moderní analýza

MODERNÍ ANALÝZA
POLITIKY
Uvedení do teorií a metod
policyanalysis
PETR FIALA, KLAUS SCHUBERT
JUI
PŘEDMLUVA
Kniha byla připravena a vydána v rámci grantového projektu "Moderní
politická teorie" poskytnutého Vzdělávaci nadaci Jana Husa v Brně.
@
@
Petr Fiala, Klaus Schubert 2000
Barrister & Principal 2000
Hlavní cílem předložené publikace je představit české (odborné)
veřejnosti polito logickou disciplínu, která bývá označována anglickým pojmem policy analysis. Tento relativně nový přístup patří
k těm, které snad nejvíce ovlivnily politologii v posledních desetiletích, přičemž bez využití některých jeho aspektů si už v současnosti nelze moderní vědeckou analýzu politiky vůbec představit.
Idea připravit pro české prostředí jakousi "vstupní monografii",
v níž by byly vyloženy základní pojmy policy analysis, představena její teoretická a metodologická východiska a ukázáno jejich
možné využití ve vědecké praxi, není úplně nová. Oba autoři ji
pojali poprvé už v první polovině devadesátých let. Byli si nicméně vědomi řady úskalí,ježjsou spojena se zprostředkováním tohoto přístupu, který vyžaduje určité teoretické zázemí a konec konců
i určitý "stav rozvoje" disciplíny v národním kontextu. Proto teprve
v širším smyslu rozvoj české politologie a v užším smyslu grant
poskytnutý na tento účel Vzdělávací nadací Jana Husa vytvořily
nezbytné podmínky k realizaci tohoto pokusu.
Své síly v něm spojili český a německý politolog, což nemá
v tomto případě jen symbolický význam, ale i své praktické důvody. Oba autoři spolupracují na vědeckých a pedagogických projektech již téměř deset let. Klaus Schubert publikoval řadu prací
na bázi policy analysis aj e autorem jednoho z prvních německých
úvodů do této disciplíny, který patří v německém prostředí v této
oblasti k nejcitovanějším. Německá politologie sice "přijímala"
policy analysis ve zcela jiném společensko-politickém
kontextu
a především v jiné fázi vývoje sociálních věd a speciálně politologie, ale některé problémy (např. v oblasti pojmů a jejich významů)
musejí být v české i německé politologii řešeny obdobně. Petr Fiala
se již několik let pokouší představovat některá teoretická východiska
policy analysis ve výuce politologie a aplikovat je při práci v seminářích v českých podmínkách. Autoři jsou přesvědčeni, že tato
dvojí zkušenost z různých prostředí byla vhodným východiskem
pro přípravu textu. Vzhledem ke snaze podat konzistentní a v maximálně možné míře srozumitelný výkladpolicy analysis jsou také
na mnoha místech této knihy využity s příslušnými úpravami pasáže ze starších prací obou autorů, jejichž "výkladová hodnota" byla
již ověřena vědeckou a pedagogickou praxí (především Schubert
1991, a také Fiala 1995, Schubert 1995).
Policy analysis má dva základní aspekty nebo jinými slovy "stojí
na dvou nestejných nohách" (WindhofI-Héritier 1987: 8), což vyplývá z toho, že jejím původním cílem bylo být více "vědečtější"
a současně "politické praxi bližší" než tradiční politická věda. výzkumpolicy se tedy zabývá, řečeno s H. Lasswellem, "věděním o"
politice a "věděním pro" politiku (Lasswell 1971). Jde o to, že
policy analysis je na jedné straně popisně-analytická a na straně
druhé má také "poradenský" aspekt; je tedy orientována teoreticky
i prakticky. V této práci zcela převažuje první z t~chto orientací.
Politickému poradenství a možnostem vědeckého ovlivňování politického rozhodovacího procesu je zde věnována jen okrajová pozornost, i když tyto aspekty nelze vždy zcela důsledně oddělit.
Rozhodnutí zaměřit se především na rovinu teoreticko-analytickou
odpovídá základnímu cíli této "do problematiky uvádějící" publikace. Nicméně možnosti a problémy "praktického aspektu"policy
analysis, včetně selhání pokusu o její politické využití při reformách a politickém plánování např. v Německu na počátku 70. let,
j sou v textu zmiňovány a diskutovány.
Je potřeba také připomenout, že přes nepochybné zařazení policy analysis do "mainstreamu" současné politologie, se stále ještě
jedná o směr relativně mladý a vyvíjející se. Z toho vyplývá i neupevněno st a pohyblivost některých používaných pojmů a teoretických konceptů. Tato publikace je z tohoto hlediska výběrem
určitých přístupů a pozic, jež je v rámci velmi široké, teoreticky
i metodologicky pluralitní policy analysis možno nalézt. Kde to
bylo možné a z hlediska srozumitelnosti únosné, tam jsou však
představeny nebo alespoň naznačeny i alternativní teorie, klasifikace či interpretace.
S otázkami teorií a především pojmů je spojen i nejzávažnější
problém, který museli autoři při přípravě publikace pro české prostředí řešit. Je jímjazyková otázka. Vzhledem k umělému přerušení vývoje českých sociálních věd a především politologie se dosud
spíše hledá vhodné vyjádření pojmů a teoretických koncepcí, jež
jsou užívány v rozvinutých národních politologiích, a některé termíny jsou používány spíše libovolně. Jazyk sociálních věd tak není
dostatečně rozvinut a je velmi obtížné některé pojmy zasadit do
vědecko-teoretického kontextu, který není najejich akceptaci zcela
připraven. V tomto smyslu je představení policy analysis o to složitější, že v jejím případě probíhalo hledání vhodných pojmů i v jiných jazycích s mnohem bohatším a preciznějším sociálně vědným lexikem (např. v němčině) obtížně a v mnoha případech se
nakonec prosadilo užívání původních anglických termínů, popř.méně často - u různých autorů alternují anglické pojmy a jejich
přeložené ekvivalenty. V souladu s podobným postupem v jiných
zemích a především na základě zkušeností s přebíráním anglických politologických pojmů v německém prostředí byla i zde při
hledání adekvátního českého vyj ádření v řadě případů nakonec zvolena varianta používat původní anglické termíny a pokusit se je
adekvátně obsahově interpretovat. V této souvislosti je namístě
poděkovat anglistům a germanistům, kteří pomohli s překladem
přípravných materiálů a s hledáním vhodných českých výrazů,
především Noře Martiškové a také Pavlu Váňovi a Pavlu Pšejovi.
Definitivní rozhodnutí a tedy i odpovědnost však v tomto případě
ležela na českém spoluautorovi této práce.
Publikace je rozdělena do tří částí. V první jsou představeny
základní pojmy a jejich možné alternativy, je vysvětlen jejich význam a naznačena výzkumná perspektivapolicy analysis. Stručně
je popsána geneze výzkumu policy, jeho další vývoj v americkém
a evropském kontextu a vztahpolicy analysis k tradiční politologii.
Připomenuty jsou také metody empirického sociálně vědného výzkumu, které jsou badateli pracujícími na principupolicy analysis
využívány. Druhá část je potom věnována teoretickým přístupům
a jsou v ní představeny jak funkcionalistické koncepce, tak koncepce zaměřené na politické aktéry, jež tvoří základní teoretickou
bázi pro výzkum policy. Čtenář má tak možnost seznámit se alespoň ve stručné podobě s modely politického systému a s koncepcemi politických arén, politického cyklu a politických sítí.
Zatímco první dvě části jsou spíše více či méně přehledným
výkladem pojmů, východisek, definicí a teorií, je třetí část pokusem
představit, diskutovat a místy i hodnotit možnosti využití teoretických a metodologických koncepcí policy analysis ve výzkurimé
praxi. Proto jsou do ní - podle jednotlivých teoretických přístupů
- zařazeny výklady klíčových vědeckých studií a výzkumů, které
v aplikační rovině rozvíjely policy analysis. Větší pozornost je také
věnována možnostem propoj ení policy analysis s výzkumem sítí,
protože podle rozšířeného názoru představuje výzkum na bázi koncepce sociálních a především politických sítí budoucí cestu pro
rozvoj nejen policy analysis, ale i politologie jako celku. Jsme si
vědomi, že zprostředkování právě těchto diskusí do českého prostředí, v němž dosud postrádáme potřebným způsobem rozvinutý
sociálně vědný kontext, je obtížné a vyžaduje od čtenáře jisté úsilí
a trpělivost. Řešením pro čtenáře by jistě mohlo být zůstat u četby
prvních dvou částí a třetí díl pominout. Takové "řešení" by však
šlo proti úmyslu autorů, kteří chtěli nejen představitpolicy analysis ve statické "kodifikované" podobě, ale také v jejích možných
aplikacích.
Původní záměr doplnit tento výkladještě jakousi krátkou čítankou, v níž by byly uvedeny jako příklady konkrétní studie zpracované na bázi policy analysis, musel být opuštěn, protože takové
práce nejsou v české politologii k dispozici (tomuto pojetí se blíží
pouze některé sociologické studie zabývajících se tzv. public policy) a specializované studie z jiných zemí by vzhledem ke specifičnosti řešených problémů nemohly být bez dalšího výkladu dostatečně obecně srozumitelné. Nezbývá tedy než doufat, že tato úvodní
monografie snad alespoň nepřímo přispěje k iniciaci politologického výzkumu na bázipolicy analysis také v České republice.
Česká politologie by tak mohla nejen rozšířit svůj vědecký potenciál, ale současně by její poznatky mohly být zajímavější a užitečnější pro praktickou politiku. Budou-li v ní ovšem politickými
aktéry využívány, to užje jiná otázka.
VÝCHODISKA
Vysvětlení toho, co je analýzapolicy, lze stěží provést lépe ajednodušeji než slovy klasické definice Thomase R. Dye (1976):" Policy
ana/ysis is finding out what governmentsdo,
why they do it, and
what difference it makes. " Centrálním prvkem policy analysis je
tedy obsah (what), determinanty, důvody, příčiny (why) a účinky,
výsledky a souvislosti (what difference it makes) státní politiky.
(Fiala 1995: 137) Vědecký vývoj, kterým analýzapolicy od chvíle,
kdy T. R. Dye formuloval svou charakteristiku, prošla, si ovšem
vyžaduje jisté zpřesnění nebo spíše rozšíření jeho definice, neboť
se rozšířilo samo výzkumné spektrum tohoto teoreticko-metodologického přístupu. Proto by bylo správnější nemluvit jen o vládě
(byť v poněkud širším smyslu vyjádřeném anglickým government)
či systému státní moci (resp. státu v užším slova smyslu), ale opolitických aktérech, tedy všech institucích s regulativními kompetencemi,jež mají společenský dosah. (Schmidt 1995: 567)
Dyeho elegantní a svým způsobem vyčerpávající definice ovšem
také zřetelně poukazuje na řadu otázek, které mohou být při výzkumu policy kladeny, a na množství teoretických přístupů a výzkumných perspektiv, s nimiž se lze v rámcipolicy analysis setkat. Existuje jen velmi málo analýz policy, které jsou jejich autory prohlašovány za všeobecné, aještě méně dobrých prací, které tento nárok
také skutečně splňují. Ostatně zdůrazňujeme-li jednoduchost a výstižnost definice T. R. Dye, musíme také současně připomenout, že
dobrá definice ještě sama nevypovídá nic o příslušné teorii. Také
na analýzu policy by totiž mohla být vztažena námitka, že tento
MODERNí ANALÝZA POLITIKY
přístup vykazuje nedostatky v teoretické stavbě. Např. F. Scharpf
v polovině osmdesátých let v souvislosti s prudkým rozvojempolicy
analysis v Evropě kriticky poznamenal, že "se ještě nevytvořily žádné společné nebo srovnávací systémy otázek ("Fragestellungen"),
žádný společný pojmový aparát, žádná typologie oblastí politiky
generující hypotézy ... respektive vůbec žádný pokus o vytvoření
generalizující teorie". (Scharpf 1983: 50) Tyto nedostatky jsou ovšem
"systémové", tzn. že jsou vysvětlitelné z vědecko-výzkumné perspektivy policy analysis a nemohou být proto považovány za její
závadu. (Schubert 1991: 25) A kromě toho není analýza policy
jediným oborem politologie, který se vyznačuje těmito "nedostat-ky". Teorie chybí v mnoha dílčích oblastech politologie, nebo
v nich alespoň existuje vedle sebe velký počet nejrůznějších teoretických přístupů bez jakéhokoliv vzájemného vztahu. (srv. Fiala,
Strmiska 1998: 39-45)
Než se však dostaneme k řešení těchto otázek, podívejme se
důkladněji, jaké pojetí politiky ajaká základní vědecká představa
stojí v základechpolicy analysis.
Základním předpokladem, z nějž celý výzkum policy vychází, je
trojdimenzionální pojetí pojmu politika. Odvozuje se od různých
označení politiky v anglickémjazyce (polity,politics, policy), který
má více možností, jak politiku vyjádřit. Nejde tu však jen o libovolné synonymické označení téhož. Naopak: používání tří pojmů
pro politiku v anglosaské oblasti mělo dalekosáhlý teoretický význam a posléze ovlivnilo i pojetí pojmu politika v jinýchjazykových
oblastech. Tento vývoj si můžeme ukázat na příkladu německé odborné sociálně vědní literatury, která se s obdobnými terminologickými problémy, před nimiž nyní stojí čeština, musela vyrovnávat
mnohem dříve a přitom se mohla přizpůsobovat "americké" (v jazykovém smyslu anglické) dominanci v pohtologické terminologii
postupněji.
V češtině, ale také v němčině a řadě jiných jazyků, existuje
pouze jeden pojem pro politiku ("Politik"). Můžeme to považovat
za výraznou redukci, ale nebylo tomu tak vždy. Např. v němčině se
dříve požíval pojem I, Polizey", jež se vztahoval na obsahy/výstupy
("lnhalte"), které se dnes rovněž označují jako politika. Všechny
veřejné úkoly se nazývaly "Polizey ", včetně "veřejného pořádku",
který znamenal také veřejné blaho. Slovo "Polizey"(nebo také
PoliceyčiPolizei) mělo tedy význam, který je velmi dobře srovnatelný s anglickým "policy ". Teprve s nástupem absolutismu a s jeho
snahou reglementovat, tj. upravit pomocí předpisů všechny oblasti
života poddaných, byl význam" Policey" stále více redukován na
pouhý pořádek a získal tak konotaci legitimizované represe, která
je ještě dnes obsažena ve slově policie jak v německém jazyce, tak
v češtině. (Fiala 1995: 143)
Ačkoliv němčina je jazyk s bohatou slovní zásobou a s velkou
schopností vyjadřovat abstraktní a teoretické pojmy a vytvářet přesné
formulace, neobjevila se v případě tří dimenzí politiky výraznější
snaha najít pro jednotlivé pojmy německé ekvivalenty. Výsledkem
je, že jsou tři dimenze politiky buďto komplikovaně opsány nebočastěji - jsou použity anglické termíny, jež se dnes staly součástí
jazyka německé politologie. Frekvence výrazů polity a politics je
výrazně nižší, protože s institucionální a procesuální dimenzí politiky pracovala i "tradiční" německá politologie. Používání pojmu
policy je však dnes zcela běžné, ačkoli se v němčině podařilo vytvořit domácí ekvivalent pro policy analysis (v americké literatuře
byly také používány pojmy policy studies, public policy research,
policy sciences atd. [Windhoff-Héritier 1987: 18]). Po jistém hledání, v němž se objevovaly výrazy jako "Politikinhalte" či "Programmforschung" (Derlien 1981) se nakonec výrazněji prosadil
pojem "politikfeldanalyse 'ď, který by šlo dogmaticky do češtiny
přeložit jako "analýza politického pole", resp. "analýza politických oblastí" nebo "sektorů", ačkoliv pro samotnou dimenzi policy je označení "Politikfeld" užíváno méně častěji. O tom, jak je
složité nalézt vhodné označení pro policy analysis i v němčině,
svědčí ostatně i názvy nejdůležitějších přehledných prací, které
MODERNí ANAL ÝZA POLITIKY
k této problematice v posledních letech v Německu vyšly. Nalezneme zde celou škálu tvarů od anglického označení Policy analysis
(Beyme 1988), přesPolicy-Forschung(výzkum
policy [Hartwich
1985]) ajinou anglicko-německou kombinaciPolicy-Analyse, (W"mdhoff-Héritier 1987) až po čistě německý termínPolitikfeldanalyse.
(Schubert 1991, Jano 1994, srv. Fiala 1995: 133-134)
Před podobnými jazykovými problémy stojí nyní i česká odborná polito logická literatura a nezdá se, že by jejich řešení bylo jednodušší než v němčině a dalších jazycích. Spíše naopak, protože
pokusy nalézt český ekvivalent k policy jsou méně výstižné, než
německé Politikfeld, což je mimo jiné i dáno schopností němčiny
vytvářet jednoslovné složené pojmy. Český opis "politické pole"
nebo "sektor po1itiký' je zase - vzhledem ke specifickým konotacím, jež jsou s oběma slovy vytvářejícími každý z těchto pojmů
spojeny - velmi nepřesný. Tato nevýhoda ještě více vynikne v případě, že se pokusíme analogicky vyjádřit pojem policy analysis,
protože "analýza politického pole" nebo "analýza politické oblasti" vůbec nevystihuje teoreticko-metodologický význam anglického pojmu. Snad nejbližší anglickému termínu by mohlo být vyjádření "analýza politických sektorů" (nebo lépe "analýza sektorů politiky", aby bylo oslabeno adjektivum politický). Vzhledem k tomu,
že takto konstruovaný poj em j e příliš komplikovaný a nezdá se být
vhodným pro vyjádření určitého teoreticko-metodologického
přístupu (tedy nikoliv jen libovolné analýzy jedno z "úseků" politiky),
nezbývá, než se zřejmě po několikaletém hledání (srv. Fiala 1995)
přiklonit k používání anglických pojmů a víceméně tak napodobit
jiné evropské politologie, které na bázi policy analysis pracují.
Proto i v této práci synonymicky užíváme pojmy policy analysis
a analýza policy.
Zbývá ještě poznamenat, že zvláště ve starší americké polito1ogické literatuře převažovalo rozlišování mezipolicy science, resp.
policy research a policy analysis. Policy science byla chápána jako
širší pojem zahrnující celý interdisciplinární, analyticko-popisný
i normativní výzkumpolicy, zatímc<V?.olicyanalysis představovala
. v tomto pojetí užší termín, který označoval jednu z variant výzkumu
policy, která je prakticky zaměřená a jejímž cílem je spíše rozvoj
politického poradenství a vývoj politických alternativa rozhodovacích kritérii. (Dror 1971: 49-55) Nicméně toto rozlišování není
už dnes zcela platné, ačkoli u některých autorů v různých variantách přežívá nebo je ojediněle i rozvíjeno, když například odpolicy
science a policy analysis rozlišují ještě policy studies jako "politologický výzkum činnosti státu". (Schmidt 1995: 568) Pojetípolicy
science jako širší varianty a policy analysis jako prakticky orientovaného užšího pojmu sice ještě tu a tam nalezneme především
u amerických autorů, ale ani u nich není toto rozlišování důsledné
a jednotné. V evropských podmínkách se neprosadilo a tyto pojmy
jsou bud' používány synonymicky nebo je jako zastřešující pojem
užívána výhradně policy analysis. (Windhoff-Héritier 1987: 20)
Tento přístup je také preferován v této práci.
Politiku je tedy možno vyjádřit za pomocijejího teoretického rozložení do tří dimenzí, které jsou označeny již zmíněnými termíny
polity, polities, policy. Polity označuje normativní, institucionální
(formální) složku, politics vyjadřuje procesuální aspekt politiky
a policy potom zbývající obsahovou a materiální stránku. Polity,
politics a policy je však především nutno chápat jako jednotlivéteoreticky roz1ožite1né - aspekty jednoho celku: politiky. Výhodou
tohoto pojetí je skutečnost, že nemusíme politiku definovat a priori
normativně a staticky, ale že ji můžeme sledovat v její mnohostrannosti a otevřenosti.
Podívejme se nyní podrobněji na tři analyticky rozlišitelné obsahové aspekty politiky. Jednak to jsou normativní a strukturální, ústavní
aspekty, tedy "polity ", která označuje konkrétní existující nebo
požadovaný politický řád. Pro tento dílčí aspekt je charakteristický
normativní charakter, tedy výroky a definice o tom, jak má určitý
politický řád vypadat. Je to oblast, kde působí politické ideje a ideologie, na druhé straně ale také z těchto idejí vyplývá formální,
institucionální řád jednotlivých politických systémů, které jsou zpravidla chápány jako geografické jednotky nebo celky. Polity si lze
v jistém smyslu představit jako vymezení hranic prostoru, ve kterém se politika odehrává a jeho struktury. Tato institucionální dimenze politiky je tedy dána ústavou, právním řádem, tradicí apod.
Samozřejmě k ní patří také instituce, protože i ty jsou určovány
výše zmíněnými pravidly politického řádu. Dimenzepolityje také
tou, která normativně určuje "pravidla hry", tedy stanovuje principy, v jakých vztahy mezi těmito institucemi probíhají, a vymezuje
přijatelné meze při řešení konfliktů.
Zmíníme-li konflikty, tak se již dostáváme k procesuální dimenzi
politiky, označované slovempolitics.Politics postihuje dynamický
aspekt vytváření politiky, v němž se nejrůznější zájmy a přístupy
navzájem střetávají a prostřednictvím konfliktu nebo konsenzu se
prosazují nebo naopak ztrácejí svoji politickou relevanci. Tento
střet, konflikt, interakce, proces mívá mnohostrannou podobu, protože do něj dynamicky vstupují jednotlivci, skupiny, v mezinárodní rovině státy apod. Politics tedy označuje více nebo méně
konfliktní proces utváření politiky, při kterém musí být brán ohled
na různé, částečně shodné, částečně rozporuplné, částečně neutrální,
částečně koaliční zájmy a strany a jejich politické úmysly, požadavky atd. V tomto procesu jsou politické ideje v rámci určitého politického řádu vyjádřeny prostřednictvím konkrétních politických a socioekonomických požadavků, plánů, dohod a rozhodnutí.
Další obsahovou dimenzí politiky je právě ta, jež bývá označována
slovempolicy. Vyjadřuje zbývající aspekt politiky, který lze popsat
nejen jako její obsah, ale i jako výsledek, materiál, cíl, konkrétní
politiku atd. Na této úrovni se stávají z politických idejí a rozhodnutí konkrétní opatření, tj. zákony a nařízení, programy, výstupy
s konkrétními materiálními výsledky, jež se přímo týkají občanů,
které však případně také občany míjejí nebo které mohou mít dokonce pouze symbolickou funkci. (Schubert 1991: 26, Fiala 1995:
32-133, Jann 1989a: 704, 1989b: 702, 1989c: 800, Alemann 1994:
300 atd.)
Trojí dělení představuje více méně teoretickou diferenciaci různých aspektů politiky. Takové rozdělení je na jedné straně analyticky smysluplné, ale na straně druhé v politické realitě působí tyto
aspekty současně a musí proto být společně vnímány. Vědec, který
s jejich pomocí o politice uvažuje, musí mít právě tuto reálnou
nedělitelnost všech tří politických dimenzí na paměti. V politické
realitě se přirozeně nesetkáváme pouze s politickými obsahy/výstupy (např. s reformou zdravotnictví), ale rovněž se spory o tyto
obsahy/výstupy mezi stranami, svazy a zájmovými skupinami.
Tyto spory se samozřejmě odehrávají v konkrétní politické situaci
a v konkrétních politických strukturách (např. v České republice).
Jinými slovy: konkrétní politický řád tvoří rámec (polity), v němž
na základě strategie politického konfliktu a konsenzu (politics) vzniká materiální politika (policy).
Pojem policy byl definován jako obsahová dimenze politiky, jako
její výsledek nebo - jinými slovy - konkrétní či materiální politika, přičemž se vlastně jedná o výsledek činnosti především státních politických aktérů. Je zřejmé, že takto "volně" pojímaná dimenze politiky může mít - a také v praxi skutečně má - velmi
široký obsah, a že na to, co je policy a jak je strukturována, resp.
jaké jsou jednotlivé policies v rámci politiky (nebo konkrétního
politického systému), lze pohlížet z různých hledisek. Řada autorů
se proto pokoušela nabídnou klasifikacipolicies, která by dokázala jednotlivé policy roztřídit podle předem stanovených kritérií.
Jak trefně poznamenala A. Windhoff-Héritierová, "teoreticky zde
nejsou fantazii kladeny žádné hranice", protože perspektiv, z nichž
lze policies klasifikovat, si lze představit celou řadu. (WindhoffHéritier 1987: 21) Z množství různých klasifikací nicméně postupem času "vykrystalizovaly" čtyři, které jsou s ohledem na analytické možnosti zvláště zajímavé ajejichž kombinací vzniká přehledný obraz o policy-dimenzi politiky. Jedná se (1.) o chápání
policy jako nominální kategorie, (2.) o klasifikaci podle účinků
politik, dále (3.) o rozdělení podle principu řízení a (4.) o třídění
podle povahy (tvaru, podoby)policy.
Klasifikace podle nominálních kategorií vychází zjednodušeně řečeno z toho, jak jsou jednotlivé politiky (policies) označovány v běžné
řeči. Přestože to zní velmi jednoduše až banálně, ukázalo se právě
toto kriterium jako vcelku nosné, protože umožňuje vymezit jednotlivé oblasti politiky ať už z hlediska institucionální příslušnosti
nebo podle obsahových souvislostí. Policies tak můžeme rozlišovat podle předmětu, oboru (oblasti) a pak mluvíme např. o hospodářské, sociální nebo vzdělávací politice. Klasifikaci je však možno provádět také podle příslušné cílové skupiny a pak hovoříme
o rodinné politice, důchodové politice, přistěhovalecké politice
apod. Často se také využívá třídění podle politické roviny nebo
příslušných aktérů a pak lze rozlišovat např. komunální, regionální
či federální politiku.
Zatímco klasifikace podle nominálních kategorií třídí státní činnost v podstatě v souladu s kompetencemi politických institucí
a podle cílových skupin, je rozdělení podle účinků založeno na
tom, jak působí jednotlivé politiky. Nejobvyklejším zde využívaným členěním je koncepce politických arén formulovaná T. Lowim,
o níž budeme podrobně referovat v souvislosti s teoretickými přístupy (kap. 6.1.). V této klasifikaci se např. rozlišuje mezi distributivní politikou, při níž jsou rozdělovány určité statky či výkony,
aniž by byly někomu jinému odebírány, a redistributivní politikou,
při níž dochází naopak k přerozdělování užitku a nákladů např.
mezi jednotlivými společenskými skupinami.
Policies je možno také třídit podle způsobu řízení, jenž je užíván,
aby bylo dosaženo určitého výsledku. V této klasifikaci jde tedy
především o to, jak a za pomoci jakých nástrojů je politika prováděna. Zpravidla bývá rozlišováno mezi řízením prostřednictvím
nařízení a zákazů (stavební zákon, pravidla silničního provozu),
řízením pomocí pozitivních nebo negativních pobídek (daňové zvýhodnění za určitých podmínek), řízením skrze nabídky (sociální
pomoc), řízením prostřednictvím přesvědčování a informací (rady
spotřebitelům) a řízení za pomoci pozitivních příkladů (státem organizované zaměstnávání invalidních osob).
Klasifikace podle povahy či charakteru programu je vlastně založena na otázce, co je podstatou konkrétní policy. V rámci tohoto
třídění bývá rozlišováno především mezi materiálními výkony (povinné pojištění, odvody, penze), programy finanční pomoci (subvence), programy rozvoje infrastruktury (výstavba škol, silnic) a věcnými programy (na rozdíl od infrastruktumích jsou zaměřeny na
jedince, např. ošacení pro bezdomovce) a mezi nemateriálními výkony (sociální služby) a vytvářením norem j ednání (např. zákoník
práce, antimonopolní zákony). (Schmidt 1995: 573-574)
Výzkumnou perspektivu policy analysis, která vychází ze zmíněného trojdimenzionálního pojetí politiky, lze jednoduše představit na ideálně typickém (a tedy zjednodušeném) modelu systémů
"kladení otázek" v různých pojetích vědeckého výzkumu politiky.
Způsob kladení otázek vpolicy analysis můžeme porovnat s ,,klasickým", resp. "politickým" systémem kladení otázek. Za "klasiCkou"
je v tomto modelu považována politická věda vycházející z politické filozofie (v její normativně-ontologické
nebo kriticko-dialektické podobě), za politické kladení otázekje zde označena výzkumná perspektiva tradiční politické vědy. (srv. Fiala 1995: 101-123)
Na základě těchto kritérií je v následující tabulce ve druhém sloupci vynesena závislá proměnná, tedy proměnná, která má být objasněna. V obou dílech třetího sloupce se nachází nezávislá proměnná,
tj. ta, která má sloužit k vysvětlení vztažených částí proměnných.
Dvě části třetího sloupce se liší tím, že vždy jeden díl je chápán
jako více méně konstantní a druhý jako principiálně měnitelný.
Obr. 1: Konstelace závislých a nezávislých proměnných u různých
výzkumných perspektiv v politologii
Nezávislá proměnná
Závislá
proměnná
daná
měnitelná
(1.) "klasické" tázáni
polity
politics
poJicy
(2.) "politické" tázáni
poJitics
polity
poJicy
(3.) tázáni v "poJicyanalysis"
policy
polity
politics
jen sloužit k objasnění rozdílných výzkumných perspektiv, které
se v různých pojetích politické vědy objevují. (1.) Při ,,klasickém"
kladení otázek se ptáme na správný politický řád, na dobrý řád,
obecné blaho apod.; jde tedy o otázku týkající se systému. Může jít
např. o srovnávání mezi demokracií a totalitarismem (polity), přičemžjsou zohledňovány základní společenské konflikty (politics)
a konkrétní situace (policy),jejichž pomocí je vysvětlován (obhajován) adekvátní politický řád a diskvalifikován takový systém,
který v tomto srovnání neobstojí. (2.) V "politické" perspektivě je
důležité "kdo vládne", tedy např. která strana (strany) v liberálnědemokratických systémech sestavuje vládu, resp. jaká strana nebo
skupina uvnitř určité politicko-geograficky vymezené jednotky nabízí "správné odpovědi", adekvátní řešení. V tomto případě je polity daná a neměnná (představuje ji demokracie), a měnitelné jsou
obsahy, výstupy politiky (policy), protože jde mimo jiné o srovnání toho, co kdo během svého volebního období dokázal apod. (3.)
V policy analysis se naopak ptáme, jaký výsledek se dostaví (policy),jestliže v daném politickém systému (polity) bude použita (nebo
by mohla být použita) určitá - principiálně však měnitelná - strategie řešení problémů (politics).
Představením základních pojmů, trojdimenzionálního
pojetí
politiky (tří obsahových dimenzí) a naznačením výzkumné perspektivy jsme učinili nezbytné kroky k porozumění teoretickým
východiskům analýzy policy.
MODERNÍ ANAL ÝZA POLITIKY
vÝVOJ POLICY ANALYSIS
Počátky policy analysis je možné v americké politologii hledat už
na začátku padesátých let, ale skutečný rozvoj tohoto směru politologického výzkumuje spíše spjat až s obdobím šedesátých a sedmdesátých let. Vývoj policy analysis v USA (popř. Velké Británii)
a v kontinentální Evropě měl ovšem odlišný průběh a částečně
i různé motivy. Složitému vývoji analýzy policy- odjejích začátků,
přes snahu některých j ejích představitelů nahradit jí celou tradiční
politickou vědu až k současné po:úci akceptovaného, v mnoha směrech "mainstreamového" způsobu analýzy politiky - nelze zcela
porozumět bez zohlednění sociálně vědního (zvl. v USA) a také
společensko-politického
(především v Evropě) kontextu, v němž
se policy analysis utvářela a rozvíjela ..
Za zakladatele modernípolicy analysis, jejíž východiska lze hledat
již v tradici amerického pragmatismu, jsou všeobecně považováni
američtí vědci Harold D. Lasswell a Daniel Lerner, kteří vydali
v roce 1951 knihu s názvem" ThePolicy Sciences " (Lerner, Lasswell
1951). Oba zde vyjádřili naději, že by mohlo být překonáno neustálé rozvětvování různých vědních disciplín a výzkumů a policy
science by se mohla vědomě soustředit na konkrétní, společné problémy. V rámci této interdisciplinární spolupráce by měly huma-
VÝVOJPOLICY ANALYSIS
nistické hodnoty a cíle určovat směr jednání a výzkumu, který by
měl být prováděn za pomoci exaktního vědeckého instrumentária.
Stručně to lze vyjádřit tak, že na počátkupolicy analysis stála snaha spojit popsanou humanitně orientovanou perspektivu (možnost
tzv. principiálního zlepšení světa) s prostředky a znalostmi exaktních vědeckých metod. Stále větší ztráta celostního pohledu ve
všech vědních disciplínách by měla být nahrazena orientací na konkrétní problém; šlo vlastně o interdisciplinární a multi-metodologickou orientaci výzkumu policy. Politologii zde byla v podstatě
(znovu) přisouzena role praktické filosofie. Tento přístup, nazývaný podle místa vzniku "chicagská škola", podle propagátora tohoto směru někdy také "Merriamova škola", může být považován za
určitou "vzpouru" vědců orientovaných na konkrétní, praktické
problémy proti etablované vědecké mašinérii.
Z hlediska dalšího vývoje policy analysis v USA byl velmi důležitý rozvoj behavioralismu a jeho "vítězné tažení" proti tradičním, historicko-deskriptivním, resp. normativně-filosofickým
přístupům. Také u behavioralismu, častQ nazývaného "univerzitní
vzpoura" nebo chicagská škola, hráli rozhodující roli H. D. Lasswell
aR. E. Merriam. V rámcipolicy science,jež v širším smyslu ve své
počáteční fázi spadá do behavioralistického
úsilí o nové pojetí
vědy, se koncem padesátých a začátkem šedesátých let vytvořily
dva částečně si konkurující směry tohoto problémově orientovaného chápání vědy. Z dnešního pohledu proběhlo formování dvou
směrů v rámci staršího výzkumupolicypouze na nevelkém sporu,
který však měl značný ohlas. Oba konkurenční směry, jež se rozvinuly v první fázi rozvoje policy analysis, mohou být heslovitě
označeny jako (1.) holisticky (celostně) orientovaný synoptický
(souhrnný) směr a (2.) jako individualisticky orientovaný inkrementalistický směr (někteří autoři používají název neopluralismus
[WindhofflHéritier 1987: 12]) K přiblížení filozofických východisek obou směrů analýzy policy můžeme využít jejich charakteristik nabízených polito logickými slovníky.
Holismus lze definovat jako "myšlenkový směr, který zdůrazňuje,
resp. absolutizuje celostnost (řec. holon = celek), tj. celek pokládá
za něco vyššího než souhrn jednotlivých částí. Holistické myšlení
má ve filosofii a v různých vědních oborech dlouhou tradici a je
založeno na dvou základních předpokladech: 1. celek je víc než
souhrn jednotlivých částí; 2. jednotlivost, část, lze chápat pouze
jako součást celku. Holismus vystihuje filosofickou představu, že
fenomén celistvosti vyplývá z předem daného principu nebo z tvůrčím způsobem rozvíjeného - principu, který se řídí určitými
pravidly. V politice holismus vyjadřuje podřízenost části vůči celku (jedince vůči státu/národní společnosti). Z vědeckého hlediska
je holistická analýza zajímavá především při zkoumání struktury
a chování celků, přičemž holismus je v mnohém ohledu považován
za předchůdce kybernetické systémové teorie. To, že j sou za holistické výroky považovány i ty, které se na základě všeobecně platných
zákonů historického vývoje vztahují ke společnosti jakožto k celku,
je holismu vytýkáno ve vědecko-teoretických
sporech ze strany
jak kritického racionalismu, tak historismu i dialekticko-kritických
teorií. Na něj navazující koncepce (např. týkající se celospolečenského vývoje a jeho řízení) nedokázaly čelit podle K. R. Poppera
(1971) vědeckým požadavkům z hlediska ověřitelnosti. (Nohlen
1989a:343)
lnkrementalismus je možno chápat jako strategii politického rozhodování, která "prostřednictvím reforem postupně avizuje řízené
změny a zvládnutí existujících problémů. Opatření, která mají být
přijata, se jen částečně liší od dosavadní politické praxe, nesnaží
se tolik vyhovět normám, ale spíše usilují o možnost jejich prosazení v rozhodovacím procesu a o dosažení konsenzu v dané záležitosti v podmínkách pluralistické společnosti, přičemž se rovněž
soustředí na rozsah použitelných nebo potenciálně použitelných
prostředků. Korektury v průběhu procesu a krátkodobá adhoc rozhodnutí jsou pro inkrementalismus stejně typická jako přizpůso-'
bení cílů existujícím prostředkům" (srov. Lindblom 1959, 1968).
I přes snahu o dosažení změny je kladen maximální důraz na "bezpečnost". "Neplánovaný inkrementalismus má s politikou kompromisu a s koaliční politikou tolik společného, co - z historického
hlediska - důkladné plánování s centrálně řízenými společnostmi
a se socialismem nebo rychlý společenský obrat s revolucí" (Etzioni
1975: 293). lnkrementalistická politika realizovaná např. v SRN
v 70. letech vyvolala silnou levicovou kritiku inkrementalismu kvůli
jeho orientaci na status quo, resp. rezignaci na zásadní změny, nechuti k inovacím, malému rozsahu reforem, absenci "celkové reprezentace společenských hodnot a zájmů a absenci perspektivy,
která sahá dále než jen k několika příštím krokům" (Etzioni 1975:
295). Vůči této kritice namítali kritičtí raciona1isté, že "alternativní
radikalismus vychází z nepřiměřených předpokladů v otázce vědomostí (hlavně o důsledcích určitých opatření) a ... v otázce moci
(která je nutná k efektivnímu zavedení takových opatření). L;ze
o něm uvažovat pouze v situaci, kdy je moc v rukou centrální instance, která přetváří společnost jako celek s použitím veškerých
pomocných zdrojů a prostřednictvím radikálních zásahů podle jednotného plánu." (Albert 1972: 29; Nohlen 1989b: 369)
Holisticko-synoptický
směr, který se díky svému celostnímu
pohledu zřejmě více blíží původní myšlence zakladatelů policy
sciences a jenž byl také skutečně bližší H. D. Lasswellovi, získal
svůj vědecký význam ve spojení se vznikem a vývojem Eastonovy
systémové teorie (o níž bude ještě řeč v souvislosti s představením
teoretických přístupů k policy ana/ysis). Dalším jeho důležitým
aspektem byla výrazná vědecká a metodologická orientace na empiricko-statistické postupy, která mj. umožnila etablování holisticko-synoptického směru v rámci vědních oborů týkajících se státní
správy, k čemuž - a tím se dostáváme ke společensko-politickým
motivům - existovala také dostatečná politická vůle, zvláště když
pluralistický přístup byl v této době (přibližně Kennedyho éra)
v teorii i praxi vystaven silné kritice. Nejdůležitějším důvodem
bylo, že se v této fázi aktivní reformy chtěla státní politika prosadit
proti společensko-ekonomickým
zájmovým skupinám a narážela
přitom na značné potíže. O rozšíření holisticko-synoptického směru a využití výzkumu prováděného na jeho bázi se však především
zasloužili technici či ekonomové a nikoliv odborníci na společenské
vědy. (Nejznámější se tehdy stala společnost RAND Corporation
ajejí systémoví analytici, jakož i rychle se rozvíjející průmysl poradenských služeb. Záhy se nicméně objevila kritika, že se jedná
o teoreticky vyprázdněné zúžení původního vědecko-výzkumného
záměru. [Beyme 1985])
Individualisticko-inkrementalistický
směr naopak hlásal všeobecnou apriorní nedůvěru k plánovací euforii a k plánovatelnosti
vysoce komplexních politických a společenských procesů. Jeho
hlavními představiteli byli pluralisté Robert A. Dahl a Charles F.
Lindblom, kteří považovali inkrementalistická rozhodnutí, vztahující se ke konkrétnímu případu a situaci, za mnohem schůdnější
a proveditelnější. Tento postup má na rozdíl od holisticko-synoptického přístupu výhodu podstatně větší flexibility a po.skytuje lepší
možnost integrace "stávajícího" a "nového". Z metodologického
hlediska má individualisticko-inkrementalistický
směr blíže k případové studii; úspěšně se také etabloval v politické vědě. Rozpor
mezi oběma směry, který v podstatě vychází z rozdílného teoretického přístupu chápání, zřejmě nebude nikdy zcela odstraněn, ačkoliv ho pozdější vývoj výrazně oslabil právě tím, že byla při analýze policy více zohledňována praktická stránka věci, což ostatně
také více odpovídá původnímu záměru při zrodu policy analysis.
Není už tedy kladena otázka, který přístup "má pravdu", ale který
pohled při tom kterém "postavení" problému je užitečnější v daném konkrétním případě. Nicméně je nutno poznamenat, že pozdější neúspěch politického plánování a komplexních reforem nezbytně oslabuje holisticko-synoptické
chápání policy analysis,
alespoň v jeho příliš dogmatickém pojetí.
V 70. letech prodělalapolicy analysis v USA obrovský "boom".
Poptávka po poradenství byla velká a poradenský průmysl prosperoval. Současně, možná právě proto, vznikl, jak to nazvali Brewer
a de Leon (1983), "exuberant oversell, burgeoning activity, and
limited performance". Tento vývoj byl příčinou vzniku nového napětí, jež už nevytvářelo konfliktní linii mezi dvěma teoretickými
přístupy, ale jednoduše řečeno mezi teorií a praxí. Napětí se nyní
projevovalo spíše mezi poradenským průmyslem a teoreticky orientovaným výzkumem. Jeho důsledkem bylo, že i systémoví inženýři
začali více inklinovat k teoretické poloze a postupně tak přestávaly
výše uvedené rozpory hrát podstatnější roli. (Schubert 1991: 24)
Přehlédneme-li naznačený teoretický i vědecko-praktický vývoj
policy analysis v USA,ježje do značné míry i obecným vývojem
analýzy policyv politické vědě, můžeme s M. G. Schmidtem (1987:
185-200) rozlišovat tři základní fáze vývoje policy ana/ysis:
1. Pro první fázi, která zahrnuje přibližně šedesátá léta, je charakteristická otázka: "Does politics matter?" Politologie tak byla
postavena.před nekonvenční a provokativní otázku, jejíž podstatou bylo zjistit, zda politické faktory, politické struktury, procesy
a instituce mají v)ibec nějaký vliv na politický vývoj, nebo zda
jsou výsledky politiky určovány v mnohem větší míře předem danými společensko-ekonomickými podmínkami. V této fázi vývoje
analýzy policy se zdálo, že mnoho empirických prací spíše potvrzuje
"tezi o primárním postavení společensko-ekonomických
faktorů"
a o nedůležitosti "politických determinant" pro politický vývoj.
(např. R. Hofferbert a T. R. Dye)
2. Další fáze pak znamenala přesunutí výzkumu této otázky z roviny nacionální do roviny mezinárodní a přinesla řadu srovnávacích
studií k tomuto tématu. Jestliže empirické výsledky získané v první fázi vyplývaly hlavně ze srovnávacích prací na národní úrovni,
především uvnitř USA, ve druhé fázi mezinárodní srovnávací práce
tezi o rozhodujícím vlivu sociálně-ekonomických
struktur oslabily, popř. zcela vyvrátily. Ukázalo se, že politický vývoj není v žádném případě ovlivněn výhradně sociálně-ekonomickými
podmínkami, ale že v praxi politické a ekonomické proměnné v mnohem
větší míře ovlivňují politické výstupy. (Celá diskuse o významu
politických procesů a sociálně-ekonomických
struktur bude ještě
podrobněji představena ve třetí části této práce, v níž se budeme
věnovat výzkumným aplikacím teoretických konceptů.)
3. Třetí fáze policy analysis, která trvá až do současnosti, je
naopak spíše určována základní otázkou, jak a v jaké míře politické instituce (polity) a politická praxe (politics) určují politické výstupy (policies). Jinými slovy, v analýzepolicy se diskutuje o tom,
jakje uspořádána souhra mezi třemi politickými dimenzemi (a méně
o rozdílech mezi nimi), přičemž středem zájmu zůstává stále obsahový aspekt politiky. (Schubert 1991: 21-24)
2.2. ROZVOJ POLlCY ANALYSIS V EVROPĚ:
NĚMECKÝ PŘíKLAD
V Evropě se policy analysis rozvíjela s jistým zpožděním a v prv.ních fázích byla zcela nebo z podstatné části závislá na vývoji této
disciplíny v USA. Zajímavé ovšem je, že oproti americkým podmínkám k rozvoji evropské analýzy policy více přispěly také sociálně politické faktory, nikoli vlastní teoretický a metodologický
vývoj oboru. Je ovšem nutno zdůraznit, že toto konstatování platí
pouze pro počáteční fáze evropského rozvoje policy analysis (zhruba do poloviny 70. let), protože v dalších obdobích - kdy se tento
směr stallegitirnní a nezbytnou součástí politické vědy - už jeho
vývoj nebyl určován (a v zásadě ani ovlivňován) společensko-politickou poptávkou či politickými impulzy, ale rozvíjel se výhradně
v teoreticko-metodologické rovině. Tento vývoj si můžeme názorně ukázat na stručném představení zavedení policy analysis v německé politologii ajejího následného rozvoje.
Zhruba do poloviny 60. let byla pro německou politologii politika redukována na otázku institucí a politického řádu (polity) a na
problematiku konsensuálních a konfliktních politických procesů
(politics). Teprve na konci šedesátých let se stává předmětem analýzy další aspekt politiky, totiž popis a vysvětlení politických outputs (výstupů), materiálních výsledků politiky (policy). Při analýze policy šlo především o analýzu státních intervencí a jejich vlivu
na hospodářský a společenský vývoj v konkrétních "politikách"
(politika životního prostředí, vzdělávací politika apod.). (Fiala 1995:
137) Jak upozorňuje řada autorů, existovaly pro přijetípolicy analysis v německém prostředí i příhodné vědecké podmínky spočívající v tradici německé vědy. V 19. století zde byla totiž rozvinuta
tzv. ,,Policeywissenschaft" ("policejní" ve smyslu pojmu "Polizey"
vyloženém v předcházející kapitole), jež se zabývala státní správou a vládou v širším smyslu a která bývá považována za předchůdkyni moderního výzkumupolicy. (Schmidt 1997: 11, více viz
Fiala 1995: 31)
Jak již bylo naznačeno, nesouvisí rozvoj německé analýzy policy ani tolik s tendencemi uvnitř disciplíny či s potřebou nalezení
nových teoretických a metodologických možností (ačkqli ani tento
aspekt by neměl být zcela pomíjen), ale především s politickou
a společenskou konstelací v západním Německu na přelomu šedesátých a sedmdesátých let. Velká část německé společnosti byla příznivě nakloněna pokusům o rozsáhlé reformy a různým konceptům
,,nového" politického řešení společensky relevantních problémů.
Především v prvních letech vlády sociálně-demokraticko-liberální
koalice se dospělo k širokému společenskému konsensu ve věci
reforem, který šel tak daleko, že existovala značná "společenská
poptávka" po sociálně-vědním politickém poradenství, nezřídka
i po politickém plánování. Řada politologů, kteří začali pracovat
na bázipolicy analysis a měli tedy ambici propojit teorii s praxí, se
v této době stala členy nejrůznějších komisí a výzkumných týmů,
jejichž cílem bylo vypracovat koncepce a metody prosazení politických reforem.
Na druhé straně je nutno připomenout, že ačkoliv měl rozvoj
analýzy policyve Spolkové republice Německo specifické sociálněpolitické příčiny, není ho možno vysvětlit pouze vnitroněmeckým
MODERNÍ ANALÝZA POLITIKY
společenským vývojem a proměňující se rolí sociálních věd. Jak
napsal velmi přesně R. Sturm, nelze vývoji výzkumupolicyv
Německu z jednostranné nacionální perspektivy vůbec porozumět.
Rozhodující vliv na vytváření policy analysis v SRN mělo totiž
její etablování v USA na přelomu 60. a 70. let. Sturm ukazuje, že
zpočátku přebírala německá politologie dokonce i některá témata
diskutovaná ve Spojených státech (např. chudoba, rovnoprávnost
žen, ochrana životního prostředí apod.). Záhy však došlo - částečně i díky kritikům nového přístupu - ke změně orientace směrem
k vnitroněmeckým problémům. (Sturm 1986: 231)
2.2.2. Třifáze vývoje disciplíny v SRN
Němečtí politologové Wollmann a Jann rozlišují tři fáze vývoje
analýzy policyve Spolkové republice Německo, které nejsou zcela
identické s výše uvedenou Schmidtovou periodizací obecného vývoje policy analysis, a to především proto, že více zohledňují společensko-politický kontext a praktické "výsle4ky" tohoto výzkumného směru. Podle Wollmanna a Janna lze tedy hovořit o (1.) fázi
"tradičního politického poradenství", (2.) fázi "reformní" a (3.)
fázi "desiluze". (Wollmann, Jann 1983: 3)
1. Počáteční fáze tradičního politického poradenství trvala (z hlediskapolicy analysis) poměrně krátce a kromě toho nepanuje shoda v otázce, nakolik právě zájem o dimenzi policy toto tradiční
poradenství ovlivnil. (Sturm 1983: 231)
2. Etablování policy analysis je nepochybně spojeno právě s rozsáhlou "reformní konjunkturou", jež pro rozvojpolicy analysis neznamenala pouze významný motivační moment, ale která s sebou
přinesla i nezbytné materiální podmínky pro její rozvoj. Kromě
toho přispělo - alespoň krátkodobě - rozvíjející se politické poradenství k odstranění napětí mezi vědou a politikou. (Beyme 1986:
22) Z dlouhodobého hlediska se také ukázalo, že právěpolicy analysis znamená novou možnost pro politické poradenství, což - a to
je jistě důležité - zůstává v platnosti i po mnoha proměnách, kterými od té doby vztah politologie a politiky v Německu prošel.
(Alemann 1994: 40) Zdá se však, že právě období "reforem" provázené nekritickou euforií vycházející z přesvědčení, že politická
věda má konečně možnost a mechanismy, jak výrazně ovlivňovat
politiku, ukázalo politologům v Německu jednak hranice takového
ovlivňování a také nebezpečí, kterájsou v něm pro samu politickou
vědu obsažena. Fáze "reforem",ježje charakterizována např. řadou
projektů kolem projekční skupiny pro reformu vládního a správního systému (Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform)
nebo pracemi pro komisi pro hospodářskou a sociální změnu (Kommission jUr wirtschaftlichen und sozialen Wandel) (Jann 1994: 310),
v podstatě končí v polovině sedmdesátých let, kdy se ukazuje, že
soustředění policy analysis na politické plánování a formulování
programů nevede k předpokládaným cílům. Příčiny je možno samozřejmě vidět v mnoha faktorech, zejména podle ideově politického postoje hodnotitelů: lze je připsat nepříznivým společenským podmínkám nebo prohlásit, cožje zřejmě bližší skutečnosti,
že sama myšlenka politického plánování a možnosti politické vědy
da1ekosáhle přímo ovlivňovat politiku byla scestná.
3. Ať už se však přikláníme kjakémukoli výkladu, musíme připustit, že policy analysis prožívala po své reformní fázi období
"desiluze". Desiluzí je však myšleno především uvědomění si neúčinnosti politického plánování a hledání nové cesty pro výzkum
policy, nikoliv pochybnosti o policy analysis samotné. Relativní
neúspěch při prosazování výsledků policy analysis do praktické
politiky vedl postupně k hlubšímu zaměření na vlastní problémy
a soustředění se na některé teoretické otázky s analýzou policy
spojené. V této souvislosti se hovoří především o výzkumu tzv.
implementace a evaluace, které měly - jednoduše řečeno - přispět
k odpovědi na otázku, proč se (reformní) programy nepodařilo uvést
do praxe. Jde zvláště o zkoumání administrativního prosazování
politických programů (implementace) aj ejich kvality, tzn. jak efektivní a eficientní programy jsou (evaluace). (Wollmann 1980, Mayntz
1983, Hellstern, Wollmann 1984) Pozornost sociálních vědců se
postupně soustředila najednotlivé oblasti politiky (politická pole,
policy), např. na politiku zaměstnanosti, zdravotnickou, regionální,
MODERNÍ ANALÝZA POLITIKY
sociální, bytovou politiku, na politiku životního prostředí apod.,
kde byly výše zmíněné problémy podrobně analyzovány.
Zde se ukázalo, že policy analysis překračuje klasické politické
poradenství, protože si zvláště všímá souvislostí mezi sociálně
ekonomickými a politicko-administrativními
faktory. (Jann 1994:
310) U. von Alemann však v této souvislosti upozorňuje na skutečnost, že právě prudký rozvoj výzkumu v jednotlivých oddělených
oblastech - i když zde politologie hrála do značné míry integrující
úlohu v interdisciplinárním charakteru výzkumu - přibližoval politologii nebezpečí rozpadu "do jednotlivých problémových okruhů" a zvyšoval nebezpečí ztráty společného polito logického horizontu. (Alemann 1994: 40) Teprve ke konci sedmdesátých let
začala německá policy analysis překonávat jistou jednostrannost
a z módního proudu, jenž byl nezřídka stavěn proti celé "tradiční"
politické vědě, se postupně stal (nejpozději na konci osmdesátých
let) nejen jeden z etablovaných výzkumných směrů německé politologie, ale dokonce směr centrální, jehož dynamika již není
a priori dána společensko-politickou
poptávkou, ale rozvíjí se
v souladu s teoreticko-metodologickým
vývojem politické vědy.
(Fiala 1995: 138-141)
Nástup výzkumupolicy
ajeho etablování v rámci politologie přinesly řadu otázek, z nichž některé byly již zodpovězeny buďto
dosavadním vývojem nebo v důsledku rozsáhlých diskusí, ale z nichž
mnohé zůstávají dosud nevyřešeny. Začlenění policy analysis do
tradiční politologie a dokonce její přijetí za hlavní proud (či přinejmenším jeden z hlavních proudů) vyvolává nezbytně komplex
otázek dvojího typu: 1. Jaký je vztah policy analysis k tradiční
(klasické) politologii? Může ji výzkumpolicy nahradit nebo je "pouze" jejím doplněním? Je vůbec policy analysis s tradiční politologií kompatibilní? 2. Čím vlastně policy analysis je? Jedná se zde
o nové paradigma, představuje novou teorii, metateorii, teoretický
přístup? Je policy analysis obohacením politologické metodologie? (Fiala 1995: 142)
První soubor otázek patří k těm, jež lze dnes považovat za v podstatě vyřešené, ačkoliv nemusí mezi autory panovat shoda v každém detailu. Prvotní pokušení nahradit celou tradiční politickou
vědu analýzou policy a provést tak zásadní "revoltu" uvnitř jedné
disciplíny se ukázalo jako nebezpečné a konec konců také zákonitě
skončilo neúspěchem. Beyme, kterého v žádném případě nemůžeme označit za nepřítele policy analysis, k tomu poznamenal, že
čím více se policy analysis pokoušela nahradit celou politologii,
popř. ji sjednotit pod výzkumempolicy, tím více se ukazovala teoretická nedostatečnost "nového přístupu" a současně se stále více
potvrzovalo, že i ona proklamovaná "novost" není bezproblémová.
(Beyme 1988: 328, srv. Fiala 1995: 143)
Řešení výše uvedených otázek si můžeme dobře přiblížit na příkladu diskusí, jež byly o výše popsaném pronikánípolicy analysis
. vedeny v německé politologii. Možná už v oné snadnosti a relativní rychlosti, se kter.ou celý proces vzájemného prostupování tradiční politologie a policy analysis v Německu proběhl, se skrývá
klíč k odpovědi na druhý výše zmíněný komplex otázek týkajících
se problému, co (a jak mnoho) nového policy analysis dosavadní
politologii v teoretické a metodologické oblasti přinesla. Většina
politologů by zřejmě souhlasila s formulací Ulricha von Alemanna,
která ostatně vychází ze závěrů dosud nejreprezentativnějšího
kvantitativního výzkumu stavu německé politologie, jejž prováděl
v polovině osmdesátých let Bohret (1985: 216-330), že policy analysis znamená rozšíření a vylepšení spektra tradičního politologického výzkumu. (Alemann 1994: 100) Pokud však bude význam
policy analysis interpretován v tom smyslu, že se zde jedná o nepochybně nový přístup k výzkumu v politické vědě (Schubert
1991: 19), nebude už souhlas zdaleka takjednoznačný.
Američan Austin Ranney už na konci šedesátých let, tedy v době,
kdy se teprve naplno rozvíjely ambice analýzy policy, napsal, že
policy analysis je pouze změnou techniky a nepředstavuje pro politickou vědu dokonce ani nový focus (ohnisko). (Ranney 1968: 14)
Klaus von Beyme, který Ranneyho tezi také cituje, zdůrazňuje, že
podle nějpoliey analysis skutečně je "nové ohnisko zaměřené na
staré problémy", ale současně zpochybňuje některé přehnané ambice výzkumu policy, protože podle něj policy analysis "nepředložila žádnou skutečně novou metodu", což se zvláště projevilo
v oblasti srovnávacího výzkumu poliey. (Beyme 1988: 340) To
samozřejmě nemusí být problém; ostatně celé politologii bývá občas vyčítána absence vlastních metod. Příspěvek k rozvoji politické
vědy je-samozřejmě možno vidět už v nových impulsech a novém
způsobu používání metod. Kromě toho se všakpoliey analysis vyznačuje vysokým stupněm heterogenity jak metodologické, tak i teoretické, cožji diskvalifikuje v její snaze být novým paradigmatem
nebo předložit novou koherentní teorii. S vysokým stupněm vnitřní obsahové, teoretické i metodologické heterogenity se také pojí
nebezpečí, že se poliey analysis může stát, jak to formuloval Dye,
study oj everything, že za relevantní věc pro výzkum policy může
být považováno cokoli. (Dye 1972: 283) Ubránit se těmto nebezpečím mohla a nadále může policy analysis jedině tím, že bude
zohledňovat vlastní nedostatky a zůstane - byť inspirující a rozvíj ející, ale přece jen - součástí eelé politické vědy. Ostatně už vzhledemk tomu, žepoliey analysis zřejmě není ani nové paradigma, či
nová teorie ani nová metodologie, není teze o zásadní "dichotomii
poliey analysis a tradiční politologie nadále udržitelná". (Beyme
1988: 343) Na druhé straně právě principiální otevřenost policy
analysis znamenala její výhodu a do značné míry i šanci pro další
rozvoj politologie.
Podle R. Sturrna představuje např. metateoretická otevřenost
koncepce analýzy policy komunikační pole pro představitele rozdílných pozicí a tím plní v politické vědě důležitou integrující funkci. (Sturm 1986: 233) Přispěl kromě toho právě rozvoj německých
policy studies k mezinárodní akceptaci německé politologie, které
je v mezinárodním kontextu především právě v oblasti výzkumu
policypřiznávána vedle jejího amerického protějšku vedoucí role.
(Fitzsimmons 1981: 29) Zanedbatelná není ani nezbytná interdisciplinarita výzkumupoliey. A konečně je důležitý také most, který
- přes všechny neúspěchy- vystavěla poliey analysis prostřednictvím politického poradenství k praktické politice. (Schubert
1991: 19) Manfred G. Schmidtjednou opolicy analysis, kjejímuž
rozvoji v SRN v oblasti srovnávací politologie významnou měrou
přispěl, napsal, že nejlepší politologie je ta, jež věnuje stejnou pozornost otázkám institucionálního řádu, ideově dějinným základům, konfliktním a konsensuálním procesům, procesům získávání
a udržování moci a také podstatě politického rozhodování. Bez
vědomostí získaných studiem dimenze polity a polities se nedá
poliey analysis provádět. Výzkumpolicy, píše Schmidt, bez polity
a polities byl v německé politologii jen krátkodobá záležitost. Stejně tak je dnes politologický výzkum neúplný bez zohlednění dimenze poliey. (Schmidt 1985e: 142; Fiala 1995: 144-146)
Je ovšem třeba zdůraznit, že zde představená diskuse o začleňování policy analysis do politické vědy a o jejím významu v rámci
politologie byla záměrně zařazena do kapitoly věnované dějinám
tohoto politologického přístupu. Nejpozději od druhé poloviny osmdesátých let už podobné teoretické (a také trochu vědecko-politické)
diskuse nejsou vedeny ani v rozvinutých evropských politologiích,
o USA nemluvě. Policy analysis se stala samozřejmou součástí
politické vědy aje jedním z nejčastěji využívaných přístupů v řadě
oblastí politologie. Současnou politickou vědu si bez prací na bázi
rozvinuté poliey analysis už v podstatě nelze představit.
METODY VÝZKUMU
Stejně jako v jiných oblastech politologie je i v policy analysis
mimořádně obtížné (ne-li nemožné) systematicky zpracovat nejrůznější metodické přístupy. Hlavním problémem přitom není představit všeobecné metodické postupy a způsob, jakým s nimi má být
nakládáno, ale je komplikované určit nějaké metody, které by byly
speciální pro policy analysis. Policy analysis totiž nabízí pluralitní
(otevřený, i když ne bezbřehý) prostor jak v teoretické rovině - o tom
budeme po.drobně hovořit v následujících kapitolách - tak i v m.etodologických přístupech a nevyznačuje se tudíž žádnou specifickou
nebo "originální" metodologií. Je to jistě právě tato kombinace
teoretické a metodologické ambivalence,jež byla v počátcích dobrým
argumentem kritiků policy analysis, kteří mohli zdůrazňovat na
jedné straně ,,nevědeckost" tohoto přístupu (a to i z hlediska "politické vědy") a současně tvrdit, že badatelé v policy analysis provozují
neprůhlednou "imperialistickou strategii", která skrývá nebezpečí, že
se z tradiční politologie brzy stane okrajový jev (srv. Harwich 1985).
Podobné výtky lze ovšem vztáhnout při uplatnění přísnějších měřítek na celou politologii (což se také nezřídka dělo) a konec konců
i na každou integrující disciplínu, jež se formovala v moderní době.
Při současném chápání vědy, kdy je opouštěno úzké scientologické hledisko, je výtka o metodologické nevyhraněnosti zvláště
u multiparadigmatických disciplín neudržitelná a také jejich kritiky
stále méně využívaná. Důležité je ovšem zdůraznit, zvláště v souvislosti s některými extrémními pokusy prohlásit "postrnoderní"
radikální pluralitu v sociálních vědách za platnou nejen pro oblast
teorií, ale i metod, že metodologická pluralita - tedy otevřený přístup
k využívání různých metodických postupů - není totožná s metodologickou libovůlí, tedy používáním jakýchkoli zpětně neověřitelných výzkumných postupů.
Důležitou charakteristikou analýzy policy analysis je tedy to, že
s ní nelze spojovat žádné konkrétně definovatelné metody nebo
pracovní postupy. Realita ve výzkumupolicy
analysis je mnohem
spíše poznamenána tím, že každý vědec používá více méně takové
metody, které se mu pro daný účel hodí. Z přísně vědecko-teoretického hlediska to může být hodnoceno negativně a označeno jako
příliš radikální pluralizace, nicméně zakladatelé policy analysis
byli přesvědčeni, že záleží jenom na tom, aby z existujícího arzenálu
vědeckých metod byly zvoleny metody přiměřené daným úkolům
a obsahu, který m~ být analyzován. V pozitivním smyslu to znamená, .
že policy analysis je založena na multimetodickém přístupu nebo
alespoň že v ní panuje otevřený metodologický pluralismus.
Na tomto místě se musíme dotknout problému objektivity vpolicy analysis, což je ovšem diskuse, která přesahuje její hranice,
protože se týká všech společenských věd, a již je možno řešit jen
v tomto širším kontextu. Koncem šedesátých let zažily společenské vědy tzv. "pozitivistický konflikt" nebo "spor o metody" (srov.
Maus, Fuerstenberg 1969). V tomto sporu bylo, stručně řečeno,
"pozitivistům" vytýkáno, že se ve svých vědeckých pracích věnují
pouze daným, konkrétně měřitelným fenoménům, a přitom zapomínají, že politická a společenská skutečnost je určována spíše
konkrétními idejemi a manifestovanými hodnotovými představami. Bylo by proto důležitější zkoumat, které z těchto idejí a hodnotových představ mají být upřednostňovány a jak mají být realizovány, resp. proč nelze určité ideje a hodnotové představy prosadit.
Jinými slovy řečeno "normativisté" vytýkali "pozitivistům" ("empirikům"), že se zastávají ,,hodnotové svobody", která však v poli-
tické a společenské realitě vůbec neexistuje. Realitu nelze seriózně vědecky popsat hodnotově neutrálně; proto je nutné zkoumat,
jakými normativními východisky je realita určena. Zvláštní pozornost je potřeba věnovat tomu, kdo je v dané společnosti schopen
stanovovat příslušné normy, resp. komu je v tom zabráněno, a kdo
tímto způsobem může určovat politickou a společenskou realitu.
Přesto, že tento spor patří do šedesátých let, není zcela neaktuální. V jistém smyslu nemůže totiž být nikdy ukončen, protože zde
bude trvale existovat napětí vyplývající přinejmenším z toho, že
společenské a zvláště politické jednání vždy osciluje mezi dvěma
póly, mezi představami a skutečným stavem (mezi "mělo by se
stát" a "stalo se"/"Soll und 1st"), tedy mezi normativními představami a empirickými vztahy. Kladným přínosem konkrétního "pozitivistického sporu" z konce šedesátých let pro vývoj politologie,
stejně jako obecně pro všechny společenské vědy, ovšem bylo to,
že hranice mezi pozitivistickými a normativními názory se stala
pohyblivější. Realita začala být chápána jako příslušné měřítko
a začala být brána v úvahu aJespoň ve výzkumné praxi. Právě toto
uznání reality jako měřítka a s tím spojená rezignace na hledání
absolutních měřítek ("absolutních pravd") je předpokladem pro
rozvoj a akceptovánípolicy analysis jako vědecké činnosti. Povědomí o způsobu řešení problémů vyžaduje v policy analysis nejen
empirickou deskripci, ale také zohlednění normativních stanovisek, tj. vyžaduje spojit nebo alespoň vzájemně brát.v úvahu představy (" soli") na jedné straně a existující stav (" ist") na straně
druhé. Z tohoto úhlu pohledu znamená vědecká objektivita v první
řadě odkrytí jak normativně teoretických vztahů, tak použitých metod a nástrojů a empirických zjištění. Jen za tohoto předpokladu
mohou být intersubjektivně sledovány nejen výsledky, ale lze se
dopátrat i základny, ze které tyto výsledky vyplývají.
Z dosavadního výkladu vyplývá, že policy analysis používá
rozličné sociálněvědní empirické metody. Obecně je jako empirická označována ta věda, jejímž východiskem je svět vnímatelný
lidskými smysly, a v užším smyslu věda, která spočívá na řízeném
pozorování, měření a analýze. Na tomto místě je nutno uvést ně-
které zásady a pojmy, které reprezentují základní metodologickou
výbavupolicy analysis, přičemž předpokládáme, že většině čtenářůjen připomínáme to, co už znají.
V policy analysis se používají vyšetřovací techniky, které jsou obvyklé pro empirický výzkum ve společenských vědách, z nichž
můžeme jmenovat především (1.) dotazování, (2.) angažované pozorování a (3.) obsahovou analýzu.
Dotazníkové šetření není důležité pouze pro výzkum veřejného
mínění, ale díky velmi diferencovaným možnostem šetření hraje
důležitou roli i vpolicy analysis. Rozlišujeme mezi ústním a písemným dotazováním, které může problhat nestandardizovaně, částečně
standardizovaně nebo plně standardizovaně; provádět interview je
možné např. s jednotlivci nebo skupinami. Z důvodu nízkých nákladů a časové nenáročnosti se stále častěji používá telefonické
dotazování. Škála dotazování sahá od plně standardizovaných fomulářů, které nabízejí křížek jako jedinou formu odpovědi, až po
několikanásobný odborný rozhovor zaměřený na určité aspekty.
Participativní (zúčastněné) pozorování jako "systematizace průběhu každodenních dějů" představuje rovněž důležitou vyšetřovací
metodu v empirickém sociálněvědním výzkumu. Vpolicy analysis
zůstává omezeno především na ty vědce, kteří se věnují bezprostředním úkolům politického poradenství. Kromě toho touto technikou často pracují také osoby, které mají na základě své činnosti
v politické administrativě nebo jako politici přístup kjednotlivým
konkrétním oblastem politiky. Rozlišování mezi přirozeným a umě-
lým (experimentálním) pozorováním vpolicy analysis neplatí, s výjimkou případů, kdy by vytváření určitých modelových situací bylo
označeno jako experiment. Nicméně je nutno zdůraznit, že politické,
sociální a ekonomické experimenty probíhají vždy v přirozeném
okolí, které nedovoluje zcela kontrolovat krajní podmínky, a proto
nelze, v přísném slova smyslu, hovořit o vědeckém experimentu.
Obsahová analýza textů, dokumentů a záznamů interview sj ednotlivci a skupinami představuje v policy analysis velmi důležitou
vyšetřovací techniku. V širším smyslu tato technika pomáhá kvantitativně nebo kvalitativně vyhodnotit vyšetřovaný obsah, v užším
smyslu rozlišujeme např. mezi klasifikací a výčtem prvků v textu
(frekvenční analýza), tendencí (trendem) hodnocení (valenční analýza) a mezi vzájemnými souvislostmi s jinými částmi textu (analýza kontingence).
Model je vědomě redukovaná představa, kterou si vědec vytvoří
o zkoumané společenské nebo politické realitě. Model tedy vždy
slouží k teoreticky zestručněnému zobrazení reality (srov. např.
modely, s nimiž pracujeme v následující kapitole). Z toho ovšem
také vyplývá, že zvolený nebo vytvořený teoretický model ovlivní
příslušný výsledek výzkumu, tj. že výsledek je závislý na modelu.
Naopak metoda představuje v ideálním případě postup, jak se
dostat z exaktně definovaného východiska, pomocí např. statistických operací, k předem určenému cíli. Důležitý je zde předpoklad,
že stejného výsledku lze dosáhnout nezávisle na zvolené metodě,
tzn. že výsledek nezávisí na metodě.
V této souvislosti musíme upozornit na to, že modely a metody samy o sobě zpravidla nejsou správné nebo špatné, ale pouze
přiměřené nebo nepřiměřené vůči určitému problému. Tedy o kva-
litě a serióznosti výzkumu a o tom, do jaké míry může být výzkum
hodnocen jako dobrý nebo špatný, nerozhodují modely a metody,
ale jejich uživatelé prostřednictvím správného výběru a použití
modelů a metod.
Mezi kvalitativními a kvantitativními metodami bývá často vykonstruován rozpor, který je však spíše zdánlivý. Situace ve výzkumné
praxi je totiž zpravidla smíšená, jedna nebo druhá varianta sice
převažuje, ale v podstatě se kvalitativní a kvantitativní prvky v každém empirickém výzkumu překrývají. Kvantitativní analýza se zpravidla snaží popsat příslušné relevantní faktory daných podmínek
a souvislostí na širokém empirickém základě. Velmi zjednodušeně řečeno jde o použití statisticko-matematických
postupů, metod a modelů ke zjištění relevantních vztahů. Nejdůležitější dílčí
oblastí kvantitativní analýzy, jejíž význam roste i v policy analysis, je analýza agregace dat. Jde zde o souhrn (nebo-li agregaci)
znaků větších prostorových a sociálních jednotek jako jsou např.
volební okrsky, národy, politické systémy atd., což znamená, že
tzv. komplexní fenomény jsou charakterizovány poměrně malým
počtem proměnných. Cílem analýzy agregace dat je na základě
poměrně malého počtu proměnných systematicky analyzovat faktory odpovědné za určité politické výsledky. Otázkou pro analýzu
agregace dat např. v USA v šedesátých letech bylo, jaké jsou kauzální souvislosti mezi různými politickými výsledky a jejich podmínkami. Byl zjišťován vliv podmínek - čtyř socio-ekonomických
proměnných (průměrný příjem, stupeň urbanizace, industrializace
a úroveň vzdělání) a čtyř politických proměnných (konkurence politických stran, účast ve volbách, vládní strana a zákonodárná činnost)
- na politický výsledek reprezentovaný příspěvky na domácnost,
kvalitou programů a účinkem na adresáty. Z této analýzy vyplynu10, že socio-ekonomické proměnné mají na politický výsledek větší vliv než politické proměnné.
MODERNí ANAL ÝZA POLITIKY
Také tento příklad ukazuje, že ani "nejpřísněji" kvantitativně
pracující empirik se nemůže vyhnout tomu, aby např. při operacionalizaci svých předpokladů a při převádění pozorování na čísla
neprováděl také kvalitativní rozhodování. Zrovna tak se kvalitativně pracující vědec nevyhne zahrnutí kvantitativních informací
do své analýzy, i kdyby to byly jen tabulky a grafy. V podstatě však
vždy jde o dichotomii, která je často zaměňována za striktní rozlišování mezi kvantitativní a kvalitativní metodou. Tuto dichotomii
bychom mohli popsat jako následující dilema: má být o určitém
zkoumaném fenoménu opatřeno pokud možno co nejvíce informací a dat na co nejširším základě, nebo mají být tyto informace
omezeny na několik málo oblastí, zato však mají být pokud možno
co nejpodrobnější a nejhlubší? Odpověď na tuto otázku závisí na
příslušném cíli výzkumu a na výzkumných záměrech a může být
dána pouze v konkrétní výzkumné situaci.
Dalším důležitým metodickým aspektem je rozlišování mezi případovou studií (analýzoujednotlivého
případu) a srovnávací metodou.
Také tato striktní diferenciace bývá často přehnaná, přičemž rozdíly
nejsou vždy jasně vymezeny. Na první pohledje rozdíl j ednoduchý:
případová studie se snaží o exaktní rekonstrukci jednoho empiricky
konkrétního procesu nebo jedné vědecky zajímavé skutečnosti, a to
až do takové míry, do jaké je to možné nebo odůvodnitelné, zatímco
srovnání slouží ke zdůraznění zkoumaných souvislostí různých případů, resp. jejich variant, prostřednictvím podobností a odchylek
mezi nimi. Oba způsoby zkoumání mají společné to, že výzkum
vychází z určitého zdůvodněného úhlu pohledu a slouží k zodpovězení jedné nebo více konkrétních (explicitních) vědeckých otázek.
Už z tohoto hrubě načrtnutého porovnání je zřejmé, že hlavním
problémem případové studie je její teoretická konstrukce a předevšímjejí teoretická zevšeobecnitelnost, tedy to, jak a do jaké míry
mohou být poznatky získané ze studia jednoho případu označeny
jako všeobecně platné. Vzhledem k tomuto problému bývá příp adovým studiím občas přiznána pouze heuristická hodnota. Často
se používají také pro potřeby explorativních studií, ve kterýchjsou
zkoumané případy popsány pomocí mnoha vyšetřovacích parametrů a proměnných pokud možno co nejpřesněji. Lze také říci, že
obecně slouží případové studie v polito logickém výzkumu spíše
k tomu, aby objevily a nastolily otázky, než aby otázky zodpovídaly.
Úloha případových studiíje tedy především v tom, aby generovaly
hypotézy, resp. aby pomohly - vzhledem ke stavu určitého výzkumu
- získat dodatečné podrobné poznatky. Užitečným postupem je
zde hlavně analýza odlišného případu, jejímž základemje představa, že zpřesnění a prohloubení dosavadních poznatků lze očekávat
spíše při studiu odlišného než při zkoumání konformního případu.
Srovnávací metoda má kompenzovat slabiny případové studie.
Tohoto cíle má být dosaženo pokusem o empiričtější a "politologičtější" řešení hlavního problému,jímžje
existence (příliš) mnoha zainteresovaných proměnných při současné existenci (velmi)
mála konkrétně zkoumaných případů. Proto je zde často patrná
snaha shrnout a srovnávat navzájem co nejvíce případů, které jsou
srovnatelné, podobné nebo jsou alespoň definovány jako srovnatelné a podobné. Cílem velké části polito logické práce je získávání
většího množství dobrých poznatků o zkoumaném obsahu. Z tohoto pohledu však srovnávací metoda bohužel často vede jen k tomu
výsledku, že srovnání není nic víc než seřazení případových studií.
Teprve podaří-li se data, fakta a informace, zpracované eventuálně pomocí případových studií, prověřit v teoretickém systému otázek, nebo podaří-li se prověřit konkrétní hypotézu, můžeme mluvit
o srovnávací metodě v sociálněvědním smyslu.
V předcházejících příkladech se vždy vycházelo implicitně z toho,
že data a informace jsou speciálně získávány pro příslušný výzkum. Avšak existuje také velmi často využívaná možnost použít
MODERNí ANAL ÝZA POLITIKY
již dříve získaná data, která jsou k dispozici. V tom případě hovoříme o sekundární analýze.
Sekundární analýza má tu výhodu, že je mnohem levnější a potřebná data jsou mnohem rychleji k dispozici než při primárním
šetření. Mohou být použita okamžitě, resp. stačí pouze podle potřeb výzkumu data nově seskupit a nemusí být teprve vyhledávána.
Jako sekundární analýzy mohou být vlastně označeny ty analýzy
policy, které vycházejí ze zveřejněných statistik, tabulek a informací. Nevýhodou je samozřejmě to, že tato data byla shromažďována pro jiné šetření, v jiném kontextu a že pro sekundární analýzu
už nemůže být soubor dat rozšířen. Z toho často vyplývají omezení
v rámci sekundární analýzy, která jsou částečně kompenzována
tím, že např. různý sekundárně statistický materiál je použit komparativně v jednom systému "kladení otázek".
Uvedeným ajen stručně a ve značném zjednodušení představeným
přístupům, postupům a technikám je společné to, že prostřednictvím příslušné použité metody nebo směsice metod se pokoušejí
vytvořit "kauzální vysvětlovací řetězce" pro vyšetřovaný fenomén.
Jinými slovy se snaží politickou, sociální a společenskou realitu
popsat a vysvětlit pomocí "empirických metod". Vysvětlovací řetěz neboli systematický vztah je vždy explicitně nebo implicitně
tvořen spojením výroků ,jestliže-pak" ("wenn-dann") nebo "čímtím" (,je-desto"). Součást sociálněvědních analýz charakterizovaná
výroky ,jestliže-pak" se zpravidla vztahuje na popis (deskripci)
reálných empirických fenoménů. Vysvětlení vztahu mezi výroky
,jestliže" a "pak" probíhá především pomocí teoretické reflexe souběžně s odpověd'mi na otázku "proč". Zjištění o určitých vztazích
lze získat také statisticko-matematickou
cestou, která však slouží
hlavně k provedení důkazu, resp. ke zdůvodnění, proč je určitý
vztah pravděpodobnější než jiný. Takto viděno tedy taková vysvětlení stále zůstávají jen hypotézami nebo domněnkami o určitém
vztahu. Je tedy důležité soustředit se i na možnosti zjišťování odpovědí na otázku "proč".
Harald Lasswell (1971) výstižně formuloval rozdíl mezi" knowledge Jor the policy-process "a" knowledge oj the policy-process ".
Jako "poznatky pro politiku" je nutno v první řadě chápat poradenské poznatky. Existuje samozřejmě nepřehledné množství poradenských institucí pro politiku, avšak zde máme na zřeteli vědecký
přístup, jenž vychází zpravidla z poznatků více vědních oborů, protože se dnes už stalo pravidlem koncipovat politické poradenství interdisciplinárně. Politické poradenství musí v současnosti dostát velmi vysokým požadavkům v technické, ekonomické a právní oblasti
a v poslední době také výrazněji v oblasti sociálněvědního výzkumu akceptace a inovace. Přitom zpravidla nejde pouze o všeobecné základní poznatky, ale mnohem více o vysoce specializované
vědomosti, které musí být integrovány nad rámec dílčích disciplín,
aby mohly poskytnou relevantní výsledky v procesu zpracování
politického problému.
Se zřetelem k cílipClUcy analysis rozlišujeme mezi studiemi "ex
ante" a "ex post". Hledisko ex ante je samozřejmě srovnatelné
s prognózou, protože zde musí být poskytnuty poznatky o věcech,
postupech a dějích, které se částečně teprve uskuteční. Nejsou tedy
žádány pouze informace o věcně technických vztazích a účincích,
ale hlavně také poznatky o tom, jak mohou být určité politické
cílové představy v praktické politice uvedeny v život a především
jak mohou být prosazeny. Pro mnohé vědce pracující vpolicy analysis to představuje velmi zajímavou a často také velmi napínavou
příležitost. Solidní, vědecky podložené politické poradenství je však
možné jen tehdy, disponuje-li poradce dostatečnými zkušenostmi
také z druhé perspektivy (ex post), tedy má-li dostatek vědomostí
o politickém procesu. Tato retrospektiva v souvislosti apolicy analysis znamená, že jsou zkoumány již existující výsledky státních
politik ve vztahu k daným podmínkám. Musí být zodpovězena
(a samozřejmě nejprve položena) otázka, jaký vliv měly politické
struktury a procesy interakce mezi politickými aktéry na vývoj
a na konkrétní výsledek politiky, na "policy ".
Perspektivy" ex ante" a" ex post" tedy nejsou konkurenční přístupy, ale navzájem se podmiňují a doplňují. Často se v této souvislosti diskutuje o tom, zda byla určitá ex ante doporučení "správná"
nebo "špatná". V souvislosti s těmito úvahami je dobré připomenout zásady, které platí pro všechny prognózy. Především platí, že
prognózy nemohou být falsifikovány nebo verifikovány podle skutečností, které nastaly později; a i když se to tak v každodenní
politice dělá, z vědeckého hlediska to není přípustné. Seriózní, vědecky argumentující kritik musí - pokud nechce být označen za
diletanta - přezkoumat, zda byly vzaty za základ ex ante poradenství
informace, data a poznatky, které v tehdejším okamžiku byly rozumným způsobem k dispozici. Kromě toho musí přezkoumat, zda
z tohoto fundusu vyplynuly správné závěry a doporučení. Přitom
je obzvláště nutné zkoumat, které faktory nebyly zohledněny, v důsledkujakých chybných odhadů se dospělo k odlišnému výsledku
a které, v tehdejším okamžiku (v okamžiku poskytnutí poradenství) nepředpokládané události později nastaly.
Poradenské doporučení (a prognóza) tedy zpr~vidla nebývá správné nebo špatné, avšak může být lepší nebo horší v závislosti na
příslušném vědeckém standardu, s nímž (na jehož základě) je vytvářeno. Klíčovým momentem pro seriózní politické poradenství
je udržení a zlepšení vědeckých standardů, přičemž vysoké standardy lze často udržet j en pomocí značných nákladů. Je také důležité, aby ti, kteří politické poradenství vyhledávají, svou víru v
experty relativizovali. V první řadě je nutné se ptát, na jakých
předpokladech, datech a informacích poradenství a prognózy spočívají, a přezkoumat (nebo nechat přezkoumat), zda poradenství
skutečně odpovídá aktuálnímu stavu poznatků. (Schubert 1991:
41-48) Ani optimálně prováděné a nejvyšším vědeckým standardům
odpovídající politické poradenství však nemusí zaručit úspěch při
praktické realizaci. To však žádného vědce pracujícího na bázipolicy analysis nezbavuje odpovědnosti používat akceptované a zpětně ověřitelné vědecké metody a postupy.
II.
TEORETICKÉ PŘÍSTUPY
v ,
KONCEPCE, PRISTUPY
v
,
A SMERY VYZKUMU POLICY
Pro policy analysis je charakteristická - jak už bylo naznačeno
v předcházejících kapitolách - teoretická otevřenost a teoretický
pluralismus. Využívání více teoretických přístupů nepředstavuje
ovšem ani v tomto případě nějaké zvláštní specifikum v rámci politické vědy, neboť teoretická heterogenita je typickým příznakem
také pro jiné oblasti politologie. Vzhledem k této teoretické ote. vřenosti j e při výkladu teoretického pozadí a teoretických přístupů
používaných v policy analysis důležité propojit pojmový aparát
vytvořený a používaný při analýze policy s obecnými politologickými (sociálněvědními) teoriemi.
Manfred G. Schmidt se pokusil rozdělit příspěvky produkované
v rámci policy analysis do několika skupin, přičemž základním
kriteriem pro jeho klasifikaci byly klíčové pojmy, které jsou v nich
používány. Dospěl tak k šesti základním teoretickým školám (směrům), jež lze ve výzkumu policy rozlišit:
1. "Sociálně-ekonomická a politicko-ekonomická škola", která chápe policies jako více či méně přímou reakci na sociálně-ekonomický a politicko-ekonomický vývoj a jeho problémy.
2. "Teorie společenských zájmů", v nížjsoupolicies odvozovány
z účinků a poměrů sil mezi společenskými zájmy a jsou tedy
dány zájmy, které mají sociální třídy a svazy.
3. "Perspektiva znovuzvolení zúčastněných aktérů" je podle Schmidta směrem, v něm je policypředevším funkcí boje o moc a výsledkem zájmu politických stran dosáhnout "znovuzvolení" (úspěchu ve volbách).
4. "Teorie stranické diference" je přesvědčena, že činnost státu je
v podstatné míře ovlivněna vládnoucími stranami. V centru pozornosti zde stojí především schopnost prosadit do činnosti státu úmysly vyjádřené ve stranické programatice.
5. "Teorie institucionálních podmínek" předpokládá, že obsahjednotlivépolicy je výrazným způsobem určován institucionálními
podmínkami (strukturou), které vymezují politické procesy utváření politické vůle a nalézání řešení.
6. ,,Implementační teorie" vychází z přesvědčení, že věcné (i časové) účinky policy jsou determinovány administrativními podmínkami, které působí ve fázi prosazování programu nebo zákona. (Schmidt 1995:.577)
Schmidtův podrobný přehled zde uvádíme jako jeden z možných
příkladů rozdělení základních teoretických koncepcí využívaných
v polky analysis. Je ovšem zřejmé, že vzhledem k teoretické otevřenosti tohoto přístupu lze i na klasifikaci jednotlivých teorií pohlížet z různých perspektiv, a proto ani jejich katalogy nemohou být
ujednotlivých autorů stejné. Přesto se zdá, že v obecné rovině jsou
pro policy analysis směrodatné především dvě teoretické perspek, tivy: funkcionalistický přístup a přístup označovaný jako "teorie
jednání a teorie řízení".
4.2. MOŽNOSTI A PROBLÉMY VYUŽITí
TEORETICKÝCH KONCEPcí
Význam obou teoretických přístupů, systémové teorie a teorie
jednání, sice daleko přesahuje hranicepolicy analysis, ale výzkum
v oblasti policy byl těmito teoretickými koncepcemi výrazně
ovlivněn.
V obou teoretických koncepcích nalezneme spojení mezi třemi
aspekty politiky v tom smyslu, žepolity a politics představují danou
a měnitelnou nezávislou proměnou a policy je závislá proměnná,
avšak liší se tím, že v přístupu orientovaném na teorii jednání je
v popředí hledisko aktérů, zatímco u funkcionalistického přístupu
hraje hlavní roli strukturální hledisko. Je zcela zřejmé, že se u těchto
přístupů nejedná o protiklad, ale mnohem spíše o různé perspektivy,
které se zabývají stejným předmětem. Poměrně dlouhá koexistence obou přístupů však dosud nebyla využita k hlubší integraci.
Je nutno zdůraznit, že rozlišování mezi funkcionalistickým přístupem a přístupem podle teorie jednání ve výzkumné praxi není
jednoduché a v některých případech není ani důležité. Přístupy
podle teorie jednání netvoří žádný konkurenční nebo úplně protichůdný směr vůči funkcionalistickým přístupům. Mnohem spíše
nabízejíjinou, doplňující perspektivu zkoumání a odlišné vysvětlení pro principiálně tentýž obsah. Z hlediska koncepce aktérů ukazují systémově-teoretické aspekty převážně jen možnosti a hranice
jednání politických aktérů. Funkcionalistické přístupy a přístupy
podle teorie jednání však zpravidla nebývají používány komplementárně. Je to spíše tak, že jsou oba teoretické přístupy užívány
nepřesně, promíchaně a často náhodně.
/ Je jistě jen otázkou individuálního chápání výzkumu a vědy,
nakolikje tento stav považován za rušivý nebo zdaje i díky němu
dosahováno většího přiblížení se praxi. Na druhé straně ale právě
tento teoreticky nečistý nebo povrchní způsob pracovního postupu
přispívá k nepřehlednosti a ke značné nekompatibilitě výzkumných výsledků polky analysis. To ani tolik neplatí pro jednotlivé
studie a jejich závěry jako pro celkový vývoj této politologické
disciplíny, protože vzhledem k nízké kompatibilitě prací může být
kumulováno nmohem méně teoretických a metodologických poznatků. Výzkum stále novýchpolicy a hromadění stále empiričtějších studií je reakcí na požadavky dílčích (vědeckých a společenských) zájmů a může je i částečně splňovat. Vědecky zajímavější
MODERNÍ ANALÝZA POLITIKY
a pro vývoj policy analysis a celé politologie podstatně výhodnější
je ale souhrnné teoretické zpracování jednotlivých dílčích příspěvků a to minimálně s ohledem na zobecnitelné poznatky. Právě proto 'má smysl rozlišovat mezi oběma teoretickými perspektivami
policy analysis, i když při výzkumné praxi se mohou vědomě překrývat, doplňovat nebo neodůvodněně mísit.
,
V následujících kapitolách proto budeme vycházet z tohoto zakladního teoretického rozdělení a budeme rozlišovat - s vědomím
právě popsaných průniků a integrací - mezi dvěma zákl~dními
teoretickými orientacemi: funkcionalistickými koncepcemi a koncepcemi aktérů.
SYSTÉMOVÉ KONCEPCE
Systémová teorie (funkcionalistické koncepce) a její další rozvinutí v politologii tvoří teoretickou základnu pro podstatnou část
výzkumu policy analysis a je jí silně ovlivněno hlavně vytváření
modelů politického systému ajeho jednotlivých subsystémů.
Nejznámější model politického systému představuje "simplified
model of political system", který vytvořil David Easton a který
následně v mnohém ovlivnil (nejen) politologickou představu o funkcích politických systémů.
Pro systémově teoretický model Davida Eastonaje rozhodující
posloupnost input - conversion - output. Ve vztahu k politickému
systému to znamená, že se k tomuto systému vztahují požadavky
a zájmy (demands) vycházející z okolí (environment). Politickému
systému se však také z okolí dostává podpory (support) .Demands
a supporttvoří input (vstup), který je v rámci politického systému
zpracován na politická rozhodnutí a politické jednání (decisions
a actions), tedy output (výstup). Způsob, jakým toto zpracování
(conversion) probíhá, však model nevysvětluje.
Ecologocal
system
'E
Biological
system
~
e
'>c:
Personality
system
Social
system
Intemational
political
systems
International
ecological
systems
International
social
systems
Q)
The
political
system
Q)
Q)
oS
~
i
'O
~
~
IFeedback loop
V Eastonově modeluje tedy hlavním úkolem politického systému zpracování inputs na outputs. Polítický výsledek, output (např.
politické programy nebo opatření), je tak podroben kontrole celého systému, který prostřednictvím reakce a zpětné vazby vytváří
nový input pro politický systém. Kybernetický řetězec se tímto
procesem zpětné vazby ifeedback) uzavírá.
Easton nabídl také podrobnější "dynamic response model of
political system", který více rozpracovává vytváření inputs, ale ani
on se podrobněji nezabývá procesem konverze inputs na outputs.
Je ovšem důležité si uvědomit, že "input-output" model v podobě, v jaké vychází z jednoduchého Eastonova modelu, je pouze
abstraktní představou o politickém systému a že sociálně-politická
realita může být modelově vyjádřena také jinak. Následující schéIl)a představuje klasický model C. Offeho, který má ukázat vzájemný vztah jednotlivých společenských subsystémů (obr. 4).
Důležitým momentem je zde zdůraznění funkcí tzv. politickoadministrativního systému (který spojuje politickou a byrokratickou složku státního jednání a zprostředkujících struktur), jehož
úkolemje provádět fiskální odběr a řídící výkon ve vztahu k ekonomickému systému, získávat "loajalitu mas" a provádět řídící funkce ve vztahu k soci o-kulturnímu subsystému. Jednoduše řečeno
politicko-administrativní
systém musí plnit určité úkoly a řídící
funkce a vykonávat tzv. krizový management v hospodářských procesech, a k tomu musí současně získávat potřebnou legitimaci.
SYSTÉMOVÉ KONCEPCE
Politicko-administrativn í
systém
Také Offeho model je - podobně jako Eastonův - založen na
prvotně abstraktní představě o politickém systému. Existují ovšem
i pokusy o sofistikovanější modely, které by byly více vázány na
realitu. Příkladem takového ,,z reality abstrahovaného" modelu politického systému se zachycením různých inputs a outputs mezi dílčími subsystémy je schéma vytvořené F. Lehnerem (obr. 5).
Lehnerův model představuje zjednodušenou organizační strukturu politického systému sjeho podstatnými prvky a komunikačními
kanály, přičemž záměrně pomíjí některé důležité instituce (právní
subsystém, média) stejně jako jiné roviny (komunální, regionální)
politického systému. Model ukazuje, že problémy, požadavky, zájmy,
konflikty (inputs) jsou v moderních demokraciích zprostředkovávány nejrůznějšími způsoby a následně přeměňovány v rozhodnutí
státu ajeho jednání (outputs). Cílem tohoto modeluje mj. poukázat
na komplexitu zprostředkování a přeměňování problémů, potřeb
a zájmů v moderní demokraciích a postavit alternativu k příliš abstraktním a zjednodušujícím představám o politických systémech.
SYSTÉMOVÉ KONCEPCE
Základní struktura systémově teoretického modelu politického systému spočívající na třech základních prvcích (input-conversionoutput),jak byla formulována v Eastonově modelu, zůstává i přes
drobné úpravy dodnes platná. Následující výzkum se však zaměřil
na její další rozpracování a prohloubení. Především jde o to, že
Eastonovy modely blíže neobjasňují základní funkci politických
systémů, kterou je zpracování, tj. přeměna (konverze) vstupů na
výstupy. Z funkcionalistického hlediska je možné doplnit Eastonův model např. klasickým "katalogem funkcí", jež při přeměně
inputs na outputs plní každý politický systém. Tento katalog vytvořili Gabriel A. Almond a G. Bingham Powell především v práci
"Comparative Politics". Oba autoři zde mluví o šesti základních
funkcích politického systému: při procesech konverze (conversion
processes) dochází nejprve k tomu, že (1.) j sou formulovány požadavky (interest articulation), (2.) po~adavky j sou kombinovány ve
formě alternativních návrhů jednání (interest aggregation), dále
(3.) jsou formulovány autoritativní pravidla (rule making), která
jsou (4.) zavedena a prosazena (rule app/ication), tato aplikace je
(5.) přizpůsobena individuálním případům (rule adjudication), přičemž (6.) tyto rozličné aktivity jsou vyměňovány uvnitř politického systému a předávány jeho okolí (communication). (Almond,
Powell 1966: 29) Někteří autoři doplňují tento katalog systémových úkonů ještě dalšími dvěma funkcemi, o nichž se sice u Almonda a Powella také píše, ale které jimi nejsou explicitně řazeny mezi
základních šest. Další funkcí je tedy (7.) udržování a přizpůsobování systému (system maintenance and adaptation functions)
a (8.) k tomu nezbytné rekrutování politického personálu (socia/ization and recruitment ofpeople). (srv. Fiala, Strmiska 1998: 64)
Připomenutí Almondova a Powellova pojetí přeměny inputs na
outputs zde má jen naznačit, že klíčovou otázkou pro rozvíjející se
po/icy analysis v systémové (funkcionalistické) perspektivě bylo
rozpracování základního "input-output" modelu především směrem
r-:-l
I :
,
i
,I
:o
o
!
o
o
o
L
i
•
,
,
U
charakteristika
politiky
i
i
-I
r---1
I c :
! !
!
,
:
•
o
o
,
o
o
,I,
,,
:
I
I
I
I
I
!
o
l
.
s
:
1o 01
I
,
I irnplementation
.
I
.
,
I
:, u ~
o
I
"
,
I
:
d
:
b
N:
G!
S
y
a
!
!
::
!
:.
c
E:
M :,+
~:r,-'
••
_....
I
i
I
i
I u I
•
•••••
I
o
.,
,"
I
!
účinky
:
.\lí&~j{f&Bj.!'IIIIl'I.~
I.
L __ .•
,
i
.•._ .••.•..••••••.•..••J
:
I
ll
l_!J ••••
r .•.••--. a._ a _ ••••••.••.
I
~_I0B1llt••
~;rf
' ",""--------,
.. ,,"','
--.-. - -,,'
..•
"target reaction
I
impact:
•
!
!sl
:
•
!
!k !
S
TI::
'-I---ť~:
I
~ _ .• : Imp ementa Ion:
•. --- - - ~
!
;
output
:- - - - - - - - - - - - - - + :
program
i:
l
I
..:..
o
1
!
i
K :
I
!
i
I
:
:
l. .•..•._.
tei
:;
o
I
I
I
~:
;
I
i!
I
I
P
J ~
i
polky
:
i
I implementation
I
!
process!
t
o
:
I
r---+I
i i
o
A
structure!
r-ř-1
!:
::e
.I
r---'
0:
1
,
i
_---~~
:
:
I
:,
1
,
I
o
:
i
C!
y_! .
M i
policy
~----i
'-T-, ---~:
:• n :I
" •••.••
t
i
I
: . I
I
i~---~
!'
!
o
o
o
•
•
[
::
!
• I
o
o
o
I
I
O
L!
:-----~
o
o
I
I
I
•
i
: r :
i
•. - - - -
~,----~
P :+----""1
.l-----lo
_____
:
---.,
:
!
charakteristika
problému
i
:0
,
!,
i
:
I v :
,,
..•
I
,
!n i
1 e
~~
I
o
o
_i
::
i
o
I
'
~---_.......
:
t
+----,
i
I
I
!
p
i
charakteristika
systému
I
•
I
!
!
n :,
:
I
.• - - - -
r-------------·
I
'"1
k prohloubení znalostí o "zpracovatelských"
funkcích politického systému a také podrobnější vyjádření oblasti outputs. Příkladem takového úsilí může být např. model "policy-making system"
W. Janna (Obr. 6), který má v návaznosti na Eastonův model reflektovat více než třiceti1etý vývoj policy analysis.
Na první pohled jsou vzhledem k základnímu modelu patrná
dvě - výše naznačená - důležitá rozšíření: 1. oblast konverze byla
silněji diferencována a 2. oblast výstupu byla nejen rozpracována,
ale kromě toho doplněna o oblast "účinky". Tato rozšíření zohledňují tu okolnost, že policy analysis jednoznačně vykazuje těžiště
v oblasti výzkumupolicy formation a implementace politiky a dále
v oblasti výzkumu outputs, zatímco oblasti výzkumu inputs je věnována podstatně menší pozornost. Tento fakt byl policy analysis
příležitostně vytýkánjako zanedbání emancipatorních a participativních prvků politiky. Na to lze ovšem namítnout, žepolicy analysis je chápána jako zcela "demokraticky" endogenní přístup a zmíněná oblast je hlavním předmětem politické sociologie (ve smyslu
dělby práce v rámci politologie). Na druhé straně výzkum analýzy
policy silně profitova1 z výzkumu pluralismu a (neo )korporatismu,
tedy ze zkoumání zájmových skupin. Policy analysis tento výzkum
adaptovala, i když vzhledem k výše uvedeným důvodům nikdy
nestál v centru její pozornosti. Příkladem tohoto využití výzkumu
organizovaných zájmů může být schéma vypracované J. Schmidtem,
které se v perspektivě policy analysis zabývá zájmovými skupinami a systémem politického zprostředkování zájmů a které můžeme
chápat jako rozpracování dílčího problému zachyceného v celkovém modelu "policy-making system" (obr. 7).
Uvažujeme-li nad obecným modelem "policy-making system"
navrženého W. Jannem, musíme zdůraznit hlavně to, že k proměnným na straně inputu - kromě základních znaků příslušného socioekonomického systému a vedle politických znaků v širším smyslu
- musíme počítat také aspekty, které vyplývají "z podstaty věci",
tzn. z konkrétního obsahu sledované politiky (sociální, zemědělská, vzdělávací apod.). Tím je zohledněna skutečnost, že materiální podstata politických problémů má vliv na jejich politické
Politická kultura
a převládající
koncepce státu
Sociální cleava·
ges a sociálně
ekonomický vývoj
Právně institucionální struktury
státu
Organizační
struktury
a vliv stran
• Organizační struktura svazů/reprezentativnost
• Propojení mezi systémem
politických stran a systémem
zájmových skupin
• Propojení mezi politickým systémem a systémem zájmových skupin
• "Ko-evoluce" státní správy
a struktury zájmových skupin
Organizačně
institucionální změny
Změny obecně politických a rozpočtových
riorit
zprostředkování a zpracování. S proměnnou danou "charakterem"
konkrétní policy je ovšem nutno pracovat opatrně. Při nadměrném
zdůrazňování tohoto aspektu totiž existuje nebezpečí, že vznikne
"účelová ideologie", která popře nebo alespoň utlumí jakýkoliv
principiální přístup k příslušné oblasti politiky. Bude-li však tento
aspekt naopak přehlédnut, může nastat zvláště při využívání výsledků takto postaveného výzkumu v praxi "reformní euforie", která
příliš rychle ztroskotá právě na faktických požadavcích a na charakteru příslu~né policy.
Oblast označená v základním modelu jako conversion zahrnuje
mnoho struktur, institucí a procesů, které bývají obvykle analyzovány
odděleně. W. Jann pojmenoval tento svazek mezi proměnnými inputs a outputs jako "policy-making system ", další obvyklé označeníje "politicko-administrativní
systém" Uakjsme se o tom zmínili
již při představení Offeho modelu). Vlastním cílem tohoto zobrazení
je rozpracovat proměnu inputs na outputs, proměnu, která je v základním Eastonově modelu symbolizována pouze jako" black box"
(tzn. že není podrobněji vysvětleno, co se v tomto rámečku nachází,
co do něj patří a jaké procesy zde probíhají). Jann vyzdvihuje dva
důležité aspekty v "policy-making system ": 1. procesy a struktury,
které ovlivňují vytváření a formulaci politických rozhodnutí (policy jormation), a 2. procesy a struktury, které ovlivňují realizaci
politických rozhodnutí ajejich přeměnu v konkrétní, měřitelná politická opatření (policy implementation). Tímto rozlišováním, kromě
dělení na input a output, se přihlíží také v samotném" black boxu"
k poznatku, že uskutečněná politická řešení v podmínkách moderních západních demokracií se zpravidla liší od stranických a vládních
programů, politických požadavků atd. Kromě toho uvedené dělení
umožňuje, aby byla tato divergence sama předmětem analýzy.
Zde popsaný stav také vysvětluje, proč může těžko existovat
širší obecná definice pro "policy-making system ". Obsah toho, co
má být označeno jako "policy-making system" nebo "politickoadministrativní systém", závisí mnohem více na daných výzkumných zájmech, na politickém poli, které má být analyzováno, a na
skutečně probíhajícím politickém procesu. Zcela obecně může být
pouze konstatováno, že "policy-making system" zahrnuje ty faktory vnitřní struktury politického systému, které mají vliv na proces
politického řešení problémů. Představuje pouze souhrn nositelů
politických rozhodnutí (stranických a vládních politiků) a výkonných státních orgánů (ministerského a státního úřednictva), což
jsou oblasti z kontinentálně evropského pohledu tradičně oddělené; a dále zahrnuje institucionalizované postupy, které tyto dvě
oblasti spojují a představují pro ně závazná nebo zvyková pravidla
(hry). Toto zdánlivě nezvyklé shrnutí legislativy a exekutivy, politiků a úředníků, strukturálních a procesuálních proměnných lze vysvětlit silně pragmatickou orientací samotného výzkumupolicy analysis.
Z organizačně teoretického pohledu a z pohledu analytického postupu tvoří faktor "policy-making system" klíč k analýze vnitřních
restrikcí politického řízení moderních demokratických států.
Za output politických systémů zpravidla není považován jen
politický program nebo opatření samo, tedy aktuální výsledek politických rozhodnutí, ale diferencovaněji rovněž faktický výsledek
dosažený při prosazování a realizaci politického programu nebo
opatření, tedy tzv. implementation output. Toto rozlišování vyjadřuje fakt, že schválený program nebo opatření představuje nejprve jakousi cílovou představu, která musí být teprve realizována,
většinou prostřednictvím státního jednání, státních úkonů. Rovněž
je zohledněna nutnost průběžného srovnávání představy a skutečného stavu ("so11- ist"). Také v dalším krokuje nezbytné postupovat podle této logiky, proto se zde uvádí" target reaction ", tj. reakce
cílové skupiny na - nyní již realizovaný - program. Na tomto místě se musíme ptát např. zda a v jaké míře je program skutečně přijat
a jakého účinku ve vztahu k adresátům tento program dosahuje.
V modelu se lJavíc vychází z toho, že nebudou reagovat po~e
přímí adresáti příslušného programu, ale systémjako celek. Proto
je v oblasti "účinky" zavedena další kategorie diferenciace a sice
"outcome". Outcome tedy označuje, pokud ho lze zjistit, velmi
široce všechny účinky státních opatření a programů, ať zamýšlené
nebo nezamýšlené, nezávisle na tom, zda překračují nebo nepřekračují rámec .cílové skupiny.
Uvedený model "policy-making system" od W. Jannanení ,jen"
diferenciací Eastonova základního systémově-teoretického modelu, ale nabízí abstrakci (zevšeobecnění) průběhu politických rozhodnutí ajejich strukturálních a procesuálních znaků. Představuje
schéma vzájemných souvislostí jednotlivých kategorií, s jehož pomocí mohou být nalezeny, popsány a analyzovány důsledky a souvislosti politiky. Celkový model je používán v první řadě v moderní
správní vědě a ve výzkumupublic policy. Podává totiž velmi plastický přehled o celkových souvislostech mezi procesuá1ními a strukturálními proměnnými politických dějů.
,
o
KONCEPCE AKTERU
Policy analysis projevuje zájem nejen o systém, strukturu a funkce, ale také o jednání, podmínky jednání a důvody a smysljednání
politických aktérů v příslušné politické oblasti (policy). Tuto perspektivupolicy analysis reprezentují teoretické přístupy vycházející z teorie jednání (a částečně z teorie řízení).
Jejich výklad můžeme začít představením defmicí teorií (teorie) jednání, jak j sou charakterizovány politologickými slovníky.
Jednání "znamená v obecném smyslu,transformaci určité situace
na jinou situaci' (Kempski 1964: 297). Od prostého chování se liší
tím, že je zaměřeno k určitému cíli. V teorii rozhodování rozumíme pod pojmem jednání výslovně vědomé, účelné působení aktéra
na jeho okolí. Jednání nebo nejednání je bezprostředním důsledkem rozhodnutí. Teorie jednání pak představuje systémy pojmů
a předpokladů, které slouží k vysvětlení jednání (v sociálních vědách jsou za aktéry pokládány rovněž skupiny a organizace). Za
nejlépe vypracovanou společenskovědní teorii jednání je považována teorie T. Parsonse (1951), jehož vztažný rámec zahrnuj e j ednající, situaci jednání a orientaci jednajících. Jednající je buďto
individuum nebo společenský systém a jednání je chápáno jako
proces změny stávajícího stavu (empiricky daného) systému. Parsons
rozlišuje tři typy jednání, a to podle různých druhů motivačních
a hodnotových orientací a podle definice a interpretace situace:
intelektuální (kognitivní), expresivní (emocionální) a morální (evaluační) jednání. Nejdůležitějším odvozeným typem jednání je instrumentální jednání. Je expresivní, sleduje cíl a orientuje se převážně
podle kognitivních kritérií. Parsons zdůrazňuj e možnost volby jednání z různých alternativ." (Kloti 1989: 322-323)
Tato definice objasňuje, že zmíněné přístupy nepracují výhradně se sociologickými kategoriemi, které analyzují především jednání orientovaná na jiné aktéry. Mnohem spíše mohou být takto
zohledněny rovněž ekonomické kategorie, především kalkulace nákladů a užitku. Díky možnosti spojit sociologické a ekonomické
kategorie a kritéria v širším smyslu do jedné teoretické perspektivy
je tato teorie pro vědce zabývající se analýzoupolicy velmi atraktivní. Jednání, která se řídí zájmy aktérů podílejících se na politických procesech, se takto stala středem zájmupolicy analysis.
V následujícím textu představíme tři základní koncepce založené na teorii jednání a soustřeďující svou pozornost na otázku aktérů: 1. politické arény, 2. politické .cykly a 3. politické sítě (slovu
politický je ve všech třech případech nutno rozumět ve smyslu
policy).
6.1. POLITICKÉ ARÉNY (POLICY ARENA)
Jedním z centrálních problémů polito logického výzkumu bylo dlouho hledání odpovědi na otázku, čímje určenapolitics, tzn. na čem
vlastně politický proces (řešení problému) závisí. Theodore J. Lowi
formuloval jasnou odpověď: "Policy determines politics" (Lowi
1972: 299), což znamená, že obsah politiky určuje proces politického řešení problému, nebo že, jinými slovy řečeno, typ politických problémů definuje druh organizační formy (srov. Murswieck
1983: 13).
Abychom si přiblížili ,tento vztah, musíme se vrátit ke starším
vědeckým diskusím v tomto oboru a k otázce závažnosti, jež má
být v politologickém výzkumu věnovánainputs a outputs. Po "vítězství behavioralistické revoluce" získala v šedesátých letech v politologii dominantní postavení již zmíněná systémově teoretická varianta D. Eastona, čehož důsledkem bylo, že se dostavil kvantitativně nepřehlédnutelný vědecký zájem o input. Tehdy publikované
KONCEPCE AKTÉRŮ
práce se věnovaly především výzkumu politických stran, politických zájmových skupin, soustředily se na volební chování a politické postoje obyvatelstva. Tento" boom " může být jistým způsobem hodnocen jako reakce na (přílišné) zdůrazňování konstituci 0nálních a institucionálních aspektů politiky v rámci tradiční politologie, především ve srovnávacím výzkumu a v nauce o vládních
systémech. Z hlediska policy analysis došlo v behavioralistickém
přístupu k přeceňování inputu ujednotlivých politických systémů;
na základě systémově teoretických modelů získala větší význam
představa, že u politických systémů existuje přímý vztah mezi politickým inputem a outputem. V této souvislosti se v příslušném
výzkumu zjednodušily - jak už bylo ukázáno - ústřední politické
prvky a instituce, zvláště vládní instituce, na 'black box', kterému
byla přisouzena tzv. filtrační funkce, resp. určitý druh filtračního
mechanismu mezi politickým inputem a politickýmoutputem.
Jak
to výstižně formuloval Roy C. Macridis (1968: 85), ,je role státu
redukována tak, že se z něj stává úzce limitovaný orgán, který
přenáší, zohledňuje a formuluje příkazy ,shůry'''.
Tento" inputismus "kritizoval T. 1. Lowi svým demonstrativním
prohlášením" policy determines politics ", čímž zároveň kritizoval
i abstraktní diskusi o významu socio-ekonomických a politických
proměnných jako vysvětlení propolicy output. Lowiho teze může
být však chápána také jako pokus vnést strukturální prvky do 'black
boxu " aby tak odstranil zkreslenou představu o jednoduchém "převodním řemenu" nebo "filtru". Na druhé straně šlo současně o to,
aby byla rozpracována procesuální dimenze a význam politických
struktur a určitých strukturálních konfigurací bez toho, aby se výzkum vrátil zpět do tradiční srovnávací politologie. V pozadí obou
těchto aspektůje předpoklad, že "politické spory nevznikají zjednotlivých politických problémů samy od sebe. Problémy mohou
být sice nové, ale nikdy se neobjevují v sociálním nebo politickém
vakuu. Z toho vyplývá nutnost vytvořit politicky relevantní taxonomii politik (policies), podle které by mohly být klasifikovány
nejrůznější výsledky dosavadních analýz politických procesů a aktuálních politických dějů". (Murswieck 1983: 15) Proto se ve výzku-
mu policy ustálilo Lowiho rozlišování politických (policy) arén,
které je odpovědí na tento požadavek.
Model arén T. Lowiho byl často předmětem teoretických diskusí, východiskem mnoha výzkumných prací a dalšího vývoje (srov.
Salisbury 1968, Salisbury, Heinz 1970, Sabatier 1975, Peters,
Doughtie, McCulloch 1977, Lehner, Schubert, Geile 1983). Policy
arena model poukazuje na to, jak úzký vztah je mezi funkcionalistickými přístupy a přístupy podle teorie jednání. Současně je přístupem, najehož základě může být ukázáno spojení mezi kalkulacemi nákladů a užitku a aspekty teorie řízení.
T. Lowi se svou koncepcípolicy arén pravděpodobně teoreticky
nejradikálněji promyslel perpektivupolicy. Podle něj má na proces
její realizace vliv nejen obsah dané policy, ale na politický rozhodovací a realizační proces anticipačně působí mnohem více reakce
a očekávání zúčastněných. Tyto anticipované účinky mohou mít
vliv na vznik analyticky roz1išitelných politických arén, kterým může
být přiřazena opět různá forma procesů mezi konfliktem a konsenzem. To jsou tedy v policy ony náklady a užitek, které zúčastnění
očekávají ajež definují arénu a tím i druh politického procesu. Za
těmito myšlenkami se skrývá již zmíněná úvaha, že politické problémy se nikdy neobjevují na politické scéně izolovaně, ale vždy
se setkají s konkrétními, již existujícími socio-ekonomickými situacemi a předem danými politickými strukturami. Očekávání důsledků
a účinků státních opatření tak může být vždy relativně stabilní. Na
základě toho zavedl Lowi nejprve tři politické arény: (1.) distributivní politiku, (2.) redistributivní politiku, (3.) regulativní politiku, které později doplnil (4.) arénou konstitutivní politiky, jež
byla v dalších výzkumech jinými autory nejčastěji diskutována
a obměňována. Záslul.lOUprací např. Roberta Salisburyho se začal
později silněji prosazovat typ (5.) samoregulativní politiky a v.ně-,
kterých pracích byla nověji identifikována aréna (6.) persuaslvm
politiky. Těmto šesti politickým arénám se budeme nyní věnovat
podrobněji.
KONCEPCE AKTÉRŮ
Distributivní politika (politika rozdělování) se vyznačuje tím, že
zboží a služby (které musí být k dispozici v nadbytku) mohou být
ze strany státu rozdělovány v principu všem zainteresovaným. Stručně řečeno přináší tato policy užitek všem a nikomu neškodí, a to
proto, že nelze vlastně zjistit, pro koho znamená taková politika
zisk a pro koho ztrátu. Je pro všechny výhodná z toho důvodu, že
náklady této politiky nejsou konkrétně zjistitelné nebo jednoznačně přiřaditelné. Účinek distributivní policy je pak odpovídajícím
způsobem nespecifický a roztroušený. Není nutno očekávat větší
konflikty, konsentus prakticky není nutný.
Jako typický příklad distributivní politiky uvádí Lowi přidělování půdy v USA v 19. století, kterého se mohl zúčastnit téměř
každý a prakticky bezplatně. Tento příklad, stejně jako sama tato
kategorie, není ovšem zcela bezproblémový. V politické realitě lze
nalézt jen velmi málo případů, ve kterých může být politicky něco
rozděleno za podmínky, že nikomu nebude nic odebráno. Příklad
přidělování půdy nemusí být pro mnohé zcela přesvědčivý, protože mohou argumentovat tím, že původní obyvatelé USA museli
být nejprve vyhnáni, než mohla být půda přidělena.
Politika rozdělování může být v podmínkách moderních demokracií prováděna zvláště v takových politických aktivitách, u kterých zůstane jak strana, která nese náklady, tak strana konzumující
užitek nespecifikována. Politický účinek distributivní politiky jakožto arény s minimálním státním nátlakem a individuálním řízením chování musíme naopak považovat za sporný. Statky, které
mají být rozděleny, musí být vůbec dělitelné a snadno dosažitelné,
jelikož nikdo nesmí být a priori z rozdělování vyloučen. Distributivní politika má proto zpravidla ekonomický (fiskální nebo finanční) aspekt orientovaný na status quo. S jistými výhradami by
za příklad distributivní politiky v současnosti mohla být považována např. kuponová privatizace.
Redistributivní politika (politika přerozdělování) se naopak vyznačuje tím, že zde může být stanoven jednoznačný poměr mezi náklady a užitkem. Její základní princip spočívá v tom, že jedné určité socio-ekonomické vrstvě nebo skupině může být dáno jen to, co
bylo jiné skupině odebráno (např. daně). Tato policy má tedy specifický účinek, je konfliktní a spočívá zpravidla na vybudovaných
ideologických přesvědčeních.
Za typické projevy této policy považuje Lowi např. všeobecné
sociální pojištění nebo progresivní zdanění příjmů. Redistributivní
politika je považována za klíčovou arénu moderních sociálních
států. Jak již bylo řečeno, mohou být na rozdíl od distributivní
politiky při politickém přerozdělování alespoň principiálně zjištěni ti, kteří nesou náklady, a ti, kteří získávají užitek. Avšak ani to
není zcela jednoznačné. Obvykle je redistributivní politika v sociálních státech spojena s představou, že příjem a blahobyt, eventuálně také status má být během určitého časového období (pře- )rozdělen z horních vrstev obyvatelstva na dolní vrstvy.
Jako příklad se v této souvislosti často uvádí vzdělávací sektor.
Díky široké, státem garantované nabídce mají dnes i děti z nižších
sociálních vrstev šanci dostat se zásluhou kvalitativně vyššího školního vzdělání i do vyšších příjmových a profesionálních kategorií.
Zjištění, že dnes mohou i děti z nižších sociálních vrstev dosáhnout kvalitativně vyššího školního vzdělání, však samo o sobě nestačí. Jestliže se např. ukáže, že nabídku vzdělání využívá sice
značná část dětí horních a středních vrstev, ale jen malá část z nižších, kvantitatiyně převažujících vrstev, vynoří se znovu otázka
o účinnosti přerozdělování.
Účinek přerozdělování ve směru zdola nahoru lze nejlépe ukázat v oblasti státní podpory (nabídky) kultury, na kterou si činí
nárok hlavně horní sociální vrstvy; progresivní sazby daně z příjmu
jsou obvykle hodnoceny jako indikátor přerozdělování ve směru
shora dolů. Pro redistributivní politiku je tedy typické, že se ode-
hrává v situacích nulového součtu, tzn. že určitému aktérovi může
být něco dáno, pokud je to někomu jinému odebráno.
Regulativní politika (politika příkazů a zákazů, nařízení a povolení) znamená pro příslušné adresáty pouze nepřímo výhodu nebo
nevýhodu. Regulace spočívají sice na všeobecných pravidlech,
mohou však mít vzhledem k užitku i vzhledem k rozdělení nákladů
specifický, široký účinek. Protože tento účinek závisí vždy na konkrétním uspořádání příslušné policy, vzniká zde oblast často se
měnících procesů, konfliktů, koalic a tvorby konsenzu.
Do této kategorie patří tak různorodé policies jako např. zvláštní cenové regulace nebo všeobecná ochrana spotřebitelů, ochrana
životního prostředí a hospodářské soutěže. V aréně "regulativní
politiky" se může politický aktér (vláda, parlament) dilematu nulového součtu alespoň částečně vyhnout. Zaujímá zde určitou prostřední a zprostředkovatdskou pozici mezi zájmovými skupinami,
které předkládají politickému systému nejrůznější požadavky. Z této
pozice může mít státní aktér díky použití specifických státních nástrojů, tj. příkazů, zákazů, norem a nátlaku, nepřímo vliv na výsledek, a sice prostřednictvím regulace individuálního chování. Jinými slovy rozdíly mezi skupinami mohou být využity k rozdělení
zisku a nákladů. V tomto smyslu má regulativní politika nepřímo
ekonomický účinek na straně regulované (socio-ekonomické skupiny) bez přímých nákladů na straně regulující (stát). Regula:tivní
politika proto údajně tvoří nejdůležitější arénu státního jednání
v moderních sociálních státech (srov. Schubert 1985).
Čtvrtou politiku označil Lowijako konstitutivní (politika udržující
systém) nebo sociálně regulační. Podle Lowiho se vztahuje na uspořádání a náplň politického a společenského života společnosti. Účinek této policy nemá vliv na přímé rozdělování nákladů a užitku,
ale spíše na formy a pravidla, v jejichž rámci a s jejichž pomocí je
rozdělování nákladů a užitku spojeno. Tato policy představuje naopak
arénu pro konfliktní, ideologizované spory kvůli "novým politickým otázkám", institucionálním změnám, reformám a propagandě.
Příkladem "constituent policie s" byly pro Lowiho především
takové aktivity jako zakládání nových úřadů, reforma správy, volební zákonodárství apod. V obecnějším smyslu se tedy jedná"o stanovování pravidel pro používání politické moci". Přesto, že se tato
policy vztahuje především na uspořádání vnitřních poměrů V"policy-making system ", mohou k ním být podle některých autorů přiřazeny i základní směry vládní politiky v oblasti vnitřní, zahraniční,
obchodní a obranné politiky. (Czada 1997: 27)
Typ policy označovaný jako samoregulativní politika byl R. Salisburym původně včleněn do Lowiho čtyřčlenné typologie ve snaze
modifikovat čtvrtou arénu konstitutivní politiky. Samoregulativní
politiku je možno považovat za odnož Lowiho typu konstitutivní
politiky, jelikož zde zúčastnění a postižení řeší své záležitosti
závazně ve vlastní režii a sami implementují související pravidla
v rámci existujícího ústavně-právního řádu. Postupně však začala
být tato policy být chápána jako další aréna doplňující Lowiho
taxonomii. Aréna "samoregulativní politiky" tedy umožňuje zúčastněnýmjedincŮffi a socio-ekonomickým skupinám "vzít věc do
vlastních rukou".
Samoregulativní politika je v tomto smyslu dobře srovnatelná
s regulativní politikou, alespoň ve svých výsledcích, které jsou
příležitostně legitimovány ze strany státu, a to buďto tak, že společenští aktéři na sebe vztáhnou určité autonomní oblasti regulace
předem (jako např. u tarifní autonomie v SRN), nebo dodatečně,
když třeba bezpečnostní normy z určitého oboru jsou prohlášeny
za právně závazný standard. Podstatný rozdíl mezi regulativní a samoregulativní politikou spočívá však v tom, že při rozvoji a realizaci samoregulativní politiky je rezignováno na přímý státní vliv
a příslušnou kontrolu a je tak vytvořen prostor bez vlivu státu.
(Schubert 1991 : 62-63)
Nejnověji - a zatím také nejméně často - je v odborné literatuře
zmiňována další politická aréna, jež byla označena jako persuasivní
(přesvědčovací, přesvědčující) politika. Jak už napovídá její název, spočívá její vliv na adresáty především v přesvědčovací práci
a její úspěchje závislý na přesvědčovacích, přem10uvacích schopnostech politických aktérů. Tam, kde jsou zájmy zúčastněnýchjednoznačně definovány a možnosti ,,rozdělování" jsou jasně strukturovány, je tato politika málo účinná. Naopak její význam vzrůstá
tehdy, kdyžje politika zájmových skupin plna nejistot a zjednodušeného chápání problémů. (Czada 1997: 28)
Viděli jsme tedy, že T. Lowi nejen vypracoval čtyři základní typy
policy a vyznačil příslušné arény, ale také jim přiřadil příslušné
politické prosazovací a realizační procesy. Podle Lowiho je vykonávání nátlaku specifickÝm státním prostředkemjednání, k čemuž
je v moderních demokraciích legitimován pouze stát. Státní tlak
může být vykonáván zprostředkovaně (remote) nebo bezprostředně (immediate), může působit na individuální chování (individual
conduct), resp. na okolí, které má na chování vliv (environment oj
conduct).
Na základě těchto celkových souvislostí přiřazujeme policy arena model k přístupům teorie jednání, což může být překvapivé
proto, že Lowi bývá tradičně spojován se strukturálně funkciona1istickÝmi analýzami. Ve studiích, které jsou základem uvedeného
modelu, Lowi také skutečně argumentuje z funkciona1istické perspektivy; ve svých pracích se pokusil o systematizaci výzkumu
policy analysis. Jeho zásluha spočívá v tom, že už velmi brzy poukázal na skutečnost, že o policy se rozhoduje v rámci reálného
politického systému, tzn. že při analýze politických procesů a politických polí musí být brán zřetel nejen na obsahy a jednání zúčastněných aktérů, ale i na systémové prvky.
V poslední době se význam struktur a institucí znovu dostává
do popředí vzhledem k otázce, za jakých podmínek jsou ty které
policy úspěšné. Lowiho přístup vzbudil najedné straně velkou pozornost v teoretické diskusi, avšak na druhé straně jako celistvý
teoretický přístup ve výzkumupolicy analysis nebyl dlouho prakticky relevantní. Jednotlivé kategorie jeho modelu, přesněji tři kategorie - distributivní, redistributivní a regu1ativní politiku - si
však již dnes nelze odmyslet od moderního výzkumupolicy analysis. (Schubert 1991: 60-62) O důležitosti a vědeckém přínosu tohoto pojetí svědčí ostatně i to, jak qy1y Lowim navržené politické
arény promýšleny a doplňovány.
Realizace politiky je dynamický proces. Politika se zpravidla týká
konkrétních problémů, které vyvstávají v určitých situacích, a snaží se pro ně najít vhodná řešení odpovídající povaze dané věci. To
v žádném případě neznamená, že neexistují "typická" a "rutinní"
řešení, vždyť sám proces řešení problému může být chápán také
jako neustálé "přibližování se" naposled zvolenému řešení. V policy analysis je proto výzkumnÝm cílem lokalizovat a analyzovat ty
fáze, které mají pro řešení problému největší význam. Tento iterativní (opakovaný) proces může být modelově znázorněn j ako cyk1usrozd~lený do různých fází, jenž slouží jako analytický vztažný
rámec k vyšetřování daných situací a působících veličin. Z tohoto
pohledu je politika "proces zpracování problému". Politický proces
(jako proces zpracování problému) je rozdělen do sekvencí podle
časového průběhu ajeho nejjednodušší představa předpokládá tři
fáze: iniciaci politiky, realizaci politiky a ukončení politiky.
Při konstruování modelu politického cyklu můžeme opět vyjít
z jednoduchého Eastonova modelu politického systému, který před-
stavoval cyklus kybernetických pravidel a skládal se z faktorů
input - conversion - output a zfeedback mezi výstupy a vstupy.
Přiřadíme-li tomuto modelu časovou dimenzi, což znamená, že
ho budeme chápat jako časově navzájem související posloupnost
(politických) aktivit, pak nám vyjde rozdělení politických procesů
na fáze. Dostaneme se tak k modelu, který označujeme jako policy
cycle. Policy cycle tedy není nic jiného než fázový model, ve kterém j e politika chápána jako dynamický proces.
Celý cyklus začíná formulací politik; výsledkem této fáze jsou
zpravidla politické programy, které musí být implementovány, tedy
prosazeny a realizovány. Výsledek implementace politiky - out-
put/impact/outcome - je vyhodnocen v další fázi. Evaluace (vyhodnocení politiky) vede buďto k ukončení (uzavření) určité politiky (terminaci) nebo k reformulaci (přeformulování nebo novému
formulování) dané politiky. Výsledek evaluace může samozřejmě
dopadnout i tak pozitivně, že lze pokračovat v původní politice.
Zde uvedené fáze nejsou definitivní, mohou být poměrně libovolně doplňovány a členěny. Z teoretického hlediska představují
fáze vlastně sekvenční kategorie, které mohou být využity jako
analytický vztažný rámec ke strukturalizaci politických procesů,
avšak zatím zpravidla slouží jen k deskriptivní analýze těchto procesů. Úroveň abstrakce a teoretického využití tohoto modelu není
tedy často příliš velká, ale jeho význam v policy analysis spočívá
už ve zdůraznění jednotlivých fází politických procesů a časového
a dynamického charakteru realizace politiky. Všechny fázové modely jsou založeny na tom, že řešení problému v politicko-administrativním systému může být chápáno a analyzováno jako navzájem
související aktivity. Jednoduše lze tento proces znázornit ve formě
kruhu, jak jsme to ukázali na výše představeném jednoduchém
modelu politického cyklu. Vezmeme-li však v úvahu vzájemné vztahy (interdependence) sjinýmipolicies,
tedy s časově souběžnými
nebo v posunutých časových sekvencích se odehrávajícími politickými aktivitami, pak by měl být tento uzavřený kruh znázorněn
vlastně jako otevřená spirála, a tím by získal větší dynamičnost.
Rozdělení· politického procesu na fáze je ovšem často velmi
libovolné a jednotlivé fáze jsou určeny spíše podle toho, jaký výzkumný zájem má ten který badatel a jakou výpověď od tohoto
rozdělení očekává, a ne podle zevšeobecnitelných teoretických úvah.
To se velmi zřetelně projeví v následující synopsi nejdůležitějších
modelů výzkumu procesů v policy (obr. 9).
Vidíme tedy, že představo fázích politického cyklu může být
celá řada. Jediným společným prvkem je časová posloupnost, která
umožňuje vznik sekvenčních kategorií, ale nikoliv jednotný teoretický model. Příležitostná sémantická shoda u jednotlivých fází
nás nesmí zmýlit v tom, že bychom mohli tyto různé práce jednoduše navzájem srovnávat.
MODERNí ANALÝZA POLITIKY
Ir_rt
deloon
Initlltl
C.J•••••
prabl ••
•• !dlntifl
cation
10MILI- propo".l
fo•.••.•
•
lltlon
Iltlon
vlgl
Kroft
M'YI
lIildevlk
I.ende
Igende
lenlng
I.ttlng
policy
i••.•.•
INIlylll
for'
OIItlon
•• ryje.
dellvery
I.M.ck
II,
Jonklna
I. "•.,..tl
prabl ••
rec •• '
nition
Inl·
Prabl •• tlltl ••. Irtlkulltlon
10•.••.•
IU;ng
lnlor·
ZI.lOIItIon deflnltlon
eonalde'
rltlon
PrOtlr_·
ontwlek'
'Vlt ••
HOtIwoad/
G<.n1
deeldlng
to declde
decldlng
hOl' to
declde
Tato neslučitelnost mnoha prací využívajících při analýze politického procesu sekvenčních kategorií však nic nemění na nutnosti zvolit nějaký model politického cyklu jako výchozí a zabývat se podrobněji obsahem jednotlivých fází. V následující analýze budeme proto vycházet zhruba z rozdělení fází provedeného
G. D. Brewerem a P. de Leonem a budeme rozlišovat (1.) iniciaci,
(2.) estimaci, (3.) selekci, (4.) implementaci, (5.) evaluaci a (6.)
terminaci. Vazba tohoto rozdělení na odlišné diferenciace jednotlivých fází u dalších autorů vyplývá z výše uvedeného schématu.
hlue
dellnhlOl
I"",
forecllt
I.ning
abj.ctlvtl
optlona
_lyab
I.lec·
tlon
prOtlr••
toglti'
Mt ion
pollcy
logltl'
•• tlon
deelsl ••. decilion
proper
prOtlr••
budgetin
1",,1_
tltlon
prOtlr••
poliey
I""lemen
tltlon
I""l_
totlon
1""1•••••
tatlon
.Hectllltl ••.
1",,1_ 1""1•••••· 1",,1••••• ,
tltion
t.tion
tltlon
-.lltorl",
Ind
eontrol
eVllh .••.•
tlon
t.,..,,·
nltlon
prOtlr••
ev.llll·
tion
pollcy
evlllll'
tion
prabl ••
r •• olution
policy
r.vllio
or
prOtlr••
ta •• fnltlon
t_""i ..
not Ion
•v.h .•..
utlll'
zltion
corree'"
tion
01
or
poliey
evalu.·
tlon
I"""le'
-.nt.·
tlon
evllllltior
tlon
"'-t ••• Ination
i••••• t
•• Inte·
nonc.
succHion
or
t•..• i..
nltion
.
První fáze (iniciace) je ta část politického procesu, ve které dochází k zjištění, že existuje socio-ekonomický problém, který je třeba
řešit, a v níž je tento problém definován. Rozpoznání problému
znamená jeho artikulaci a vnímání, přičemž pro tuto fázi není významné, kde se tento problém objevil, kdo tento problém nastolil,
ani jak je tento problém důležitý. (Např. se uvádí, že důležitým
podnětem pro "vzdělávací explozi" v Německu v šedesátých a sedmdesátých letech byla série článků o hrozící "katastrofě vzdělanosti", o které psal G. Picht a další v časopise "Christ und Welt" na
jaře roku 1964. Pichtovy texty politizovaly déle známou skutečnost, že vyšší vzdělání má jen poměrně malá část obyvatelstva.
Důsledkem této "iniciace" byla v příštích letech "aktivní vzdělávací politika".) Tento "učebnicový" příklad je ovšem spíše ojedinělý, protože počátek, průběh a aktéry iniciační fáze často nelze
takto jednoznačně zjistit a konkrétně popsat. (Schubert 1991: 71)
V anglicky mluvících zemích je kontroverzní, veřejně diskutovaný problém označován jako political issue. Definice problému
znamená identifikaci všeobecného kontextu a stanovení cílů a priorit příslušnými politickými instancemi a patří sem také příslušné
kontakty a první vyjednávání mezi zástupci politicko-administrativního systému a příslušnými socio-ekonomickými zájmovými skupinami. V této části iniciační fáze jde o to, aby se politický problém "dostal na stůl", nebo lépe řečeno, aby bylo dosaženo přimě-
KONCEPCE AKTÉRŮ
MODERNÍ ANALÝZA POLITIKY
řeného jednání (tento proces je v anglo-americké
oblasti nazýván
agenda setting).
Jak již bylo uvedeno, lze iniciaci z důvodujejího difúzního charakteru velmi těžko popsat. O něco konkrétnější bývá zpravidla
v zemích, ve kterých existuje možnost přímé konzultace mezi
vládnoucími a ovládanými prostřednictvím lidového hlasování a iniciativy (např. ve Švýcarsku). Většinou však můžeme iniciační fázi
definovat pouze dodatečně. Už při analýze iniciační fáze politického procesu je důležité si také uvědomit, že např. i rozhodnutí
"nic nepodnikat" může být rovněž důležitým politickým aktem.
(Bachrach, Baratz 1977)
V další fázi, již nazýváme estimace, se jedná o analýzu problémové situace, která vyplývá z fáze iniciace, a o navržení alternativ
jednání a konkrétních návrhů pro jednání. Jde tedy o to, aby bylo
zjištěno, co se má na vzniklém problému vlastně řešit. Cílem estimace je - jinými slovy - přesně strukturovat problém a určit konkrétnídílčí cíle.
Pokud v této fázi dojde ke špatné redukci problému, může to
podle okolností vést k tomu, že je pak usilováno o špatné cíle a že
také pravděpodobně nedojde ke zlepšení výchozí situace. Představme si např. případ malého a regionálně rozdílného hospodářského růstu. Jestliže redukce a strukturování tohoto politického
problému povede pouze k zjištění, že v regionech s nízkým růstem
je nedostatečný počet podniků a firem, mohlo by to vést k tomu, že
nejdůležitější nebo jediný cíl regionální hospodářské politiky by
byl formulován tak, že musí být zvýšena podpora pro usídlení nových podniků a zintenzívněna podpora investic ze strany státu, země
nebo komunity právě do těchto oblastí. Při celkovém malém hospodářském růstu by to však spíše vedlo k tomu, že by se již existující
podniky stěhovaly do regionů, ve kterých mohou získat podporu,
a ne k tomu, co by mohlo skutečně pomoci řešení tohoto problému,
totiž že by byly zakládány nové podniky. Důsledkem by tedy bylo
v první řadě přerozdělení existující hospodářské substance a nikoliv podpora hospodářského růstu.
Ve fázi estimace je také nutné odhadnout náklady a užitek příslušné strategie řešení problému a kromě toho musí dojít k optimalizaci alternativ řešení. N a cestě od strategické fáze k operační fázi
plánování budou řešení problému stále konkrétnější a čím dál více
zaměřena na realizaci. Techniky, které se dnes v této fázi používají, pocházejí ovšem většinou z oblasti ekonomie, případně z vědecko-technické oblasti, a akceptace společensko-vědního,
resp.
politologického poradenství je ještě poměrně malá. Může to být
způsobeno také tím, že společenské vědy mají tendenci se vyhýbat
jasným výrokům typu ,Jestliže-pak". Britský politolog R. Rose si
např. myslí, že kauzální modely ekonomů jsou tak neodolatelně
atraktivní proto, že sugerují ,Jasnou představu budoucnosti".
(Rose 1977: 10)
Ve fázi selekce je přijato konečné rozhodnutí o dosud diskutovaném řešení problému. Přitom není vždy samozřejmé, že existuje
výběr mezi dvěma nebo více alternativami. Je vlastně pravidlem,
že už v průběhu vyjednávacích procesů se prosadí alternativa, o které se případně hlasuje. Vyjednávací procesy probíhají mezi různými účastníky v rámci politicko-administrativního
systému. Přitom
můsí být mimo jiné vyjasněno, které úřady (ministerstvo, oddělení) mají jednání vést, kteří jiní aktéři politicko-administrativního
systému (např. které strany) musí a které nemusí být zapojeny,
s jakým financováním je možno počítat atd. Dále musí být zřejmé,
kdo může nakonec rozhodnout a zda je např. nutné politické rozhodnutí ve formě zákona nebo stačí nařízení ministerstva. (V prvním případě musí být zapojen zákonodárce, zpravidla parlament,
ve druhém případě se jedná o administrativní rozhodnutí, které
nevyžaduje žádný zákonodárný akt.) A konečně musí být také vzaty v úvahu strukturální předpoklady a dannosti, např. plánovaný
záměr nesmí porušovat platné zákony. Tyto vyjednávací procesy
KONCEPCE AKTÉRÚ
většinou neprobíhají jen v rámci politicko-administrativního
systému, ale zahrnují zpravidla také relevantní socio-ekonomické
zájmové skupiny; vzhledem kjejich komplikovanosti si je v moderních demokraciích sotva můžeme představit bez dobře vykalkulovaných strategií řešení konfliktů a hledání konsenzu.
Implementací se nazývá ta fáze politiky, v nížjsou politické záměry převedeny na měřitelné činy. Konkrétně to znamená, že zákony,
nařízení, programy a předpisy existující dosud jen na papíře jsou
použity v praxi. Mezi intencí a realizací je nutno zohlednit mnoho
faktorů: zcela obecně se (na úrovni odpovědné za politická rozhodnutí) mluví o vytvoření "programu pro realizaci rozhodnutí",
jenž musí zahrnovat celou řadu nástrojů určených k dosažení cíle,
které mají být použity při realizaci.
Také v této fázi se zpřesňuje a konkretizuje přijaté řešení. Ani
tato specifikace se však neobejde bez vnějších vlivů, z nichž lze
jmenovat např. vliv jiných ministerstev, vliv jiných dosud nezúčastněných úřadů nebo vnějších aktérů, např. zájmových skupin.
Proto nezřídka dochází ještě i ve fázi implementace k rozhodujícím obsahovým změnám původního politického záměru. Ve fázi
implementace mohou také nastat potíže při akceptaci politického
rozhodnutí u recipientů. Také zde ovšem platí, že opatření spojená
s finančními nebo podobnými pozitivními pobídkami lze realizovat snadněji než opatření, která "recipienty něco stojí".
Nebývá pravidlem, že ti, kteří jsou pověřeni prováděním programů, mají zájem zjistit, jak jejich nástroje působí. Pokud je však
takové zjišťování v rámci politického procesu prováděno, můžeme
hovořit o fázi evaluace. Evaluace, tzn. ocenění a zhodnocení politických záměrů převedených nyní na činy, může dopadnout různým způsobem, může být prováděna podle velmi rozdílných měří-
tek a spočívat na nejrůznějších kritériích, což má samozřejmě vliv
na rozdílnost jejích výsledků. Pracovně můžeme rozlišit minimálně
t~.typy evaluací politického opatření: (1.) administrativní, (2.) pohtlckou a (3.) vědeckou evaluaci.
E~alu~ce ~ůžev probíhat čistě (vnitřně) administrativně, např.
pro~tre~:ctvlm predstavených nebo zvláštních revizních orgánů
v ramCl uradu, který program realizoval. Ale i externí (vědecká)
evaluace může být omezena pouze na interní administrativní kritéria, na jejichž základě jsou kladeny např. otázky, zda mohl být
program realizován bez zaměstnání dodatečného personálu nebo
jestli výdaje odpovídaly finančnímu plánu apod.
'
Politická evaluace se však musí řídit jinými kritérii a musí vypadat odlišně. Typickými otázkami politické evaluace je, zda prog~am ovlivnil přesně tu cílovou skupinu, pro kterou byl koncipov~n, zda byl ~ískán maximální počet potenciálních voličů a je-li
vysledek spojován s příslušným politickým rozhodnutím. Z této
perspektivy může být případně opomenuto, zda lze vůbec zjistit
konkrétní výsledek, protože k vítězství v nadcházejících volbách
někdy ~ládní straně (stranám) stačí, že se ,,něco udělalo" pouze
symbolIcky a nemusí se nic odehrát obsahově, ve skutečnosti.
(Edelman 1964) Další mOŽllostíje, že to, co se realizovalo, nemusí
mít žádný prokazatelný vliv na další události a "výsledky", které
nastaly, nemusejí souviset s realizovaným opatřením.
Také vědecká evaluace musí nejprve stanovit, zda má být hodnocen celý program, nástroje, jednotlivá opatření nebo různé im~lementačnív t~chniky, zda b~de hodnocen celý politický proces,
lm~lementacm proces nebo Jen menší dílčí procesy, jestli má být
meren output, tzn. "aktivity vztahující se bezprostředně k aktérům,
kteří pro~am rea~izují", zda má být popřípadě zjišťován impact,
tzn. ~,z~eny, ktere lze sledovat u adresátů příslušné politiky", či
zda Je CI lem analyzovat outcome, tedy "celkový účinek státních
aktivit na veškeré účastníky příslušné politiky, tzn. zamýšlené, ale
h~avně nez~mýšlené účinky". (Jann 1981: 26) Tento výčet by mohl
dale pokracovat, protože musí být např. ještě stanoveno zda má
být užitek měřen podle výše nákladů nebo podle stupně dosažení
cíle, zda existuje vůbec konkrétní zjistitelný cíl nebo musí být tento cíl stanoven teprve na základě interpretace dříve formulované
intence (např. intence zákonodárců). Musí být také rozhodnuta
otázka, zda by neměla být zkoumána i nálada (preference) adresátů a voličů. Z tohoto nastínění problému by mělo být zřejmé, že
vědecká evaluace politických programů je komplikovaným a jen
v nemnoha případech úspěšně realizovaným úkolem.
Terminace, tedy ukončení politiky, je používané, ale ne zcela vhodné označení pro poslední fázipolicy cycle. Pojem terminace nevyjadřuje totiž dobře politickou realitu, protože ukončení politiky je
spíše výjimkou než pravidlem. V této fázi může padnout rozhodnutí, jaké důsledky budou vyvozeny z předcházející evaluace politiky: v tom smyslu by se tato fáze také mohla jmenovat selekce II. ,
což si lze lépe představit při spirálovitém (nikoliv kruhovém) pojetí politického cyklu.
Existující politický problém může být po uplynutí určité doby
nějak vyřešen. Pokud by však z toho někdo vyvozoval závěr, že
vyřešení problému znamená také automaticky zrušení příslušných
opatření nebo úřadů určených k realizaci nebo nároků recipientů,
nebere v úvahu politickou realitu. Pokud není v zákoně (nebo jinak) výslovně určen okamžik, situace riebo jmenována instance,
která zajistí ukončení politického opatření - a to se stává velmi
zřídka - zůstává toto opatření stále v platnosti bez ohledu na existenci nebo neexistenci původního problému. Musíme spíše vycházet z toho, že opatření mají téměř "věčný život", a to hlavně tehdy,
mají-li regulativní charakter. Poněkudjiná situace je pouze u zákonů a opatření s finančními implikacemi. U zákonů ovlivňujících
výdaje musí prováděcí úřady předem plánovat (např. ročně) své
rozpočtové výdaje. Rozpočet opatření musí být např. nejprve obhájen a prosazen v rámci ministerstva, kde se setkává s konkurencí
jiných opatření a hrozí mu vždy krácení nebo výrazné škrty, pokud
nemohou být předloženy příslušné důvody pro jeho prosazení. Při
všeobecně omezeném veřejném rozpočtu se rozpočet určitého úřadu
vždy ocitá v konkurenci k rozpočtům jiných úřadů. Pokud nastane
krácení, má to zase za následek interní přerozdělování a často se stává,
že jednotlivé referáty nebo oddělení využívají své vnější vztahy,
zpravidla k příslušným zájmovým skupinám (svým klientům), aby
dokázaly v rámci úřadu prosadit svá stanoviska, opatření a finanční požadavky.
Zákony, které ovlivňují příjmy, mají zpravidla delší životnost,
protože je nanejvýš obtížné mobilizovat dostatečnou politickou
nebo administrativní sílu, kteráje v zemi k dispozici, aby uzavřela
jednou odkrytý zdroj státních příjmů.
Terminace je tedy v politické realitě spíše fází, ve které se rozhoduje o otázce, jak má program dále probíhat, zda nebo případně
jak má být nově formulován nebo přeformulován. Jen málokdy
je zjištěno, že by určitá politika měla být skutečně ukončena.
(Schubert 1991: 71-77)
Rozdělení politického procesu na fáze zpracování problému a chápání tohoto procesu jako cyklu má nepochybně heuristickou hodnotu. Tento postup dobře znázorňuje procesuálnost politických rozhodnutí a nahrazuje již neudržitelnou "statickou" představu o politice, jejímž základním východiskem je předpoklad, že nastane-li
politický problém, bude ,jednou provždy vyřešen". Rovněž zásada ,jednolité politiky" neodpovídá realitě, uvážíme-li množství
proměnných a celkové podmínky moderních demokracií. Představa cyklu umožňuje chápat politiku jako stále se měnící a různě
interpretovatelný výsledek politických procesů.
Vedle heuristického má tato perspektiva také praktický význam,
protože poukazuje na možnost změny obsahů politiky v průběhu
politického procesu, čímž je usnadněna jejich analýza. Jsou tak
zdůrazněny ústřední otázky výzkumupolicy,
v němžjde o zjištění
toho, co je záměrem politického procesu ("sol1", jaká situace má
nastat) a co je jeho výsledkem ("ist", co skutečně nastalo). Tato
kategorizace na fáze a cykly může také sloužit jako předstupeň pro
vytvoření lepšího nebo širšího teoretického základu, i když tento
pozitivní aspekt myšlenky politického cyklu nebyl zatím příliš VYUŽit.
Perspektivapolicy cycle má ovšem také svá úskalí. Je n~zbytné si při používání tohoto modelu průběžně uvědomovat, že čisté
dělení na různé (rozhodovací) fáze, jak je sugeruje cyklický model, v politické realitě neexistuje. Politická skutečnost je spíše charakterizována tím, že se fáze jednotlivépolicy nebo určité procesy
policy překrývají nebo probíhají paralelně s jinýmipolicies. Jak už
bylo řečeno, překrývání fází nastává např. tím, že už při definici
problému (iniciaci) a při vzniku alternativ jednání (estimaci) je
rozhodovací prostor (selekce) natolik omezen, že již nelze rozhodovat mezi alternativami, ale lze pouze sankcionovat pozitivní
nebo negativní výsledek vyjednávání. Paralelní průběh fází může
mít význam v tom, že je pro vývoj určité politiky výhodou, když se
může "v závětří" svézt s úplně jiným, na veřejnosti živě diskutovaným politickým problémem. Veřejný zájem vázaný na politizovaný problém neovlivňuje proces řešení onoho issue, ale na druhé
straně může právě toto veřejně politické dominantní postavení úplně jiného issue způsobit, že probíhající rozhodovací proces musí
být náhle přerušen, protože celá politická kapacita se musí koncentrovat na první problém. (Schubert 1991: 70-78)
Kromě toho, jak bylo již výše upozorněno, patří k nevýhodám
modelu policy cycle při výzkumné práci v rámci policy analysis
také to, že zde uvedené sekvenční kategorie jsou zcela libovolné,
tzn. že neexistuje žádný teoreticko-systematický důvod přesně používat určité sekvenční pořadí a ne zrovna nějaké jiné.
Politické jednání a myšlení je cílevědomé, strategicky a takticky
orientované. To se týká nejen velkých, politicky spektakulárních
rozhodnutí mezinárodního dosahu, ale platí to i pro zcela všední
rozhodovací a realizační procesy jako je např. určení účastníků
slyšení k předloze zákona nebo fýběr zkušebního regionu pro testování nové struktury tarifů za elektrickou energii. Představa čistého politického procesu rozděleného do fází, vytvořená v předcházející kapitole, je z hlediska účastníků řešících politické problémy
příliš "akademická" a proto často přehlížená. Z pohledu politicky
jednajících (a tím i z perspektivy politického poradenství) jsou
naopak zajímavé otázky o tom, kdo se politických procesů účastní
a kde dochází k politickým rozhodnutím. Zúčastnění aktéři - (straničtí a vládní) politici, (odborní) úředníci, reprezentanti hospodářských a společenských zájmů (zájmových skupin), (specializovaní)
vědci, (politicky nebo odborně důležití) jednotlivci - určují rozsah
nutného jednání prostřednictvím vlastního nasazení a angažovanosti v procesu řešení politických problémů. Na druhé straně je
zde také - právě skutečností, kdo se přípravy politického procesu
účastní - dán tvar dosažitelného politického (vyjednávacího) prostoru, koaliční možnosti atd., a tím je také stanoveno, podle kterých pravidel a postupů bude politický proces probíhat. Jinými
slovy jde O spleť vztahů (typickou pro moderní demokracie) mezi
různými aktéry zúčastněnými na procesu řešení politických problémů. Tento "propletenec" lze nejprve chápat jako síť navzájem
na sebe odkázaných aktérů, kteří mají mezi sebou určité vztahy.
Analýza politických sítí je pak vlastně "kartografií" účastníků
zkoumaného procesu řešení problémů.
Nejdůležitějším důvodem pro zájempolicy analysis o tuto soustavu vztahů je odůvodněná domněnka, že z různých vztahových
vzorců vyplývají odlišná řešení problémů. Podle druhu a rozsahu
politických aktérů zúčastněných na "politice" se mohou lišit z nich
vyplývající propletence vztahů (politických sítí), které produkují
různá politická rozhodnutí, resp. rozdílný politický output. Z této
politicko-praktické perspektivy, ale také z perspektivy orientované
na výzkumpolicy stále více ztrácejí na významu formální, ústavami moderních demokracií dané postupy a procesy hledání politických rozhodnutí. Formální aspekt pak není pro výzkum sítí zvláště
zajímavý, protože tvoří už jenom rámec, v němž se odehrávají interakce mezi aktéry. S touto perspektivou je ale také spojen odklon
od představy, že existuje ústřední politická scéna a jednotný politický proces. Pro policy analysis z toho vyplývá nutnost disagregované analýzy. Jde tedy o to analyzovat příslušné specifické situace
a místa jednání, aby byla zohledněna komplexnost politických procesů a mnohost nejrůznějších politických institucí, aktérů, skupin
a zájmů v rozdílných politických oblastech. (srv. Windhoff-Héritier
1987:43)
Zpravidla, když je stručně načrtnuta myšlenka politických sítí,
vytváří se při jejím výkladu ve čtenáři dojem, že se hovoří o existenci šedých zón, černých obchodů a ilegalitě a že se zde politologický výzkum dostává k odhalování těchto "kriminálních" vazeb,
z nichž politika přece vychází. Toto podezření je ale nutno vyvrátit. Interakce v těchto politických sítích se zpravidla vyznačují vysokou mírou profesionální orientace a politický vliv zde vyplývá
hlavně z odborně-obsahové stránky a racionálního přesvědčení,
přičemž zpravidla stojí v pozadí dokonce i stranicko-politické aspekty. Afektivní elementy jako přátelství, podplácení atd. nemohou být ve společenských útvarech nikdy zcel~ vyloučeny; avšak
poměrně vysoká transparentnost existující mezi aktéry roli těchto
prvků v politických sítích demokratických společností snižuje. Je
zde ovšemjiný zdroj nebezpečí, jenž spočívá v tom, že se při dlouhodobější spolupráci vytvoří mezi aktéry těchto sítí navenek koherentní chápání problémů (a hlavně vůči nezúčastněným), proti kterému budou jiné zájmy a politické alternativy pouze obtížně prosaditelné. Tento druh izolace, jakož i z něho plynoucí nedostatek
senzitivity vůči socio-ekonomickému vývoji a nedostatečná politická responzivita představují větší problém než mnohem spektakulárnější a mediálně využitelnější případy "lidského selhání".
V rámci disagregované analýzy politických sítí se používá řada
pojmů a typizací: policy subsystem, subgovernment, issue network,
. policy communityapod. Všem těmto koncepcím je společná představa sítí tvořených politickými aktéry a existujících uvnitř nebo
mimo oficiální, formální politickou scénu. Politické sítě proto nelze v žádném případě srovnávat s policy arénami. Policy arena
představuje modelovou, teoretickou konstrukci,policy network je
naopak heuristické přiblížení reality politických rozhodovacích a
implementačních procesů v současných demokratických politických systémech. Základní myšlenkou této koncepce je to, že v moderních demokraciích formální a ústavou dané procesy a postupy
tvorby politických rozhodnutí stále více ztrácejí význam a jsou
nahrazovány v různé míře etablovanými propletenci interakcí.
Policy networks se mohou vytvářet ve vztahu k jednotlivým
politickým problémům nebo situacím (issues), ale mohou se také
vztahovat k jednotlivým politickým oblastem (policy) a mohou mít
různou dobu trvání. V podstatě jsou u této koncepce při vytváření
politiky setřeny hranice mezi zúčastněným státním úřednictvem,
politiky a zájmovými skupinami. Policy networks mohou vzniknout např. tak, že určité odborně zaměřené úřady a politici spolupracují přes např. celostátní (federální), regionální a komunální
hranice v jednom politickém sektoru a prostřednictvím této spolupráce se vyvine společné, navenek a vůči nezúčastněným poměrně
koherentní chápání problému. Policy networks se mohou ale také
objevit na základě vztahu mezi odborným úřednictvem, politiky
a zástupci zájmových skupin. Důležitá je skutečnost, že členové
takové sítě vytvoří tzv. "ingroup" postoje, které zastávají společně, nezávisle na jejich jiných, zcela kontrastních zájmech, požadavcích a závazcích. Vůči těmto společným postojům jsou pak
zájmy těch, kteří stojí mimo tuto síť (rovněž zájmy vně sítě stojících politiků), pouze těžko zprostředkovatelné a prosaditelné.
. Stručně shrnuto odpovídá koncepce policy networks empiricky
zjistitelnému vývoji, kdy - při uspořádání politiky v jednotlivých
policie s - ústavně-právně dané politické struktury stále více ustupují ve prospěch sítí (networks) složených z politicky jednajících
aktérů. Při analýze policy networks na bázi policy analysis vzniká
jakási mapa zúčastněných aktérů ajejich interakcí ve vztahu kjednotlivým politickým oblastem. Tyto mapy zahrnují zpravidla také
interakce, společné i individuální, s příslušným okolím. Policies
(oblasti, sektory) představují, právě tak jako analyzovaní aktéři,
více nebo méně nominální kategorie. Teoretické využití těchto "map"
je ale poměrně malé, pokud nejsou předmětem analýzy samotné
vyjednávací procesy (na pozadí příslušných zájmů a požadavků)
ajejich význam pro konkrétní vývoj v danépolicy.
Centrální znaky
trh
hierarchie
síť
normativní báze
smlouva/
vlastnické právo
postavení!
rozličné sociální
vztahy a poměry
komplementární
vlastnosti
komunikační
prostředky
ceny
pravidla postupu
důvěra
metody řešení
konfliktu!sankce
vyjednávání!
právní prosazení
zmocnění!
kontrola/tlak
vzájemné spojující
normy!reputace
stupeň flexibility
vysoký
nízký
střední
stupeň závazku
mezi aktéry
nízký
středně vysoký
středně vysoký
atmosféra
vyjednávání
věcná a/nebo
nedůvěřivá
formální!
byrokratická
otevřená!
k vzájemným
výhodám
stupeň závislosti
preferencí aktérů
nezávislost
závislost
interdependence
Koncepty sítí mají v současnosti v sociálně vědních disciplinách konjunkturu především proto, že vedle interpersonálních
byla vyvinuta také celá řada interorganisačních přístupů. (srv. Marin!
Mayntz 1991; Jordan/Schubert 1992; Mayntz 1993; Pappi 1993;
Schubert 1994) Příslušné definice a koncepce sítí mají ovšem často velmi svévolnou formu: od spíše metaforického použití pojmu
a popisu politických "image" (Jordan 1981) až ke konceptům, kte-
ré mohou být v souladu s příslušným zájmem bádání vybaveny
jako stavebnice celou paletou dalších dimenzí síťových systémů
a přitom vycházejí z všeobecné definice, která říká, že "policy networkje charakterizována svými aktéry,jejich vzájemnými vazbami a svým vymezením". (Kenis/Schneider, 1991: 14).
Výzkum sítí a vůbec pojetí policy networks bylo od samého
počátku v různých (národních) polito1ogiích rozdílné, což nebylo
dáno výhradně vědeckými pohnutkami, ale mělo to své příčiny ve
fungování politických systémů. Pro další rozvoj výzkumu politických sítí v rámcipolicy analysis měly ovšem tyto rozdílné akcenty
svůj význam. Proto se nyní stručně podívejme na to, jaká byla východiska výzkumu sítí v americké, britské a německé politologii.
Výzkum politických sítí v dnešním smyslu vznikl - jako většina
dalších teoretických polito logických koncepcí - v padesátých a v šedesátých letech v USA, ikdyž výzkum sociálních sítí má mnohem
starší tradici. Původ analýzy sítí se dá vystopovat již ve formální
sociologii Georga Simmela (1908) a první důležité impulsy pro
aktuální koncepty sítí pocházejí ze sociální antropologie a v ní
vyvinutého konceptu sociální sítě. (Radcliff-Brown 1940) Další
rozšíření vzhledem k analytické použitelnosti přinesli Barnes (1954),
Bott (1957) aj. Pro analýzu sítí je dodnes směrodatná Mitchellova
"definice (1969: 2), která říká, že "sociální síť je specifickým souborem vazeb v rámci určitým způsobem definované skupiny osob,
s tím, že charakteristické rysy těchto vazeb jako celku lze využít
k interpretaci sociálního chování zúčastěných osob". (Schubert
1995:223)
Zůstaneme-li ovšem "pouze" u polito logického výzkumu sítí,
pak musíme zmínit Davida Trumana (1951: 437), který při výzkumu amerického vládního procesu mluví např. o" web ofrelationships ", o síti vztahů, na kterých se podílí velký počet aktérů v rámci
velmi komplexního a neformálního procesu. Truman popisuje situaci, ve které překvapivě velký počet skupin a organizací vytváří
stále stejný vzorec vztahů a interakcí, čímž se etabluje poměrně
neflexibilní předivo neboli síť, a ukazuje, jak se např. rozhodující
úředníci v podstatě snaží kontroverzní elementy v rámci sítě "zahrát do autu" a konsenzní elementy nadhodnotit nebo dát aktivitám v rámci sítě jistý vyrovnávací, rutinní charakter. Ve svém
výzkumu Truman také píše, že "dříve než vláda realizuje nějaké
opatření, je vhodné konzultovat jednotlivce i skupiny, u nichž je
pravděpodobné, že budou tímto opatřením postiženi". (1951: 458)
Truman z těchto poznatků ovšem nevyvodil teorii politických sítí
a jeho studie je spíše příspěvkem k teorii pluralismu. Ostatně
D. Truman není jediným předchůdcem současné politologické diskuse o sítích. Již v roce 1939 napsal E. S. Griffith: "Podle mého
názoru je vztah mezi těmi lidmi - zákonodárci, pracovníky ve státní správě, lobbyisty a vědci - kteří se zajímají o stejný problém,
mnohem opravdovější než vzájemný vztah mezi kongresmany, resp.
mezi pracovníky státní správy. Jinak řečeno ten, kdo chápe aktuální vzorec chování naší současné vlády, by si o skutečném průběhu
věcí pravděpodobně udělal lepší obrázek, pokud by místo formálních institucí studoval tyto víry (whirlpools) konkrétních sociálních zájmů a problémů." (Griffith 1939: 182) Griffith dále mluví
o " whirlpools " neboli centrech amerických politických procesů,
které se soustředí na zcela konkrétní, partikulámí politické problémy. (1939: 183) V tomto přístupu pokračuje v polovině padesátých let J. L. Freeman, když-říká, že "subsystém se vztahuje ke
vzorci jednání účastníků, resp. aktérů zaangažovaných v přijímání
rozhodnutí v konkrétní oblasti public policy ... a to v bezprostředním rámci tvořeném výkonným úřadem a kongresovými výbory,
přičemž se zároveň uplatňuje důsledný tlak úzce vymezených zájmových skupin". (Freeman 1965: 11)
Další příspěvek k analýze sítí přinesl T. Lowi (1964) ve své
studii o agrární politice v USA, když zjistil, že od přelomu století
se agrární politika rozvíjí v rámci tzv. "agricultural community".
Je to systém "samovlády", ve kterém každá jednotlivá vedoucí zájmová skupina v zemědělství formálně ovládá - do jisté míry na
základě delegování národní suverenity - určitý segment agrární
politiky. Agrární politika je proto ve skutečnosti ve federativním
systému USA sektor, který "vládne sám sobě". Lowi mluví v této
souvislosti dokonce o" private governments ", soukromých vládách,
které vznikají v trojúhelníku mezi centrálním státním úřadem,
kongresovým výborem a lokálním oblastním výborem farmářů.
Tento poznatek je už východiskem k významné diskusi, která
byla a dosud je v USA vedena o tzv. železných trojúhelnících (iron
triangles) v amerických politických (vládních) procesech. lron
triangles zahrnují tři aktéry: a. kongresový výbor, b. zájmovou
skupinu, c. prováděcí státní úřad. (srv. Janda a kol. 1998: 280)
kongresový výbor
/~
zájmová skupina
prováděcí státní úřad
B. Guy Peters popisuje tyto "železné trojúhelníky" tak, že "každý aktér potřebuje ostatní dva aktéry železného trojúhelníku, aby
mohl prosadIt své vlastní zájmy. Tím mezi nimi vzniká určitý druh
symbiotického vztahu." (Peters 1986) Zájmová skupinaje odkázaná na státní úřad, aby mohla získat pro své členy příslušné, politicky indukované dávky nebo výhody a aby měla přístup k současné
vládě. Státní úřad potřebuje zájmovou skupinu, aby pro svůj program získal politickou podporu klientů. Tímto způsobem lze "mobilizovat" různé reakce, např. dopisy z okruhu voličů adresované
vlivným kongresmanům, aby bylo ukázáno, že úřad dobře pracuje
a že by případně mohl pracovat ještě lépe, kdyby obdržel vyšší
finanční příspěvky nebo kdyby byla provedena reforma, o kterou
usiluje. Zájmová skupina je ale také odkázána na kongresový
KONCEPCE AKTÉRŮ
výbor, aby měla přístup k příslušným politickým grémiím a aby
měla svou "hlásnou troubu" v Kongresu. Kongresový výbor potřebuje zájmovou skupinu, aby mohl zmobilizovat (volební) hlasy
pro poslance a aby členům zájmové skupiny dokázal objasnit, jak
dobře tito poslanci vykonávají svou práci. (Kromě toho může být
zájmová skupina cenným zdrojem nových myšlenek pro politiky.)
A konečně jsou i členové výboru odkázáni na státní úřad, který
jako prováděcí nástroj vykonává uvnitř voličských kruhů příslušnou
činnost a produkuje nové politické iniciativy. Úřad má odpovídající
kapacity pro výzkum a analýzu problému, které poslancům často
chybí, takže členové výboru rovněž těží ze spojení s úřadem. Úřad
zase očividně potřebuje výbor, aby legitimoval svou práci a zajistil
si potřebné finanční zdroje.
Americká politologie se sjednotila na tom, že velkou část americké hospodářské, sociální a vnitřní politiky i nedostatek efektivní
centrální koordinace je možné vysvětlit existencí těchto funkčně
specializovaných policy-subsystémů. Pro pozorovatele z kontinentálního evropského prostředí může být užitečné poukázat v souvislosti s touto diskusí na výrazný pragmatismus v anglosaském, hlavně americkém pluralismu. Základ politického jednání tvoří v americkém "liberalismu zájmových skupin" (T. Lowi) v první řadě
rozvinutý klientelismus, neustálé konzultace, institucionalizace
kompromisu a rozvoj vzájemných vztahů, aby se zabránilo izolovanému politickému stanovování způsobu řešení problémů. Stranicko-politické vztahy zde naopak nehrají žádnou roli a stejně tak
těžko může roztříštěný politický systém USA působit politicky integrujícím způsobem. Výsledkem takové politické praxe je reaktivní a nikoliv anticipativní politika. Politická rozhodnutí lze při
velkém počtu zúčastněných zájmů v těchto komplikovaných procesech přirozeně lépe prosadit při řešení viditelného problému než
při předjímání eventuálních budoucích problémů. Pluralitní zapojení velkého počtu navzájem nezávislých politiků (a v širším smyslu
také lobbyistů) způsobuje, že jsou mnohem reálnější inkrementální
rozhodnutí (politika malých a menších kroků) než sjednocení se na
nějakém politickém plánování budoucnosti.
Rovněž koncepce 'železného trojúhelníku' jako jednoduché
politické sítě je předmětem polito logické kritiky a je jí vytýkána
především "image" rigidity, exkluzivity a simplicity (srv. např.
Milward, Wamsley 1984). Je však nutné zdůraznit, že koncepce
politických sítí představují pokus vnést do volně spojeného a fragmentalizovaného politicko-administrativního
systému USA racionalitu, stabilitu a spolehlivost, a to tak, že "subsystémy jsou přirozenými přímými důsledky vlády frakcionalizovaných sil". (Milward,
Wamsley 1984: 7)
V britské politologii byla v souvislosti s diskusemi o politických
sítích silněji než v americkém kontextu zohledněna a propracována "sektoralizace" politiky. Sektoralizace znamená především
již zmíněný posun roviny analýzy od centrální scény na jednotlivé
politické sektory nebo oblasti politiky. Současně vzniká na základě
této "změny úrovně (roviny) analýzy" nutnost zkoumat interakce
mezi zúčastněnými aktéry, skupinami apod., protože každý jednotlivý sektor subsystému může (alespoň do určité míry) ovlivňovat
stanovení cílů v jiných sektorech. Z této perspektivy se podle Richardsona a Jordana (1979) jeví zvláště výhodné analyzovat tzv.
"policy communities ". Autoři, kteří vycházeli z výzkumu britského
politického systému, došli k závěru, že policy communities představují klíč k pochopení převážné části politických procesů ajednání vlád v západních demokraciích. Zdůvodňují to tím, že výrazným znakem nejen britské politiky, ale všech rozvinutých západních demokracií je to, že kontinuita a tlak věcných politických
problémů vždy nutí novou vládu zaujmout téměř stejné stanovisko
jako měla předcházející vláda, což znamená, že příslušné politické
problémy jsou řešeny téměř stejně. Nezávisle na tom, která politická strana tvoří vládu, je hledáno konsenzní stanovisko v rámci
"společenství zúčastněných skupin a aktérů".
Nejdůležitější tezí obou badatelů je, že existují poměrně jasné
hranice mezi politickými oblastmi (rozdělenými podle věcných
KONCEPCE AKTÉRŮ
obsahů) a spíše pohyblivé a nevyhraněné vztahy mezi ministerstvy
a příslušnými socio-ekomonickými skupinami v rámci těchto jednotlivýchpolicy. Richardson a Jordan (1979: 44) to shrnují tak, že
"klíčovým prvkem je skutečnost, že utváření praktické politiky
(policy making) je fragmentováno do subsystémů a že hlavní hranice
nejsou vytyčeny ani tak mezi skladebnými jednotkami subsystému, nýbrž spíše mezi subsystémy jako takovými". Z toho mimo
jiné vyplývá, že v rámci jednoho "etablovaného" politického sektoru (např. zdravotnictví, vzdělávání, trhu práce) může existovat
více různých větších nebo menšíchpolicy communities, které mají
mezi sebou četné vztahy uvnitř příslušné oblasti, ale také překračují hranice mezi sektory.
Právě uvedená koncepce policy community zůstává stále omezena jen na britskou policy analysis. Uvádíme ji zde hlavně proto,
aby byl znázorněn rozsah koncepce sítí nejen v podobě iron triangles a z nich vycházejících pojetí, ale aby byly připomenuty také
koncepce, které se mohou rozprostírat napříč všemi administrativními oblastmi.
Právě výše uvedené pojetí politických sítí, resp. iron triangles v americké politologii, jako svého druhu východiska z fragmentarizovaného politického systému se ukázalo v německé politologii
s ohledem na průběh vládních procesů v SRN a v dalších zemích
kontinentální Evropy v této formě neudržitelné. Politické sítě jsou
zde chápány - vedle formálních hierarchických struktur politickoadministrativního systému - spíše jako vývoj vedoucí k etablování
více nebo méně formalizované zprostředkující struktury, která je
orientována na praktické úkoly a jež tvoří most mezi politickým
(rozhodovacím) prostorem v užším smyslu a společenskou rovinou v širším smyslu.
Podnětem pro německou recepci politických sítí byl zřejmě především příspěvek Hugha Heclo. Ve své práci se Heclo snaží ohradit vůči příliš silné orientaci na koncepci iron triangles a sub-
governments a definuje, že "sítě zaměřené na konkrétní otázky
(issue networks) j sou tvořeny velkým množstvím účastníků disponujících velmi proměnnou mírou zaangažovanosti, popř. závislosti
na ostatních, kteří se vyskytují v jejich prostředí; ve skutečnosti je
téměř nemožné říci, kde taková síť končí a kde její okolní prostředí
začíná." (Heclo 1978: 102) Obsahově stojí německá recepce politických sítí blíže britskému chápání, jelikož jsou zde politické
rozhodovací a implementační procesy mnohem více strukturovány
a (před)určovány prostřednictvím politických institucí a postupů
než v USA. Přesto platí také pro Německo, že jasné a hlavně zřetelné hierarchické politické rozhodovací struktury, zvláště ale implementační struktury, představují v politické praxi spíše výjimku.
R. Mayntzová (1980: 8) proto definuje politické sítě jako: " ... propletence organizačních vztahů ... které nejsou rovnoměrně hierarchicky strukturované, přesto se však vyznačujíjistou pevností a dlouhodobostí vztahů ( ... ). Organizace tvořící prvky sítí mohou být
v principu státní, případně nestátní."
Politické sítě nacházíme nejen na straně inputu politických systémů, tedy ovlivňování a spoluutváření politických rozhodnutí. Mnohem více charakterizují právě realitu při uskutečňování politických
rozhodnutí, při implementaci politiky. Všeobecně řečeno tak politické sítě představují spojení mezi politikou ve smyslu politics
a socio-ekonomickým prostorem. Důležité v této souvislosti zůstává
zjištění, že zúčastnění aktéři (skupiny a organizace) reprezentují
nejenom individuální a skupinové zájmy vůči politicko-administrativní oblasti, ale kromě toho zprostředkovávají příslušná nalezená a v síti akceptovaná řešení (ve smyslu policies) vůči svým
vlastním klientům a členům. Tato dvojí funkce socio-ekonomických zájmových skupin je v politické diskusi často přehlížena.
Politické sítějsou spojení skupin, organizací ajednotlivců, kteří mají vliv na formování státních rozhodnutí a snaží se o kontrolu
určitých, zpravidla segmentovaných oblastí politiky. Charakteristická je vnitřní komplexnost takových sítí, jejich autonomie vůči jiným politickým aktérům ajejich vertikální a horizontální integrační
funkce. Tvoří vlastně určitý most mezi soukromým a veřejným,
resp. státním sektorem v moderních západních demokraciích. Na
druhé straně mohou ale plnit funkci mostu i mezi jednotlivými
ministerstvy a odděleními, resp. mezi různými státními politickými
úrovněmi.
Koncepce policy network zahrnuje různou míru přehrazení mezi
"vnitřkem" a "vnějškem", počínaje exkluzivním iron triangle až
po volné sítě s téměř libovolným členstvím. Hlavní nebezpečí při
tvorbě sítí spočívá (u pevných sítí) jednak v zesílení resortního
partikularismu (až po vznik osobních vazeb), a také ve vytváření
klientských vztahů uvnitř neprůhledných propletenců mezi zúčastněnými socio-ekonomickými, politickými a politicko-administrativními aktéry.
Zde uvedené příklady a diskuse jsou jen stručným úvodem do
politologického výzkumu politických sítí, jehož rozvoj je vlastně
teprve v počátcích. Podle většinového názoru je však další perspektiva, další rozvojpolicy analysis neodrnyslitelně spojen právě
s koncepcípolicy networks. Možnostem a podmínkám tohoto propojení a tedy i dalším výzkumným perspektivám analýzy policy
bude proto věnována větší pozornost v závěrečné kapitole této
publikace.
III.
VÝZKUMNÉ APLIKACE
MOŽNOSTI, PROBLÉMY
A PERSPEKTIVY
POLICY ANALYSIS
MODEL POLITICKÉHO SYSTÉMU:
DISKUSE "DOES POLITICS MATTER?"
Jako příklad aplikace funkcionalistického modelu politického systému v policy analysis (zvl. input-output modelu) může sloužit
hledání odpovědi na otázku "Does politics matter?" Jde o svého
druhu "vědecké heslo", které bychom mohli přeložit otázkou, zda
má politika vůbec nějaký význam. Samozřejmě je toto tázání myšleno i jako provokace a bylo v takto vyostřené podobě namířeno
hlavně na ty, kteří význam politiky (a také politologie) přeceňují.
V této otázce se však skrýváještě jeden význam, v němž také byla
nejčastěji ve vědeckých diskusích užívána, totiž tázání se po tom,
co vlastně politika způsobuje. Jinak formulováno jde o to, jaký
vliv mají politické faktory na vývoj politiky a na politický výsledek.
Na základě teoretické diskuse a znalostí opolitics a policy může
být politika považována za output, tj. za výsledek určitého procesu, ve kterém okolí klade požadavky na politický (sub)systém.
Tento input vede prostřednictvím rozhodnutí a aktivit politického
(sub)systému k politickým výsledkům, o kterých se může každý
přesvědčit. Výše položená otázka tedy musí zkoumat vztah tří proměnných: 1. okolí (vstupy z okolí, input) neboli socio-ekonomické
proměnné, 2. znaky politického systému neboli politické struktury
a procesy, 3. politický output.
MODEL POLITICKÉHO SYSTÉMU: DISKUSE "DOES POLITICS MATTER?"
Na vztah mezi takto definovanými proměnnými lze v zásadě pohlížet dvojím způsobem, který našel výraz ve dvou odlišných teoretických přístupech. Stoupenci (1.) tzv. teze o primátu politiky předpokládají, že politické procesuální a strukturální proměnné (např.
politické složení vlády) jsou pro státní politiku rozhodující, zatímco sociálně ekonomické proměnné hrají roli pouze při určování,
o kterých problémech se bude v rámci politického systému rozhodovat, resp. o kterých se rozhodovat nebude. Jednoduše to lze vyjádřit tak, že ze sociálně ekonomických struktur přicházejí podněty na politické struktury a procesy, které je přeměňují v politické
outputs.
sociálně
ekonomické
struktury
politické
• struktury
a procesy
-----~
politický
output
Naproti tomu (2.) stoupenci tzv. teze o primátu sociálně ekonomických struktur předpokládají, že politické outputs jsou z rozhodující části přímo determinovány sociálně ekonomickými strukturami. Politické výsledky jsou navíc nepřímo ovlivňovány tím, že
existuje určitý - byť velmi malý prostor - pro rozhodování o tom,
které sociálně ekonomické požadavky budou politicky rozhodovány, resp. rozhodovány nebudou. (Fiala, Strmiska 1998: 127)
sociálně
ekonomické
struktury
I
-----------------~
• politické struktury
a procesy
politický
output
J
Tato schémata, používaná ve výzkumu policy mnoha autory
(srov. např. Dye 1972: 254 a n.), vypadají na první pohled velmi
jednoduše. Pokud však chceme tyto jednoduché vztahy podrobit
analýze podle vědeckých měřítek, vyvstane okamžitě otázka, jak
by je bylo možno "změřit" (operacionalizovat). Právě tento aspekt
dodal diskusi o otázce" Does politics matter?" jistou dynamiku.
Obsahový spor byl v této souvislosti veden také o poměrně novém vědeckém postupu (nebo alespoň v oboru politologie nové
metodě), kterou byla kvantitativní analýza proměnných inputs
a outputs. Tato metoda nabídla, možnost najít odpovědi na otázku
o vztahu mezi proměnnými (input a output) n~ základě matematicko-statistických modelů. Tyto proměnné představují zpravidla
tzv. agregovaná data, tj. souhrn individuálních dat jako např. míru
nezaměstnanosti nebo podíly hlasů různých politických stran. Z těchto agregovaných dat jsou prostřednictvím statistických metod zjišťovány vztahy, např. statistické korelace, které tvoří podklad pro
(politicko- )vědecké analýzy a interpretace.
MODERNí ANAL ÝZA POLITIKY
Tato dnes již delší dobu uznávaná (politicko- )vědecká metoda
musela však být nejprve etablována, přičemž v kontextu debaty
" Does politics matter?" vzešel tento podnět z ekonomické vědy.
V roce 1952 uveřejnil S. Fabricant šetření, ve kterém zjišťoval
vztah mezi výší místních a státních výdajů v padesáti amerických
státech a mezi třemi socio-ekonomickými proměnnými (příjmem
na hlavu, hustotou obyvatelstva a urbanizací). Překvapivým výsledkem bylo, že pomocí těchto tří socio-ekonomických proměnných mohl vysvětlit 72% rozdílů mezi státy (v celkových výdajích
na místní a státní úrovni), přičemž největší podíl na tomto vysvětlení měl příjem na hlavu. Následující šetření (např. Key 1956) byla
až do šedesátých let obměnami tohoto Fabricantova výzkumu,
avšak hlavní výpověď zůstala stejná: výše státních příjmů, výdajů
a služeb je podstatným způsobem závislá na socio-ekonomických
faktorech.
Na předpokladu o principiální správnosti tohoto závěru nic nezměnila ani klasická studie T. R. Dye (1966), který analyzoval vliv
čtyř socio-ekonomických proměnných a čtyř politických proměnných napolicy output. Podle jeho názoru čtyři nejdůležitější systémové znaky v americkém vládním systému, tedy (a.) vláda demokratické nebo republikánské strany, (b.) stupeň konkurence mezi
stranami, (c.) výše volebního výsledku a (d.) rozsah nerovnoměrného rozdělování, měly mnohem menší efekt na více než devadesát různýchpolicy outputs (např. výstavba dálnic, školy, zdravotní
péče, sociální výdaje atd.) než čtyři socio-ekonomické proměnné
(urbanizace, industrializace, sociální blahobyt a vzdělání). Dye dospěl dokonce k závěru, že i korelace, které jsou mezi politickými
proměnnými a policy output, vyplývají hlavně z působení socioekonomických faktorů na politické proměnné.
Toto zjištění znamenalo také "politickou" provokaci pro tradiční polito logické představy. Část sociálních vědců začala na základě těchto zjištění pochybovat, zda nejrůznější politické výsledky,
MODEL POLITICKÉHO SYSTÉMU: DISKUSE "DOES POLITICS MATTER'?"
tedy to, co občané v konečné fázi pociťují jako politiku, skutečně
vychází z konkrétních politických struktur, procesů a institucí západní
demokracie. Vynořila se otázka, zda tyto výsledky jsou skutečně
formulovány a v jistém smyslu "vyrobeny" v rámci politických
struktur a procesů nebo zda je "politika" jen "nezbytný" výsledek
daných sociálně-ekonomických struktur. T. Dye vyčítal politologům v tomto směru jejich profesionální "slepotu": "Politická věda
se natolik koncentruje na popis politických institucí, procesů a politického chování, že často přehlíží zásadní vliv, který na formování public policy mají okolní síly". (Dye 1972: 231)
Připomeneme-li si periodizaci vývoje policy analysis,jak byla
představena ve druhé kapitole, pak by závěry dosud popsaných
výzkumů platily pro první fázipolicy analysis,jejíž empirický základ tvořily hlavně národní srovnávací studie prováděné v USA
(Schmidt 1987). Samozřejmě že tyto provokativní teze byly podrobeny kritice a druhá fáze policy analysis zmíněná tvrzení na základě mezinárodně srovnávacích prací oslabila a v zásadě i vyvrátila.
Důležitým výsledkem tohoto sporu je také to, že kvantitativní analýzu již prakticky nelze provádět bez srovnávacího výzkumu policy.
7.3. VÝZNAM POLITICKÝCH PROMĚNNÝCH
ModifIkace teze o "primárním postavení socio-ekonomických struktůr" byla možná proto, že se v řadě dalších prací ukázalo, že všechny
policy outputs nelze vysvětlit stejným způsobem, tj. prostřednictvím daných socio-ekonomických struktur. Především bylo zjištěno, že vysvětlovací hodnota příslušných socio-ekonomických
a politických proměnných se liší podle politické oblasti (policy,
sektoru politiky) a podle doby šetření; vždy podle toho, které proměnné byly zvoleny ajak byly měřeny, byly získány různé výsledky. V závislosti na příslušném zkoumaném cíli byla zvolenajedna
nebo více z následujících socio-ekonomických proměnných: hrubý národní produkt na hlavu, míra inflace, průměrná spotřeba
energie, stupeň urbanizace, podíl závislých zaměstnanců, velikost
MODEL POLITICKÉHO SYSTÉMU: DISKUSE "DOES POLlTICS MATTER'?"
primárního, sekundárního a terciálního sektoru, počet analfabetů,
podíl obyvatel starších 65 let atd. Vliv politické dimenze byl měřen pomocí následujících proměnných: složení vlád (konzervativní
nebo liberální, občanské nebo sociálně demokratické), délka příslušného funkčního období, počet stran zastoupených v parlamentu, stupeň koheze nejdůležitějších politických táborů, stupeň centralizace politických rozhodnutí (federativní nebo centrální stát),
struktura organizovaného zprostředkování zájmů apod. Uvedené
seznamy proměnných samozřejmě nejsou úplné, v nejlepším případě obsahují příklady těch nejpoužívanějších.
Za výsledek diskuse o druhé fázi srovnávacího výzkumu policy
můžeme označit to, že přes překvapivý význam sodo-ekonomických
proměnných nelze opominout samostatnou vysvětlovací hodnotu
politických proměnných. Na základě těchto výsledků pak musí být
výše uvedená otázka "Does politics matter?" modifikována a interpretována spíše v tom smyslu, že bude zjišťováno, prostřednictvím
jakých politických a socio-ekonomických proměnných lze vysvětlit rozdíly ve výkonu vlád v rozvinutých demokraciích. (Schmidt
1982: 15) Velký význam pro rozvoj politologie měl v této souvislosti výzkum politických stran a diskuse "Do parties matter?", která přinesla ve svém důsledku také spíše potvrzení teze o důležitosti
politických proměnných. (Fiala, Strmiska 1998: 124-134)
Třetí, až do současnosti trvající fáze ve výzkumu policy spočívá, pokud to lze na základě dosavadních výsledků zjistit, spíše
v otázce: "Jak a v jaké míře polity a politics určují policies?"
(Schmidt 1987: 190) Jestliže byly dříve vyzdvihovány hlavně rozdíly mezi třemi dimenzemi politiky, v současnosti se vpolicy analysis diskutuje o tom, jak je upravena souhra těchto tří dimenzí, i
když nezávisle na tom zůstává nadále středem zájmupolicy analysis obsahová dimenze politiky. Někteří autoři (např. Czada 1989)
poukazují na to, že policy output je v mnoha studiích v daných
srovnávacíchjednotkách
(zkoumaných zemích), ale zpravidla i ve
zkoumaném čase konstantní, ~. je nominalisticky definovaný. Z obsahového hlediska je to považováno za neudržitelné, jelikož např.
defmice toho, co je v USA označováno jako sociální politika, musí
vypadat jinak než v kontinentálních evropských zemích nebo dokonce ve Skandinávii. Perspektivně se ale výzkum policy musí
také věnovat otázce, v jaké míře se instituce ze své pozice podílejí
na vazbě mezi outputs a inputs, tj. mezi materiálními výsledky
politického jednání a na ně navazujícími aktivitami sodo-ekonomických skupin, politických stran atd" které buďto instituce podporují nebo žádají změnu. (Schubert 1991: 56-59)
Diskuse "Does politics matter?" a z ní vyplývající výzkumy
založené na myšlence "input-output" modelu politického systému
sehrály nejen významnou iniciační roli pro rozvoj politologického
empirického bádání a precizaci polito logických teorií, ale přinesly
také cenné výsledky, které pomohly lépe pochopit fungování politických systémů v moderních demokraciích.
POLITICKÉ ARÉNY:
TYPY DEMOKRATICKYCH SYSTEMU
A TYPY POLICY
,
,
o
Za "učebnicový" příklad využití koncepce politických arén ve výzkumné praxi je považována průkopnická studie z roku 1977, kterou vypracovali B. Guy Peters, John C. Doughtie a M. Kathleen
McCulloch (dále Peters a kol). Autoři ve své výzkumné práci zjišťovali vztah mezi různými typy demokratických systémů a různými typy politiky (arénami). Vych<ízeli z deskriptivní a kvantitativní
analýzy empirických dat a z předchozí polito logické diskuse, tedy
z kombinace metod často používaných v tomto druhu výzkumu
policy. Jejich hlavní zájem se soustředil na vztah mezi strukturálními znaky politických systémů a politickými strategiemi typickými pro příslušný systém. Zatímco T. Lowi a R. H. Salisbury
aplikovali svoje práce opolicy hlavně v kontextu USA, Peters a kol.
byli přesvědčeni, že typologie modelu arén může být smysluplně
použita také pro mezinárodní srovnávání.
Základemjejich analýzy ovšem není jen Lowiho matrice čtyř arén
policy. Autoři na ni sice navazují, ale vytvářejí spíše syntézu dvou,
navzájem se doplňujících typologií: (1.) typologie demokratických
politických systémů a (2.) typologie policy arén.
První z těchto typologií převzali od Arenda Lijpharta (1968),
který v behavioralistické tradici navrhl matrici se čtyřmi různými
typy demokratických systémů. V závislosti na stupni konkurence,
resp. soudržnosti politických elit a homogenity, resp. fragmentalizace politické kultury identifikoval následující typy: (a.) depolitizovaná demokracie, (b.) konkordantní demokracie (v originále
consociational democracy, na později vymezený rozdíl mezi konkordantní a konsociační demokracií není v tomto jednoduchém
schematu brán zřetel), (c.) centripetální demokracie, (d.) centrifugální demokracie. Při poměrně vysokém stupni soudržnosti politických elit a vysoké homogenitě politické kultury vzniká depolitizovaná demokracie; při kompetitivních (soutěživých, soutěžících)
politických elitách a fragmentalizované kultuře vzniká decentralizující se demokracie. Lijphart původně zamýšlel spojením sociologických proměnných (fragmentalizace politických elit, resp. obyvatelstva) vysvětlit fenomén politické stability nebo nestability, resp.
snažil se o určení politických typů demokracie. Peters a kol. tuto
typologii převzali, avšak se záměrem zjjstit, zda se hodí pro jejich
vlastní ústřední téma.
Druhá použitá typologie vycházela z prací R. H. Salisburyho,
který sestavil matrici pro čtyři policy arény, jejíž parametry mohou tvořit jednak požadavky určené politickými zájmy (politický
input), jednak politický rozhodovací systém (buďto integrovaný
nebo fragmentalizovaný).
Podle kombinace těchto dvou parametrů, které mohou mít dvojí hodnotu, dostaneme čtyři typy politiky: (a.) distributivní, (b.) redistributivní, (c.) regulativní a (d.)
samoregulativní.
Peters a kol. uvádějí, že tyto dvě typologie byly sice vytvořeny
s různými záměry, ale lze je dobře srovnávat a integrovat v rámci
jejich hlavního výzkumného tématu. Jejich syntézaje znázorněna
v následující tabulce:
MODERNÍ ANALÝZA POLITIKY
INPUT BEHAVIOR
integrated
O
E
es
fragmented
depoliticized
democracy;
consociational
democracy;
redistribution
regulation
centripetal
democracy;
centrifuga I
democracy;
self-regulation
distribution
integrated
lY
S S
IT
OE
NM
A
L
fragmented
Autoři vytvořili prostřednictvím této integrované typologie hypotézu, že určité rysy politických systémů mají vztah k určitým
typům politiky. Jinými slovy, že určité politické systémy upřednostňují zcela určité typy politiky. To samozřejmě neznamená, že
konkrétní politický systém používá výhradně jen jeden typ politiky, naopak platí, že všechny politické systémy musí používat kombinaci všech typů politiky. Při empirické kontrole však musí být
zjistitelná jednoznačná souvztažnost mezi příslušným politickým
systémem a typem politiky.
Peters a kol. dávali v tomto případě přednost deskriptivní (kvalitativní) analýze. Jako příklad, který se empiricky blíží typu depolitizované demokracie, zvolili Švédsko. Vytvořili hypotézu, že ve
Švédsku je podíl redistributivní politiky mnohem větší než v jiných zemích. Francii zvolili autoři za příklad typu centrifugální
demokracie, protože v tomto státě předpokládali vyšší podíl distributivní politiky než ve srovnatelných zemích. Jako příklad konkordantního politického systému, ve kterém se předpokládá vysoký podíl regulativní politiky, je v jejich studii uváděno Nizozemí.
Konečně poslední příklad, centripetální demokracii s vyšším podílem samoregulativní politiky, zastupuje Velká Británie.
Jistě nemá smysl vysvětlovat všechny podrobnosti sledovaného
výzkumu. Způsob vedení argumentace zde bude proto ukázán pouze na příkladě jedné buňky výše uvedené matrice, a sice na příkladě "švédské redistributivní politiky". Autoři nejprve vysvětlují,
proč je na základě politologické literatury přípustné mluvit o depolitizované demokracii ve Švédsku'. Musí být vysvětleno, že pojem
"depolitizovaný" zde nelze chápat v běžném smyslu, vždyť Švédsko
má velmi aktivní politický život. Depolitizovaný se zde vztahuje
na vysokou míru kooperace a schopnosti dosáhnout kompromisu
v rámci politického boje ve Švédsku, který je však spíše mírný
(výzkum je ze 70. let). Autoři si to vysvětlují poměrně integrovanou strukturou elit této země a poměrně integrovaným souborem
socio-ekonomických požadavků na tyto elity. (U této argumentace
jasně vidíme, jak autoři spojili Lijphartovu dimenzi, totiž homogenitu elit, s příslušnou dimenzí své typologie, tj. integrovaným input behavior.)
Další tři typy systémů Peters a kol. převzali analogickým způsobem, tj. opatřené specifickými definicemi. Autoři poukázali na
to; že Švédsko je vnímáno veřejností a tiskem j ako typický příklad
země s redistributivní politikou. Tento argument je však sám o sobě
ve vědeckém kontextu nedostatečný; proto vytvořili indikátory, s jejichž pomocí lze redistributivní politiku měřit. Podle jejich názoru
se redistributivní politika vyznačuje zvláště (a.) vysokým podílem
daní z příjmů na celkovém státním příjmu, (b.) vysokým podílem
sociálních dávek a (c.) vysokým podílem výdajů na zdravotnictví
z celkových státních výdajů. Kromě toho vypočítali (d.) statistickou míru koncentrace (Gini-index) pro měření nerovnoměrnosti
příjmů. Dále vyšetřovali ještě celou řadu dalších indikátorů vztahujících se k redistributivní politice, což bylo nutné proto, aby
POLITICKÉ ARÉNY: TYPY DEMOKRATICKÝCH SYSTÉMŮ A TYPY POLICY
mohlo být ukázáno, že Švédsko vykazuje vysoké hodnoty ohledně
redistributivní politiky a naopak nízké u jiných typů politiky. I bez
uvádění dalších podrobností je zřejmé, že Peters a kol. v tomto
konkrétním případě dokázali, že typ "depolitizované demokracie"
vykazuje značnou převahu redistributivní politiky na rozdíl odjiných typů politiky.
V dalších třech případech své výchozí matrice postupovali autoři analogicky jako v uvedeném příkladě. Na základě deskriptivní
analýzy došli k dílčímu výsledku, že je jednak možné a smysluplné
používat typologii, určenou původně pro vnitrostátní problematiku, pro mezinárodní srovnávání, a také ukázali, že dosud zpracovaná kvalitativní empirická zjištění zcela jasně dokazují existenci
vztahu mezi znaky politických systémů a typem politiky, kterou
tyto systémy upřednostňují.
Ze zvoleného deskriptivního postupu a z něho plynoucího dílčího výsledku jasně vyplývá pozitivní argumentace autorů, tzn.
argumentace podporující původní teoretický model. Tento postup
je přípustný, jelikož zde zatím nejde o prověření hypotéz v přísně
vědeckém smyslu, ale nejprve o snahu najít důkaz pro přípustnost
takových předpokladů. Poté musí následovat alespoň předběžné
prověření hypotéz, které je prováděno v druhé části interpretované
studie.
8.3. VZTAH MEZI TYPEM POLITICKÉHO SYSTÉMU
A TYPEM PREFEROVANÉ POLICY
Základem následné kvantitativní analýzy jsou statistická data z 21
států s rozvinutou demokracií; toto omezení bylo zvoleno, aby i při
jejich odlišnostech byla zajištěna určitá míra ekonomické, politické a sociální srovnatelnosti. Těchto 21 států bylo analogicky podle
právě uvedeného příkladu a na základě příslušné literatury přiřazeno ke čtyřem typům politických systémů: k "depolitizovaným
demokraciím" bylo přiřazeno Švédsko, Norsko, Dánsko, Island
a Finsko; ke "konkordantním demokraciím" Nizozemí, Belgie,
Švýcarsko, Rakousko, Lucembursko a Kanada; k "centripetálním demokraciím" USA, Velká Británie, SRN, Austrálie, Nový
Zéland, Irsko a Izrael; k "centrifugálním demokraciím" Francie,
Itálie a Japonsko.
Kromě toho byly, jak je uvedeno výše na příkladu redistributivní politiky, určeny příslušné indikátory pro distributivní, regulativní a samoregulativní politiku. Např. u typu ,,regulativní politiky"
(autoři vycházejí z hypotézy, že konkordantní demokracie vykazují příznačně vyšší podíl regulativní politiky než ostatní tři politické
systémy) použili autoři pro měření tyto indikátory: (a.) počet úředníků, (b.) počet policistů na hlavu obyvatelstva, (c.) indikátor pro
určení stupně indikativního plánování a (d.) výdaje na hospodářské plánování jako procento z celkových státních výdajů. Autoři
zdůrazňují zvláště tO,jakje těžké najít vhodné kvantitativně měřitelné proměnné. Může být např. počet policistů v určité zemi indikátorem pro rozsah regulativní politiky? Jsou kontrola a bezpečnost,
domény policie, ústředním obsahem regulativní politiky? Může
být případně určen rozsah regulativní politiky v některé zemi pomocí počtu zákonů a nařízení? Při porovnání typu konkordantní
demokracie s ostatními třemi typy systémů se ukázalo, že pouze
dva ze čtyř indikátorů (a., c.) zde vykazují statisticky signifikantní
diferenci. Tyto dva indikátory však považují autoři za důležité.
Proto byli Peters a kol. přesvědčeni, že nalezli alespoň mírnou
podporu své hypotézy, že konkordantní demokracie vykazuje vyšší podíl regulativní politiky.
Při disagregovaném hodnocení, budeme-li vyšetřovat rozdíly
mezi typem "konkordantní demokracie" a ostatními třemi typy, je
nápadné, že mohou být zjištěny signifikantní rozdíly i vůči "centripetální" a "centrifugální demokracii". K typu "depolitizované demokracie" se však žádné signifikantní rozdíly nevztahují, a toto
zjištění vyplývá také ze zkoumání ostatních typů politiky. Autoři
proto došli k závěru, že nelze zjistit žádný jednoznačný rozdíl mezi
konkordantní a depolitizovanou demokracií. Místo dosud používaných čtyř různých kombinací typů demokracie a typů politiky
může být nyní podle jejich empiricky ověřeného názoru rozlišováno
pouze mezi centripetálním, centrifugálním a třetím typem, který
zahrnuje konkordantní a depolitizovanou demokracii. Peters, Doughtie a McCulloch považovali po tomto prvním šetření svoji tezi
za více méně potvrzenou. Platí to jak pro principiální přenosnost
modelu arén na mezinárodní srovnávací výzkum, tak také pro vztah
mezi typy politických systémů, politics, a politickým outputem,
policies. Peters a kol. uzavřeli svůj příspěvek s upozorněním, že
ačkoliv jejich práce pomohla o něco lépe strukturovat tzv. 'blcickbox "
bude v budoucnosti nutné podrobněji zkoumat především vztah
mezi politickým procesem apolicy outcome. (Peters et al. 1977)
Závěrem se musíme ještě jednou vrátit ke vztahu mezi uvedeným
příkladem a koncepcí politických arén. Jak j sme viděli, vypracoval
Lowi čtyři základní typy policy, vyznačil odpovídající politické
arény a formuloval tezi: 'policy determines politics '. Během vědeckého zpracování Lowiho námětu bylo od tohoto, příliš vyhroceného tvrzení ustoupeno. Peters a kol. ve své práci pouze zjistili, že
existuje vztah mezi typy politických systémů a politickým outputem
těchto systémů, konkrétněji, že určité typy systémů volí signifikantně častěji určité policies. Jistě nelze popřít, že obsah politik
má zpětný účinek na proces politického zpracování a řešení problému, jak to postuloval Lowi. Systematický vědecký vztah musí
být však teprve nalezen. Myšlenka a koncepce politických arén
jsou zatím ve výzkumu politických polí zpravidla odděleny od svého teoretického vztažného rámce a používány pouze pojmově nebo
jako jednoduchý kategorizační systém. (Schubert 1991: 62-68)
POLITICKÝ
CYKLUS:
,
,
",
POLITICKE PLANOV ANI, VYZKUM
IMPLEMENTACE A EVALUACE
Příklady využití modelu politického cyklu (policy cycle) ve výzkumu policy analysis můžeme začít konstatováním, že sám vývoj
analýzy policy probíhal ve výzkumném (nikoliv politickém) cyklu,
který odpovídal různým politickým konjunkturám a provázely ho
mnohé omyly, na jejichž základě se těžiště zájmů vpolicy analysis
proměňovalo. Jak zde již bylo zmíněno, můžeme pro vývojpolicy
analysis např. v SRN určit přinejmenším tři typické periody: (a.)
fázi "aktivní politiky", ve které se policy analysis soustředila na
politické plánování, (b.) selhání politického plánování, jež bylo
vědecky vyjádřeno v konjunktuře výzkumu implementace, a na
něj navazující (c.) fáze výzkumu evaluace. Právě na německém
případu je dobře vidět propojení praktické vědy o politice s politickou praxí a výhody, ale především úskalí tohoto vzájemného vztahu. Současně si ale na příkladech z období, kdy se politologie pokoušela v rámci politického plánování ovlivňovat politiku, i z následujících fází, kdy se policy analysis soustředila na výzkum implementace a evaluace, můžeme ukázat některé podstatné zásady,
jež musí být při výzkumné aplikaci perspektivy politického (policy) cyklu respektovány.
POLITICKÉ PLÁNOVÁNí, VÝZKUM IMPLEMENTACE A EVALUACE
Jak zde již bylo naznačeno, spadají počátky rozvoje policy analysis v Německu zhruba do konce šedesátých let, což je období,
v němž se také začíná prosazovat tzv. politické plánování. Předchozí úspěšná a rychlá obnova a "hospodářský zázrak" poválečného Německa založený na respektování liberálních zásad vycházely z přesvědčení, že aktivní státní strategie a politické zásahy
jsou neúčelné a zbytečné. Tato základní politická orientace se změnila po první vážnější krizi (v období "velké koalice") a zvláště
pak při vzniku sociálně-liberální vlády v roce 1969. V tehdej ších
představách se z pasivního státu zajišťujícího jen pořádek měl ve
spojení s rozsáhlými reformními představami vyvinout aktivní stát
zajišťující "sociální blahobyt". Reformy v tomto sociálním státě
předpokládaly aktivní politické řízení a také myšlenkovou anticipaci budoucího vývoje. Aby mohly být reformy provedeny, muse. ly být definovány vztahy mezi účelem a prostředky, musely být
odhadnuty důsledky a vedlejší důsledky: jinými slovy, začalo být
prováděno politické plánování. (Přestože mělo politické plánování
v západoevropských zemích některé shodné vnější příznaky s pláno;.
váním v komunistických zemích, nelze tyto - kvantitativně i kvali~
tativně odlišné procesy - srovnávat~)
Pro ,,nové úkoly" státní administrativy, zvláště pro nutnou reformu dosavadních struktur a postupů, byla na spolkové úrovni
zřízena "Plánovací skupina pro vládní a správní reformu" při spolkovém ministerstvu vnitra. Tato plánovací skupina měla, poprvé
v takovém měřítku a v takové intenzitě, velký počet vědeckých
poradců a znalců (pro otázky sociální, politické a správní) a přispívala tak ke kontaktům mezi vědou a praxí. Plánování v raném stadiu
tohoto reformního procesu znamenalo spíše zlepšení prognózovacích a koordinačních kapacit, přičemž koordinační funkce byla přiřčena hlavně úřadu spolkového kancléře. Později zde bylo zřízeno
přímo plánovací oddělení, rozvinulo se střednědobé a dlouhodobé
plánování se zapojením jednotlivých zemí. Od roku 1967 bylo na
základě zákona o stabilitě a růstu a za pomoci ekonomických vědeckých institutů budováno celohospodářské rámcové plánování,
bylo zavedeno finanční plánování a střednědobé finanční plánování a bylo rovněž prováděno personální a strukturální plánování,
máme-li jako příklady jmenovat pouze několik z těchto četných
a rozrůstajících se aktivit.
Hlavním cílem těchto snah bylo jednak "zajistit a rozšířit prostor pro činnost vlády a státní správy jednající v prostředí stále
komplexnějšího okolí", a jednak "zvýšit racionalitu politicko-administrativního rozhodovacího procesu". (Bruder 1985: 770) Jak
už bylo řečeno, ústřední motiv představovala myšlenka využít vědy
a vědeckých poznatků v politice a státní správě, především v politických reformách, a politiku celkově "zvěcnit", "zracionálnit"
a provádět "profesionálněji". Změna vlády v SRN, ale i celkové
klima ve společnosti znamenaly pro tyto snahy hnací sílu a u části
společnosti a politicko-intelektuální elity se tak vytvořila reformní
a plánovací euforie. Avšak podle převládajícího názoru nejen principielních kritiků, ale i všech zúčastněných mělo politjcké plánování v SRN jen velmi skromný výsledek a původní velmi rozsáhlé
a integrujícím způsobem založené plánovací úmysly ztroskotaly.
Dobrý příklad pro právě vylíčeno u fázi rozsáhlého politického
plánování nám může poskytnout plánování vzdělání a vzdělávací
politiky (Rau/Wordelmann 1980). Oblast vzdělání ve federativním
systému SRN spadá jako součást kultury do správy jednotlivých
. zemí (čI. 30 a 70, odst. 1 Zákl. zák.). Tato principiální autonomie
zemí byla od doby vzniku spolkové republiky podporována institucemi, které se více méně úspěšně snažily alespoň koordinovat
vzdělávací politiku na celostátní úrovni. Jedním z těchto grémiíje
"Stálá konference zemských ministrů kultury v SRN", založená už
roku 1948; dalším je Vědecká rada založená v roce 1957, ve které
spolupracují Spolek (federace) a jednotlivé země. Až do začátku
sedmdesátých let nebyl vzdělávací systém zasažen politickým plánováním a rovněž vítězné mocnosti se po skončení války zřekly
možnosti zavést ve vzdělávání v západní části Německa "nový
řád", takže mohl být restaurován starý třístupňový školní systém:
MODERNÍ ANALÝZA POLITIKY
národní škola - reálná škola - gymnázium. Analogicky to platilo
i pro oblast vysokého školství s tím důsledkem, že obnova školství
"probíhala bez působení ekonomických a politických, vzdělání se
týkajících krizí". (Rau/Wordelmann 1980: 47)
Tato situace se změnila, když se v rychle expandujícím hospodářství výrazně projevil nedostatek vzdělaných a vysoce kvalifikovaných zaměstnanců a byly předvídány velmi nepříjemné účinky
na budoucí možnosti hospodářského růstu a hlavně na schopnost
mezinárodní konkurence německého hospodářství. Stav německé
vzdělanosti byl od té chvíle silně politizován, což vedlo v roce
1965 k založení Německé rady pro vzdělání, v níž měly Spolek
a země vypracovat společně plány a požadavky na rozvoj, propočítat odpovídající finanční náklady a předložit další doporučení
týkající se hlavně dlouhodobého plánování. Vnitřní spory ovšem
v roce 1975 vedly k rozpuštění tohoto grémia. Mezitím však republika a země zřídily plánovací oddělení na ministerstvech kultury, vědy a ostatních ministerstvech, celou řadu výzkumných ústavů, projektů a institucí. Z nejvýznamnějšícbje
nutno zmínit projekt "Rozvoj a zakládání vědeckých vysokých škol" ("Aus- und
Neubau wissenschaftlicher Hochschulen"), který přinesl výraznou
změnu v tom, že do oblasti, která byla původně v kompetenci zemí,
byl v důsledku nedostatku finančních prostředků zapojen Spolek
(změna ústavy, čI. 9la a 9lb). Byl také zřízen "Plánovací výbor pro
stavbu vysokých škol", který tvořili spolkoví a zemští ministři pro
vzdělání a vědu, jakož i spolkový ministr financí. Úkolem výboru
bylo sestavit roční rámcové plány pro koordinovaný vývoj ve výstavbě vysokých škol, v zajišťování kapacit a v přístupu na vysoké školy.
V rámci takto prováděného společného politického plánování federace a jednotlivých zemí zaznamenalo školství v SRN rozvoj a rekonstrukci především v oblasti terciálního vzdělávání, což bylo
umožněno hlavně silnou mobilizací spolkových fmančních prostředků. Jako další opatření k prohloubení této spolupráce byla v roce
1970 zřízena "Spolková a zemská komise pro plánování vzdělávání", jež měla vytvořit dlouhodobé rámcové plány pro rozsáhlejší
reformy a kromě toho zajistit odpovídající finanční prostředky.
POLITICKÉ PLÁNOV ÁNÍ, VÝZKUM IMPLEMENTACE A EVALUACE
Podíváme-li se ovšem na výsledky politického plánování a na
přínos vědeckých poznatků pro politickou realitu v této policy
(vzdělávací politika), zjistíme, že celé úsilí skončilo nejen neúspěchem, ale přineslo i některé negativní momenty. Zajeden z nichje
jistě možno považovat skutečnost, že původní federalismus v kultuře byl podroben silné centralizaci, což se projevilo i ve schváleném vysokoškolském zákoně. Důsledkem bylo nejen značné porušení vysokoškolské autonomie, ale z důvodu různých politický~h
konstelací v republice a v jednotlivých spolkových zemích také
znatelná polarizace mezi všemi aktéry, skupinami a stranami zúčastněnými na provádění reformy. Celá reforma uvízla v houštině
kvantitativních, částečně chybných údajů a pro kvalitativní reformu nebylo možno dosáhnout mezi aktéry kqnsenzu.
Na závěr výkladu o vzdělávací reformě, která je zde uvedena
jako příklad politického plánování, můžeme konstatovat, že velký
počet zúčastněných aktérů, jejich občas velmi divergentní politické a věcné představy a příliš ambiciózní plány hlavního aktéra,
Spolku, měly za následek hlavně politickou centralizaci těchto~reformních snah. Nebyly přijaty spolkovými zeměmi jakožto nositeli
kulturní svrchovanosti, a proto "zůstala na pořadu jednání" pouze
kvantitativní stránka vzdělávací reformy. Původní cíl, reformovat
německé školství na základě existujících humanistických vzdělávacích ideálů a v souladu s novými požadavky otevřené demokratické, technologicky a hospodářsky expandující společnosti, tedy
cíl reformovat školství především kvalitativně, se nezdařil a spíše
byla posílena tendence k vytvoření centralistických, byrokratických a realitě vzdálených struktur. (Schubert 1991: 79-81)
Uvedený příklad je dobrou ilustrací toho, jak celkově skončila
plánovací euforie šedesátých a sedmdesátých let a představa, že
lze politiku centrálně plánovat a řídit za pomocí vědeckých poznatků. Tato praktická zkušenost měla samozřejmě zpětný vliv na
politickou vědu a přímo na vývoj policy analysis, v níž začalo být
jasné, že tento model prakticky orientované vědy a propojení vědy
s "politikou" ve formě politického plánování je neudržitelný a vede
jak pro vědu, tak pro politiku do slepé uličky. To samozřejmě
neznamená, že určité, značně redukované formy "politického plánování" nejsou dnes součástí moderních západních demokracií,
ani to, že by propojování politické vědy s praxí bylo diskreditováno ve všech svých umírněných formách.
Neúspěch s politickým plánováním obrátil pozornost vědců pracujících na bázi policy analysis k otázce, za jakých okolností je vlastně možno politické úmysly realizovat a proč mnohé politické programy v praxi selhávají, tedy k výzkumu implementace. Možná, že
to bude znít banálně, ale pro implementaci politických programů
a tím také pro výzkum implementace má ústřední (definiční) význam to, že politické cíle vytvářejí nejprve politici, zpravidla vlády nebo zákonodárci, a pak se je snaží realizovat prostřednictvím
praktické státní činnosti a "převést" je do jednání státu. Hlavním
východiskem je tento postup proto, že výzkum implementace je
přizpůsoben přesně této oblasti, tj. realizaci, provádění či výkonu
politických programů státem, prostřednictvím jednání státu. Jinými slovy jde při výzkumu· implementace o rozpoznání určité
"pravidelnosti v souhře a v souvislostech mezi některými znaky
programů (...) implementační strukturou (...) a polem adresátů".
(Wollmann 1985: 355) Ústřední otázkou výzkumu implementace
proto je, zda a do jaké míry mohou být politické intence realizovány. Navíc se nejedná o jakékoliv intence, ale o konkrétní intence, tzn. cíle manifestované v politických programech, jež mají být
realizovány politicko-administrativní cestou. Typické jsou zde reformní projekty, které se snaží změnit existující situaci s poměrně
jasně stanoveným cílem.
Vzhledem k velmi praktické orientaci výzkumu implementace
je třeba říci, že v politické realitě většinou neexistují politické programy jako konkrétní popsatelné jednotky, např. ve formě jednoho
přesného zákona. Politické programy jsou častěji spíše (re)konstruovány ex post a proto jsou defmovány všeobecnějijako ,,komplex
navzájem souvisejících opatření" (Windhoff-Héritier 1980: 4). Základem zde bývájeden nebo více zákonů nebo částí zákonů shrnutých podle obsahového (přesněji programového) hlediska. Mohou
to však také být vyhlášení politických záměrů (programových prohlášení) ajeden zákon nebo některá část nebo části rozsáhlejšího zákona ve spojení např. s příslušnými právními ustanoveními
a speciálními nařízeními státní správy.
Tento vztah může být vysvětlen na příkladě územně plánovací
politiky, jejíž politická intence by kupříkladu spočívala ve vytvoření přibližně srovnatelných životních podmínek v městských aglomeracích a na venkovské periferii. Územně plánovací politice by
tedy byla přiřazena určitá profi1ová funkce, která by soustředila
politiku všech příslušných sektorů, např. výstavby komunikací,
vysokých škol, bytové výstavby atd. pod výše uvedeným hlavním
společným cílem. Politika v jednotlivých sektorech by musela být
koordinována z časového, odborného a obsahového hlediska, a to
na různých státních úrovních (např. spolek, země, obec) a mezi
státními a soukromými činiteli. Územně plánovací instance by měly
v různé míře, od poradenství až po provádění, vliv na koordinaci
a stanovení z něho vyplývajících opatření a nástrojů, např. urbanistického a detailního územního plánování.
Tento příklad ukazuje, že konkretizace toho, co má být ve výzkumu implementace označeno jako územně plánovací politika,
samo o sobě vyžaduje určitý výzkum. Dále z popsaného vztahu
vyplývá, že již stanovení toho, co má být analyzováno jako politický program, je pro výzkum implementace konstitutivní. Z tohoto
zjištění je potom j ednak určen cíl výzkumu implementace, jednak
se ale i samotný program, kterýje jeho základem, stává měřítkem
empirické analýzy. Pro výzkum implementace to znamená, že zprav idIa nemůže používat abstraktní měřítka, ale musí sáhnout k relativní měřítkům vyplývajícím z výzkumných souvislostí.
Při realizaci programu můžeme rozlišit minimálně dva stupně
implementace: 1. První je rovina (politického) řízení realizačních
subjektů, zpravidla státních úřadů, státní správy a úředníků, prostřednictvím vlády nebo zákonodárců, přičemž důležitým výsledkem
POLITICKÉ PLÁNOVÁNÍ, VÝZKUM IMPLEMENTACE A EVALUACE
výzkumu implementace je to, že toto politické řízení není chápáno
jenjako udělování a plnění příkazů, ale musí být definováno spíše
jako velmi široké "působení s úmyslem formovat". (Mayntz 1980:
5) 2. Druhý stupeň implementace tvoří rovina prosazování programu, resp. opatření vůči adresátům prostřednictvím státní správy.
Na různých státních úrovních se možnost ovlivňování, ale také
stanovování cílů jak státní správy, tak socio-ekonomických zájmových skupin může značně lišit. Při implementaci politických
programů je třeba dbát hlavně na tři skupiny ovlivňujících faktorů:
1. na zvláštnosti programu, 2. na charakter prováděcích instancí
a 3. na vlastnosti (znaky) skupiny adresátů. Programové cíle mohou být např. ve vztahu k programové struktuře formulovány jen
vágně nebo naopak velmi konkrétně, může být stanovena hierarchie cílů, avšak tyto cíle mohou být v praxi formulovány tak, že si
navzájem částečně odporují apod. Rozsah programů se může velmi lišit časově, prostorově a věcně. Rovněž stupeň konkretizace
programových obsahů může být různě otevřený, např. v procesech
učení a přizpůsobování se při realizaci programů.
Stupeň konkretizace politických problémů určuje také prostor
pro sestavování prováděcích instancí, většinou státních. Výsledkem výzkumu implementace je už takové zjištění, že se v praxi
velmi zřídka vyskytujíjasné hierarchické vztahy a prakticky chybí
vztahy k autoritám. (Mayntz a kol 1978) To platí na jedné straně ve
vztahu mezi zúčastněnými státními aktéry, zvláště když existuje
v konkrétním případě jasný hierarchický řád. Na druhé straně je
toto tvrzení platné také pro častý případ, kdy politické programy
implementují nestátní aktéři, jako např. (sociální) sdružení apod.
Bylo ostatně také zjištěno, že je rozdíl v tom, jestli provádění politického programu má na starosti stejný úřad (ministerstvo), který
také připravoval schválení příslušného zákona, nebo zda se jiný
úřad ujme operacinalizace až v samotném průběhu realizace, např.
v některých zemích vzhledem k federalismu a z něj vyplývajícímu
rozdělení kompetencí apod. Vlastní zájmy implementačního úřadu
mohou mít na konkretizaci a realizaci politických-programů velký
vliv. (srov. Dahme a kol. 1980)
Závěrem můžeme konstatovat, že v průběhu výzkumného procesu bylo ustoupeno od počátečního izolovaného posuzování
implementační fáze a od souhrnné teoretické perspektivy řízení,
především hlavně od hledání implementační teorie. Výzkum implementace se jako obzvláště užitečný naopak projevil ve vztahu
ke koncepčnímu a metodologickému obnovení výzkumu státní správy v rámci analýz restrikcí při prosazování politických programů.
(Schubert 1991: 82-84)
Jestliže jsme vývoj výzkumupolicy představili na německém příkladě ve formě na sebe navazujících a časově rozdílných fází,
neznamená to, že realita probíhala rovněž takto schematicky. Hodnocení politik, tedy evaluace prováděná na vědeckém základě a nikoliv pouze politicky, mělo vždy svůj význam. Avšak od konce
sedmdesátých let se evaluace v rámci moderního výzkumu policy
analysis stávala stále důležitější. Navzdory tomuto vývoji je však
i dnes výjimkou, když zúčastnění aktéři, zvláště příslušníci politicko-administrativního systému, zpřístupní politické programy nebo
opatření pro evaluaci nebo dokonce sami o evaluaci požádají.
Evaluační výzkum má za cíl zjistit (pomocí vědeckých metod)
efektivitu a eficienci programu. Efektivita je obecně definována
jako stupeň dosažení cíle a odpovídá na otázku, do jaké míry byl
realizován cíl programu. Eficience všeobecně představuje vztah
mezi náklady a užitkem určitého programu nebo opatření. Z těchto
definic vyplývá, že evaluace se zpravidla orientuje na více méně
konkrétně definované cíle příslušných zkoumaných programů a nikoliv na abstraktní cíle. Evaluace však musí také zkoumat implementaci a účinnost programu, aby mohla přinést informace o příčinách a důvodech zjištěných účinků. Úkolem evaluační studie je
tedy: ,,1. prověřit účinnost programu vzhledem k cíli a 2. zjistit
případné problémy a navrhnout modifikace při formování a vytváření programu". (Lehner a kol. 1989: 1-7)
Evaluační studie musí nejprve uvést explicitní a implicitní cíle
programů a jejich vzájemné účinky. Dále musí popsat strategie,
tzn. možnostijednání, druhy intervencí, zdroje a nositele, tj. jednající (úřady nebo skupiny), a zjistit konkrétní opatření a nástroje.
Kromě toho musí být vypracována konkrétní struktura výstavby a
průběhu realizace opatření (implementace). Zde uvedená kritéria
je třeba rovněž zkoumat ve vztahu ke koncepci programu, tj. ke
komponentě "soli" (má, resp. mělo se stát), a ve vztahu k realizaci
programu, tj. ke komponentě "ist" (stalo se). Analýza příslušných
rozdílů mezi veličinami "soli" a "ist" je vlastním předmětem a cílem
evaluace. Abstraktní formulace těchto kritérií je ovšem mnohem
jednodušší než jejich určení v konkrétní praxi.
Jelikož evaluace programu a programových opatření je výzkumný proces, který sám podléhá konkrétním podmínkám, je rovněž
důležité ozřejmit tyto podmínky evaluace. Konkrétně musí být objasněn účel evaluace a zjištěna očekávání různých aktérů, rovněž
mají být předpovězeny očekávané výsledky. K tomu patří i otázka,
do jaké míry a z jakého důvodu musí být počítáno s politickými
restrikcemi. Tato otázka úzce souvisí s dosahem evaluace, hlavně
se zjištěním dimenzí výzkumu a výzkumných otázek. Musí zde být
zjištěny případné obsahové restrikce evaluace a objasněn přístup
ke zkoumanému poli. Musí být doložen stav dosavadního poznání
získaného v praxi a ve výzkumu, a kromě toho musí být vysvětlena
situace, za které byla data a poznatky získávány, což znamená, že
musí být hlavně uvedeno, která data a informace jsou k dispozici
a která musí být ještě obstarána. K tomu patří i údaje o existujících
a použitelných metodách pro získávání a vyhodnocování dat a diskuse o alternativních výzkumných strategiích, které jsou na základě materiálních a nemateriálních zdrojů k dispozici.
Výzkumná strategie a plán evaluačního výzkumu jsou určovány prostřednictvím konkrétních, předem daných cílů evaluace. Ty
zpravidla nejsou orientovány na všeobecné vědecko-teoretické zájmy. To platí i pro vytváření hypotéz, operacionalizaci, určení proměnných a měřících a vyšetřovacích nástrojů, jakož i pro stanovení postupů analýzy. Vědecko-teoretické zájmy jsou zde důležité
jen do té míry, že nesmějí být porušeny standardy, které jsou jimi
stanoveny a kterých lze jejich prostřednictvím dosáhnout. Kontroly
těchto standardů mohou zadavatelé, badatelé a veřejnost dosáhnout tak, že na závěr následuje co nejširší a co nejotevřenější poskytnutí informací a předložení provedené evaluace veřejné, a také
vědecké diskusi. (Schubert 1991: 85-88)
,
, "
POLITICKE SITE:
VÝZKUM SÍTÍ A POLICY ANALYSIS
Další rozvoj policy analysis je spojen, jak už bylo uvedeno, s rozvojem koncepce sociálních a především politických sítí. Na příbuzenský poměr analýzy oblastí politiky a výzkumu sítí (síťových systémů) bylo již mnohokrát poukázáno (Knoke 1990; Kenis/Schneider 1991; Konig 1991; Héritier 1993a). S teoretickým
i praktickým propojením obou přístupů je ovšem spojena řada výzev a problémů, z nichž nejdůležitější se pokusíme představit
v této kapitole.
Analýza policy do centra svého bádání klade jako teoretický koncept především politické aktéry, jejich obsahové zájmy a strategie
k dosažení jejich cílů. "What governments do, why they do it, and
what difference it makes" (Dye 1976) je přitom označováno za
výsledek politických procesů, v nichž nejdůležitějšími prvky jsou
materiální a nemateriální zdroje a politická moc. Zdroje a moc
mají ovšem v politickém procesu nikoli absolutní, ale relativní
význam, což znamená, že je třeba je definovat jako strategickou
kontingenci, závislost na zdrojích, mocenské vztahy atd. Význam
zdrojů a mocenského potenciálu se tedy projevuje teprve v procesech
hlasování, projednávání a prosazování, jak jsou koncipovány ve
formě výměnných a transakčních procesů v přístupech chápajících
politiku jako síťový systém. Správnost této perspektivy je potvrzována tím, že "státní politika je dnes provázána do stále rozvětvenější a hustší sítě transnacionálních a vnitrospolečenských závislostí a vztahů". (Scharpf, 1991 a: 624)
V centru přístupů chápajících politiku jako síť stojí - všeobecně formulováno - relativně všední fenomén: osoby, případně organizace (dále "aktéři") udržují a/nebo hledají vztahy k jiným
individuálním aktérům nebo aktérům ve formě organizací. Z těchto spojení vzniká předivo sociálních, ekonomických nebo politických vztahů - síť. Tato jednoduchá definice, která je velmi blízká
sociální realitě, není v politologickém bádání příliš nová (např.
Reigorotzki 1956), ale po dlouhou dobu jí nebyla věnována velká
pozornost. V aktuálních diskusích však otevírá možnosti nalézt
styčné plochy s množstvím teorií a koncepcí, které se pokoušejí
(1.) vysvětlit (a.) individuální chování nebo chování organizací,
případně (b.) dané politické výsledky, přičemž struktura sítě je
zde považována za východisko (vysvětlovací perspektiva), nebo
(2.) najít funkGně přiměřený vzor struktury pro (a.) žádoucí chování aktérů, případně (h.) pro dosažení požadovaného výsledku (instrumentální pohled).
Z dosud uvedených výchozích tezíje vidět, že to, co mají analýzapolicy a výzkum sítí společné, nespočívá pouze v banální okolnosti, že mohou být zaměřeny na jeden a tentýž předmět výzkumu.
Policy analysis a koncepce sítí mohou navíc přispět k formulování
teorie "produkce politiky", jejíž kontury se - jak se zdá - začínají
v aktuálním polito logickém bádání rýsovat. (srv. Cerny 1990) Objevují se např. pokusy vyvinout z tradičních dílčích oblastí, jako je
výzkum v oblasti zprostředkování zájmů a zájmových skupin nebo
příbuzný výzkum v oblasti federalismu a "propojování" politiky,
další systematický přístup k pochopení "policy making".
Vztah mezi analýzou oblastí politiky a výzkumem systému sítí
se dá zjednodušeně vyjádřit v následujícím schématu:
POLITICKÉ SÍTĚ: VÝZKUM SÍTÍ A POLICY ANALYSIS
Obr. 15: Vztah závislé/nezávislé
proměnné ve výzkumu sítí a policy
analysis
budeme v tomto výkladu dále pokračovat, je nezbytné, abychom si
více přiblížili některé polito logické souvislosti výzkumů, které se
momentálně zabývají politikou z hlediska koncepce sítí.
nezávislá proměnná
závislá proměnná
Výzkum sítí
chován í/strategie
f
o
r
daná
měnitelná
obsahy politiky!
výsledky
moc/pozice!
zdroje
struktury
zájmy/
instituce
chováni
m
Policy
analysis
konkrétní obsahy!
výsledky
á
I
n
í
Z tohoto schematického vyjádření vyplývá, že ve výzkumu sítí
jde především o empirickou (re )konstrukci a analýzu relací mezi
aktéry, zatímco proměnné zabývající se analýzoupolicy slouží spíše nominálnímu vymezení předmětu výzkumu. Na druhé straně je
zřejmé, že struktury a instituce - které jsou z pohledu analýzy policy spíše předpokládány jako formální a dané - jsou ve výzkumu
sítí nahrazeny proměnnými jako moc, pozice a zdroje. Toto schematické podání neplatí absolutně a v jednotlivých případech možná neplatí vůbec; zde nicméně slouží k upozornění na to, že obě
perspektivy mají částečný přesah, ale také své autonomní oblastí.
Omezenost této analyticko-metodické systematizace je ovšem zřejmá, když zaujmeme bezprostřední perspektivu aktéra: z tohoto pohledu se dají aktuální zájmy a požadované obsahy od sebe odlišovat stejně tak málo jako obsahy (cíle) politiky od strategického
chování. Objektivní perspektiva "jestliže-potom" (wenn-dann)
ustupuje před subjektivní perspektivou "aby" (um-zu). To znamená, že obsahy (výstupy), o něž se usiluje, jsou formulovány v závislosti na daných možnostech (např. z důvodu mocenské pozice),
stejně jako je souběžně činěn pokus přebudovat "dané možnosti"
tak, aby bylo možno usilovat o dosažení jiných (třeba dalekosáhlejších) politických cílů. Obě perspektivy ,jestliže-potom" a "aby"
je ovšem možno spojit a vztáhnout pod pojempolicy network. Než
Obsáhlá a stále narůstající "produkce" politiky v moderních demokraciích předpokládá zpracování rozmanitých politických zájmů
a věcných argumentů při splnění dvou klíčových podmínek: za
prvé je třeba při nalézání politického rozhodnutí dbát na demokratické principy a postupy a za druhé je nezbytná transparentní
(co nejvíce je to možné), z formálně-právního hlediska bezchybná
a především efektivní a eficientní příprava a implementace politických rozhodnutí. Politika je tudíž normativně závislá na daných
institucionálních podmínkách, vzorech politického řádu a samozřejmě na výsledku politické soutěže. Konkrétní, pozitivní utváření politiky, tj. vlastní "produkce" politiky, kromě toho ještě závisí
na konkrétních výkonech a obecné výkonnosti politicko-administrativního aparátu jako celku. (srv. Cerny 1990)
V těchto souvislostech je zřejmé, že způsob a rozsah konkrétního utváření politiky je zpravidla výsledkem dalekosáhlých procesů hlasování a kooperace, jež přesahují politické strany a zájmy
a rozprostírají se ve více politických rovinách. Tyto procesy jsou
nutné nejen proto, aby se v jejich rámci vytvářely koalice schopné prosazovat politické cíle, ale slouží především k tomu, aby pomocí politických strategií (typu přizpůsobení se, začlenění apod.)
zvýšily efektivitu a eficienci politických opatření v každodenní
praxi. (např. Holtkamp/Schubert 1993) V těchto procesech zaujímá centrální roli politická administrativa. (Mayntz 1987; Windhoff-Héritier 1987)
Praxe politicko-administrativního zpracování mnohonásobných
zájmových vztahů a politických podmínek má důležité implikace
pro teorii demokracie. Tato praxe, překračující rámec bezprostředních politických většinových a mocenských poměrů, je sice
MODERNÍ ANALÝZA POLITIKY
na jedné straně v souladu s pluralistickou diferenciací moderních
společností a moderních politických systémů (srv. Mayntz 1988),
na straně druhé se řešení, kterých je dosaženo v multilaterálních
procesech projednávání a vyjednávání, nezřídka vyhýbají dodatečné korektuře prováděné příslušným zákonodárcem. Jinými slovy můžeme říci, že politicko-administrativní
procesy vyjednávání
často překrývají ústřední demokratický princip rozhodování většiny. (již mj. Scharpf 1976)
Konzultace a jednání musejí často při "produkci" politiky zohledňovat několik státních rovin (např. EU, federaci, státy, regiony, obce) a zároveň též zpracovávat multilaterální zájmové vztahy
(např. hospodářské, sociální, stranické a resortní zájmy). Proto
udivuje, že k analýze těchto komplexních vztahů byly přístupy,
které politiku explicitně chápou jako systém sítí, vyvinuty teprve
nedávno. V této souvislosti můžeme uvést především dvě oblasti
výzkumu: (1.) oblast vertikálního a horizontálního propojení (propletení) politiky (Politikverflechtung) mezi různými státními jednotkami a rovinami, ministerstvy a úřady, a (2.) oblast (sektorálního) zprostředkování sociálních a ekonomických zájmů prostřednictvím organizací, spolků a jiných společenských uskupení.
(srv. Marin/Mayntz 1991; JordanlSchubert 1992; Scharpf 1991)
V obou oblastech výzkumu stojí v popředí otázka, jak ke konkrétním politickým rozhodnutím dochází ajakjsou přeměňována
v materiální výsledky. Přestože se odpovídajícím způsobem překrývají, lze je vzhledem kjejich referencím jednoznačně rozlišovat:
přístup z hlediska "propojení" politiky má výrazné vztahy k výzkumu federalismu a vnitřnímu fungování organizací, výzkum zájmových skupin má vazbu především na polito logické teorie pluralismu a (neo )korporatismu.
V demokratických systémech jsou kompetence státu jen zřídka
rozsáhle nebo zcela centralizovány. Všeobecně lze říci, že mezi
národními a lokálními, případně též dalšími státními a správními
rovinami vzniká manévrovací prostor pro jednání (příkladem může
být EU a různé roviny politické produkce). Toto funkčně diferenciované a na větší počet rovin rozložené rozdělení manévrovacích
prostorů pro jednáníje zřejmé zvláště ve federativních systémech,
v nichž j e diferenciace kompetencí na federální, zemskou a komunální rovinu ústavně-právně sankcionována. Tato empirická výchozí situace, jež je často také z normativního hlediska považována za žádoucí, vede v politické praxi k rozmanitým procesům
interakce, strategiím kooperace a konfliktu, které jsou četnější
zvláště tehdy, když se politika neomezuje pouze na (pasivní) "správu", ale prosazuje (produkuje) se tzv. aktivní politika. Analýza této
"aktivní politiky", jak byla prováděna např. v Německu v sedmdesátých letech (viz pasáže o politickém plánování), potvrdila
množství politických propojení mezi federací a zeměmi, ve kterých převládaly nesčetné procesy konzultace a koordinace mezi
administrativami spolku a zemí nebo administrativami zemí navzájem. Procesuální problémy byly lokalizovány zvláště tam, kde
nemohly být pomocí argumenni odstraněny, kde nebylo možno
koordinovat rozdílné cíle a racionality jednání aktérů nebo kde
pozice veta slibovaly výhody při projednávání. Za těchto podmínek byla "reformní politika" často prosazována pouze po dlouhých
jednáních především prostřednictvím finančních podpor ze strany
Spolku. Pozdější kritika poukázala nejen na výsledné promísení
kompetencí a na to, že výsledky politického propojení často již
neuspokojovaly žádnou ze zúčastněných stran, ale především na tu
skutečnost, že materiální spolupráce Spolku (federace) se zeměmi
vedla z hlediska teorie demokracie k institucionálně nežádoucím
vedlejším efektům. Jedním z nich byl zvláště narůstající vliv federace, jenž vyplýval především z její fmanční angažovanosti, což
vedlo k prohlubující se centralizaci. Podobnými otázkami je jistě
nutno se zabývat i dnes; je také třeba z jejich hlediska zkoumat
politické procesy mezi EU a "nižšími" politickými rovinami.
Naznačené problémy odrážejí centrální otázky výzkumu v oblasti "interorganizace", jimiž jsou především (a.) koordinace a
kontrola (státních) aktérů s rozdílnými zdroji (a kompetencemi),
POLITICKÉ SÍTĚ: VÝZKUM SÍTÍ A POLICY ANALYSIS
(b.) závislost, vliv a výměna mezi aktéry organizace (ministerstvy,
úřady) v intergovernmentálních procesech rozhodování, (c.) míra
vlastní a cizí kontroly a manévrovací prostory k vlastní a cizí koordinaci při sledování politických cílů. (Hanf/Scharpf 1978) Specifické problémy propojení politiky vyplývají z napětí mezi demokraticko-normativními
premisami, navzájem si konkurujícími
politickými cíli a možnostmi utváření a prosazování politických
výsledků (obsahů).
V novějším výzkumu v oblasti "propojení" politiky hraje ústřední roli specifická kombinace normativních premis a politické (a finanční) moci při řešení materiálních úkolů. Tento výzkum se zaměřuje na analýzu politických schopností jednat a řídit při propojeních mezi více rovinami (např. EU, státy, regiony, obce) a na
otázky horizontálního propojení politiky (např. mezi regiony). Přitomje zajímavé především to, jakou výkonnost "systémy jednání" při rozličných normativních a institucionálních předpokladech
vyvíjejí.
Zprostředkování sociálních a ekonomických zájmů a jejich role
v politických rozhodovacích procesech se v politologii tradičně
chápe jako komplikovaný a z hlediska teorie demokracie ambivalentní poměr mezi státem (resp.vládou) a zájmovými skupinami
(svazy, spolky, sdruženími). Jde především o otázku, jaké interakce existují mezi zájmovými skupinami a politicko-administrativním systémem, jaký vliv mají zájmové skupiny na politická rozhodnutí ajakjej uplatňují. Normativní problémy vznikají tím, že
ne všechny socioekonomické zájmy jsou organizovány, že v politickém rozhodovacím procesu existují rozdílné šance "přístupu"
(k těm, kteří rozhodují) a rozdílné vyhlídky na prosazení požadavků, a že politická opatření jsou proto vždy spojena s otázkami nestejného rozdělení nákladů a užitku. (Schubert 1989)
Výzkum zájmových skupinje považován za důležitý nejen proto, že svazy a organizace mají celou řadu možností,jak uplatňovat
politický vliv, ale také proto, že bez jejich aktivní součinnosti vedou státní intervence v praxi často k nepřekonatelnému množství
překážek, které mohou jejich účinek prakticky znemožnit. Zájmové skupiny mají vliv už proto, že přípravy politických rozhodnutí
se nekonají v jakémsi vakuu, ale jsou přinejmenším pro organizované zájmy, jichž se týkají, více či méně veřejné. Vedle tohoto
vlivu v politickém procesu rozhodování mají však organizace také
nejrůznější možnosti, jak se o svých zájmech "zmínit" při implementaci politických rozhodnutí. To vše především proto, že státní
opatření musejí být často teprve na úrovni implementace specifikována nebo přizpůsobena konkrétním místním podmínkám. Zde
vznikají manévrovací prostory, které jsou využívány zúčastněnými zájmy, a navíc se jedná o takové prostory, jež nemohou být
zúčastněnými úřady vždy v dostačující míře definovány a kontrolovány, protože jim k tomu chybí kapacity, zkušenosti nebo protože
postrádají potřebné standardy. Bezprostřední (dodatečné) formování nebo konkretizace politických rozhodnutí mají tedy zpravidla značný vliv na kvalitu a.kvantitu politických opatření (státu).
(Mayntz 1980)
Státní intervence a vytváření politiky proto nejsou jen výsledkem procesu, který je sice demokraticky kontrolován, ale v zásadě
probíhá hierarchicky. Rozhodnutí státu (politika státu) bývají spíše
formulována alnebo uskutečňována v interakci se zájmy, které mohou být v konfliktu nebo s nimiž je dosaženo konsensu. Tím se
upevňuje politická rovina zprostředkování zájmů složená především z organizací, která působí - podle konkrétních zájmů a zdrojů,
jež jsou k dispozici - bud' jako filtr nebo jako katalyzátor. Oblast
politických zájmů se rozprostírá mezi individuální rovinou a rovinou politických grémií, která činí rozhodnutí. Tato rovina zprostředkování zájmů je v politickém procesu velmi důležitá, a to jak
pro jednotlivce, tak pro stát: na jedné straně zájmové organizace
v rozsáhlé míře akumulují a centralizují materiální zdroje a odbornou
kompetenci, jež by mohly být významné pro politická rozhodnutí,
a současně na straně druhé zaměřují své aktivity na relevantní politické roviny státu a už tím zdůrazňují a posilují jejich význam.
Obě nejdůležitější polito logické teorie o působení zájmových
skupin a zprostředkování zájmů - pluralismus a neokorporatismus
- ovšem vysvětlují proces politického zprostředkování zájmů jen
nedostatečně.
Základem pluralistické teorie zájmových skupin je předpoklad
dichotomisace mezi státem a společností. Pluralistické zájmy moderních společností jsou reprezentovány skupinami, které zastupují politické požadavky a nároky svých členů a konkurují si navzájem ve věci přístupu a vlivu u vlády a grémií, která činí politická
rozhodnutí. Vlády jsou ve svých jednáních autonomní, disponují
neomezenou kompetencí a jsou schopny v rámci svého politického
kalkulu více či méně uspokojovat požadavky zájmových organizací. (Jordan 1990b) Slabým místem této teorie je podle jejích
kritiků už sám předpoklad, že moderní státy "per se" disponují
dostatečnou autoritou a autonomií. (Vedle toho zde existuje též
normativní problém, že totiž ne všechny společenské zájmy jsou
organizovány a pouze část organizovaných zájmů je schopna konfliktu a tím také prosazení.) Schopnost států jednat není ani statická,
ani trvalá, ale musí být v procesu výměny s politickými a společenskými uskupeními a zájmy neustále obnovována. Pluralistická
teorie skupin často v praxi přehlíží interaktivní definici problémů
a úkolů a částečné symbiotické plnění úkolů společenských a státních aktérů. Přehlíží však také interní diferenciaci moderních států, jejich vlád a administrativa mnohdy jejich značně konfliktních
zájmů a cílů. (srv. Cemy 1990; Schubert 1995b)
Teorie neokorporatismu vychází ze srovnatelných základních
předpokladů. Zatímco pluralistická teorie skupin staví do popředí
nároky, vliv a tlak socioekonomických zájmů, poukazuje se v neokorporatismu spíše na zpracování rozmanitých, částečně antagonistických požadavků zájmových organizací. Podstatnou součástí neokorporatistického modeluje proto začlenění (inkorporace) společenských zájmů do "plnění" státních úkolů. Úkolem státu je podle
této koncepce rozvoj politických iniciativ alnebo zaměření se na
důležité politické problémy a snaha řešit je společně s významnými
společenskými organizacemi. Jde tedy o to sehrát zprostředkující
funkci mezi zúčastněnými společenskými aktéry a jejich rozmanitými zájmy a přitom rozpoznat a legitimovat konsensuální možnosti
formování politiky. Úkolem zúčastněných zájmových organizací
je respektovat a především zastupovat (hájit) dosažený konsensus
a dohodnutá ujednání (státní rozhodnutí) vůči svým členům a zajistit jejich dodržování, případně plnění. (Heinze 1981) Neokorporatistický model však byl zatím empiricky doložen (a testován)
pouze u některých jednotlivých oblastí politiky (policies), navíc
vždy jen na omezenou dobu a pouze v některých zemích. Proto
nemůže obstát dřívější představa, že by neokorporatistický model
zprostředkování zájmů mohl představovat skutečnou alternativu
k pluralistické teorii skupin, popř. ji zcela nahradit. Z četných studií ovšem jasně vyplývá, že korporativní "včlenění" zájmů jako
postup formování politiky bylo opakovaně úspěšně uplatněno například na regionální politické rovině. (srv. HeinzeNoe1zkow 1992;
Schubert 1991) Podstatným bodem kritiky neokorporatismu je tudíž skutečnost, že se tento přístup může (snad i úspěšně) používat
v důležitých oblastech politiky (např. zdravotní politika), ale celkově znamená uplatňování neokorporatistických postupů nepřípustnou redukci různorodosti zájmů pluralistických společností; kromě toho se rozmanitý potenciál pluralistického zprostředkování
zájmů neakceptovatelně zkracuje na účast několika málo vybraných zájmových skupin. Neokorporatismus může vyjasnit politické formování všude tam, kde jsou centrální aktéři známi, organizováni a schopnijednání a kde mohou být rozličné zájmy a politické
úkoly a cíle jednoznačně definovány. Tato teorie však nepostačuje
v politických oblastech, v nichž jsou hledána inovativní řešení,
kde možné náklady a užitek nejsou jednoznačně definovány nebo
kde jsou společenské zájmy artikulovány pouze difúzně. Důleži·
tějším faktem všakje, že hranice užití neokorporatistické politiky
jsou tam, kde se politické opatření dotýká majetku etablovaných
zájmů, tzn. v bodě, kdy politických reforem, změn a inovací může
být dosaženo pouze přerozdělením nebo novým rozdělením nákladůa užitku.
Žádná z obou stručně představených teorií zprostředkování
MODERNí ANALÝZA POLITIKY
POLITICKÉ SíTĚ: VÝZKUM SíTí A POLICY ANALYSIS
zájmů není schopna adekvátně zachytit pluralistické struktury a procesy (rozhodování a uplatňování vlivu) mezi zájmovými organizacemi a státními aktéry. Současně s tímto konstatováním je ale
nutno uvést, že ani kritika těchto teorií zatím nepřinesla žádné koherentní alternativy. Aktuální politický vývoj, který je charakterizován spíše narůstající součinností sociálních a ekonomických
skupin a organizací při formování politiky, se ovšem odráží v množství nových přístupů, které je možno subsumovat do jednoho široce
pojatého pojmu sítí. Přístupy chápající politiku jako sítě (systém
sítí) jsou tedy "generic concepts" (Jordan/Schubert 1992) a termín
network slouží též jako základ pro další rozvoj výzkumu zájmových skupin, který v posledních letech i vzhledem k výše uvedeným teoretickým problémům spíše stagnoval.
teorie lze hovořit nanejvýše se značnou skepsL (Knoke 1990)
Často v této souvislosti zmiňované" cross-fertilization"
(Kenis/
Schneider 1991: 44), tedy jakési vzájemné oplodnění mezipolicy
analysis a koncepcí sítí, zůstává stále spíše přáním a výzvou než
skutečností.
Sledujeme-li subnacionální a nacionální vývoj a analyzujeme-li
např. vytvoření evropských institucí a procesů rozhodování, projeví se plně nedostatky tradičního přístupu ke zprostředkování
zájmů. Jejich malá použitelnost a výpovědní hodnota spočívá mj.
v tom, že se vždy vztahují na "stát" v singuláru. Na jedné straně
zjišťujeme totiž nárůst politických intervencí, procesů řízení, koordinací, ujednání a normování, na druhé straně však to, co tradičně označujeme jako "stát", nacházíme stále méně. Např. Evropská
unie je nyní podle Kohlerové-Kochové de facto "politickým svazem, k jehož fungování se musely členské státy vzdát částí své
autonomie, své kompetence kjednání, a o jehož politice již mohou
spolurozhodovat v multinacionální politické síti pouze jako jeden
z aktérů vedle mnoha jiných. V tomto společném procesu formu~
lování politiky jsou národně a nadnárodně organizované zájmy
úzce provázány, takže uvnitř jednotlivých politických oblastí zpravidla může být vytvořena nosná hamionizace (vyrovnávání) zájmů." (Kohler-Koch, 1992: 59) K tomu je ovšem třeba dodat, že
odpovídající zájmové skupiny jsou nejen navzájem provázány, ale
že také v těchto sítích a mimo tyto sítě sledují svoje zájmy a cíle
á přitom do značné míry produkují politiku, aniž by od počátku
bylo k dispozici nějaké integrující centrum. Z pohledu politologického bádání je proto vždy třeba položit při výzkumu otázku (jako
otevřený problém), kteří aktéři (státní nebo soukromí) se kde ajak
prosazují. V rozdílných konceptech politických sítí proto bývají
vysvětlovány nejen různé dimenze, ale otvírá se zde prostor pro
vyjádření relativního významu státu, což je z hlediska koncepce
nejobtížněji zachytitelný aktér.
Gerhard Lehmbruch označuje politické sítě jako" interest systems
or pluridimensional configurations " (1991: 129), což mj. znamená, že empirická rozmanitost konfigurací zprostředkování zájmů
10.3. DIMENZE POLITICKÝCH SíTí
V konkrétním výzkumu sítí nebývají už výše uvedené oblasti (propojení politik a zprostředkování zájmů) striktně odlišovány. Politické sítě jsou zpravidla spíše nahlíženy jako spoje pluralistického zprostředkování zájmů a intergovemmentálních rozhodovacích
procesů. To znamená, že sítě jsou považovány za ústřední prvek
politických rozhodnutí a politicko-administrativní
implementace.
(Zatímco k otázce formování a použití systémů sítí v oblasti politiky jsou již některé práce k dispozici, je normativní a politologicko-teoretické pozadí konceptu stále velmi difúzní. /Schubert 1994/)
V tomto pojetí reálných politických procesů již nemůže udivovat
empirická rozmanitost různých konfigurací zprostředkování zájmů,
která mezitím byla politologií "odhalena".
O zásadním významu koncepce sítí v sociálních vědách a o jeho
atraktivitě svědčí jeho rozšíření daleko za oblast politologie. (srv.
Schubert 1994) Dosažená flexibilita a pluralita však zároveň vytváří značné problémy v kompatibilitě, které doposud byly pouze
nedostatečně tematizovány. Politologie dosud při využívání a rozvoji přístupu z hlediska sítí postoupila jen málo a o vytváření
vyžaduje v každém jednotlivém případě specifickou definici, která
vždy představuje jednu variaci centrálních dimenzí sítě. Podle
van Waardena (1992) jsou centrálními dimenzemi politických sítí
(1.) aktéři, (2.) funkce, (3.) struktury, (4.) pravidla postupu, (5.) moc
a (6.) strategie aktérů. Podívejme se nyní na jednotlivé dimenze
podrobněji.
kompetitivní, kooperativní, případně neformální, formální) nebo
na koordinaci politických sítí (vertikálních, horizontálních). Strukturálními proměnnými se zčásti zohledňují tradice, normativní
pravidla a různé stupně institucionalizace jako například dobrovolné nebo nucené členství, řízená nebo volná interakce, stupeň
delegace kompetencí a kontroly na společnou "centrálu" apod.
Konstitutivním prvkem sítí jsou interakce mezi zúčastněnými aktéry. Vlastnosti, potřeby, schopnosti, zájmy a zdroje aktérů tvoří
základ interakcí. Převládající typ aktéra umožňuje rozlišovat mezi
individuálními politickými sítěmi a organizacionálními politickými sítěmi (sítěmi tvořenými převážně organizacemi).
Interakce uvnitř politických sítí jsou určovány explicitními nebo
implicitními pravidly postupu. Ta představují širokou škálu od
všeobecně dodržovaných až po specifická pravidla postupu; kromě toho mohou být výrazem komplexní "interní kultury" nebo se
mohou vytvářet prostřednictvím běžné denní praxe a stát se "standardními operačními postupy"(standard
operating procedures),
jež racionalizují interakční procesy. V souladu s interními vztahy
jsou pravidla postupu bud' kompetitivní, konfliktní, oportunistické
nebo konsensuální, akomodativní a vyrovnávající. Pravidla postupu se mohou orientovat na veřejný zájem a na podporu všeobecného blaha nebo na úzké, partikulární zájmy. Mohou určovat a řídit
způsob, jak otevřeně nebo naopak diskrétně budou interakce probíhat, jak budou nasazeny strategie možného konfliktu nebo konsensu a v jaké míře budou interakce určovány racionálními, případně ideologickými střety.
Politické sítě neexistují "per se", nýbrž plní pro zúč.astněné aktéry jisté funkce. Slouží například tomu, aby jim poskytly přístup
k politickým arénám, umožňovaly výměnu informací atd. Sítě také
umožňují porady a tím realizují koordinaci jinak nezávislýchjednání. Otevírají možnosti (prostor) pro jednání a výměnu zdrojů,
výkonů a recipročních výkonů a nabízejí možnost kooperace při
rozvoji, realizaci a ospravedlnění politického jednání. Vztahy uvnitř
sítě ulehčují koaliční strategie a strategie prosazování.
Struktury se tvoří pravidelnostmi ve vztazích mezi aktéry sítě.
Hlavní proměnné zde představuje počet aktérů, hustota a reciprocita vztahů, cluster atd. Další proměnné struktury politických sítí
se k sobě navzájem vztahují, jako např. uzavřenost vůči okolnímu
světu, intenzita a trvání interakcí a stabilita sítí. Různé strukturální proměnné se vztahují na charakteristiky interakce (konfliktní,
Moc je v politických sítích závislá na zdrojích, výkonech, možnostech odporu a odmítnutí a možnostech vytvářet koalice. Přitom
je třeba klást důraz především na proměnné jako jsou autonomie
a závislost aktérů, komplementarita a symbióza mezi relativně
stejnými aktéry, stupeň možné instrumentalizace, funkcionalizace
a přijímání jednotlivých aktérů a stupeň možného mocenského
transferu v horizontálním, případně vertikálním směru.
POLITICKÉ síTĚ: VÝZKUM SíTí A POLICY ANALYSIS
Aktéři vyvíjejí strategie vůči politickým sítím i uvnitř sítí. Z toho
vyplývají dvě perspektivy: (1.) perspektiva "shora" (z hlediska sítě)
a (2.) perspektiva "zespodu" (pohled příslušného aktéra). Strategie
aktérů se vztahují na otázku účasti, případně neúčasti jiných a na
to, jakým způsobem jsou ostatní zapojeni, tedy jakje vztah strukturován a které funkce mají být přiděleny. Strategie se vztahují
také na "agenda setting", na to, která témata mají být ve kterém
okamžiku projednána. Centrální strategický význam mají pro aktéry etablování nebo modifikace pravidel postupu.
Tyto centrální dimenze politických síťových systémů nemají z pochopitelných důvodů stejný význam pro všechny výzkumy a proto
také nejsou ve výzkumu využívány systematicky. Jde spíše o ja. kousi "bednu s analytickým nářadím" (Kenis/Schneider 1991),
která nastolí jako konceptuální a empirickou otázku výzkumu to,
co bylo tradičními přístupy a teoriemi postulováno a považováno
za jisté. Tato skutečnost je zvláště zřejmá u koncepčně nejobtížnějšího aktéra, "státu". Stát je na jedné straně koncipován jako
jeden z aktérů mezi ostatními (například je též diferencován na
různé úřady, ministerstva, zájmy a možnosti j ednání), ale na druhé
straně je pokládán za rozhodující, sankcemi disponující instanci
pro jinak volné procesy seberegulace. Koncept politických sítí je
zde otevřen hierarchickým i nehierarchickým formám interakce
mezi různými státními aktéry, případně mezi státními aktéry a soukromými zájmovými skupinami. Tím dochází v souladu s moderními vývojovými tendencemi k pokusu zohlednit v politologickém
výzkumu horizontální a vertikální změny v mocenské a institucionální struktuře politických kompetencí. Např. B. KohlerováKochová dospěla v souvislosti s výzkumem EU k závěru, že " ...
interní diferenciace a rozdělení politické moci na rozmanité aktéry je předpokladem pro fungování EU jako ,network form of
organization' (Keohane/Hoffmann, 1990:21), heterogenita a mocenská difúze pak pokračují jako strukturální kongruence na úrovni EU". (Kohler-Koch 1992: 619) Tato konstatování se hodí nejen
na běžný okruh aktérů politických zájmů, nýbrž právě také na
"stát". Stát (národní) může být v souvislosti s průběhem evropské integrace a při současných procesech regionalizace eventuálně označen jako "stát-multiaktér". Už z toho je zřejmé, že otázky
politicko-administrativního
řízení politických sítí náležejí momentálně snad k nejdůležitějším výzvám polito logického výzkumu. (Scharp 1991a)
Podíváme-li se najiž dosažené výsledky, tak především zjistíme, že koncept politických sítí není žádným přímým a jednoduchým pokračováním stagnující debaty o pluralismu a neokorporatismu ani polito logické diskuse o propojování politiky, v níž by
byla jen používána jiná terminologie. Hledisko politických sítí je
spíše vědomým odmítnutím nároku na spoutání empirické rozmanitosti současné politiky jednoduchými - a mnohdy podivnýmivýkladovými (teoreticko-metodologickými)
přístupy . .(>rovýzkum
politických oblastí proto koncept politických sítí skýtá transparentní zprostředkující základnu pro systematizaci empirických otázek a výzkumných záměrů, přičemž také ukazuje na možné styčné body s tradičními polito logickými metodami výkladu. Je tedy
možno říci, že se spíše něž o nějakou novou teorii politického
zprostředkování zájmů jedná o shora zmíněnou "bednu s analytickým nářadím".
Koncepce sítí však neslouží pouze systematizaci; proto je nutno
rozlišovat mezi analýzou sítí jako metodickým přístupem apolicysítěmi jako fenoménem, v němž je produkována politika. Z toho
mj. vyplývá, že sociální systémy se strukturou, kterou je možno
popsat jako síť, jsou nejen danou, nýbrž vždy též formovatelnou
veličinou. (Pappi 1993: 90) Teoretické koncepce sítí (což je patrné
POLITICKÉ SÍTĚ: VÝZKUM SÍTÍ A POLlCY ANALYSIS
i z nabízených definicí) odrážejí napětí mezi strukturou a jednáním. Je však důležité si uvědomit, že právě u politických sítí se
toto napětí omezuje z velké části pouze na metateoretickou rovinu
a v praxi se prakticky neobjevuje. Je tomu tak proto, že sítě nevznikajíjako samoúčel, nýbrž tvoří "opportunity structures" (Emerson
1972), které nabízejí aktérům možnost sledovat cíle, záměry atd.
"Networking" jako dynamický prvek vede k tomu, že jsou aktivovány latentní vztahy, existující spojení se naplňují novými obsahy
nebo se hledají nová účelová spojení. (srv. O'Toole 1988; Mandell
1990; Hanf/O'Toole 1992) Nejedná se tedy o statickou institucionalizovanou strukturu, ale politické sítě mají zpravidla procesuální, dynamický charakter.
V této souvislosti j e třeba upozornit na to, že v pracech zabývajících se analýzoupolicy se sice pravidelně zdůrazňuje procesuální dimenze politiky, ale zvláště v analýzách sítí není fakticky zoh1edněna. Politické procesy se dosud zpracovávaly ve studiích věnovaných tomuto fenoménu, které často obsahují pouze deskripce
politických procesů. Jinými slovy řečeno se analýzy sítí vztahují
vždy na časové body tI>tJ, tj atd. Z hlediska politického procesu
není však na vývoji tI směrem k t] zajímavé jen to, že tento proces
existuje, ale především to, jaké okolnosti, faktory, síly, osoby, zájmy změnu od tI směrem k t] a tj způsobily. Pro výzkum policy je
tedy důležitá otázka, které politické síly aktuálně začínají působit,
jaké síly jsou do těchto procesů zahrnuty a které vyloučeny. Jednoduše řečeno je pro výzkumpolicy důležité,jak nová situace vzniká
nebo jak vzniká faktum tyz původní situace tx'
Jak vyplývá z předcházejícího výkladu, je možno politické sítě
koncipovat (a tedy i popisovat) mnoha různými způsoby. Z tohoto
hlediska je nutno rozlišovat mezi přinejmenším třemi perspektivami, která bývají v tomto případě označovány jako "logiky": (1.)
logikou struktury, (2.) logikou aktérů a (3.) inovační logikou.
Termín logika struktury popisuje empirickou skutečnost, že souhrn aktérů působících v rámci sítě spolu se zájmy a strategiemi
těchto aktérů vedou k vytvoření struktur a nátlaku, proti nimž je
jednotlivý aktérpostaven ajimž zpravidla nemůže uniknout. Současně je ale potřeba říci, že ve vnitřním provozu sítě se velmi rychle
vytvoří jisté řády a vzory, které poskytnou jednotlivému aktérovi
víceméně bezpečné možnosti orientace. Tento "řád" je třeba považovat za první kolektivní výnos z individuálních "investicí" aktérů
sítí. Sítě tedy formují" opportunity structures ", které umožňují
aktérůmjednak orientaci a redukují též potřeby bezpečnosti; síťové systémy jsou z tohoto hlediska výhodné po stránce nákladů na
transakci. (Emerson 1972; Eichener aj. 1992) Celkové nebo parciální sítě jsou analytickým konstruktem, který se dá vyvinout z" ex-post-
top-down ..pohledu (tedy z perspektivy pozorovatele stojícího ,,nad"
sítí). V "logice struktury" se z "objektivní" perspektivy konstelace
sítí vysvětluje chování aktérů, případně dosažený výsledek.
Sítě se navenek tvoří - přinejmenším zčásti - uzavíracími procesy, které jsou spojeny s vytvořením interních norem a mají tendenci vyvíjet "vlastní život" a tím vlastní strukturu závislosti, ale
také strukturu výhod. Exkluzivity pak síťové systémy dosahují
tehdy, může-li být přístup regulován alnebo je spojen se selektivně
působícími investicemi. Možnost "sounáležitosti" přispívá k vytváření pocitu identity a skýtá jednotlivému aktérovi jistou přehlednou bezpečnost. Sítě tohoto druhu ulehčují "sarnoregulační"
procesy.
Po stránce vnitřní struktury nabízejí síťové systémy vyšší šanci
a (transakční) jistotu v procesech specializace a výměny. Skýtají
srovnávací základnu orientace a vytvoření identity pro hodnocení
a změny pozic, ať už se tak děje prostřednictvím mocenských procesů nebo ziskem prestiže. Souhrnně můžeme konstatovat, že síťové
systémy existují funkčně alnebo účelově v souladu s cíli a úmysly
aktérů a tím se pojí s obsahovými dimenzemi.
Termín logikaaktérů staví na centrální místo jednotlivého (individuálního nebo organizovaného) aktéra. Z formálního pohledu se
jedná o ego-sítě, při nichž jsou u relevantních aktérů z pohledu
"ex-post-bottom-up" (zevnitř sítě) zajímavé obzvláště vnější vztahy a závislosti na okolí. Protože tyto vztahy nejsou abstraktní, ale
aktéřijednají na základě konkrétních zkušeností a problémů, vztahují se jejich interakce pouze na důležité a dosažitelné a ne na
"všechny možné" aktéry. Empiricky zjistitelná síť proto zobrazuje
danou, vzniklou, nikolijakousi vytouženou strukturu; stejně tak se
ze "subjektivní" logiky aktérů vlastně nedají realizovat části "objektivní" logiky struktury. Potud reflektují ego-sítě též stupeň individuální omezené (vázané) racionality (bounded rationality) příslušného aktéra.
Z logiky aktérů podléhají cíle a jednání, jakož i konkrétní procesy informace a výměny obvykle restrikcím ze strany daných
podmínek sítě. To znamená, že usměrňovací a řídící působení sítí
se bezprostředně chápe jako omezující (restraint structure). (srv.
Benz 1992 aj.) Z logiky aktérů vyplývají sice omezené, ale předem
kalkulovatelné opce jednání, strategie a hry, které jsou například
popisovány trojicí pojmů konkurence, kooperace, koalice. Vnitřní
vytváření vůle a rozhodnutí aktérů je hodnoceno jako komplexní
proces závisející na mnoha proměnných. Obzvlášť organizovaní
aktéři vždy jednají též na základě vnějších vlivů, které se mohou
projevit v různých rovinách. Pomůckou je zde odkaz Kaufmanna
(1986: 16), který vyzdvihuje tři směrodatné body vztahující se na
vnější vlivy a zprostředkování zájmů pomocí různých rovin sítě.
Jsou to (1) osoba příslušného aktéra, (2) organizace, kterou aktér
zastupuje, a (3) interakce, jichž se aktér právě účastní.
Pokudjsou vnějším okruhem aktérů vytvářeny externí nátlaky na rozhodování, pak se z hlediska logiky aktérů pro ego ocitá
v popředí možný interakční užitek.lnterakce jsou tudíž vždy orientovány na dosažitelné konkrétní cíle, obsahy nebo pozice. Jednání je obvykle zaměřeno na inkluzivitu, tj. na "sounáležitost" a na
možnosti účasti na vznikajících užitcích nebo jejich zahrnutí do
zisku. K tomuto účelu jsou prospěšné strategie k minimalizaci
transakčních nákladů (například rutinalizace ve" standard operating procedures" atd.). Na druhé straně jsou při sledování individuálních cílů v daných sítích často mezní a jednotlivé případy
důležitější než rutina. Rutinní jednání a mezní případy mohou být
současně interpretovány jako individuální investice do stávajících
ego-sítí.
Sítě jsou ve výzkumu chápány převážně jako analytické koncepty
a analýza sítí se přitom koncentruje na kontext a faktory rozhodovacích procesů. Sítě jsou však z hlediska aktérů především nástroje ke sledování cílů, úmyslů a účelů. Z tohoto hlediska se naskýtá
MODERNÍ ANALÝZA POLITIKY
otázka, jak mohou být struktury a rozhodovací procesy organizovány a využity. (srv. Hanf/O'Toole 1992) Při sledování svých cílů
a zájmů může aktér použít inkluzivních, případně exkluzivních
strategií. lnkluzivní strategie se vztahují na interakce v dané síti,
exkluzivní strategie stávající sítě přesahují. Z napětí mezi vnitřními zkušenostmi a opcemi a mezi externími možnostmi a riziky
vznikají manévrovací prostory pro inovace a změny. Z formálního
hlediska se inovační logika zaměřuje z pohledu" a-priori-bottomup" na prospektivní síťové systémy, které je ještě třeba utvářet. Ze
(subjektivního) pohledu jednotlivého aktéra vyplývá v praxi často
mnohem méně opcí a alternativ jednání, než by bylo možné odvodit z objektivní perspektivy. Změny zájmů a střídání ve struktuře
vztahů aktérů se tedy nevyskytují často. Sítě mají často ovšem též
instrumentální charakter: dosažení nových dodatečných inovativních cílůje závislé na schopnosti "propojovat sítě"; (nová) organizace a management důvěryhodných a spolehlivých, tedy nosných
vztahů se stávají centrálním předpokladem pro realizaci vlastních
zájmů. Z toho plyne, že sítě nejsou pouze danými systémy jednání
a rozhodování (Scharpf 1991 a), nýbrž že je též možno koncipovat
je jako prospektivní systémy k dosažení cíle a že tyto systémy lze
utvářet. V širším smyslu slouží komunikační procesy v síťových
systémech nejen bezprostřední vzájemné výměně, nýbrž ulehčují
také jednostrannou, individuální orientaci, umožňují pozorování
a unilaterální informační chování, podporují imitaci a přizpůsobení a tím též procesy difúze a inovace.
"Kritériem úspěchu" logiky inovace je dosažení cíle, často nezávisle na cestách (nebo postranních cestách), které jsou s tím spojeny. Od relativní - ze stávajících vztahů vyplývající - transakční
jistoty, kterou zprostředkovávají dané síťové systémy (z hlediska
logiky struktur nebo logiky aktérů), se zde upouští ve prospěch
možných změn. Jinými slovy se cíleně podstupují transakční rizika
ve prospěch šancí a inovací, s výhledem na rozvoj nových opcí atd.
V předcházejících kapitolách jsme viděli, jak se výzkum ,,policy"
vzdal dřívějších přehnaných očekávání, která vznikla na základě
zjednodušených představa mechanistických konceptů produkce
politiky, jež ve stále větší míře ztrácely na významu. Na druhé
straně získávala stále větší význam materiálně-obsahová a instrumentální orientace. K tomuto vývoji značně přispívá koncept policy
network, který se zdá být užitečný přinejmenším ze dvou hledisek:
1. jako spojovací bod metodicky náročných postupů a přístupů
a transparentní systematizace příslušného bádání a 2. jako spojovací
bod rozmanitých politologicko-teoretických přístupů, které mohou
být (z hlediska výzkumu) nasazeny čistě instrumentálně a v souladu se svým pragmatickým užitkem.
Kombinace policy analysis a výzkumu sítí tak umožňuje překonat příliš mechanistické koncepty "policy" a současně oživuje
spojení mezi analýzou policy a tzv. tradiční politologií. Obzvlášť
pak poukazuje na další potřebu teoretických (popř. alespoň teoreticky propojitelných) znalostí o produkci politiky a podmínkách
této produkce. (Schubert 1995: 222-240)
ZÁVĚR
Vhodným ukončením této publikace by jistě mohl být popis vztahu mezi policy analysis a koncepcí politických sítí představený
v závěrečné kapitole, protože naznačuje další možný vývoj tohoto
přístupu a nabízí novou perspektivu výzkumu. Je však dobré využít také prostor pro obvyklé závěrečné shrnutí. Nepoužijeme ho
samozřejmě pro stručné zopakování již vysloveného, protože takový postup by byl v protikladu k otevřenému a dynamickému
charakterupolicy analysis, ale nabídneme ještě několik upozornění a vysvětlujících poznámek.
Vysvětlení si jistě vyžaduje zvolený název knihy. Moderní analýza politiky je velmi široký pojem a teoreticky si můžeme představit i takovou "moderní analýzu politiky", která nemá spolicy analysis nic společného. Toto konstatování platí zvláště tehdy, budeme-li slovo ,,moderní" chápat jako vymezení určitého historického
období nebo úseku vývoje jedné vědní disciplíny. V tomto významu však není označení "moderní" pro politologii relevantní. Politická věda jako samostatná disciplína je relativně mladá a nemá
žádnou před-moderní historii; podle převládajícího názoru politologické obce nemá ani smysl hovořit o postmoderní politologii,
mj. i proto, že teoretická a částečně i metodologická pluralita je
typickým konstitutivním znakem politologie a nikoliv výsledkem
nejnovějšího vývoje. Označení moderní analýza politiky je tedy
možno interpretovat jako vyjádření skutečnosti, že se hovoří o "současné", "nejnovější" analýze politiky. A na rozdíl od tradiční politologie si v současnosti analýzu politiky prováděnou na bázi
empiricko-analytické politologie lze stěží představit bez uplatnění
alespoň některých postupů a poznatků, které přinesl rozvoj výzkumu policy. V tomto smyslu je moderní analýza politiky spojena
s policy analysis, i když oba pojmy nej sou identické.
Kniha Moderní analýza politiky nabídla vstupní pohled na dynamicky se rozvíjející oblast policy analysis. Na předcházejících
stranách jsme se snažili především vysvětlit základní pojmy, ukázat východiska a metody, popsat vznik a vývoj policy analysis
a její vztah k tradiční politologii. Hlavní pozornost byla logicky
soustředěna na teoretické koncepce využívané a rozvíjené vpolicy
analysis a na pokus představit na několika příkladech probíhající
diskuse a možné aplikace teoretických východisek. Je zřejmé, že
celé oblasti zůstaly jen naznačeny. V žádném případě se nejedná
o více, než - v souladu s podtitulem knihy - o uvedení do problematiky, které je jen ukázkou východisek, postupů a problémů,
s nimiž je rozvoj výzkumu policy spojen. čtenář by měl mít na
paměti, že přečtenímModerní analýzy politiky jen vstoupil dveřmi
(jedněmi z několika možných) do místnosti, v níž se je teprve nutno rozhlédnout a orientovat. Zde mu nebylo a nemohlo být poskytnuto víc než jen stručné vysvětlení, o jaký prostor se vlastně jedná
a co v něm nejspíše může nalézt. Je také důležité znovu zdůraznit,
že policy analysis je svou podstatou do značné míry metodologicky
i teoreticky otevřená a pluralistická. Navíc se jedná o přístup, který
se jednak rozvíjí samostatně jako svého druhu polito logická subdisciplína, ale jehož jednotlivé aspekty bývají stále častěji (a se
vzrustající samozřejmostí) používány v nejrůznějších oblastech
politologie. Z toho vyplývá, že každý pokus o statickou kodifikaci,
o přesný výčet metod, postupů a teorií se nezbytně stává výběrem
problémů, výběrem, který jakkoliv je dobře teoreticky odůvodněn,
zůstává jen jedním z několika možných.
Respektovali jsme charakter uvádějící monografie a proto jsme
se důsledně drželi standardně užívaného pojmosloví a pokoušeli
se pokud možno věrně reprodukovat nejdůležitější výkladová
schémata. Českému čtenáři může připadat, že jsou zde na některých místech říkány složitým způsobem jednoduché věci a že jsou
využívány méně obvyklé pojmy pro jevy, které v běžné řeči již
mají své ustálené pojmenování. Tento možný problém ovšem není
specifický pro policy analysis ani jen pro politologii, ale je do značné míry společný všem sociálním vědám. V empiricko-analytickém
ZÁVĚR
pojetí politické vědy je nepochybně důležité vytvořit operacionalizovatelné výpovědi, které jsou díky akceptovatelnému a pokud
možno přesnému pojmovému aparátu a zpětně ověřitelným metodám a transparentním postupům srozumitelné a ,,kontrolovatelné"
i v multiparadigmatickém vědeckém prostředí. Důsledné dodržování tohoto požadavku j e ovšem často vykoupeno zdánlivou komplikovaností textu. Skutečnost, že lze některé závěry stejně dobře
vyjádřit esejistickou formou či publicistickým jazykem nebo že
k tomu či onomu poznatku je možno dospět intuitivně, na této
základní premise nic nemění a nijakji nevyvrací. Užívání specifického politologického (sociálně vědného) jazyka včetně jistých
pojmů není tedy ani samoúčelem, ani snahou vytvářet komplikovaností zdání vědy, ale stalo se standardem z jednoduchého důvodu: z potřeby pokud možno přesného vyjadřování jako nezbytné
podmínky vzájemného dorozumění, které je v tomto kontextu vyšší
hodnotou než elegantnost podání. Také česká politologie, často
ještě v mnoha svých projevech nerozlišitelná od publicistiky, bude
muset tento stav postupně akceptovat.
V úvodu této knihy bylo konstatováno, že ambicípolicy analysis je být nejen vědečtější, ale současně (a možná především) praxi
bližší než tradiční politická věda. Stejně tak jsme zdůraznili, že
policy analysis má vedle teoreticko-analytického také aspekt poradenský,jemuž byla v této práci věnována pozornost jen okrajově.
Praktická orientace policy analysis by však neměla uprostřed teoretického výkladu zaniknout. Pro policy analysis je charakteristická
(a snad i konstitutivní) ambice překlenout diskrepanci mezi stavem
vědeckého politologického výzkumu a využitím (využitelností) jeho
poznatků v politické praxi. Není proto náhoda, že řada výkladů
věnovaných analýze policy končí právě u problematiky politického
poradenství. V této souvislosti bývají rozlišovány tři základní typy
poradců pracujících na bázipolicy analysis. První typ představuje
"akademicky" orientovaný badatel, který se řídí přísně podle vědeckých kritérií a jehož základním cílem je rozvíjení vědeckého
poznání. Jím dosažené výsledky vedou sice nezřídka k získání
politicky relevantních informací, ale tento typ "policy-analytika"
se o praktické využití svých závěrů zajímá jen velmi málo. Druhý
typ představují tzv. ,,kliničtí" analytici policy, jež také vycházejí
převážně z vědeckých kritérií, ale kteří se svým "zákazníkem" jednají
jako s pacientem ajeho organizační a politickou situaci začleňují
do své analýzy. Jejich výsledky jsou ovšem pro konkrétní politické
rozhodování často relevantní jen nepřímo. Třetí typ politického
poradce bývá označován jako "stratég". Takový analytik aplikuje
vědecké poznatky na konkrétní problém v přímém poradenském
kontaktu s politickým zákazníkem a snaží se vytvořit most mezi
vědeckými rešeršemi a nutností praktického jednání, před kterým
klient stojí. V popředí analytikova zájmu tedy stojí přímé a nepřímé politické řešení problémů. (Windhoff-Héritier 1987: 133)
I z této typologie je ovšem zřejmé, že sebevíce prakticky orientovaná po1itologie nemůže zrušit principiální rozdělení práce mezi
vědou a praxí. Úlohou politického vědce - ať užje politické praxi
vzdálen nebo k ní má blízko - je klást otázky, vytvářet analýzy
a v určitých případech nabízet alternativní řešení problémů. Úkolem politika je jednat, politicky rozhodovat a přijatá rozhodnutí prosazovat. Ani politické poradenství a tím méně celápolicy analysis
nemohou tedy být odděleny od svých teoretických a normativních
aspektů. Už proto ne, že ani sama reflexe politického jednání které není jen prostým zpracováváním problémů - není možná bez
zkoumáníjeho normativní a teoretické báze. (Schubert 1991: 200)
V tomto smyslu není důkladné teoretické zakotvení policy analysis
nadbytečné, ale je nezbytnou podmínkou j ejího možného praktického využití.
Aberbach, J.D.; Putnam, R.D.; Rockman, B.A., 1981: Bureaucrats and Politicians in Westem Democracies. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.
Adomo, T.W., 1972: Soziologie und empirische Forschung, in: Adomo, T.W.u.a.
(Hrsg.), 1981: Der Positivismusstreit in der deutschen Soziologie. Darmstadt; Neuwied, s. 81-102.
Albert, H., 1972: Aulkliirung und Steuerung, in: Hamburger lahrbuch fiir Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, 17, s. 11-30.
Alemann, U. von, 1985: Politikbegriffe, in: Nohlen, D. ; Schultze, R.O. (Hrsg.),
Politikwissenschaft. Miinchen: Pipers Worterbuch zur Politik, Band I.,
s.705-707.
Alemann, U. von, 1994: Grundlagen der Politikwissenschaft. Opladen:
Leske+Budrich.
Alemann, U. von; Fomdran, E. (Hrsg.), 1983: Interessenvermittlung und Politik. Opladen: Westdeutscher Verlag.
Alemann, U. von; Heinze, R.G. (Hrsg.), 1979: Verbiinde und Staat. Vom Pluralismus zum Korporatismus. Opladen: Westdeutscher Verlag.
Almond, G.; Powell, G.B., 1966: Comparative Politics. A Developmental Approach. Boston, Toronto: Little, Brown and Co.
. Anderson, C.W., 1979: The Place ofPrinciples in Policy analysis, in: The American Political Science Review, 73, s.711-723.
, . Ashford, D.E., 1978: Comparing Public Policies - New Concepts and Methods.
London; Beverly Hills: Sage.
Bachrach, P.; Baratz, M.S., 1977: Macht und Armut. Frankfurt; M.: Suhrkamp.
Biicker, G.; Bispinck, R.; Hofemann, K;Naegele, G., 1980: Sozialpolitik. Koln:
Bund.
Bandelow, N.C., 1999: Lemende Politik. Advocacy-Koalitionen und politischer
Wandel am Beispiel der Gentechnologie. Berlin: edition sigma.
Bandemer, S. von; Wewer, G. (Hrsg.), 1989: Regierungssystem und Regierungslehre. Opladen: Leske+Budrich.
Bames, J.A., 1954: Class and committees in a Norwegian island parish, in:
Human Relation, Vo1.7,s. 39-58.
Benz, A.; Scharpf, F.W.; Zintl, R., 1992: Horizontale Politikvertlechtung. ZUT
Theorie von Verhandlungssystemen. Frankfurt a.M.: Campus .
. Beyme, K von, 1981: Do Parties Matter?, in: Politische Vierteljahresschrift,
22, s. 343-358.
Beyme, K von, 1985: Policy analysis und traditionelle Politikwissenschaft, in:
MODERNÍANALÝZAPOLITIKY
Hartwich, H.H. (Hrsg.), Policy-Forschung in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Westdeutscher Verlag, s. 7-29.
Beyme, K. von (Hrsg.), 1986:Politik.wissenschaftin der Bundesrepublik Deutschland. Entwicklungsprobleme einer Disziplin. Opladen: Westdeutscher Verlag.
. B:yme, K. von, 1988:.I?er Vergleich in der Politikwissenschaft. Miinchen: Piper.
B~hret, c., 1983: Pohttk und VelWaltung. Opladen: Westdeutscher Verlag.
Bohret, c., 1985: Zum Stand und zur Orientierung der Politikwissenschaft
in der Bundesrepublik Deutschland, in: Hartwich, RR (Hrsg.), Policy-Forschung in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Westdeutscher Verlag,
s.216-331.
Bott, E., 1957: Farnily and Social Network. London.
Brewer, G.D.; deLeon, P., 1983: The Foundations of Policy analysis. Homewood: Dorsey Press.
Bruder,W. 1980:Sozialwissenschaftund Politikberatung. Opladen: Westdeutscher
Verlag.
Brude~,.W..1985: Politische Planung, in: Nohlen, D.; Schultze, R.O. (Hrsg.),
Pohttkwtssenschaft. Miinchen: Pipers Worterbuch der Politik, Band I.,
s. 770-773.
Bruder, W. (Hrsg.), 1986: Forschungs- und Technologiepolitik in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Westdeutscher Verlag.
Castles~F.G.; McKinlay, RD., 1979: Does Politics Matter: An Analysis ofthe
Pubhc Welfare Commitment in Advanced Democratic States, in: European
Journal ofPolitical Research VII, s. 169-186.
Cerny, P.G., 1990: The Changing Architecture ofPolitic Structure, Agency, and
the Future ofthe State. London et al.: Sage.
Czada, R, 1989: Traditionslinien wohlfahrtsstaatlicher Politik, in: Bandemer,
S. von; Wewer, G. (Hrsg.), Regierungssystem und Regierungslehre. Opladen:
Leske+Budrich.
Czada, R., 1997: Angewandte Politikfeldanalyse. Kurzeinheit I, Hagen: Fernuniversitiit-Gesamthochschule.
. Czada, R., 1998: Neuere Entwicklungen der Politikfeldanalyse, in: Alemann,
l!. von; Czada, R.: KongreBbeitriige zur Politischen Sociologie, politischen
Okonomie und Politikfeldanalyse. Arbeitspapiere aus FernUniversitiit Hagen
Polis Nr. 39, S. 42-65.
'
Dahl, RA., 1967: Who Governs? Democracy and Power in an American City.
New Haven: Yale University Press.
Dahrne, l; Grunow, M.; Hegner, F., 1980: Aspekte der Implementation sozialpolitisch A~ozialpolitischer Anreizprogramme: Zur Uberlappung von Programmentwtcklung und Progranunimplementation arn Beispiel der staatlichen
Forde~rogr~~e
fůr Sozialstationen, in R. Mayntz (Hrsg.),1980: Impleme.ntatton pohttscher Programme. Empirische Forschungsberichte. Konigstem: Atheniium, Hain, Scriptor, S. 154-175.
Dawson, R.E.; Robinson, lE.,1963: Interparty Competition, Economic Variables and Welfare Politics in the American States, in: Journal ofPolitics, 25,
265-289.
Derlien, RU., 1976: Die Erfolgskontrol1e staatlicher Planung. Baden-Baden:
Nomos.
Derlien, H.D., 1981: Prograrnmforschung in der Offentlichen VelWaltung.
Miinchen.
Desai, U.; Holden, M.; Shel1ey,M., 1998: The Politics ofPolicy: Prospects and
Realities, in: Policy Studies Journal, Vol. 26, No. 3, s. 423-433.
Dror, y., 1971: Ventures in Political Sciences: Concepts and Applications.
NewYork.
, Dunn, w., 1981:Public Policy analysis. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.
, Dye, T.R., 1966: Politics, Economics and the Public: Policy Outcomes in the
American States. Chicago: Rand McNal1y.
Dye, T.R., 1969: Income Inequality and American State Politics, in: American
Political Science Review, 63, S. 157-162.
. Dye, T.R., 1972: Understanding Public Policy. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.
,Dye, T., 1976: Policy analysis. What Governments Do, Why They Do It, And
What Difference It Makes. Tuscaloosa: University of Alabama Press.
Easton, D., 1965: A Framework for Political Analysis. Englewood Cliffs:
Prentice-Hall.
Easton, D., 1979: A System Analysis ofPolitical Life. Chicago: University of
Chicago Press.
Edelman, M., 1964: The Symbolic Use ofPolitics. Urbana: University ofIl1inois
p'ress.
Eichener, V.; Heinze, RG.; Voelzkow, H., 1992: Von staat1icher Technikfolgenabschiitzung zu gesel1schaftlicher Techniksteuerung, in:' Aud Politik und
Zeitgeschichte, B 43/91, S. 3-14.
El1wein, T. (Hrsg.), 1980: Politikfeldanalysen 1979. Opladen: Westdeutscher
Verlag.
Ellwein, T.; Hesse, lJ.; Mayntz, R.; Scharpf, F. (Hrsg.), 1987: Jahrbuch ZUT
Staats- und VelWaltungswissenschaft. Baden-Baden: Nomos.
Emerson, R.M., 1972:Exchange Theory. Part I and II, in: Berger, 1.;Zelditch, M.;
Anderson, B. (eds.): Social Theories in Progress, Vol. II., Boston, s. 38-87.
Esping-Andersen, G., 1985: Politics against Markets. The Social Democratic
Road to Power. Princeton
Etzioni, A., 1975: Die aktive Gesellschaft. Opladen: Westdeutscher Verlag.
Fabricant, S., 1952: Trends of Government Activity in the United States Since
1900. New York: National Bureau ofEconomic Research. PubI.Nr.56.
Feick, 1., 1983: Internationale Vergleichbarkeit staat1icherlnterventionsprogramme - Konzeptionelle und methodische Probleme, in: Mayntz, R. (Hrsg.), Die
Implementation politischer Programme II. s. 197-220.
Feyerabend, P., 1984: Wissenschaft als Kunst. Frankfurt; M.: Suhrkamp.
Fiala, P., 1995: Německá politologie. Brno: CDK.
Fiala, P.; Strmiska, M., 1998:Teorie politických stran. Brno: Barrister&Principal.
, Fitzsimmons, S.J., 1981: The Transfer ofPublic Policy Research from the United
States to the federal Republic ofGermany, in: Levin, R.A.; Solomon, M.A.;
Hellstem, G.-M.; Wollmann, H. (eds.): Evaluation Research and Practice.
Beverly Hi11s,London 1981, s. 125-132.
Flora, P. (Hrsg.), 1986: Growth to Limits: The Westem European Welfare State
since World War II. Berlin: de Gruyter.
Flora, P.; Heidenheimer, AJ. (eds.), 1981: The Development ofWelfare States
in Europe and America. New Brunswick: Transaction.
( Flora, P.; Alber, J.; Kohl, J., 1977: Zur Entwicklung der westeuropaischen
Wohlfahrtsstaaten, in: Politische Vierteljahresschrift,18, s. 707-772.
Frey, B.S., 1979: Poliometrics of Government Behavior in a Democracy, in:
Scandinavian Journal of Economics, 81, s. 308-322.
Friedrichs, J., 1973: Methoden empirischer Sozialfoischung. Reinbek: rororo.
Hanf, K.; O'Toole, L.J., 1992: Revisiting Old Friends: Networks, implementation
structures and the management of inter-organizational relations, in Jordan,
A.G.; Schubert, K. (eds.),: Policy Network. European Journal of Political
Research, Special issues, Vol. 21, No. 1-2, s. 163-180.
. Hanf, K.; Scharpf, EW., 1978: Interorganizational Policy Making. Beverly
Hills, London: Sage.
, Hartwich, H.H. (Hrsg.), 1985: Policy-Forschung in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Westdeutscher Verlag..
Heclo, H., 1978: Issue Networks and the Executive Establishment, in: King, A.
(ed.), The New American Political System. Washington: American Enterprise Institute.
Heidenheimer, A.J., 1986: Politics, Polity and Policy as Concepts in English
and Continental Languages: An Attempt to Explain Divergences, in: Review
ofPolitics, 48,s. 3-30.
, Heidenheimer, A.J.; Heclo, H.; Teich-Adams, C., 1983: Comparative Public
Policy. London: Macmillan.
Heinze, R.G., 1981: Verbiindepolitik und "Neokorporatismus". Zur politischen
Soziologie organisierter Interessen. Opladen: Westdeutscher Verlag.
Heinze, R.G.; Woelzkow, H., 1990: Kommunalpolitik und Verbiinde:Inszenierter
Korporatismus auf 10kaler und regionaler Ebene? SIT working paper, 1/90,
Bochum: Ruhr-Universitat.
Hellstern, G.-M.; Wollmann, H.,1983: Experimentelle Politik -- Reformstrohfeuer oder Lernstrategie. Opladen: Westdeutscher Verlag.
Hellstern, G.-M.; Wollmann, H. (Hrsg.), 1984: Handbuch zur Evaluierungsforschung. Opladen: Westdeutscher Verlag.
Héritier, A., 1993: Einleitung. Policy-Analyse. Elemente der Kritik und Per-
spektiven der Neuorientierung, in: Héritier, A. (Hrsg.): Policy-Analyse.
Politische Vierteljahresschrift, SH 24, Opladen: Westdeutscher Verlag,
s.9-36.
Hibbs, D.A., 1977: Political Parties and Macroeconomic Policy, in: American
Political Science Review, 71, s.1467-1487.
, Hofferbert, R.I., 1966: The Relation Between Public Policy and Some Structural
and Environmental Variables in the American States, in: American Political
Science Review, 60, s. 73-82.
Hofferben, R.I.; Sharkansky, I. (eds.) 1971: State and Urban Politics. Boston:
Little, Brown and Co.
Holtkamp, L.; Schubert, K. (1993): VerhandlungslOsungen in Mediationsverfahren: Erfolgsbedingungen und Restriktionen in der deutschen Abfallpolitik,
in: Gegenwartskunde, Jg.42, s. 431-432.
Hucke, J.; Wollmann, H., 1980: Methodenprobleme der Implementationsforschung, in: Mayntz, R. (Hrsg.), Implementation politische Programme.
Empirische Forschungsberichte. Konigstein: Athenaum, Hain, Scriptor.
Janda, K.; Berry, :J.M.;Goldman, J.; Huff, E., 1998: Výzva demokracie. Systém
vlády v USA. Praha: Sociologické nakladatelství.
Jann, W., 1981: Kategorien der Policy-Forschung. Speyer: Hochschule fi.irVerwaltungswissenschaft Speyer, Speyerer Arbeitshefte 37.
. Jann, w., 1982: Staatliche Programme und ,Verwaltungskultur'. Opladen: Westdeutscher Verlag.
Jann, W., 1983: Policy-Forschung- ein sinnvoller Schwerpunkt der Politikwissenschaft, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Nr. 47, s.26-38.
Jann, w., 1983: Der Policy-Ansatz: Ein Uberblick iiber Entwickungen in der
Bundesrepublik Deutschland und in den USA. Speyer: Hochschule fi.irVerwaltungswissenschaft Speyer, Speyerer Arbeitshefte 45.
, Jann, W., 1985:Policy-Forschung als angewandte Sozialforschung, in: Klages, H.
(Hrsg.), Arbeitsperspektive angewandter Sozialwissenschaft. Opladen: Westdeutscher Verlag, s. 64-111.
Jann, W., 1989a: Politics, in: Nohlen, D.; Schultze, R.O. (Hrsg.): Politikwissenschaft. Miinchen: Pipers Worterbuch der Politik, Band 1., s. 704-705.
. Jann, w., 1989b: Policy, in: Nohlen, D.; Schultze, R.O. (Hrsg.): Politikwissenschaft. Miinchen: Pipers Worterbuch der Politik, Band 1., s. 702.
. Jann, w., 1989a: Polity, in: Nohlen, D.; Schultze, R.O. (Hrsg.): Politikwissenschaft. Miinchen: Pipers Worterbuch der Politik, Band 1., s. 800-801.
, Jann, w., 1994: Politikfeldanalyse. in: Kritz, J.; Nohlen, D.; Schultze, R.O.
(Hrsg.), Politikwissenschaftliche Methoden. Lexikon der Politik, Band 2.,
Miinchen: C.H.Beck, s. 308-314.
Jordan, A.G., 1981: lron Triangles, Woolly Corporatism and Elastic Nets, in:
Journal ofPublic Policy, 1,1, s. 95-123.
Jordan, A.G.; Richardson, U., 1982: The British Policy Style or the Logic of
MODERNÍANALÝZAPOLITIKY
Negotiation, in: Richardson, J.J. (ed.), Policy Styles in Westem Europe.
London: Allen Unwin.
'Jordan, A.G.; Schubert, K. (eds.), 1992: Policy Network. European Joumal of
Political Research, Special issues, Vol. 21, No. 1-2.
Kaufinann, F.x., 19,86:Introduction, in Kaufinann, F.X.; Majone, G.; Ostrom, V.
(eds.):Guidance, Control, and Evaluation in the Public Sector.NewYork, s. 5-20.
Kenis, P.; Schneider, V., 1991: Policy Networks and Policy analysis: Scrutinizing
a New Analytical Toolbox, in: Marin, B.; Mayntz, R. (eds.): Policy Network
and Change. Empirical Evidence and Theoretical Consideration. Frankfurt
am M., s. 25-62.
Key, V.O., 1956: American State Politics. New York: Knopf.
\ Kingdon, J.w., 1984: Agendas, Altematives, and Public Policies. Boston, Toronto: Little, Brown and Co.
Kloti, u., 1989: Handlungstheorien, in: Nohlen, D.; Schultze, R.O. (Hrsg.):
Politikwissenschaft.MUnchen:Pipers Worterbuch der Politik,Band 1.,s. 322-323.
Knoke, D., 1990: Political Networks. The Structural Perspective. Cambridge.
Kohler-Koch, B., 1992: Optionen deutscher Politik in einer veriinderten internationalen Umwelt, in: Kohler-Koch, B. (Hrsg.): Staat und Demokratie in
Europa. Opladen: Leske+Budrich, s. 47-69.
Konig, K., 1981: System und Umwelt der offentlichen Verwaltung, in: Konig,
K.; von Oertzen, HJ. ; Wagener, E. (Hrsg.): Offentliche Verwaltung in der
Bundesrepublik Deutschland. Baden-Baden: Nomos.
. Konig, T., 1992: Kolektive Entscheidungsfindung im Politikfeld "Arbeit": Ein
modellorientierter Politikfeld-Ansatz, in Politiche Vierteljahresschrift Heft 4
s. 597-621.
'
,
Korpi, w., 1985: Economic Growth and the Welfare State: A Comparative Study
of 18 OECD Countries, in: Labour and Society, 10, 195-209.
Kriz, Jiirgen, 1973: Statistik in den Sozialwissenschaften. Reinbek: rororo
Lange, E., 1983: ZUTEntwicklung und Methodik der Evaluationsforschung in der
Bundesrepublik Deutschland, in: Zeitschrift fůr Soziologie,12, s. 253-270.
Lasswell, H.D., 1971: A Pre-View of Policy Sciences. New York: American
EIsevier.
Lasswell, H.D., 1974: Some Perplexities ofPolicy Theory, in: Social Research,
Spring 1974, s. 177-189.
Lehmbruch, G., 1991: The Organization of Society, Administrative Strategies,
and Policy Networks, in: Czada, R.; Windhoff-Héritier, A. (eds.): Political
Choice. Institutions, Rules and the Limits of Rationality. Frankfurt a. M.,
s.121-158.
Lehner, F.: Die Organisation demokratischer Regierung und ihre Steuerungskapazitiit, in: Wohler, K. (Hrsg.): Organisationsanalyse. Stuttgart.
Lehner, F., 1981: Einfiihrung in die neue politische Okonomie. Konigstein; Ts.:
Atheniium.
Lehner, F, 1985: The Political Economy OfDistributive Contlict ln The Welfare
State, in: Castles, R.; Lehner, F.; Schmidt, M.G. (Hrsg.), Managing Mixed
Economies. Berlin, New York: de Gruyter.
Lehner, F., 1989: Vergleichende Regierungslehre. Opladen: Leske+Budrich.
Lehner, F.; Nordhause-Janz, J., 1988: Die politische Okonomie gesellschaftlicher Verteilungskontlikte: Moglichkeiten, Grenzen und Defizite staatlicher
Wirtschaftspolitik, in: Schmidt, M.G. (Hrsg.), Staatstiitigkeit. Opladen: Westdeutscher Verlag.
Lehner, F.; Nordhause-Janz, J.; Schubert, K.; Voss, W., 1989: Das Zukunftstechnologie-Programm des Landes Nordrhein-Westfalen: Eine Evaluation.
Bochum: Brockmeyer.
f Lemer, D.; Lasswell, H.D. (eds.), 1951: The Policies Sciences. Recent Developments in Scope and Method. Stanford, Cal.: Stanford University Press.
Levine, R.A. et al. (eds.), 1981: Evaluation Research and Practice. Beverly
Hills; London: Sage.
Lijphart, A., 1968: Typologies ofDemocratic Systems, in: Comparative Political Studies, 1, s. 3-14.
Lijphart, A., 1971: Comparative Politics and the Comparative Method, in:
American Political Science Review, 65, s. 682-693.
Lindblom, C.E., 1959: The Science of ,,Muddling Through", in: Public Administration Review, 19, s. 79-88.
Lindblom, C.E., 1968: The Policy-Making Process. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.
Lindblom, C.E., 1980: Jenseits von Markt und Staat. Stuttgart: Klett-Cotta.
. LObler,F., 1988: Stand und Perspektive der Politikfeldanalyse in der deutschen
Politikwissenschaft. Bochum: Ms.
Lowi, TJ., 1964: American Business, Public Policy, Case-Studies; and Political
Theory, in: World Politics,16, s. 677-715.
Lowi, TJ., 1969: The End of Liberalism: Ideology, Policy and the Crisis of
Public Authority. New York: Norton.
'Lowi, TJ., 1972: Four Systems ofPolicy, Politics, and Choice, in: Public Administration Review, 33, s. 298-310.
Lowi, TJ., 1974: The Politics ofDisorder. New York: Basic Books.
Macridis, R.C., 1968: Comparative Politics and the Study ofGovernment: The
Search for Focus, in: Comparative Politics,l, s. 85-97.
Mandell, M.P., 1988: Intergovernmental Management in Interorganizational Networks: A Revised Perspektive, in: Intemational Journal of Public Administration, Vol. 11, s. 417-441.
Marin, B.; Mayntz, R. (eds.), 1991: Policy Network and Change. Empirical
Evidence and Theoretical Consideration. Frankfurt am M.
Matz, U., 1975:Politik und Gewalt. ZUTTheorie des demokratischen Verfassungsstaates und der Revolution. Freiburg, Munchen: Rombach
Maus, H.; Fiirstenberg, E, 1969: Der Positivismusstreit in der deutsehen Soziologie. Neuwied; Berlin: Luehterhand Ver1ag
. Mayntz, R. (Hrsg.), 1980: lmplementation politiseher Programme. Empirisehe
Forsehungsberiehte. Konigstein: Atheniium, Hain, Seriptor.
" Mayntz, R., 1982: Prob1emverarbeitung dureh das politiseh-administrative System: Zum Stand der Forsehung, in: Hesse, J.J. (Hrsg.), Po1itikwissensehaft
und Verwa1tungswissensehaft. Op1aden: Westdeutseher Ver1ag,s. 74-89.
Mayntz, R. (Hrsg.), 1983: lmplementation politiseher Programme (II.), Empirisehe Forsehungsberiehte. Opladen: Westdeutseher Verlag.
, Mayntz, R., 1987: Po1itisehe Steuerung und gesellsehaftliehe Steuerungsprobleme - Anmerkungen zu einem theoretisehen Paradigma, in: Ellwein, T;
Hessc. J.J.; Mayntz, R.; Scharpf, F. (Hrsg.), Jahrbueh zur Staats- und
Verwaltungswissenschaft. Baden-Baden: Nomos, s. 89-110.
Mayntz, R., 1993: Po1icyNetzwerke und die Logik von Verhandlungssystemen,
in: Héritier, A (Hrsg.): Po1icy-Ana1yse. Politisehe Vierte1jahresschrift, SH
24, Op1aden: Westdeutscher Verlag, s. 39-56.
Mayntz, R.; Derlien, H.U.; Bohne, E.; Hesse, B.; Hucke, J.; Miiller, A, 1978:
Vollzugsprobleme der Umweltpolitik. Empirische Untersuehung der Imp1ementation von Gesetzen im Bereieh der Luftreinhaltung und des Gewiisserschutzes. Stuttgart.
Mayntz, R.; Rosewitz, B.; Schimank, u.; Stiehweh, R., 1988: Differenzierung
und Verse1bstiindigung. Zur Entwick1ung gesellsehaftlieher Tei1systeme.
Frankfurt a.M.
Mayntz, R.; Scharpf, EW. (Hrsg.), 1973: P1anungsorganisation.Miinchen: Piper.
Mazmauian, D.; Sabatier, P. (eds.), 1981;. Effective Policy Imp1ementation.
Lexington: Heath.
, Mi1ward, H.B.; Wamsley, G.L., 1984: Po1icy Subsystems, Networks and the
Tools ofPublic Management, in: Eyestone, R. (ed.), Public Policy Formation.
Greenwich, Conn.: Jai Press.
Mitchell, J.c., 1969: The Concept and Use of Social Network, in: Mitchell
(ed.): Social Network in Urban Situation. Manehester, S. I-50.
Murswieck, A, 1983: Die staatJiche Kontrolle der Arzneimittelsicherheit in der
Bundesrepublik und den USA Opladen: Westdeutscher Verlag.
Nassmacher, H.; Nassmacher, K.-H., 1979: Kommunalpolitik in der Bundesrepublik. Opladen: Leske und Budrich.
Neumann, F.L., 1950: Die Wissenschaft der Politik in der Demokratie, in:
Neumann, F.L., 1975: Wirtschaft, Staat, Demokratie (herausgegeben von A
Sollner). Frankfurt am M.: Suhrkamp.
Nohlen, D., 1989a: Holismus, in: Nohlen, D.; Schultze, R.O. (Hrsg.): Politikwissenschaft. Miinchen: Pipers Worterbuch der Politik, Band 1., S. 343.
Nohlen, D., 1989b: Inkrementalismus, in: Nohlen, D.; Schultze, R.O. (Hrsg.):
Politikwissenschaft. Miinchen: Pipers Worterbuch der Politik, Band 1., S. 369.
Nohlen, D.; Schultze, R.O. (Hrsg.), 1989: Politikwissensehaft. Theorien - Methoden - Begriffe. Pipers Worterbuch zur Politik Bd. I. Miinchen: Piper .
Offe, C., 1972: Strukturprobleme des kapitalistischen Staates. Frankfurt; M.:
Suhrkamp.
Offe, C., 1975: Berufsbildungsreform. Eine Fallstudie iiber Reformpolitik,
Frankfurt: Suhrkamp.
Offe, C., 1987: Democracy Against The Welfare State? Struetural Foundations of
Neoconservative Political Opportunities, in: Political Theory, 15, S. 501-537.
Opp de Hipt, M., 1987: Legitimationsverlust politischer lnstitutionen, in: Politische Vierteljahresschrift, 28, s.249-258.
O'Toole, L.J., 1988: Strategies for lntergovemmental Management: lmplementing Programs in lnterorganizational Networks, in: lntemational Joumal
ofPublic Administration, Vo. 4., S. 417-441.
Pappi, EU., 1977: Aggregatdatenanalyse, in: Van Koolwijk, L., MieckenMayser, M. (Hrsg.): Techniken der empirischen Sozialforschung. Miinchen,
Bd.2, S. 78-110.
Pappi, F.U., 1993: Poliey-Netze: Erscheinungsform modemer Politiksteuerung
oder metodischer Anzatz, in: Héritier, A (Hrsg.): Policy-Analyse. Politische
Vierteljahresschrift, SH 24, Opladen: Westdeutscher Verlag, S. 84-94.
Parsons, T., 1969: Politics and Socia1 Structure. New York: Free Press.
Peters, B.G; Doughtie, J.C.; McCulloch, M.K., 1977: Types of Democratic
Systems and Types ofPublic Policy - An Empirica1 Examination, in: Comparative Polities, 9, s.327-355.
Picht, G., 1964: Die deutsche Bildungskatastrophe. Miinchen.
Pópper, K.R., 1971: Das Elend des Historismus. Tiibingen: Mohr (Siebeck).
Powell, W.W., 1990: Neither Market nor Hierarchy: Network Forms ofOrganization, in: Staw, B.M.; Cummings, L.L. (eds.): Research in Organizational
Behavior, Vol. 12, Greenwich, S. 296-336.
Pressman, J. L.; Wi1davsky,A., 1984: lmplementation. Berkeley, Los Angeles,
London: University of Califomia Press.
Radcliffe-Brown, AR., 1940: On social structure, in: Jouma1 of the Roya1
Antropological lnstitute, Vol. 70, S. 1-12.
. Ranney, A (ed.), 1968: Political Science and Public Policy. Chicago.
Rau, E.; Worde1mann, P, 1980: Einfiihrung in Theorien und Methoden politischer Planung am Beispie1 der Bildungsplanung. Frankfurt; M.: Diesterweg.
Reichardt, C.S.; Cook, TD., 1979: Qualitative and Quantitative Versus Quantitative Methods, in: Reichardt, C.S. ; Cook, TD. (Hrsg.) Qualitative and Quantitative Methods in Evaluation Research. Beverly Hills, London: Sage, S. 7-32.
Richardson, 1. J.; Jordan, A. G., 1979: Goveming under Pressure. Oxford: Robertson.
Ritter, G.A., \.989: Der Sozialstaat. Entstehung und Entwieklung im internationalen Vergleich. Gottingen: Oldenbourg.
MODERNÍANALÝZAPOLITIKY
Ronge, V; Schmieg, G.: Restriktionen politischer Planung. Frankfurt a. M.:
Atheniium.
Rose R., 1977: Disciplined Research and Undisciplined Problems, in: Weiss,
C.H. (ed.), Using S~cial Research in Public Policy Making. Lexington.
Sabatler, P., 1975: Soclal Movements and Regulatory Agencies: Toward a More
A~equate - and Less Pessimistic - Theory of "Clientele Capture", in: Policy
SClences, 6, s. 301-342.
. Sabatier, P., 1986: Top-Down and Bottom-Up Approaches to Implementation
Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis, in: Journal ofPublic
Policy, 6, s. 21-48.
. Salisbury, R.H., 1968: The Analysis ofPublic Policy: A Search ofTheories and
Roles, in: Ranney, A. (ed.), Political Science and Public Policy, Chicago:
Markham, s. 151-175.
Salisbury, RH.; Heinz, J., 1970: A Theory of Policy ana/ysis and Some Preliminary Applications, in: Sharkansky, I. (ed.), Policy ana/ysis in Political
Science, Chicago: Markham, s. 39-60.
'Scharpf, F.W., 1973: Planung als politischer ProzeB. Frankfurt; M.: 'Suhrkamp.
Scharpf, F.W., 1974: Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung.
Gottingen: Schwartz.
Scharpf, F.w., 1974: Politische Durchsetzbarkeit innerer Reformen. Gottingen:
Schwartz.
. Scharpf, F.W., 1981: Grenzen der institutionellen Reform, in: Ellwein, T.;
Hesse, U.; Mayntz, R; Scharpf, F. (Hrsg.), Jahrbuch zur Staats- und Verwaltungswissenschaft. Baden-Baden: Nomos, s.111-154.
Scharpf, F.W., 1982: Der Erkliirungswert "binnenstruktureller" Faktoren in der
Politik- und Verwaltungsforschung, in: Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 13, s. 90-104.
Scharpf, F.W., 1983: Bericht aus der Arbeitsgruppe A: Politikfelder, in:
H.H. Hartwich (Hrsg.), Gesellschaftliche Probleme als AnstoB und Folge
von Politik. Opladen: Westdeutscher Verlag, s. 504.
Scharpf, F.w., 1991: Die Handlungsfáhigkeit des Staates am Ende des zwanzigsten Jahrhuderts, in: Politische Vierteljahresschrift, 32 Jg., Heft 4,
s.621-634.
Sch~f, F.w.; ~eissert, 8.; Schnabel, F., 1976: Politikverflechtung. Kronberg.
Schmld, G.; Trelber, H., 1975: Burokratie und Politik. Munchen: Fink.
Schmidt, M.G., 1982: Wohlfahrtsstaatliche Politik unter bfugerlicher und sozialdemokratischen Regierungen. Ein internationaler Vergleich. Frankfurt; New
York: Campus.
Schmidt, M.G., 1983: The Welfare State and the Economy in Periods ofEconomic Crises: A Comparative Study of23 OECD Nations, in: European Journal
of Political Research, 11, s.I-26.
Schmidt, M.G., 1985a: Aggregatdaten, in: Nohlen, D.; Schultze, R.-O. (Hrsg.),
Politikwissenschaft. Miinchen: Pipers Worterbuch zur Politikwissenschaft,
Band 1., s. 7.
Schmidt, M.G., 1985b: Aggregatdatenanalyse, in: Nohlen, D.; Schultze, R.-O.
(Hrsg.), Politikwissenschaft. Miinchen: Pipers Worterbuch zur Politikwissenschaft, Band 1.,s.7.
Schmidt, M.G., 1985c: Hypothese, in: Nohlen, D. ; Schultze, R-O. (Hrsg.),
Politikwissenschaft. Miinchen: Pipers Worterbuch zur Politikwissenschaft,
Band 1., s. 346-347.
Schmidt, M.G., 1985d: Operationalisierung, in: Nohlen, D.; Schultze, R-O.
(Hrsg.), Politikwissenschaft. Munchen: Pipers Worterbuch zur Politikwissenschaft, Band 1., s. 635-636.
Schmidt, M.G., 1985e: Politikwissenschaft, in: Hartwich, H.-H. (Hrsg.): PolicyForschung in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Westdeutscher Verlag,
s.137-142.
Schmidt, M.G., 1986: Politische Bedingungen erfolgreicher Wirtschaftspolitik,
in: Journal fiir Sozialforschung, 26, 251-273.
Schmidt, M.G., 1987: Vergleichende Policy-Forschung, in: Berg-Schlosser, D.;
Muller-Rommel, F. (Hrsg.), Vergleichende Politikwissenschaft. Opladen:
Leske und Budrich, s. 185-200.
Schmidt, M.G., 1988: Sozialpolitik. Opladen: Leske und Budrich.
Schmidt, M.G., 1988: The Politics of Labour Market Policy, in: Castles, F.c.;
Lehner, F.; Schmidt, M.G. (Hrsg.), The Political Management ofMixed Economies. Berlin, New York: de Gruyter, s. 4-53.
Schmidt, M.G., 1995: Policy-Analyse, in: Mohr, A. (Hrsg.): Grundziige der
. Politikwisswenschaft. Miinchen, Wien: 0ldenbourg, s. 567-604.
Schmidt, M.G.; Miiller, F., 1979: Empirische Politikwissenschaft. Stuttgart:
Kohlhammer.
Schubert, K., 1985a: Regulation, in: Nohlen, D.; Schultze, R.-O. (Hrsg.),
Politikwissenschaft. Munchen: Pipers Worterbuch zur Politikwissenschaft,
Band 1., s. 857-859.
Schubert, K., 1985b: Verrechtlichung, in: Nohlen, D.; Schultze, R-O. (Hrsg.),
Politikwissenschaft. Miinchen: Pipers Worterbuch zur Politikwissenschaft,
Band 1., s. 1087-1088.
Schubert, K., 1988: Politics and Economic Regulation, in: Castles, F.C.; Lehner,
F.; Schmidt, M.G. (Hrsg.), Managing Mixed Economies. Berlin; New York:
de Gruyter, s.169-198.
Schubert, K., 1989: Interessenvermittlung und staat1iche Regulation. Opladen:
Westdeutscher Verlag.
Schubert,K., 1991a:Politifeldanalyse.Eine Einfuhrung. Opladen: Leske+Budrich.
Schubert, K. (Hrsg.), 1991b: Leistungen und Grenzen politisch-okonomischer
Theorie: Eine kritische Bestandsaufnahme zu Marcus 0lson. Darmstadt:
Wissenschaft1iche Buchgesellschaft.
Schubert, K., 1994: Netzwerke und Netzwerkanzatze: Leistungen und Grenzen
eines sozialwissenschaftlichen Konzeptes, in: Kleinaltenkamp, M.; Schubert, K. (Hrsg.): Netzwerkanzatze im Business-to-Business-Marketing.
Wiesbaden.
,Schubert, K., 1995a: Struktur-, Akter- und Inovationslogik: Netzwerkkonzeptionen und die Analyse von Politikfeldern, in: Jansen, D.; Schubert, K.
(Hrsg.): Netzwerke und Politikproduktion. Konzepte, Methoden, Perspektiven. Marburg: Schiiren 1995, s. 222·· 240.
Schubert, K., 1995b: Pluralismus versus korporatismus, in: Politologický časopis, č.3, s. 175-191.
Schubert, K.; Heinrich, D.; Nie1and, J.-u., 1989: Das Landesrundfunkgesetz
NordrheinWestfalen und die ,Ruhrwelle' in Bochum. Bochum: Ms.
, Schumann, W., 1991: EG-Forschung und Policy-Analyse. Zur Notwendigkeit,
den ganzen E1efanten zu erfassen, in: Politische Vierteljahresschrift, Heft 2,
s.232-257.
Schumpeter, J. A, 1975: Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie. Miinchen:
Francke, 4. Aufl.
Sharkansky, 1., 1967: Government Expenditures and Public Services in the
American States, in: American Politica1 Science Review, 61, s.1066-1077.
Sharkansky, 1.;Hofferbert, R.I., 1969: Dimensions of State Po1itics, Economics
and the Pub1icPolicy, in: American Politica1 Science Review, 63, s. 867-879.
~ Sharpe, LJ.; Newton; K.,1984: Does Politics Matter? Oxford: C1arendonPress.
Simme1,G., 1908: Sozio1ogie. Leipzig.
Skocpo1,T.; Ikenberry, J., 1983: The Po1itica1Formation ofthe American We1fare State in Historical and Comparative Perspective, in: Comparative Socia1
Research, 6, s. 87-148.
, Sturm, R., 1986: Po1icy Forschung, in: von Beyme, K. (Hrsg.): Politikwissenschaft in der Bundesrepub1ik Deutsch1and. Op1aden: Westdeutscher Verlag,
s.231-249.
, Truman, D., 1951: The Governmental Process. New York: Knopf.
Voigt, R., 1985: Recht als Steuerungsinstrument der Politik. Opladen: Westdeutscher Ver1ag.
Waschkuhn, A, 1985: Institution(en), in: Nohlen, D.; Schu1tze, R.-O. (Hrsg.),
Po1itikwissenschaft, Miinchen: Pipers Worterbuch der Politik, Band I.,
s.376-377.
Waterkamp, R, 1986: Politische P1anungsstrategien, in: Mickel, w.w. (Hrsg.),
Hand1exikon zur Politikwissenschaft. Bonn: Ehrenwirth, s. 399-402.
Weh1ing,H: G., 1985: Kommuna1politik,in: Nohlen, D.; Schu1tze,R-O. (Hrsg.),
Politikwissenschaft. Miinchen: Pipers Worterbuch der Politik, Band 1.,
s.334-349.
Weiss, C.H., 1974: Evaluierungsforschung. Methoden zur Einschatzung von
sozialen Reformprogrammen. Opladen: Westdeutscher Verlag.
, Wildavsky, A, 1978: Policy analysis Is What Information Systems Are Not, in:
Accounting, Organizations and Society, 3, s. 77 88.
Windhoff-Héritier, A, 1980:Politikimplementation. Ziel und Wirklichkeit politischer Entscheidungen. Konigstein: Hain.
. Windhoff-Héritier, A., 1983: "Policy" und "Politics" .. Wege und Irrwege einer
politikwissenschaftlichen Policy Theorie, in: Politische Vierteljahresschrift,
24, s. 347-360.
Windhoff-Héritier, A, 1987: Policy-Analyse: Eine Einfuhrung. Frankfurt am
M., New York: Campus.
Windhoff-Héritier, A, 1989: Institutionelle Interessenvermittlung im Sozialsektor, in: Leviathan, s.108-126 .
. Wittrock, B.; deLeon, P., 1986: Policy as a Moving Target: A Call for Conceptual Realism, in: Policy Studies Review, 6, s. 44-60.
Wollmann, H., 1980: Politik im Dickicht der Biirokratie. Beitrage zur Implementationsforschung, Leviathan, Sonderheft 3. Opladen: Westdeutscher Verlag.
Wollmann, H., 1985: Politikberatung, in: Noh1en, D.; Schu1tze, R-O. (Hrsg.),
Politikwissenschaft. Miinchen: Pipers Worterbuch der Politik, Band 1.,
s. 708-711.
Wollmann, H.; Jann, W., 1983: Public Policy Research in the Federal Republic
ofGermany. A National Report. Berlin, Speyer.
Zintl, R, 1992: Kooperation und Aufteilung des Kooperationsgewinns bei
horizontaler Politikverflechtung, in: Benz, A.; Scharpf, F.W.; Zintl, R.: Horizontale Politikverflechtung. Frankfurt a.M.: Campus, s. 97-146.
SEZNAM VYOBRAZENÍ
Obr. 1: Konstelace závislých a nezávislých proměnných
u různých výzkumných perspektiv v politologii
22
Obr. 2: Zjednodušený
56
model politického systému
Obr. 3: Model dynamické reakce politického systému
57
Obr. 4: Společenské subsystémy a jejich vzájemné vztahy
58
Obr. 6: Model "policy-making
61
1. VÝCHODISKA
Obr. 7: Vliv organizovaných
system"
zájmů na "policy-making"
63
1.1. Základní pojmy
1.2. Trojdimenzionální pojetí politiky
1.2.1. Polity
1.2.2. Politics
1.2.3. Policy
1.3. Klasifikace policies
1.3.1. Klasifikace podle nominálních kategorií
1.3.2. Klasifikace podle účinků
1.3.3. Klasifikace podle principu řízení..
1.3.4. Klasifikace podle povahy programu
1.4. Rozdílné perspektivy výzkumu
2. vÝVOJ POLlCY ANALYSIS
Obr. 15: Vztah závislé/nezávislé
a policy analysis
proměnné ve výzkumu sítí
Obr. 16: Logika struktury, aktérů a inovace politických sítí
128
143
2.1. Vznik a vývoj výzkumu policy v USA
2.1.1. Holisticko-synoptická orientace
2.1.2. lnkrementalisticko-individualistická orientace
2.1.3. Třifáze obecného vývoje policy analysis
2.2. Rozvoj policy analysis v Evropě: německý příklad
2.2.1. Sociálně-politické motivy
2.2.2. Třifáze vývoje disciplíny v SRN
2.3. Policy analysis a tradiční politická věda
13
14
17
17
18
18
19
20
20
21
21
22
24
24
26
26
29
30
30
32
34
MODERNí ANALÝZA POLITIKY
3. METODY VÝZKUMU
3.1. Metodologický pluralismus policy analysis
3.2. Vyšetřovací techniky
3.2.1. Dotazníkové šetření
3.2.2. Participativní pozorování
3.2.3. Obsahová analýza
3.3. Mod~ly a metody
3.4. Kvalitativní a kvantitativní metody
3.5. Případová studie a srovnávací metoda
3.6. Sekundární analýzy
3.7. Studie "ex ante" a "ex post"
38
39
41
41
41
42
42
43
.44
45
46
4. KONCEPCE, PŘÍSTUPY A SMĚRY VÝZKUMU POLICY
4.1. Teoretické školy ve výzkumu policy
4.2. Možnosti a problémy využití teoretických koncepcí
51
51
52
5. SYSTÉMOVÉ KONCEPCE
55
5.1. "Input-output" model
5.2. Policy-making system
:
6. KONCEPCE AKTÉRŮ
6.1. Politické arény (policy arena)
6.1.1. Distributivní politika
6.1.2. Redistributivní politika
6.1.3. Regulativní politika
6.1.4. Konstitutivní politika
6.1.5. Samoregulativní politika
6.1.6. Persuasivní politika
6.2. Politický cyklus (policy cycle)
6.2.1. lniciace
6.2.2. Estimace
6.3.3. Selekce
6.2.4. Implementace
55
60
66
67
70
71
72
72
73
74
75
79
80
81
82
6.2.5. Evaluace
6.2.6. Terminace
6.3. Politické sítě (policy networks)
6.3.1. Politické sítě v USA
6.3.2. Politické sítě ve Velké Británii
6.3.3. Politické sítě v SRN
82
84
86
91
95
96
III. VÝZKUMNÉ APLIKACE
MOŽNOSTI, PROBLÉMY A PERSPEKTIVY POLlCY ANALYSIS
7. MODEL POLITICKÉHO SYSTÉMU:
DISKUSE ,,DOES POLITICS MATTER?"
101
7.1. Dvě teze o významu politiky
7.2. Vliv sociálně ekonomických faktoru
7.3. Význam politických proměnných
102
104
105
8. POLITICKÉ ARÉNY: TYPY DEMOKRATICKÝCH
SYSTÉMŮ A TYPY POLICY
8.1. Syntéza dvou typologií
. 8.2. Prověřování hypotézy
8.3. Vztah mezi typem politického systému a typem preferované
policy
9. POLITICKÝ CYKLUS: POLITICKÉ PLÁNOVÁNÍ,
VÝZKUM IMPLEMENTACE A EVALUACE
9.1. Neúspěch politického plánování
9.2. Výzkum implementace
9.3. Evaluační studie
10. POLITICKÉ SÍTĚ: VÝZKUM SÍTÍ A POLlCY ANALYSIS
10.1. Propojení výzkumných perspektiv
10.2. Produkce politiky
10.2.1. Propojení politik
10.2.2. Systémy zprostředkování zájmů
108
108
110
112
115
116
120
123
126
126
129
130
132
10.3. Dimenze politických sítí
10.3.1. Aktéři
10.3.2. Funkce
10.3.3. Struktury
10.3.4. Pravidla postupu
10.3.5. Moc
10.3.6. Strategie aktérů
10.4. Struktury, aktéři, inovace
10.4.1. Logika struktury
10.4.2. Logika aktérů
10.4.3. Logika inovace
10.5. Možnosti výzkumu politických sítí
136
138
138
138
139
139
140
141
143
144
145
147
MODERNí ANALÝZA POLITIKY
Uvedení
do teorií a metod policy analysis
Odpovědný redaktor Ivo Lukáš
Obálka a grafická úprava Zdeněk Granát
Tisk Sýkora, Brno
Vydalo nakladatelství BARRISTER & PRINCIPAL
Fišova 15,60200 Brno
Brno 2000
1. vydání
Počet stran 170
Doporučená prodejní cena: 199 Kč