se téma publikace vztahuje k oblasti působnosti pracovníka. Connolly k publikaci své knihy souhlas Komise pochopitelně
neměl. Byl na základě disciplinárního řízení propuštěn, a ESD oprávněnost propuštění uznal na základě porušení základních požadavků
loajality a vztahu důvěry mezi zaměstnavatelem a úředníkem (Connolly v. Komise, C-274/99).
UrËenÌ rozsahu odpovÏdnosti EU/ES
ESD příslušejí spory o existenci a rozsah mimosmluvní odpovědnosti
za škodu způsobenou institucemi ES a jejich zaměstnanci při plnění
jejich úředních povinností. Pro vznik odpovědnosti musí dojít ke
kumulaci tří faktorů: porušení povinnosti přičítatelné ES, vzniku
škody poškozené osobě a příčinné souvislosti mezi porušením povinnosti a vznikem škody. Škoda může být způsobena:
72
SoudnÌ systÈm EU
jednáním zaměstnanců při plnění jejich služebních povinností. Tuto
odpovědnost ESD vykládal velmi úzce. Například prohlásil, že Euratom není odpovědný za škodu způsobenou jeho zaměstnancem při
dopravní nehodě v areálu Euratomu v Mol v Belgii, protože ji způsobil soukromý vůz zaměstnance. Podle ESD je v takovém případě
odpovědný zaměstnanec sám, a ne evropská instituce (Sayag
v. Leduc, C-9/69). ESD svůj postoj zmírnil v případě nehody způsobené zaměstnancem ES ve služebním voze, kde však navíc hrál roli
fakt, že ES zanedbala kontrolu technického stavu vozidla (LeussinkBrummelhuis v. Komise, C-169/83)
i administrativními akty institucí ES – např. porušení principů neprozrazovat své zdroje informací, které způsobilo osobě, která informovala Evropskou komisi o nekalosoutěžních praktikách švýcarských
firem, soudní postih (Adams v. Komise, C-145/83)
i právními akty ES. Odpovědnost ES za normy sekundárního práva
představuje nejkomplikovanější a potenciálně finančně nejnákladnější kategorii odpovědnosti orgánů ES. Rizikem pro rozpočet ES je
zejména možnost, že by se legislativní akt obecné povahy (jako je
nařízení) stal zdrojem odpovědnosti ES vůči velkému počtu subjektů. Proto ESD nastavil v případu Schoppenstedt (Aktien-Zuckerfabrik Schoppenstedt v. Rada, C-5/71) poměrně úzké mantinely pro
vznik odpovědnosti ES za sekundární právo – je třeba, aby napadená
norma zahrnovala volbu hospodářské politiky, zároveň porušovala
vyšší pravidlo evropského práva ochraňující jednotlivce nebo firmu
a zároveň musí být porušení dostatečně závažné.
i
ESD jako rozhodËÌ soud
Ve smlouvě uzavřené ES může být zařazena klauzule, že spory vyplývající z těchto smluv bude rozhodovat ESD. Rovněž spory mezi členskými státy týkající se primárního práva ES mohou být předloženy
k rozhodnutí ESD na základě rozhodčí smlouvy (smlouvy mezi státy,
že konkrétní spor předloží k rozhodnutí ESD).
Posudky ESD na mezin·rodnÌ smlouvy
ES může uzavírat smlouvy s jinými státy a mezinárodními organizacemi v rámci svých pravomocí ve vnějších vztazích. Komise, Rada nebo
členský stát (a podle Smlouvy z Nice i Evropský parlament) si mohou
od ESD vyžádat posudek, zda je plánovaná smlouva slučitelná s primárním právem. Pokud se ESD vyjádří negativně, mezinárodní
73
SoudnÌ systÈm EU
smlouva nemůže být uzavřena – ledaže by se změnilo primární právo
ES. Mezi známé posudky ESD patří potvrzení primátu ES uzavírat
smlouvy v oblasti vnější obchodní politiky (posudek č. 1/75), nesouhlas s přistoupením ES k Evropské úmluvě o lidských právech (posudek č. 2/94) nebo stanovisko, že poskytování služeb nespadá do výlučné pravomoci ES při jednání v rámci Světové obchodní organizace
(posudek č. 1/94).
ESD jako soudnÌ org·n ve III. pilÌ¯i
Aktivita ESD je soustředěna do I. pilíře, ale postupně expanduje i do
pilíře III. – policejní a soudní spolupráce v trestních věcech. ESD
může rozhodovat o platnosti rámcových rozhodnutí a rozhodnutí
přijatých v rámci III. pilíře. Žalobu může podat Komise nebo členský
stát do dvou měsíců od zveřejnění napadené normy. Důvody pro zrušení normy jsou obdobné jako u žaloby na neplatnost sekundárního
práva v I. pilíři – chybějící pravomoc EU, podstatné procesní chyby,
porušení principů Smlouvy o EU nebo zneužití práva. Dále má ESD
pravomoc rozhodovat spory mezi členskými státy týkající se aplikace
a výkladu opatření přijatých v rámci III. pilíře. Předtím, než mohou
členské státy předložit svůj spor ESD, musí se během šesti předchozích měsíců pokusit na návrh některého z nich o vyřešení problému
na půdě Rady EU.
Zvláštně je ve III. pilíři nastavena možnost ESD odpovídat na předběžné otázky soudů členských států. Může sice odpovídat na dotazy
o platnosti a výkladu rozhodnutí, rámcových rozhodnutí a úmluv přijatých v rámci III. pilíře, ale tato pravomoc ESD se automaticky nevztahuje na všechny členské státy. Pro její vznik se vyžaduje jednostranné
prohlášení členského státu o přijetí jurisdikce ESD, v němž musí být
vymezeno, které národní soudní instituce (soudy a tribunály) mohou
dotazy pokládat. Do roku 2000 umožnilo svým soudům obracet se na
ESD s předběžnými otázkami ve věcech justiční a policejní spolupráce
jedenáct států – Belgie, Finsko, Itálie, Lucembursko, Nizozemí, Portugalsko, Rakousko, Řecko, SRN, Španělsko a Švédsko. Rozsah přijaté
jurisdikce ESD se liší, například Španělsko umožnilo pokládat dotazy
pouze svým nejvyšším soudům, proti jejichž rozhodnutí není odvolání. ESD také nesmí přezkoumávat oprávněnost či přiměřenost zásahů
policejních orgánů v oblastech spadajících do III. pilíře (boj proti
trestné činnosti s mezistátními prvky).
74
SoudnÌ systÈm EU
ÿÕZENÕ A PROCESNÕ POSTUPY
Řízení před ESD (TPI) je zahájeno podáním, která musí obsahovat
základní tvrzení případu a tzv. petit (čeho se žalobce domáhá). Jinou
formou zahájení řízení před ESD je žádost vnitrostátního soudu
o odpověď na předběžnou otázku.
Zda v prvním stupni rozhoduje ESD nebo TPI, určuje Statut soudu.
Zásadou je, že privilegovaní a poloprivilegovaní účastníci (členské
státy a instituce ES) zahajují řízení přímo před ESD, zatímco neprivilegovaní účastníci (jednotlivci a firmy) zahajují řízení před Tribunálem (Soudem) první instance.
O zahájení řízení je vyrozuměna žalovaná strana. Zpráva o zahájení
řízení se také uveřejňuje v Úředním listu. Umožní se tak jiným zainteresovaným subjektům (státům, orgánům ES i jednotlivcům), aby se
o existenci řízení dozvěděly a zvážily možnost své intervence v něm.
Následuje písemná fáze řízení – výměna dokumentů a stanovisek
stran. Další fází soudního řízení je ústní řízení. Se souhlasem stran je
možné od něj upustit. Po ukončení ústního jednání předloží (někdy
po odročení nutném pro právní analýzu) své stanovisko generální
advokát – shrne fakta, přednese svou právní analýzu případu a navrhne soudu řešení. Poté se soudci odeberou k poradě.
O rozsudku rozhodují soudci hlasováním prostou většinou. Rozsudek se oznamuje nejen stranám sporu, ale také se zveřejňuje v Úředním listu. Zatímco rozsudek včetně zdůvodnění je veřejný, fakta
o průběhu rozhodování soudu jsou důsledně utajena. Nezveřejňují se
ani porady soudu a tajná je i skutečnost, jak jednotliví soudci hlasovali. Důvodem je snaha zaručit nezávislost soudců – zajistit, aby se
nezdráhali hlasovat ani proti „svému“ státu. Na rozdíl od rozhodnutí
například Mezinárodního soudního dvora nebo amerického Nejvyššího soudu se u rozsudků ESD neobjevují „dissenty“ nebo „separátní
vota“ – zvláštní stanoviska soudců, kteří nesouhlasí s většinovým rozhodnutím soudu.
Procesní pravidla ESD znají i institut předběžné otázky a kontumačního řízení (řízení pro zmeškání).
75
SoudnÌ systÈm EU
Rozhodnutí ESD je konečné, neexistuje proti němu řádný opravný
prostředek. Proti rozhodnutí TPI je možné se odvolat k ESD, ale ESD
přezkoumává pouze právní záležitosti rozhodnutí, u faktických zjištění TPI se presumuje jejich správnost a ESD je nepřezkoumává.
Z mimořádných opravných prostředků zná evropské procesní právo
odpor a obnovu řízení.
VNITROST¡TNÕ SOUDY »LENSK›CH ST¡TŸ
Soudy členských států aplikují evropské právo a případně rozhodují
o náhradě škody za porušení komunitárního práva členským státem.
Soudy členského státu musí právo ES v prvé řadě znát – primárním
zdrojem znalostí práva ES by měl být Úřední věstník ES (Official Journal of the EC, po Smlouvě z Nice je oficiální název Official Journal of
the EU), vydávaný ve všech úředních jazycích EU. Pro Českou republiku může být zpřístupňování starších norem komunitárního práva problematické – část z nich bude doplňkově publikována v Úředním věstníku, ale u zbytku bude záležet na překladatelské a publikační aktivitě
české strany. Totéž platí pro judikaturu ESD.
Zásadní změnu v práci soudu členského státu představuje nutnost
aplikovat právo ES, včetně doktrín nadřazenosti komunitárního práva
nad právem domácím a doktríny přímého účinku práva ES v některých
případech (vývoj v konkrétních státech viz následující kapitola). Do
procesního práva členských států se také musela vsunout klauzule
o možnosti obrátit se na ESD s otázkou na platnost či výklad komunitárního práva v konkrétním případě řešeném domácím soudem.
Pokud členský stát (včetně některého z domácích soudů) poruší komunitární právo a způsobí tak škodu soukromému subjektu (typicky jednotlivci nebo firmě), musí způsobenou škodu nahradit. K řízení
o náhradě škody způsobené státem porušením komunitárního práva
jsou příslušné domácí soudy, a ne ESD (ten rozhoduje pouze o náhradě
škody způsobené orgány ES). Komunitární právo nestanoví jednotné
procesní ani materiální podmínky pro rozsah odpovědnosti – náhrada
škody se řídí pravidly, které v příslušném členském státě platí pro náhra76
SoudnÌ systÈm EU
du škody způsobenou porušením domácího práva státními orgány.
Podle komunitárního práva ale nesmí být režim náhrady škody za porušení komunitárního práva pro poškozeného nevýhodnější, než je režim
náhrady škody pro porušení práva domácího. Systém náhrady škody
musí být také efektivní – například i v případě, kdy domácí právo neumožňuje žádat o náhradu škody způsobené domácími zákony (ale
pouze správními nebo soudními rozhodnutími), musí být náhrada
škody přiznána, pokud bylo vnitrostátním zákonem porušeno právo ES.
Základní principy náhrady škody způsobené porušením komunitárního práva státem nastavil ESD v odpovědích na předběžné otázky v případech Brasserie de Pecheur (Brasserie de Pecheur SA v. SRN, C-46/93
– francouzský dovozce požadoval náhradu škody za zákaz dovozu piva
do Německa, když německé standardy pro dovážené pivo ESD prohlásil za odporující právu ES) a Factortame III (R. v. Secretary of State for
Transport, ex parte Factortame Ltd., C-48/93 – španělská rybářská společnost usazená ve Velké Británii požadovala náhradu škody způsobenou britským Merchant Shipping Act, který odporoval komunitární
svobodě usazování). Podle ESD jsou ke vzniku odpovědnosti členského státu nutné tři věci:
i komunitární právo ES, které členský stát porušil, zakládá práva jednotlivců nebo firem
i porušení práva bylo závažné a zřejmé (manifest and serious breach)
i existuje přímá příčinná souvislost mezi porušením povinnosti státem a škodou způsobenou jednotlivci či firmě.
Literatura:
Arnull A.: The European Union and its Court of Justice, Oxford Univ. Press
1999
i Búrca G. de, Weiller, J.H.H (ed.): The European Court of Justice, Oxford
Univ. Press 2001
i Dehousse, R.: The European Court of Justice, MACMILLAN London 1998
i Mancini, G. The United States Supreme Court and the European Court of
Jusitce in Mancini, G.: Constitutionalism and Democracy in the EU, Hart
Publ. 2000
i Mancini, G: Language, Culture and Politics in the Life of the Euroepan Court
of Justice in Mancini, G.: Constitutionalism and Democracy in the EU, Hart
Publ. 2000
i
77
SoudnÌ systÈm EU
78
»lenskÈ st·ty a pr·vo ES
POSTOJ ES
Postoj evropských institucí (a zejména ESD) k postavení komunitárního práva v členských státech je poměrně jednoznačný. ESD už ve svém
raném rozsudku Flaminio Costa v. ENEL (C-6/64) dal jasně najevo, že
(řádně přijaté, tedy platné) komunitární právo má absolutní přednost
před právem členských států. Přednost před právem vnitrostátním přitom má primární komunitární právo (zakládající smlouvy) i závazné
normy sekundární (nařízení, směrnice, rozhodnutí). Tzv. doktrína
přednosti (supremace) komunitárního práva sice není v zakládajících
smlouvách výslovně obsažena, ale podle názoru ESD vyplývá z logiky
evropské integrace. Pokud by mohly členské státy jednostranně, prostřednictvím vnitrostátních právních norem, měnit rozsah aplikace
komunitárního práva na svém území, nepřežil by jednotný právní
systém ES ani jeden den. Později ESD doktrínu supremace rozšířil i na
ústavní normy členských států (Simmenthal, C-106/77), a proto by
z pohledu ESD měli dát členské státy přednost komunitárnímu právu
i před svou ústavou.
Členské státy nicméně nepřijaly doktrínu supremace do všech detailů
formulovaných ESD. Většina z nich stále za nejvyšší pramen práva
považuje svou ústavu či ústavní zákony. Právo ES se obvykle chápe až
jako právní pramen nižší síly, i když se mu dává přednost před běžnými domácími zákony. Soužití členských států s právem ES se také
vyznačovalo množstvím „rebelií“, kdy jednotlivé země popíraly primát
komunitárního práva v některých citlivých oblastech. Hlavním iniciátorem odporu obvykle nebyla zákonodárná či výkonná moc, ale nejvyšší či ústavní soud členského státu.
FRANCIE
V příběhu komunitárního práva ve Francii se odráží specifika jejího
soudního systému. Francie V. republiky postrádá jediný nejvyšší soud.
O pozici konečného arbitra ve francouzském soudnictví mohou soupeřit dokonce tři soudy: Ústavní rada (Conseil Constitutionnel),
79
Kasační soud (Court de Cassation) a Státní rada (Conseil d'Etat).
Ústavní rada, založená de Gaullem, je francouzskou formou ústavního
soudu. Může provádět předběžnou kontrolu ústavnosti zákonů
a mezinárodních smluv. Předběžnou proto, že kontrola je omezena na
období mezi přijetím zákona nebo podpisem smlouvy a jejich vyhlášením. Po vyhlášení zákona či smlouvy už Ústavní rada zasahovat nemůže a nesmí ani přijímat od jednotlivých občanů stížnosti na porušení
ústavou zaručených práv.
Státní rada (Conseil d'Etat) je nejvyšší francouzský správní soud. Nejvyšším soudem pro věci trestněprávní, občanskoprávní a obchodní
povahy je Kasační soud. Státní rada i Kasační soud (a jim podřízené
nižší soudy) mají striktní institucionální, personální, finanční a procesní autonomii. To mimo jiné znamená neslučitelnost členství v obou
soudech zároveň a přesná pravidla pro určení, kterému soudnímu
systému konkrétní případ přísluší. Proti rozhodnutí Kasačního soudu
ani Státní rady neexistuje odvolání ani jiný opravný prostředek
(možná s výjimkou milosti prezidenta republiky) – a to ani od jednoho soudu k druhému ani k jinému, vyššímu soudu. Oba soudy jsou
prostě největšími kohouty na svém smetišti, kteří navíc spolu v minulosti často jen obtížně komunikovali.
Členství Francie v ESUO a později EHS a Euratomu se zakládalo na
běžných mezinárodních smlouvách, jakých Francie podepsala stovky.
Podle Ústavy z roku 1958 mají mezinárodní smlouvy (tedy i zakládající smlouvy ES/EU a z nich vyplývající sekundární právo) přednost před
běžným zákonem a jsou bezprostředně použitelné. Ve Francii nemohl
tradičně běžný soud přezkoumávat slučitelnost zákonů s ústavním
pořádkem. Podobně se nyní soudy postavily k přezkumu shody francouzských zákonů s právem ES – pokud se dostal do rozporu starší
vnitrostátní zákon s novou komunitární normou, francouzské orgány
daly přednost právu ES. Pokud ale proti sobě stála starší komunitární
norma a novější domácí zákon, použily soudy francouzský zákon (tzv.
Matterova doktrína). Až do roku 1975 byl postoj obou nejvyšších
soudů – Kasačního soudu i Státní rady – jednotný, oba soudy Matterovu doktrínu dodržovaly, čímž podle ESD systematicky porušovaly
právo ES. Změna nastala v roce 1975. Ústavní rada tehdy přijala výrazně sebeomezující rozhodnutí, že ona sama postrádá byť minimální
(nebo inherentní) pravomoc rozhodovat o souladu francouzských
80
zákonů s mezinárodními smlouvami (Ústavní rada může rozhodovat
jen o souladu mezinárodních smluv s francouzskou ústavou). V tomtéž rozsudku (zabývajícím se kompatibilitou francouzské úpravy umělého přerušení těhotenství s Evropskou úmluvou o lidských právech)
Ústavní rada nepřímo vyzvala běžné soudy, aby se ujaly role arbitra,
který by rozhodoval o tom, zda francouzské zákony neodporují mezinárodním závazkům Francouzské republiky, včetně závazků vzniklých
jejím členstvím v EHS.
Kasační soud výzvu k soudnímu aktivismu přijal. Poprvé se odchýlil od
Matterovy doktríny v případu Jacques Vabre (Administration des Douanes v. Société Cafés Jacques Vabre, rozsudek ze dne 24. května 1975).
Tentokrát dal přednost evropskému pravidlu (zákazu diskriminačního
zdanění dovážené kávy z jiných států ES) před francouzským daňovým
kodexem. Tento akt ale ještě nešel tak daleko, aby výslovně zrušil francouzský zákon, který byl stále chápán jako vyjádření národní suverenity.
Místo toho Kasační soud použil formulaci, že francouzský zákon není
zrušen, ale nepoužije se. Místo zabití malého symbolu francouzské
suverenity ho tedy Kasační soud odsoudil pouze ke stavu klinické smrti.
Na Státní radu neměla změna v názorech a rozhodovací praxi Ústavní
rady a Kasačního soudu výraznější vliv. Už v roce 1968 ve věci Semoules (Syndicat général des fabricants des semoules, rozsudek ze dne 1.
března 1968) Státní rada výslovně odmítla dát přednost normě ES
(EHS) před novým francouzským zákonem. Jejím hlavním argumentem tehdy bylo, že neaplikací francouzského zákona by ho soud tacitně novelizoval nebo přezkoumával jeho ústavnost. Podle názoru Státní rady ona sama ani žádný jiný francouzský soud k něčemu takovému
nemají pravomoc. Je paradoxní, že zatímco sebeomezující rozsudek
Ústavní rady z roku 1975 odstartoval posun směrem k proevropštější
Francii, starší, podobně sebeomezující, rozsudek Státní rady z roku
1968 zakonzervoval část francouzského ústavního pořádku ve výrazně
tradičním a nacionalistickém chápání státní suverenity. Podobně jako
Státní rada zareagovala i část francouzského parlamentu. V letech 1978
a 1980 Národní shromáždění jednalo o návrhu zákona, který by zakázal francouzským orgánům respektovat přednost komunitárního
práva nebo interpretační praxi ESD, pokud by to bylo v rozporu
s výslovným názorem francouzských zákonodárců (ani jeden návrh
nebyl nakonec přijat).
81
Úpravy z roku 1975 nezměnily názor soudců Státní rady, která bez výjimek aplikovala Matterovu doktrínu – a porušovala komunitární právo
– až do roku 1989. Ukázkovým případem bylo rozhodnutí ve věci
Cohn-Bendit (Ministre de l'Intérieur v. Cohn-Bendit, rozsudek ze dne
22. prosince 1978), ve kterém Státní rada potvrdila zákaz vstupu jednomu z vůdců pařížské studentské revolty z roku 1968 (Cohn-Bendit
měl německé státní občanství a byl po roce 1968 z Francie vyhoštěn),
i když zákaz vstupu odporoval jak komunitární směrnici, tak judikatuře ESD.
Patnáct let kritiky právních vědců, soudců i Evropského společenství
v kombinaci s generační výměnou ve Státní radě snad vykonaly své
a přispěly k jejímu rozsudku ve věci Nicolo (Raoul Georges Nicolo,
rozsudek ze dne 20. října 1989). Šlo zde o rozpor mezi novějším francouzským volebním zákonem a starší evropskou normou regulující
volby do Evropského parlamentu. Komunitární norma opravňovala
k účasti ve volbách do Evropského parlamentu pouze obyvatele
„evropské“ Francie, zatímco (novější) francouzský zákon i obyvatele
zámořských departmentů. Státní rada rozhodla podle evropské
normy, a poprvé se tak odchýlila od Matterovy doktríny. Zvolání „Matter doctrine est morte“ by tehdy bylo asi předčasné. V případu Nicolo
nefungovala Státní rada jako standardní správní soud (který přezkoumává legalitu rozhodování veřejné správy), ale jako soud volební,
navíc ve volbách do mimofrancouzské instituce. Toto rozhodnutí
proto spíš než oslavu proevropského přerodu Státní rady zahájilo
etapu očekávání, zda byla Matterova doktrína (a s ní i tradiční pojetí
suverenity) opuštěna definitivně, nebo jde jen o výjimku potvrzující
pravidlo. Rozhodující rozsudek přišel o rok později v případu Boisdet
(24. září 1990), kde Státní rada dala přednost evropskému nařízení
(regulation) z roku 1972 před pozdějším domácím zákonem (loi)
z roku 1980. V tomto trendu pokračovalo i první rozhodnutí o přednosti směrnice (directive) ES před francouzským zákonem v případu
SA Rothmans (28. únor 1992) a poskytnutí náhrady škody obětem
neimplementace směrnice ES ve spojených případech Badelon a Dangeville z roku 1996.
K dalšímu výraznému posunu v reflexi komunitárního práva došlo
v souvislosti s Maastrichtskou smlouvou. Kompatibilitu Maastrichtské
smlouvy s francouzskou ústavou zpochybnily před Ústavní radou
82
žaloby podané hned třemi oprávněnými subjekty – francouzským prezidentem, skupinou šedesáti poslanců a skupinou šedesáti senátorů.
Ústavní rada v trojici rozsudků (Maastricht I., II. a III.) prohlásila, že
naprostá většina obsahu Maastrichtské smlouvy ústavě z roku 1958
neodporuje. Ve třech bodech (volební oprávnění všech občanů EU
volit a kandidovat v místních volbách, Hospodářská a měnová unie
a společná pravidla pro překračování vnějších hranic ES) si však ratifikace Maastrichtské smlouvy vyžádala novelizaci ústavy – alternativou
by bylo zastavení ratifikačního procesu. V reakci na tento rozsudek
došlo k novele francouzské ústavy, do které byla vložena série evropských článků (čl. 88-1 až 88-4) upravujících problémy označené Ústavní radou. Novela byla schválena v referendu velmi těsnou většinou.
Podobná situace se opakovala při ratifikaci Amsterdamské smlouvy.
Ústavní rada byla opět požádána o stanovisko a část Amsterdamské
smlouvy shledala jako odporující tehdejšímu ústavnímu textu. Následovala další ústavní novela. Smlouva z Nice byla podobné anabáze
ušetřena – zejména proto, že se zaměřila na technickou reformu institucí, nikoliv na citlivé otázky jako je občanství nebo měna.
SPOLKOV¡ REPUBLIKA NÃMECKO
Hlavním aktérem určujícím postoj ke komunitárnímu právu v SRN byl
německý ústavní soud v Karlsruhe.
Do roku 1974 ústavní soud podporoval německé soudy i státní správu
v aplikaci práva ES. Nicméně i tehdy dal právu EHS pouze „přednost
při aplikaci“, ne však „přednost v právní síle“. Ponechal si tak otevřenou cestu, aby v budoucnu mohl stanovit jasnější hierarchii mezi právem SRN a právem EHS.
Zásadní konflikt nastal v roce 1974, kdy se do rozporu dostala nová
komunitární regulace společné obchodní politiky, která tvrdě dopadla na některé německé obchodníky a dostala se do rozporu se zárukami lidských práv (konkrétně ochranou majetku) obsaženými v německé ústavě (Základním zákoně). Poté, co legalitu komunitární regulace
potvrdil ESD (Internationale Handelgessellschaft, C-11/70), hledala
německá firma pomoc u domácích soudů. A našla ji. Německý ústavní
83
soud prohlásil, že tak dlouho, dokud nebude právo ES chránit lidská
práva občanů Německa stejně kvalitně jako německé ústavní právo,
bude ústavní soud v příslušných sporech dávat přednost německým
normám před normami komunitárními. Podle fráze „tak dlouho,
dokud“ (solange) se obvykle označuje celý případ jako Solange
I a krize, kterou rozhodnutí německého ústavního soudu vyvolalo,
jako „sága Solange“. Existuje-li rozhodnutí Solange I, mělo by existovat i rozhodnutí Solange II. K němu dospěl německý Ústavní soud
v roce 1986, kdy v případu, kdy znovu posuzoval možný rozpor mezi
komunitárním právem a zárukou vlastnických práv podle německé
ústavy. Po srovnání materiálních a procesních záruk ochrany lidských
práv v komunitárním a německém právu došel ústavní soud k závěru,
že se situace na poli ochrany lidských práv v rámci EHS v roce 1986
výrazně liší od stavu před dvanácti lety. Podle něj jsou záruky poskytované lidským právům komunitárním právem, včetně praxe ESD, srovnatelné s garancemi podle německé ústavy (Základního zákona,
Grundgesetz). Proto se ústavní soud rozhodl, že nadále nebude přezkoumávat slučitelnost komunitárních norem se Základním zákonem
– a nebude tak ani omezovat použitelnost norem EHS na území SRN.
To bude opět platit „tak dlouho, dokud“ (solange) bude komunitární
právo poskytovat ochranu základních práv srovnatelnou ve svém obsahu a účinnosti s ochranou německou.
Ochota německého soudního systému respektovat bez výhrad přednost práva ES ale netrvala věčně. Ještě před ratifikací Maastrichtské
smlouvy přijal německý parlament velkou většinou ústavní novelu,
která do Základního zákona vložila tzv. evropský článek (Europa-Artikel) č. 23, který měl zaručit přijetí Maastrichtské smlouvy bez ústavních kontroverzí. Skutečnost ale byla úplně opačná. Ratifikaci Maastrichtské smlouvy před německým ústavním soudem napadl bývalý
zaměstnanec Evropské komise, pan Brunner, který tvrdil, že ratifikací
Maastrichtské smlouvy by Německo porušilo tzv. superrigidní
(nezměnitelné) články Základního zákona. Tyto články mimo jiné
prohlašují SRN za „federální, demokratický a sociální stát“ (čl. 20, odst.
1), kde je nositelem suverenity lid (čl. 20, odst. 2) a který respektuje
a chrání lidskou důstojnost (čl. 1). Podle ústavní stížnosti pana Brunnera by SRN členstvím v postmaastrichtské Evropské unii přestala být
demokratickým suverénním státem a vazby mezi německým lidem
a výkonem moci by se přetrhaly. Podle pana Brunnera měla Maa84
strichtská smlouva zároveň porušovat práva německých spolkových
zemí, garantovaná Základním zákonem – tedy princip německého
federalismu.
Na tuto stížnost reagoval ústavní soud rozsáhlým rozsudkem, který se
vžil pod názvem Maastricht-Urteil. Na jedné straně povolil ratifikaci
Maastrichtské smlouvy a odmítl námitky pana Brunnera. Podle ústavního soudu jsou stále členské státy „pány smluv“, a proto Německo
členstvím v postmaastrichtské Evropské unii nepozbude charakter
suverénního státu. Maastrichtská smlouva také neporušuje principy
německého federalismu. Zájmy spolkových zemí dostatečně chrání
jejich zastoupení ve Spolkové radě (Bundesrat, horní komora německého parlamentu) a struktura evropského článku 23, který zapojuje
spolkové země do rozhodování o evropských normách v oblastech
spadajících do jejich kompetence podle německého ústavního práva.
Ratifikace Maastrichtské smlouvy proto mohla úspěšně proběhnout,
i když Německo kvůli soudním průtahům k ratifikaci přistoupilo jako
poslední z tehdejších dvanácti členů.
Na druhé straně však německý ústavní soud v Maastricht-Urteil naznačil, jaká omezení bude klást dalšímu vývoji evropské integrace. Evropská
unie je podle něj spolkem států, a ne – byť zárodečnou – federací. Pokud
by se na EU přenášely další tradiční pravomoci členských států, mohlo
by dojít k tomu, že by se přerušila vazba mezi občany SRN (nositeli
německé suverenity) a rozhodovacím procesem na evropské úrovni.
V takovém případě si Ústavní soud vyhrazuje právo zasáhnout a nepovolit vynucování těchto norem ES/EU na německém území. Podle
Ústavního soudu by budoucí demokratický deficit Evropské unie teoreticky mohlo zhojit posílení pravomocí Evropského parlamentu. K tomu
by ale nestačilo posílit jeho formální pravomoci. Muselo by vzniknout
fungující politické fórum v rámci celé EU, ne pouze v rámci jednotlivých
států jako dnes. Podle některých komentářů jsou nároky ústavního
soudu na evropskou polis tak vysoké, že soud ve skutečnosti narýsoval
„čáru, za kterou Evropská unie nemůže jít, aniž by ústavní soud zasáhl“.
Ačkoliv byl Maasricht-Urteil silně kritizován, jeho dopad v praxi nebyl
zásadní. Další potenciální spor mezi SRN a evropskými institucemi se
týkal mnohem praktičtějších problémů než „velkých“ otázek demokracie a suverenity, a to dovozu banánů do EU. V roce 1993 byl zaveden
85
nový režim dovozu banánů do EU (nařízení Rady č. 404/93), který byl
pro německé dovozce extrémně nevýhodný. Němečtí dovozci i samotná SRN napadli platnost nařízení před ESD, ale neuspěli (Německo
v. Rada, C-280/93 a C-122/95). ESD odmítl námitky, že nový dovozový
režim porušuje princip proporcionality i ostatní lidská práva chráněná
komunitárním právem. Němečtí dovozci se proto obrátili na domácí
soudy s žádostí o ochranu před vykonatelností evropského nařízení na
území SRN. V konečné instanci opět rozhodoval ústavní soud. Ve svém
rozhodnutí ze 7. června 2000 se však přiklonil ke své starší judikatuře
z roku 1986 (Solange II) a odmítl se stížností zabývat (posuzovat slučitelnost nařízení s německým Základním zákonem) s poukazem na to, že
zájmy německých dovozců dostatečně chrání komunitární právo. Na
druhé straně je ale třeba zdůraznit, že v téže době byla připravena a přijata nová kompromisní verze „banánového nařízení“ a také ESD podnikl několik smířlivých gest vůči svému německému protějšku.
VELK¡ BRIT¡NIE
Vztah Velké Británie ke komunitárnímu právu komplikuje fakt, že Velká
Británie nemá ústavu v podobě jednoho formálního dokumentu,
a dokonce ani samotný britský stát nemá vnitrostátní právní subjektivitu.
Uzavírání mezistátních smluv (včetně smlouvy o přistoupení k EHS)
patří mezi královské prerogativy a londýnský parlament do nich zasahuje pouze minimálně. Na druhé straně neměly tradičně mezinárodní
smlouvy žádný bezprostřední dopad na britské vnitrostátní právo
a musely být do něj převedeny formou zákona přijatého parlamentem.
K zajištění aplikace práva ES byl v roce 1973 přijat European (Economic) Communities Act (zákon o Evropském hospodářském společenství), který poněkud obskurním a nejednoznačně formulovaným způsobem umožňuje britským soudům a správním orgánům aplikovat primární i sekundární právo ES. European Communities Act (později
několikrát novelizovaný) upravuje přímý účinek komunitárního práva
na britské orgány, vydávání delegované legislativy k provádění práva
ES na britském území i povinnost britských soudů interpretovat britské právo ve světle práva ES. Britské soudy ale nemají pravomoc posoudit slučitelnost domácí právní normy s komunitárním právem, a případně nekompatibilní ustanovení britských zákonů zrušit.
86
Důvodem je základní strukturální problém britské recepce komunitárního práva, který spočívá v rozporu mezi doktrínou přednosti komunitárního práva a doktrínou parlamentní suverenity. Doktrína parlamentní suverenity, která je pro britské ústavní myšlení specifická,
pokládá parlament za svrchovaný orgán, oprávněný přijímat zákony
jakéhokoliv obsahu – dokonce i zákony s retroaktivním účinkem,
zákony s územní působností mimo Velkou Británii nebo zákony porušující britské mezinárodní závazky. Jedinou věcí, kterou Parlament
podle doktríny parlamentní suverenity udělat nesmí, je omezit rozhodování pozdějších Parlamentů.
Ve Velké Británii proto neexistuje ústavní soudnictví ani jiný způsob soudní kontroly legislativních aktů. Doktrína parlamentní suverenity je zde
natolik svatá, že se o její zrušení European Communities Act ani nepokusil. Během parlamentních debat o jeho přijetí vláda několikrát prohlásila,
že členství v EHS na principu suverenity parlamentu nic nezmění.
Pokud si odporuje britská norma a komunitární právo, nemohou britské soudy prohlásit domácí normu za neplatnou. Při rozporu mezi
starším vnitrostátním zákonem a novějším právem ES používají britské
soudy teorii tzv. implicitního odvolání (implied repeal) – parlament
svým souhlasem s členstvím v ES implicitně změnil i vnitrostátní
zákon. Pokud je britská norma pozdějšího data než komunitární pravidlo, snaží se soud nalézt takovou interpretaci britského zákona,
která co nejvíce respektuje závazky Velké Británie vyplývající z členství
v EU. Podle vzniklé doktríny i praxe se britský Parlament při přijímání
zákonů vždy snaží neporušit právo ES/EU – dokonce ani když text
zákona na první pohled komunitárnímu právu odporuje (případy Bulmer v. Bollinger a Macarthys Ltd. v. Smith z let 1974 a 1979).
K dosud největším ústupkům vůči právu ES byla Velká Británie donucena v sérii sporů spojených s firmou Factortame. V této kauze byl
napaden britský Merchant Shipping Act (zákon o obchodním loďstvu) z roku 1988, který požadoval od rybářských firem usídlených
v zemi, aby jejich kapitál byl alespoň ze 75% britského původu. Parlament se tak snažil bránit praxi, kdy se zde (pouze formálně) usídlovaly firmy z jiných států EU (zejména Španělska) a využívaly rybolovné
kvóty přidělené Velké Británii v rámci společné rybolovné politiky ES
(Common Fisheries Policy). Evropský soudní dvůr prohlásil britský
87
Merchant Shipping Act za porušující svobodu usazování. Protože
změna zákona v Parlamentu trvala poměrně dlouho, poprvé v historii
rozhodl britský soud o předběžném opatření, kterým pozastavil účinnost starého Merchant Shipping Act ve vztahu k firmě Factortame.
Předběžná opatření přitom byla dříve přijímána pouze proti rozhodnutím správních orgánů, nikdy proti britskému zákonu. Zároveň bylo
firmě Factortame přiznáno odškodnění za ztráty v období, kdy jí Merchant Shipping Act bránil v podnikání.
Britská zkušenost s právem ES ale nesestává pouze z ústupků. Velká
Británie si úspěšně vyjednala neúčast v projektu společné evropské
měny, výjimku ze zapojení schengenského acquis do struktury EU
i trvalý opt-out z některých prvků společné vízové, azylové a přistěhovalecké politiky ES.
V souvislosti s devolucí, která ve Velké Británii proběhla na konci devadesátých let, se otevírá otázka samostatných aktivit Skotska, Walesu
a Severního Irska na úrovni ES/EU. Zejména Skotsko se pokouší prosadit, aby mohlo v otázkách, spadajících do jeho působnosti, vysílat
své zástupce na jednání Rady nebo podávat žaloby před ESD. Zatímco
otázka zastupování v Radě je britskou vnitřní záležitostí – do Rady
může být vyslán kdokoliv, kdo je oprávněný zavazovat členský stát
– ESD už několikrát odmítl procesní způsobilost regionálních vlád
k podání žalob (například na neplatnost sekundárního práva), kde
primární právo ES mluví o žalobách podaných „členskými státy“.
IRSKO
Irská zkušenost s evropským právem odráží specifika státu, který
z členství výrazně profitoval. Na druhé straně některé z principů
evropské integrace se v Irsku dostaly do konfliktu s hluboce zakořeněnými národními tradicemi.
Irsko zvolilo pro vstup země do ES v roce 1973 velmi jednoduchou
ústavní formuli, která výslovně povolovala přistoupení ke všem třem
evropským společenstvím (EHS, Euratom a ESUO), legalizovala všechny domácí akty vyplývající z členství v ES a umožnila vnitrostátní aplikaci aktů komunitárního práva. K prvnímu zádrhelu došlo při ratifika88
ci Jednotného evropského aktu, kdy byla ústavnost irského souhlasu se
změnou komunitárního práva napadena před irským Nejvyšším soudem ve sporu Crotty v. An Taoiseach (Taoiseach = předseda vlády Irské
republiky). Podle Crottyho tvrzení přesáhl Jednotný evropský akt
rámec ústavní autorizace z roku 1973. Nejvyšší soud mu dal částečně za
pravdu (v oblasti politické spolupráce, která byla předchůdkyní Společné zahraniční a obranné politiky Evropské unie) a požadoval, aby
byla přijata ústavní novela vždy, když dojde ke změně cílů nebo rozsahu evropské integrace „podstatným způsobem“. Určení, co je „podstatné“, si vyhradil soud pro sebe. Ústavní novela byla skutečně přijata
a byla jí založena tradice výslovných změn irské ústavy při každé změně
zakládajících smluv. Ústavní novely vždy provází závazné referendum.
Bez větších problémů byly přijaty změny ústavy při ratifikacích Maastrichtské a Amsterdamské smlouvy. V devadesátých letech se ale do
centra pozornosti dostal konflikt zákazu umělého přerušení těhotenství
v Irsku (který měl od roku 1983 dokonce ústavní základ) s principy volného pohybu osob a služeb v EU. Nejmarkantnějším příkladem rozporu irské ústavní tradice s právem ES byla kauza Attorney General v. X
(1992). Irský Vrchní soud zakázal čtrnáctileté dívce, která otěhotněla po
znásilnění, odjet ze země do Velké Británie, kde chtěla podstoupit přerušení těhotenství (tuto možnost každoročně využije mnoho irských
žen). Rozhodnutí Vrchního soudu zvrátil až irský Nejvyšší soud, který
dívce odjezd povolil, protože hrozilo vážné riziko dívčiny sebevraždy,
čímž by zahynulo i ono nenarozené dítě. Pokud by riziko sebevraždy
neexistovalo, právo nenarozeného dítěte by převážilo nad rozhodovací
autonomií matky. Podobná anabáze se opakovala o šest let později v případu Attorney General v. C (1998), kde nakonec Nejvyšší soud povolil
odjezd třináctileté oběti znásilnění i proti vůli jejího otce, který z náboženských důvodů odmítal přerušení těhotenství za jakýchkoliv okolností. Výše zmíněné spory vyvolaly v Irsku rozsáhlou veřejnou debatu, která
vyvrcholila ústavní novelou zajišťující, že irský zákaz umělého přerušení
těhotenství v budoucnu nebude kolidovat s komunitárním právem volného pohybu osob a služeb, tedy s právem irských žen odjet za interrupcí do jiného státu EU a právem zahraničních nemocnic, legálně provádějících interrupce, o své činnosti v Irsku informovat.
K poslednímu vážnému konfliktu mezi Irskem a právem ES došlo
v roce 2001, kdy občané Irska v referendu odmítli ústavní změny pro89
vázející ratifikaci Smlouvy z Nice. Důvody odmítnutí byly různorodé –
od obavy ze snížení přílivu financí v rámci evropské regionální politiky, přes neochotu neutrálního Irska podílet se na projektu společné
armády EU, až po nezvládnutou informační kampaň (irská vláda musí
podle rozhodnutí Nejvyššího soudu ve sporu o ústavnost referenda
o povolení rozvodu – McKenna v. An Taoiseach, 1995 – vést striktně
informační a názorově neutrální kampaň, zatímco odpůrci Smlouvy
mohli vést kampaň emotivní a přesvědčovací). Teoreticky by mohlo
Irsko Smlouvu z Nice ratifikovat i bez ústavní novely, hrozilo by však
opakování obdobné situace jako při výše zmíněném sporu Crotty v.
An Taoiseach. Proto dala irská vláda přednost alternativnímu řešení
a na podzim roku 2002 vyhlásila nové referendum o Smlouvě z Nice, ve
kterém se většina hlasujících vyslovila pro ratifikaci.
Pro úplnost je třeba zmínit, že Irsko využívá částečnou výjimku
z povinnosti plnit schengenské acquis poté, co byla Schengenská
smlouva vtělena smlouvou Amsterdamskou do struktury Evropské
unie. Irsko tuto výjimku sdílí s Velkou Británií, která je hlavním důvodem jeho neúčasti na schengenském systému. Irsko a Velká Británie už
dřív vytvořily svůj „malý Schengen“ – („Common Travel Area“) pro
cestování mezi nimi platí obdobná pravidla o zrušení kontrol jako
mezi státy Schengenlandu. V reakci na britské odmítání schengenského systému pak dalo Irsko přednost zachování preferenčních vazeb se
svým velkým sousedem před plným přijetím schengenského acquis
a zavedením kontrol pro osoby přijíždějící z Velké Británie.
D¡NSKO
Dánsko vstoupilo do ES v roce 1973 společně s Irskem a Velkou Británií. Pro dánskou zkušenost s komunitárním právem je klíčová ratifikace Maastrichtské smlouvy. Tu Dánové v červnu 1992 odmítli těsnou
většinou (50,7% hlasů proti ku 49,3% pro). I přes minimální rozdíl mezi
oběma tábory (46 847 hlasů z celkového počtu 3 259 731) bylo třeba
řešit budoucnost členství Dánska v EU a budoucnost Maastrichtské
smlouvy samotné.
Ke kompromisu došlo v prosinci na summitu v Edinburghu (když
mezitím proběhla referenda v Irsku a Francii podporující Maastricht90
skou smlouvu), kde byl přijat tzv. Edinburský kompromis. Tato dohoda právně poněkud nejasného charakteru zaručila Dánsku trojici výjimek z obecných povinností podle Maastrichtské smlouvy:
i Dánsko se nezúčastní třetího stádia Hospodářské a měnové unie
(společná evropská měna)
i Dánsko se nemusí účastnit akcí v rámci Společné zahraniční
a bezpečnostní politiky EU
i Dánsko nebude vázáno povinnostmi na základě občanství EU
Referendum o pozměněné a pro Dánsko výhodnější verzi Maastrichtské smlouvy se konalo 18. května 1993. Pro ratifikaci v něm hlasovalo
56,8% oprávněných voličů. Posun ve veřejném mínění nebyl oproti
roku 1992 nijak výrazný – jen o 7 % – což ale stačilo k tomu, aby Maastrichtská smlouva prošla.
I v Dánsku měla ratifikace Maastrichtské smlouvy soudní dohru. Skupina občanů zažalovala dánského premiéra Rasmussena za porušení
dánské ústavy, kterého se měl dopustit svým podpisem Maastrichtské
smlouvy. Rozsudek dánského ústavního soudu byl zveřejněn až na
přelomu let 1997 a 1998 a svou argumentací byl podobný MaastrichtUrteil německého ústavního soudu. Uznal sice legalitu přistoupení
Dánska k Maastrichtské smlouvě, ale pro další potenciální přesun pravomocí z Dánska na EU stanovil přísná kritéria. Musí jít o přesun
v „jasně stanovených oblastech“ a Dánsko si také ponechá konečné
slovo v zásadních otázkách týkajících se suverenity.
I Dánsko si vyjednalo výjimku ze začlenění Schengenského systému do
EU, přestože podepsalo Schengenské úmluvy (na rozdíl od Velké Británie a Irska). Proto Protokol o postavení Dánska, připojený k Amsterdamské smlouvě, nezakládá automatický opt-out Dánska z schengenského acquis. Místo toho má Dánsko šest měsíců od vzniku nového
schengenského acquis (nového rozhodnutí v rámci IV. hlavy SES –
vízová, azylová a přistěhovalecká politika) na to, aby se rozhodlo, které
z těchto norem chce implementovat do svého domácího zákonodárství, a které nikoliv. I když si Dánsko vybere první možnost (implementaci), zůstávají jeho povinnosti omezené na vztahy mezi členskými státy ES/EU podle mezinárodního práva. Nevznikne mu standardní odpovědnost členského státu za implementaci, typická pro ostatní
oblasti komunitárního práva.
91
Literatura:
Guyomarch, A.: France in the European Union, MACMILLAN London 1998
Hogan, G.: The Nice Treaty and Irish Consitution, European Public Law,
4/2001
i Slaughter, A.-M., Sweet, A.S., Weiller, J.H.H. (ed.): The European Court and
National Courts – Doctrine and Jurisprudence, Hart Publ. Oxford 2000
i Šlosarčík, I.: „Evropské“ články v některých ústavách států EU, Parlamentní
zpravodaj 4/2002
i Zeff, E., Pirro, E. (ed.): The European Union and the Member States, Lynne
Reiner Publ. London 2001
i
i
92
Voln˝ pohyb zboûÌ
Volný pohyb zboží je první ze čtyř svobod, na nichž je založený vnitřní trh. Volný pohyb zboží v rámci EU je výsledkem neustálého napětí
mezi snahou odstranit všechny (právní a faktické) potenciální překážky pohybu zboží přes hranice členských států a aktivitami směřujícími
k ochraně trhů jednotlivých států EU.
Dynamiku tohoto procesu živily na jedné straně velmi nápadité
pokusy jednotlivých států chránit vlastní výrobce před konkurencí
z ostatních zemí EU a na straně druhé aktivity Evropské komise
a ESD, obvykle vykládajících pravidla volnosti pohybu zboží velmi
široce. Zároveň přežilo v komunitární regulaci množství výjimek,
které někdy chrání oprávněné zájmy státu, ale někdy jsou jen stěží
pochopitelné.
Primární komunitární právo nedefinuje dokonce ani pojem „zboží“
(goods). Judikatura ESD ho vyložila velmi široce a zahrnula do něj
nejen průmyslové a zemědělské výrobky, ale i neplatné mince (platné
mince spadají pod volný pohyb kapitálu) a prostě cokoliv, co má
peněžní hodnotu a je schopné být předmětem obchodních transakcí
(Komise v. Itálie, C- 7/68). Zboží, využívající volného pohybu, je zboží
vyrobené ve státech EU i zboží vyrobené mimo EU, pokud bylo (po
proclení) vpuštěno na vnitřní trh EU.
Volný pohyb zboží v rámci EU je založen na osmi prvcích:
i odstranění celních poplatků za pohyb zboží mezi státy EU a zavedení jednotného celního systému pro obchod se zbytkem světa
i odstranění jiných poplatků spojených s přechodem zboží přes hranice mezi státy EU
i odstranění daňové diskriminace výrobků z jiných států EU
i odstranění kvót (kvantitativních omezení) na dovoz a vývoz zboží
mezi státy EU
i odstranění jiné diskriminace výrobků z jiných států EU, kde Unie
komunitární právo používá poněkud krkolomný termín zákaz opatření s účinkem rovnocenným kvantitativním omezením dovozu
a vývozu (prohibition of measures having equivalent effect to quantitative restrictions on imports and exports)
93
úprava státních monopolů obchodní povahy
omezení veřejných podpor soukromým subjektům
i úprava zadávání veřejných zakázek
i
i
OdstranÏnÌ celnÌch poplatk˘ za pohyb zboûÌ mezi st·ty EU
a zavedenÌ jednotnÈho celnÌho systÈmu
pro obchod se zbytkem svÏta (celnÌ unie)
Území států Evropské unie tvoří jednotné celní území. Celní území
pro účely volného pohybu zboží (kde se uplatňuje jednotný celní
sazebník a jsou vnitřně odstraněné celní bariéry) se ale do všech detailů se státním územím členských států EU nekryje. Území celní unie
definuje čl. 3 Celního kodexu ES. Nad rámec členských států komunitární celní území zahrnuje oblast Busingen (SRN), Normanské ostrovy (Channel Islands) a ostrov Man (mezi Velkou Británií a Irskem),
Jungholz a Mittelberg (hranice SRN-Švýcarsko), Monako a San Marino. Do celního území oproti tomu nepatří Faerské ostrovy a Grónsko
(Dánsko), ostrov Hegoland (SRN), území Ceuta a Mellina (Španělsko), zámořská francouzská území, obce Livigno a Campione d'Italia
(Itálie). Mimo celní území ES se nachází i Gibraltar.
Prvním pilířem celní unie je odstranění celních poplatků za pohyb
zboží mezi státy. K zrušení celních poplatků nedošlo ihned po vzniku
EHS v roce 1957, bylo rozloženo do několika fází, ve kterých se cla
postupně snižovala. Ke konečnému odstranění cel mezi členskými
státy došlo v roce 1968. S eliminací celních bariér nevznikly v praxi
výraznější problémy – celními poplatky se sice zabýval jeden z prvých
sporů řešených před ESD – Van Gent en Loos (C-26/62), kde ale na
pozadí zvýšení celní zátěže na dováženou komoditu šlo spíš o problém bezprostředních účinků článků zakládajících smluv než o analýzu odstraňování celních bariér jako takových.
Druhým pilířem celní unie je zavedení jednotného celního sazebníku
(jednotného celního režimu) pro obchod s třetími zeměmi. Základem
vnějšího celního režimu je Společný celní sazebník (ve formě nařízení
Rady), který upravuje tarifní otázky (celní sazby a klasifikaci zboží pro
celní účely), a komunitární celní kodex (nařízení Rady
č. 2913/92/EHS), který upravuje netarifní otázky (stanovení celní hodnoty, specifická celní řízení, vyžadované doklady, regulace celního
94
dluhu). Ačkoliv regulace vnějších cel patří do výlučné pravomoci ES,
v praxi vybírají cla orgány členského státu, na jehož území se zboží
dováží. Národní celní správa si může ponechat až 10% vybraných cel na
pokrytí nákladů spojených s jejich výběrem a zbytek je příjmem rozpočtu ES. Proto je například příspěvek Nizozemí do rozpočtu ES
výrazně vyšší než objem peněz, který z rozpočtu do Nizozemí plyne
(Nizozemí je výrazným čistým přispěvatelem do rozpočtu ES). Výrazný podíl na nizozemském příspěvku přitom tvoří cla vybraná v přístavech za zboží dovážené do EU (tj. nejen do Nizozemí samotného)
z třetích zemí (tzv. Rotterdamský efekt).
Jednotný celní sazebník se pro obchodování s třetími zeměmi použije
pouze tehdy, neexistuje-li zvláštní úprava například ve formě mezinárodní smlouvy – příkladem speciální úpravy celního režimu s třetími
zeměmi je i asociační smlouva s ČR.
OdstranÏnÌ jin˝ch poplatk˘ spojen˝ch s p¯echodem zboûÌ
p¯es hranici (odstranÏnÌ d·vek s ˙Ëinkem rovnocenn˝m cl˘m)
Zakázat celní poplatky by bylo pro obchod mezi členskými státy jen
málo přínosné, pokud by mohly členské státy jednostranně zatížit
dovoz (či vývoz) výrobků jinými poplatky. Proto komunitární právo
zakazuje i ukládání jiných poplatků s účinkem rovnocenným clům.
Tyto poplatky ESD definoval jako „každé sebemenší finanční zatížení,
kterým je postiženo zboží jen proto, že překročilo hranici mezi členskými státy“ (Komise v. Itálie, C-24/68, případ známý pod názvem statistický poplatek, protože ESD odmítl legalitu poplatku za dovážené
zboží, který vybírala Itálie pro statistické účely). Dávka rovnocenná
clům je zakázaná dokonce i tehdy, pokud nemá protekcionistický účinek a dovážené zboží nekonkuruje domácím výrobkům.
Problém nastal, když stát poplatek vyžadoval jako úhradu za skutečně
vykonanou činnost spojenou s přechodem zboží přes hranice – například poplatky za veterinární kontroly, skladování zboží či zanesení
výrobků do statistického registru. ESD takové poplatky uznal jen
v případech, kdy služba poskytla dovozci individuální výhodu a vyžadovaný poplatek této výhodě odpovídal. Proto například většinu
poplatků za veterinární kontroly ESD prohlásil za odporující komunitárnímu právu, protože veterinární kontroly jsou především v zájmu
95
celé společnosti, a ne v zájmu dovozce. Za oprávněné ESD naopak
uznal přiměřené zpoplatnění služeb či úředních úkonů, které při přechodu hranice vyžaduje od členských států komunitární právo (Komise v. SRN, C-18/87, kde byly veterinární kontroly zavedeny na základě
směrnice č. 81/389/ES).
OdstranÏnÌ daÚovÈ diskriminace v˝robk˘ z jin˝ch st·t˘ EU
(v˝robk˘ p¯ipuötÏn˝ch na trh EU)
Další možnost, jak ochránit domácí trh před zahraniční konkurencí,
poskytuje členským státům jejich daňový systém. Zvýšené daňové zatížení dovážených výrobků zvýší i jejich cenu, a tím omezí jejich schopnost konkurovat výrobkům domácím, které jsou zdaněné méně. Pro
svůj možný dopad na vnitřní trh je daňová diskriminace stejně nebezpečná jako cla. Komunitární právo toto riziko předvídá a zakazuje
daňovou diskriminaci dováženého zboží. Zákaz diskriminace má dvojí
podobu:
i zákaz vyššího daňového zatížení dovážených výrobků než stejných
nebo podobných výrobků domácích
i zákaz vyššího daňového zatížení dovážených výrobků než výrobků
sice ne podobných či stejných, ale z hlediska spotřebitelů zaměnitelných
V obou případech daňové diskriminace existuje riziko, že vyšší cena
(způsobená vyšším zdaněním) přiměje spotřebitele, aby si vybral (díky
nižšímu zdanění) levnější stejný či podobný domácí výrobek nebo dá
přednost domácímu výrobku zaměnitelnému. Právo ES proto zakazuje
jak daňovou diskriminací výrobků, které jsou si „podobné“, tedy „mají
podobné vlastnosti a uspokojují stejné potřeby z hlediska spotřebitelů“
(čl. 90, odst. 1 SES), tak i daňovou diskriminaci v situacích, kdy sice
výrobky nejsou podobné, ale vzájemně si konkurují, byť pouze potenciálně, částečně nebo nepřímo za podmínky, že by daňová diskriminace sloužila k nepřímé ochraně domácích výrobků (čl. 90, odst. 2 SES).
Komunitární právo zakazuje daňovou diskriminaci přímou i nepřímou. O přímou diskriminaci půjde, pokud je daň z dovážených výrobků ve srovnání s výrobky domácími výslovně vyšší. Diskriminace může
mít podobu vyšší daňové sazby (na domácí automobily daň 10%, na
dovážené 25%), osvobození od daně výhodného pro domácí výrobky
96
(od daně osvobozené automobily invalidů, pokud mají domácí značku
vozu), přísnějšího režimu výběru daně u dovážených výrobků (u dovážených automobilů se daň vybírá v okamžiku překročení státní hranice,
u domácích až na konci kalendářního roku) nebo přísnějších sankcí za
porušení daňových povinností (vyšší pokuty za nezaplacení daně
u dovozových automobilů než u domácích). V případu Hansen (Hansen v. Hauptzollamt Flensburg, C-148/77 a C-91/77) ESD prohlásil, že
německý systém daňových úlev u daní z alkoholických nápojů vyrobených z ovoce v malých německých firmách a družstvech odporuje principu daňové nediskriminace. Nekompatibilitu s právem ES nezpůsobila samotná existence daňových úlev, ale fakt, že úlevy byly dostupné
pouze německým výrobcům, a ne výrobcům ze všech členských zemí ES
(tehdy EHS), kteří nabízeli své alkoholické výrobky na německém trhu
– došlo tedy k přímé diskriminaci neněmeckých výrobců.
K nepřímé daňové diskriminaci dojde v situaci, kdy sice formálně platí
stejná daňová pravidla pro všechny výrobky (domácí i dovážené), ale
pravidla jsou nastavená tak, aby větší daňová zátěž dopadla na výrobky
dovážené. Ve Francii se v osmdesátých letech vybírala daň z automobilů, která byla poměrně mírná u automobilů s malým objemem motoru
a výrazně vyšší u automobilů s velkou kubaturou. Daňové schéma platilo stejně pro francouzské i dovážené vozy. Komise ale zjistila, že
žádný ve Francii vyráběný vůz nespadal do kategorie „velkých“ automobilů s vysokým zdaněním. ESD následně prohlásil francouzský
systém za nepřímo diskriminující pro zahraniční výrobce (Humblot
v. Directeur de Services Fiscaux, C-112/84, a Feldain v. Directeur de
Services Fiscaux, C-433/85).
V sedmdesátých letech Francie uvalila vyšší daňové sazby na alkoholické
nápoje vyrobené z obilnin (typicky whisky, vodka, gin) než na alkoholické nápoje, na počátku jejichž výroby je víno či ovoce (například koňak
nebo calvados). Netřeba zdůrazňovat, že tradiční francouzské alkoholické výrobky, jako je koňak, spadaly do méně zdaněné skupiny, a francouzský daňový systém proto mohl mít výrazně ochranářský dopad.
ESD ve svém rozhodování o potenciálním ochranářském dopadu nemusel nic podrobněji zkoumat, protože výhodnost daného daňového
systému pro francouzské výrobce byla evidentní. Místo toho se zaměřil
na podobnost obou kategorií alkoholických nápojů – zkoumal, jestli
jsou obě kategorie podobné ve smyslu čl. 90, odst 1. Argumentem pro
97
byl zejména obdobný obsah alkoholu. Proti němu stálo tvrzení zástupců Francie, že se obě kategorie výrobků liší svými chuťovými vlastnostmi, původní surovinou i typickým způsobem konzumace. Podle francouzského názoru je whisky aperitiv, který se obvykle podává před jídlem, zatímco koňak je digestiv, jenž se typicky konzumuje až po hlavním jídle. ESD se přiklonil k názoru, že alkoholické výrobky vyrobené
z obilnin a alkoholické nápoje vyrobené z vína či ovoce „sdílejí dostatečně podobné vlastnosti, aby minimálně za určitých podmínek představovaly alternativy volby pro spotřebitele“, a proto byly „podobné“ ve
smyslu čl. 90, odst. 1 SES. Protože francouzský daňový systém zvýhodňoval z těchto podobných alkoholických nápojů ty, které pochází
z Francie, ESD ho prohlásil za odporující právu ES.
Podobný přístup zaujal ESD ve sporu Komise s Dánskem, kdy neuznal
specifika dánského aquavitu za dostatečný důvod pro jeho daňové zvýhodnění oproti ostatním alkoholickým nápojům. Obdobně dopadl
spor Komise s Řeckem, kdy pro změnu byly typické řecké nápoje
(ouzo) zvýhodněné nižší sazbou daně z přidané hodnoty (Komise
v. Dánsko, C-171/78, Komise v. Řecko, C-230/89).
Daňovou diskriminací zakázanou podle čl. 90, odst. 2 se zabýval ESD
ve sporuo zdanění piva a vína ve Velké Británii (Komise v. Velká Británie, C-170/78). V sedmdesátých a osmdesátých letech uplatňovala
Velká Británie odlišné spotřební daně na pivo a víno, přičemž daňové
zatížení vína bylo výrazně vyšší než daň z piva. Protože je Velká Británie významným výrobcem piva, zatímco množství vína vyrobeného na
britském území je zanedbatelné, považovala Komise tento systém zdanění za nepřímou diskriminaci dovážených výrobků a jako takový
v rozporu s právem ES. ESD musel při řešení tohoto sporu nejdřív rozhodnout, zda je ve Velké Británii pivo a víno ve vztahu konkurence –
tedy zda z hlediska spotřebitele mají podobný účel a jsou vzájemně
zaměnitelné a ve vztahu vzájemné konkurence. Pokud ano, ESD by
zkoumal, nakolik může odlišné zdanění obou výrobků ovlivnit jejich
cenu, a tudíž výběr spotřebitelů mezi oběma komoditami.
Hlavním argumentem Velké Británie bylo, že víno a pivo nejsou v soutěžním poměru, a proto jejich odlišné daňové zatížení nezpůsobuje nepřímou daňovou diskriminaci zakázanou právem ES. Podle jejího stanoviska
mají pivo a víno odlišnou sociální funkci (pivo se popíjí spíš v hospodách,
98
zatímco víno doma či na uzavřených večírcích), odlišné typické spotřebitele (pivo pijí spíš dělníci a nižší střední třída, zatímco typickým konzumentem vína je příslušník vyšší střední třídy) i odlišnou cenovou strukturu (cenové rozmezí je u vín výrazně širší než cenové spektrum piva).
ESD argumenty Velké Británie neuznal a prohlásil, že se zakládají víc
na tradičních stereotypech než na tvrdých sociologických datech.
Podle ESD by byl odlišný systém zdanění obhájitelný u dražších či silnějších vín, ale ne u vín s nižším obsahem alkoholu, které si konkurují
právě s pivem. Proto prohlásil, že Velká Británie vyšším zdaněním vína
než piva porušila zákaz diskriminace obsažený v právu ES.
Příkladem daňové diskriminace spočívající v sofistikovanějším a subtilnějším zvýhodnění domácích výrobců, než je nižší sazba daně, byl
zmíněný francouzský případ koňak versus whisky. Celková daň z alkoholických nápojů se skládala z prodejní daně, kterou byly zatíženy
všechny alkoholické nápoje, a výrobní daně, které podléhaly pouze
aperitivy, což byly podle francouzské definice nápoje vyrobené z obilovin. Pokročilejší systém jemné diskriminace cizích nápojů pak zavedlo Belgické království při zdanění piva. Domácí pivo (pivo vyrobené
v Belgii) bylo zdaněné podle množství horkého sladu (wort) použitého při výrobě, zatímco u zahraničních piv se daň vyměřovala jednotně
podle jejich objemu a síly. Podle Komise belgický systém zdanění piva
naprosto postrádal transparentnost a daňové zatížení dovážených piv
bylo dost náhodné – a proto se nedalo vyloučit, že dochází k diskriminaci dovážených piv oproti pivům belgickým. Hlavním argumentem
Belgie bylo, že množství sladu není přímo úměrné množství vyrobeného piva – záleží na efektivitě pivovaru. Protože ale u dovážených piv
nebylo možné počáteční množství sladu zjistit, vypočítávala se výše
jejich zdanění jednodušším způsobem. ESD se přiklonil ke stanovisku
Komise a prohlásil za odporující právu ES i takový systém, kde k daňové diskriminaci zahraničních výrobků dochází pouze v některých případech (například u velice efektivních zahraničních pivovarů, u kterých není jejich efektivita daňově zohledněna stejně jako u nadprůměrně efektivních belgických pivovarů).
Jinou překážku, než pro volný pohyb zboží představuje daňová diskriminace, představují rozdíly v daňových systémech členských států.
Daňové systémy členských zemí jsou ale oblastí, která se harmonizuje
99
jen velmi pomalu. Harmonizace se soustřeďuje na nepřímé daně
(DPH, spotřební daně, daň z obratu) a k přijetí komunitární normy je
třeba jednomyslného souhlasu států (čl. 93 SES).
V oblasti daně z přidané hodnoty je sladěný způsob jejího vybírání,
způsob výpočtu jejího základu a částečně i její sazby. Členské státy by
měly zavést pouze dvě sazby DPH: normální v rozsahu 15 – 25% a sníženou v rozsahu 5 – 9%. V souladu s komunitárním právem lze některé výrobky a služby zatížit i nižší DPH, která může být až nulová – kterých výrobků a služeb se to týká, ale stanovuje komunitární právo.
V oblasti spotřebních daní ES harmonizovala minimální daňovou
zátěž tabákových výrobků, pohonných hmot (kde v v současné době
probíhá debata o výrazném zvýšení dolní hranice zdanění motorové
nafty) a alkoholických nápojů. Zvláštní situace je u vína, kde není
minimální sazba stanovená vůbec (a členské státy tedy nemusí víno
spotřební daní vůbec zatížit), a u nápojů s obsahem alkoholu méně
než 2,8%, piva vyrobeného v malých pivovarech (s produkcí pod
200.000 hektolitrů ročně), z etanolu vyrobeného v malých palírnách
(pod deset hektolitrů čistého alkoholu ročně), z francouzského rumu
(z francouzských zámořských departamentů) nebo řeckého ouza, kde
mohou členské státy daň snížit pod harmonizované minimum. Některé alkoholické nápoje mohou být od daně zcela osvobozené (typicky
denaturovaný alkohol, nápoje vyráběné pouze pro soukromou spotřebu nebo alkoholické nápoje používané pro výrobu octa, léků, příchutí nebo k přípravě potravinářských výrobků). Platí samozřejmě i některé regionální výjimky z komunitární úpravy, například pro oblasti Lesbos, Chios, Samos, Dodekanes a Kyklady (Řecko), Gorizia a Aosta (Itálie), Madeiru a Azory (Portugalsko).
OdstranÏnÌ kvÛt (kvantitativnÌch omezenÌ)
na dovoz a v˝voz zboûÌ mezi st·ty EU
Členský stát by mohl zabránit konkurenci výrobků z jiné země EU
i stanovením kvóty na dovoz příslušné komodity. Dopad dovozní (či
vývozní) kvóty na vnitřní trh je ještě ničivější než dopad cel nebo daňové diskriminace. Cizí výrobky mohou svou kvalitou či reputací překonat nevýhodu, kterou vyšší cena (zapříčiněná vyšším clem nebo zdaněním) představuje, a přimět zákazníky, aby jim před domácími výrobky
dali přednost. Kvóta je ale smrtící – na trh se nedostanou žádné výrob100
ky nad její rámec, a zákazník tedy ani nemá možnost volit mezi domácí a dováženou komoditou. Komunitární právo proto zakazuje členským státům zavést kvóty (kvantitativní omezení) na dovoz či vývoz.
Stejně jako kvóty se posuzuje praxe, kdy je třeba žádat o dovozní či
vývozní licenci. Tento režim není povolený dokonce ani tehdy, když se
povolení (licence) v praxi vydává všem zájemcům a žádost o něj je ryzí
formalitou (International Fruit v. Produktschap voor Groenten en
Fruit, C-51-54/71).
OdstranÏnÌ obecnÈ diskriminace v˝robk˘ z jin˝ch st·t˘ EU
(z·kaz opat¯enÌ s ˙Ëinkem rovnocenn˝m kvantitativnÌm omezenÌm dovozu a v˝vozu)
Podobně jako kvóty (kvantitativní opatření) na hranicích působí diskriminační opatření vůči dováženým výrobkům v legislativě (nebo
praxi) státu. Tyto nefinanční obchodní zábrany vůči dováženým
výrobkům (jiné než cla nebo daně) mohou mít podobu administrativních překážek, vyhrazení některých oblastí vnitřního obchodu pouze
domácím výrobkům nebo nevýhodného nastavení obecných předpisů
pro dovážené zboží. Opatření s účinkem rovnocenným kvótám vytvářejí jakousi „vnitřní kvótu“, kdy v části vnitrostátního trhu zabrání konkurenci zahraničních výrobků nebo ji omezí – bariéra pro dovoz či
vývoz výrobků se pouze posune z vnější hranice dovnitř státu.
ESD definoval takové opatření s účinkem rovnocenným kvótám velmi
široce – jako „každou úpravu obchodu členských států, která může
obchod uvnitř ES přímo nebo nepřímo, skutečně nebo potenciálně
ohrozit“ (Procureur du Roi v. Dassonville, C-8/74).
Tzv. definici Dassonville je možné uplatnit proti přímé diskriminaci
zahraničních výrobků (když se na dovážené výrobky explicitně uplatňují přísnější pravidla) i proti diskriminaci nepřímé (když se na domácí i zahraniční výrobky formálně uplatňují stejná pravidla, nastavená
ale tak, aby vyhovovala zejména domácím výrobkům).
Přímá diskriminace může mít podobu vyloučení zahraničního výrobku z části domácího trhu (státní úřady mohou používat pouze domácí
automobily), přísnějších standardů pro zahraniční výrobky (například
přísnější bezpečnostní požadavky na dovážené automobily) nebo stát101
ní akce podporující domácí výrobu. V kauze „Buy Irish“ (Komise
v. Irsko, C-249/81) neobhájilo Irsko před ESD svou kampaň za zvýšení
odbytu irských výrobků v Irsku – dokonce ani když kampaň nestanovila žádná závazná pravidla pro prodej (šlo o přesvědčovací kampaň,
výhodnější podmínky pro prezentaci domácích výrobků, označení
symbolem Guaranteed Irish) a byla jen částečně financovaná ze státních zdrojů (většinu rozpočtu poskytly soukromé firmy). ESD rozhodl v neprospěch Irska i přesto, že celá kampaň skončila neúspěchem.
Nepřímá diskriminace má podobu norem a standardů, které mají formálně zatížit domácí a zahraniční výrobky stejně, v praxi ale nastavení
podmínek výrazně nahrává výrobkům domácím. Členské státy byly
poměrně vynalézavé při vymýšlení na první pohled neutrálních domácích zákonů, které ale ve svém důsledku bránily dovozu výrobků
z jiných zemí EU nebo alespoň nutily jejich výrobce k úpravám, které
dovážený výrovek prodražily.
Nejčastěji se domácí předpisy týkaly balení a označování výrobků. ESD
potvrdil povinnost označovat dovážené výrobky jazykem příslušné
země (důvodem byla ochrana spotřebitele – viz kapitola o výjimkách).
Za neslučitelnou s komunitárním právem ale prohlásil povinnost
označovat výrobky pouze v jazyce příslušné země, tedy odstranit ostatní nápisy, pokud nemohlo dojít k záměně cizojazyčného označení
s jiným pojmem v domácím jazyce. Bizarnějším omezením byla například nutnost používat vodní trubky tradičního irského průměru ve
veřejné zakázce na zásobování vodou (Komise v. Irsko, C-45/87).
Zásadní krok v chápání (výkladu) zákazu opatření s účinkem rovnocenným kvantitativním omezením dovozu a vývozu učinil ESD na
konci sedmdesátých let v souvislosti s německou regulací trhu s alkoholem. Podle německých norem (platných pro domácí i dovážené
nápoje) musely alkoholické nápoje vyráběné destilací ovocných šťáv
obsahovat alespoň 25% alkoholu. Francouzský rybízový likér Cassis de
Dijon, dovážený do Německa firmou Rewe, nedosáhl ani 20% a německé úřady jeho distribuci zakázaly. ESD v odpovědi na předběžnou
otázku německého soudu (Rewe, C-120/78) prohlásil, že každému
výrobku legálně vyrobenému v jednom státě EU (v souladu s normami
státu původu) musí být umožněn přístup na trh všech států EU – a to
i když výrobek nesplňuje normy státu, kde dojde ke konečnému pro102
deji. Výjimkou jsou podle ESD pouze situace, kdy jde o ochranu naléhavých požadavků veřejného zájmu (mandatory interests) – jako je
ochranu zdraví, ochranu spotřebitele, možnost účinné daňové kontroly, čistotu obchodního styku nebo ochranu životního prostředí
(rozvedeno níže).
Rozsudek Cassis de Dijon byl přijat s dvojakými pocity. Na jedné straně byla odstraněna další systémová překážka vytváření vnitřního trhu.
Souběžně tento rozsudek odstartoval nový přístup k harmonizaci
v komunitárním právu. Napříště už nebylo nutné harmonizovat všechny detaily dotčené kategorie výrobků – stačilo sladit naléhavé požadavky.
Kritici rozsudku Cassis argumentovali rizikem, že se výroba soustředí
do států s nejměkčími normami, a tam vyrobené nekvalitní výrobky
zaplaví státy s přísnějšími standardy. Vývoj nedal obavám z obecného
poklesu kvality v Evropské unii za pravdu. Přesun výroby do států
s měkčími standardy se ukázal jako příliš nákladný a nejistý podnik.
Navíc se členské státy mohou nebezpečným výrobkům bránit prostřednictvím výjimky naléhavých opatření (mandatory requiremetns).
Další námitkou vůči rozhodnutí Cassis bylo to, že umožňuje obrácenou diskriminaci, tedy diskriminaci domácích výrobků ve srovnání
s výrobky zahraničními, protože stát může od domácích výrobců vynucovat vlastní „přísné“ standardy, ale od dovážených nikoliv. Na tuto
námitku ESD odpověděl, že komunitární právo obrácenou diskriminaci nezakazuje. Jestli si stát ponechá své přísnější standardy, které
mohou domácí výrobce znevýhodnit vůči konkurenci ze zbytku EU, je
otázkou volby konkrétního státu (jeho vlády a parlamentu a následně
voličů).
ESD obvykle vykládal zákaz diskriminace na základě doktríny Cassis
velmi přísně. Podle ESD jsou nepřijatelná i opatření, jejichž dopad na
obchod mezi státy EU je velice malý nebo čistě teoretický. Prohlásil za
neslučitelnou francouzskou regulaci standardů pro konzervy s husími
játry, přestože naprostá většina konzerv na francouzském trhu byla
vyrobena ve Francii a to malé množství konzerv vyrobených v jiných
členských státech (kde specifické předpisy pro konzervy s husími játry
neexistovaly) v praxi francouzské předpisy splňovalo (Komise v. Francie, C-184/96). Podobně ESD prohlásil za v principu neslučitelné
103
s komunitárním právem omezení dovozu týkající se velmi malé oblasti. ESD tak při posuzování diskriminace zahraničního zboží neuznává
princip "de minimis", tedy že existují tak malá omezení mezistátního
obchodu, že jsou pod jeho rozlišovací schopnost, a proto se jimi nezabývá (princip de minimis se přitom například uplatňuje v evropském
právu hospodářské soutěže). V případu Bluhme (C-67/97) šlo o zákaz
dovozu včel na dánský ostrůvek Lorso, který představuje pouze 0,3%
dánského území (důvodem byla ochrana endemického druhu včel žijících na tomto ostrově). ESD sice v tomto konkrétním případu uznal
výjimku z volného pohybu zboží na základě ochrany zdraví zvířat, ale
jinak by bylo i toto minimální územní omezení v rozporu s právem ES.
Z doktríny Cassis se postupem času stal „popravčí“ legislativy členských států. Stačilo, aby dovozce, kterému nevyhovoval nějaký standard státu, kam měl v úmyslu dovážet, poukázal na to, že obdobný
standard v zemi původu neexistuje. Stát dovozu mohl svou vlastní
normu obhájit jen tehdy, pokud šlo o harmonizovaný standard ES
nebo pokud se dal domácí standard obhájit jako jedna z výjimek, analyzovaných níže. V opačném případě sice domácí standard Evropský
soudní dvůr nezrušil, ale nebylo možné jeho plnění od dovážených
výrobků vyžadovat.
Na vzrůstající počet pokusů o zpochybnění vnitrostátních norem
založených na aplikaci doktríny Cassis reagoval ESD dvojím způsobem. Jednak rozšiřováním seznamu naléhavých požadavků coby důvodu pro výjimku ze zákazu opatření s účinkem rovnocenným kvantitativním omezením dovozu a vývozu V případu o legalitu dánského
režimu vratných lahví (Komise v. Dánsko, C-302/86) přibylo do výčtu
naléhavých požadavků životní prostředí a ve sporu o legalitu regulace
prodeje videokazet ve Francii ochrana kulturního průmyslu (Cinéthetique SA v. Fédération Nationale de Cinémas Français, C-60,61/84).
Na druhý typ reakce ESD pak došlo v roce 1993 v případu Keck a Mithouard (C-267,268/91). Kecka a Mithouarda stíhal francouzský soud
proto, že v síti svých supermarketů v Alsasku prodávali zboží se ztrátou
(za nižší cenu než cenu nákupní), což francouzská legislativa zakazovala. Důvodem byla ochrana drobných obchodníků před obchodními
taktikami velkých obchodních řetězců. Část zboží, které se ve Francii
prodávalo se ztrátou, pocházelo ze státu EU, kde podobné omezení
104
neexistuje (SRN). K jistému překvapení odborné veřejnosti ESD francouzský zákaz prodeje se ztrátou za odporující komunitárnímu právu
neprohlásil. Podle něj se princip Cassis vztahuje pouze na opatření
regulující složení a vlastnosti výrobků, ne na pravidla prodeje zboží
(selling arrangements). Členské státy mohou vynucovat plnění svých
mantinelů pro prodejní metody (reklama, prodejní doba, cenová kontrola) i u výrobků z jiných států EU – jediným omezením je, že stejná
pravidla musí platit pro domácí i dovážené zboží.
Každé vnitrostátní opatření spadá do jedné ze dvou kategorií – providla
pro prodej nebo pravidla pro vlastnosti výrobku – a tyto kategorie se vzájemně vylučují. Státy pochopitelně mají sklon k tomu klasifikovat své
standardy jako regulaci podmínek prodeje – kde mají podle komunitárního práva větší volnost. ESD naopak v hraničních případech spíš zařadí
vnitrostátní regulaci do kategorie složení a vlastnosti výrobku – a vyžaduje od členského státu, aby ji obhájil jako výjimku z důvodu naléhavých
požadavků (Vereinigte Familiapress Zeitungsverlags v. Heinrich Bauer
Verlag, C-368/95 – kde ESD určil, že rakouský zákaz zařazovat do časopisů křížovky o ceny spadá do kategorie regulace vlastností výrobků,
a odmítl argumentaci Rakouska, že jde o úpravu prodeje a propagace
výrobků).
Zákaz diskriminačních opatření se týká pouze akcí prováděných, iniciovaných či vynucovaných orgány státu (veřejnými orgány). Pokud se
z vlastní vůle (tj. nejsou k tomu donuceni například zákonem nebo
veřejnoprávními standardy) rozhodnou diskriminovat zahraniční
zboží soukromé subjekty, je to v principu s právem ES v souladu.
Pokud se patrioticky smýšlející majitel soukromé firmy rozhodne, že
bude kupovat pouze nákladní vozy vyrobené v jeho zemi či nakupovat
pouze domácí víno, jeho rozhodnutí evropské právo nezpochybní.
Soukromá diskriminační akce ale nesmí přerůst v zabraňování používání cizích výrobkům ostatním – například blokády francouzských
zemědělců proti dovozům zemědělských komodit ze zbytku ES, kdy
byla Francie Evropským soudním dvorem odsouzena za svou nečinnost (Komise v. Francie, C-265/95).
Zákaz kvót (kvantitativních omezení) na vývoz a dovoz a opatření
s rovnocenným účinkem nejsou bez výjimek. Výjimky lze rozdělit do
tří kategorií:
105
výrobky, které jsou z volného pohybu zboží vyloučené – zbraně,
munice a vojenský materiál (čl. 296 SES) – kde členské státy mohou
přijmout opatření chránící domácí vojenský průmysl, omezení ale
nesmí zasahovat do obchodu se zbraněmi jiného než výlučně vojenského charakteru (například lovecké zbraně)
i výjimky z důvodu ochrany veřejného pořádku, zdraví, veřejné bezpečnosti, ochrany národního uměleckého, historického nebo archeologického dědictví, ochrany průmyslového a duševního vlastnictví
(čl. 30 SES)
i tzv. naléhavé požadavky (mandatory requirements) veřejného
zájmu, formulované ESD
i
Komunitární právo umožňuje omezit volný pohyb zboží z důvodu
ochrany veřejné morálky, veřejného pořádku a bezpečnosti, zdraví
lidí, zvířat a rostlin, ochrany národního uměleckého, historického
nebo archeologického dědictví nebo ochrany průmyslového a duševního vlastnictví (čl. 30 SES). Tak dlouhý seznam důvodů pro výjimky
by umožnil obhájit téměř každou protekcionistickou politiku. Proto
je klíčové, že Smlouva výjimky dále omezuje – a to zákazem jejich použití k svéhlavé diskriminaci zahraničního zboží či úmyslnému (disguised) omezení obchodu mezi členskými státy. Výjimky pro omezení
dovozu i vývozu jsou formálně stejné (formulace výjimky v SES je
totožná), ale výjimky pro vývoz ESD vykládá volněji – tak Nizozemí
obhájilo svůj zákaz zpracování a skladování koňského masa s odůvodněním, že by mohly být potraviny obsahující koninu vyvezeny do
států, kde je distribuce potravin obsahujících koňské maso zakázána
(Groenvelt, C-15/79).
Při sporech o výjimky z důvodu ochrany veřejné morálky posuzoval
ESD často případy týkající se dovozu „obscénních materiálů“ do Velké
Británie. Velká Británie na základě ochrany veřejné morálky obhájila
absolutní zákaz dovozu pornografických materiálů vyrobených
v jiných státech EU, i když samotné držení pornografických materiálů
nebylo ve Velké Británii nelegální (R. v. Henn a Darby, C-34/79).
Ochrana zdraví lidí, zvířat a rostlin je zejména základem veterinárních
a fytosanitárních opatření, která mohou vést až k zákazu dovozu konkrétní komodity. I zde však musí být omezení přiměřená riziku - například zvýšenému výskytu newcastelské choroby drůbeže ve Velké Britá106
nii (Komise v. Irsko, C-74/82) nebo riziku pro ohrožené druhy domácích zvířat (Ditlev Bluhme, C-67/97).
Případy týkající se omezení z důvodu ochrany veřejného pořádku
(public policy) jsou poměrně málo časté. ESD například odmítl francouzskou obhajobu minimálních prodejních cen benzínu, výhodných
pro francouzské rafinérie, ale ne pro dovozce z ostatních států EU,
kteří nemohli využít nižší výrobní cenu v zahraničí. Francie argumentovala výjimkou z důvodu veřejného pořádku. Podle jejího názoru by
neregulované ceny benzínu a jiných pohonných hmot vedly k nebezpečí pouličních nepokojů a násilí. ESD v tomto konkrétním případě
francouzská argumentace nepřesvědčila, i když v principu uznal riziko
pouličních nepokojů jako důvod k omezení volného pohybu zboží
(Cullet v. Centre Leclerc, C-231/83).
Významné rozhodnutí ESD v oblasti veřejné bezpečnosti se týkalo preferenčního zacházení s vlastním petrochemickým průmyslem v Irsku.
Strategický význam přežití vlastního petrochemického průmyslu (ve
světle ropných krizí v roce 1973 a 1980) byl podle ESD přiměřeným
důvodem k diskriminaci zahraničních firem v ropném průmyslu
(Campus Oil Ltd. v. Minister for Industry and Energy, C-72/83). Tolerance Evropského soudního dvora vůči preferování domácího petrochemického průmyslu kvůli strategickým zájmům státu ale má své
meze – v posledních letech začíná dokonce pohlížet na ropu jako na
víceméně standardní zboží (Komise v. Řecko, C-398/1998).
Omezení obchodu z důvodu ochrany vlastního národního uměleckého, historického nebo archeologického dědictví se týká převážně omezení vývozu – typicky zákaz vyvážet historické předměty nebo povolovací režim pro jejich vývoz.
Výjimka založená na ochraně průmyslového a duševního vlastnictví
respektuje odlišnosti v systémech ochrany duševního a průmyslového
vlastnictví jednotlivých členských států. Pokud by tato výjimka neexistovala, mohlo by dojít k tomu, že ze států se slabší autorskoprávní nebo
patentovou ochranou by se vyváželo zboží do států se silnější úrovní
ochrany. Podobně by se držitel patentu v jedné zemi nemohl bránit konkurenci držitelů patentů v ostatních zemích EU. Komunitární právo
pohyb zboží mezi členskými státy v případě nekompatibility automatic107
ky neomezuje, pouze umožňuje členským státům vyžadovat i od dovážených výrobků plnění jejich vlastních standardů práva duševního a průmyslového vlastnictví. ESD navíc tuto výjimku interpretuje poměrně úzce
(Deutsche Grammophon v. Metro, C-78/70, série případů Centrafarm
C-15-16/74, Hoechst, C-19/84).
V judikatuře Cassis de Dijon zavedl ESD termín „naléhavé požadavky“
neboli „kategorické požadavky“ veřejného zájmu (mandatory requirements), které umožňují státu uplatňovat jeho standardy nediskriminační povahy i na dovážené výrobky. Rozdíl mezi výjimkami podle čl.
30 SES a naléhavými požadavky je v tom, že opatření spadající pod čl.
30 mohou být přijata s přímým záměrem zabránit dovozu či vývozu,
zatímco v případě naléhavých požadavků je omezení obchodu mezi
členskými státy pouhým vedlejším (nezamýšleným) důsledkem nediskriminačního vnitrostátního opatření (režimu).
Co patří mezi naléhavé požadavky, neurčuje přímo primární právo, ale
judikatura ESD. ESD v případu Cassis mezi ně zařadil ochranu zdraví,
ochranu spotřebitele, možnost účinné daňové kontroly a čistotu
obchodního styku. Později byl seznam rozšířen i o ochranu životního
prostředí a ochranu zájmů filmařského průmyslu.
Obhájitelnost naléhavých požadavků je omezena požadavkem proporcionality (přiměřenosti).
Na naléhavé požadavky se pokoušelo odvolat Německo už v případu
Cassis de Dijon. Stanovení minimálního obsahu alkoholu bylo podle
jeho názoru v souladu s režimem výjimek založených na naléhavých
požadavcích. Německo argumentovalo zejména ochranou veřejného
zdraví a zabráněním nekalým obchodním praktikám. Veřejné zdraví
podle SRN ohrožovala distribuce nápojů s nízkým obsahem alkoholu
proto, že by mohla přispět k vyšší toleranci k požívání alkoholických
nápojů obecně. Tento argument ESD odmítl s tím, že je v SRN volně
dostupná široká škála nápojů s nízkým obsahem alkoholu (například
pivo, víno), a navíc se v Německu tradičně pijí i nápoje s vysokým obsahem alkoholu ředěné nealkoholickými nápoji. Nekalých obchodních
praktik se SRN obávala proto, že by dovážené alkoholické nápoje mohly
mít ve srovnání s domácími lihovinami komparativní výhodu (díky nižší
ceně), a proto by mohlo dojít k obrácené diskriminaci německých
108
výrobců. Tuto námitku ESD odmítl s poukazem na to, že obrácenou diskriminaci domácích výrobců právo ES nezakazuje. A navíc je možné stanovit povinnost označit alkoholický nápoj údajem o zemi původu
a obsahu alkoholu, a zajistit tak čistotu obchodních praktik.
Jindy neprošel testem přiměřenosti německý zákaz zmrzlinových tyčinek Mars (dovážených do Německa z Francie), na kterých byl v rámci
celoevropské reklamní kampaně vyznačen pruh s nápisem „větší
o 10%“, jehož plocha výrazně překračovala 10% obalu (tyčinka sama
byla skutečně o 10% větší). Podle ESD sice zákaz skutečně sloužil
ochraně spotřebitele před nekalou reklamou, ale jeho použití bylo
nepřiměřené pro „rozumně obezřetného spotřebitele“ (Mars,
C-470/93).
Dalším příkladem neúspěšné argumentace založené na naléhavých
požadavcích byl spor mezi Komisí a Spolkovou republikou Německo
o regulaci trhu piva v osmdesátých letech. SRN požadovala, aby domácí i dovážené pivo splňovalo požadavky německého zákona o čistotě
piva, který mimo jiné povoloval za suroviny pro výrobu piva pouze
slad, kvasinky, vodu a chmel. Ty druhy piv, které obsahovaly i jiné složky, jako jsou barviva, příchuti nebo konzervační látky, nebylo možné
v SRN distribuovat jako pivo. Tak byla mnohá piva vyráběná v Dánsku,
Nizozemí či Belgii vyřazená ze hry. Argumenty SRN se opět soustředily na dva kategorické požadavky – ochranu spotřebitele a ochranu
veřejného zdraví. Podle Německa bylo třeba chránit domácí spotřebitele před tím, že by si v domnění, že kupují tradiční německé pivo
(rozuměj pivo vyrobené podle zákona o čistotě piva), koupili například belgické pivo s příchutí třešní. ESD obavu německých úřadů
o chuťovou integritu německých konzumentů piva odmítl s tím, že
průměrně opatrnému spotřebiteli bude k rozlišení německého a cizího piva stačit nápis na etiketě, případně doplněný seznamem příměsí.
ESD ve svém rozsudku dodal, že riziko kulturního a organoleptického
šoku německých pivařů výrazně zmírňuje fakt, že řada z nich už navštívila sousední země, kde konzumovali belgické, holandské či dánské
pivo odporující německých normám.
Druhá linie obrany zákona o čistotě piva se opírala o ochranu zdraví
německých občanů. SRN připouštěla, že přísady v pivech vyráběných
v ostatních členských zemích Evropské unie nejsou samy o sobě jedo109
vaté či zdraví škodlivé (alespoň ne v běžných dávkách). Svou argumentaci ale založila na skutečnosti, že spotřeba piva v Německu výrazně překračuje evropský průměr – a při mimořádně vysoké spotřebě by
podle SRN některé přísady mohly způsobit negativní zdravotní
následky. Nelogičnost této argumentace je zřejmá – přísady by mohly
mít negativní zdravotní účinky, ale ty by výrazně překryly negativní
zdravotní následky spotřeby alkoholu obsaženého v takovém množství piva. ESD (přesněji generální advokát ve svém stanovisku k případu) rozporuplnou argumentaci SRN reflektoval i v lehce ironickém
komentáři: „…zdá se mi jako neproporcionální pravidlo, které vylučuje celou společnost z možnosti konzumovat jiné než doma vyrobené
pivo pouze proto, že některé přísady (v cizích pivech) mohou představovat riziko pro osoby, které vypijí přes tisíc litrů piva za rok, nebo
pro osoby trpící cirhózou jater. I když uznávám, že taková osoba
potřebuje ochranu, existují jiné metody, jak ji dosáhnout – zejména
lékařská péče a sebeovládání...“ (Komise v. SRN, C-178/84).
Použití kategorického požadavku ochrany veřejného zdraví bylo naopak úspěšné při přezkumu belgického zákazu müsli tyčinek se zvýšeným obsahem vitamínů. ESD uznal argument, že konzumace příliš velkých dávek vitamínů může být lidskému zdraví škodlivá, i když přesnou hranici tolerance dosud medicína nezná (Officier van Justitie
v. Sandoz BV, C-174/82). Belgický zákon o zákazu prodeje chleba
s obsahem soli nad 2% ale testem ESD neprošel pro nedostatek důkazů
o škodlivosti chleba s vyšším obsahem soli pro lidské zdraví (Christina
Bellamy, C-123/2000).
⁄prava st·tnÌch monopol˘
obchodnÌ povahy
I když v současné době převládá trend omezování role státu v ekonomice, ve dvacátém století zapojení státu do ekonomiky obecně vzrostlo. Státy si vyhradily monopolní či dominantní postavení v mnoha
oborech hospodářství – železnice, telekomunikace, distribuce energie, alkoholické výrobky (Skandinávie) nebo dokonce zápalky (Itálie).
Právo ES muselo reagovat na riziko, že by státy své monopolní postavení (dané často legislativou, a ne ekonomickou výkonností státního
monopolu) zneužívaly k ochraně domácích výrobců. Zároveň se státy
svého monopolního postavení v mnoha strategických nebo prostě
110
výnosných oblastech odmítly vzdát. Komunitární právo nalezlo kompromisní řešení, kdy sice státní monopoly obchodní povahy nezakazuje, ale jejich právní režim musí být takový, aby nediskriminoval subjekty z jiných států EU. Zákaz diskriminace se týká jak prodejců (například odmítnutí státní distribuční sítě nakupovat elektřinu od malé
elektrárny vlastněné cizinci), tak i zákazníků (vyšší ceny pro odběratele energie s cizím pasem).
OmezenÌ ve¯ejn˝ch podpor
soukrom˝m subjekt˘m
Se silnější rolí státu v ekonomice souvisí i růst objemu finančních prostředků ze státního rozpočtu určených soukromým firmám a jednotlivcům. Státní podpora soukromým firmám a jedincům má dvojí negativní dopad na vnitřní trh ES. Jednak obecně deformuje trh a narušuje
hospodářskou soutěž – firma, která získá státní podporu, je vůči svým
konkurentům na trhu zvýhodněná. A jednak mají státy sklon k tomu,
že poskytují podpory domácím firmám a jednotlivcům – což narušuje
obchod mezi členskými státy. Státní podpora poskytnutá domácí
firmě tak má diskriminační dopad na výrobky vyrobené konkurenčními firmami ze zahraničí.
Pro jejich negativní účinek na vnitřní trh komunitární právo státní
podpory v zásadě zakazuje. ESD pojem „státní podpora“ vykládá
poměrně široce – nejen jako přímé finanční transfery ze státního rozpočtu, ale i daňová zvýhodnění včetně daňových prázdnin, státní záruky za úvěr nebo exportní pobídky. Podporu nemusí poskytovat přímo
stát, ale i orgány samosprávy nebo instituce kontrolované státem či
napojené na státní rozpočet. Na druhé straně se za zakázanou podporu nepovažuje opatření k podpoře ekonomiky státu jako celku, které
nezvýhodňuje konkrétní obor či podnik – například plošné snížení
daně z příjmu právnických osob. Za zakázané se nepovažují ani státní
podpory malého rozsahu, které nemohou ovlivnit obchod mezi státy
EU (princip de minimis).
Existují dvě kategorie výjimek ze zákazu státních podpor. První jsou
výjimky automatické – ke státní podpoře není potřeba svolení žádného orgánu ES. Sem patří podpora v případě živelných katastrof a podpora sociálního charakteru poskytovaná jednotlivcům. I sociální pod111
pory musí respektovat princip zákazu diskriminace – například pokud
se podpora vyplácí v podobě potravinových kupónů, kupóny nesmí
být omezené na nákup domácího zboží.
Druhou skupinou výjimek ze zákazu státních podpor jsou podpory
povolené Evropskou komisí. Jsou to:
i podpory v rámci regionální politiky EU určené oblastem s podprůměrnou životní úrovní či vysokou nezaměstnaností (například investice ze spolkového rozpočtu SRN do nových spolkových zemí)
i projekty na podporu projektu celoevropského významu (například
Eurotunel)
i podpory, které mají napravit vážnou poruchu v ekonomice daného
státu (pomoc státu leteckým provozovatelům po 11. září 2001)
i podpora určitých hospodářských oblastí či činností, jako je věda
a výzkum nebo ochrana životního prostředí
i pomoc směřovaná do oblasti kultury a kulturního dědictví (například portugalský plán podpory začínajícím filmařům)
i podpory jiných oblastí podle rozhodnutí Rady EU (zde může Rada
kvalifikovanou většinou kategorie výjimek rozšířit)
Povolení či nepovolení podpory je v diskreci Komise. Komise obvykle
posuzuje přínosnost podpory Evropskému společenství jako celku,
přiměřenost výše podpory závažnosti problému, nutnost podpory
a možnost alternativních řešení. Rada EU může jednomyslným rozhodnutím prohlásil pomoc poskytovanou státem za slučitelnou s právem EU. Proti rozhodnutí Komise je rovněž možné se odvolat k ESD.
⁄prava zad·v·nÌ ve¯ejn˝ch zak·zek
Formou veřejných zakázek se vytváří okolo 15% HDP členských zemí.
Proti tendenci členských států zadávat veřejné zakázky přednostně
domácím firmám staví evropské právo princip otevřenosti veřejných
zakázek i pro zahraniční firmy. Zvláštní kritéria pro otevřenost a transparentnost rozhodování o veřejných zakázkách platí pouze pro zakázky velkého rozsahu – například nad 200.000 Eur u dodávek zboží a služeb, nad 600.000 Eur u dodávek v telekomunikačním sektoru nebo nad
pět miliónů Eur u zakázek na stavební práce. Zakázky nad uvedený
limit musí být veřejně vyhlášeny v Úředním věstníku ES. Evropské
právo stanoví i procesní postup při rozhodování o zakázkách, včetně
112
práva neúspěšných soutěžitelů na zdůvodnění rozhodnutí. V praxi je
dopad komunitární úpravy poměrně skromný – zahraniční firmy
dosud nevyhrávají ani 10% veřejných zakázek (Urban 2002:62).
Literatura k volnÈmu pohybu zboûÌ
a obecnÈ pr·ce k vnit¯nÌmu trhu:
Barnard, C., Scott, J. (ed.): The Law of the Single European Market, Hart
Publ. Oxford 2002
i Boch, C.: Language Protection and Free Trade: The Triumph of the Homo
McDonaldus?, European Public Law, 3/1998
i Dauses, M.: Příručka hospodářského práva EU, ASPI Praha 2002
i Král, R.: Komunitární právo a obrácená diskriminace, Evropské a mezinárodní
právo 7-8/2000
i Křepelka, F.: Mezinárodní a evropské mechanismy omezení státních (veřejných)
podpor: jednotlivé formy podpory, Evropské a mezinárodní právo 3-4/2002
i Urban, Z.: Evropský vnitřní trh a příprava České republiky na začlenění, Linde
Praha 2002
i Svoboda, P.: Hlavní problémy volného pohybu zboží v Evropském společenství,
Právník 8/2000
i Šlosarčík, I.: Jazyková politika ve členských zemích EU a její potenciální konflikt s komunitárním právem, Integrace 1/2002
i Tomášek, M.: Expanze doktríny vzájemného uznávání v evropském právu,
Právník 3/2001
i
113
114
Voln˝ pohyb osob
Voln˝ pohyb osob
VOLN› POHYB PRACOVNÕKŸ
Pohyb pracovní síly mezi státy EU je dalším prvkem vnitřního trhu.
Evropské primární právo nastavilo parametry volného pohybu pracovníků poměrně obecně, výraznou roli při jeho formulaci mělo sekundární právo (větší než u volného pohybu zboží), zatímco vliv ESD byl ve
srovnání s jeho rolí při formulaci praxe volného pohybu zboží menší.
Podle mnohých názorů společný trh pracovních sil v EU nevznikl, protože v jiném státě, než kterého jsou občany, pracuje pouze 2,9 miliónu
osob (1997), což je jen 1,7% práceschopného obyvatelstva EU (Urban
2002:70). Velkou část z tohoto počtu přitom tvoří přeshraniční pracovníci, kteří se každý den či týden na území „svého“ státu vrací (pendleři).
Největší podíl pracovníků z jiných států EU pracuje v Lucembursku,
které je následováno Belgií (mj. díky přítomnosti institucí EU). Na
opačném konci pomyslného žebříčku přitažlivosti pro pracovníky
z jiných států EU se nacházejí Španělsko a Itálie (Urban 2002:70).
Svoboda pohybu pracovníků se původně vztahovala pouze na ekonomicky aktivní osoby (pracovníky v pracovním nebo kvazipracovním
poměru). Později byly některé výhody svobody pohybu pracovníků rozšířeny i na jejich rodinné příslušníky a další nevýdělečné osoby (studenti a důchodci). Maastrichtská smlouva pak upravila právo volného pohybu a pobytu pro všechny občany EU (tj. každého občana některého ze
států EU) již bez vazby na ekonomickou činnost – hranice svobody
pohybu a pobytu na základě občanství EU však dosud nejsou přesně
ujasněny a příslušná judikatura ESD se teprve vytváří.
Smlouva nedefinuje pojem „pracovník“. Podle ESD je pracovník
(„worker“) pojem komunitárního práva, nezávislý na definici pracovníka v právních řádech členských států (Levin, C-53/81). Komunitární
právo chápe pracovníka, který může (v principu) využívat volnost
pohybu pracovníků, jako:
1. občana EU
2. který provádí závislou činnost
3. za úplatu
4. v jiné zemi EU, než je sám občanem
115
Voln˝ pohyb osob
ESD vykládá pojem pracovníka široce. Do kategorie pracovník spadají
i zaměstnanci na částečný úvazek, a dokonce i takoví, jejichž plat nedosahuje úrovně stanovené minimální mzdy (Kempf v. Staatssecretaris
van Justitie, C-139/85). Pracovníkem je podle komunitárního práva
i osoba, která v příslušném okamžiku nepracuje, ale je schopná přijmout zaměstnání v budoucnosti (Hoekstra v. BBDA, C-75/ 63). Výhody volného pohybu pracovníků ale nemohou využívat osoby, které
v zahraničí pracují bezplatně, zcela náhodile, v rámci pracovního rehabilitačního programu pro drogově závislé (Bettray v. Staatssecretaris
van Justitie, C-344/87) nebo bezdomovci vykonávající pouze příležitostné práce.
Volného pohybu pracovníků může využívat pouze občan EU (a v omezené míře i občané přidružených zemí v rámci úpravy v asociačních
dohodách). Občanství EU se odvozuje od občanství členského státu –
kdo je občanem, stanoví členské země autonomně. Poměrně komplikovaný systém úrovní občanství, z nichž jen některá dávají možnost
využívat volného pohybu osob, má Velká Británie. Spolková republika
Německo před sjednocením (1990) zaručovala výhody volného pohybu osob i občanům bývalé Německé demokratické republiky, pokud se
nacházeli na území EU. Právo využívat volný pohyb pracovníků má
i občan s dvojím občanstvím – státu EU a třetí země.
Princip volného pohybu pracovníků se týká všech fází pracovní činnosti – hledání zaměstnání, uzavření pracovní smlouvy a nástupu do
zaměstnání, průběhu zaměstnání, ukončení zaměstnání a období po
skončení zaměstnání.
Občané EU mají právo vstoupit na území jiného členského státu EU za
účelem hledání zaměstnání a pobývat tam. K překročení státní hranice
stačí občanu EU platný doklad totožnosti nebo pas (směrnice
č. 68/360/EHS). Vstupní víza (jako komplikace formalit při příjezdu)
mohou být vyžadována pouze při příjezdu příbuzných pracovníka
z nečlenské země EU. Při pobytu v jiném státě musí občan EU respektovat pobytový a registrační režim (například nahlásit přechodný
pobyt na policii), ale musí se s ním zacházet obdobě jako s občanem
příslušného státu – například nesmí být za opomenutí registrace na
policii výrazně vyšší sankce pro cizince-občana EU než pro občana
domácího (případ Watson and Belmann, C-118/75, nebo Komise
116
Voln˝ pohyb osob
v. Německo, C-24/97, kdy ESD prohlásil, že pokuta do výše 1000 DM
pro německé občany a do výše 5000 DM pro cizince je diskriminační
opatření). Občan EU má v cizině právo nahlásit se na úřad práce, který
má povinnost mu poskytnout obdobnou pomoc jako domácím žadatelům o práci. Délka doby, po kterou je pracovník oprávněný hledat
práci v jiném státě EU, není přesně určená, ale podle práva ES musí být
potenciálnímu pracovníku na hledání práce poskytnuta doba mezi
třemi až šesti měsíci (Antonissen, C-292/89, Komise v. Belgie, C344/95), i když jednotlivé státy mohou tolerovat žadatele o práci z jiné
země EU i déle.
Občan EU má právo ucházet se o místo a nastoupit do zaměstnání
v jiném státě EU. Uzavření pracovní smlouvy nelze vázat na udělení
pracovního povolení jako u občanů třetích zemí. Stát si také nemůže
vyhradit monopol při zprostředkování práce zahraničních pracovníků
nebo zavést pro zahraniční pracovníky kvóty.
I během výkonu práce je klíčovým termínem zákaz diskriminace, který
zaručuje domácím pracovníkům i pracovníkům z ostatních zemí EU
stejné zacházení v zaměstnání – stejný plat, příspěvky na dopravu,
ubytování či stravování, stejný přístup k profesnímu vzdělávání či
ochranným pomůckám i stejný režim při povyšování. Komunitární
právo přiznává pracovníkům-občanům EU i právo nebýt diskriminovaný co do sociálních výhod (social advantages). ESD vyložil tento
pojem dost široce a zahrnul do něj množství sociálních a daňových
výhod spojených se zaměstnáním, ale již ne třeba zvýhodnění
v zaměstnání pro válečné veterány (Ministere Public v. Even a ONPTS,
C-207/78).
Zákaz diskriminace při ukončení zaměstnání pak například vylučuje,
aby byli přednostně propouštěni zahraniční pracovníci nebo aby
dostali nižší odstupné než domácí zaměstnanci. Požadavek komunitárního práva na zákaz diskriminace občanů EU v zaměstnání dále rozvádí nařízení č. 1612/68/EHS.
Po ukončení pracovního poměru může občan EU zůstat na území cizího státu za účelem hledání další práce po „rozumnou dobu“, kterou
sekundární právo (nařízení č. 1251/70/EHS) a judikatura ESD ustálila
přibližně na šest měsíců (Antonissen, C C-292/89).
117
Voln˝ pohyb osob
Evropské právo zakazuje diskriminaci přímou i nepřímou. O přímou
diskriminaci jde, pokud mají pracovníci-občané EU nevýhodnější
podmínky než pracovníci domácí. K nepřímé diskriminaci pak dojde,
pokud jsou sice formálně podmínky pro domácí i cizí pracovníky stejné, ale jejich parametry jsou nastavené tak, aby vycházely vstříc domácím pracovníkům, a jejich dopad na zahraniční pracovníky bude nepoměrně tvrdší než na domácí. Ukázkou nepřímé diskriminace, spojené
s jazykem, byla praxe italských univerzit, které zaměstnávaly lektory
cizích jazyků převážně na dobu určitou, zatímco ostatní přednášející
měli pracovní smlouvy na dobu neurčitou. ESD prohlásil takovou
praxi za nepřímou diskriminaci, i když se dočasné úvazky uplatňovaly
i u lektorů, kteří byli Italové. Diskriminační byl fakt, že letory cizích
jazyků jsou logicky spíš cizí státní příslušníci než občané Itálie. Zacházení s lektory cizích jazyků (mezi nimiž převažovali cizinci) pak bylo
nepřímo diskriminační ve srovnání s podmínkami zaměstnávání ostatních univerzitních pracovníků, převážně Italů (Allué, C-259/91). ESD
v některých případech zrušil i nediskriminační opatření členských
států, která však svou povahou mohla odrazovat migrující pracovníky
z jiných členských zemí – například systém sociálního zabezpečení
a daně z příjmu, ve kterém je výhodnější pracovat celý kalendářní rok
v jednom státě (Terhoeve, C-18/95). V zásadě ale v oblasti volného
pohybu osob dosud neexistuje obdoba principu Cassis de Dijon, kde
by se pracovníci mohli spoléhat na normy svého domovského státu
a ignorovat standardy státu, ve kterém pracují.
Jeden druh nepřímé diskriminace ale evropské právo povoluje – požadavek jazykové vybavenosti. Pro rodilého mluvčího je ovládání domácího jazyka nepochybně snazší než pro člověka, který se jazyk musí
naučit teprve v dospělosti. Tento způsob diskriminace evropskému
právu neodporuje, jak potvrzuje judikatura ESD i sekundární právo
(například čl. 3 nařízení 1612/68/EHS). V principu je diskriminace
z jazykových příčin dovolená – pracovníkovi, neovládajícímu požadovaný jazyk, může být v souladu s evropským právem odepřen přístup
k profesím a postům vyhrazeným pro osoby lépe jazykově vybavené.
Evropské právo ale zakazuje dělat rovnítko mezi státní příslušností
a jazykovou vybaveností. Například francouzské pracovní právo tedy
nesmí předpokládat, že pouze Francouzi mluví řádně francouzsky,
a proto vyhradit místa s vysokými jazykovými nároky pouze pro Francouze. Posuzování jazykových schopností a znalostí se musí odvozovat
118
Voln˝ pohyb osob
od požadavků na znalosti konkrétního jednotlivce. Může se například
uvést, že pro jeden druh zaměstnání (prodavač v obchodě) je třeba
pochopit běžnou konverzaci a pro jiné povolání (administrativní
práce) získat v testu TOEFL minimální počet bodů.
Jazykové standardy musí platit pro všechny pracovníky bez ohledu na
to, ze které země pocházejí. Jistým problémem je odlišný způsob prokazování jazykových znalostí u domácích občanů (pro které je daný
jazyk rodným jazykem) a cizinců – u rodilého Angličana – budete stěží
zkoumat jazykovou vybavenost pomocí testu TOEFL. Způsob zjišťování jazykové vybavenosti musí být přiměřený konkrétnímu případu
a nesmí být tak komplikovaný, že by de facto cizinci prokázání znalosti jazyka znemožnil – jako například absolvování konkrétního jazykového kursu v dané zemi a lokalitě. Jednotlivé země mohou požadovat
znalost jazyka jako kvalifikační předpoklad pro výkon některých povolání. Výslovně to umožňuje i nařízení 1612/68/EHS (čl. 3), podle kterého mohou členské státy stanovit pracovníkům na svém uzemí povinnost ovládat jazyk na úrovni odpovídající příslušnému zaměstnání.
Požadovaná jazyková vybavenost musí být adekvátní povaze a okolnostem profese. Tak například ESD prohlásil za nepřiměřený jak požadavek, aby bylo jazykové vzdělání dosaženo na území příslušného státu,
tak uznávání jazykových certifikátů vydávaných jen domácími univerzitami – podstatná je znalost jazyka, ne instituce, kde jí bylo dosaženo.
Stanovit přesný rozsah jazykové vybavenosti odpovídající povaze
zaměstnání je často obtížné. Poměrně restriktivní přístup (pro volný
pohyb osob) zaujal ESD v případu Groener (C-379/87). Holandská
učitelka umění (arts) na dublinské State Vocational College napadla
rozhodnutí irských orgánů, které jí odmítly zaměstnat na plný úvazek,
protože nesložila ústní zkoušku z irštiny. Paní Groenerová argumentovala, že se s irštinou ve své univerzitní praxi nikdy nesetkala (přednášela umění (arts) – a absolutní většina obyvatel Dublinu mluví anglicky). Proto měl být podle názoru stěžovatelky irský požadavek na
znalost irštiny u všech přednášejících na univerzitách s plným úvazkem nepřiměřený. ESD se ale přiklonil k argumentaci irského státu,
který prohlásil požadavek znalosti irštiny u přednášejících na univerzitách za součást dlouhodobé strategie podpory irštiny (irština je
podle ústavy prvním úředním jazykem Irska, angličtina až druhým).
Podle ESD je tedy možné požadovat specifické jazykové znalosti nejen
119
Voln˝ pohyb osob
kvůli ryze praktickému významu jazyka pro výkon profese, ale i kvůli
širšímu kontextu jazykové politiky.
Některá z práv spojených s volným pohybem pracovníků v některých
případech přežívájí i zánik pracovního poměru a snahy najít další
zaměstnání. Podle nařízení 1251/70/EHS má pracovník právo zůstat
po dosažení důchodového věku v zemi, kde pracoval alespoň předcházejících 12 měsíců (a kde žil alespoň předcházející tři roky) nebo
právo zůstat ve státě pobytu poté, co přestal být zdravotně způsobilý
k práci (podmínkou je opět alespoň dvouletý pobyt v příslušném státě
nebo pracovní úraz nebo nemoc z povolání, za který stát vyplácí kompenzaci).
Zákaz diskriminace v oblasti volného pohybu osob se vztahuje na soukromé i veřejnoprávní subjekty. Přitom zákaz diskriminace v oblasti
volného pohybu zboží se týká jen veřejnoprávních subjektů – soukromé subjekty se mohou svobodně rozhodnout, že dají přednost domácím výrobkům (z jakýchkoliv příčin a bez ohledu a výhodnost takového rozhodnutí). U volného pohybu pracovníků je zákaz diskriminace
z důvodu národnosti širší. Zakazuje jak administrativní omezení
zaměstnávání cizích občanů EU ze strany státu (například prostřednictvím povolovacího režimu, kvót, daňového znevýhodnění), tak diskriminaci soukromými zaměstnavateli (například Roman Angonese
v. Cassa di Risparmio di Bolzano SpA, C-281/98, kde šlo o diskriminaci ze strany soukromé banky). Aby se zaměstnavatelé nemohli schovat
za požadavky odborů (které často chtějí chránit domácí pracovníky
před zahraniční konkurencí), nelze založit diskriminaci vůči cizím
pracovníkům-občanům EU ani na kolektivních dohodách s odborovými organizacemi. Na druhé straně mohou na porušení zákazu diskriminace upozornit i sami zaměstnavatelé – například v situaci, kdy chce
rakouská firma zaměstnat německého manažera žijícího v Berlíně, ale
rakouské zákony požadují u managementu bydliště v Rakousku (Clear
Can, C-350/96).
V›JIMKY Z VOLN…HO POHYBU OSOB
Ani svoboda pohybu pracovníků v EU však není bez výjimek. Volný
pohyb osob mohou členské státy omezit ve dvou rovinách.
120
Voln˝ pohyb osob
První je možnost vyhradit určité posty spojené s výkonem veřejné moci
pro domácí občany (employment in the public service). Evropské právo
přímo nedefinuje, o které funkce se jedná, ale Evropský soudní dvůr
vykládá jejich okruh velmi úzce. Jde o funkce s rozhodovací nebo výkonnou pravomocí spojené s tradičními atributy státní moci (například policisté, soudci, vojáci, vyšší státní úředníci), ale ne o všechny státní úředníky nebo osoby spadající pod služební zákon. ESD také odmítl zařadit
pod veřejnou správu univerzitní pracovníky – z historických důvodů
mohou mít univerzitní lektoři a profesoři status úředníka podle práva
členské země, ale ve skutečnosti se na výkonu funkcí státu nepodílejí
nebo podílejí jen okrajově (Allué, C-259/91). Komise se pokusila sladit
praxi členských států svým sdělením z roku 1988, kde uvádí, že výjimku
ze zákazu diskriminace nelze v principu použít na státní službu v oblasti
zdravotnictví a školství, na výzkumná střediska nevojenského charakteru
a orgány správy obchodních služeb (sdělení Komise č. 88/C-72/02).
I když sdělení Komise není právně závazné, ESD ve svých rozsudcích většinou došel ke stejným závěrům (například Komise v. Belgie, C-173/94,
nebo Komise v. Lucembursko, C-473/93). Pod výjimku z volného pohybu pracovníků například rovněž nespadají volené funkce v parlamentu
nebo v obecních zastupitelstvech: podle evropského práva musí mít
možnost kandidovat v obecních volbách a volbách do Evropského parlamentu všichni občané EU s bydlištěm v dané lokalitě či členské zemi.
Naopak rozhodnutí o pasivním volebním právu ve volbách parlamentních (do parlamentů jednotlivých států) je ponecháno na členských státech. Pokud je cizinec na post, spojený s výkonem státní moci, přijat,
musí se s ním poté zacházet stejně jako s domácími zaměstnanci – výjimka spojená s výkonem státní moci umožňuje komplikovat cizinci přístup
do státní správy, ale ne v práci v její struktuře (Sotgiu, C-152/73) .
Požadavky evropského práva na zvláštní režim ve státní správě jsou pouze
minimální. Je proto pouze na členské zemi, nakolik svou veřejnou správu
otevře nad rámec výjimek podle evropského práva – přičemž nesmí nastavit režim restriktivnější. V Evropské unii jsou státy s přístupem do státní
správy a ozbrojených složek tradičně otevřeným i pro zahraniční občany
(Dánsko, Finsko, Irsko, Velká Británie) i s tradicí státních správ pro cizince uzavřených (Francie, Belgie, Německo, Rakousko).
Druhou možnou výjimkou z volného pohybu osob je omezení volného
pohybu osob z důvodu ochrany veřejného pořádku, veřejné bezpečnos121
Voln˝ pohyb osob
ti a veřejného zdraví („public policy, public security and public health“,
čl. 39, odst. 3 SES). Ani tuto výjimku nemají členské státy možnost vykládat podle svého uvážení, omezuje je judikatura ESD a sekundární právo
ES. Směrnice č. 64/221/EHS přesněji určuje, co je omezení z důvodu
veřejné bezpečnosti a zdraví. Občan EU nemůže být vyhoštěn jen proto,
že mu propadlo povolení k pobytu nebo přestal platit cestovní doklad –
trestem může být pouze běžná administrativní sankce, typicky pokuta.
To, jestli určitá osoba představuje riziko pro veřejnou bezpečnost, se
musí posuzovat podle osobního jednání člověka, o kterém se rozhoduje (tedy nestačí, aby patřil k „podezřelé“ skupině), a podle možného
ohrožení veřejné bezpečnosti ze strany konkrétní osoby v budoucnu.
Výslovně je uvedeno, že záznam v trestním rejstříku sám o sobě k omezení volnosti pohybu nestačí – hustě popsaný trestní rejstřík ale pochopitelně může být podpůrným důkazem o možné hrozbě, kterou osoba
přestavuje. Definici rizika, které stát opravňuje k vyhoštění osoby nebo
k nevpuštění přes hranice, pak dále doladila judikatura ESD – například
Bonsignore (C-67/74/EHS) nebo R. v. Buchereau (C-30/77/EHS), kde
byl nastaven požadavek „opravdového a dostatečně závažného nebezpečí hrozícího veřejnému pořádku“, které musí „ovlivňovat některý ze
zásadních zájmů společnosti“. Pokud je občanovi jiného státu EU povolen pobyt na území státu, musí mu být umožněný v úplnosti – musí tedy
podléhat stejným omezením jako pohyb vlastních občanů (například
omezení vstupu do vojenských prostor). Povolení k pobytu proto
nemůže být omezeno jen na část území státu, pokud obdobný režim
neexistuje pro domácí občany (Rutili, C-36/75).
V případě ohrožení veřejného zdraví umožňuje evropské právo diskriminujícím způsobem omezit pohyb osob z jiných států EU pouze při
vstupu na území členského státu (respektive do vydání prvního povolení k pobytu). Onemocnění během pobytu v jiném státě EU není
důvodem k vyhoštění, ale může být základem omezení volnosti pohybu v rámci daného státu, pokud se stejný režim uplatňuje u vlastních
občanů (například v případě infekčních onemocnění). Důvodem pro
omezení volného pohybu osob není každé onemocnění. Směrnice
č. 64/221/EHS obsahuje poměrně krátký seznam zvlášť nebezpečných
nemocí, u nichž je možné odepřít vstup – jde o nakažlivé nemoci určené Světovou zdravotnickou organizací, tuberkulózu, syfilis a některé
duševní choroby nebo závislost na drogách s násilnými prvky. Oproti
obecnému mínění onemocnění AIDS v seznamu nefiguruje a sdělení
122
Voln˝ pohyb osob
Komise vyzývá členské státy, aby kvůli nakažení virem HIV volný
pohyb pracovníků neomezovaly.
Při omezení volného pohybu osob z důvodu ochrany veřejného
pořádku, veřejné bezpečnosti a zdraví mají členské státy možnost uvážit, co to je „osobní chování“ a která jednání jsou „ohrožením veřejného pořádku a bezpečnosti“. V případu Van Duyn ESD uznal odmítnutí vstupu holandské aktivistce Scientologické církve na území Velké
Británie, i když v Británii samotné není Scientologická církev zakázaná, ale podléhá pouze zvýšené kontrole a sankcím britských úřadů
(Van Duyn v. Home Office, C-41/74). Na druhé straně neprošel přezkumem před ESD zákaz pobytu pro dvě „exotické tanečnice“ úřadu
města Liege, protože v Belgii samotné není prostituce zakázaná (případ Adoui a Cornuaille v. Belgie, C-115/81 a C-116/81).
Evropské právo obsahuje i procesní záruky pro osoby, jejichž pohyb je
omezen z důvodu ochrany veřejného pořádku, bezpečnosti a zdraví –
například právo být informován o důvodech odmítnutí, pokud to neohrožuje bezpečnost státu.
Omezení pohybu pracovníků z důvodu ochrany zdraví či veřejné bezpečnosti však nesmí být využíváno k ekonomickým cílům (typicky
k ochraně domácího pracovního trhu). Aby byla poměrně stará směrnice (z roku 1964) schopna reagovat na vývoj evropské integrace
v posledních letech, navrhla Evropská komisi novou normu upravující
možné výjimky z volného pohybu osob již v kontextu občanství EU
(sdělení Evropské komise č. 257/2001).
PR¡VA RODINN›CH PÿÕSLUäNÕKŸ
Ochota cestovat do jiného státu EU a pracovat tam by byla výrazně
omezená, pokud by bylo rodině pracovníka znemožněno či výrazně
ztíženo cestovat společně s ním. Existují dva důvody pro zvláštní
komunitární úpravu práva pohybu rodinných příslušníků občana EU.
Za prvé se původní úprava volného pohybu pracovníků týkala výlučně
ekonomicky aktivních osob (potom by nekryla nepracující děti nebo
manželku v domácnosti). Za druhé nemusí být rodinný příslušník
občana EU sám občanem některé z členských zemí Unie.
123
Voln˝ pohyb osob
Práva rodinných příslušníků pracovníka jsou upraveny převážně
v nařízení 1612/68/EHS. Evropské právo reguluje práva rodinných příslušníků pouze v situaci , kdy jde o pracovníka zaměstnaného v jiné
zemi EU – nekryje tzv. čistě vnitřní situace, kdy jde o práva rodinných
příslušníků pracovníka-občana EU, který pracuje ve své domovské
zemi.
Protože se rodina v jednotlivých státech EU chápe dost odlišně (celulární rodina na severu Evropy versus široce chápaná rodina v Itálii či
Řecku), nařízení 1612/68/EHS definuje rodinu pro účely vnitřního
trhu (ale ne například pro účely rodinného práva nebo dědictví, to je
ponecháno v pravomoci členských států). Pro účely volného pohybu
osob se rodina skládá z:
i pracovníka
i jeho manžela či manželky
i dětí – všechny děti mladší 21 let nebo starší děti závislé na rodičích
(typicky studenti či handicapovaní)
i rodičů obou manželů, pokud jsou na nich závislí (a žijí společně
s pracovníkem)
Evropské právo nepokrývá práva druha či družky, pokud nejsou s pracovníkem v manželském svazku (Netherlands v. Reed, C-59/85/EHS).
Rodinní příslušníci mají tato práva:
i přicestovat do státu, kde je pracovník zaměstnaný
i pracovat za stejných podmínek jako domácí pracovníci
i mít přístup ke vzdělání za stejných podmínek jako domácí občané přístup ke vzdělání se garantuje dokonce širšímu okruhu příbuzných
než uvádí definice v nařízení 1612/68/EHS, například i studentům
starším 21 let, kteří už nejsou na svých rodičích závislí (Gaal, C-7/94).
Právo rodinných příslušníků přicestovat omezuje povinnost zaměstnance zajistit jim přiměřené ubytování.
Stejná práva mají rodinní příslušníci i tehdy, pokud nejsou občany EU
– například česká manželka německého občana pracujícího ve Francii
nebo jejich děti (i pokud by neměly německé občanství).
Práva rodinných příslušníků se odvozují od existence pracovníka – používá se pro ně dokonce i pojem „parazitická práva“. Většina z nich zanikne skončením pracovního poměru – například výpovědí či smrtí zaměst124
Voln˝ pohyb osob
nance. Konec primárního pracovního poměru přežijí pouze taková práva
rodinných pracovníků, která jsou přímo určená rodinným příslušníkům
zemřelého pracovníka – právo na volnou jízdenku, kterou měli domácí
pozůstalí po zaměstnancích železnic, musí mít i pozůstalí po zaměstnanci z jiného státu EU (Cristini v. SNCF, C-32/75/EHS). (Ne)zachování práv
v případě rozvodu či rozluky manželství dosud judikatura uspokojivě
neřeší – pokud by zanikly okamžikem rozvodu, mohl by se rodinný příslušník, který není občanem EU, stát snadno „rukojmím“ svého příbuzného s unijním pasem a proto lze nalézt tendenci i k ochraně bývalých příbuzných občanů EU (případ Diatta v. Land Berlin, C-267/83).
UZN¡V¡NÕ KVALIFIKACE
V praxi využívají volný pohyb osob zejména lidé s vysokou kvalifikací,
a naopak pracovníci v oborech, kde jsou na vzdělání požadavky minimální.U kvalifikovaných profesí nastal problém, že odlišné standardy
pro vzdělání požadované k výkonu určitých profesí v různých členských státech by mohly představovat překážku volného pohybu pracovníků. Samotné právo pracovat v zahraničí by bylo například k ničemu britskému lékaři, který chce pracovat na klinice v Paříži, kde mu
neuznají jeho univerzitní diplom z Londýna.
Evropská unie postrádá pravomoc harmonizovat vzdělávací systémy
svých členů – v rámci vzdělávací politiky EU proto nelze například stanovit, jaké minimální požadavky musí mít maturita nebo lékařské univerzitní vzdělání v členských státech. Proto se evropské právo vydalo
ne cestou harmonizace, ale využilo metodu vzájemného uznávání
diplomů vydaných jinými státy EU. Prvními pokusy byla tzv. vertikální
harmonizace, kdy se přijímaly specifické normy o uznávání oborově
definovaných dokladů o vzdělání – například směrnice o zdravotních
sestrách, lékárnících, architektech. Zpravidla se ke konkrétní profesi
přijímaly směrnice dvě – jedna s minimálními standardy požadovanými pro danou profesi (přijatá nikoliv v rámci vzdělávací politiky EU,
ale jen pro účely vnitřního trhu) a druhá, která obsahovala seznam
diplomů a názvů kvalifikací v jednotlivých státech, odpovídajících
minimálním podmínkám. Tento postup se neosvědčil kvůli své nekoncepčnosti, zdlouhavosti a snadnému zastarávání (se vznikem nových
škol poskytujících příslušné vzdělání by se musela měnit i směrnice).
125
Voln˝ pohyb osob
Proto byla na konci osmdesátých let přijata obecná směrnice o uznávání univerzitních diplomů za studium v délce alespoň tři roky (směrnice č. 89/48/EHS). V roce 1992 bylo uznávání rozšířeno i na vyšší vzdělávání v minimální délce jednoho roku (směrnice č. 92/51/EHS).
Státy EU mají uznat každý diplom osvědčující vyšší vzdělání (postsecondary education, které zahrnuje univerzitní vzdělávání a vyšší
post-maturitní odborné kurzy) v délce alespoň tři roky (respektive
jeden rok), vydaný vzdělávací institucí, oprávněnou ve svém domovském státě k vydávání diplomů osvědčujících kvalifikaci (typicky instituce, která má akreditaci od příslušného ministerstva školství či odpovídajícího kompetentního orgánu).
Směrnice dává členským státům právo klást na žadatele o uznání
diplomu dodatečné požadavky ve formě odborné praxe (pokud je
délka požadovaného vzdělání v členském státě alespoň o rok delší, než
ve státě, kde byl diplom vydán), doby adaptace nebo zkoušky způsobilosti. Na žadateli obvykle je, zda si zvolí adaptaci, nebo zkoušku způsobilosti – výjimkou jsou situace, kdy povolání vyžaduje přesnou znalost domácího práva nebo spočívá v poskytování právní pomoci, pak je
volba na členském státě. Členské státy mohou pro výkon některých
profesí vyžadovat ještě další podmínky jako prokázání bezúhonnosti,
skutečnosti, že na pracovníka nebyl uvalen konkurs, osvědčení o zdravotním stavu. Při osvědčování těchto údajů ale musí stačit dokumenty
vydané domácím státem pracovníka.
Důležitým detailem je i užívání profesních titulů. Odlišnosti mezi
členskými státy mohou vést nejen ke komickým situacím, ale mít
i dopad na profesní úspěch a prestiž. Příkladem je neznalost titulu
Mgr. v západní Evropě, kde je ekvivalentem titul M.A. Pracovník proto
může v jiném státě EU používat jak titul, který mu udělila domácí univerzita, tak i jeho ekvivalent používaný ve státě, kde pracuje. Podmiňovat používání akademického titulu, řádně získaného v jiném státě,
povolením úřadů ESD také prohlásil za odporující volnému pohybu
pracovníků (Kraus v. Land Baden-Wuttemberg, C-19/90).
Mimo rámec obecných směrnic o uznávání diplomů v evropském právu
přežily i specifické oborové úpravy. Ty obvykle zahrnují dvojici směrnic,
jednu o vzájemném uznávání kvalifikací a druhou o koordinaci vzdělá126
Voln˝ pohyb osob
vacích požadavků ve všech členských státech. Příkladem mohou být
lékaři (směrnice 75/362/EHS a 75/363/EHS), lékárníci (směrnice
85/432/EHS a 85/433/EHS), porodní asistentky (směrnice 80/154/EHS
a 80/155/EHS), veterináři (směrnice 78/1026/EHS a 78/1027/EHS) nebo
architekti (pouze směrnice o uznávání diplomů č. 85/284/EHS).
Ještě více roztříštěná je situace v oblasti vzdělávání u profesí, které nevyžadují vyšší vzdělání nebo dokonce vysokoškolský diplom – typicky
řemeslné živnosti. V členských státech EU existuje široké spektrum přístupů sahající od přísné regulace (SRN, Lucembursko) až po velmi
volný přístup k formálním požadavkům na vzdělání (Itálie, Dánsko,
Irsko). Proto se komunitární právo se snaží umožnit vzájemné uznávání
kvalifikace nikoliv pouze na základě formálního vzdělání, ale zejména
na základě bezproblémové praxe v domovském státě (obecná směrnice
č. 64/427/EHS a několik oborových norem, například směrnice
82/89/EHS pro holiče).
Uznávání diplomů se ale nevztahuje na diplomy udělené školami
mimo Evropskou unii. Tam případné vzájemné uznávání stále ještě
upravují bilaterální dohody (pokud existují). Právo ES závazně neupravuje ani uznávání diplomů u občanů třetích států. Existuje pouze
nezávazné doporučení Komise, aby členské státy při uznávání kvalifikace občanů třetích zemí a diplomů vydaných mimo EU zaujaly liberální (vstřícný) postoj. Tento přístup podpořil i ESD, který rozhodl, že
členské státy musí při (ne)uznání diplomu přihlédnout k individuálnímu vzdělání žadatele s diplomem nepocházejícím z EU (Vlassopoulou v. Ministerium fur Justiz, C-340/89).
KOORDINACE SYST…MŸ
SOCI¡LNÕHO ZABEZPE»ENÕ
Dalším možným problémem pracovníka, který chce pracovat v jiném státě
EU, je odlišný systém sociálního zabezpečení. Podobně jako v oblasti
vzdělávání a volného pohybu osob i v otázce sociálního zabezpečení se
evropské právo vydalo cestou vzájemného uznávání a komunikace sociálních systémů členských států. Není tak například dotčena odlišná úprava
členských států týkající se věku odchodu do důchodu, podmínek pro
výplatu nemocenských dávek nebo výše podpory v nezaměstnanosti
127
Voln˝ pohyb osob
(např. v Belgii neexistuje omezení délky vyplácení podpory v nezaměstnanosti, v Irsku nejdéle 390 dnů, ve Francii mezi 4-60 měsíci a v jiných státech podle komplikovaného klíče dle odpracovaných let a věku).
Místo toho je zajištěné, že občan EU pracující v zahraničí platí pouze
jedno sociální pojištění (a ne například v místě práce a navíc v domovském státě) a že se mu započítává doba práce v různých státech (typicky pro účely starobního důchodu – když pracovník během svého života pracoval v různých státech EU, odpracovaná léta se pro účely starobního důchodu sčítají).
Evropské právo se tradičně omezovalo na případy, kdy občan EU pracoval v jiném členském státě. Tzv. čistě vnitřní situace zůstávaly dlouho mimo centrum jeho pozornosti. To se v současné době mění
a dochází k částečné harmonizaci vnitrostátního pracovního práva.
Komunitárním právem iniciované změny se přitom použijí na čistě
domácí situace i na případy, kdy je dotčený pracovník z jiného státu
EU. Na úrovni ES tak byly například přijaty:
i směrnice o hromadném propouštění (1975): při propuštění alespoň
deseti pracovníků z jiného než individuálního důvodu (porušení
pracovní kázně nebo odchod do důchodu) musí být vyrozuměn státní orgán a odbory
i směrnice o převodu podniku (1977): její hlavní zásadou je, že při
převodu podniku zůstávají zachované původní zaměstnanecké
smlouvy
i směrnice o insolvenci podniku (1980): pokud podnik není schopný
vyplácet svým zaměstnancům mzdu, mzda se hradí z garančního
fondu financovaného společně státem a zaměstnavateli.
i směrnice o povinnostech zaměstnavatele z pracovní smlouvy (1991):
stanoví náležitosti pracovní smlouvy, tj. věci, které by měl zaměstnanec znát předtím, než zaměstnání přijme
i směrnice o pracovní době (1993)
i směrnice o omezení práce osob mladších 15 let (1994)
STUDENTI, DŸCHODCI A SAMOéIVITEL…
Právo volného pohybu sekundární legislativa postupně rozšířila i na
další kategorie osob – studenty, důchodce a samostatně výdělečné
128
Voln˝ pohyb osob
osoby (směrnice č. 90/365/EHS, č. 90/366/EHS a č. 93/96/EHS). Jejich
právo na pobyt v jiném státě EU ale omezuje podmínka, že musí mít
zdravotní pojištění a dostatečné finanční zdroje, aby se nestali zátěží
pro sociální systém hostitelského státu. ESD tyto podmínky vykládal
zejména u studentů velmi volně – od studenta, který chce studovat
v jiném státě EU, může být vyžadováno pouze prohlášení, že je dostatečně finančně zabezpečený, ale ne důkaz o zdroji konkrétních příjmů
a jejich výši (Komise v. Itálie, C-424/98).
VOLN› POHYB OSOB A OB»ANSTVÕ EU
Dosud není zcela jasný vztah mezi občanstvím EU a svobodou pohybu
osob. Článek 18 SES zaručuje každému občanovi EU právo se svobodně pohybovat a sídlit na území Unie. Práva založená občanstvím EU
ale podléhájí omezením podle primárního práva a prováděcích předpisů. Do kategorie občanů EU spadají i osoby, které dosud volný
pohyb podle komunitárního práva nemohli využívat – například nezaměstnaní nebo studenti bez vlastních prostředků, kteří by byli závislí
na sociálním systému země pobytu. ESD se opakovaně odmítl vyjádřit
k otázce, zda má článek o občanství EU přímý účinek (případ Wijsenbeek, C-378/97). Na druhé straně ESD v druhé polovině devadesátých
let začal uplatňovat zákaz diskriminace i na kategorie osob, které stricto sensu pod volný pohyb nespadají – například na francouzského studenta, který v posledním ročníku čtyřletého studia v Belgii požádal
o minimex (belgickou sociální dávku zaručující životní minimum).
ESD v situaci, kdy se minimex poskytoval pouze belgickým občanům,
zaměstnaným cizincům a jejich rodinám, konstatoval porušení zákazu
diskriminace (případ Grzelczyk, C-184/99). ESD také uznal nárok na
německou podporu v mateřství španělské svobodné matky, která
v SRN žila přes dvacet let, pracovala zde pouze občas a v době žádosti
neměla povolení k pobytu v Německu (případ Martínez Sala,
C-85/96). K zásadnímu rozhodnutí ohledně pozice občanství EU
v systému evropského práva ale ESD ještě nedospěl.
Občanství EU přináší svým nositelům i další výhody. Občan EU může
volit a být volen v místních volbách v tom členském státě, kde bydlí
– například francouzský občan žijící v Berlíně může volit a kandidovat
ve volbách do berlínského městského zastupitelstva nebo být zvolen
129
Voln˝ pohyb osob
poslancem Evropského parlamentu za Německo. Občanství EU ale
dosud nedává svému nositeli žádná práva v národních parlamentních
volbách příslušného členského státu – tedy např. onen Francouz nemá
právo volit ve volbách do německého Bundestagu (i když by se jednotlivé členské státy mohly jednostranně rozhodnout, že poskytnou
i toto volební právo občanům EU). Občan EU má také v případě pobytu mimo území EU právo na diplomatickou a konzulární ochranu
poskytovanou orgány jiného členského státu. Toto právo omezuje
podmínka, že ve státě, kde se občan EU momentálně nachází, není
zastoupení jeho vlastního státu. Občan EU má právo obracet se s peticemi na Evropský parlament nebo žádat o pomoc Evropského
ombudsmana.
SVOBODA USAZOV¡NÕ
Odlišně od volného pohybu pracovníků, kteří vykonávají závislou ekonomickou činnost, upravuje komunitární právo i činnost prováděnou
nezávisle a na vlastní riziko. Nezávislá podnikatelská činnost jednotlivce nebo firmy v jiném členském státě, než je jeho domovský, spadá
do kategorie svobody usazování. Svoboda usazování je dlouhodobá
činnost vykonávaná mimo domovský stát – tím se liší od pohybu služeb, který je z definice činností krátkodobou.
Svobodu usazování může využít fyzická i právnická osoba. Fyzická
osoba tak, že se odstěhuje do jiného státu EU a zahájí tam podnikatelskou aktivitu. Právnická osoba může využívat svobodu usazovaní tím,
že zřídí pobočku nebo dceřinnou společnost v jiném státě (tzv. sekundární usazování) nebo „přestěhuje“ celou firmu z jednoho států EU do
druhého (tzv. primární usazování). Komunitární právo pak primární
a sekundární svobodu usazování firem upravuje odlišně (viz níže).
U svobody usazování jednotlivců je klíčovým pojmem opět zákaz diskriminace – občan EU musí mít možnost podnikat za stejných podmínek jako občané domovského státu. Obdobně je upravena svoboda
sekundárního usazování právnických osob – firmy mohou zřizovat
a provozovat pobočky, zastoupení či dceřiné společnosti za stejných
podmínek jako domácí subjekty. V obou případech je zakázaná přímá
i nepřímá diskriminace.
130
Voln˝ pohyb osob
Problémy vyvolal princip svobody usazování v okamžiku, kdy předpisy domovské země jednotlivce a firmy a pravidla členského státu,
kde se daná firma či jednotlivec chtěli usadit, byly v rozporu. ESD
uznal logiku argumentu, že pokud se chce někdo (dlouhodobě) usadit v jiném členském státě, musí respektovat jeho předpisy. Na druhé
straně prohlásil za neslučitelné ty předpisy členských států, které de
facto usazení osob z jiných států EU vylučovaly. Příkladem je kauza
advokáta Kloppa, v níž ESD prohlásil za neaplikovatelný francouzský
předpis stanovující, že advokát může podnikat pouze v jedné provozovně. Německý advokát Klopp už jednu kancelář měl v SRN a dle
názoru ESD po něm nemohla Francie žádat, aby kvůli případům ve
Francii svou německou kancelář uzavřel (Ordre des Avocats
v. Klopp, C-107/83).
Odlišná situace panuje u svobody primárního usazování. Komunitární právo oprávnění firmy „přestěhovat se“ do jiné země EU výslovně
nezaručuje. Kdyby se totiž firma fiktivně „odstěhovala“ do státu EU
s nižší úrovní regulace (například s nižším požadovaným minimálním obchodním majetkem firmy) a svou aktivitu v původním státě
v praxi zachovala, využívajíc volného pohybu zboží a služeb, evropské právo by jí vlastně umožnilo regulaci v domovském státě obejít.
Neochotu k absolutní svobodě primárního usazování dal najevo
i ESD (případ Daily Mail, C-81/87, kdy britské úřady nepovolily společnosti Daily Mail přesunout své sídlo z daňových důvodů do Nizozemí, přičemž svou skutečnou činnost chtěla firma ve Velké Británii
zachovat). Pokud se chce obchodní společnost zcela „přestěhovat“
do jiného státu EU, musí se napřed zrušit a znovu („na zelené louce“)
založit v jiném státě.
Občan nebo firma se přitom mohou usadit ve více členských státech
EU současně (Gebhard, C-55/94).
Svoboda usazování, podobně jako volný pohyb pracovníků, může být
omezena u profesí spojených s výkonem veřejné moci (notáři) nebo
pokud by svoboda usazování ohrozila veřejnou bezpečnost, zdraví
nebo pořádek. I k této otázce ESD přistupuje poměrně restriktivně
a výjimky vykládá úzce. Pro usazování fyzických osob se evropská regulace omezení z důvodu veřejného pořádku, bezpečnosti a zdraví se řídí
stejnou směrnicí, č. 64/221/EHS, jako u volného pohybu pracovníků.
131
Voln˝ pohyb osob
Se svobodou usazování souvisí i postupná harmonizace práva obchodních společností na komunitární úrovni, která sleduje tři linie. První je
harmonizace práva obchodních společností v členských státech –
například požadavky formální a materiální publicity společností, omezení „insider tradingu“ (zneužívání informací v obchodním styku)
nebo úprava jednání většinových akcionářů. Druhou linií je ustavování specifických druhů obchodních společností, zakládaných výlučně
podle komunitárního práva. Například tzv. evropské hospodářské
sdružení je jako typ společnosti vhodné zejména pro přeshraniční spolupráci středně velkých podniků a příslušníků svobodných povolání
(limit pět set zaměstnanců). Neslouží k vytváření zisku, ale ke koordinaci aktivit svých členů. Po letech jednání pak bylo roce 2001 přijato
nařízení o statutu evropské akciové společnosti (societas Europea,
S.E.), které však vstoupí v platnost až v roce 2004 (nařízení
č. 2157/2001/ES). Třetí linií komunitární úpravy práva obchodních
společností je specifická regulace společností ve vybraných oborech
podnikání, zejména v bankovnictví a pojišťovnictví.
PRACOVNÕCI Z PÿIDRUéEN›CH
(ASOCIOVAN›CH) ZEMÕ
Zvláštní je situace občanů ze přidružených (asociovaných) zemí, kteří
chtějí pracovat na území EU – kam patří i občané České republiky.
V principu se na ně volný pohyb pracovníků nevztahuje, ale smlouvy
o přidružení mohou zavést i zvýhodněný režim. Obvykle vážou právo
pracovat na získání pracovního povolení, ale na samotný průběh práce
uplatňují princip zákazu diskriminace. Evropské právo tak vůči vstupování občanů z přidružených zemí na pracovní trh EU není příliš
vstřícné, v zaměstnání samotném pro ně ale platí stejný režim jako pro
občany EU. Zakázaná je jak přímá diskriminace (nižší platy za stejnou
práci nebo nedostatečná ochrana při práci ve srovnání s občany EU),
tak diskriminace nepřímá (praxe německých univerzit uzavírat s lektory polštiny, kteří jsou obvykle polští občané, smlouvy na dobu určitou,
zatímco s lektory západoevropských jazyků, převážně občany EU, byly
uzavírány smlouvy na dobu neurčitou – stanovisko generálního advokáta ve věci Beata Pokrzeptowicz-Meyer, C-162/2000/ES). V EU může
pracovat občan kandidátské země, aniž by potřeboval pracovní povolení, také pokud je manželem občana EU pracujícího v jiném státě
132
Voln˝ pohyb osob
Unie, než je jeho domovský stát (podrobněji výše v právech rodinných
příslušníků). Základní pravidla pro zaměstnávání občanů z přidružených zemí jsou obvykle upravena v asociační dohodě, a jeho detaily
pak mohou být upraveny v tzv. sekundárních asociačních normách
(normách vypracovanými orgány zřízenými asociační smlouvou, jako
je Rada přidružení). Proto z občanů přidružených států mají relativně
nejpropracovanější práva pracovníci s tureckým pasem – kde asociační
dohoda existuje od roku 1963. Zvláštní – a velice vstřícná – je rovněž
úprava pro pracovníky ze zemí Evropského hospodářského prostoru
(Island, Lichtenštejnsko, Norsko) a ze Švýcarska.
Volnější je režim u svobody usazování občanů z kandidátských zemí.
Aplikuje se princip nediskriminace obdobný jako u občanů a firem
z EU. Občan nebo firma z kandidátské země se může na území EU
usadit za stejných podmínek jako domácí subjekty. Aby nedocházelo
ke zneužívání svobody usazování, která by kryla faktický zaměstnanecký poměr (jakási mezistátní podoba Schwartzs systému), vyhrazují si
členské země právo přezkoumat, zda jde v konktérních případech
o skutečné nezávislé podnikání, a ne nelegální zaměstnávání. Jeden
z prvních případů, kdy ESD zkoumal rozsah oprávnění občanů z kandidátských zemí podnikat v EU, se paradoxně týkal prostitutek z kandidátských zemí provozujících svou „živnost“ v Nizozemí. Protože je
v Nizozemí prostituce legální (byť regulovaná a omezená), ESD uznal,
že prostitutky z kandidátských zemí jsou oprávněné v Nizozemí podnikat za stejných podmínek jako jejich kolegyně ze států EU – musí
však jít o opravdové a nezávislé podnikání na vlastní účet a riziko, a ne
činnost provozovanou pod záštitou a kontrolou někoho jiného (Aldona Malgorzata Jany, C-268/99). Klauzule v asociačních dohodách,
zaručující občanům z kandidátských zemí svobodu usazování, má
přímý účinek (případ The Queen v. Secretary of the State for the
Home Department ex parte W. a E. Gloszczukovi, J. Barkoci,
M. Malik, E. Kondova – C-63/1999, C-257/1999 a C-235/1999).
DALäÕ PÿÕPADY Z¡KAZU DISKRIMINACE
Komunitární právo zakazuje diskriminaci pracovníků-občanů EU
z důvodu národnosti. Dalším omezením diskriminace je komunitární
záruka stejného platu (pay) za stejnou práci bez ohledu na to, zda ji
133
Voln˝ pohyb osob
vykonává muž, či žena (čl. 141 SES). Zákaz diskriminace ESD vykládá
široce – netýká se jen souběžně vykonávané práce, ale i práce na stejném postu vykonávané po sobě ( Marshall v. Southampton and SouthWest Hampshire Area Health Authority, C-152/84). Pojem plat (pay)
vykládá ESD tak, že zahrnuje nejen čistou mzdu, ale i související platby (prémie, příplatky) a jiné výhody vyplývající ze zaměstnání (příspěvky na dopravu, stravování, spoření). ESD odmítl jak přímou diskriminaci (výslovně se zachází odlišně s muži a ženami), tak diskriminaci
nepřímou (formálně se s muži i ženami zachází stejně, ale pro jednu
kategorii je systém v praxi výhodnější – například pokud jsou lépe
hodnocení zaměstnanci na plný úvazek, přičemž ženy tvoří většinu
zaměstnanců na úvazek částečný, Nimz v. Freie und Hansestadt Hamburg, C-184/89). Zákaz diskriminace dále rozvedla sekundární legislativa – například směrnice č. 75/117/EHS o rovné mzdě, směrnice
č. 76/207/EHS o rovném postavení v přístupu k zaměstnání, postupu
a pracovních podmínkách, směrnice č. 92/85/EHS o těhotenství
a mateřské dovolené nebo směrnice č. 96/80/ES o důkazním břemenu
v případech diskriminace z důvodu pohlaví. Zákaz diskriminace tak
zasahuje do většiny aspektů zaměstnaneckého poměru.
Odlišné zacházení je pochopitelně povolené v situacích, kdy fyzické
rozdíly mezi mužem a ženou ovlivňují jejich způsobilost k výkonu
konkrétní práce (což v určitém povolání může přestavovat rozhodující faktor). Výrazné problémy, řešené před ESD, vznikly v souvislosti s právní regulací těhotenství a mateřství matky – klíčovou otázkou
bylo, zda je těhotenství či pouhá možnost těhotenství důvodem
k odlišnému zacházení s muži a ženami. Dva nedávné rozsudky ESD
pak nastavily mantinely zaměstnávání žen v armádě. V případu Sirdar
(Sirdar v. The Army Board, C-273/97) ESD zamítl stížnost kuchařky
britské armády podanou proti nepřijetí do jednotky námořní pěchoty (Royal Marines), která ženy vůbec nepřijímá. Důvodem je nasazení námořní pěchoty, které obvykle zahrnuje boj muže proti muži
a výcvik charakteristický pro „commandos“ – větší fyzická síla mužů
je rozhodujícím faktorem, který nemůže kompenzovat ani speciální
vybavení. Námitky paní Sirdarové, že jako kuchařka do přímého střetu s protivníkem nepřijde, ESD odmítl vzhledem ke struktuře jednotek Royal Marines, která předpokládá vzájemnou zaměnitelnost
všech členů jednotky během bojové akce – proto i kuchař musí být
schopný nastoupit v první linii. V případu Kreil v. SRN (C-285/98)
134
Voln˝ pohyb osob
ESD naopak došel k závěru, že zákaz zaměstnávat ženy v armádě SRN
(s výjimkou zdravotnických a hudebních jednotek), je nepřiměřený.
Německo může pro výlučné zaměstnávání mužů vyčlenit jen ty
armádní jednotky, kde jsou fyzické vlastnosti mužů rozhodujícím
faktorem, ale ne armádu en bloc.
Evropské právo nezakazuje afirmativní akci s cílem zvýšit podíl pracovníků, kteří jsou v konkrétní profesi nedostatečně zastoupeni
(„underrepresented“) – afirmativní akce se může vztahovat na muže
i ženy.
Evropské primární právo nezakazuje diskriminaci na základě pohlaví, věku, zdravotní způsobilosti, rasového či etnického původu,
náboženství či sexuální orientace zaměstnanců. Možnost přijmout
opatření k zákazu diskriminace z uvedených důvodů upravuje čl. 13
SES. Obsahuje jen blanketní ustanovení – diskriminaci přímo nezakazuje, ale dává Radě EU pravomoc přijmout opatření k jejímu potírání. Opatření je třeba přijmout jednomyslně. Příkladem takového
opatření je směrnice č. 2000/78/ES o rámci pro rovné zacházení
v práci a zaměstnání, která se soustřeďuje na omezení pracovní diskriminace založené na náboženské příslušnosti, věku a sexuální orientaci.
135
Voln˝ pohyb osob
Literatura:
Bieback, K.: Pracovní a sociální právo v Evropské unii, Integrace 3/2000
Grygar, J.: Dohoda o přidružení České republiky k Evropské Unii v judikatuře
Evropského soudního dvora, Evropské a mezinárodní právo 1-2/2002
i Hedeman-Robinson, M.: An Overview of Recent Legal Development at Community Level of Relation to Third Country Nationals Resident Within the
European Union, Common Market Law Review 38, 525-586, 2001
i Knoblochová, V.: Rozhodnutí Soudního dvora o právu na usazení a podnikání
vyplývající z Evropské dohody, Evropské a mezinárodní právo 3-4/2002
i Oliveira, A.C.: Workers and Other Persons: Step-by-Step From Movement to
Citizenship – Case Law 1995-2001, Common Market Law Review 39, 77-127,
2002
i Roztočil, A.: Evropské hospodářské zájmové sdružení, Evropské a mezinárodní
právo 7-8/2000
i Stehlík, V.: Vybrané otázky uznávání kvalifikace v komunitárním právu, EMP
2/2001
i Stehlík, V.: Právník ve světle komunitárního práva, Integrace 1/2001
i Tomášek, M.: Národnostní bariéry volného pohybu pracovníků v EU, Právník
9/2000
i Waddington, L., Bell, M.: More Equal Than Others: Distinguishing European
Union Equality Directives, Common Market Law Review 38: 587-611, 2001
i White, R.: EC Social Security Law, Longman 1999
i
i
136
Voln˝ pohyb sluûeb
V moderní ekonomice hrají služby čím dál větší úlohu a jejich podíl na
tvorbě HDP v Evropské unii už v 80. letech dosáhl 60% (Urban
2002:72). Výrazná část služeb přitom vzniká v jiném státě, než kde je
spotřebována. Proto by byl vnitřní trh neúplný, pokud by neumožňoval poskytovat služby přes státní hranice.
V souladu s primárním právem se volnost pohybu služeb zakládá na
principu, že občan či firma usídlená v jednom členském státě může
bez překážek nabízet a poskytovat služby i v ostatních státech EU, aniž
by v nich musela zřizovat stálou pobočku či provozovnu.
Primární právo definuje pojem „služba“ jen rámcově. SES uvádí jako
příklad služby řemeslné, živnostenské, obchodní i svobodná povolání,
jako je advokát či architekt (activities of industrial character, commercial character, activities of craftsmen, activities of professions), jde však
pouze o výčet demonstrativní. Aby konkrétní aktivita spadala pod
volný pohyb služeb, musí:
i být poskytovaná jiné osobě: svoboda pohybu služeb se tedy netýká
například údržby vlastního domu nebo majetku
i být za úplatu: proto do volného pohybu služeb nespadá například
amatérský sport, ale profesionální sport ano; i bezplatné rozdávání
letáků o možnostech interrupce mimo Irsko posoudil ESD jako aktivitu mimo komunitární volný pohyb služeb (The Society for the Protection of Unborn Children in Ireland v. Grogan, C-159/90)
i mít přeshraniční charakter: přes hranici se může pohybovat poskytovatel služby (německá výjezdová služba opraví auto porouchané
na dálnici v Alsasku), příjemce služby (německá občanka si z Berlína
zaletí ke kadeřníkovi do Paříže) nebo dokonce pouze služba samotná (televizní signál kabelové televize z jiného státu)
i nespadat pod režim volného pohybu zboží, osob, svobody usazování nebo volného pohybu kapitálu (volný pohyb služeb je tzv. záchytná skutková podstata): volný pohyb zboží je často spojený s poskytováním služeb (prodej počítače včetně nainstalování) a naopak (při
umytí auta se spotřebuje-prodá i jisté množství čistícího prostředku). Pro zařazení do jedné z kategorií je důležité, která složka (služba nebo zboží) převažuje – například převoz tiketů a reklamních
137
materiálů (tedy zboží) nezbavil mezinárodní loterii charakteru služby podle definice komunitárního práva (Schindler, C-275/92), nebo
naopak distribuce vody stále spadá pod volný pohyb zboží, i když je
spojená s poskytováním služeb (Komise v. Irsko, C-45/87); pro rozlišení volného pohybu služeb od volného pohybu osob a svobody usazování je rozhodující trvalý charakter aktivity v zahraničí (volný
pohyb osob nebo svoboda usazování), nebo naopak její dočasnost
(volný pohyb služeb)
Rozlišení mezi volným pohybem služeb a ostatními svobodami začne
být důležité v okamžiku, kdy se členské státy pokusí aktivitu omezit.
Právo ES totiž ponechalo členským státům v různých oblastech volného pohybu různě velké regulační pravomoci. Obecně lze říct, že stát
může regulovat přísněji svobodu usazování než volný pohyb služeb
– proto se ve sporech obvykle jednotlivci či firmy snaží podřadit svou
aktivitu pod svobodu služeb, zatímco stát, ve kterém aktivita probíhá,
pod svobodu usazování (například Gebhard v. Consigli dell Ordine
degli Avocati e Procuratori di Milano, C-55/94, kde šlo o to, zda občasná činnost advokáta, usazeného v Německu, v Itálii spadá pod volný
pohyb služeb, či svobodu usazování).
Klíčovou zásadou volného pohybu služeb je zákaz diskriminace občanů EU na základě jejich státní příslušnosti a místa usazení. Podobně
jako u volného pohybu zboží a osob je zakázaná diskriminace přímá
(například vyhrazení průvodcovských služeb pouze osobám usídleným v členském státě) i diskriminace nepřímá (nastavení podmínek
služeb tak, že je mohou snáz plnit domácí občané či firmy). Zákaz diskriminace občanů z jiných států EU ve srovnání s domácími občany se
vztahuje na poskytovatele služeb i na jejich příjemce (spotřebitele).
Tak například ESD prohlásil za neslučitelné s právem ES to, že ve Španělsku se slevy v muzeích poskytovaly pouze španělským studentům
(diskriminace spotřebitele, případ Komise v. Španělsko, C-45/93),
nebo to, že Itálie a Francie omezovaly na svém území aktivity turistických průvodců z jiných států EU (diskriminace poskytovatelů služby,
Komise v. Francie, C-154/89, Komise v. Itálie, C-180/89).
Zvláštní pravidla pak platí pro poskytování služeb ve vybraných oborech (právníci – směrnice č. 77/249/EHS, auditoři, pojišťovací služby),
pro přeshraniční televizní vysílání (směrnice Televize bez hranic, viz
138
kapitola o mediálním právu ES) nebo pro dopravní služby (tam se
přednostně použijí ustanovení zvláštní kapitoly o dopravní politice
ES, čl. 70-80 SES).
I volný pohyb služeb podléhá omezením. Stát může omezit volný
pohyb služeb, pokud:
i je poskytování služby spojené s výkonem veřejné moci: použijí se
stejná pravidla jako u omezení svobody usazování a volného pohybu
pracovníků
i služba ohrožuje veřejný pořádek, bezpečnost nebo zdraví: omezení
je možné při dodržení stejných standardů jako u svobody usazování
a volného pohybu pracovníků
Svoboda pohybu služeb se musela vypořádat s obdobnými problémy
jako svoboda pohybu pracovníků a svoboda usazování – s různými
požadavky jednotlivých členských států na vzdělání poskytovatelů
služeb a s požadavkem, aby měl poskytovatel sídlo nebo pobočku ve
státě, kde poskytuje službu. Důvodem je zejména ochrana spotřebitele – například reklamace se snáz vymáhá u firmy, jejíž pobočka se
nachází nedaleko, než na firmě usídlené v jiném státě. ESD uznal
poměrně dlouhý katalog naléhavých národních zájmů (naléhavých
požadavků), které mohou být důvodem k omezení pohybu služeb
– například stavovská pravidla, ochrana duševního vlastnictví, ochrana spotřebitele, účinnost daňové kontroly nebo ochrana kulturní rozmanitosti. Omezení ale musí být přiměřená, nediskriminační (rozhodující musí být (ne)usazení poskytovatele služby v příslušném státě,
a ne jeho státní příslušnost), objektivně odůvodněná a nesmí skrytě
sloužit k hospodářským cílům, zejména k ochraně domácích poskytovatelů služeb před konkurencí z jiných států EU (Web, C-279/80).
Omezení poskytování služeb ze zahraničí z důvodu ochrany spotřebitele a kvality služeb musí také brát v úvahu garance státu, odkud je
služba poskytována (Komise v. Německo, C-247/58). Vzhledem
k tomu, že dohled státu nad dočasnými aktivitami na jeho území
(pohybem služeb) je méně intenzivní než kontrola nad aktivitami stálými (svobodou usazování), i ESD vykládá právo členských států omezovat služby z jiných států na základě naléhavých požadavků velmi
úzce. Přístup ESD k oblasti volného pohybu služeb se tak dokonce
blíží aplikaci principu Cassis známého z volného pohybu zboží
(Säger v. Dennemeyer and Co. Ltd., C-76/90). Nejnovější oblastí, na
139
kterou ESD rozšířil uplatňování principu volného pohybu služeb, je
zdravotnická péče poskytovaná občanovi EU v jiném členském státě
(Kohll, C-158/96, Decker, C-120/95).
Literatura:
Knoblochová, V.: Vývoj judikatury Soudního dvora v oblasti služeb, Evropské
a mezinárodní právo 3/2000
i Křepelka, F.: Právo uvolňování mezistátního poskytování služeb v mezinárodním a evropském prostředí, zejména v EU, Ročenka evropského práva 1999,
Masarykova universita Brno 2001
i Ševců, R.: Platební karty a Evropská unie, Evropské a mezinárodní právo
5-6/2001
i
140
Voln˝ pohyb kapit·lu
Volný pohyb kapitálu zahrnuje například možnost otevřít si bankovní
konto v jiném státě EU a ukládat na něj peníze, provádět platby do
jiného státu, fyzicky převážet peníze přes státní hranice, obchodovat
na zahraničních akciových trzích a nabývat v zahraničí nemovitosti.
Téměř vyčerpávající seznam aktivit, které spadají pod volný pohyb
kapitálu pak obsahuje směrnice č. 88/361/EHS.
Volný pohyb kapitálu se na území členských států prosazoval nejpomaleji ze všech svobod. Díky ESD se nejdřív prosadila svoboda volného pohybu plateb – finančních transakcí spojených s poskytnutím
výrobku nebo služby protistranou z jiného státu EU. Pokud by členské státy povolily volný pohyb zboží a služeb, ale omezovaly by možnost za ně zaplatit, vnitřní trh by to snadno paralyzovalo. Slavnými
případy se staly spory paní Luisiové a pana Carbone, kterým italské
úřady odmítly povolit vyvézt částku peněz určenou na lékařskou péči
a turistickou cestu dotyčných. ESD odmítl argumentaci italského
státu založenou na jeho devizových předpisech a prohlásil volnost
převézt peníze určené k zaplacení služby za součást volného pohybu
služeb (případ Luisi a Carbone, C-286/82 a C-26/83). Na počátku
osmdesátých let pak ESD prohlásil řecký zákaz prodeje nemovitostí
cizincům, tedy i cizincům ze zemí EU, za odporující volnému pohybu kapitálu. Za nedovolené omezení kapitálu byla ESD prohlášena
i opatření, která sice převod kapitálu do jiné země EU nezakazovala,
ale pouze jej komplikovala či znevýhodňovala oproti transferům
uvnitř jednoho státu – např. omezení státní podpory hypoték pouze
na hypotéky poskytnuté domácími bankami (Svensson a Gustavsson,
C-484/93), kolkovací povinnost pouze u půjček poskytnutých ze
zahraničí (Sandoz, C-439/97) nebo předběžný povolovací režim
u zahraničních investic, dokonce i když bylo povolení vydáváno
téměř automaticky (Église de Scientologie v. Prime Minister,
C-54/99).
K zásadnímu kroku došlo na konci osmdesátých let, kdy se členské
státy dohodly na odstranění naprosté většiny omezení volného pohybu kapitálu. K jeho konečné liberalizaci pak došlo v roce 1994, a to
nejen na území EU, ale i vůči třetím zemím (zbytku světa).
141
Výjimky z volného pohybu kapitálu dosud přežily v těchto oblastech:
i pokud tak stanoví zvláštní mezinárodní dohody s třetími zeměmi
i omezení z důvodu prevence daňových úniků
i omezení spočívající v povinnosti informovat o kapitálových přesunech pro administrativní a statistické účely
i omezení z důvodu veřejného pořádku či bezpečnosti: typicky
v rámci boje proti praní špinavých peněz nebo financování zločineckých aktivit. Při posuzování oprávněnosti omezení postupuje ESD
podobně jako u výjimek z volného pohybu zboží, pracovníků a služeb – vykládá výjimku úzce a důkazní břemeno nese členský stát
i sankce v rámci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky – například zmrazení účtů některých států
i krátkodobá omezení v případě zvlášť závažných potíží ve vztahu
k třetím zemím, které způsobují závažné problémy ve fungování
Hospodářské a měnové unie: výjimečné opatření, které musí navrhnout Komise a kvalifikovanou většinou schválit Rada; přijaté opatření nesmí přesáhnout šest měsíců, ale může být schváleno několikrát
za sebou
i výjimka dojednaná členským státem: asi nejznámější je Protokol
o Dánsku, podle kterého může Dánsko omezit nabývání nemovitostí pro turistické účely cizinci (skutečně podobné omezení platí
v oblastech Dánska sousedících s Německem); dočasné omezení
nabývání nemovitostí cizinci bude obsahovat i česká přístupová
smlouva k EU. V České republice nebudou moci po sedm let nakupovat zemědělskou půdu a lesy osoby, které nebudou mít v České
republice trvalé bydliště (tj. nebudou v ČR usazeny). Po dobu 5 let
zde rovněž omezena možnost občanů jiných států EU nakupovat
v České republice nemovitosti jako druhé bydliště (tj. pro rekreační účely).
Omezení pohybu kapitálu musí mít vždy tu intenzitu, která při stejně kvalitní ochraně sledovaných zájmů nejméně brání volnému
pohynu kapitálu. Proto nemusí mít vždy podobu absolutního zákazu. Jeho měkčí variantou může být například povinnost převádět
částky nad určitou výši pouze prostřednictvím banky nebo převoz
většího množství peněz v hotovosti oznámit příslušným úřadům
– jako opatření typické pro zabránění praní špinavých peněz nebo
daňovým únikům.
142
Literatura:
Flyn, L.: Coming of Age: The Free Movement of Capital Case Law 1993-2002,
Common Market Law Review 39, 773-805, 2002
i Tomášek, M: Možnosti omezení prodeje půdy cizincům podle práva ES, Evropské a mezinárodní právo 7-8/1999
i Tomášek, M.: Právní podmínky zapojení České republiky do Evropské měnové
unie, Právník 5/2002
i
143
144
EvropskÈ pr·vo hospod·¯skÈ soutÏûe
EvropskÈ pr·vo
hospod·¯skÈ soutÏûe
Komunitární právo upravuje zejména tři aspekty hospodářské soutěže
ve státech EU:
i kartel
i zneužití dominantního postavení
i koncentrace podniků (kontrola fúzí a jiných forem slučování podniků)
Tyto tři kategorie tvoří evropské hospodářské právo v užším smyslu.
V širším výkladu patří do komunitární regulace soutěže i otázka nekalé soutěže a anitdumpingová opatření (v oblasti vnější obchodní politiky ES).
Pro evropskou hospodářskou soutěž je typická výrazná pozice
Evropské komise, která má pravomoc nejen navrhovat opatření, ale
sama o nich i rozhoduje. Komise je vybavena rozsáhlým katalogem
pravomocí pro získávání informací o možném porušení soutěžního
práva, včetně oprávnění vstupovat do areálů podezřelých firem
a práva nahlížet do jejich dokumentace (nařízení č. 17/62/EHS).
K prosazování svých pravomocí může Komise ukládat procesní sankce (pokuty) až do výše 5000 Eur nebo periodické pokuty až do výše
1000 Eur za den. Pokud Komise zjistí, že došlo k porušení soutěžního práva (typicky u kartelu či zneužití dominantního postavení),
může přikázat odstranění protiprávního stavu (např. ukončení činnosti zakládající zneužití dominantního postavení firmy) v kombinaci s uložením pokuty, která může dosáhnout až 10% celosvětového
obratu firmy (či firem), u nichž bylo zjištěno protiprávní jednání.
U obzvlášť závažných porušeních soutěžního práva, např. cenový
kartelů nebo rozdělení světových trhů, přesáhly uložené pokuty
částku 20 miliónů Eur.
Druhým specifikem evropské hospodářské soutěže je její územní rozsah. Evropské právo hospodářské soutěže si osobuje pravomoc regulovat (a případně sankcionovat) i jednání, které se odehrává mimo území
EU, pokud toto jednání bude mít dopad na hospodářskou soutěž ve
členských státech.
145
Soutěžní politika ES má přednost před politikami hospodářské soutěže prováděnými jednotlivými členskými státy. Národní soutěžní politiky však nezanikají, ale existují „pod“ komunitární politikou. Regulace na úrovni ES se totiž omezuje na případy hospodářské soutěže velkého rozsahu, které jsou schopny ovlivnit obchod mezi členskými
státy (viz níže). Pro regulaci soutěžní politiky, která ovlivňuje obchod
jen lokálně, jsou stále příslušné vnitrostátní orgány.
Kartely
Kartelem je v komunitárním právu míněna koordinace chování několika podniků, jejímž cílem se omezení soutěže. Kartelové jednání
může mít podobu dohody podniků (písemné nebo ústní, včetně tzv.
gentlemanských dohod – ACF Chemiefarma v Komise, C-41, 44,
45/69), rozhodnutí sdružení podniků nebo i tzv. „jednání ve vzájemné
shodě“ (concerted practices), kdy podniky vzájemně koordinují svou
činnost i bez existence formální dohody či rozhodnutí (ICI v. Komise,
C-48/69). Pouhé paralelní shodné jednání podniků, vynucené logickou trhu, ale kartelem není ( Ahlstrom Oy v. Komise, C-125-129/85).
Kartely lze rozdělit na vertikální a horizontální. Vertikální kartel koordinuje aktivity podniků v na sebe navazujících fázích výroby či distribuce – např. majitel lesa – pila – výrobce papíru – vydavatelství novin
– distributor tisku. Horizontální kartel koordinuje aktivity podniků
na stejném stupni výroby či distribuce – typicky dohoda o rozdělení
trhu mezi distributory konkrétního výrobku.
Kartely musí ohrožovat, omezovat nebo zkreslovat soutěž v rámci EU.
Kartel tak může mít podobu například omezení či kontroly výroby či
odbytu, rozdělení trhu, diskriminace obchodních partnerů do kartelu
nezapojených, uplatnění nerovných smluvních podmínek vůči subjektům mimo kartel nebo společné určování cen.
Automatickou sankcí zakázaného kartelu je jeho absolutní neplatnost
– na ustanovení kartelu se nelze odvolávat a nejsou pochopitelně ani
vynutitelná.
Ne každý kartel má škodlivý dopad na ekonomiku. Zejména vertikální
kartely mohou naopak přispět ke kvalitě služeb nebo rychlosti technického vývoje – typicky dohody o specializaci, systém autorizovaných
146
servisů nebo frančízy. Za hranici, do které vertikální kartely obvykle
prospívají zájmům spotřebitelům, je považován podíl na trhu do 30%.
Naopak dopad horizontálních kartelů je téměř výlučně negativní –
vytvářejí malé územně definované umělé monopoly s rizikem růstu
cen a nekvality služeb. Komunitární právo proto nezakazuje všechny
kartely. V principu jsou kartely zakázány, ale z pravidla existuje
mnoho výjimek. Prvou jsou kartely, které neovlivňují obchod mezi
státy EU – tj. kartely prováděné pouze v rámci jednoho členského státu
nebo kartely tak malého rozsahu, že je jejich dopad na mezistátní
obchod zanedbatelný. Aby spadal kartel do pravomoci Evropské
komise (a regulačního rámce práva ES), musí vertikální kartel přesáhnout 10% relevantního trhu nebo horizontální kartel přesáhnout 5%
podíl na trhu (sdělení Komise o dohodách malého významu pro účely
čl. 85 SES z roku 1997) Kartely, které se nacházejí pod „rozlišovací
schopností“ Evropské komise, a jejich případný postih je ponechán na
domácích orgánech členských států.
Druhou možností, jak se vyhnout postihu za vytvoření kartelu, je pro
podniky získání výjimky. Výjimku může udělit Evropská komise, pokud
dospěje k závěru, že kartelové ujednání je pro obecnou veřejnost (spotřebitele) přínosnější než omezení soutěže, způsobené kartelem –
pokud kartelové ujednání „s přiměřenou spoluúčastí spotřebitelů na
dosaženém zisku přispívají ke zlepšení výroby nebo rozdělování zboží
nebo k podpoře vědeckého či hospodářského rozvoje“. O výjimku lze
požádat pro individuální případ kartelové dohody, ale protože byla
Evropská komise zavalena množstvím žádostí o udělení výjimky, přijala
sérii norem upravující výjimky skupinové (block excemptions). Příklady
skupinových výjimek je systém výhradních prodejců (nařízení
č. 1983/83/ESH), patentové a licenční dohody (nařízení č. 2349/
84/EHS), dohody o specializaci (nařízení č. 417/85/EHS) nebo frančízová ujednání (nařízení č. 4087/88/EHS). Obecnější úpravu výjimek ze
zákazu vertikálních kartelů pak obsahuje nařízení č. 2790/99/ES o kategoriích vertikálních omezení a jednání ve shodě. K dalšímu zjednodušení mechanismu o udělení výjimek ze zákazu kartelu došlo v listopadu
2002. Podle nového nařízení již nemusí podniky informovat předem
Evropské komisi o všech uzavřených kartelových dohodách a čekat na
vyjádření Komise o slučitelnosti kartelu s evropským soutěžním právem.
Komise se tak bude moci soustředit na následnou kontrolu (a případný
postih) těch kartelů, které ohrožují vnitřní trh. Nové nařízení týkající se
147
komunitární kontroly kartelů také posiluje zapojení národních institucí
pro hospodářskou soutěž – například vytvořením Evropské sítě pro hospodářskou soutěž (European Competition Network, ECN). Nové nařízení se začne používat od 1. května 2004.
ZneuûitÌ dominantnÌho postavenÌ
Dominantní postavení na trhu se situace, kdy se firma může chovat,
jako by její konkurenti na trhu neexistovali. Firma s dominantním
postavením může být na trhu sáma (monopol) nebo mít na trhu alespoň výrazný podíl. Podíl nutný pro získání dominantní postavení
podle komunitárního práva není přesně určen – například v předem
stanoveném množství procent. Klíčovým pojmemje zde „relevantní
trh“. Právě relevantní trh je rozhodující pro posouzení, zda je má firma
dominantní postavení či nikoliv – postavení firmy na trhu v rámci jednoho regionu bude zřejmě jiné než její postavení v kontextu celé
Evropské unie. Judikatura ESD (United Brands, v. Komise, C-27/76)
a následně Komise samotná definovala relevantní trh jako „trh všech
výrobků a služeb, které jsou spotřebiteli považované za zaměnitelné či
zástupné, z důvodů vlastnosti výrobků, jeho ceny a využití“ (relevantní trh výrobku) a „území, kde jsou zúčastněné podniky zapojeny do
poskytování a odběru výrobků a služeb, a to za poměrně homogenních
podmínek soutěže – relevantní trh je tak možné odlišit od jiných trhů
z důvodů odlišnosti podmínek soutěže od jiných území“ (relevantní
územní trh).
Pro posouzení dominance na trhu ale záleží i charakteru trhu, struktuře
ostatních soutěžitelů a obtížnosti pro vstup nových subjektů na trh. Je
jen logické, že přísněji se bude posuzovat situace podniku např. v telekomunikacích, kde musí provést nový konkurent významné investice
ještě předtím, než může začít podnikat, než při vstupu např. nové firmy
na trh prodeje automobilů. Stejný účinek pro posouzení existence
dominantního postavení jako vysoké investice při vstupu na trh budou
mít administrativní překážky pro nové potenciální soutěžitele – např.
omezený počet licencí pro telekomunikační služby udělovaný státem.
Samotná existence dominantního postavení (či dokonce monopolu)
není sama o sobě v rozporu s komunitárním právem. Zakázáno je
pouze zneužití dominantního postavení. Podniku v dominantním
postavení komunitární právo zakazuje některé aktivity, které by for148
málně „prošly“ podniku, jenž dominantní postavení na trhu nemá
(tomu by totiž v podobném jednání zabránil trh). Zneužití dominantního postavení se může dopustit výrobce i distributor (což je nejčastější), ale i spotřebitel (Tetra Pak v. Komise, C-333/94).
Zneužití dominantního postavení může mít podobu:
i zneužití kořistěním, které zahrnuje např. omezování výroby, nastavení nepřiměřeně vysokých cen, omezení vývoje nebo tzv. vazbové
obchody (kdy se vyžaduje koupě několika nesouvisejících výrobků či
služeb).
i zneužití vyloučením konkurentů, které spočívá např. v cenovém podbízení (kdy podnik s dominantním postavením nastaví tak nízké ceny,
aby zničil konkurenci) nebo nekalé odmítnutí obchodu (například
odmítnutí zásobovat náhradními díly distributora, který „dělá potíže“)
Ze zákazu zneužití dominantního postavení nezná komunitární právo
žádné výjimky. Na rozdíl od kartelu, kde samo komunitární právo stanoví jeho absolutní neplatnost, jsou právní následky zneužití komunitárního práva v soukromoprávní sféře ponechány na členských státech.
Domácí legislativa může důsledky zneužití dominantního postavení
stanovit považovat za absolutně neplatné (obdobně jako u kartelu)
nebo třeba jen neplatnost relativní (na neplatnosti musí poškozená
strana sama upozornit).
Podobně jako u regulace kartelů, upravuje komunitární právo pouze
zneužití dominantního postavení, které mají dopad na celý trh EU.
Jediné květinářství v malém městě má rovněž na místním trhu květin
dominantní postavení, kterého může zneužít (a nasadit nehorázně
vysoké ceny), ale tento problém je pod rozlišovací schopností práva
ES. Tyto případy ale mohou řešit členské státy ve svém vnitrostátním
soutěžním právu.
Kontrola koncentrace podnik˘
(kontrola f˙zÌ a jin˝ch forem sluËov·nÌ podnik˘)
Komunitární právo původně koncentrace podniků neregulovalo
a tato pravomoc není ani výslovně uvedena v primárním právu (pouze
Smlouva o Evropském společenství uhlí a oceli obsahuje zmínku
o kontrole koncentrací podniků v ocelářském a uhelném průmyslu).
ESD sice naznačil, že by kontrola fůzí mohla být založena přímo na
149
klauzuli Smlouvu o EHS upravující zákaz kartelů (Philip Morris C142/84 a C-156/84), ale pro posílení právní jistoty je kontrola koncentrací podniků komunitárním právem založena na specifické normě
sekundárního práva – nařízeních č. 4064/89/EHS a 1310/97/ES.
Jako koncentrace se nepovažují pouze formální sloučení podniků
(fůze), ale kterákoliv situace, kdy jeden podnik získá kontrolu na
jiným – např. formou nákupu akcií, dohodou mezi podniky nebo právem určit obsazení orgánů jiného podniku.
Komunitární právo upravuje pouze koncentrace velmi velikého rozsahu. Aby koncentrace spadaly do pravomoci Komise, musí zúčastněné
podniky splnit čtevřici požadavků:
i zúčastněné podniky musí mít dohromady celosvětový obrat přes
2,5 miliard Eur
i společný obrat alespoň dvou ze zúčastněných podniků na území EU
musí převýšit 100 miliónů Eur
i zapojené podniky mají obrat přes 100 miliónů Eur v každém z alespoň tří členských států EU
i celkový obrat každého z alespoň dvou podniků přesahuje 25 miliónů Eur v alespoň třech členských státech EU.
Evropská komise se tak může vyjadřovat i ke slučování podniků, jejichž
jádro aktivit leží mimo území Evropské unie – viz poměr limitu celosvětového obratu nad 2,5 miliardy Eur ve srovnání se stovkami miliónů
Eur, které musí překročit obrat na území EU.
Kontrola koncentrací (sloučení) podniků, která spadá do rámce
komunitárního soutěžního práva, je kontrolou předběžnou. Ke sloučení nesmí fakticky dojít, dokud je nepovolí Evropská komise. Fúzující podniky musí do jednoho týdne od podpisu relevantních dokumentů informovat o svých záměrech Evropskou komisi. Komise se
musí do jednoho měsíce vyjádřit, zda koncentraci (fúzi) povoluje či si
rozhodnutí vyžádá podrobnější analýzu. Ta se může protáhnout až na
čtyři měsíce, po kterých vydá Komise konečné rozhodnutí o povolení
či zamítnutí fúze (Komise může fúzi chválit i s výhradami či dodatečnými podmínkami). Pokud Komise do čtyř měsíců nerozhodně,
nastupuje právní fikce, že bylo sloučení Komisí povoleno. Proti rozhodnutí Komise se lze odvolat k Tribunálu první instance.
150
U „velkých“ koncentrací je výlučná pravomoc rozhodovat o povolení
či nepovolení sloučení dána Evropské komisi a ESD jako odvolací
instanci. Národní instituce pro soutěžní právo se již v takových případech nemohou vyjadřovat. Národním institucím naopak stále patří
pravomoc rozhodovat o slučování podniků, které zůstaly mimo rámec
komunitární regulace (jsou příliš malé).
Literatura:
Korah V. : An Intorductory Guide to EC Competition Law and Practice, Hart
Publ. 2000
i Lane, R.: EC Competition Law, Longman 2001
i Rivas, J., Stroud, F.: Vývoj soutěžního práva ES v letech 1999/2000, Evropské
a mezinárodní právo 9-10/2001 (1. část) a 1-2/2002 (2. část)
i Škvařilová, P.: Evropské právo a ochrana hospodářské soutěže, Integrace 1/2001
i
151
152
Pr·vnÌ r·mec politiky ochrany spot¯ebitele
Pr·vnÌ r·mec
politiky ochrany spot¯ebitele
V˝voj, metody a d˘vody politiky ochrany spot¯ebitele
Politika ochrany spotřebitele prošla od počátku evropské integrace
dynamickým vývojem. Ve smlouvě o EHS (1957) nebyla o ochraně spotřebitele zmínka a EHS nebyly v této oblasti svěřeny žádné kompetence ani rozpočtové zdroje. Jako samostatnou politiku zavedla ochranu
spotřebitele až Maastrichtská smlouva na počátku devadesátých let.
Na evropské úrovni ale došlo k regulaci ochrany spotřebitele už dříve
– v rámci regulace vnitřního trhu tam, kde odlišnosti v standardech
ochrany spotřebitele představovaly překážku pro vnitřní trh (šlo vlastně o skrytou politiku ochrany spotřebitele).
Aktivity ES v oblasti ochrany spotřebitele se převážně zakládají na článcích 95 a 153 SES. Opatření přijatá podle čl. 95 jsou závazné normy, typicky nařízení a směrnice, harmonizující domácí právo členských států
s cílem přispět k vytvoření vnitřního trhu. Článek 153 SES pak upravuje
evropskou politiku ochrany spotřebitele, která kombinuje harmonizační
opatření podle čl. 95 a zvláštní programy k rozvíjení a monitorování
ochrany spotřebitele v členských státech. Zároveň je dle práva ES třeba
respektovat zájmy spotřebitelů při provádění ostatních politik ES.
Evropská politika ochrany spotřebitele zasahuje do řady oblastí, celkově je ale stále roztříštěná – existují tedy druhy výrobků nebo služeb, na
které se specifická ochrana spotřebitele garantovaná evropským právem nevztahuje. Hlavní oblasti, na které se evropská politika ochrany
spotřebitele soustředila, jsou tyto:
i stanovení standardů pro jakost, složení a bezpečnost výrobků (technická harmonizace)
i ochrana právních a hospodářských zájmů spotřebitele
i regulace reklamy
StanovenÌ standard˘ pro jakost, sloûenÌ
a bezpeËnost v˝robk˘ (technick· harmonizace)
Sjednocení standardů pro složení a bezpečnost výrobků na úrovni ES
má dva cíle: odstranit překážky, které odlišné standardy představují
153
pro vnitřní trh, a zaručit minimální úroveň ochrany spotřebitele před
nebezpečnými nebo nekvalitními výrobky.
Zpočátku využívalo evropské právo ke stanovení standardů pro jakost,
složení a bezpečnost výrobků tzv. starý přístup. Ten spočíval ve velmi
podrobné úpravě parametrů příslušného výrobku přímo v evropské
normě. Tento přístup se příliš neosvědčil – normy (směrnice a nařízení) byly příliš nepružné, nepodněcovaly inovace, byly příliš technicistní, ignorovaly zájmy výrobců z nečlenských zemí EU a nebyly schopné
reagovat na novinky ve vědeckém vývoji. Navíc byl starý přístup k přijímání norem velmi pomalý – normy ke svému přijetí vyžadovaly detailní analýzy expertů a následně jednomyslný souhlas všech států EU.
Na přelomu sedmdesátých a osmdesátých let dospěl Evropský soudní
dvůr v rozhodnutí ve věci Cassis de Dijon k závěru, že výrobek splňující standardy země svého původu (pokud je to členský stát Unie) musí
být vpuštěn i na trhy ostatních států EU – dokonce i když jejich standardy nesplňuje. Výjimku z tohoto principu představují pouze tzv.
naléhavé požadavky veřejného zájmu (mandatory requirements), mezi
které patří i ochrana spotřebitele. Pokud je opatření členského státu
nutné kvůli ochraně domácích spotřebitelů a jeho intenzita je přiměřená, může být ochrana spotřebitele důvodem k omezení dovozu zboží
z jiné země EU. Na domácí i zahraniční výrobky se ale musí aplikovat
stejné standardy ochrany spotřebitele. Evropské snahy o harmonizaci
technických standardů se proto logicky soustředily na harmonizaci tzv.
naléhavých požadavků, včetně těch s cílem chránit spotřebitele.
Od poloviny osmdesátých let začal proto v technické harmonizaci převažovat tzv. nový přístup (některé jeho aspekty se projevovaly už od let
sedmdesátých – například ve směrnici o elektrických přístrojích nízkého napětí z roku 1973, 73/23/EHS). Evropské normy (typicky směrnice) přijaté v souladu s novým přístupem se omezují na stanovení
základních bezpečnostních požadavků (essential safety requirements)
a procesních pravidel jejich kontroly. Výrobky uváděné na trh ES musí
splnit všechny uvedené bezpečnostní požadavky – směrnice ale konkrétní bezpečnostní požadavky samy nestanoví. To je ponecháno na
evropských standardizačních agenturách. Ty existují v EU celkem tři:
pro elektrotechnické výrobky CENELEC (European Committee for
Electrotechnical Standardisation), pro telekomunikační přístroje ETSI
154
(European Telecommunications Standards Institute) a CEN (European Comittee for Standardisation) pro ostatní výrobky. Standardy stanovené standardizačními agenturami však nejsou pro výrobce závazné, jsou pouze doporučením. Výrobce se může vydat vlastní cestou,
ale poté nese důkazní břemeno, že jeho výrobky opravdu splňují bezpečnostní požadavky podle evropského práva.
Z praktického hlediska má velký význam označení výrobku značkou
„CE“ (prohlášení o shodě). Takto označený výrobek by měl splňovat
všechny požadavky na technickou bezpečnost podle evropského
práva. Označení CE je proto jakýsi pas, který zaručuje příslušnému
výrobku vstup na trhy všech států EU. Toto označení ale neznamená,
že je výrobek absolutně bezpečný, zaručuje jen to, že splňuje harmonizované standardy podle práva ES.
Harmonizace technických standardů je pouze ostrůvkovitá. V souladu
s novým přístupem byly dosud přijaty směrnice harmonizující bezpečnostní standardy pro tyto výrobky:
i elektrická zařízení nízkého napětí (73/23/EHS)
i jednoduché tlakové nádoby (87/404/EHS)
i hračky (88/378/EHS)
i stavební výrobky (89/106/EHS)
i otázky elektromagnetické kompatibility (89/336/EHS)
i osobní ochranné prostředky (89/686/EHS)
i váhy s neautomatickou činností (90/384/EHS
i aktivní implantáty (90/385/EHS)
i spotřebiče plynných paliv (90/396/EHS)
i horkovodní ohřívače (92/42/EHS)
i výbušniny pro civilní použití (93/15/EHS)
i zdravotnické prostředky (93/42/EHS)
i zařízení pro použití v prostředí s nebezpečím výbuchu (94/9/ES)
i rekreační plavidla (94/25/ES)
i výtahy (95/16/ES)
i tlaková zařízení (97/23/ES)
i strojní zařízení (98/37/ES)
i zdravotnické prostředky in vitro (98/79/ES)
i radiové a telekomunikační přístroje (99/5/ES)
i lanovky pro přepravu osob (2000/9/ES)
155
Kromě rámce specifické regulace bezpečnostních standardů vybraných výrobků existuje na úrovni ES i obecný (horizontální) regulační
systém. Směrnice o obecné bezpečnosti výrobků z roku 1992 (General
Product Safety Directive č. 92/59/EHS) stanoví obecná kritéria, podle
kterých se má bezpečnost výrobků posuzovat. Směrnice požaduje po
členských státech, aby průběžně monitorovaly bezpečnost výrobků na
svém území a v případě, že orgány jednoho členského státu zjistí, že
nějaký výrobek ohrožuje zdraví či bezpečnost, aby tento fakt oznámily ostatním členským státům a Evropské komisi. K tomuto účelu Unie
zřídila systém rychlé výměny informací o nebezpečných výrobcích
(RAPEX).
Členské státy mohou pochopitelně rozhodovat o technických standardech těch výrobků, jejichž bezpečnostní standardy nejsou na úrovni ES harmonizované. Jakékoliv nové standardy ale musí oznámit
Evropské komisi, která může účinnost plánované normy pozdržet
– například pokud připravuje vlastní, celokomunitární, normu nebo
má závažné pochybnosti o slučitelnosti oznámeného standardu s právem ES (směrnice o technických standardech č. 83/189/EHS).
U některých jiných kategorií výrobků (typicky léky a potraviny) stále
přežil starý přístup. U potravin jsou například přesně stanovené druhy
povolených barviv (směrnice č. 62/2645/EHS), konzervačních látek
(směrnice č. 64/54/EHS), zákaz používání hormonů (směrnice
č. 85/358/EHS) či povinnost označovat výrobky z geneticky modifikovaných rostlin a zvířat (nařízení č. 50/2000/ES).
Evropská politika ochrany spotřebitele částečně sjednotila i právní
režim dalšího aspektu kontroly kvality a složení výrobků – odpovědnost výrobce a distributora za vadný výrobek. Směrnice o odpovědnosti za vadný výrobek (85/374/EHS) částečně harmonizuje pravidla
náhrady škody způsobené spotřebitelům vadným výrobkem. Jejím nejzajímavějším prvkem je určení, kdo je odpovědný za vadu výrobku
(kdy výrobce, kdy distributor), vymezení situací, kdy výrobce ani
distributor za vady výrobku neručí, a možnost, aby členské státy omezily maximální výši náhrady škody způsobené jednou typovou vadou
výrobku (například vadně konstruovaná nádrž automobilu náchylná
k výbuchům, která způsobí smrt řidičům v sérii autonehod). Jako
maximální hranici odškodnění ale členský stát nesmí stanovit méně
156
než 70 miliónů Eur. Směrnice tak kombinuje poměrně přísně konstruovanou odpovědnost za výrobek (aby se výrobce či distributor nemohli snadno vyhnout odpovědnosti) s omezením výše náhrady škody (aby
výrobce nezruinovala série nadsazených žalob amerického stylu).
Pr·vnÌ ochrana spot¯ebitele
Ochrana spotřebitele se neomezuje pouze na úpravu složení a kvality
výrobků či služeb. Jejich poskytování se provádí v jistém právním rámci
– nejčastěji na základě smlouvy mezi spotřebitelem a poskytovatelem
výrobku či služby. Poskytovatel je přitom obvykle ve výhodnějším
postavení než spotřebitel – je to profesionál, je to on, kdo obvykle
smlouvy po konzultaci s právníky připraví. Nedá se tedy předpokládat,
že by navrhl podmínky pro sebe nevýhodné. Právní ochrana potřebitele se proto zaměřuje na ochranu slabší strany – spotřebitele – a jejím
cílem je, aby obě strany smlouvy měly vyrovnané zbraně.
Nejčastějším nástrojem právní ochrany spotřebitele je směrnice. Směrnice v této oblasti obvykle stanoví pouze minimální standardy ochrany
– jednotlivé členské státy tak mohou ponechat vyšší úroveň ochrany
spotřebitele na svém území.
K nejdůležitějším normám v oblasti ochrany spotřebitele patří:
i Směrnice o nekalých ustanoveních ve spotřebitelských smlouvách
(93/13/EHS) omezuje volnost profesionálních prodejců zboží a služeb při sestavování smluv určených pro spotřebitele (zákazníky).
Upravuje tzv. formulářové smlouvy, tedy smlouvy, které nejsou individuálně vyjednané – typicky předem připravené smlouvy, ve kterých zákazník pouze vyplní své osobní údaje a pak je podepíše. Směrnice považuje za nekalá ustanovení takové části smluv, které zakládají výraznou nerovnováhu mezi právy a povinnostmi smluvních stran
v neprospěch zákazníka. Směrnice sama obsahuje seznam možných
nekalých ustanovení, který však není vyčerpávající: například vyloučení odpovědnosti prodávajícího za smrt či zranění zákazníka způsobené činností prodávajícího, nepřiměřeně vysoké sankce za porušení povinnosti na straně zákazníka, možnost prodávajícího bez
důvodu změnit vlastnosti poskytovaného zboží či služeb, znemožnění kupujícímu obrátit se v případě sporu na soud. Pokud smlouva
obsahuje nekalé ustanovení, je i nadále platná, pouze se při možných
sporech k nekalému ustanovení (nekalé klauzuli) nepřihlíží.
157
Směrnice o komplexních zájezdech (90/314/EHS) se týká zájezdů, kdy
cestovní kancelář poskytuje současně alespoň dva druhy služeb (například dopravu a ubytování nebo ubytování a průvodcovské služby)
a zájezd trvá minimálně 24 hodin nebo zahrnuje alespoň jedno ubytování přes noc. Klienti cestovní kanceláře musí po uzavření smlouvy
o zájezdu dostat písemný dokument (prospekt), který specifikuje
podmínky zájezdu (cena, druh ubytování, zaplacené služby, vízové
povinnosti a jiné formality atd.). Směrnice ale nevyžaduje, aby samotná smlouva o cestovním zájezdu měla písemnou formu. Směrnice dále
zaručuje možnost, aby klient převedl zájezd na jinou osobu a omezuje volnost cestovní kanceláře „hýbat“ s cenou zájezdu, zejména krátce
před odjezdem.
i Směrnice o smlouvách uzavřených mimo prodejnu (85/577/EHS)
upravuje režim smluv uzavřených například v bytě spotřebitele (kupujícího), na prezentačním zájezdu nebo u spotřebitele v práci. Vztahuje se na zboží i služby. Netýká se ale například smlouvy o nemovitostech, pojišťovací smlouvy nebo distribuce potravin. Základním právem spotřebitele je možnost jednostranně a bez udání důvodu od
smlouvy odstoupit. Lhůta, kterou má spotřebitel na „vychladnutí“,
musí být alespoň sedm dní.
i Směrnice o distančním prodeji (97/7/ES) stanoví, že prodávající je
povinen při této formě prodeje uvést své identifikační údaje včetně
adresy pro případné reklamace. Stejně jako u smlouvy uzavřené mimo
prodejnu má zákazník právo i od distanční smlouvy ve lhůtě minimálně sedm dní odstoupit, a to i bez uvedení důvodu. Na tuto možnost
musí prodávající zákazníka upozornit. Ještě intenzivněji je pak chráněn
zákazník, který si zboží nebo služby objednává prostřednictvím Internetu. 17. ledna 2002 vypršela implementační lhůta směrnice o elektronickém obchodu (2000/31/ES). , Ta dále posiluje záruky při prodeji
přes Internet (například možnost opravit chybně vyplněné formuláře).
Také upravuje odpovědnost poskytovatelů prostoru na Internetu za
činnost a služby, které jejich zákazníci přes Internet nabízejí.
i Směrnice o spotřebitelském úvěru (87/109/EHS) upravuje úvěry ve
výši 200 – 20.000 eur poskytnuté prodejcem za účelem koupě výrobku.
Netýká se tedy klasických úvěrů poskytnutých bankou nebo leasingových smluv. Smlouva o spotřebitelském úvěru musí být uzavřená písemně a musí v ní být výslovně uvedená roční úroková míra i částka, kterou spotřebitel celkově zaplatí. To má spotřebiteli (zákazníkovi)
umožnit porovnat cenu výrobku a náklady na splácení spotřebitelskéi
158
ho úvěru a posoudit jeho „výhodnost“. Pokud k uzavření smlouvy
o spotřebitelském úvěru dojde, má dlužník (zákazník) právo spotřebitelský úvěr předčasně splatit.
i Směrnice o sdíleném užívání, time-sharingu (94/47/ES), upravuje situace, kdy má určitou nemovitost či více nemovitostí (typicky apartmány u moře pro letní rekreaci) ve společném vlastnictví několik osob,
z nichž každá má právo nemovitost užívat po část roku. Hlavním prvkem ochrany uživatelů-spoluvlastníků je povinnost uzavřít písemnou
smlouvu, která upraví do poměrně přesných detailů režim užívání
společné věci – například jak se určí datum užívání jednotlivými spoluvlastníky, podmínky užívání, kdo a v jakém rozsahu hradí údržbu
nemovitosti.
Regulace reklamy
Reklama hraje při ovlivňování spotřebitelského chování výraznou roli.
Regulační režimy reklamy se v jednotlivých členských státech značně
lišily, což narušovalo vnitřní trh. Po rozhodnutí Evropského soudního
dvora ve věci Keck (1993) se na regulaci tzv. podmínek prodeje (kam
spadá i reklama) nevztahuje princip Cassis de Dijon, zmíněný výše.
Proto mohou při regulaci reklamy jít členské státy svou vlastní cestou.
Mohou vyžadovat, aby jejich reklamní standardy dodržovaly i dovážené výrobky, dokonce i když jsou jejich reklamní standardy přísnější
než v zemi původu výrobku. Nesmí ale pro dovážené výrobky nastavit
přísnější pravidla než pro výrobky domácí.
Na úrovni ES došlo k omezené harmonizaci těchto aspektů reklamy:
i reklama na vybrané výrobky a služby (léky, alkohol, tabákové výrobky, potraviny)
i reklama ve vybraných médiích (televize)
i klamavá reklama
i srovnávací reklama
Velmi podrobně je upravena reklama na léky (směrnice č. 92/28/EHS).
Je zakázaná reklama na léky dostupné pouze na lékařský předpis,
reklama na léky proti některým nemocem (například pohlavně přenosným) a reklama na léky neregistrované v příslušném členském
státě. Podobně není povolena distribuce bezplatných vzorků léků
obecné veřejnosti – tato reklamní taktika je povolena pouze vůči
odborné veřejnosti (lékaři, lékárníci).
159
Zcela je zakázaná reklama na tabákové výrobky v televizním vysílání. Na
konci devadesátých let byla přijata směrnice (98/43/ES), která de facto
reklamu na tabákové výrobky úplně zakazovala. Tuto směrnici ale úspěšně napadla Spolková republika Německo před Evropským soudním dvorem, který absolutní zákaz reklamy na tabákové výrobky 5. října 2000 z formálních důvodů zrušil (špatně zvolený právní základ při přijímání směrnice). V roce 2001 Evropská komise přišla s poněkud méně ambiciózním
návrhem na celoevropské omezení tabákové reklamy, který byl přijat na
podzim 2002. Jednotlivé členské státy ale už dnes mohou vůči tabákovým
výrobkům zaujmout přísnější postoj až po úplný zákaz reklamy. Omezení reklamy na alkohol je méně radikální než reklamy na tabákové výrobky
– například v televizním vysílání se reklama na alkohol může objevit, ale
podléhá určitým omezením (alkohol nesmí například být prezentován
jako prostředek řešení mezilidských sporů, jako léčivý prostředek nebo ve
spojení s nadměrnou fyzickou aktivitou). Reklamu na potraviny evropské
právo upravuje zejména co do údajů, které musí obsahovat balení potravin (směrnice č. 79/112/EHS), a co do povinnosti informovat zákazníka
o ceně a hmotnosti výrobku (směrnice č. 79/581/EHS).
Obecně televizní reklamu upravuje směrnice Televize bez hranic
(89/552/EHS). Ta zakazuje reklamu na tabákové výrobky, léky dostupné pouze na lékařský předpis i reklamu podporující rasismus a xenofobii. V omezené míře povoluje reklamu na alkohol. Směrnice Televize bez hranic upravuje i maximální povolenou délku reklamy, nutnost
jasně oddělit reklamu od televizních pořadů a zákaz vkládat reklamu
do zpravodajských a náboženských pořadů (jinak je přerušování pořadů reklamou možné). Zakazuje i podprahovou reklamu – reklamu,
jejíž technické parametry jsou takové, že si divák její existenci neuvědomuje. Mnohem přísnější pravidla pak platí pro reklamu zaměřenou
na děti. Směrnice Televize bez hranic je obecně směrnicí minimální
– jednotlivé členské země mohou pro své televize stanovit kritéria
přísnější (například ve Švédsku platí úplný zákaz reklamy zaměřené na
děti mladší 12 let). Politika ochrany spotřebitele týkající se televizní
reklamy se tak částečně překrývá s mediální politikou ES.
Klamavá reklama je na evropské úrovni upravena pouze částečně.
Směrnice o klamavé reklamě (84/450/EHS) se zaměřuje na procesní
záruky, z nichž je nejzajímavější možnost přenést důkazní břemeno
o (ne)klamavosti reklamy na tvůrce či zadavatele reklamy. Srovnávací
160
reklama je v evropském právu naopak povolená – zde ES překvapivě
nezpřísnilo existující pravidla zemí EU, ale naopak přimělo k legalizaci srovnávací reklamy ty státy, které ji dosud zakazovaly. Požadavky kladené na srovnávací reklamu jsou tyto: nesmí klamat spotřebitele,
porovnávané zboží nebo služby musí být porovnatelné a porovnání se
musí odvíjet od měřitelných, ověřitelných a relevantních faktů (nelze
například říct jen, že „výrobek A je lepší než výrobek B“, srovnání se
musí opírat o měřitelné srovnání paramentů výrobku, jako je cena
nebo složení).
Literatura:
Howells, G.: Wihellmson, T.: EC Consumer Law, Dartmouth 1997
Honcová, R.: Odpovědnost za škodu způsobenou vadou výrobku, odpovědnost za
výrobek, Masarykova universita 1999
i Křepelka, F.: Léčiva a oběh zboží v Evropské unii (přehled evropského práva
léčiv), Evropské a mezinárodní právo, 3/2000
i Moussis, N.: Guide to European Policies, European Study Service 2000
i Pavlů, M.: Technická harmonizace, Euro-info centrum Praha 2000
i Salač, J. : K povaze evropského práva na ochranu spotřebitele, Právní rozhledy
6/2000
i Smejkal, L.: Distanční smlouvy a ochrana spotřebitele v informační společnosti,
Integrace 9/2001
i Šlosarčík, I.: Dopravní značky na informační dálnici: Evropská směrnice o elektronickém obchodování, Integrace 1/2001
i Urban, L.: Evropský vnitřní trh a příprava České republiky na
začlenění,LINDE Praha 2002
i Weatherhill, S : Consumer protection law in Craig, De Búrca: The Evolution of
the EU Law, Oxford University Press 1998
i Weatherhill, S.: EC Consumer Law and Policy, Longman 1997
i
i
161
162
Medi·lnÌ pr·vo ES
Mediální právo ES zahrnuje právo televizního vysílání, regulaci reklamy, zajištění plurality názorů v médiích i podpory tvorby evropských
děl. Mediální právo ES tedy zasahuje do oblasti vnitřního trhu i evropské kulturní politiky.
Televizní vysílání se dostalo do zorného pole práva ES v souvislosti
s pohybem služeb. ESD rozhodl, že televizní vysílání je službou ve
smyslu volného pohybu služeb (Itálie v. Sacchi, C-155/73). Zároveň
však uznal důležitost regulace televizního vysílání z důvodu ochrany
veřejného pořádku či kulturní plurality, pokud nedojde k diskriminaci zahraničních provozovatelů televize a regulace není vedena hospodářskými cíly. Tak ESD souhlasil s nizozemským zákonem, který omezoval televizní reklamu na domácích stanicích i během vysílání
z jiných států ES (Procureur du Roi v. Debauve, C-52/79). Za diskriminační naopak ESD prohlásil nizozemský zákaz zahraničního vysílání
reklam v holandštině nebo reklam zaměřených na nizozemské spotřebitele (Advertisers' Association v. Netherlands, C-352-85) nebo povinnost televizních stanic v Nizozemí vyrábět alespoň 75% jejich produkce v nizozemských studiích (Komise v. Nizozemí, C-353/89). Omezit
(diskriminujícím způsobem) zahraniční televizní vysílání by bylo dle
ESD možné, pouze pokud by to vyžadovala ochrana veřejné bezpečnosti, pořádku a zdraví.
Až do konce osmdesátých let se evropské mediální právo omezovalo
na regulaci televizního vysílání mezi členskými státy. Uvnitř svých
hranic měly členské státy při nastavování mantinelů pro stanice sídlící na jejich území volné ruce. Odlišné systémy regulace televizního
vysílání se ale mohly stát překážkou pro televizní vysílání mezi státy
a aktivity s tím spojené (reklama, teleshopping). Proto byla v roce
1989 přijata směrnice „Televize bez hranic“ (C-89/552/EHS), která již
byla jednou novelizovaná (v roce 1997). Shodou náhod byla na půdě
Rady Evropy v roce 1989 přijata mezinárodní smlouva s podobným
tématem i obsahem regulace – Evropská úmluva o přeshraniční televizi (European Convention on Transfrontier Television), jejíž text je
v mnoha ohledech identický s textem směrnice Televize bez hranic
přijatým v rámci ES.
163
Základní myšlenkou směrnice Televize bez hranic je, že televizní program, který je legálně vysílán v jednom členském státě, může být šířen
i v ostatních zemích EU – a to bez ohledu na režim televizního vysílání v daném státě. Proto směrnice stanoví i minimální obsahové standardy, které musí splňovat veškeré televizní vysílání v zemích EU s tím,
že pro domácí stanice většinou mohou členské státy použít standardy
přísnější (čl. 3 směrnice).
Směrnice Televize bez hranic upravuje tyto oblasti televizního vysílání:
i jurisdikce nad televizním vysíláním
i možnost státního zásahu z důvodu veřejného zájmu
i regulace obsahu programu – zákaz některých druhů pořadů
i regulace reklamy
i zvláštní ochrana poskytovaná mládeži
i podpora evropských pořadů
i regulace sponzoringu
i regulace teleshoppingu a přímého televizního prodeje
i výjimečná opatření pro ochranu domácího publika
Základním principem mediálního práva ES je, že vždy jen jeden členský stát vykonává pravomoc nad konkrétní televizí. Tento stát musí
zajistit, aby televize splňovala minimální standardy vyžadované právem ES. Stát, do jehož jurisdikce televize patří, také rozhoduje o systému kontroly televize – například jak vypadá místní „rada pro TV vysílání“ či její obdoba.
Kritéria pro určení jurisdikce jsou velice podrobná a odvozují se převážně od sídla televize a místa, kde se rozhoduje o složení programové struktury vysílání. Pokud se formální sídlo televize a skutečné místo
rozhodování o programech nachází v odlišných členských státech, je
pro určení jurisdikce rozhodující, kde pracuje podstatná část pracovníků televize. Pokud jde o televizi sídlící a řízenou z území mimo ES,
rozhoduje o televizi ten členský stát, který jí poskytl vysílací frekvenci
nebo povolení k satelitnímu vysílání.
Směrnice vychází z presumpce dodržování standardů členskými státy.
Stát EU může zabránit legálnímu televiznímu vysílání z jiného členského státu pouze tehdy, hrozí-li úzce definované nebezpečí mladistvým nebo veřejnému pořádku – navíc musí příslušná televize porušit
164
pravidla opakovaně a zasahující členský stát musí na riziko své intervence upozornit.
Reklama je klíčovým fenoménem současného televizního vysílání.
Směrnice Televize bez hranic reklamu v televizním vysílání na jedné
straně omezuje, ale na straně druhé umožňuje, aby ze států s „přátelštějším“ přístupem k reklamě vysílaly televize i do států, které preferují restriktivnější regulaci reklamy. Reklama v televizním vysílání podle
směrnice Televize bez hranic nesmí:
i porušovat lidskou důstojnost
i obsahovat diskriminaci na základě rasy, pohlaví nebo národnosti
i urážet náboženské nebo politické přesvědčení
i propagovat jednání ohrožující zdraví nebo bezpečnost
i propagovat jednání ohrožující životní prostředí
Směrnice také omezuje podíl reklamy v televizním vysílání – reklama
a teleshopping nesmí přesáhnout 20% vysílacího času, do čehož se ale
nezapočítávají teleshoppingové bloky v délce alespoň patnáct minut.
Toto omezení se může zdát velmi tvrdé, ale nastavený limit 20% se
v praxi téměř nedá překročit, aniž by televize ztrácela diváky. I proto
mohou členské státy svým domácím televizím určit limit přísnější.
Podle směrnice musí být reklamní spoty jasně oddělené od televizního
vysílání. Pravidlem by měly být bloky reklam mezi pořady, ale je možné
přerušit reklamou pořady delší než 45, respektive 20 minut, podle typu
pořadu (členské státy ale mohou svým domácím televizím přerušování
pořadů reklamami zcela zakázat). Je zakázáno vkládat reklamní bloky
do přenosů náboženských obřadů, u zpravodajských pořadů a pořadů
pro děti platí zákaz vkládání reklam do programů kratších než 30 minut.
Dále je zakázána reklama vyžívající podprahové techniky – například
vkládání tak krátkých spotů (jeden či dvě políčka filmu), že si jejich
existenci divák neuvědomuje, ale které podle některých výzkumů
mohou ovlivnit jeho chování.
Směrnice Televize bez hranic také zakazuje reklamu na tabákové
výrobky – bez jakýchkoliv výjimek. Reklamy na alkoholické nápoje
jsou sice povolené, ale platí pro ně rozsáhlý katalog omezení. Reklama
na alkohol nesmí:
165
být zaměřena na mladistvé, a zejména zobrazovat mladistvé konzumující alkohol
i spojovat konzumaci alkoholu s fyzickou námahou nebo řízením
vozidla
i vzbuzovat dojem, že pití alkoholických nápojů pomáhá ke společenskému úspěchu nebo úspěchu v sexuálním životě
i přisuzovat alkoholickým nápojům terapeutické účinky nebo vlastnosti stimulantu, sedativa nebo látky vhodné pro řešení osobních
konfliktů
i podporovat nepřiměřenou spotřebu alkoholu nebo zobrazovat
umírněnost v pití či abstinenci v negativním světle
i popisovat vysoký obsah alkoholu v nápoji jako jeho pozitivní vlastnost
i
Je omezená i reklama na léky a zcela zakázaná reklama na léky dostupné pouze na lékařský předpis.
Specifická pravidla platí pro reklamu určenou dětem. Tato reklama
nesmí například zneužívat nezkušenost či důvěřivost typickou pro
děti, nemá ukazovat mladistvé a děti v nebezpečných situacích nebo
zneužívat důvěrný vztah, který mají děti vůči svým rodičům nebo učitelům. Zvlášť zábavný je zákaz reklam, které přímo nabádají děti, aby
od svých rodičů vyžadovaly koupi reklamovaného výrobku.
Členské státy mohou pro reklamu vysílanou firmami, usídlenými
v dané členské zemi, určit přísnější kritéria – například reklamní vysílání zaměřené na děti zcela zakázat. Odlišné standardy pro reklamu
v různých členských státech vedly ke sporu mezi Švédskem, kde je
zakázaná reklama zaměřená na děti mladší dvanácti let, a britskou
kabelovou televizí, která vysílala na kanálech TV3 a TV4, dostupných
i ve Švédsku, pořad s reklamou na knihu „Vše o dinosaurech“ určenou
dětem okolo deseti let. ESD uznal argument britské televizní stanice,
že britské právo reklamu pro děti zcela nezakazuje. Švédskou výhradu
ochrany mladistvých na vlastním území ESD odmítl s tím, že dostatečnou ochranu garantuje směrnice Televize bez hranic a přísnější standardy může Švédsko vyžadovat pouze od televizních firem, spadajících podle směrnice do švédské jurisdikce (Konsumentombudsmannen v. De Agostini, C-34/95). Směrnice také vyžaduje, aby byly pořady
(nejen reklamy), které mohou ohrozit fyzický či duševní vývoj mla166
distvých, označeny akustickým varováním nebo vizuálním signálem
(a` la hvězdička na ČT nebo kometka na Nově).
V oblasti sponzoringu se evropská regulace omezuje na povinnost
identifikace sponzora, zákaz využívání sponzoringu k propagaci prodeje konkrétních výrobků či služeb sponzora a zákaz ovlivňování
obsahu pořadu sponzorem. Sponzoring je vyloučen u zpravodajských
pořadů. Aby se neobcházel zákaz propagace tabákových výrobků, je
zakázané, aby televizní pořady sponzorovaly tabákové firmy. ESD také
rozhodl, že se může jméno sponzora v pořadu vyskytovat neomezeně
často.
Poměrně kontroverzní je klauzule, vložená do směrnice novelou
z roku 1997, která umožnila u „událostí velkého společenského významu“ (events of major importance for society) přikázat vysílání v obecně přístupné televizní síti, a to i proti vůli vlastníků výlučných televizních práv. Z debat při přijímání novely vyplývá, že za „události velkého společenského významu“ se považují zejména přenosy sportovních
událostí. Novela tak reagovala na riziko, že televizní přenosy atraktivních sportovních utkání budou vysílat placené televizní kanály,
a umožnila přesměrování těchto pořadů do televizí přístupných široké veřejnosti – opatření populární, i když jdoucí proti zásadám volného trhu.
Daleko nejkontroverznější a nejvíc diskutovanou částí směrnice Televize bez hranic je ale část o podpoře vysílání evropských děl. Směrnice
stanoví, že „ve vhodných případech a vhodnými prostředky“ (where
appropriate and by appropriate means) by mělo být zajištěno, aby vysílání obsahovalo alespoň 50% evropských děl. Klauzule „ve vhodných
případech“ by mohla znamenat, že minimální obsah evropských děl je
pouze nezávazné doporučení, a de facto tak i funguje – například
Komise nikdy nezahájila řízení proti státům, které minimální limity
pro evropská díla nezavedly. Členské státy mohou zavést pro evropská
díla přísnější limity – například Francie od svých televizí vyžaduje ve
vysílání alespoň 60% podíl evropských a 40% podíl frankofonních děl.
Přes malý praktický dopad na televizní vysílání se ochranná klauzule
o evropských dílech setkala s odporem zejména ve Spojených státech,
kde ji Sněmovna reprezentantů odsoudila v rezoluci přijaté 342 hlasy
(bez jediného hlasu proti).
167
Vývoj televizní techniky je rychlejší než vývoj mediálního práva ES,
které je nastavené spíš na tradiční systém analogového vysílání šířeného pozemními vysílači, kabelem nebo přes satelit. Už během přípravy
dokumentů, platných v současné době, se uvažovalo o povinném zavedení „v-chipu“ či jiného verifikačního mechanismu pro filtrování
pořadů nevhodných pro děti – nestalo se tak, a případná iniciativa
v této oblasti byla ponechána členským státům. Nedávné iniciativy
Evropské komise i expertních skupin stále častěji hovoří o nutnosti
přijmout další novelu směrnice Televize bez hranic, která by se zaměřila zejména na:
i specifika digitální televize
i nové reklamní techniky zahrnující interaktivní reklamu nebo reklamu pouze na části obrazovky
i vzrůstající množství placených televizních kanálů, včetně tzv. pay
per view televize
i zajištění kulturní a jazykové diversity v Evropě
Další aktivity ES v oblasti mediální politiky a práva představují například programy finanční podpory šíření filmové a televizní tvorby a přípravy evropských profesionálů v oblasti médií (MEDIA I, MEDIA II,
MEDIA Plus).
Literatura:
Goldberg, D.: EC Media Law and Policy, Longman 1998
Jones, C.: Television without Frontiers, in Cambridge Yearbook of European
Law 2000
i Smith, C, Bottcher, B.: Football and Fundamental Rights: Regulating Access to
Major Sporting Events on Television, European Public Law 1/2002
i
i
168
Spolupr·ce v oblasti justice a vnitra
Spolupr·ce
v oblasti justice a vnitra
Spolupráci policejních a soudních složek členských států právo ES
dlouho nevěnovalo pozornost. Ukázalo se ale, že odstranění bariér
pro volný pohyb zboží je možné využít i k převozu nelegálních komodit a že zjednodušený pohyb osob mezi státy využívají i jednotlivci
s nekalými záměry.
První reakcí na riziko, že vznik vnitřního trhu usnadní i páchání nelegálních aktivit s mezinárodním prvkem, byla snaha omezit volný
pohyb zboží, osob a služeb z důvodu ochrany veřejného pořádku, bezpečnosti a zdraví. ESD ale tato omezení vykládá vesměs restriktivně
a volnost členských států při ochraně vnitřní bezpečnosti omezuje
i sekundární komunitární právo – například směrnice č. 64/221/EHS
podrobněji určuje, jaké důvody mohou vést k omezení volného pohybu osob z důvodů národní bezpečnosti.
Reakcí členských států bylo rovněž posilování spolupráce jejich policejních a soudních orgánů. Už na konci šedesátých let (1967) státy tehdejšího EHS uzavřely Neapolskou úmluvu o celní spolupráci, po které
následovaly další mezinárodní smlouvy upravující spolupráci v oblasti
přistěhovalectví, policejní spolupráce a boje s mezinárodní kriminalitou. Dalším krokem bylo vytvoření tzv. skupiny TREVI (zkratka slov
„terrorism, radicalism, extremism and violence international“) v roce
1976, která ale měla podobu nepravidelných konzultací ministrů vnitra členských států, které však měly velice neformální charakter a jejich
skutečný dopad na boj s mezinárodní kriminalitou byl omezený.
Od poloviny osmdesátých let se některé členské země dohodly na
postupném odstranění fyzických kontrol na vnitřních vzájemných
hranicích. I když se schengenský systém (podrobněji analyzovaný
níže) rozvíjel mimo struktury ES, působil na ně inspirativně a později byl do struktur EU začleněn. V roce 1990 členské státy EU uzavřely
také Dublinskou dohodu, která stanovila příslušnost jednotlivých
členských zemí pro rozhodování o žádostech o azyl podaných na
území ES.
169
Formálně zavedla policejní a justiční spolupráci na evropské úrovni
Maastrichtská smlouva (1992), která ji zařadila do třetího (mezivládního) pilíře. V oblasti policejní a justiční spolupráce členských států ale
i po Maastrichtské smlouvě stále převládal mezivládní přístup, včetně
jednomyslného hlasování. Pro třetí pilíř se také ustavily specifické
právní nástroje, odlišné od právních norem ES (I. pilíře) – společné
postoje, společné akce, mezinárodní úmluvy a řada typů nezávazných
norem.
Amsterdamská smlouva (přijatá v roce 1997, v platnosti od roku 1999)
zavedla tyto významné změny:
i Definovala cíle EU jako vytvoření „prostoru svobody, bezpečnosti
a práva“ (freedom, security and justice), což je ambicióznější cíl než
pouhá „úzká spolupráce v oblasti justice a vnitra“, se kterou operovala Maastrichtská smlouva.
i Přesunula otázky evropské přistěhovalecké, vízové a azylové politiky
a spolupráce v občanskoprávních a obchodněprávních věcech ze třetího do prvního pilíře – došlo k tzv. komunitarizaci azylové, vízové
a přistěhovalecké politiky. Tato politika používá po Amsterdamské
smlouvě běžné právní mechanismy I. pilíře (směrnice, nařízení, rozhodnutí), ale do roku 2004 si zachová některé odlišnosti – například
legislativní iniciativu mají členské státy i Evropská komise, a ne
samotná Evropská komise, což je v I. pilíři standardní.
i Ve III., mezistátním, pilíři zůstaly záležitosti spojené s bojem proti
trestné činnosti – III. pilíř se proto přejmenoval na Justiční a policejní spolupráci v trestních věcech. Ve III. pilíři se zachovala převážně
mezistátní spolupráce, ale došlo i ke sblížení s principy I. pilíře (ES).
Je možné jednomyslnou dohodou členských států přesunout určitou agendu III. pilíře do pilíře prvního – tzv. pasarelská klauzule.
Také byla posílena role ESD, EP a Evropské komise, které byly do
roku 1999 ve III. pilíři zcela marginalizovany.
i Schengenský systém byl inkorporován do struktury Evropské unie
– část schengenského acquis byla zařazena do I. pilíře (otázky spojené s vízy, azylovou politikou a imigrací) a část do III. pilíře (boj proti
organizovanému zločinu, policejní spolupráce).
i Kvůli nesouhlasu některých států s posilováním justiční a policejní
spolupráce definovala Amsterdamská smlouva i výjimky (opt-out) ze
společné azylové, vízové a přistěhovalecké politiky i inkorporace
170
schengenského acquis do Evropské unie pro Velkou Británii, Irsko
a Dánsko.
SOU»ASN¡ ⁄PRAVA VÕZOV…,
AZYLOV… A PÿISTÃHOVALECK… POLITIKY
Hlava IV. Smlouvy o ES nazvaná Vízová, azylová a přistěhovalecká
politika a jiné politiky týkající se volného pohybu osob obsahuje
evropskou regulaci:
i odstranění kontrol na vnitřních hranicích a standardy pro kontrolu
osob na vnějších hranicích
i vízové politiky
i azylové politiky
i přistěhovalecké politiky
i spolupráce v řešení občanskoprávních a obchodněprávních sporů
Samotná smlouva neobsahuje konkrétní opatření pro regulaci daných
problémů. Místo toho obsahuje katalog norem, které se mají přijmout
do roku 2004, a procesní pravidla pro jejich přijetí.
Procesní pravidla vycházejí z obecné úpravy přijímání sekundárního
práva ES – zvláštností je pouze zmíněné právo členských států do roku
2004 iniciovat normy samostatně a nečekat na iniciativu Evropské
komise. Do roku 2004 budou členské státy také naprostou většinu
opatření přijímat jednomyslným rozhodnutím, které poté částečně
nahradí rozhodování většinou kvalifikovanou. Další zpřesnění přinesl
summit ve finském Tampere v roce 2000, na kterém byl přijat tzv. Tampere scoreboard (neboli Tampere timetable), který obsahuje přesný
harmonogram přijímání opatření v období 2001 – 2004.
Amsterdamská smlouva opakuje myšlenku schengenského systému
(podrobněji popsaného níže) a předpokládá, že i nadále nebudou existovat kontroly na vnitřních hranicích členských států. Do roku 2004
by se měla doladit například i možnost výjimek a dočasného obnovení
kontrol (ty ale existují v schengenském systému) i standardy kontroly
osob překračujících vnější hranice ES.
Základní myšlenkou harmonizace vízové politiky států EU je, že vízum
vydané jedním státem umožní svému držiteli právo cestovat po celém
171
území Unie. To by občanům třetích států ulehčilo život. Navíc tuto
myšlenku podporuje i prostý fakt, že když někdo vstoupí na území
jednoho státu EU, tak – vzhledem k tomu, že jsou odbourané policejní kontroly na vnitřních hranicích – mu lze v praxi jen stěží zabránit,
aby navštívil i ostatní země Evropské unie. Harmonizace vízové politiky má zamezit tomu, aby se členský stát s nejměkčími pravidly pro
vydávání víz stal vstupní branou do EU i pro ty cizince, kterým by jiné
státy EU vstup nedovolily. V oblasti vízové politiky se harmonizace
zaměří zejména na sjednocení:
i výčtu států, od jejichž občanů se bude vyžadovat pro vstup na
území EU vízum, a seznamu států, u kterých dojde ke zrušení vízové povinnosti
i podmínek a procedur pro vydávání víz
i formátu víza pro všechny členské země
Obecně se harmonizace vízové politiky zaměřuje na krátkodobá víza,
tedy víza pro pobyt do tří měsíců.
Dalším problémem, kterému čelí všechny stát EU, je prudký nárůst
počtu žadatelů o azyl. Všechny členské státy EU jsou signatáři Ženevské úmluvy o uprchlících (1951) a dodatkového protokolu z New
Yorku (1967). Požadavky úmluvy a protokolu jsou ale jen požadavky
minimální, a jednotlivé členské státy mohou poskytovat azyl i širšímu
okruhu osob. Různě přísné azylové právo členských zemí v kombinaci
s odstraněním kontrol na vnitřních hranicích ale vedlo k tomu, že se
žadatelé o azyl soustřeďují v zemích EU s nejměkčími standardy. To
přimělo některé členské země ke zpřísnění jejich azylového zákonodárství (typicky SRN) a celkově k méně přívětivému zacházení s azylanty v Unii jako celku.
Pokusem o řešení byla v roce 1990 Dublinská dohoda. Ta neharmonizuje azylové právo členských států, ale určuje, který stát je příslušný
k tomu, rozhodnout o udělení azylu a dočasně se postarat o uprchlíka,
který požádal na území EU o azyl. Podle úmluvy o žádosti rozhoduje
jen jeden členský stát a nemusí to vždycky být stát, na jehož území byla
žádost podaná. Primárně je podle Dublinské dohody k rozhodnutí
příslušný stát, který rodinnému příslušníku žadatele už udělil status
uprchlíka. Podpůrně pak rozhoduje stát, kde má žadatel trvalý pobyt.
Pokud nemá žadatel trvalý pobyt na území EU, použijí se další kritéria
172
(například udělení víza, místo vstupu na území EU, místo žádosti
v tranzitní zóně letiště) a až posledním kritériem (pokud nelze uplatnit ani jedno z předchozích) je stát, kde žadatel o azyl požádal. Se souhlasem uprchlíka ale může o statusu uprchlíka rozhodnout i kterýkoliv jiný stát – jde o opatření ke zmírnění případné tvrdosti systému
nebo o situace, kdy má stát o konkrétního uprchlíka specifický zájem
(například v případě politika, umělce nebo vědce).
Amsterdamská smlouva jde dál a předpokládá, že do roku 2004 bude
harmonizované azylové právo členských zemí v těchto oblastech:
i minimální standardy pro přijímání žadatelů o azyl (o status uprchlíka)
i minimální standardy pro udělení statusu uprchlíka
i minimální procesní záruky při rozhodování o udělení či odebrání
statusu uprchlíka
i určení státu, který je odpovědný za rozhodnutí o udělení či odebrání statusu uprchlíka v konkrétním případě
Amsterdamská smlouva předvídá i harmonizaci v oblasti dočasného
útočiště, tedy řešení situace, kdy utečenci (displaced persons) opustí
své místo pobytu jen na dobu, dokud se riziková situace v jejich zemi
nevyřeší – typicky případ utečenců z Kosova, kteří se po ukončení konfliktu vracejí zpět. Do roku 2004 by mělo dojít k harmonizaci minimálních standardů jejich ochrany.
Velká finanční náročnost azylové politiky je důvodem vzniku plánu na
sdílení nákladů spojených s péčí o uprchlíky a utečence státy EU a plánování možnosti přijmout dočasná omezující opatření v případě krize
a prudkého nárůstu žadatelů o azyl a utečenců ze států mimo EU.
Pro vztahy mezi sebou se členské státy EU navzájem uznaly jako bezpečné země původu pro účely posuzování nároku na udělení statusu
uprchlíka osobě pocházející z některé země Evropské unie. Rozhodování proto proběhne ve zkráceném řízení a šance na získání azylu je
mimořádně nízká. Z tohoto principu existuje několik výjimek
– například pokud členský stát, ze kterého žadatel pochází, pozastaví
aplikaci některých práv garantovaných Evropskou úmluvou o lidských
právech nebo proti němu bylo zahájeno řízení pro závažné porušování lidských práv podle čl. 7 SEU. Další výjimku si pro sebe vyhradila
Belgie, která se může rozhodnout, že bude individuálně přezkoumávat uprchlický status osob pocházejících z jiného členského státu. Jed173
ním z důvodů byla možnost poskytovat azyl baskickým separatistům,
kterým hrozí stíhání španělských úřadů.
V oblasti přistěhovalecké politiky jsou cíle harmonizace podstatně
méně ambiciózní než v oblasti azylu a víz. Amsterdamská smlouva
počítá pouze s přijetím opatření k regulaci vstupu občanů třetích zemí
a systému vydávání dlouhodobých víz (nad tři měsíce) a povolení
k pobytu. Sladěna mají být i opatření upravující nelegální přistěhovalectví a případné vyhoštění nelegálních migrantů.
V oblasti spolupráce při řešení občanskoprávních a obchodněprávních sporů se má ES zaměřit na to, aby se zjednodušilo uznávání
úředních dokumentů vydaných jiným členským státem, na spolupráci při získávání důkazů i vymáhání rozhodnutí soudů jiných států
EU. Spolupráce členských států v oblasti trestní spravedlnosti se řeší
v rámci III. pilíře.
Harmonizace vízové, azylové a přistěhovalecké politiky se netýká
všech států EU stejně. Velká Británie, Irsko a Dánsko si vyjednaly optouts, která formuluje Protokol o postavení Velké Británie a Irska
(Protokol č. 4) a Protokol o postavení Dánska (Protokol č. 5), oba
připojené k Amsterdamské smlouvě. Ačkoliv se Velké Británie a Irska
týká jeden protokol, není postavení obou států stejné – nejvýraznějším rozdílem je, že se Irsko může jednostranným prohlášením svého
opt-out vzdát. Podle své výjimky není Dánsko primárně vázané rozhodnutími komunitární politiky o vízech, azylu a přistěhovalectví,
vyjma harmonizace seznamu nečlenských států, u jejichž občanů se
vyžaduje vízum, a harmonizace vízového formátu. Zajímavá je i konstrukce možného ad hoc přejímání relevantních předpisů přijatých
ostatními zeměmi EU. Pokud se v rámci IV. hlavy (společná vízová,
azylová a přistěhovalecká politika) přijmou nové předpisy, Dánsko
může do šesti měsíců prohlásit, že tyto předpisy do svého práva
implementuje. Prohlášení ale neznamená plné připojení k příslušné
části acquis, protože jím vzniká Dánsku pouze mezinárodněprávní
závazek. Dánsko tak neakceptuje některé typické vlastnosti evropského práva (jehož je po Amsterdamské smlouvě schengenské acquis
součástí), jako je bezprostřední účinek nebo princip supremace.
Podobně jako Irsko, i Dánsko se může svého opt-out zříct jednostranným prohlášením.
174
POLICEJNÕ A SOUDNÕ
SPOLUPR¡CE V TRESTNÕCH VÃCECH
Spolupráce v rámci III. pilíře je méně ambiciózní než spolupráce
v oblasti vízové, azylové a přistěhovalecké politiky. III. pilíř sice obsahuje řadu cílů, ale bez lhůty k jejich dosažení. V této oblasti pilíře by se
mělo dosáhnout cíle – vytvoření společného evropského prostoru svobody, bezpečnosti a spravedlnosti – prostřednictvím:
i spolupráce policejních a celních orgánů: tato spolupráce by měla
zahrnovat výměnu informací při řešení konkrétních případů i informací o obecných mechanismech boje proti kriminalitě, výměnu
odborníků a stáže policejních specialistů v jiných členských státech
i výzkum v oblasti přeshraničního zločinu. Spolupráce členských
států může probíhat buď přímo, nebo prostřednictvím Europolu.
Europol je agentura sídlící v Haagu, která má prostřednictvím styčných důstojníků (liason-officers) členských států usnadnit komunikaci mezi policejními orgány členských států. Zároveň má být Europol místem, kde se soustřeďují analýzy trestné činnosti s mezistátním prvkem a metody boje proti nim. Na rozdíl od například FBI ve
Spojených státech ale Europol nemá výkonné složky schopné v členských státech zasáhnout – specialisté Europolu se mohou nanejvýš
účastnit akcí národních policejních orgánů jako specialisté či
poradci. Úmluva o Europolu (1998) je otevřená i nečlenským státům
EU a od roku 2002 má v Europolu zastoupení i Česká republika.
i spolupráce soudních orgánů: která by měla spočívat ve zjednodušení uznávání rozsudků a důkazů provedených soudy ostatních členských států a zjednodušení vydávání odsouzených pachatelů trestných činů i osob podezřelých ze spáchání trestného činu; dále se má
soudní spolupráce ve III. pilíři zaměřit na odstranění sporů o trestněprávní jurisdikci členských států (situace, kdy chce pachatele soudit více států, nebo naopak státy svou jurisdikci popírají). Mezi prvními kroky v této oblasti byly dvě úmluvy o vydávání odsouzených
pachatelů mezi členskými státy EU (z let 1995 a 1996) nebo zřízení
instituce pro spolupráci soudních orgánů a státních zástupců Eurojust – instituce s úkoly podobnými, jako má Europol pro policejní
spolupráce (rozhodnutí Rady 2002/187/JAH). ( Jednou z nejdiskutovanějších akcí v rámci justiční spolupráce států EU je pak plán na
zavedení jednotného evropského zatykače (European arrest
warant). Na základě zatykače vydaného jedním státem EU pro
175
některý z uvedených 32 trestných činů (např. terorismus, nelegální
obchod s drogami nebo zbraněmi, únos, falšování peněz, ale i vražda, žhářství nebo ozbrojená loupež) musí zatknout a vydat podezřelou osobu i příslušné orgány ostatních členských států. Na rozdíl
od současného systému vydávání podezřelých při aplikaci evropského zatykače spolu komunikují přímo zapojené orgány (soudy),
a centrální státní orgány zde poskytují pouze technickou pomoc.
Rámcové rozhodnutí o zavedení evropského zatykače bylo přijato
v červnu 2002 a členské státy jej musí začít vykonávat nejpozději od
roku 2004 (rámcové rozhodnutí Rady č. 2002/584/JHA).
i sbližování norem členských států v oblasti trestního práva: právo III.
pilíře se pokouší sladit definice trestných činů a minimální sankce za
aktivity spojené s mezinárodním zločinem, terorismem a pašováním
drog. Příkladem takovéto hmotněprávní harmonizace trestního práva
členských států je jednotná definice teroristického útoku přijatá v roce
2001 (společný postoj Rady o použití zvláštních opatření v boji proti
terorismu z 27. prosince 2001, čl. 1 odst. 3) nebo snahy o společnou
definici trestných činů spojených s používáním počítačů.
Na rozdíl od společné vízové, azylové a přistěhovalecké politiky, která
od roku 1999 využívá právní nástroje I. pilíře, je policejní a soudní spolupráce v trestních věcech upravená normami sui generis. Jsou jimi:
i společné postoje (common positions), které definují politiku států
EU v konkrétní oblasti, například v boji proti pašování drog. Jinou
oblastí, kde členské státy přijímají společné postoje, je vystupování
v mezinárodních organizacích a na mezistátních konferencích.
i rámcová rozhodnutí (framework decisions), zaměřená na harmonizaci práva členských států; rámcové rozhodnutí je podobné směrnici v I. pilíři, protože je pro členské země závazné co do cílů, ale volba
prostředků k jejich dosažení je na volbě každého státu.
i rozhodnutí (decisions), což jsou závazné normy s jiným cílem než
harmonizovat právo členských států, například rozhodnutí o přidělení finančních prostředků na přípravu soudců specializovaných na
boj přeshraničním zločinem
i mezinárodní smlouvy (conventions) – například Úmluva o zjednodušení vydávání pachatelů trestných činů mezi členskými státy
Ve III. pilíři hraje zásadní roli Rada EU. Pozice Evropské komise
a Evropského parlamentu je ve srovnání s I. pilířem výrazně omezená.
176
EP je převážně pouze konzultován, Evropská komise je do záležitostí
III. pilíře „plně zapojená“ (fully associated) s možností normotvorné
iniciativy (společně s členskými státy) a možností dát podnět k soudnímu přezkumu. Amsterdamská smlouva posílila ve III. pilíři i postavení ESD. ESD může rozhodovat o platnosti rámcových rozhodnutí
a rozhodnutí přijatých v rámci III. pilíře. Zvláštně je ve III. pilíři nastavena možnost ESD odpovídat na předběžné otázky soudů členských
států. (Detailní popis aktivit ESD ve III. pilíři – viz kapitola o ESD.)
Ke koordinaci akcí ve III. pilíři a konzultacím byl dále zřízen Koordinační výbor složený z vyšších úředníků členských zemí. Stále se pro něj
ale používá název Výbor K8, odvozený od předamsterdamského číslování SEU.
SCHENGENSK› SYST…M
Schengenský systém je typickým příkladem situace, kdy se část zemí ES
rozhodla spolupracovat intenzivněji, zatímco zbytek zemí o posílení
integrace neměl zájem. Schengenský systém je založený na myšlence,
která vznikla v reakci na faktickou neprůchodnost německo-francouzských hranic v první polovině osmdesátých let, že pro zajištění hladkého fungování volného pohybu osob, zboží a služeb uvnitř Společenství je nutné odbourat fyzické kontroly osob překračujících vnitřní
hranice států EU (tehdy EHS). Francie a SRN poprvé formulovaly tuto
myšlenku v Saarbrukenském prohlášení (1984), ale většina ostatních
států tehdejšího EHS je nepodpořila. Proto uzavřelo pět souhlasících
států (Francie, Belgie, Nizozemí, Lucembursko a SRN) 14. června 1985
v lucemburském městečku Schengen zvláštní úmluvu. Schengenská
dohoda byla běžná mezistátní smlouva mimo struktury EHS – jedinou
její návazností na EHS je několik zmínek v preambuli a závazek schengenských států usilovat o to, aby její cíle podpořily i ostatní členské
státy EHS.
Schengenská dohoda z roku 1985 je relativně stručný dokument o třiatřiceti článcích. I její původní cíle jsou dost skromné. V krátkodobém
horizontu nepožadovala úplné zrušení kontrol na vnitřních hranicích,
ale pouze jejich výrazné omezení – například u osobní silniční kontroly na pouhé monitorování provozu s náhodnými kontrolami, zjednodušení byrokratických procedur u přepravy zboží. Také chtěla
177
povolit lidem, bydlícím poblíž státních hranic, překračovat hranici
i mimo hraniční přechody. V dlouhodobé perspektivě (do roku 1990)
Schengenská dohoda předpokládala postupné odstranění kontrol na
vnitřních hranicích a jejich přesunutí na hranice vnější, harmonizaci
vízové a imigrační politiky a například sjednocování nepřímých daní.
Pro tyto aktivity ale Schengenská dohoda stanovila jen rámec, který
měl sloužit pro přijetí následných detailních úprav. Pro Schengenskou
dohodu z roku 1985 jsou typické termíny jako „státy se budou snažit“
nebo „státy zahájí jednání“ nebo „státy se vynasnaží dosáhnout dohody“. Aby dohoda nabyla platnost a účinnost, bylo ještě třeba, aby ji ratifikovali všichni signatáři, což si nakonec vyžádalo téměř deset let.
19. června 1990 přijalo pět schengenských států Prováděcí úmluvu
k Schengenské dohodě, která stanovila podrobná pravidla fungování
systému a snažila se doplnit drobné mezery Schengenské dohody. Prováděcí úmluva je výrazně rozsáhlejší než Schengenská dohoda samotná – má 142 článků. Detailně se zabývá širokým spektrem problémů:
zrušením kontrol na vnitřních hranicích (hlava II), otázkami vízové,
azylové a pobytové politiky (část hlavy II), policejní spoluprácí mezi
schengenskými státy (hlava III), slaďováním regulace povolení zbraní
a harmonizací trestního zákonodárství (část hlavy III), ustavením
Schengenského informačního systému (hlava IV) a zjednodušením
mezistátní přepravy zboží (hlava V). Prováděcí úmluva zřídila i zvláštní schengenskou instituci – Výkonný výbor. Pro vztah mezi schengenským systémem a hlavním proudem evropské integrace byla důležitá
klauzule určující, že v případě rozporu mezi schengenskou normou
a právem ES má přednost komunitární norma.
Vzhledem k prodlevám s ratifikací Schengenských dohod bylo stanoveno i nové cílové datum pro plné fungování schengenského systému
– 1. leden 1993 – datum totožné s plánovaným dokončením jednotného vnitřního trhu v rámci ES. Ale ani tento termín nebyl – převážně
v důsledku technických potíží – dodržen. Schengenský systém začal ve
své úplnosti fungovat až 26. března 1995.
Schengenland se postupně rozrůstal o další členské země ES: Itálii
(1990), Španělsko (1991), Portugalsko (1991), Řecko (1992), Rakousko
(1995), Dánsko (1996), Švédsko (1996) a Finsko (1996). Ze zemí ES nakonec zůstaly mimo schengenský prostor pouze Velká Británie a Irsko,
178
které k Schengenským úmluvám nikdy nepřistoupily. Naopak se do něj
včlenily i státy mimo ES – Norsko a Island – které získaly status schengenského přidruženého státu (podrobněji níže). Zatím poslední zásadní změnu přinesla do schengenského systému Amsterdamská smlouva,
která schengenské acquis inkorporovala do struktury EU.
Základní aktivity v rámci schengenského systému (schengenského
acquis) jsou tyto:
i Odstranění policejních kontrol na vnitřních hranicích Schengenlandu, s možností jejich dočasného obnovení: Zrušení kontrol na vnitřních hranicích není absolutní. Policie může například kontrolovat
podezřelá vozidla nebo dočasně zavést systematické kontroly všech,
kdo překračují státní hranici. Typickou ukázkou bylo obnovení kontrol na německo-belgické a německo-nizozemské hranici během
konání Mistrovství Evropy ve fotbale Euro 2000. Účelem takových
kontrol bylo nedovolit zjevně opilým nebo zdrogovaným fanouškům a těm, kteří už byli v minulosti za fotbalové výtržnosti trestaní,
dostat se na utkání šampionátu. Obdobná opatření byla zavedena
(byť na pár hodin) při útěku trestance z bavorské věznice poblíž
rakouských hranic nebo během tříměsíční „amnestie“, kdy si mohli
nelegální imigranti v zemích Beneluxu zlegalizovat svůj pobyt –
amnestie se týkala jen nelegálních přistěhovalců, kteří na území
Beneluxu už pobývali.
i Posílení kontrol na vnějších hranicích schengenských zemí, a to jak
fyzické kontroly hranic, tak i kontroly právně-administrativní (například jednotný režim víz nebo propojení počítačových sítí zúčastněných zemí): Vnější hranice se stala poslední formální bariérou, na
které mohou schengenské státy zabránit vstupu nežádoucím komoditám a osobám a jejich aktivitám na schengenské území. Zní proto
jen logicky, že by se prostředky (finanční, technické i personální)
ušetřené na zrušených kontrolách na vnitřních hranicích přesunuly
na hranice vnější. S tím je spojená otázka finančních kompenzací
těm státům Schengenlandu, které jsou tzv. v první linii a na svých
hranicích musí odfiltrovat rizikové faktory, které by mohly ohrozit
ostatní schengenské státy.
i Spolupráce vynucená zrušením vnitrostátních kontrol a bariér bránících pohybu mezi schengenskými státy: Odstranění kontrol nejen
zjednodušilo život řádným občanům, ale usnadňuje i převoz nepovoleného zboží přes hranice, únik zločinců před spravedlností do jiného
179
státu, komplikuje vízové a azylové záležitosti, pronásledování podezřelých v blízkosti státní hranice. Pro fungování hraničního režimu
bez hraničních kontrol je nezbytná úzká spolupráce a výměna informací mezi institucemi sousedících států. Proto schengenské acquis
upravuje i režim mezinárodních letišť (a letišť způsobilých k přijímání
mezinárodních letů), která jsou ve stejném postavení jako kterýkoliv
hraniční přechod. Pokud cestujete z letiště v jedné zemi Schengenlandu do jiného města schengenské oblasti, neměli byste v principu projít jinou kontrolou než nezbytně nutnou k bezpečnosti letu. To může
pochopitelně zahrnovat kontrolu vaší osoby a zavazadel (jestli nemáte s sebou nebezpečné či zakázané předměty), ale i kontrolu totožnosti (letenky se obvykle vydávají konkrétní osobě). Při vnitroschengenských letech by ale kontroly neměly zahrnovat žádného imigračního úředníka s otázkami typu „jaký je účel vaší cesty?“ či „kolik dní se
hodláte zdržet?“. Tyto policejní a celní kontroly ale zůstaly plně
zachované při letech zvenčí do Schengenlandu a z Schengenlandu
pryč. Proto schengenské acquis vyžaduje, aby mezinárodní letiště byla
uzpůsobená (a případně přestavěná) tak, aby se zabránilo mísení cestujících z letů mezi schengenskými státy s ostatními cestujícími.
Dalším prvkem doplňujícím schengenské acquis je částečná harmonizace vízové a azylové politiky. Dokud každý stát rozhoduje o své vízové politice sám, rozhoduje zároveň, kdo bude na jeho území vpuštěn,
a kdo nikoliv. Pokud se ale zruší kontroly na vnitřních hranicích, stačí,
aby vízum udělil kterýkoliv stát Schengenlandu, a není možné nikomu
efektivně zabránit, aby navštívil území kteréhokoliv schengenského
státu – dokonce i stát, ze kterého byl například vyhoštěn s trestem
zákazu pobytu. Pokud bude dotyčný na území „zakázaného“ státu
dopaden, hrozí mu sice sankce, ale pravděpodobnost dopadení je relativně nízká. Tento problém se dá řešit dvojím způsobem: úplnou harmonizací vízové politiky (stejné postupy při vydávání víz, stejný
seznam zemí s vízovou povinností a bez ní, anebo dokonce přenesení
kompetence vydávat víza na celoschengenskou instituci) nebo „omezenou“ harmonizací, kdy se na území Schengenlandu nedostane
nikdo, koho by tam nechtěl byť jediný schengenský stát. Prohřešek
v jednom státě EU může pro občana třetí země znamenat „červenou
kartu“ pro celý Schengenland – což v sobě skrývá riziko nerovného
přístupu vzhledem k odlišným skutkovým podstatám trestných činů
nebo sankcím za nelegální práci v jednotlivých státech.
180
Tato rizika vedla k prvním krokům v harmonizaci vízové politiky
v rámci Schengenlandu, a zejména k zavedení tzv. schengenského
víza, které vydává jeden členský stát, ale opravňuje k pobytu na celém
území Schengenlandu. Podobná logika vedla i k prvním krokům v harmonizaci azylového práva, kde ale většinu materie řeší Dublinská
dohoda. Do schengenského acquis zapadla i přeshraniční policejní
spolupráce, která reaguje na možnost, že by zločinci pronásledovaní
policií hladce přejeli státní hranici uvnitř Schengenlandu, zatímco
policie by se zastavila, protože by tam končila její jurisdikce. Schengenská úmluva proto předvídá výměnu informací mezi policejními
strukturami sousedních států, hlavně tzv. právo na „hot pursuit“ neboli bezprostřední policejní (přeshraniční) pronásledování. Princip hot
pursuit umožňuje policistům, kteří pronásledují osoby podezřelé
z trestné činnosti (typicky automobilová honička), překročit státní
hranici jejich státu a sledovat podezřelé i na území státu jiného. Jen
výjimečně ale mohou podezřelého zadržet (to má za úkol policie příslušného státu) a už vůbec nemohou zadržené odvézt zpátky – zatčení je přednostně úkolem policie státu, kde je pachatel dopaden, a případné vydání do jiné země EU musí proběhnout standardními cestami. Je omezené například i užití zbraně – policisté ji mohou mít u sebe
i na území sousedního státu, ale použít ji mohou jen v případě nutné
obrany (doma mohou policisté obvykle použít zbraň například i při
zadržení pachatele).
Na policejní spolupráci navazuje spolupráce soudů členských států
– například závazek kriminalizovat některá protiprávní jednání
s mezistátní dimenzí, typicky nezákonný obchod s omamnými látkami
včetně marihuany (čl. 71 Prováděcí úmluvy). To si zřejmě vynutila
obava z „exportu“ nizozemského tolerantního postoje k této substanci do sousedních států. Naprostou většinu kroků, které inicioval
schengenský systém, pak po roce 1999 rozvíjí společná vízová, azylová
a přistěhovalecká politika ES nebo III. pilíř EU.
Schengenský systém zřídil i počítačovou síť a informační databázi
(SIS a SIRENE), které umožňují vzájemnou informovanost úřadů
v jednotlivých státech, nutnou pro plnění cílů schengenského systému. SIS je zkratka pro Schengenský informační systém (Schengen
Information System). Skládá se ze sekce technické podpory (C-SIS)
se sídlem ve Štrasburku a národních sekcí (N-SIS). SIS obsahuje data
181
o osobách i předmětech. Osobní data v SIS zahrnují například údaje
o osobách se zákazem pobytu, pohřešovaných osobách nebo podezřelých ze závažných trestných činů. SIS obsahuje i katalog motorových vozidel, karavanů, zbraní nebo bankovek, které jsou důležité za
účelem zabavení nebo získání důkazních materiálů. SIS umožňuje,
aby se například celní či pasový úředník v SRN informoval, jestli
auto, které právě opouští německé území, nehledá portugalská policie – nebo jestli člověku, který se pokouší vstoupit do SRN, nezakázala Itálie před rokem pobyt pro porušení vízových nebo pracovních
norem.
SIS doplňuje systém SIRENE (Supplementary Information Request at
the National Entry), který urychluje komunikaci mezi národními databázemi a udržuje informace v SIS aktuální. Protože je SIS nastavený jen
na osmnáct států, není schopný plně fungovat i po rozšíření EU. Proto
se v současné době připravuje systém SIS II.
Schengenský systém zřídil zvláštní Výkonný výbor (Executive Committee), ve kterém měla každá schengenská země jednoho zástupce,
většinou na ministerské úrovni. Schengenská Prováděcí úmluva (1990)
vybavila Výkonný výbor rozsáhlými pravomocemi v oblasti interpretace Schengenských úmluv a přijímání prováděcích norem – tzv. sekundárního schengenského práva. Zřízen byl i Schengenský sekretariát,
poskytující Výkonnému výboru administrativní servis, a několik specializovaných agentur – například Společný kontrolní úřad, který má
zajistit ochranu údajů v SIS. Po vstupu Amsterdamské smlouvy v platnost a komunitarizaci schengenského acquis Výkonný výbor nahradila Rada (Rada ministrů) a Schengenský sekretariát se postupně začleňuje do Generálního sekretariátu Rady EU.
Schengenské acquis se tedy skládá z :
i Schengenské dohody (1985)
i Prováděcí úmluvy k Schengenské dohodě (1990)
i Protokolů a úmluv o přistoupení Itálie (1990, Paříž), Španělska a Portugalska (1991, Bonn), Řecka (1992, Madrid), Rakouska (1995, Brusel) a Dánska, Finska a Švédska (1996, Lucemburk)
i Rozhodnutí a vyhlášení Výkonného výboru a prováděcích aktů vydaných orgány, na které Výkonný výbor delegoval své rozhodovací pravomoci.
182
Do schengenského systému se nikdy nezapojila Velká Británie a Irsko,
které si pro sebe vyjednaly opt-out v Amsterdamské smlouvě. Jako hlavní důvod se udává britský systém osobních dokladů, respektive jeho
absence. Britský občan nemusí a nikdy nemusel (s výjimkou druhé světové války) vlastnit jakýkoliv druh osobního dokladu nebo legitimace.
Pochopitelně většina Britů nějaký vlastní – cestovní pas, řidičský průkaz
nebo alespoň legitimaci do knihovny. Pokud ale nehodlá cestovat do
zahraničí, jezdit autem nebo číst vypůjčené knížky, může kterýkoliv Brit
prožít svůj život bez identifikačního průkazu. Druhým důvodem je to,
že Velké Británie jako ostrov má možnost efektivně kontrolovat své hranice. Podle britské administrativy jsou hraniční kontroly poslední možností, jak zabránit nelegálním imigrantům ve vstupu na území Velké
Británie (kvůli neexistujícímu systému osobních dokladů).
Příčinou toho, že na schengenském systému neparticipuje Irsko, jsou
jeho specifické vazby na Velkou Británii. Oba státy už před vznikem
schengenského systému vytvořily svůj „malý Schengen“ – pro cestování mezi Velkou Británií a Irskem platí obdobná pravidla pro zrušení kontrol jako mezi státy Schengenlandu. Irsko má tedy na výběr ze
tří možností: „velkého“ Schengenu se neúčastnit, připojit se k Schengenu samotné (a ukončit privilegované styky s Velkou Británií) nebo
se stát součástí Schengenlandu společně s Británií. Irsko dosud využívá první z nich.
Další problém vyvstal u Dánska, které sice je signatářem Schengenských smluv, ale nesouhlasilo se začleněním schengenského systému
do Evropské unie. I Dánsko si vyjednalo v Amsterdamské smlouvě optout z schengenského acquis, který ale není automatický. Dánsko má
podle Protokolu šest měsíců od vzniku nového schengenského acquis
(nového rozhodnutí v rámci IV. hlavy SES – vízová, azylová a přistěhovalecká politika) na to, aby se rozhodlo, které z těchto norem chce
implementovat do svého domácího zákonodárství, a které nikoliv.
I když se Dánsko rozhodne, že nové acquis implementuje, jeho povinnosti zůstávají omezené na vztahy mezi členskými státy ES/EU podle
mezinárodního práva, a nevznikne mu standardní odpovědnost za
implementaci, jako v ostatních oblastech komunitárního práva.
Opačný problém, než bylo opt-out Velké Británie, Irska a Dánska, se
musel po začlenění schengenského acquis do EU řešit ohledně Nor183
ska a Islandu. Oba státy jsou členy Nordické pasové unie, jakéhosi
severského Schengenlandu. Když se zapojilo Švédsko a Finsko do
„normálního“ schengenského systému, stály proti sobě na jedné straně zrušené kontroly mezi státy Nordické unie (Švédska, Finska, Norska a Islandu) a na druhé straně požadavek posílení kontrol na vnějších hranicích států EU – členů Schengenlandu (zejména pozemní
hranice Švédska a Finska s Norskem). Tento problém i potenciální
náklady na kontrolu 1 600 km dlouhé švédsko-norské hranice vyřešilo zapojení Norska a Islandu do schengenských struktur formou přidruženého členství na základě Úmluvy zakládající přidružení Islandu a Norska k schengenskému acquis z roku 1999. Přidružení Norska
a Islandu je ve srovnání s členstvím států EU poměrně asymetrické.
Norsko a Island musí plně přijmout současné i budoucí povinnosti
vyplývající z schengenského acquis, ale jejich podíl na jeho tvorbě je
omezen na „vysvětlování“ a „vyjádření“ na půdě smíšeného výboru
pro přidružené členství.
Česká republika se stane součástí schengenského systému ihned po
svém vstupu do EU. Nebude však moci hned od počátku využívat
všech možností, které tento systém nabízí. Proto nebudou ihned
odstraněny policejní kontroly na česko-německých a česko-rakouských hranicích – důvodem bude nedostatečná kapacita SIS I (SIS II se
v době vstupu zřejmě bude ještě dolaďovat) a zároveň jisté „zkušební
období“, kdy budou staré schengenské státy testovat, zda je nová vnější schengenská hranice kontrolována dostatečně intenzivně, aby
mohly být zrušeny kontroly na vnitřních hranicích mezi starými
a novými členy EU. Již od počátku svého členství v schengenském
systému ale budou platit schengenská víza vydaná Českou republikou
nebo budou ze SIS vymazány záznamy o českých občanech, kterým byl
v minulosti odmítnut vstup do schengenských států.
184
Literatura:
Čelikovský, J.: Schengenské acquis a Česká republika, Integrace 1/2001
Čelikovský, J.: Vývoj Schengenské spolupráce mezi ČR a EU, Integrace 13
(internetové vydání)
i Had, M., Pikna, B.: Druhý a třetí pilíř Evropské unie, Ministerstvo zahraničních věcí ČR, Praha 2001
i Peers, S.: EU Justice and Home Affairs Law, Pearson, Harlow 2001
i Pikna, B.: Evropská unie – vnitřní a vnější bezpečnost a ochrana základních
práv, Linde Praha 2002
i Pikna, B.: Evropské právo se zaměřením na justici a vnitřní věci, Policejní akademie ČR, Praha 2000
i Simpson, G.: Asylum and Immigration in the European Union after the Treaty
of Amsterdam, European Public Law 1/1999
i Šlosarčík, I.: Schengen : návod k použití, Integrace 1/2001
i
i
185
PhDr. IVO äLOSAR»ÕK, LL.M. (1974)
Absolvent Právnické fakulty University Karlovy v Praze a Central
European University v Budapešti. V současnosti přednáší evropské
a mezinárodní právo na Jean Monnet Center of Excellence, Fakulta
sociálních věd University Karlovy v Praze. Zabývá se právními otázkami evropské integrace, reformy veřejné správy a problematikou evropské spolupráce v oblasti justice a vnitřních věcí. Editor Fóra pro evropskou politiku a český korespondent časopisu European Public Law.
[email protected]
Pr·vnÌ r·mec evropskÈ integrace
Ivo älosarËÌk
Vydal Institut pro evropskou politiku EUROPEUM v roce 2003
Náklad 300 ks
Institut pro evropskou politiku EUROPEUM
Rytířská 31, Praha 1
tel. +420 221 610 205
fax. +420 221 610 204
e.mail: [email protected], [email protected]
Kniha ÑPr·vnÌ r·mec evropskÈ integraceì p¯in·öÌ nejen p¯ehled
z·kladnÌch pojm˘ a institut˘ pr·va ES/EU, ale snaûÌ se postihnout
i napÏtÌ mezi evropskou integracÌ jako politick˝m projektem a pr·vnÌm r·mcem, kter˝ na sebe tento projekt vzal.
Kniha je zah·jena obecnou Ë·stÌ, kter· se vÏnuje evropsk˝m institucÌm, pr·vnÌm norm·m, roli EvropskÈho soudnÌho dvora a zkuöenostem nÏkter˝ch Ëlensk˝ch zemÌ s evropskou integracÌ. Druh· Ë·st
knihy se zamÏ¯uje na vnit¯nÌ trh, tedy voln˝ pohyb zboûÌ, osob, sluûeb a kapit·lu. T¯etÌ Ë·st p¯in·öÌ p¯ehled vybran˝ch politik EU, a to t¯Ì
politik prvnÌho pilÌ¯e (soutÏû, ochrana spot¯ebitele, mÈdia) a jednÈ
politiky zasahujÌcÌ souËasnÏ do I. a III. pilÌ¯e (justiËnÌ a policejnÌ spolupr·ce).
Publikace je urËena p¯ev·ûnÏ student˘m spoleËensk˝ch obor˘, ve¯ejnÈ spr·vÏ a odbornÈ ve¯ejnosti se z·jmem o evropskou integraci.

Pr·vnĚ r·mec evropskČ integrace

Transkript

Podobné dokumenty

FIS Ski Jumping Grand Prix Men

NOVĚ! - ZDRAVIE.sk

Šablona pro psaní bakalářské práce

Metalworking World 3/2011

- Středoevropské politické studie

KARETNÍ HRY A TRIKY NÁRODNÍCH PARLAMENTŮ V

Prosinec - Centrum pro studium demokracie a kultury

Monitoring - Centrum pro studium demokracie a kultury