rada evropy evropský soud pro lidská práva velký senát

Transkript

RADA EVROPY
EVROPSKÝ SOUD PRO LIDSKÁ PRÁVA
VELKÝ SENÁT
VĚC HUTTEN-CZAPSKA proti POLSKU
(stížnost č. 35014/97)
ROZSUDEK
ŠTRASBURK
19. června 2006
Tento rozsudek je konečný. Může být předmětem formálních úprav.
Pořízený překlad rozsudku do češtiny není překladem oficiálním.
ROZSUDEK HUTTEN-CZAPSKA proti POLSKU
1
Ve věci Hutten-Czapska proti Polsku,
Evropský soud pro lidská práva zasedající ve velkém senátu ve složení
pánové
L. WILDHABER, předseda,
C. L. ROZAKIS,
J.-P. COSTA,
B. M. ZUPANČIČ,
G. BONELLO,
paní
F. TULKENS,
pánové
P. LORENZEN,
K. TRAJA,
paní
S. BOTOUCHAROVA,
pánové
M. UGREKHELIDZE,
V. ZAGREBELSKY,
K. HAJIYEV,
E. MYJER,
S. E. JEBENS,
DAVID THÓR BJÖRGVINSSON,
paní
I. ZIEMELE, soudci,
A. WYROZUMSKA, soudkyně ad hoc,
a pan T. L. EARLY, tajemník sekce,
po poradě konané ve dnech 11. ledna a 17. května 2006,
vynesl tento rozsudek, který byl přijat posledně uvedeného dne:
ŘÍZENÍ
1. Řízení bylo zahájeno stížností (č. 35014/97) směřující proti Polské republice,
kterou dne 6. prosince 1994 podala Evropské komisi pro lidská práva („Komise“) občanka
Francouzské republiky paní Maria Hutten-Czapska („stěžovatelka“), na základě dříve
platného článku 25 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod („Úmluva“).
2. Stěžovatelku zastupoval pan B. Sochański, advokát zapsaný v advokátní komoře ve
Štětíně. Polskou vládu („vláda“) zastupoval její zmocněnec pan J. Wołąsiewicz z ministerstva
zahraničních věcí.
3. Stěžovatelka zejména namítala, že za situace, kdy zákony omezovaly vlastníky nájemních bytů ve zvyšování nájemného a v ukončování nájemních vztahů vzniklých na základě
správního rozhodnutí, docházelo k porušování článku 1 Protokolu č. 1 Úmluvy.
4. Stížnost byla předána Soudu dne 1. listopadu 1998, kdy vstoupil v platnost Protokol č. 11 Úmluvy (článek 5 odst. 2 Protokolu č. 11).
5. Stížnost byla přidělena čtvrté sekci Soudu (článek 52 odst. 1 Jednacího řádu
Soudu).
V návaznosti na jednání o přijatelnosti a odůvodněnosti stížnosti byla tato dne 16. září
2003 prohlášena za částečně přijatelnou senátem této sekce, který rozhodoval ve složení: Sir
Nicolas Bratza, předseda, pan M. Pellonpää, paní V. Strážnická, soudkyně ustanovená k jednání za Polsko, pánové J. Casadevall, R. Maruste, S. Pavlovschi, J. Borrego Borrego, soudci,
a dále pan M. O’Boyle, tajemník sekce.
2
6. Rozsudkem ze dne 22. února 2005 („rozsudek senátu”) Soud dospěl k závěru, že
došlo k porušení článku 1 Protokolu č. 1 Úmluvy a že toto porušení má původ v systémovém
problému spojeném se špatným fungováním vnitrostátního zákonodárství, které ukládalo a
nadále jednotlivým vlastníkům ukládá omezení při zvyšování nájemného z jejich bytů, což
jim brání vybírat nájemné v přiměřeném poměru k nákladům na údržbu jejich majetku.
Soud k tomu uvedl, že k ukončení konstatovaného porušování systémové povahy musí
žalovaný stát stěžovatelce a dalším osobám nacházejícím se v obdobné situaci zajistit
prostřednictvím právních nebo jiných vhodných opatření přiměřenou výši nájemného nebo
jim poskytnout jiný mechanismus vedoucí ke zmírnění uvedených důsledků státní regulace
při zvyšování nájemného ve vztahu k jejich vlastnickému právu.
Co se týče nároku stěžovatelky na náhradu veškeré materiální škody či morální újmy,
která jí vznikla v důsledku konstatovaného porušení, Soud rozhodl, že za daného stavu nelze
o uplatnění článku 41 Úmluvy rozhodnout a projednání tohoto nároku v celém rozsahu
odročil, přičemž vládu a stěžovatelku vyzval, aby mu ve lhůtě šesti měsíců poté, kdy rozsudek
podle článku 44 odst. 2 Úmluvy nabude právní moci, předložily písemná stanoviska k této
otázce, zejména pak aby jej uvědomily o jakékoli dohodě, k níž by dospěly.
Pokud se konkrétně jedná o článek 41, Soud dospěl k názoru, že otázku nelze vyřešit
pouze s ohledem na možnost, že účastníci řízení dosáhnou dohody, ale také s ohledem na
veškerá opatření individuální či obecné povahy, jež by vláda mohla přijmout ke splnění
rozsudku. Soud odročil projednávání stížností založených na témž obecném důvodu do doby,
než budou přijata příslušná obecná opatření (viz § 196 rozsudku senátu).
7. Vláda dne 20. května 2005 požádala na základě článku 43 Úmluvy a článku 73
Jednacího řádu o postoupení věci velkému senátu. Kolegium velkého senátu této žádosti dne
6. července 2005 vyhovělo.
8. Složení velkého senátu bylo určeno v souladu s článkem 27 odst. 2 a 3 Úmluvy a
s článkem 24 Jednacího řádu. Poté, co paní Strážnická, soudkyně zvolená k zasedání ve
velkém senátu za Polsko, požádala o zproštění výkonu funkce (článek 28 Jednacího řádu),
určila vláda jako soudce ad hoc paní A. Wyrozumskou (článek 27 odst. 2 Úmluvy a článek 29
odst. 1 Jednacího řádu).
9. Stěžovatelka a vláda předložily písemná stanoviska k věci samé. Každý z účastníků
řízení se pak písemně vyjádřil ke stanovisku druhé strany.
10. Dne 11. ledna 2006 se v Paláci lidských práv ve Štrasburku konalo veřejné jednání (článek 59 odst. 3 Jednacího řádu), kterého se zúčastnili:
(a) za vládu
pánové P. STYCZEŃ,
J. WOŁĄSIEWICZ,
Z. ŻYDAK,
J. BAJOR,
S. JACKOWSKI,
paní
A. MĘŻYKOWSKA,
(b) za stěžovatelku
pánové B. SOCHAŃSKI,
P. PASZKOWSKI,
právní rada,
vládní zmocněnec,
poradci;
právní zástupce,
poradce.
Soud vyslechl prohlášení pánů Sochańského, Wołąsiewicze a Styczeńě.
3
SKUTKOVÝ STAV
I.
OKOLNOSTI PŘÍPADU
11. Stěžovatelka, občanka Francouzské republiky polského původu, se narodila v roce
1931. Dlouhou dobu žila v Andrésy (Francie) a v současnosti má bydliště v Poznani (Polsko).
Vlastní dům a pozemek v Gdyni (Polsko), které kdysi patřily jejím rodičům.
A. Celková situace
12. Právní předpisy Polské republiky upravující regulaci nájemného jsou výsledkem
souhrnu historických zvláštností, jakož i nedávných událostí. Právní úprava omezující práva
vlastníků a upravující zvyšování nájemného existovala již před druhou světovou válkou. Níže
uvedený popis celkové situace vychází ze závěrů, k nimž polský Ústavní soud (Trybunał
Konstytucyjny) dospěl dne 12. ledna 2000 v jednom ze svých nálezů ve věci ústavnosti některých aspektů právní úpravy regulace nájemného. Ústavní soud se při této příležitosti podrobně
zabýval historickým kontextem této právní úpravy a faktory, jež přispěly k zachování
omezení pocházejících ještě z dob počátků komunistického režimu v Polsku.
13. Systém regulace nájemného byl nastolen v rámci politiky „státní správy bytového
hospodářství“ (publiczna gospodarka lokalami) zavedené bývalými komunistickými orgány
(viz § 67 až 70 níže). Obsahoval ustanovení drasticky omezující výši nájemného, která měla
svůj původ v mimořádně rigidním způsobu rozdělování bytového fondu, příznačném pro
prvních třicet let trvání komunistického režimu v Polsku.
14. Po pádu komunismu v roce 1989 se situace nikterak nezměnila; ve skutečnosti
byla bytová situace v Polsku na počátku 90. let velmi svízelná, o čemž svědčil nedostatek
bytů a jejich vysoká pořizovací cena. Státem regulované nájemné, uplatňované rovněž na
soukromé subjekty, pokrývalo pouze 30 % skutečných nákladů na údržbu budov.
Tyto sociálně-ekonomické faktory přivedly zákonodárce v roce 1994 k zachování
jistých ustanovení z „režimu zvláštního nájmu“ (szczególny tryb najmu) (viz § 73 níže) nejen
u bytů ve státním vlastnictví, ale také k dočasnému uplatňování této úpravy – po dobu deseti
let do 31. prosince 2004 – u budov a bytů ve vlastnictví soukromém. Stručně řečeno, platná
právní úprava v sobě spojovala omezení výše nájemného a omezení při ukončování nájmu,
která se vztahovala i na nájemce, kteří nedodržovali smluvní podmínky.
15. Mezi podklady, o které se Ústavní soud opíral při vydání svého nálezu z roku
2000, byla obsažena i zpráva vypracovaná Úřadem pro bydlení a rozvoj měst (Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast). Z této zprávy vyplynulo, že v roce 1998, po čtyřech letech
uplatňování systému regulovaného nájemného zavedeného v roce 1994, průměrné nájemné
stanovené v souladu s tímto systémem pokrývalo pouze 60 % nákladů na údržbu bytových
domů, přičemž zbývající náklady nesli vlastníci. Daná situace představovala závažný
problém, neboť v této době bylo 2 960 000 bytů (25,5 % z celého bytového fondu v zemi) –
z toho asi 600 000 bytů ve vlastnictví soukromých subjektů – pronajímáno za regulované
nájemné. Celkový počet bytů v Polsku se odhadoval na přibližně 11 600 000. Byty nacházející se v domech v soukromém vlastnictví a spadající do systému regulovaného nájemného
představovaly 5,2 % polského bytového fondu.
Ve zprávě se zejména uvádělo:
„Regulované nájemné, jehož výše byla stanovena radou ministrů, pokrývalo před rokem (...)
[1994] přibližně 30 % nákladů na běžnou údržbu. V současné době, po čtyřech letech existence systému
4
regulovaného nájemného [od roku 1994], stanovují obce nájemné představující v průměru 60 % těchto
nákladů. (…)
Zbývající náklady na údržbu domů ve vlastnictví obcí jsou kryty z jejich rozpočtu; pro tyto
účely často využívají nadbytečných zdrojů získaných z nájmu nebytových prostor.
Náklady na údržbu domů v soukromém vlastnictví, jež nelze pokrýt z regulovaného nájemného
hrazeného nájemci, jdou k tíži vlastníků.“
16. V letech 2003 a 2004, v souvislosti s přípravou návrhu novely zákona o
regulovaném nájemném, vláda shromáždila značné množství aktuálních údajů o celkové
situaci v oblasti bydlení v Polsku (viz § 114 a další níže).
Byl zjištěn závažný nedostatek domů určených k bydlení. Dle celostátního sčítání obyvatelstva a bytů z roku 2002 tento nedostatek – stanovený jako rozdíl mezi počtem domácností a počtem bytů – představoval okolo 1 500 000 bytů. Zvláště akutní byl nedostatek
nájemních bytů.
17. Údaje o celkových finančních poměrech domácností shromážděné Ústředním statistickým úřadem (Główny Urząd Statystyczny) ukazují, že v letech 1998 až 2003 šlo 14,5 % –
15,4 % (18,6 % – 19 % v případě důchodců) z celkových výdajů domácností na nájemné a na
spotřebu elektřiny. Za stejné období vykazovalo 7 – 10 % polských domácností nedoplatky na
nájemném (7,5 % v roce 1998; 7 % v roce 1999; 7 % v roce 2000; 10 % v roce 2002; 9 %
v roce 2003).
V roce 2000 žilo přibližně 54 % obyvatelstva pod hranicí chudoby, z toho 8 % pod
hranicí extrémní chudoby. V roce 2002 se tento počet zvýšil na 58 %, respektive 11 %.
18. Různé zprávy získané Úřadem pro bydlení a rozvoj měst potvrzují, že ustanovení
na ochranu nájemců, která byla v platnosti až do 31. prosince 2004 (viz § 89 až 93 níže),
omezovala nabídku nájemních bytů. Podle úřadů mělo zavedení „komerčního nájemného“ –
neboli nájemného odpovídajícího zákonům trhu – pobídnout soukromé investory k výstavbě
domů určených výhradně k pronájmu, neboť toto nové opatření rušilo omezení při zvyšování
nájemného v domech patřících soukromým osobám a zbavovalo je povinnosti poskytovat
nemajetným osobám při skončení nájmu náhradní ubytování.
19. Vláda poskytla čísla, na jejichž základě lze odhadnout počet osob potencionálně
dotčených systémem regulovaného nájemného. Vláda s poukazem na informace Úřadu pro
bydlení a rozvoj měst uvádí, že se předmětná právní úprava vztahuje zhruba na 100 000
vlastníků a 600 000 nájemců. Jiné prameny uváděné vládou odhadují celkový počet osob
spadajících do tohoto systému na přibližně 100 000 vlastníků a 900 000 nájemců.
B. Okolnosti případu do vynesení rozsudku senátu
1. Události před 10. říjnem 1994
20. Dům stěžovatelky byl postaven v roce 1936 jako rodinný domek. Původně v něm
byl dvoupodlažní byt, suterén a půda.
21. Během druhé světové války v domě pobývali důstojníci německé armády a
v květnu roku 1945 byl zabrán Rudou armádou, která v něm na určitou dobu ubytovala své
důstojníky.
22. Dne 19. května 1945 vedoucí bytového odboru Úřadu města Gdyně (Kierownik
Wydzialu Mieszkaniowego Magistratu Miasta Gdynia) vydal rozhodnutí, kterým bylo první
patro dvoupodlažního bytu přiděleno jisté A. Z.
5
23. V květnu roku 1945 nařídil Městský soud (Sąd Grodzki) v Gdyni vydání tohoto
bytu rodičům stěžovatelky. Ti započali s opravami domu, když obdrželi příkaz k jeho vyklizení. V říjnu roku 1945 se do domu nastěhovala A. Z.
24. Dne 13. února 1946 nabylo účinnosti nařízení ze dne 21. prosince 1945 o státní
správě bytového hospodářství a regulaci nájemného (Dekret o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu). Dům stěžovatelky, na nějž se vztahovala ustanovení tohoto nařízení,
nadále spadal do režimu „státní správy bytového hospodářství“ (viz § 13 výše).
25. V roce 1948 se úřady marně pokusily prodat sporný dům v dražbě A. Z., která
byla v té době zaměstnankyní Úřadu města Gdyně, jenž byl v době, kdy k těmto událostem
došlo, pověřen státní správou bytového hospodářství. Přibližně ve stejné době se rodiče
stěžovatelky bezúspěšně pokoušeli získat svůj majetek zpět.
26. Dne 1. srpna 1974 nabyl účinnosti zákon o bytech (Prawo lokalowe) – „zákon
z roku 1974 o bytech“. Ten nahradil státní správu bytového hospodářství „režimem zvláštního
nájmu“ (viz § 14 výše a § 69 níže).
27. V roce 1975, k blíže neurčenému datu, jistý W. P., který byl tou dobou vedoucím
bytového odboru Úřadu města (Kierownik Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego)
Gdyně, usiloval o koupi domu od bratra stěžovatelky.
28. Dne 8. července 1975 vydal starosta města Gdyně rozhodnutí, jímž udělil W. P.
oprávnění k výměně bytu, který měl v nájmu v jiném domě – v režimu zvláštního nájmu –, za
byt nacházející se v přízemí stěžovatelčina domu. Toto rozhodnutí bylo podepsáno jménem
starosty Gdyně jedním z úředníků, který byl podřízeným W. P. Rada města Gdyně na svém
zasedání dne 28. ledna 1976 potvrdila, že tento byt byl W. P. pronajat na dobu neurčitou
v souladu s ustanoveními o zvláštním nájmu. V 90. letech pak stěžovatelka usilovala o zrušení
tohoto rozhodnutí, dosáhla však pouze toho, že toto rozhodnutí bylo prohlášeno za vydané
v rozporu se zákonem (viz § 44 až 49 níže).
29. Dne 24. října 1975 rozhodl vedoucí odboru samosprávy a ochrany životního
prostředí Úřadu města Gdyně (Kierownik Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony
Środowiska Urzędu Miejskiego w Gdyni) o zařazení sporné budovy do režimu státní správy
(przejęcie w zarząd państwowy). Toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 2. ledna 1976.
30. K návrhu příbuzných A. Z. Okresní soud (Sąd Rejonowy) v Gdyni dne 3. srpna
1988 rozhodl, že po smrti A. Z. zdědila její dcera (J. P.) a její zeť (M. P.) nájemní právo
k bytu v prvním patře stěžovatelčina domu.
31. Dne 18. září 1990 byla rozhodnutím téhož soudu stěžovatelka uznána za dědičku
majetku svých rodičů. Tento soud také dne 25. října 1990 zapsal vlastnické právo stěžovatelky do katastru nemovitostí.
32. Dne 26. října 1990 vydal starosta města Gdyně rozhodnutí, jímž byla správa domu
navrácena stěžovatelce. K 31. červenci 1991 bylo na stěžovatelku, která jednala prostřednictvím svého zástupce, převedeno právo dům spravovat. Toto právo do té doby vykonávala
Rada města Gdyně. Krátce nato začala stěžovatelka s rekonstrukcí domu.
33. V devadesátých letech, k blíže neurčenému datu, založila stěžovatelka soukromou
nadaci nazvanou „Nadace Jantarová cesta“ (Fundacja Bursztynowego Szlaku). Stěžovatelka
se od roku 1991 marně pokouší zřídit sídlo nadace ve svém domě.
6
2. Události po 10. říjnu 1994
34. Po převzetí správy domu zahájila stěžovatelka několik občanskoprávních a
správních řízení ve snaze domoci se zrušení předchozích správních rozhodnutí a získat zpět
užívací právo k bytům nacházejícím se v domě.
a) Řízení před občanskoprávními soudy
(i) Řízení o vyklizení nemovitosti
35. Dne 16. června 1992 podala stěžovatelka proti nájemcům u Okresního soudu
v Gdyni návrh na vyklizení domu. Na návrh žalovaných bylo řízení v dubnu 1993 přerušeno.
Dne 26. dubna 1996 byl návrh stěžovatelky zamítnut.
(ii) Řízení o přestěhování nájemců a o náhradu škody
36. V dubnu 1995 podala stěžovatelka Vojvodskému soudu (Sąd Wojewódzki)
v Gdaňsku návrh, aby Radě města Gdyně nařídil provést přestěhování nájemců z jejího domu
do obecních bytů. Zároveň soudu navrhla, aby jí přiznal náhradu škody zejména za to, že
úřady odňaly jejím rodičům a jí samotné možnost obývat vlastní dům, náhradu škody na
majetku a náhradu za svévolné bránění v jeho užívání a také náhradu morální újmy. Dne
5. července 1996 vojvodský soud rozhodl, že zákon ze dne 2. července 1994 o nájmu bytů a
příspěvcích na bydlení (Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych) –
„zákon z roku 1994“ – žalovanému úřadu neukládá přestěhování nájemců do obecních bytů.
Ve zbývající části pak soud stěžovatelčin návrh zamítl. Stěžovatelka se odvolala.
37. Po projednání návrhů stěžovatelky je Odvolací soud (Sąd Apelacyjny) v Gdaňsku
dne 17. ledna 1997 zamítl. Soud uvedl, že žádné ustanovení zákona z roku 1994 městským
úřadům nenařizuje, aby stěžovatelčiny nájemce přestěhovaly nebo jim na základě jejího
návrhu poskytly náhradní ubytování (lokal zastępczy). Příslušná ustanovení zákona z roku
1994, a sice § 56 odst. 4 a 7 (viz § 77 níže), stanoví, že nájemce je povinen uvolnit byt pouze
tehdy, jestliže mu pronajímatel nabídl jiné bydlení v domě ve svém vlastnictví nebo jestliže
městský úřad souhlasil s poskytnutím náhradního ubytování, které mu patří nebo které
spravuje. Co se týče návrhu na náhradu škody, již stěžovatelka požadovala z titulu finanční
újmy způsobené napadenými správními rozhodnutími, odvolací soud poznamenal, že takový
návrh lze soudu předložit pouze tehdy, jestliže jej navrhovatel nejprve podal správním
orgánům a nebylo mu vyhověno. Odvolací soud vyzval stěžovatelku, aby využila ustanovení
správního řádu (Kodeks postępowania administracyjnego) upravujících odpovědnost orgánů
veřejné moci za přijetí vadného rozhodnutí.
Ve věci návrhu stěžovatelky na náhradu škody způsobené na domě a na náhradu za
nemožnost užívat dům odvolací soud uvedl, že žalovaný úřad nemůže nést odpovědnost za
důsledky vyplývající z dříve platných zákonů. Orgány veřejné správy především nebyly odpovědné za přijetí poválečné právní úpravy, kterou byla zavedena omezující pravidla v oblasti
nájmu bytů v soukromých domech a v oblasti státní správy bytů. Rovněž nenesly odpovědnost za nastolení režimu zvláštního nájmu zavedeného zákonem z roku 1974 o bytech, ani za
uplatňování zákona z roku 1994, který obsahoval podobná ustanovení na ochranu nájemců
z nájemních smluv k bytům v soukromém vlastnictví uzavřených na základě správních
rozhodnutí (viz § 71 a 72 níže). Závěrem soud konstatoval, že žalovaný úřad nemůže nést
žádnou odpovědnost za škody, které stěžovatelce způsobili nájemníci.
38. Stěžovatelka podala dovolání (kasacja) k Nejvyššímu soudu (Sąd Najwyższy).
Dne 13. listopadu 1997 tento soud dovolání stěžovatelky odmítl z procesních důvodů. Uvedl,
7
že stěžovatelka nesplnila předepsané formální náležitosti, zejména neupřesnila vady, jichž se
dle jejího názoru měli soudci, kteří rozhodovali ve věci samé, dopustit při aplikaci
hmotněprávních norem občanského práva.
b) Správní řízení
(i) Řízení o zrušení rozhodnutí ze dne 19. května 1945
39. V říjnu roku 1995 podala stěžovatelka k Odvolací komisi pro samosprávné celky
(Samorządowe Kolegium Odwoławcze) v Gdaňsku návrh na zrušení rozhodnutí ze dne
19. května 1945 vydaného vedoucím bytového odboru Úřadu města Gdyně. Na základě
napadeného aktu byl byt nacházející se v prvním patře domu přidělen A. Z. a toto rozhodnutí
se stalo právním základem pro rozsudek, kterým bylo jeho dědicům přiznáno právo nájmu
k předmětnému bytu (viz § 22, 23 a 30 výše).
40. Komise dne 26. června 1997 tento návrh zamítla. Uvedla, že sporné rozhodnutí
bylo přijato na základě předpisu, který v té době upravoval veškeré otázky týkající se bydlení,
a sice nařízení Polského výboru národního osvobození o bytových komisích ze dne 7. září
1944 (Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o komisjach mieszkaniowych).
Komise konstatovala, že napadené rozhodnutí bylo vydáno orgánem veřejné moci, který
k tomu nebyl příslušný, a v důsledku toho bylo nezákonné. Současně však dospěla k názoru,
že toto rozhodnutí nemůže prohlásit za neplatné (stwierdzić nieważność decyzji), ale pouze za
„vydané v rozporu se zákonem“ (została wydana z naruszeniem prawa), jak to umožňuje
§ 156 odst. 2 správního řádu v případech, kdy byl nezákonný akt přijat před více než deseti
lety.
41. Stěžovatelka se obrátila na Nejvyšší správní soud (Naczelny Sąd Administracyjny). Dne 15. ledna 1998 byl návrh stěžovatelky odmítnut s tím, že nevyužila povinného
právního prostředku nápravy, když nepředložila komisi návrh na přezkoumání věci (wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy).
42. Stěžovatelka následně shora uvedený prostředek nápravy podala. Komise dne
23. června 1998 potvrdila své rozhodnutí ze dne 26. června 1997. Stěžovatelka se odvolala
k Nejvyššímu správnímu soudu. Do řízení vstoupil vojvodský prokurátor (Prokurator Wojewódzki) v Gdaňsku, který podal opravný prostředek jménem stěžovatelky.
43. Nejvyšší správní soud dne 8. června 1999 oba návrhy zamítl. Potvrdil, že
napadené rozhodnutí bylo nezákonné a mimo jiné poukázal na jisté vady řízení (zejména na
skutečnost, že rodiče stěžovatelky nebyli o konání řízení uvědomeni a neměli žádnou možnost
napadnout rozhodnutí, jehož právní základ ostatně nikdy nebyl specifikován). Připomněl
však, že v souladu s § 156 odst. 2 správního řádu nemůže napadené rozhodnutí zrušit, ale
pouze prohlásit, že bylo vydáno v rozporu se zákonem. Soud mimoto uvedl, že procesní vady,
jimiž rozhodnutí trpělo, mohou být odstraněny v rámci obnovy řízení.
(ii) Řízení o zrušení rozhodnutí ze dne 8. července 1975
44. V roce 1992 podala stěžovatelka Odvolací komisi pro samosprávné celky v Gdaňsku návrh, aby bylo rozhodnutí ze dne 8. července 1975, kterým starosta města Gdyně přiznal
W. P. právo nájmu bytu v přízemí dotyčného domu (viz § 33 výše), prohlášeno za neplatné od
samého počátku.
45. Komise dne 27. ledna 1994 tento návrh zamítla. Stěžovatelka podala kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu.
8
46. Nejvyšší správní soud její návrh dne 14. června 1995 zamítl. Shledal, že byty
umístěné v domě byly pronajaty v režimu zvláštního nájmu zavedeném zákonem z roku 1974
o bytech, a starosta tak byl k vydání napadeného rozhodnutí příslušný. Soud dále uvedl, že
bez ohledu na některé vady řízení, jichž se starosta města Gdyně dopustil (a které mohly být
napraveny v rámci obnovy řízení), rozhodnutí mělo zákonný podklad, a nemohlo tak být
zrušeno.
47. Dne 17. září 1994 podala stěžovatelka starostovi města Gdyně návrh na obnovu
řízení a na zrušení předmětného rozhodnutí. Starosta návrh odmítl pro nedodržení lhůt.
48. Odvolací komise pro samosprávné celky v Gdaňsku dne 29. prosince 1995 obnovila řízení z úřední moci. Shledala, že předmětné rozhodnutí bylo přijato jménem starosty
města Gdyně úředníkem, který byl podřízeným pracovníkem W. P. Komise dospěla k závěru,
že tato skutečnost sama o sobě představuje dostatečný důvod k obnově řízení na základě
§ 145 odst. 1 bodu 3 správního řádu a že vedla k přijetí nezákonného rozhodnutí. S poukazem
na skutečnost, že od přijetí napadeného aktu uběhlo více než pět let, však komise uvedla, že
na základě § 146 odst. 1 správního řádu jej nemůže zrušit, ale pouze prohlásit, že byl vydán
v rozporu se zákonem.
49. Stěžovatelka podala k Nejvyššímu správnímu soudu kasační stížnost, v níž tvrdila,
že rozhodnutí nebylo nikdy vlastníkům domu doručeno a mělo být prohlášeno za neplatné od
samého počátku. Dne 28. listopadu 1996 byl její návrh zamítnut.
(iii) Řízení o zrušení rozhodnutí ze dne 24. října 1975
50. Dne 4. října 1994 podala stěžovatelka Radě města Gdyně návrh na obnovu správního řízení, které vedlo k vydání rozhodnutí vedoucího odboru samosprávy a ochrany životního prostředí Úřadu města Gdyně ze dne 24. října 1975. Na základě tohoto rozhodnutí byl
její dům převeden pod státní správu (viz § 29 výše). Stěžovatelka dále městské radě navrhla
zrušení sporného rozhodnutí, které dle jejího tvrzení postrádalo oporu v zákoně, a to zejména
proto, že dům byl neprávem označen za „nájemní dům“ (dom wielorodzinny), ačkoli vždy byl
a je rodinným domem a jako takový nespadá do režimu státní správy. K tomu dodala, že
napadené rozhodnutí bylo přijato výhradně v zájmu W. P., který byl tou dobou vedoucím
bytového odboru Úřadu města Gdyně, a jeho smyslem bylo potvrdit dřívější, rovněž nezákonné rozhodnutí ze dne 8. července 1975, na jehož základě W. P. nabyl právo k nájmu bytu
nacházejícího se v jejím domě.
51. Starosta města Gdyně dne 7. prosince 1994 návrh stěžovatelky odmítl pro nedodržení lhůt. Odvolací komise pro samosprávné celky v Gdaňsku dne 12. června 1995 rozhodnutí
starosty potvrdila. Stěžovatelka proto podala kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu.
Ten obě rozhodnutí dne 14. listopadu 1996 zrušil s odůvodněním, že starosta města Gdyně
nebyl příslušný o návrhu rozhodnout.
52. Odvolací komise pro samosprávné celky v Gdaňsku dne 27. února 1997 obnovila
řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí ze dne 24. října 1975. Komise dne 28. dubna 1997
prohlásila, že toto rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se zákonem, neboť vlastníci domu nebyli
o řízení uvědomeni. Dále uvedla, že Rada města Gdyně nepostupovala s náležitou péčí, protože zejména nepodnikla žádné kroky k zjištění okruhu oprávněných dědiců vlastníků budovy, přestože v době, kdy k předmětným událostem došlo, stěžovatelka a její bratr městu řádně
platili z této nemovitosti daně. Komise s poukazem na § 146 odst. 1 správního řádu odmítla
zrušit napadené rozhodnutí s odůvodněním, že od data jeho vydání uplynulo více než pět let.
53. V roce 2002, k blíže neurčenému datu, stěžovatelka podala návrh vojvodovi Pomoří (Wojewoda Pomorski) na zrušení rozhodnutí ze dne 24. října 1997. Tento návrh byl
9
postoupen věcně příslušnému orgánu, a sice Odvolací komisi pro samosprávné celky
v Gdaňsku, která dne 13. května 2002 vyslovila jeho nepřípustnost, neboť uvedené rozhodnutí
již bylo v právní moci.
3. Situace nájemců stěžovatelky
a) Plocha bytů
54. Účastníci řízení poskytli navzájem se rozcházející informace ke skutečnosti rozhodné pro stanovení výše nájemného, a sice o skutečné využitelné ploše bytů nacházejících se
v domě stěžovatelky.
(i) Vláda
55. Vláda tvrdí, že využitelná plocha domu činí 196 m². K tomu předkládá protokol
ze dne 1. srpna 1991 vyhotovený v souvislosti s převodem správy domu z Rady města Gdyně
na stěžovatelku (viz § 32 výše). Využitelná plocha budovy je v protokolu odhadována na 196
m², obytná plocha tam však není uvedena. Dle tohoto dokumentu se v předmětné budově
nenachází žádný nebytový prostor. Jsou v ní čtyři byty, které čítají celkem dvanáct obytných
místností, jejichž celková plocha činí 148 m². V protokolu se uvádí, že budova má celkem
255 m².
(ii) Stěžovatelka
56. Stěžovatelka uvádí, že celková plocha bytů obývaných nájemci, za kterou tito
platí nájemné, činí přibližně 250 m². Za tímto účelem předkládá potvrzení ze dne 28. května
2001 vystavené Sdružením vlastníků a správců nemovitostí (Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów) v Gdyni, které podle všeho spravuje její majetek. Dle tohoto dokumentu je předmětná budova přinejmenším od padesátých let rozdělena na tři byty pronajaté smlouvami na
základě výše zmiňovaných správních rozhodnutí.
57. Za účelem stanovení výše platného nájemného byla využitelná plocha jednotlivých bytů vypočtena takto: byt č. 1 = 127,38 m²; byt č. 3 = 67,90 m² a byt č. 4 = 54,25 m².
Celková využitelná plocha obývaná nájemci tak činí 249,53 m².
b) Doklady o nájemném hrazeném nájemci stěžovatelky
58. V roce 1995, k blíže neurčenému datu, podal W. P. Okresnímu soudu v Gdyni
návrh na stanovení výše nájemného, které měl platit. Dne 20. března 1996 vydal okresní soud
rozhodnutí, kterým stanovil tuto částku na 33,66 polských zlotých (PLN) měsíčně. Stěžovatelce uložil náhradu nákladů řízení ve výši 528,90 PLN.
59. V potvrzení vystaveném dne 28. května 2001 Sdružením vlastníků a správců
nemovitostí v Gdyni (viz § 56 výše) jsou uvedeny tyto částky nájemného hrazeného nájemci
stěžovatelce: za byt č. 1 (využitelná plocha 127,38 m²) obývaný J. P. a M. P.: 500,60 PLN; za
byt č. 3 (využitelná plocha 67,90 m²) obývaný W. P.: 322,65 PLN; za byt č. 4 (bývalá půda;
využitelná plocha 54,25 m²) obývaný J. W.: 188,25 PLN. Byt č. 2, který byl v minulosti
patrně ložnicí rodičů stěžovatelky a později v něm byla prádelna, byl dříve obýván W. P. bez
právního titulu, bez povolení a aniž by za jeho užívání poskytoval finanční plnění, což
správce nemovitosti přimělo k tomu, že jej zavřel a zakázal do něj přístup. W. P. byl za
užívání uvedeného bytu bez povolení zaslán příkaz k uhrazení částky 2 982,46 PLN pod
hrozbou vystěhování.
10
Na jednání před senátem Soudu, konaném dne 27. ledna 2004, vláda uvedla, že
nájemné hrazené J. P. a M. P. k tomuto datu činí 531,63 PLN.
c) Finanční poměry nájemců
60. Na výzvu senátu k předložení podkladů pro posouzení situace nájemců stěžovatelky poskytla vláda potvrzení vystavené Okresním odborem sociální péče (Dzielnicowy
Ośrodek Pomocy Społecznej) v Gdyni ze dne 19. února 1993. Z tohoto potvrzení vyplývá, že
uvedený odbor od ledna 1993 vyplácí dávky W. P., že tento má obdržet pravidelný sociální
příspěvek za březen a květen 1993 a že v roce 1992 obdržel příspěvek na bydlení. V potvrzení
bylo mimo jiné upřesněno, že W. P. byl dříve uznán za „osobu postiženou invaliditou druhého
stupně“ a že stupeň jeho invalidity měl být lékaři opětovně posouzen v květnu 1993.
61. Městský odbor sociální péče (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej) v Gdyni dne
12. února 2004 na žádost polské vlády ohledně projednávané věci uvedl, že nájemcům
stěžovatelky W. P., J. P., M. P. a J. W. nevyplácí žádné sociální dávky a že v posledních
letech, tzn. od roku 1995, neobdrželi ze strany sociálních orgánů žádnou pomoc.
4. Výše regulovaného nájemného za metr čtverečný v Gdyni v letech 1994 – 2004, tak
jak vyplývá z informací poskytnutých vládou
62. K otázce senátu ohledně výše částek, které stěžovatelka obdržela z titulu regulovaného nájemného od 10. října 1994, vláda uvedla, že jí nejsou známy podrobnosti o nájemném, které stěžovatelka v dané době vybrala. Poskytla však ukazatele používané Radou města
Gdyně při určování výše regulovaného nájemného v podobných domech, jako je dům stěžovatelky.
63. Podle těchto informací bylo nájemné v prosinci roku 1994 stanoveno na 9,817
starých polských zlotých (PLZ) za jeden metr čtvereční; od ledna do listopadu 1995 na 1,04
PLN; od prosince 1995 do října 1996 na 2,11 PLN; od listopadu 1996 do prosince 1997 na
2,63 PLN; od ledna 1998 do ledna 1999 na 3,37 PLN; od února 1999 do ledna 2000 na 4,01
PLN; od února 2000 do února 2001 na 4,37 PLN a od dubna 2002 do října 2002 na 4,61 PLN.
64. Dne 10. října 2002 se stal vykonatelným nález Ústavního soudu ze dne 2. října
2002, což pronajímatelům umožnilo zvýšit nájemné za své byty až na 3 % hodnoty rekonstrukce bytů (viz § 86, 102 až 104 a 113 níže).
Od prosince 2002 do 30. června 2003 byl příslušný index pro přepočet hodnoty
rekonstrukce bytů (viz také § 75 a 85 níže) stanoven na 2 525,30 PLN. Od 1. července do 31.
prosince 2003 pak činil 2 471,86 PLN.
V roce 2004 byl index pro přepočet stanoven na 2 061,21 PLN. Jak uvedla vláda,
hodnota rekonstrukce bytů v domě stěžovatelky byla vypočítána na základě těchto tří údajů:
výše uvedená procentuální sazba 3 %, využitelná plocha bytů a příslušný index pro přepočet
(2 061,21 PLN). Měsíční nájemné za jeden metr čtvereční v domě stěžovatelky odpovídalo
3 % indexu pro přepočet hodnoty rekonstrukce jednoho čtverečního metru děleno 12 měsíci
(3 % x 2 061,21 PLN = 61,83 PLN/12), tedy přibližně 5,15 PLN za jeden metr čtvereční.
S ohledem na využitelnou plochu domu, tak jak ji uvedla vláda, mohlo být maximální měsíční
nájemné stanoveno na 1 009,40 PLN (5,15 PLN x 196 m²), vezme-li se však do úvahy plocha
uvedená stěžovatelkou, mohla tato částka dosahovat až 1 285,08 PLN (5,15 PLN x 249,53
m²).
11
5. Výše tržního nájemného v Gdyni v letech 1994 – 2004, tak jak vyplývá z informací
poskytnutých stěžovatelkou
65. Stěžovatelka uvádí, že v letech 1994 – 1999 mohla výše tržního nájemného za tři
byty nacházející se v jejím domě dosáhnout 1 700 amerických dolarů (USD) měsíčně (800
USD + 500 USD + 400 USD podle velikosti bytů). Dle jejího tvrzení se tato částka v letech
2000 – 2002 snížila na 1 250 USD měsíčně (600 USD + 350 USD + 300 USD) a v roce 2003
na 900 USD (450 USD + 250 USD + 200 USD). Stěžovatelka upřesnila, že její výpočty pro
snižování nájemného se opíraly o takové skutečnosti, jako je snížení hodnoty domu z důvodu
zchátralosti, pokles poptávky a růst nabídky nájemních bytů na trhu.
C. Skutečnosti sdělené vládou po vynesení rozsudku senátu
66. Ve svém návrhu na postoupení věci velkému senátu ze dne 20. května 2005 vláda
sdělila Soudu, že se uvolnily dva ze stěžovatelčiných bytů, neboť W. P. se dne 2. června 2003
odstěhoval a J. P. a M. P. se přestěhovali dne 6. září 2004. Vláda zároveň uvedla, že úřady
nedávno nabídly J. W. městský byt, do kterého se hodlá přestěhovat.
Vláda na jednání upřesnila, že J. W. nadále bydlí v bytě stěžovatelky, nicméně jej má
opustit v následujících týdnech.
Dne 18. dubna 2006 vláda informovala Soud, že J. W. se dne 15. února 2006
odstěhoval do bytu ve vlastnictví města.
II.
PŘÍSLUŠNÉ VNITROSTÁTNÍ PRÁVO A PRAXE
A. „Státní správa bytového hospodářství“ a „režim zvláštního nájmu“
67. Nařízení vlády ze dne 21. prosince 1945 o státní správě bytového hospodářství a
regulovaném nájemném (Dekret z 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i
kontroli najmu), které nabylo účinnosti dne 13. února 1946, zavedlo režim „státní správy
bytového hospodářství“, který se rovněž vztahoval na byty nebo nebytové prostory v soukromých domech (viz § 13 výše).
68. Dne 1. září 1948 nabylo účinnosti nařízení ze dne 28. července 1948 o nájmech
bytů (Dekret o najmie lokali). Dle ustanovení tohoto nařízení vykonávaly orgány státu správu
veškerých záležitostí v oblasti bydlení ve veřejném a soukromém sektoru a byly nadány
pravomocí přidělit určitý byt v soukromém domě určenému nájemci. Znění nařízení obsahovalo rovněž pravidla regulace nájemného.
69. Zákon z roku 1974 o bytech zavedl „režim zvláštního nájmu“, který nahradil
„státní správu bytového hospodářství“, aniž zásadním způsobem změnil zásady upravující
nájemní právo. Například právo nájemců pronajmout si byt v domě spadajícím do režimu
„státní správy“ nevyplývalo ze smlouvy uzavřené podle občanského práva, nýbrž jim bylo
přiznáno na základě správního rozhodnutí. Vlastník domu, na který se tento režim vztahoval,
se nemohl vyjádřit k tomu, kdo může v jeho domě bydlet, ani k době trvání nájmu. Systém
zvláštního nájmu se vztahoval na obytné domy i na nebytové prostory.
70. Rozhodnutí o „přidělení bytu“ (przydział lokalu) v praxi odpovídalo „přiznání“
práva nájmu bytu (nebo nebytového prostoru) v režimu zvláštního nájmu. Rozhodnutí přijímaly příslušné orgány obcí (v závislosti na reformě systému veřejné správy, která byla právě
v účinnosti, nesly tyto orgán různé názvy, například „odbor bytového hospodářství“, „odbor
samosprávy a životního prostředí“, „bytový odbor“ atd.).
12
B. Zákon z roku 1994
1. Zrušení „režimu zvláštního nájmu“ a zavedení nového systému regulace nájemného
71. Dotyčný zákon nabyl účinnosti dne 12. listopadu 1994. Jeho smyslem byla
reforma právních předpisů upravujících vztahy mezi pronajímateli a nájemci. Zrušil sice
„režim zvláštního nájmu“ a zmírnil regulaci nájemného např. tím, že umožnil stanovení výše
nájemného v nebytových prostorech s odkazem na tržní ceny a přiznal vlastníkům a nájemcům svobodu při stanovení nájemného v obytných domech na základě smluv dle občanského
práva, zachoval však systém, kdy v bytech obývaných nájemci, jejichž nájemní právo vzniklo
na základě dřívějšího správního rozhodnutí, bylo nájemné regulováno.
72. Zákon z roku 1994 nastolil systém „regulovaného nájemného“ (czynsz regulowany) a vymezil přesná pravidla pro výpočet nájemného v obytných domech, která až dosud
vycházela z „režimu zvláštního nájmu“. Ustanovení o regulovaném nájemném přijatá s cílem
poskytnout právní ochranu nájemcům v tíživé finanční situaci v období přechodu ze státem
regulovaného systému bydlení na systém tržní podléhající zákonům nabídky a poptávky, měla
zůstat v účinnosti až do 31. prosince 2004.
Zákon z roku 1994 nadále obsahuje, v mírně pozměněném znění, ustanovení o ochraně
nájemců před ukončením platných nájemních smluv uzavřených na základě dřívějšího správního rozhodnutí a rovněž tak pravidla o přechodu nájemního práva na dědice.
2. Převod nájemního práva nájemce bytu
73. § 8 odst. 1 zákona stanovil:
„1. Smrtí nájemce bytu mohou do práv a povinností vyplývajících [z jeho nájemní smlouvy] na
byt vstoupit jeho potomci, předci, dospělí sourozenci, osvojitelé či osvojenci nebo jeho druh či družka,
jestliže s ním žili ve společné domácnosti až do jeho smrti a nevzdali se tohoto práva ve prospěch
vlastníka. Toto ustanovení se nevztahuje na osoby, kterým v okamžiku smrti [původního] nájemce
svědčí právo k jinému bytu.
2. Nájem zaniká, jestliže není nástupce, na kterého by mohla nájemní smlouva přejít, nebo se
nástupci tohoto práva vzdají.“
3. Regulované nájemné
74. § 20 zní:
„1. Nájemce je na základě nájemní smlouvy povinen platit nájemné.
2. V případech uvedených v tomto zákoně je nájemné stanoveno způsobem určeným v tomto
zákoně (regulované nájemné). V ostatních případech lze nájemné sjednat volně.
3. Nájemné se stanoví v závislosti na stavu a výměře budovy, na stavu bytu a rovněž dle
dalších ukazatelů zvyšujících či snižujících jeho hodnotu.
4. Strany smlouvy uvedou výši nájemného ve smlouvě.“
75. § 25, který se v souladu s § 56 odst. 2 (viz § 77 níže) vztahoval také na byty
v soukromém vlastnictví spadající do dřívějšího režimu zvláštního nájmu, stanovil:
„1. Nájemci obecních bytů, státních bytů, bytů právnických osob ve vlastnictví státu a bytů ve
vlastnictví neziskových právnických osob spravujících obytné domy, které nejsou bytovými družstvy,
platí regulované nájemné. Tímto nejsou dotčena ustanovení § 66.
2. Roční výše regulovaného nájemného nesmí překročit 3 % hodnoty rekonstrukce bytu
(wartość odtworzeniowa lokalu), za který se nájemné platí.
3. Hodnota rekonstrukce bytu odpovídá součinu využitelné plochy bytu a indexu pro přepočet
za jeden metr čtvereční využitelné plochy v domě“.
13
4. [Příslušný] vojvoda stanoví každé tři měsíce nařízením index pro přepočet za jeden metr
čtvereční využitelné plochy v obytném domě.“
4. Přeměna správních nájmů na nájmy smluvní
76. Přechodná ustanovení výše uvedeného zákona stanovila, že právo na nájem bytu,
které nájemci vzniklo na základě správního rozhodnutí, musí podléhat stejnému režimu jako
nájemní smlouvy uzavřené v souladu s příslušnými ustanoveními občanského zákoníku. Nájemci bytů, na něž se tato ustanovení vztahovala, byli povinni platit regulované nájemné do
31. prosince 2004.
§ 55 zákona stanovil, že smlouvy o nájmu bytů uzavřené na základě správního
rozhodnutí vydaného v souladu se zákonem z roku 1974 o bytech zůstávají v platnosti.
77. § 56 obsahoval další pravidla týkající se těchto „správních nájmů“. Jeho příslušné
části zněly následovně:
„1. Pro účely tohoto zákona se za smluvní nájem na dobu neurčitou dle ustanovení tohoto
zákona považuje smluvní nájem založený na správním rozhodnutí o přidělení bytu, jakož i nájem
opírající se o zákonný podklad [předcházející] v daném místě použití systému státní správy bytového
hospodářství nebo režimu zvláštního nájmu.
2. Do 31. prosince 2004 včetně bude výše nájemného hrazeného z titulu nájmu bytu podle
podmínek uvedených v odst. 1 v domech fyzických osob určována v souladu s ustanoveními, která se
použijí pro regulované nájemné.
(…)
4. Hodlá-li se vlastník uvedený v odst. 2 vrátit se do svého bytu a bydlet v něm a opustí za
tímto účelem byt, který měl až dosud v nájmu (…) od obce, musí nájemce byt uvolnit a přestěhovat se
do bytu [který mu bude nabídnut] pod podmínkou, že [stav tohoto bytu] splňuje požadavky tohoto
zákona na náhradní ubytování. V takovém případě může vlastník ukončit nájem za podmínek
vymezených v § 32 odst. 2.
(…)
6. Hodlá-li některé z dospělých dětí vlastníka nebo některý z jeho rodičů bydlet v bytě, který
vlastníkovi patří, použijí se ustanovení odst. 4 (…) obdobně.
7. Nabídne-li pronajímatel nájemci náhradní ubytování, které je též v jeho vlastnictví, nebo
poskytne-li obec nájemci takové ubytování na žádost pronajímatele, použijí se ustanovení odst. 4
obdobně.“
5. Povinnosti vlastníků při údržbě domů
78. § 9 zákona obsahoval podrobný výčet povinností vlastníků nájemních bytů.
Vztahoval se jak na pronajímatele bytů, kde bylo nájemné stanoveno bez omezení na základě
tržních mechanismů, tak na pronajímatele, kteří vybírali regulované nájemné. Zákon obsahoval také výčet údržbových prací, které byli vlastníci na základě nájemní smlouvy povinni
provádět. Příslušné části § 9 zněly následovně:
„1. Pronajímatel ručí za řádný chod technického zařízení v budově; umožní nájemci používat
v bytě světlo a topení; zajistí dodávky studené a teplé vody, řádné fungování výtahu, společného
systému větrání a dalších zařízení umístěných v budově“.
(…)
3. Pronajímatel je zejména povinen:
1. dohlížet na řádný chod a na čistotu prostor a společných zařízení v budově; to platí i pro
její okolí;
2. provádět opravy v budově a v bytech, opravy zařízení a opravit každou stavbu, která
byla poškozena bez ohledu na příčinu poškození; nájemce však hradí náklady na opravu škod,
za něž nese odpovědnost;
14
3. provádět opravy v bytech, opravit nebo vyměnit jejich zařízení a také zařízení technická
a zejména pak provést opravy, za které nájemce není odpovědný; především je povinen:
a) opravovat a vyměňovat rozvody studené vody, teplé vody a plynu v domě, opravovat
a vyměňovat odvody odpadních vod, ústřední topení (včetně radiátorů), rozvody elektřiny,
telefonní rozvody a systém společného větrání kromě přípojek (…)
b) vyměňovat nebo opravovat kotle, zárubně, podlahy, podlahové krytiny a omítky.
(…).“
6. Ukončení nájmu s regulovaným nájemným z důvodů ležících na straně nájemce
79. Nájemní smlouvu s nájemcem, který platil regulované nájemné a neměl
nedoplatky za více než dva měsíce, nebylo prakticky možné vypovědět, ledaže užíval byt
„způsobem neslučitelným s jeho určením“, poškodil jej nebo zhoršil stav budovy, jestliže
opakovaným a zjevným způsobem rušil klid v místě bydliště, narušoval veřejný pořádek nebo
přenechal byt do podnájmu bez předchozího souhlasu vlastníka (§ 31 a 32 zákona z roku
1994).
I když byl nájemce v prodlení s placením nájemného po více než dva měsíce, pronajímatel, který by s ním chtěl ukončit nájemní smlouvu, jej musel na nedoplatek písemně upozornit a poskytnout mu měsíční lhůtu k jeho úhradě a k zaplacení nájemného za běžný měsíc.
Když po skončení nájmu nájemce byt neuvolnil (k čemuž docházelo velmi často z důvodu naléhavého nedostatku levných nájemních bytů a vysokých cen bytů nabízených ke
koupi), musel pronajímatel podat žalobu na vyklizení. Po vydání rozhodnutí o vyklizení musel pronajímatel požádat příslušnou obec o poskytnutí „náhradního ubytování“ nájemci, aby
k výkonu rozhodnutí a vyklizení bytu vůbec mohlo dojít. Vzhledem k tomu, že bytů vhodných pro náhradní ubytování bylo velmi málo, výkon rozhodnutí a vyklizení bytů mohly trvat
roky. Po nabytí právní moci rozhodnutí o vyklizení byl nájemce povinen po celou dobu, po
kterou v bytě pobýval, platit „náhradu za užívání bytu bez smluvního podkladu“ (odszkodowanie za bezumowne korzystanie) odpovídající 200 % platného nájemného. Pakliže tato
částka nestačila ke krytí ztrát pronajímatele při údržbě bytu, mohl na nájemce podat žalobu na
přiznání další náhrady škody.
C. Nálezy Ústavního soudu, jimiž byla některá ustanovení zákona z roku 1994
prohlášena za neústavní
1. Nález ze dne 12. ledna 2000
80. Ústavní soud dne 12. ledna 2000 v souvislosti s rozhodováním o právní otázce,
která mu byla předložena Nejvyšším soudem, prohlásil za neústavní § 56 odst. 2 zejména ve
spojení s § 25 zákona z roku 1994 (viz § 75 a 77 výše). Shledal, že tato ustanovení jsou
v rozporu s článkem 64 odst. 3 (povolená omezení vlastnických práv) ve spojení s článkem 2
(právní stát a sociální spravedlnost) a s článkem 31 odst. 3 (zásada přiměřenosti) Ústavy (viz
§ 107 a 109 až 110 níže) a také s článkem 1 Protokolu č. 1 Úmluvy, přičemž uvedl, že uvedená zákonná ustanovení představují neúměrnou a z hlediska povolených omezení vlastnického práva nadbytečnou zátěž pro výkon vlastnického práva ze strany vlastníků bytů spadajících do režimu regulovaného nájemného.
Ústavní soud prohlásil, že neústavní ustanovení musí být zrušena k 11. červenci 2001,
což v praxi znamenalo, že k tomuto datu měl parlament povinnost přijmout nový zákon upravující danou oblast způsobem slučitelným s Ústavou.
15
81. Ústavní soud si ještě před vynesením svého nálezu vyžádal od předsedy Úřadu
pro bydlení a rozvoj měst (Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) informace o aplikaci zákona z roku 1994, zejména pak o způsobu výpočtu „indexu pro přepočet na jeden metr
čtverečný využitelné plochy obytného domu“ uvedeného v § 25 zákona. Poskytnuté údaje
ukázaly, že regulované nájemné nikdy nedosáhlo zákonné horní hranice 3 % hodnoty
rekonstrukce stanovené v § 25 odst. 2 a že obce ji stanovovaly na 1,3 % této hodnoty, takže
toto nájemné pokrývalo 60 % nákladů na údržbu dotčených bytů. Rozdíl pak zůstal k tíži
vlastníků, kteří jej museli uhradit z vlastních zdrojů. Tato situace jim znemožňovala investovat do oprav domů.
82. Ve svém nálezu se Ústavní soud obšírně zabýval skutečností, že pravidla regulovaného nájemného přivodily situaci, kdy výdaje vynakládané vlastníky bytů byly daleko
vyšší než nájemné hrazené nájemci a vlastníci „neměli žádný vliv na způsob určování výše
regulovaného nájemného“. Dle názoru Ústavního soudu měla nedostatečná výše skutečně
vybraného nájemného za následek postupné snižování hodnoty nájemních domů. Postupem
času měl tento fakt obdobné účinky jako vyvlastnění.
Obsáhlé odůvodnění uvedeného nálezu lze shrnout takto:
„Jedním z podstatných znaků vlastnického práva je možnost vlastníka těžit zisk z předmětu,
k němuž vykonává vlastnické právo, které má v tržním hospodářství zvláštní význam. Zákonodárce má
pravomoc regulovat a omezovat toto právo zejména s ohledem na sociální kontext, ve kterém dochází
k výkonu vlastnického práva a k plnění povinností vůči společnosti, jež jsou s vlastnictvím spojené.
V mimořádných případech (…) je dokonce [přípustné] vlastníkům dočasně zabránit v tom, aby (…) ze
svého majetku pobírali příjem. Jestliže však omezení vlastnického práva zachází za tuto mez a
zákonodárce přivádí vlastníky do takové situace, že pro ně jejich majetek nutně představuje ztrátu, a
ukládá jim povinnost jej udržovat v určitém stavu, lze říci, že taková omezení představují zásah do
samotné podstaty tohoto práva. (…)
Ústavní soud uvádí, že platné předpisy velmi závažně omezují možnost vlastníků užívat byty,
které vlastní a na něž se vztahuje § 56 odst. 1 zákona z roku 1994, a s těmito byty nakládat. Smyslem
tohoto ustanovení je především přeměnit veškeré předchozí nájemní vztahy vzniklé na základě
správních rozhodnutí o přidělení bytů (…) na nájemní smlouvy uzavřené na dobu neurčitou (…).
Ústavní soud nebude přezkoumávat ústavnost těchto předpisů, neboť to není předmětem tohoto
nálezu. Pouze konstatuje, že za daných okolností vlastníci domů nemají prakticky žádný vliv na výběr
svých nájemců a na to, že smluvní vztahy, které s nimi udržují, musí pokračovat. (…)
Možnost [daná vlastníkům] užívat svého vlastnictví a nakládat s ním je tak značně omezena.
Třebaže není zcela potlačena, neboť vlastníci mají nadále možnost své domy (byty) prodat nebo je
zatížit hypotékou a neexistuje omezení v oblasti dědění, zásah do práva nakládat s byty zakotvený
v zákonu z roku 1994 vede ke snížení tržní hodnoty domů. Stejně tak ostatní atributy vlastnického
práva, jichž jsou vlastníci nositeli, jako například možnost užívat [majetek, který vlastní,] a nakládat
[s ním], jsou zásadním způsobem omezeny do takové míry, že se toto právo stává iluzorním.
Zákonná ustanovení vlastníkům domů zároveň ukládají nemalý počet nákladných povinností
(…). Nejenže jim většina platných zákonů ukládá zvláštní povinnosti, tyto zákony také stanoví různé
sankce pro případ, že jsou tyto povinnosti zanedbány nebo plněny nedostatečně.
Ústavní soud má za to, že zákon z roku 1994, a zejména způsob, jakým je prováděn, nepředstavuje odpovídající nástroj, který by dostatečným způsobem zajistil rovnováhu mezi náklady na údržbu
domů, jejich vybavení a okolí na jedné straně a příjmy získanými z regulovaného nájemného na straně
druhé. (…)
Ústavní soud považuje za nezbytné upozornit na další dvě související skutečnosti týkající se
situace vlastníků.
V prvé řadě nedostatečná výše regulovaného nájemného ve srovnání se skutečnými náklady na
údržbu domů [vlastníkům] nedovoluje (…) zajistit si úspory, ze kterých by hradili opravy a udržovali
domy v řádném stavu, takže dochází k postupnému znehodnocování nájemních domů. Z hlediska majetkového je třeba tento jev hodnotit jako proces postupného pozbývání vlastnického práva, který časem
dospěje ke stejnému výsledku jako vyvlastnění. Tento stav má rovněž obecný dopad na společnost,
16
protože u řady domů pomalu končí jejich „doba životnosti“, což bude pro vlastníky znamenat ztrátu
svého majetku a pro nájemce ztrátu bydlení, tedy stav, který je zcela neslučitelný s článkem 75 odst. 1
Ústavy.
V druhé řadě pak nedostatečná výše regulovaného nájemného ve srovnání se skutečnými
výdaji na údržbu domů nebyla řádně posouzena z hlediska daňových zákonů (…). [Daňové právo],
které na vlastníky nahlíží stejným způsobem jako na podnikatele nebo na osoby pronajímající byty za
účelem dosahování zisku, je nutí nést finanční dopady veškerých ztrát souvisejících s nájmem jejich
bytů. (…)
[K zásadě přiměřenosti zakotvené v článku 31 odst. 3 Ústavy]
(…) lze považovat za legitimní stanovení výše nájemného na takové úrovni, která by nebyla
v nepoměru k finanční situaci nájemců, a zajistit jim tak důstojnou (nebo alespoň minimální) životní
úroveň po zaplacení nájemného. V souladu se současným pojetím „sociálního státu“ je spravedlivé
požadovat od všech členů společnosti, aby poskytli jistý příspěvek ve prospěch těch, kteří nejsou
schopni zajistit své vlastní potřeby a potřeby svých rodin. Je přirozené, že rozsah tohoto přispění závisí
na úrovni příjmu každého a že nejvíce zatěžuje ty nejbohatší. Je také samozřejmé, že vlastníci mohou
být vyzváni k poskytnutí určité podpory v souladu s obecnou zásadou, že „vlastnictví zavazuje“. Nicméně rozložení zátěže mezi členy společnosti nemůže být stanoveno svévolně a musí probíhat v rozumných mezích.
S ohledem na současnou situaci v Polsku zachovávání ustanovení omezujících vlastnické
právo, a zejména pak těch, které jsou v protikladu se svobodou stanovit volně výši nájemného a dalších
plateb hrazených nájemci, může mít opodstatnění v článku 31 odst. 3. (…) Dokonce může být legitimní,
přinejmenším po přechodnou dobu, prosazení ještě rozsáhlejších omezení vlastnického práva, dále
upozaďujících svobodu brát užitky z vlastního majetku, a to tak, že výše nájemného bude stanovena
způsobem, že pokryje pouze náklady na údržbu a zachování budov.
Po posouzení zákona z roku 1994 je nicméně třeba učinit závěr, že uplatňovaná omezení jdou
za tuto mez. Současné předpisy záměrně stanoví výši regulovaného nájemného pod úrovní nákladů a
výdajů skutečně vynakládaných vlastníky domů. To by samo o sobě nutně nebylo možné považovat za
neslučitelné s Ústavou, pokud by ovšem vedle toho existoval nějaký nástroj, jehož cílem by bylo
nahradit utrpěné ztráty. Avšak žádný takový mechanismus zaveden nebyl. V důsledku toho jsou pak
platná ustanovení založena na předpokladu, že vlastnictví musí – až do konce roku 2004 – pro vlastníka
představovat ztrátu a že ten má zároveň povinnost nést výdaje na zachování majetku v určitém stavu.
To znamená, že zákon z roku 1994 na vlastníky nemovitostí uvalil zásadní díl onoho
příspěvku, který měla společnost poskytnout nájemcům, či přinejmenším těm nemajetným. Existovaly
však i jiné možnosti, které nebyly využity, například financování údržby a opravy domů uvedených
v § 56 odst. 1 z veřejných prostředků, plné zohlednění ztrát a výdajů vynaložených vlastníky v daňových předpisech nebo úprava výše nájemného v závislosti na příjmech nájemců. Namísto toho se
přistoupilo k nejjednoduššímu způsobu (z hlediska sociálního zřejmě nejméně nákladnému), a sice ke
stanovení horní hranice nájemného na nízké úrovni a k pověření obcí stanovit z této horní hranice
výjimky. Vlastníci jsou tak nuceni financovat schodek v nákladech na údržbu svého majetku z vlastních
prostředků. Pokud jde o rozložení zátěže (přispění) mezi vlastníky a ostatní členy společnosti, neexistuje zde žádná úměra.
Ústavní soud ještě jednou poukazuje na to, že za daných okolností je ochrana práv nájemců
ústavně daným imperativem (…) a že tomuto požadavku lze vyhovět zejména přijetím ustanovení, která
povedou k omezení horní hranice nájemného. Ústava však nikterak nezakotvuje, že určité soukromé
osoby – vlastníci bytů – mají nést zásadní díl zátěže, jakou představuje ochrana nájemců. Povinnost
pomáhat nejpotřebnějším a [povinnosti těsně spjaté se] solidární solidaritou nepřísluší výhradně
vlastníkům. Lze přijmout jiné právní nástroje vhodné k zajištění nezbytné ochrany nájemců a
k současnému získání minimálních finančních prostředků, jež vlastníci potřebují k pokrytí vynaložených nákladů. (…) Ústavnímu soudu nepřísluší určovat konkrétní řešení a rozhodovat o rozložení
zátěže připadající v celkovém souhrnu na nájemce, vlastníky a společnost. Soud však konstatuje, že na
ústavní úrovni neexistuje ospravedlnění pro to, aby vlastníci nesli podstatný díl této zátěže. (…)
§ 56 odst. 2 je proto neslučitelný s Ústavou. Omezení vlastnického práva (…), které není
„nezbytné“, neodpovídá ústavním požadavkům na přiměřenost.
17
[Další úvahy]
S ohledem na závěr, že § 56 odst. 2 je v rozporu se zásadou přiměřenosti, je již zcela zbytečné
se zabývat otázkou, zda toto ustanovení představuje též zásah do samotné podstaty vlastnického práva,
neboť [dodatečný závěr Ústavního soudu v tomto smyslu] nemůže mít dopad na věcnou stránku
případu, který je předmětem tohoto nálezu.
K tomu je pouze třeba dodat, že otázka, zda byla zachována „podstata“ vlastnického práva,
musí být též posouzena (…) ve světle veškerých omezení tohoto práva. (…) Mechanismus [regulace
nájemného] zavedený v § 56 odst. 2 ve spojení s ostatními ustanoveními vztahujícími se na domy ve
vlastnictví soukromých osob, [ve svém důsledku] zbavuje vlastníky sebemenší výsady spojené
s vlastnickým právem, které jim náleží.
Ústavní soud tedy konstatuje, že právo vlastníků těžit ze svého majetku zisk, které je významnou součástí vlastnického práva, bylo zcela odstraněno a že další znak tohoto práva, totiž nakládání
s majetkem, byl současně zbaven své podstaty. V důsledku toho se vlastnické právo stalo iluzorním a
nezpůsobilým plnit funkci, jež mu přisuzuje právní řád založený na zásadách uvedených v článku 20
Ústavy [zásada sociálně tržního hospodářství, hospodářské činnosti, soukromého vlastnictví, solidarity,
dialogu a spolupráce].
[K ústavním aspektům situace nájemců]
Zákonodárci byla uložena jistá povinnost zachovat až do 31. prosince 2004 současnou podobu
vztahů mezi pronajímateli a nájemci obecních bytů a bytů [soukromých] včetně výše nájemného [3 %
z hodnoty rekonstrukce bytu] (…) S ohledem na zásadu, dle které je nutno chránit důvěru občanů ve
stát a jeho zákony, a na zásadu právní jistoty, které vyplývají ze zásady právního státu zakotvené
v článku 2 Ústavy a zavazují pro zákonodárce, má Ústavní soud za to, že nerespektování této povinnosti
lze ospravedlnit pouze v případě mimořádné veřejné potřeby, jaká však v současné době neexistuje (…)
Dále je třeba zmínit, že stanovení konečného termínu, pokud jde o provádění systému regulace
nájemného v domech patřících soukromým osobám, zároveň ukládá zákonodárci povinnost ve prospěch
vlastníků: a sice zrušit tento systém v jeho současné podobě ke konci roku 2004. Taková povinnost
musí být zároveň posuzována z hlediska zásady ochrany důvěry občanů ve stát.
[Závěrečné úvahy]
Nesoulad mezi Ústavou a systémem, který umožňuje stanovit příjmy vlastníků pod určitou
hranici, nutně neznamená zvýšení nájmů hrazených nájemci, neboť tento problém může být vyřešen
prostřednictvím příspěvků z veřejných prostředků.“
2. Nález ze dne 10. října 2000
83. V nálezu ze dne 10. října 2000 Ústavní soud prohlásil, že § 9 zákona z roku 1994
(viz § 78 výše), který upravoval povinnosti vlastníků, je neslučitelný s ústavními principy
ochrany vlastnického práva a sociální spravedlnosti. Mimo jiné konstatoval, že toto ustanovení na vlastníky uvalilo tíživé finanční břemeno naprosto neodpovídající příjmům dosaženým z regulovaného nájemného. Nařídil, aby byl tento článek zrušen nejpozději k 11. červenci 2001.
3. Navazující novelizace
84. Nálezy Ústavního soudu ze dne 12. ledna a 10. října 2000 přiměly parlament
k přijetí nového zákona o bytech a o nájemních vztazích, a sice zákona ze dne 21. června
2001 o ochraně práv nájemců a nemovitém majetku obcí a o změně občanského zákoníku
(Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu
cywilnego) (dále jen „zákon z roku 2001“), který nabyl účinnosti dne 10. července 2001.
Tímto zákonem byl zrušen zákon z roku 1994 a režim regulovaného nájemného byl nahrazen
novým právním nástrojem regulace nájemného, který omezoval možnost vlastníků zvýšit
nájemné.
18
Zákon z roku 2001 byl několikrát novelizován. Nejvýznamnější změny přijaté
parlamentem ve dnech 17. a 22. prosince 2004 nabyly účinnosti dne 1. ledna 2005 (viz § 124
– 132 níže).
D. Zákon z roku 2001
1. Omezení při zvyšování nájemného
85. § 9 zákona z roku 2001 obsahoval výčet případů, kdy mohl vlastník zvýšit
nájemné. Příslušné části tohoto ustanovení platného do 10. října 2002 (viz § 102 níže) zněly
takto:
“1. Nájemné a poplatky spojené s nájmem, s výjimkou těch, které nestanovuje vlastník
[například elektřina, voda, ústřední topení atd.], mohou být zvýšeny pouze jedenkrát za šest měsíců;
2. Jestliže vlastník zvýší poplatky spojené s nájmem, které sám nestanovuje, je povinen
předložit nájemci vyúčtování nákladů a uvědomit jej o důvodech zvýšení;
3. Roční zvýšení nájemného a poplatků spojených s nájmem, s výjimkou těch, které nestanovuje vlastník, nesmí ve vztahu k předchozímu roku překročit určité procento růstu indexu spotřebitelských cen uveřejněného v roce předcházejícím zvýšení. Toto procento je následující:
1) 50 % - jestliže roční nájemné nepřekročí 1 % hodnoty rekonstrukce bytu;
2) 25 % - jestliže se roční nájemné pohybuje od 1 % do 2 % hodnoty rekonstrukce bytů;
3) 15 % - jestliže roční nájemné překročí 2 % hodnoty rekonstrukce bytu.
Údaje o zvýšení cen uvedené v první větě [tohoto odstavce] budou zveřejněny v úředních
věstnících předsedy Ústředního statistického úřadu;
(…)
8. Hodnota rekonstrukce bytu je součin využitelné plochy bytu a indexu pro přepočet nákladů
na rekonstrukci na jeden metr čtverečný využitelné plochy obytného domu. (…)“
86. § 28 odst. 2 zákona z roku 2001 ukládal další omezení vlastníkům majícím
v úmyslu zvýšit nájemné. Toto ustanovení, platné do 31. prosince 2004, převzalo hranici
stanovenou již zákonem z roku 1994 (viz § 81 výše) a stanovilo horní výši regulovaného
nájemného na 3 % hodnoty rekonstrukce bytů. Toto ustanovení zůstalo účinné do 31. prosince
2004, což byl termín stanovený již zákonem z roku 1994 (viz § 77 výše).
Znění § 28 odst. 2 bylo následující:
„Až do 31. prosince 2004 je roční výše nájemného, které je hrazeno na základě nájemních
smluv uzavřených před vyhlášením tohoto zákona a které před datem nabytí jeho účinnosti spadalo do
režimu regulovaného nájemného, stanovena na 3 % z hodnoty rekonstrukce bytu.“
2. Ukončení nájmu
87. § 11 zákona z roku 2001 obsahoval výčet případů, kdy vlastník mohl ukončit
nájemní smlouvu uzavřenou na základě správního rozhodnutí.
Příslušné části § 11 odst. 1 a 2 zněly takto:
„1. Vlastník je oprávněn dát výpověď z bytu nájemci, který za jeho užívání hradí nájemné,
pouze z důvodů uvedených dále (…) Výpověď musí být dána písemně, jinak je neplatná.
2. Vlastník může dát nájemci výpověď s jednoměsíční lhůtou v následujících případech,
přičemž nájemní smlouva skončí ke konci kalendářního měsíce:
1) jestliže nájemce, bez ohledu na písemné upozornění, nadále užívá byt způsobem, který
se neslučuje s podmínkami nájemní smlouvy nebo s určením bytu, a způsobí tím škodu; nebo
jestliže ničí vybavení určené ke společnému užívání všemi obyvateli, nebo jestliže zjevně či
opakovaně nedodržuje pořádek, a závažným způsobem tak narušuje (czyniąc uciążliwym)
užívání jiných bytů; nebo
19
2) jestliže je nájemce více než tři měsíce v prodlení s placením nájemného nebo jiných
poplatků spojených s nájmem, ačkoli byl písemně upozorněn na úmysl vlastníka ukončit
nájemní smlouvu a neuhradil nedoplatek na nájemném a nájemné za běžný měsíc ani v poskytnuté jednoměsíční lhůtě; nebo
3) jestliže nájemce bez souhlasu vlastníka poskytl byt či jeho část do podnájmu nebo
umožnil třetí osobě jej částečně nebo celý zdarma užívat; nebo
4) jestliže byt užívaný nájemcem musí být uvolněn z důvodu okamžité demolice nebo
rozsáhlé opravy budovy (…)“
88. Na základě § 11 odst. 3 může vlastník bytu, který vybíral nájemné nižší než 3 %
hodnoty jeho rekonstrukce, ukončit nájemní smlouvu, jestliže nájemce byt více než dvanáct
měsíců neužívá nebo mu přísluší právo k jinému bytu ve stejném městě.
Podle § 11 odst. 4 může vlastník ukončit nájemní smlouvu v šestiměsíční výpovědní
lhůtě, jestliže hodlá byt získat zpět a sám jej užívat a jestliže nájemci zajistil „náhradní
bydlení“ (lokal zastępczy) nebo jestliže nájemci svědčí právo k bytu, který splňuje podmínky
„náhradního bydlení“.
V souladu s § 11 odst. 5 vlastník, který hodlá získat svůj byt zpět, aby jej mohl sám
užívat, avšak nemůže nájemci zajistit „náhradní bydlení“, může nájemní smlouvu vypovědět,
přičemž výpovědní lhůta činí tři roky.
89. V § 12 odst. 1 bylo nicméně zakotveno další omezení možnosti ukončit nájem.
V souladu s tímto ustanovením vlastník mající v úmyslu ukončit nájemní smlouvu z důvodu
uvedeného v § 11 odst. 2 bodu 2 (neuhrazené nedoplatky na nájemném i přes zaslanou
upomínku a poskytnutou novou lhůtu k zaplacení) nemohl dát výpověď nájemci, který by
mohl s ohledem na své příjmy požadovat přidělení obecního nájemního „sociálního bytu“
(lokal socjalny), aniž by tomuto nájemci nejprve navrhl dohodu o splácení nedoplatků na
nájemném a na běžných nákladů.
V případě, že nájemní smlouva skončila, avšak nájemce byt neuvolnil, musel vlastník
– stejně jako za dříve platných předpisů – podat žalobu na vyklizení. A i když v řízení uspěl,
nemohl byt získat zpět, dokud nebylo nájemci přiděleno náhradní bydlení od obce.
3. Povinná údržba a opravy
90. Zákon z roku 2001 platný do 1. ledna 2005 nikterak speciálně neupravoval povinnosti vlastníků a nájemců při údržbě a opravách bytů a obytných domů. Tyto povinnosti
částečně vyplývaly z příslušných ustanovení občanského zákoníku (ten upravoval veškeré
otázky, jimiž se zákon z roku 2001 nezabýval) a částečně ze stavebního zákona ze dne 7. července 1994 (Prawo budowlane) („stavební zákon“), který upravoval obecné povinnosti vlastníků domů.
91. Příslušné části § 662 občanského zákoníku, který je obecným ustanovením, zní:
„1. Pronajímatel je povinen předat nájemci [pronajatou] věc ve stavu odpovídajícím účelu, ke
kterému je určena, a po celou dobu nájmu ji v takovém stavu udržovat.
2. Nájemce provádí drobné opravy související s běžným užíváním [pronajaté] věci.“
92. Příslušná část § 675 občanského zákoníku stanoví:
„1. Při skončení nájmu je nájemce povinen vrátit [pronajatou] věc v takovém stavu [v jakém se
nacházela, když ji přebíral]; nenese však odpovědnost za zhoršení stavu věci v důsledku jejího běžného
užívání.“
20
93. V § 681 je obsažen výčet drobných oprav, za které je odpovědný nájemce. Jeho
znění je následující:
„Mezi drobné opravy, které provádí nájemce, patří mimo jiné opravy podlah, dveří a oken,
vymalování stěn a nátěry podlah a vnitřní strany vstupních dveří do bytu, dále opravy zařízení a
vybavení k užívání světla, topení, přívodu vody a odvodu odpadních vod.“
94. § 61 stavebního zákona stanoví:
„Vlastník nebo správce domu je povinen dům udržovat a užívat v souladu s pravidly
uvedenými v § 5 odst. 2.“
§ 5 odst. 2 stanoví:
„Podmínky užívání domu musí být zaručeny v souladu s jeho určením, zejména pokud se týče:
a) zásobování vodou a elektřinou a případně zásobování teplem nebo palivem s ohledem
na jejich účelné využití;
b) odvodu odpadních vod, úklidu odpadků a odvodu dešťové vody.“
4. Přechod smluv o nájmu děděním
95. Příslušné části § 691 občanského zákoníku zní:
„Smrtí nájemce mohou do práv a povinností vyplývajících z nájmu vstoupit jeho manžel nebo
manželka, pokud nebyl (nebyla) stranou nájemní smlouvy, jeho děti a jejich manželé nebo manželky a
všechny osoby, ke kterým měl vyživovací povinnost nebo které s ním žily ve společné domácnosti.
2. Osoby uvedené v odst. 1 vstoupí do práv a povinností nájemce, pokud s ním žily ve společné
domácnosti až do jeho smrti.
3. Nájemní smlouva skončí, jestliže žádná z osob uvedených v odst. 1 do práv a povinností
nájemce nevstoupí.“
E. Nález Ústavního soudu ze dne 2. října 2002
96. Dne 11. prosince 2001 navrhl veřejný ochránce práv (Rzecznik Praw Obywatelskich) Ústavnímu soudu, aby zejména prohlásil, že § 9 odst. 3 zákona z roku 2001 (viz § 89
výše) je v rozporu s ústavní zásadou ochrany vlastnického práva. Poukázal na četné stížnosti
vlastníků, kteří tvrdili, že výše nájemného stanoveného v souladu s pravidly obsaženými
v uvedeném článku nemůže pokrýt základní výdaje na údržbu obytných domů. Zároveň
uvedl, že ustanovení nedávno přijatá za účelem stanovení výše nájemného uvrhla vlastníky do
ještě nevýhodnějšího postavení, než jaké vyplývalo z pravidel uplatňovaných podle zákona
z roku 1994 a která byla prohlášena za neústavní.
Veřejný ochránce práv uvedl, že předmětná právní úprava je dle jeho názoru mimořádně rozporuplná. Zejména poukázal na to, že zákon zavedl – podle něho nesprávně – úměru
mezi zvyšováním nájemného a růstem indexu spotřebitelských cen, což je ukazatel, který
nijak nesouvisí s problematikou výdajů na údržbu domů. K tomu dodal, že nadále neexistuje
žádné ustanovení, které by vlastníkům umožňovalo vyrovnat ztráty způsobené výdaji na
údržbu svého majetku.
97. Zástupci parlamentu a generální prokurátor (Prokurator Generalny) žádali Ústavní soud, aby návrh zamítl.
98. Ústavní soud vyzval organizace vlastníků a nájemců, aby vstoupily do řízení a
vypracovaly písemná stanoviska. Polské sdružení nájemců, Polský svaz vlastníků domů
(Polska Unia Właścicieli Nieruchomości) a Polské sdružení vlastníků nemovitostí (Ogólnopolskie Stowarzyszenie Właścicieli Nieruchomości) předložily svá stanoviska ve dnech 16.,
17. a 18. září 2002.
99. Polský svaz vlastníků nemovitostí shromáždil velké množství statistických údajů
dokládajících, že regulované nájemné představovalo v průměru asi 1,5 % hodnoty rekonstruk-
21
ce domů, která sama o sobě dosáhla zhruba 40 % nákladů na údržbu obytných domů. Svaz
uvedl příklad výpočtu měsíčního nájemného založeného na hodnotě průměrné rekonstrukce,
na průměrné rozloze bytu a na průměrném hrubém příjmu.
Za předpokladu, že průměrná hodnota rekonstrukce dosahuje 2 200 PLN, že maximální výše regulovaného nájemného představuje v průměru 1,5 % této hodnoty a že za střední
byt se považuje byt o rozloze 40 m², Svaz vypočítal, že měsíční nájemné za nájem takového
bytu je 110 PLN. Upřesnil, že tato částka odpovídá 5 % průměrného hrubého příjmu, zatímco
v zemích Evropské unie se nájemné dle názoru Svazu pohybovalo od 25 do 30 % průměrného
hrubého příjmu.
100. Polské sdružení vlastníků nemovitostí tvrdilo, že předmětná právní úprava, která
uvalila na skupinu zhruba 100 000 vlastníků podstatný díl zátěže sociální ochrany, kterou stát
přiznává nájemcům, aniž zatížila přibližně patnáct miliónů polských daňových poplatníků, je
v rozporu s ústavní zásadou přiměřenosti.
101. Polské sdružení nájemců označilo sporná ustanovení za slučitelná s Ústavou.
Zdůraznilo, že významná skupina nájemců, a to zejména těch, jejichž nájemní právo vzniklo
na základě správních rozhodnutí, se nachází v tíživé finanční situaci. Uvedla, že za trvání
režimu státní správy bydlení tito nájemci prováděli investice a svým způsobem tak participovali na výdajích na údržbu domů, ačkoli právně takovou povinnost neměli. Předseda
sdružení ve svých odpovědích na otázky soudců během jednání připustil, že mezi nájemci,
kteří platí regulované nájemné, jsou rovněž majetné osoby, kterým by bylo správné nájemné
zvýšit.
102. Dne 2. října 2002 plénum Ústavního soudu rozhodlo, že § 9 odst. 3 zákona z roku 2001 není v souladu s Ústavou, z důvodu jeho rozporu s § 64 odst. 1 a 2 a s § 31 odst. 3
téhož zákona (viz § 109 a 110 níže). Uvedené ustanovení bylo proto zrušeno. Zrušení nabylo
právní moci k 10. říjnu 2002, kdy byl nález uveřejněn ve Sbírce zákonů (Dziennik Ustaw).
103. Ústavní soud z velké části převzal odůvodnění ze svého nálezu ze dne 12. ledna
2000 (viz § 84 – 86 výše).
Ústavní soud dospěl k závěru, že zrušení systému regulovaného nájemného zákonem
z roku 2001 situaci vlastníků nezlepšilo, neboť namísto toho zákon zavedl nedokonalý mechanismus regulace zvyšování nájemného. Konstatoval, že § 9 odst. 3 nejenže „zmrazil“ nevýhodné postavení vlastníků, které bylo již dříve shledáno neústavním, ale kromě toho i citelně
omezil, s ohledem na změny v hospodářské oblasti, veškerou možnost zvýšení nájemného tak,
aby pokrylo náklady vlastníků domů na jejich údržbu.
Ústavní soud zopakoval, co již vyhlásil ve svém nálezu ze dne 12. ledna 2000, a sice
že napadená ustanovení přenesla na vlastníky nemovitostí podstatný díl onoho příspěvku,
který má společnost poskytnout ve prospěch nemajetných nájemců. Dodal, že na základě § 9
odst. 3 nadále trvalo zasahování do vlastnického práva, které zavedl zákon z roku 1994, a to
zejména proto, že vlastníci nebyli zbaveni dříve stanovených povinností k údržbě nemovitostí.
104. Základní úvahy Ústavního soudu byly následující:
„Během období přechodu od systému regulovaného nájemného k režimu smluvního nájemného musí být zvyšování nájemného řízené. (…) Ve většině evropských zemích vykonávají zákonodárné orgány nad takovým zvyšováním dohled. Zavedení takového mechanismu v polském právu se
zdá být zvlášť opodstatněné a potřeba takového opatření poměrně zřetelně vyplývá z nedostatku bytů a
z neexistence trhu s nájemními byty, který by určoval úroveň nájemného. Nedostatečná nabídka nájemních bytů přivodila situaci, kdy nájemci čelí přehnaným požadavkům vlastníků. Je tudíž nezbytné zvyšování nájemného regulovat.
22
Třebaže Ústavní soud tuto potřebu uznává, považuje systém zavedený sporným ustanovením
za nesprávný a objektivně nevhodný k dosažení cílů, které zákonodárce sledoval. (…)
Ústavní soud se bude nejprve zabývat tím, jaké mělo uplatňování § 9 odst. 3 zákona z roku
2001 dopady na situaci vlastníků v režimu regulovaného nájemného zavedeného zákonem z roku 1994.
Dle názoru soudu nejenže sporné ustanovení „zmrazilo“ nepříznivé postavení vlastníků, které přetrvávalo po nabytí účinnosti zákona z roku 1994 a které již bylo shledáno neústavním, ale s přihlédnutím ke
změnám v hospodářské oblasti je dokonce zhoršilo. (…)
V době, kdy současná právní úprava nabyla účinnosti, platili nájemci nájemné stanovené
obcemi. Podle informací poskytnutých Úřadem pro bydlení a rozvoj měst pokrývalo [placené nájemné]
pouze 60 % nákladů na údržbu obytných domů. Zákon z roku 2001 nepřinesl zvýšení nájemného na
úroveň, jíž by bylo možné dosáhnout při použití zásad vyhlášených Ústavním soudem v [jím vydaném
nálezu ze dne 12. ledna 2001]. Zákonodárce vlastníkům neposkytl o nic větší možnost na zvýšení
nájemného na úroveň, jež by jim zaručovala úhradu jejich výdajů. Zákon z roku 2001 zmrazil výši
nájemného a stanovil výchozí úroveň pro výpočet budoucího zvyšování. (...)
Dle názoru Ústavního soudu je k dosažení přiměřené úrovně nájemného nutno využít některého ze dvou následujících opatření: buďto výrazně zvýšit deflační sazby v současnosti uplatňované na
regulované nájemné a zároveň přijmout restriktivní opatření na ochranu nájemců proti dalšímu
zvyšování, anebo zmrazit současné sazby a schválit podstatné zvýšení, které bude probíhat postupně
relativně rychlým tempem, dokud nebude dosaženo přijatelné úrovně. Zákonodárce však stanovil
nepřiměřeně nízké výchozí nájemné a umožnil pouze přísně regulované zvýšení ve vztahu k míře
inflace. Přitom nevzal do úvahy neustálé snižování míry inflace, v jehož důsledku představuje povolené
zvýšení pouze zlomek výchozího nájemného a z čistě matematických důvodů neumožňuje dosáhnout
takové úrovně nájemného, která by zaručila jistou návratnost nebo přinejmenším pokryla náklady
vlastníků na údržbu. Snižování míry inflace, což je obecně považováno za pozitivní znak hospodářské
stability, zapříčinilo stagnaci nájemného na nízké úrovni.
Zhoršování situace vlastníků, kteří vybírali regulované nájemné, je rovněž znatelné, porovnáme-li zvyšování nájemného během doby účinnosti zákona z roku 1994 s růstem nájemného, jaký
umožnil zákon z roku 2001. Z informací poskytnutých Úřadem pro bydlení a rozvoj měst [k zavedení
zákona z roku 1994] vyplývá, že obce v té době výrazně zvyšovaly regulované nájemné. V roce 1996,
kdy se míra inflace pohybovala okolo 20 %, se tak regulované nájemné zvýšilo v průměru o 30 % a
v roce 1997 dokonce o 31 %, přičemž míra inflace poklesla na 13 %. Přibližování se úrovni přiměřeného nájemného bylo rychlejší než dnes a nebylo to dáno jen tím, že obce, které rovněž vlastnily obytné
domy, měly značný zájem na skutečném zvyšování nájemného. Konečně předchozí úprava dávala
vlastníkům naději, že dojde ke zmírnění politiky nájemného. Bez ohledu na regulaci nájemného, prosazovanou obcemi, vlastníci věděli, že od roku 2005 budou moci o nájemném svobodně vyjednávat. Tato
povzbuzující perspektiva se ovšem v důsledku ustanovení § 9 odst. 3 zákona z roku 2001 zhroutila.
Horní hranice ve výši 3 % sice musí počínaje [31. prosincem] 2004 zaniknout, ve skutečnosti jí však
nebude dosaženo s ohledem na pravidlo zakotvené v § 9 odst. 3.
Ústavní soud je toho názoru, že výše popsaná situace poskytuje dostatečné množství důvodů
pro vyslovení závěru, že vlastníci, kteří dříve vybírali regulované nájemné, jsou dnes nepochybně
v méně výhodném postavení, než v jakém se nacházeli v době účinnosti zákona z roku 1994. (…) Ustanovení § 9 odst. 3, které danou situaci zdaleka nezlepšuje, umožnilo přetrvání zásahu do vlastnického
práva. Na tomto místě je třeba posoudit situaci vlastníků podle jiných hledisek, nezávisle na omezeném
zvyšování nájemného. Kdyby zákonodárce provedl na základě (…) nálezu ze dne 12. ledna 2000 podstatné změny v jakémkoli aspektu právní situace vlastníků, a nahradil tak ztráty způsobené poklesem
výše nájemného, posuzování úrovně nájemného by se v daném případě muselo opírat o jiná kritéria, než
která použil Ústavní soud v roce 2000.
Od 12. ledna 2000 nedošlo k žádné novelizaci kromě přijetí zákona z roku 2001, který situaci
vlastníků výrazně zhoršil. Ti nadále nesou břemeno povinností stanovených stavebním zákonem, jejichž
nedodržování může být postihováno, jak na to upozornil veřejný ochránce práv. Nedošlo k žádné změně
v úpravě daní z příjmů, alespoň co se týče odpočtu výdajů na údržbu nájemních domů z daně (nebo ze
zdanitelného příjmu). Zákonodárce ani nezavedl půjčky se zvýhodněným úrokem určené na opravy
nájemních domů. (…) Ústavní soud rovněž zdůrazňuje, že zákon z roku 2001 nepřinesl situaci vlastníků
žádné zlepšení, pokud se jedná o ukončování nájemních smluv. (…)
Je proto naprosto oprávněné vrátit se k závěrům, ke kterým Ústavní soud dospěl ohledně § 56
odst. 2 zákona z roku 1994. I když přezkoumávaná ustanovení nejsou stejná a Soud má nyní rozhodovat
23
o zcela odlišných právních nástrojích (úprava omezeného zvyšování nájemného a nikoli systém
regulovaného nájemného zavedený zákonem z roku 1994), předmět sporu a posuzované otázky – to
znamená situace vlastníků, kterým zákonodárce vnutil snížení úrovně nájemného – zůstávají ve své
podstatě stejné. § 9 odst. 3 krom toho zavádí rozdílné zacházení s vlastníky podle toho, zdali jsou
stranou nájemních vztahů v režimu regulovaného nájemného nebo zdali uzavřeli nájemní smlouvy
s volně sjednaným nájemným. Jak je ukázáno výše, mechanismus zvyšování nájemného je ke škodě
první skupiny vlastníků a skupinu druhou neospravedlnitelným způsobem zvýhodňuje na úkor nájemců.
S ohledem na výše uvedené má Ústavní soud za to, že [aplikace] sporného ustanovení vede
k přetrvávání zásahu do vlastnického práva určité skupiny vlastníků, a sice těch, kteří jsou stranou
nájemních smluv založených na správních rozhodnutích o přidělení bytu nebo na jiném právním
základě, který předcházel uplatňování politiky státní správy bydlení v daném městě či obci. Místo aby
zákonodárce přehodnotil výši regulovaného nájemného, jež byla shledána neústavní, přijal ustanovení
omezující zvyšování nájemného, která jej zablokovala na takové úrovni, již nebylo možno považovat za
slučitelnou s ústavními zárukami souvisejícími s vlastnickým právem. (…)
S ohledem na [nález ze dne 12. ledna 2000] je nezbytné připomenout, že tato omezení bezpochyby vzešla z potřeby chránit veřejný pořádek a práva dalších osob, tedy nájemců. V souladu s judikaturou Ústavního soudu nicméně článek 31 odst. 3 Ústavy vyžaduje, aby omezení jím zaručených práv
byla nezbytná. Co se [nástroje regulace] nájemného týče, Ústavní soud označil za „nezbytné“ – přinejmenším po přechodnou dobu – omezení vlastnického práva spočívající v „omezení svobody pobírat
užitek z majetku tím, že bude stanovena úroveň nájemného, jež dovolí pokrýt pouze náklady na údržbu
a na zachování budov“. Avšak opatření, jež by znamenalo pokles pod takto vymezené minimum, bylo
Ústavním soudem prohlášeno za neústavní. Stejně tak bylo shledáno neústavním přenesení tíhy
veřejného financování systému nájemného na jednu sociální skupinu, tedy na vlastníky, neboť „povinnost pomáhat nejchudším a [povinnosti související] se sociální soudržností nepřísluší pouze vlastníkům“. Ústavní soud předvídal a nadále předvídá použití jiných právních opatření (…) vhodných k zajištění rovnoměrnějšího rozložení zátěže spojené s nutností uspokojit bytové potřeby ve společnosti. Je
tedy neúčelné celou tuto zátěž uvalit pouze na skupinu vlastníků. Ústavní soud proto konstatuje, že
omezení obsažené v § 9 odst. 3 (…) nevyhovuje požadavkům obsaženým v zásadě přiměřenosti a
překračuje omezení vlastnického práva, jaké dovoluje článek 31 odst. 3 Ústavy.
Ústavnímu soudu nepřísluší určovat úroveň minimálního nájemného (…) [Soud] [nicméně]
připomíná zásadní význam správného určení nákladů na údržbu a zachování obytných domů z hlediska
ochrany práv vlastníků a uvádí, že výše těchto výdajů představuje bezpodmínečnou minimální úroveň
(…)
Co se týče výkonu ústavních práv nájemců, Ústavní soud zdůrazňuje, že § 9 odst. 3 zákona
z roku 2001 byl sice tímto nálezem shledán jako neústavní, avšak další ustanovení daného zákona
závažným způsobem omezují svobodu zvyšovat nájemné. Nejvýznamnějším z nich je bezesporu § 28
odst. 2, který zůstává nadále v účinnosti a stanoví, že (…) až do 31. prosince 2004 včetně nemůže roční
nájemné překročit 3 % hodnoty rekonstrukce bytu.“
F. Nález Ústavního soudu ze dne 12. května 2004
105. Dne 12. května 2004 rozhodl Ústavní soud o ústavní stížnosti podané jistým J.M. O., který poukazoval na nesoulad § 9 odst. 3 a § 28 odst. 3 zákona z roku 2001 s Ústavou
(viz § 85 a 86 výše). Stěžovatel tvrdil, že tato ustanovení jsou neslučitelná s článkem 64
odst. 1 (ochrana vlastnických práv) Ústavy ve spojení s článkem 31 odst. 3 (zásada přiměřenosti).
Generální prokurátor a zástupci parlamentu vyzvali ve svých písemných stanoviscích
Soud, aby zastavil řízení o tvrzené neústavnosti § 9 odst. 3, neboť toto ustanovení již bylo
zrušeno nálezem ze dne 2. října 2002, a aby rozhodl, že § 28 odst. 3 je v souladu s Ústavou.
Na ústním jednání J.-M. O. trval na své stížnosti, pokud jde o námitku týkající se § 28
odst. 3.
106. Ústavní soud shledal, že § 28 odst. 3 je v souladu s Ústavou, přičemž uvedl:
„Ústavní soud se již zabýval otázkou stanovení maximální výše nájemného ve [svých nálezech
ze dne 12. ledna 2000 a 2. října 2002] a vyslovil se pro nezbytnost zachování tohoto opatření – alespoň
24
po přechodnou dobu – v zájmu ochrany veřejného pořádku. Potřeba chránit nájemce proti nepřiměřeně
vysokému nájemnému je opodstatněná vzhledem k bytové situaci v Polsku způsobené politikou státní
správy bytového hospodářství, jež v široké míře vedla k nedostatku bytů.
Omezení výše nájemného – tak jak je zavádí sporné ustanovení – neznamená zásah do samotné
podstaty vlastnického práva, jelikož vlastníky nepřipravuje o jeho základní atributy. Je třeba zdůraznit,
že nájemní právo je jedním z majetkových práv chráněných článkem 64 odst. 1 a 2 Ústavy a že omezení
vlastnického práva k mnoha majetkovým právům, včetně práva nájemního, neoddělitelně patří.
Napadené ustanovení stanovilo výši nájemného na přesně určenou dobu – až do konce roku 2004 –, což
může mít rovněž vliv na zodpovězení otázky, zda se lze domnívat, že dočasné omezení vlastnického
práva nezasahuje do jeho samotné podstaty.
Rovněž je nutné podotknout, že § 28 odst. 3, který stanoví přesné časové omezení napadeného
opatření, zákonodárci ukládá povinnost vůči vlastníkům, jež musí být posuzována z hlediska ochrany
důvěry občanů ve stát a v jeho právní řád.“
G. Příslušná ustanovení Ústavy
107. Článek 2 Ústavy stanoví:
„Polská republika je demokratický právní stát, který plní zásady sociální spravedlnosti.“
108. Článek 20 vytyčuje základní principy, o které se opírá polský hospodářský systém. Jeho znění je následující:
„Sociálně tržní ekonomika založená na svobodě v oblasti hospodářské činnosti, soukromém
vlastnictví a solidaritě, dialogu a spolupráci sociálních partnerů představuje základ hospodářského
systému Polské republiky.“
109. Článek 31 odst. 3 zní:
„Výkon ústavních práv a svobod může být omezen toliko na základě zákona a pouze tehdy, jeli to v demokratickém státě nezbytné pro ochranu bezpečnosti či veřejného pořádku, pro ochranu
životního prostředí, zdraví a veřejné morálky nebo svobod a práv ostatních osob. Tato omezení nesmějí
zasahovat do samotné podstaty práv a svobod.“
110. Článek 64 chránící vlastnické právo zní:
„1. Každému je zaručeno vlastnické právo, ostatní majetková práva a právo dědické.
2. Vlastnictví, ostatní majetková práva a právo dědické jsou předmětem právní ochrany pro
všechny bez rozdílu.
3. Vlastnické právo může být omezeno pouze zákonem a jenom v takové míře, aby nedošlo
k zásahu do samotné podstaty tohoto práva.“
111. Článek 75, který se zabývá ochranou nájemců, zní takto:
„1. Orgány veřejné správy provádějí politiku směřující k uspokojování bytových potřeb
občanů, především ve snaze zabránit tomu, aby se osoby ocitly bez obydlí, k podpoře rozvoje bydlení
pro sociálně slabší a k podpoře činností umožňujících občanům získat vlastní bydlení.
2. Ochrana práv nájemců je zaručena zákonem.“
112. Článek 76 stanoví:
„Orgány veřejné správy chrání spotřebitele, zákazníky a nájemce před činnostmi ohrožujícími
jejich zdraví, soukromý život a bezpečnost a rovněž před nepoctivým obchodním jednáním. Rozsah této
ochrany je stanoven zákonem.“
H. Obecné dopady zrušení § 9 odst. 3 zákona z roku 2001
113. Nález Ústavního soudu ze dne 10. října 2002 vlastníkům umožnil zvýšit nájemné
až na 3 % hodnoty rekonstrukce bytů nacházejících se v jejich vlastnictví. Na konci roku 2002
došlo ke všeobecnému zvýšení nájemného. Dle vyjádření vlády se nájemné ve varšavském
regionu zčtyřnásobilo, když se z 2,17 PLN za metr čtvereční zvýšilo v roce 2004 na přibližně
10 PLN. Informace zveřejněné v polském tisku uvádějí, že ve většině ostatních měst se cena
za jeden metr čtvereční odpovídající 3 % hodnoty rekonstrukce bytu pohybovala mezi 5 až 6
25
PLN. Volně sjednané smluvní nájemné je ještě vyšší a může dosáhnout dvojnásobku až
trojnásobku této částky, zejména ve velkých městech.
I. Novely z prosince 2004
1. Přípravné práce a přijetí novely parlamentem
(a) Vládní návrh zákona
114. Počátkem roku 2003 začala vláda připravovat návrh změny zákona z roku 2001.
Parlamentu byl návrh zákona předložen dne 30. prosince 2003.
115. V důvodové zprávě k tomuto návrhu se uvádělo, že účelem předpokládaných
změn je zejména „upřesnění práv a povinností vlastníků a nájemců s cílem posílit ochranu
slabší strany“, „přijetí nových pravidel ochrany nájemců před nepřiměřeným zvyšováním
nájemného a jiných poplatků spojených s nájmem“ a „vyrovnání nepoměru mezi ústavně
chráněnými právy nájemců a ústavními právy vlastníků“.
116. Vláda navrhla řadu doplnění stávající úpravy. Nejvýznamnější a nejspornější
navrhovaná změna byla zakotvena v § 28 odst. 2 návrhu, kde bylo stanoveno, že systém
regulace nájemného, který měl být zrušen k 31. prosinci 2004 a týkal se všech nájemních
smluv s regulovaným nájmem uzavřených před 10. červencem 2001, má být zachován až do
konce roku 2008. Toto ustanovení se vztahovalo takřka na všechny nájemní smlouvy
založené na správních rozhodnutích a týkající se domů patřících soukromým vlastníkům.
Ustanovení § 28 odst. 2 se vztahovalo především na soukromé vlastníky domů a mělo
jen okrajový dopad na veřejnoprávní subjekty a na bytová družstva. V důvodové zprávě se
uvádělo, že úplné zrušení systému regulace nájemného „by mohlo mít za následek výrazné
zvýšení nájemného“ po skončení roku 2004 a že předpokládaná výjimka „by měla umožnit
hladký přechod od úrovně nájemného na konci roku 2004 na úroveň stanovenou v souladu
s obecnými zásadami“.
Vláda pak navrhla, aby bylo nájemné stanoveno v maximální výši 3 % hodnoty rekonstrukce bytů až do 31. prosince 2004, následně 3,25 % do konce roku 2005, 3,5 % do konce
roku 2006, 3,75 % do konce roku 2007 a konečně 4 % do konce roku 2008.
117. Dopady vládou zamýšleného zmrazení nájemného na majetková práva soukromých vlastníků byly obšírně probírány v médiích a staly se námětem vášnivých veřejných
diskusí. Návrh byl ostře kritizován všemi organizacemi vlastníků.
118. Vláda nakonec dne 5. října 2004 předložila parlamentu návrh na doplnění zákona. Vzala zpět svůj původní návrh zmrazit úroveň nájemného po 31. prosinci 2004, avšak
trvala na regulaci zvyšování nájemného hrazeného z titulu nájemních smluv uzavřených na
základě předchozích správních rozhodnutí.
(b) Poslanecký návrh zákona
119. Dne 22. června 2004 předložila skupina poslanců strany „Právo a spravedlnost“
(„Prawo i Sprawiedliwość“) návrh novely zákona z roku 2001.
120. Navrhované změny, tak jak byly uvedeny v příslušné důvodové zprávě, se
zaměřily zejména na:
„zajištění účinné ochrany práv nájemců, tak jak ji zaručuje článek 75 odst. 1 a článek 76
Ústavy tím:
a) že vlastníkům bude zabráněno zneužívat jejich práva na ukončení nájemní smlouvy na
základě § 11 odst. 5 zákona z roku 2001;
26
b) že bude zamezeno neobvyklým situacím, jež vznikají v důsledku toho, že vlastníci
nedodržují své povinnosti související s nájmem bytů (dokonce v případech, kdy vlastníci jsou
neznámí nebo obec dotyčnou nemovitost nespravuje).“
(c) Projednání návrhu na půdě parlamentu
121. Parlament se rozhodl projednat oba návrhy současně. Prvé čtení se konalo dne
6. října 2004. Druhé čtení následovalo dne 17. listopadu 2004 po projednání zprávy vypracované třemi parlamentními výbory (výbor pro infrastrukturu, výbor pro rodinu a sociální
politiku a výbor pro místní a regionální politiku) a po přijetí pozměňovacích návrhů. Sejm
(dolní sněmovna polského parlamentu) na závěr třetího čtení dne 19. listopadu 2004 návrhy
schválil a ve stejný den je zaslal Senátu a prezidentu Polské republiky.
Dne 6. prosince 2004 učinil Senát několik pozměňovacích návrhů, z nichž nejvýznamnější se týkal § 9 zákona z roku 2001 a stanovil maximální zvýšení nájemného na 10 %
ročně v případech, kdy uhrazené nájemné přesáhlo 3 % hodnoty rekonstrukce bytu.
122. Dne 17. prosince 2004 přijal Sejm některé z doplňovacích návrhů Senátu,
zejména návrh týkající se § 9. V tentýž den byl zákon zaslán prezidentu Polské republiky,
který jej podepsal dne 23. prosince 2004.
123. Jisté okolnosti, především články v tisku uvádějící, že nové znění § 9 zákona
z roku 2001 nevylučuje možnost mimořádného zvýšení nájemného dokonce i tehdy, když toto
bylo rovno nebo nižší než 3 % hodnoty rekonstrukce bytu, přiměly parlament dne 22. prosince 2004 k přijetí nového návrhu zákona o změně zákona z roku 2001 ve zkráceném jednání. Tímto návrhem, předloženým skupinou poslanců, byl pouze vložen jeden nový odstavec
do § 9 zákona z roku 2001 (viz § 132 níže). Téhož dne byl návrh zaslán Senátu, který jej
schválil. Prezident Polské republiky zákon podepsal dne 23. prosince 2004.
2. Novela zákona ze dne 17. prosince 2004
124. Zákon ze dne 17. prosince 2004 o změně zákona z roku 2001 o ochraně práv
nájemců a nemovitém majetku obcí a o změně občanského zákoníku, a o změně některých
dalších zákonů – „novela zákona ze dne 17. prosince 2004“ – nabyl účinnosti dne 1. ledna
2005.
(a) Omezení při zvyšování nájemného
125. Ustanovení § 1 odst. 8 novely zákona ze dne 17. prosince 2004 vložilo do
zákona z roku 2001 nový § 8a, který měl umožnit aplikaci rozhodnutí Ústavního soudu ze dne
2. října 2002 a zároveň ústavní zásady ochrany práv nájemců. Znění § 8a, který zavádí různá
omezení při zvyšování nájemného, je následující:
„1. Pronajímatel může zvýšit nájemné nebo jiné poplatky spojené s nájmem, jestliže o zvýšení
nájemného informuje [nájemce] nejpozději na konci kalendářního měsíce [a] splní přitom podmínky
doručování.
2. Lhůta pro sdělení oznámení o zvýšení nájemného nebo jiných poplatků spojených s nájmem
činí tři měsíce, ledaže si strany ujednaly ve smlouvě lhůtu delší;
(…)
4. Roční zvýšení nájemného nebo poplatků spojených s nájmem přesahující 3 % hodnoty
rekonstrukce bytu může být provedeno pouze v odůvodněných případech. Na základě písemné žádosti
nájemce je pronajímatel povinen ve lhůtě sedmi dnů písemně sdělit důvody zvýšení a způsoby jeho
výpočtu.
5. Do dvou měsíců po doručení sdělení o zvýšení nájemného dle odst. 4 výše může nájemce
podat žalobu na určení, že zvýšení je neoprávněné a že jeho výše musí být přezkoumána [; může také]
27
zvýšení odmítnout, což bude mít za následek ukončení smlouvy ke konci výpovědní lhůty. Oprávněnost
zvýšení prokazuje pronajímatel.
(…)
7. Ustanovení § 1 až 6 neplatí pro zvýšení:
1. které po dobu jednoho roku nepřekročí 10 % současného nájemného nebo poplatků
spojených s nájmem;
(…)
3. týkající se poplatků nezávislých na vůli pronajímatele.“
126. V souladu s § 1 odst. 9 písm. a) novely zákona ze dne 17. prosince 2004 byly
odstavce 1 a 2 § 9 zákona z roku 2001 upraveny takto:
„1. Zvýšení nájemného nebo jiných poplatků spojených s nájmem, kromě těch, jež nezávisí na
vůli pronajímatele [například poplatky za elektřinu, za vodu, za ústřední topení atd.], může být
provedeno nejvýše jednou za půl roku, a jestliže výše ročního nájemného nebo jiných poplatků spojených s nájmem – s výjimkou těch, jež nezávisí na vůli pronajímatele – překročí 3 % hodnoty rekonstrukce bytu, roční zvýšení nemůže být vyšší než 10 % současného nájemného nebo současných
poplatků spojených s nájmem [; toto zvýšení] bude vypočteno bez poplatků, které nezávisí na vůli
pronajímatele.
2. Jestliže došlo ke zvýšení poplatků, jež nezávisí na vůli pronajímatele, je pronajímatel
povinen předložit nájemci přehled těchto poplatků s uvedením důvodů zvýšení. Nájemce je povinen
platit zvýšené poplatky pouze do výše umožňující pronajímateli pokrýt náklady na zajištění dodávek
uvedených v § 2 odst. 8 [například elektřina, voda, topení].“
(b) Ukončení nájmu
127. Ustanovení § 1 odst. 11 písm. a) novely zákona ze dne 17. prosince 2004 zavedlo
určité změny týkající se ukončování nájmu z podnětu vlastníků domů. Nové znění § 11 zákona z roku 2001 se jen nepatrně liší od ustanovení, které tuto problematiku upravovalo dříve
(viz § 87 a 88 výše).
Příslušná část ustanovení § 11 odst. 1 zní nyní následovně:
„Pronajímatel je oprávněn dát výpověď z bytu nájemci, který za jeho užívání hradí nájemné,
pouze z důvodů uvedených v odst. 2 až 5 (…). Výpověď musí být dána písemně, jinak je neplatná.“
Odstavce 2, 4 a 5 § 11 zůstávají beze změn. Odstavec 3 nově stanoví:
„Vlastník bytu, který ročně vybere nájemné nižší než 3 % hodnoty vynaložené na rekonstrukci
tohoto bytu, může ukončit nájemní smlouvu přičemž:
1) výpovědní lhůta činí šest měsíců, jestliže nájemce byt neužíval více jak 12 měsíců;
2) výpovědní lhůta činí jeden měsíc a uplyne na konci kalendářního měsíce, jestliže nájemci
svědčí právo na jiný byt ve stejném místě nebo v sousedství, splňuje-li tento byt podmínky náhradního
ubytování.“
128. Nové znění § 11 odst. 7 stanoví, že hodlá-li vlastník bytu, jeho dospělí potomci
nebo osoba, vůči níž má vlastník zaopatřovací povinnost, tento byt užívat (viz § 93 výše),
musí být ve výpovědi dané nájemci uvedena totožnost toho, kdo se do bytu nastěhuje.
V opačném případě je výpověď neplatná. Lhůta pro podání výpovědi se nemění (šest měsíců,
respektive tři roky).
129. Podle § 11 odst. 12 jestliže nájemce ke dni doručení výpovědi dosáhl 75 let
věku, přičemž nemá nárok na jiný byt a po uplynutí tříleté výpovědní lhůty k němu nikdo
nebude mít zaopatřovací povinnost, končí nájemní smlouva až okamžikem jeho smrti.
(c) Povinná údržba a opravy pronajaté věci
130. Ustanovením § 5 novely zákona ze dne 17. prosince 2004 byl do zákona vložen
nový § 6a, který obsahuje výčet povinností pronajímatele při údržbě a opravách pronajaté
28
věci. Tento nový paragraf v podstatě přejímá ustanovení § 9 zákona z roku 1994 (viz § 78
výše).
131. § 6b, který byl do zákona rovněž vložen ustanovením § 5 novely zákona ze dne
17. prosince 2004, vyjmenovává povinnosti nájemce. Příslušná část tohoto ustanovení zní:
„1. Nájemce je povinen udržovat byt v řádném technickém, zdravotně a hygienicky nezávadném stavu v souladu s příslušnými právními předpisy a dodržovat pravidla chování slučitelná s užíváním domu. Zároveň musí pečovat o společné části, jako jsou výtahy, schodiště, chodby, odpadní šachty,
další [podobné] prostory a okolí domu, a chránit je před poškozením.
Odstavec 2 obsahuje podrobný výčet oprav a prací spojených s udržováním bytu.
3. Novela zákona ze dne 22. prosince 2004
132. Zákon ze dne 22. prosince 2004 o změně zákona z roku 2001 o ochraně práv
nájemců a nemovitém majetku obcí a o změně občanského zákoníku (Ustawa o zmianie
ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu
cywilnego) („novela zákona ze dne 22. prosince 2004“) nabyl účinnosti dne 1. ledna 2005.
Jeho § 1 zní:
„Do § 9 odst. 1 [zákona z roku 2001] se doplňuje odst. 1a), který zní:
„Ustanovení odst. 1 se použijí rovněž v případě zvýšení nájemného nebo jiných poplatků
spojených s nájmem, s výjimkou těch, které nezávisí na vůli vlastníka, jestliže výše nájemného nebo
jiných poplatků spojených s nájmem, s výjimkou těch, které nezávisí na vůli vlastníka, překročí po
zvýšení 3 % hodnoty rekonstrukce bytu.“
J. Nález Ústavního soudu ze dne 19. dubna 2005
1. Stížnost na neústavnost novel z prosince 2004
133. Dne 4. ledna 2005 podal Polský svaz vlastníků domů stížnost k Ústavnímu
soudu, v níž zpochybnil ústavnost novel ze 17. a 22. prosince 2004 („novely z prosince
2004“). Svaz zejména namítal, že ustanovení, jež rozšířila rozsah pravomocí státu při regulaci
zvyšování nájemného za byty v domech patřících soukromým osobám, jsou v rozporu
s ústavními principy ochrany oprávněně nabytých práv a ochrany důvěry občanů ve stát a
jeho právní řád.
Svaz v tomto ohledu zdůraznil, že polské orgány v rozporu se závazkem, jejž na sebe
vzaly ve dvou po sobě jdoucích zákonech, tj. v zákonech z let 1994 a 2001, nesplnily svou
povinnost ukončit systém regulace nájemného ke dni 31. prosince 2004 a tuto povinnost
toliko nahradily dalšími omezeními zvyšování nájemného.
134. Dne 19. ledna 2005 se na Ústavní soud obrátil generální prokurátor se stížností,
v níž namítal neústavnost novel z prosince 2004. Zpochybňoval zejména ustanovení, kterými
byla horní hranice zvyšování nájemného stanovena na 10 %, přičemž poukazoval zejména na
skutečnost, že tato omezení představují neopodstatněný zásah do majetkových práv vlastníků,
a dodal, že parlament nesplnil svůj závazek „řádné normotvorby“ (zasada « przyzwoitej
legislacji ») a především pak povinnost formulovat právní ustanovení jasně a konzistentně.
135. Ústavní soud vyzval předsedu Sejmu, jakožto představitele parlamentu, Polské
sdružení vlastníků nemovitostí a Polské sdružení nájemců k účasti na řízení a k předložení
písemných stanovisek. Předseda Sejmu a Polské sdružení vlastníků nemovitostí se plně
ztotožnily s názorem generálního prokurátora. Sdružení předložilo podrobné výpočty částek
nájemného nezbytných k pokrytí nákladů na údržbu obytných domů. Dle jeho názoru ve
většině těchto domů docházelo ke „schodku v nákladech na opravy“ (luka remontowa) odpo-
29
vídajícímu 60 % nákladů nezbytných k provedení rozsáhlých prací, jež by bytům navrátily
jejich hodnotu, a roční nájemné by muselo být zvýšeno na 6 % hodnoty rekonstrukce, aby
bylo dosaženo prostředků nezbytných k provedení takových prací.
Polské sdružení nájemců uvedlo, že již současná možnost navýšit ročně o 10 % nájemné stanovené na 3 % hodnoty rekonstrukce představuje nepřiměřenou zátěž pro nájemce.
Sdružení nájemců se vyjádřilo v tom smyslu, že sdružení vlastníků předložilo přehnané
částky, pokud jde o náklady na nezbytné opravy. Sdružení nájemců konečně v souvislosti se
zvýšením nájemného poukázalo na to, že stát nájemcům neposkytuje prakticky žádnou
finanční pomoc.
2. Nález ze dne 19. dubna 2005
136. Ústavní soud se stížností generálního prokurátora zabýval dne 19. dubna 2005.
Zrušil § 1 odst. 9 písm. a) novely ze dne 17. prosince 2004, pokud se jednalo o zvýšení
nájemného vyššího než 3 % hodnoty rekonstrukce na maximálně 10 % ročního běžného
nájemného, a dále celý § 1 novely ze dne 22. prosince 2004.
Ústavní soud ve svém nálezu provedl důkladný rozbor zákonů o bytech uplatňovaných
od roku 1994 do roku 2004 a také jejich historického a sociálního kontextu. Vycházel ze
svých předchozích nálezů, jimiž zrušil postupně přijímaná vadná právní ustanovení, a z jejich
důsledků.
Nález je obšírně odůvodněn a detailně se zabývá různými sociálními, politickými a
ekonomickými faktory, jež přispěly k tomu, že polská právní úprava v oblasti bydlení dospěla
do své současné podoby. Podstatné části nálezu jsou shrnuty v následujících odstavcích.
137. Ústavní soud se ze všeho nejdříve věnoval ustanovením, jež byla napadena
z hlediska zásady právního státu, tak jak je zakotvena v článku 2 Ústavy (viz § 107 výše).
„Přijetím napadených zákonných ustanovení byla dle názoru [soudu] zjevně porušena zásada
zahrnující požadavek na řádnou normotvorbu, pročež je soud nucen prohlásit, že tato ustanovení jsou
v rozporu se zásadou právního státu zakotvenou v článku 2 Ústavy. Novely zákonů na rozdíl od
skutečných záměrů zákonodárce – o čemž svědčí obsah písemného stanoviska Sejmu [které je součástí
spisu] – zrušily tržní mechanismus, přičemž omezené zvyšování nájemného mělo chránit právě
nájemce, to znamená osoby, které v dané situaci nesouhlasí s navrženým zvyšováním. Mezi ustanoveními novely obsaženými v původním návrhu zákona a ustanoveními přijatými v závěru parlamentního
projednání je zjevný rozpor. Žádný z vyhlášených cílů proto nebyl [právní úpravou] dosažen. Nájemné
nebylo přizpůsobeno účelným limitům s ohledem na požadavky spravedlnosti a ochrany práv vlastníků
a nebyly ani stanoveny přesné a účinné postupy na ochranu práv nájemců proti zneužití [práva vlastníků] svobodně sjednávat nájemné.
Nové znění § 9 odst. 1 písm. a) též porušilo zásadu (…) důvěry ve stát a jeho právní řád. Jak již
bylo totiž konstatováno, není pochyb o tom, že až do přijetí novely ze dne 17. prosince 2004 právní
úprava v předchozích deseti letech nepřetržitě zaručovala společnosti, a zejména osobám majícím
bezprostřední zájem na situaci vlastníků a nájemců, že regulované nájemné omezené na 3 % hodnoty
rekonstrukce bytu platné pouze pro určitou kategorii bytů se bude uplatňovat po přechodnou dobu, to
znamená do 31. prosince 2004. Toto období (…) bylo [stanoveno], aby se vládě a zákonodárnému sboru
umožnilo nově vypracovat kompletní vnitřně diversifikovaný systém, který by upravoval vztahy mezi
vlastníky a nájemci a přitom bral plně do úvahy oprávněné zájmy jednotlivých stran a těm také
pragmaticky umožnil připravit se na překonání nejtěžšího období a vůbec na akceptování nové situace
tak, aby se vzájemné vztahy mezi stranami nájemní smlouvy (nebo jiné podobné smlouvy) vyvíjely
racionálně a zejména aby byly plněny konkrétní podmínky, jimiž se řídí určování nájemného. Též zákon z roku 2001 potvrdil, že přechodné období skončí dne 31. prosince 2004, což ještě posílilo přesvědčení, že po tomto datu mechanismus stanovování nájemného bude nastaven v souladu se zásadou
smluvní svobody.
Společnost byla v tomto přesvědčení dále utvrzena jednoznačnou judikaturou Ústavního soudu,
který několikrát zdůraznil přechodnou povahu systému regulace nájemného. Z toho vyplývá, že v letech
30
1994 až 2004 byla stanovena jasná „pravidla hry“ po dobu výslovně stanovenou zákonem z roku 1994
(§ 56 odst. 2) a poté v jistém smyslu potvrzenou v § 28 odst. 2 zákona z roku 2001. (…)
Ústavní soud ve své judikatuře často vyjadřoval názor, že zákonodárce nesmí porušit lhůtu,
kterou on sám stanovil pro taková „pravidla hry“. Takto se vyjádřil zejména v (…) odůvodnění [svého
nálezu ze dne 12. ledna 2000]. V tomto nálezu (…) Ústavní soud uvedl, že zrušení zásady regulace
nájemného v desetiletém přechodném období by bylo možné pouze za mimořádných okolností, jinak by
se jednalo o porušení zásady právní jistoty zakotvené v článku 2 Ústavy.
Tyto úvahy vedou k závěru, že přijetím předmětného zákona, jeho zveřejněním dne 29. prosince 2004 a následným nabytím účinnosti dne 1. ledna 2005 došlo k porušení předchozích právně
zakotvených „pravidel hry“, k nimž se vázal jasně vymezený časový limit [. K tomu však přece jen
došlo], aniž byly dány mimořádné okolnosti nebo události, jež by odůvodnily nebo objasnily prodloužení platnosti těchto [pravidel].
Nedodržení slibu svého druhu obsaženého v zákoně je třeba považovat za zvláštní druh
nezodpovědnosti státních orgánů a tudíž za obzvláště flagrantní porušení zásady důvěry ve stát a jeho
zákony, která je jedním z pilířů právního státu.“
138. Ústavní soud se dále zabýval zásadou ochrany vlastnictví a zásadou přiměřenosti:
„Článek 64 odst. 1 a 2 Ústavy chrání vlastnické právo a ostatní majetková práva stejně pro
všechny. Mezi „ostatní majetková práva“ patří právo pronajímat obytné prostory a další práva týkající
se prostor sloužících k zajištění bytových potřeb. Veškerá tato práva vlastníků nebo nájemců chrání
Ústava, avšak odlišnými způsoby. Tato práva se zpravidla střetávají, jak však bylo uvedeno [v jednom
z dřívějších nálezů Ústavního soudu], pohlížet na tento konflikt takto přímočaře a domnívat se, že
zajištění určité úrovně ochrany jednomu z těchto práv má nutně za následek snížení úrovně ochrany
poskytované právu druhému, by bylo příliš jednoduché.
Ustanovení § 9 odst. 1 a 2 a § 9 odst. 1 písm. a) (…) vycházejí z neopodstatněného
přesvědčení, že vztahy mezi vlastníky a nájemci jsou vždy protichůdné, což vede zákonitě ke „hře
s nulovým součtem“. Ve skutečnosti však tomu tak nutně nemusí být; pro vlastníky stejně jako pro
nájemce je naopak výhodné, aby vztahy mezi stranami nájemní smlouvy byly řádně vymezeny za
předpokladu, že žádná ze stran svých práv nezneužívá, neboť každý je povinen dbát práv a svobod
ostatních (článek 31 odst. 2 Ústavy).
Ústavní soud si dobře uvědomuje potíže spojené s hledáním rovnováhy mezi oprávněnými
zájmy vlastníků na straně jedné a oprávněnými zájmy nájemců na straně druhé a se zaváděním lepších
prostředků k uspořádání jejich vzájemných vztahů. To zejména platí pro Polsko, kde práva vlastníků
nebyla po dlouhou dobu respektována a bytové hospodářství bylo po dlouhá desetiletí podřízeno státní
správě [. Tato situace] ve spojení s jinými systémovými a ekonomickými faktory vedla ke zhoršení
nabídky bytů, jaké v zemích západní Evropy nemá obdoby a jehož následky pocítili a stále pociťují
nejen vlastníci, ale nakonec i nájemci. Dostat se z tohoto propadu bude obtížné; vyžádá si to mnoho let
a nebude pravděpodobně možné dospět k hmatatelným výsledkům bez použití veřejných prostředků na
vyřešení konkrétních situací (viz nález Ústavního soudu [ze dne 12. ledna 2000]).
Úkolem zákonodárce tedy je pracovat na vytvoření vyváženého zákonného rámce, tak aby se
vztahy mezi vlastníky a nájemci vzájemně doplňovaly namísto toho, aby byly poznamenány neodvratným antagonismem. Úhrada za užívání prostor, včetně placení nájemného, představuje zvláštní aspekt
těchto vztahů. Je tedy třeba zajistit, že vlastník nejenže získá náklady na údržbu a opravu budovy, ale
také určitý výnos z vloženého kapitálu (amortizace) a rovněž odpovídající zisk, neboť žádné zákonné
ustanovení nemůže odstranit jednu ze základních složek vlastnického práva, tj. právo získávat užitek ze
svého majetku (…). To bylo možné, jako uvedl Ústavní soud [ve svém dřívějším nálezu], během přechodného období, kdy bylo považováno za účelné omezit zisk [stanovením] úrovně nájemného tak, aby
pokrylo pouze náklady na údržbu a zachování budovy. Nadále se jeví nezbytnou kompletní právní
úprava, která přesně stanoví složky nájemného. Zákon z roku 2001 určil povahu poplatků, které nezávisí na vůli vlastníka (…), neupřesnil však (…) složky nájemného jako takového. Soudní přezkum důvodů zvýšení nájemného je proto do značné míry iluzorní. (…)
Současně Ústavní soud považuje za nezbytné vzít do úvahy oprávněné zájmy nájemců a zavést
účinný mechanismus, který by je ochránil před zásahy do práv ze strany vlastníků. Rovněž je třeba
vypracovat soubor opatření na pomoc těm nájemcům, kteří čelí finančním nebo jiným problémům. To
však nelze realizovat, jak tomu bylo dosud, na náklady vlastníků, ale spíše za použití zvláštních
31
veřejných zdrojů. Povinnosti vyplývající ze sociální solidarity a povinnost pomoci lidem ze sociálně
slabších vrstev tak budou rozloženy na celou společnost. (…)
Za posledních přibližně dvanáct let bylo v Polsku vyvíjeno úsilí k ochraně právních zájmů (…)
nájemců takovým způsobem, že byly zákonem stanoveny procentní sazby pro zvyšování nájemného
nebo horní hranice nájemného nebo byla zavedena určitá přísnější regulační opatření, když došlo
k překročení určitých limitů, to vše ale bylo realizováno bez ohledu na konkrétní situaci daných
vlastníků nebo nájemců. Povinnost úředně stanovit „index pro přepočet“, který samozřejmě slouží
k regulaci výpočtu nájemného, je v tomto ohledu výjimkou, tento mechanismus se však uplatňuje pouze
lokálně a svou povahou je navíc vysoce formalizovaný a mechanický.
Konec přechodného období regulace nájemného musí znamenat skutečné zrušení systému, na
jehož základě zákon automaticky stanoví výši nájemného, horní hranici nájemného nebo omezení jeho
zvyšování. Měl by být zaveden mechanismus nabízející pružná řešení přizpůsobená požadavkům
moderního trhu s byty a který by – s důrazem na svobodu stran stanovit výši nájemného – rovněž
zajišťoval účinnou kontrolu s cílem vyvarovat se svévole a zneužití takové svobody.
Napadená ustanovení stranám poskytují (…) velmi malý díl svobody, který nezohledňuje
konkrétní okolnosti, jako je technický stav prostor a budovy, osobní nebo finanční situace nájemců nebo
místní poměry. Zákonodárce se domnívá, že odstraňování nesrovnalostí ve zvyšování nájemného –
kromě aritmetické horní hranice nájemného – se bude provádět ve zvláštním soudním přezkumném
řízení upraveném v § 8a ve spojení s mechanismem omezování růstu nájemného zakotveným v § 9
zákona z roku 2001, zejména v § 9 odst. 1 a 1a).
Když zákonodárce vyhlásil, že regulace nájemného bude v budoucnu zrušena, nesliboval, že od
1. ledna 2005 nebude výše nájemného dohodnutého stranami nadále podrobena žádné regulaci. Soudní
přezkum však v tomto ohledu může být účinný pouze tehdy, jestliže zákon jasně vymezí, z jakých částí
se má nájemné skládat, a určí přesná kritéria pro jeho výpočet. K tomu však nedošlo. Zákon z roku 2001
nijak nestanoví, jak má být nájemné určováno (neboť zvyšování nájemného představuje jiný problém),
dokonce ani zčásti, jak to učinil § 20 zákona z roku 1994. Soud, který posuzuje zvyšování nájemného,
tudíž nemá možnost provést objektivní ověření na základě jasně vymezených složek nájemného a
přesně určených kritérií pro jejich výpočet, nehledě na to, zda zvýšení bylo oprávněné či nikoliv (§ 8a
odst. 5 zákona z roku 2001), a zákon tak přispívá ke vzniku rizika, že soudy budou vynášet rozporná
rozhodnutí. Dále je třeba poznamenat, že v určitých situacích omezovací mechanismus zakotvený v § 9
odst. 1 a 1a) buď úplně vylučuje soudní přezkum nájemného, nebo jej činí zcela iluzorním (…).
V důsledku toho (…) obě napadené novely zákona porušují zásadu přiměřenosti zakotvenou
v článku 31 odst. 3 Ústavy [zejména] proto, že řádně nestanoví pravidla pro určování [nájemného], což
neumožňuje chránit dostatečným způsobem ani vlastníky, ani práva nájemců.“
139. Ústavní soud se v otázce zásady přiměřenosti vyjádřil také k rozsudku senátu
Evropského soudu pro lidská práva těmito slovy:
„Ústavní soud věnoval značnou pozornost rozsudku Evropského soudu pro lidská práva dne
22. února 2005 ve věci Hutten-Czapska proti Polsku (…)
Vzhledem k datu vynesení rozsudku Evropský soud ve svých [závěrech] vycházel z právního
stavu ke dni 1. ledna 2005 a zabýval se tak novelami zákona z roku 2001 přijatými v prosinci 2004 a
rovněž stížností generálního prokurátora. Dle názoru Ústavního soudu stanovisko Evropského soudu
poskytuje dodatečné argumenty na podporu tvrzení, že tyto novely zákona, v částech napadených
stížností, porušují zásadu důvěry ve stát a jeho zákony, tak jak je zakotvena v článku 2 Ústavy Polské
republiky, a nepřípustně zasahují do standardů společných členským státům Rady Evropy v oblasti
ochrany vlastnictví.“
140. Dále posoudil celkovou situaci:
„Ústavní soud je nadále přesvědčen (jak to vyjádřil ve svém nálezu ze dne 12. ledna 2000
(…)), že
„v souladu s koncepcí moderního „sociálního státu“ je spravedlivé požadovat po všech členech
společnosti určitý příspěvek ve prospěch těch, kteří nejsou schopni zajistit své vlastní potřeby a potřeby
svých rodin. (…) S ohledem na současnou situaci v Polsku zachovávání ustanovení omezujících
majetková práva vlastníků, a zejména těch, jež jsou v rozporu se svobodným určováním výše
nájemného a ostatních poplatků hrazených nájemci, může být odůvodněno článkem 31 odst. 3
[Ústavy].“
32
Tato poslední poznámka se týkala zejména právní úpravy účinné v přechodné době, nelze však
konstatovat, že ztratila veškerý význam poté, co tato doba pominula.
(…)
Státy, které stejně jako Polsko prošly podstatnou strukturální a hospodářskou reformou, tak
musí vytvořit legislativní nástroje, jež jim umožní překonat důsledky historických událostí (svévolné a
autoritativní vměšování státu do soukromého vlastnictví) a postupně přistoupit na podmínky panující ve
svobodných a demokratických státech, kde platí zásada právního státu. Jedná se o velmi obtížný úkol,
zejména když neexistuje osvědčený následováníhodný vzor. Rozsah tohoto jevu zdaleka přesahuje vše,
čím státy západní Evropy prošly po druhé světové válce. Změny se v dané oblasti provádějí empirickou
metodou; uskutečňují se pomalu a nejsou dost účinné – jak na to Ústavní soud poukázal ve svých výše
uvedených nálezech.
Pokud se jedná o práva vlastníků, nelze jim tedy jednoduše vrátit možnost, která jim byla dříve
odňata, a sice možnost plně užívat jejich majetek a umožnit jim stanovovat nájemné bez omezení dle
zákonů trhu. V situaci, kdy soukromé domy byly během předchozí „státní správy bytového
hospodářství“ znehodnoceny a nezbytné opravy si vyžádají značné investice a zvýšené běžné náklady
na údržbu, by takové opatření nájemce nadměrně zatížilo a mělo pro ně nepříznivé existenční dopady.
(…)
Nelze zapomínat, že práva vlastníků byla po několik desetiletí porušována nikoli jednáním
nájemců, nýbrž v prvé řadě z důvodu nedostatečné legislativy. Po letech nečinnosti proto nelze zrušení
všech těchto neblahých důsledků provést na náklady nájemců, tedy v každém případě nikoli pouze na
náklady jich samotných; povinnost přijmout nutná opatření mají především státní orgány.“
141. Na závěr svých úvah Ústavní soud zdůraznil, že jelikož byl rozsah jeho nálezu
vymezen rozsahem stížnosti generálního prokurátora, nemohl plně a definitivně vyřešit základní strukturální otázky související s fungováním systému regulace nájemného. Především
se nemohl zaměřit na otázku mechanismu k zachování rovnováhy mezi zájmy vlastníků a
zájmy nájemců, který v platném právním řádu vždy chyběl.
Vzhledem k tomu, že § 8a a 9 zákona z roku 2001 (v míře, v jaké byly po zrušení
nadále použitelné) nenabízely žádný ucelený a uspokojivý mechanismus a zákonodárce
v tomto směru nepočítal s žádnou vhodnou iniciativou, rozhodl se Ústavní soud připravit pro
parlament doporučení (sygnalizacja), tedy zcela jednoznačně navrhnout zavedení mechanismu, který by umožnil zformulovat přesná kritéria v oblasti soudního přezkumu nájemného
a souvisejících poplatků.
K. Doporučení Ústavního soudu ze dne 29. června 2005
142. Dne 29. června 2005 vydal Ústavní soud rozhodnutí, v němž parlamentu poskytl
doporučení zmíněná již v nálezu ze dne 19. dubna 2005 („doporučení z června 2005“).
V příslušných částech zní toto rozhodnutí následovně:
„1. Východisko
(...) Na základě platné právní úpravy ve znění nálezu Ústavního soudu [ze dne 19. dubna 2005]
nejsou vlastníci oprávněni zvýšit nájemné nebo jiné poplatky spojené s nájmem více než jednou za půl
roku, přičemž roční zvýšení nájemného nebo jiných poplatků s výjimkou těch, jež nezávisejí na vůli
vlastníka, nad 3 % hodnoty rekonstrukce bytu může být provedeno pouze v odůvodněných případech.
(...) Nájemce může podat žalobu na určení, že zvýšení je neoprávněné a že jeho výše musí být upravena;
může také zvýšení odmítnout, což bude mít za následek ukončení smlouvy ke konci výpovědní lhůty.
Nicméně soudní přezkum zvyšování nájemného a řízení tato zvyšování upravující se nepoužije, jestliže zvýšení nepřekročí 10 % stávajícího nájemného nebo současných poplatků spojených s nájmem.
2. Neexistence zákonných kritérií pro soudní přezkum
Největším nedostatkem [zákona z roku 2001] je, že neuvádí kritéria, na jejichž základě mají
soudy provádět přezkum zvyšování nájemného nebo jiných poplatků spojených s nájmem. Tato situace
33
škodí jak vlastníkům, tak nájemcům. Soudní přezkum tak nevychází ze žádného zákonného kritéria,
jeho výkon se stává velmi obtížným a nepředvídatelným, až iluzorním, a vzniká zde riziko, že vyústí ve
zcela svévolná rozhodnutí. Je pravděpodobné, že v takovém případě budou soudy nuceny vytvořit ad
hoc soubor kritérií za účelem budoucího posuzování [zvyšování nájmů] namísto přezkumu jeho
zákonných důvodů. Je na místě zdůraznit, že vynětí zvýšení nájemného nebo poplatků, jež nepřekročí
10 %, ze soudního přezkumu v mnoha případech připraví nájemce o nezbytnou kontrolu a povede ke
zvyšování nájemného, jež za několik let dosáhne objektivně neodůvodněné výše.
Výše uvedené úvahy vedou k závěru, že zákonný systém omezování výše nájemného a jiných
poplatků a regulace jejich zvyšování za pomoci matematických vzorců, který byl opodstatněný během
přechodného období (…), nevychází vstříc zájmům vlastníků ani dostatečně nechrání oprávněné zájmy
nájemců. Je tudíž zapotřebí pro tyto otázky najít komplexní a zároveň pružné řešení. (…)
3. Faktory ovlivňující úroveň tzv. „základního nájemného“ [czynsz początkowy]
Otázka stanovení nájemného a poplatků spojených s nájmem nemůže být posuzována pouze
z hlediska kritérií a pravidel týkajících se jejich zvyšování. Nejprve je zapotřebí určit zákonné východisko – jinými slovy složky nájemného, které adekvátně zohlední práva vlastníků.
Současně je zapotřebí přihlédnout ke skutečnosti, že hlavní povinností nájemce je platit nájemné v takové výši, která se vyplatí ekonomicky, to znamená nájemné ne příliš vysoké, avšak úměrné
oprávněnému ekonomickému zájmu vlastníka, přičemž nelze odhlížet od nezbytné komplementarity
vztahu mezi vlastníkem a nájemcem.
Východiskem pro stanovení takového (...) nájemného musí být předpoklad, že složky
nájemného mohou být [stanoveny pouze ve vztahu k] opravám a běžné údržbě, odpovídající amortizaci
a přiměřenému zisku. (...)
Nutnost zahrnování nákladů na opravy a údržbu nepotřebuje dalšího vysvětlení – je nad slunce
jasná. Stejně tak skutečná ochrana vlastnického práva vyžaduje, aby vlastník mohl z výkonu
vlastnického práva pobírat přiměřený zisk. Bez zisku nelze investovat ani provádět modernizační práce,
které jsou nezbytné pro technologický pokrok a jsou také ku prospěchu nájemcům. Nicméně budoucí
zákonná řešení musí brát ohled na skutečnost, že se cíle sledované veřejnými orgány (ministerstvo
financí, jiné státní orgány a obce) liší od záměrů soukromých osob a soukromých organizací (jako
bytová družstva) a že se [tyto dvě skupiny] rozcházejí v názoru na výši řádného nájemného. (...)
Je rovněž nezbytné zahrnout do složek nájemného výnos z kapitálu vloženého vlastníkem do
výstavby nebo modernizace budovy v patřičném časovém výhledu, což je základní údaj pro výpočet
přiměřené míry amortizace.
4. Další nástroje pro sledování výše nájemného
Na pomoc soudům, aby mohly důkladně posoudit, na jakém základě bylo nájemné stanoveno
nebo zvýšeno, lze zejména uvažovat o tom, že úřady v rámci skutečného sociálního dialogu
s organizacemi zastupujícími vlastníky a nájemce zavedou systém sledování nájemného ve všech
obcích, který by například sloužil k poskytování informací o úrovni průměrného nájemného v dané
oblasti. V některých evropských zemích se takový systém nazývá „zrcadlo nájemného“. (...)
5. Příspěvek na bydlení
Spravedlivé „základní nájemné“, stanovené výše uvedeným způsobem pro každý obytný dům,
nemusí v mnoha případech odpovídat finančním možnostem nájemců. (...) Sociálně nejslabší nájemci
by tudíž v závislosti na své [osobní] situaci měli pobírat individuální příspěvky, vyplácené z veřejných
prostředků, které by jim reálně pomohly dostát jejich povinnosti hradit pravidelně nájemné ve stanovené výši.
(...)
8. Nástroje určené na pomoc vlastníkům
V určitých situacích (zejména u budov, které jsou součástí národního dědictví) se může stát, že
[ani] řádně stanovené nájemné nebude stačit k pokrytí všech běžných nákladů na údržbu a především
nákladů vynaložených na modernizační práce. V takových přesně vymezených případech by vlastníkům
nuceným vynakládat dodatečné náklady na údržbu domů měla být poskytnuta individuální podpora
34
z veřejných prostředků. Tato podpora může mít různou podobu: dotace na bydlení, půjčky s výhodným
úrokem na stanovené druhy investic nebo osvobození od daní. (...)
(...)
10. Vnitřně rozporná úprava práv a povinností stran nájemní smlouvy
Ústavní soud považuje za nutné upozornit na nesoulad mezi novými paragrafy 6a – 6f zákona
z roku 2001 a ustanoveními o nájmu bytu v (...) občanském zákoníku, pokud jde o přehled povinností
vlastníků a nájemců. Zahrnutí ustanovení upravujících nájem bytu do občanského zákoníku, který
obsahuje kompletní právní úpravu nájemních vztahů, nýbrž do zákona, jehož smyslem je celková
ochrana nájemců a nikoli regulace nájemních vztahů, je v rozporu s řádnou normotvorbou.
[Závěrečné poznámky]
Uvedená doporučení Ústavního soudu se týkají nedostatků a mezer, na něž Soud upozorňoval
během posledních let ve svých nálezech nebo v informačních materiálech o své činnosti. (...) Jejich
brzké odstranění je rovněž nezbytné z hlediska sociálně tržního hospodářství, které má v daném
kontextu zvláštní význam. Nadále již není možné upravovat tyto otázky částečně nebo dočasně. Je třeba
ještě jednou zdůraznit nutnost nalézt celková řešení s jasně vymezenými cíli slučitelnými s Ústavou.“
L. Stížnost veřejného ochránce práv na neústavnost zbývajících ustanovení
zákona z roku 2001 týkajících se zvyšování nájemného
143. Dne 24. srpna 2005 podal veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu stížnost na
určení, že některá ustanovení zákona z roku 2001 jsou v rozporu s Ústavou. Navrhoval
zejména, aby Ústavní soud rozhodl, že § 8a odst. 4, 5 a 7.1 zákona z roku 2001 (ve znění
z prosince 2004) je neslučitelný s článkem 64 odst. 1 a 2 Ústavy (zásada ochrany majetkových práv) ve spojení s článkem 31 odst. 3 (zásada přiměřenosti) a s článkem 76 (zásada
ochrany spotřebitelů proti nečestnému jednání na trhu). Dále se domáhal určení, že § 9 odst. 1
zákona z roku 2001 se neslučuje s článkem 2 Ústavy (zásada právního státu).
144. Veřejný ochránce práv se nejdříve odvolal na nález Ústavního soudu ze dne
19. dubna 2005, z nějž dle jeho slov zcela jednoznačně vyplývá, že základním úkolem
zákonodárce bylo vytvořit právní mechanismus nastolující rovnováhu mezi právy vlastníků
chráněnými Ústavou na jedné straně a právy nájemců chráněnými Ústavou na straně druhé.
Dosavadní snahy v tomto směru ve skutečnosti nebyly úspěšné zejména proto, že úřady daly
přednost okamžitým politickým zájmům a nikoli zákonu, jak to vyplývá z mnoha předchozích
nálezů Ústavního soudu.
145. Co se týče sporných ustanovení obsažených v § 8a, veřejný ochránce práv
nejdříve upozornil na jejich vnitřní nesoulad, jelikož odstavce 4 a 5 podrobují „soudnímu
přezkumu“ zvýšení nájemného nad 3 % hodnoty rekonstrukce ročně a vyžadují, aby takové
zvýšení bylo „odůvodněné“, zatímco odstavec 5 při výkladu a contrario znamená, že jiné
zvýšení již odůvodněné být nemusí. Veřejný ochránce práv také poukázal na doporučení
Ústavního soudu s tím, že neexistuje žádné zákonné kritérium objasňující, co znamená výraz
„odůvodněné zvýšení“. Uvedl, že ve skutečnosti každé zvýšení nájemného je pro vlastníka
odůvodněné, neboť mu umožní buď zvýšit jeho zisk, nebo snížit ztráty způsobené řádnou
údržbou, zatímco pro nájemce každé takové zvýšení je „neodůvodněné“, protože pro něj
znamená zvýšení jeho výdajů.
Pokud jde o § 9 odst. 1, veřejný ochránce práv jej označil za nejasný a neslučitelný se
zásadou řádné normotvorby vyplývající ze zásady právního státu, kupříkladu proto, že
neupřesňuje, od kdy začíná běžet šestiměsíční lhůta, která určuje okamžik, kdy se začíná
uplatňovat dané zvýšení nájmu. Dle názoru veřejného ochránce práv tato nejednoznačnost
35
nemůže být napravena pouhým výkladem tohoto ustanovení a představuje zdroj možných
konfliktů mezi vlastníky a nájemci.
146. Ke dni vydání rozsudku Soudu řízení o této stížnosti před Ústavním soudem
ještě neskončilo a ústní jednání bylo nařízeno na 17. května 2006.
PRÁVNÍ POSOUZENÍ
I.
NÁMITKA NESLUČITELNOSTI RATIONE TEMPORIS VZNESENÁ
VLÁDOU
147. Stejně jako ve fázi řízení o přijatelnosti stížnosti před senátem vláda tvrdí, že
k údajnému porušení majetkových práv stěžovatelky došlo před 10. říjnem 1994, kdy Polsko
ratifikovalo Protokol č. 1 k Úmluvě.
A. Rozhodnutí senátu o přijatelnosti
148. Ve svém rozhodnutí ze dne 16. září 2003 senát odmítl vládou uplatněnou
námitku neslučitelnosti ratione temporis z následujících důvodů:
„Příslušnost Soudu ratione temporis se vztahuje pouze na dobu po ratifikaci Úmluvy či jejích
Protokolů žalovaným státem. Veškeré konání či nekonání přičítané státu musí být po tomto datu
v souladu s Úmluvou nebo jejími Protokoly a následné skutečnosti spadají do příslušnosti Soudu, a to i
v případě, že jsou pouze pokračováním předchozího stavu (viz např. Yağci a Sargin proti Turecku,
rozsudek ze dne 8. června 1995, série A č. 319-A, s. 16, § 40, a Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão
a ostatní proti Portugalsku, stížnosti č. 29813/96 a 30229/96, § 43, ESLP 2000-I).
Soud je proto příslušný k posouzení slučitelnosti okolností určitého případu s Úmluvou pouze
tehdy, došlo-li k nim po 10. říjnu 1994, kdy Polsko ratifikovalo Protokol č. 1. Může však přihlédnout
též ke skutečnostem, které ratifikaci předcházely, pokud se lze domnívat, že vyvolaly situaci, která
trvala i po uvedeném datu, nebo mohou být významné pro pochopení skutečností nastalých po tomto
datu (viz Broniowski proti Polsku (rozhodnutí) [velký senát], č. 31443/96, § 74, ESLP 2002-X).
Soud dále podotýká, že námitka stěžovatelky ve skutečnosti nesměřuje proti jedinému opatření
či rozhodnutí učiněnému před 10. říjnem 1994 nebo dokonce po tomto datu, nýbrž se týká trvající nemožnosti znovu nabýt do držby vlastní majetek a vybírat za pronájem svého domu přiměřené nájemné.
Podle Soudu též zjevně není sporu o tom, že situace, která je předmětem stížnosti, nastala
v důsledku zákonů, které byly účinné před nabytím platnosti Protokolu č. 1 ve vztahu k Polsku, jakož i
v okamžiku nabytí jeho platnosti, a které jsou nadále v účinnosti.
Vládou uplatněnou námitku nepřijatelnosti z důvodu nedostatku příslušnosti ratione temporis
je proto nutno zamítnout.“
B. Tvrzení účastníků řízení
149. Vláda se ve svých písemných i ústních stanoviscích podaných velkému senátu
opírá o shora uvedené rozhodnutí senátu a zejména o jeho závěr, že se nebude zabývat
možnými dopady rozhodnutí vydaných před 10. říjnem 1994 a zákonů platných před tímto
datem na vlastnické právo stěžovatelky. Vláda dále cituje rozsudek senátu, kde Soud v rámci
vymezení rozsahu případu a zejména rozsahu své příslušnosti ratione temporis rozhodl, že
nebude přezkoumávat rozhodnutí úřadů o převedení stěžovatelčina domu do státní správy
nebo o přidělení jejích bytů nájemcům, a bude se zabývat otázkou, zda došlo k porušení
článku 1 Protokolu č. 1 v důsledku uplatňování zákonných ustanovení účinných po 10. říjnu
1994.
36
150. Dle vlády je tedy v této souvislosti třeba poznamenat, že státní správou bytového
hospodářství, zavedenou v období komunistického režimu, byli vlastníci zbaveni i jen hypotetických práv ke svému majetku. Ke dni vstupu Protokolu v platnost tudíž stěžovatelka neměla
právo ukončovat nájmy ve svých bytech nebo určovat výši nájemného. Následně přijaté
zákony platné od 10. října 1994 až do dneška ovšem nezavedly omezení, aby oslabily práva
stěžovatelky, která doposud prakticky neexistovala, nýbrž naopak stěžovatelce a dalším vlastníkům přiznaly práva v souvislosti s pronájmem jejich bytů.
Za těchto okolností se vláda domnívá, že v průběhu období, na něž se vztahuje
příslušnost Soudu ratione temporis, k zásahu do vlastnického práva stěžovatelky nedošlo.
151. Stěžovatelka zdůrazňuje, že situace, na niž ve své stížnosti poukazuje, byla
způsobena postupným přijímáním zákonů, které jak před 10. říjnem 1994, tak i po tomto datu
omezovaly práva vlastníků a bránily jí v užívání svého majetku.
C. Hodnocení Soudu
152. Soud zkraje poznamenává, že předmětem stížnosti je tvrzení stěžovatelky o
pokračujícím porušování jejího vlastnického práva „způsobeném uplatňováním zákonů, které
jí vnucují nájemní vztahy a stanoví nedostatečnou výši nájemného“, což také jasně vyplývá
z formulace stěžovatelčiny námitky opírající se o znění Úmluvy (viz § 154 níže).
Je sice pravdou, že „vnucování nájemních vztahů“ stěžovatelce má svůj původ v zavedení „režimu zvláštního nájmu“ v roce 1974 (viz § 71 a 76 výše), avšak teprve zákonem
z roku 1994, který nabyl účinnosti dne 12. listopadu 1994, byl zaveden systém „regulovaného
nájemného“, který se podle tohoto zákona vztahoval i na stěžovatelčin dům. Uvedený zákon
postavil z hlediska práva na roveň tzv. „správní nájem“, který platil pro stěžovatelčiny byty, a
nájem založený na svobodné vůli stran běžné občanskoprávní smlouvy (viz § 72-79 výše).
Zákony o bytech přijaté po uvedeném datu a dosud účinné tento systém ponechaly v platnosti
(viz § 80-145 výše).
Soud se konečně domnívá, že nový argument vlády, podle kterého stěžovatelka neměla v době vstupu Protokolu v platnost žádná práva, co se týče skončení nájmu či určení výše
nájemného, a zákony přijaté po 10. říjnu 1994 její situaci ve skutečnosti nezhoršovaly, nýbrž
napravovaly (viz § 150 výše), by bylo vhodnější posoudit v rámci řešení otázky, zda polské
úřady zachovaly spravedlivou rovnováhu mezi jednotlivými dotčenými zájmy.
153. Velký senát proto nespatřuje důvod, proč by se měl odchylovat od závěru senátu,
podle nějž je třeba vládou uplatněnou námitku nepřijatelnosti pro nepříslušnost ratione
temporis zamítnout.
II.
K TVRZENÉMU PORUŠENÍ ČLÁNKU 1 PROTOKOLU Č. 1 K ÚMLUVĚ
154. Stěžovatelka na základě článku 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě tvrdí, že situace způsobená uplatňováním zákonů, které jí vnucovaly nájemní vztahy a stanovily nedostatečnou
výši nájemného, představuje pokračující porušování jejího práva na pokojné užívání majetku.
Podle stěžovatelky došlo k porušení samotné podstaty jejího vlastnického práva, a to nejen
z důvodu, že ze svého majetku nemohla pobírat žádný příjem, ale také z důvodu, že kvůli
omezením stanoveným pro ukončení nájmu k bytům spadajícím do režimu regulovaného
nájemného, nemohla obnovit držbu a užívání svého majetku.
37
Článek 1 Protokolu č. 1 zní:
„Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže
být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné
zásady mezinárodního práva.
Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby
upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo
pokut.“
A. K předmětu sporu
155. Ohledně individuálního a obecného dosahu projednávaného případu (viz § 141
rozsudku senátu) senát mimo jiné prohlásil:
„(…) tvrzené pokračující porušování článku 1 Protokolu č. 1 se týká nejen samotné stěžovatelky v projednávané věci, ale má rovněž významný sociální, právní a ekonomický rozměr kvůli dopadům
předmětné právní úpravy na práva velkého počtu dalších osob. Podle údajů předložených vládou tak již
fungování systému regulovaného nájemného v Polsku pocítilo přibližně 100 000 vlastníků, jejichž
majetek bylo podroben stejným omezením, proti jakým směřuje stížnost v projednávané věci. Kromě
toho 600 000 až 900 000 nájemců v Polsku požívá výhod plynoucích ze zvláštních pravidel, jimiž se
v rámci tohoto systému řídí výše regulovaného nájemného a ukončování nájemních smluv (…)
Posouzení okolností projednávaného případu proto bude mít nevyhnutelně dopady na majetková práva značného počtu osob. Úkolem Soudu proto bude posoudit respektování článku 1 Protokolu
č. 1 ze strany Polska nejen z hlediska dopadu souhrnu předmětných omezení na stěžovatelčino vlastnické právo během relevantního období, ale též v širších souvislostech, tj. nad rámec stěžovatelčiny námitky opírající se o znění Úmluvy a s přihlédnutím k důsledkům fungování systému regulace nájemného
pro Úmluvou zaručená práva celé skupiny potenciálně dotčených osob (viz Broniowski proti Polsku
[velký senát], č. 31443/96, § 189 a násl., ESLP 2004-V).
156. Velký senát se domnívá, aniž by tím jakkoli předjímal rozhodování o otázce, zda
v projednávané věci je nebo – jak tvrdí vláda – není vhodné vynášet tzv. „pilotní rozsudek“
(viz § 227 a 228 níže), že konkrétně v případě stěžovatelky je legitimní přihlédnout
k celkovým souvislostem věci a zejména, jak správně naznačil senát, k počtu osob potenciálně dotčených fungováním systému regulace nájemného v Polsku a k dopadům tohoto systému
na jejich práva zaručená Úmluvou.
B. Dodržení článku 1 Protokolu č. 1
1. Použitelné normy obsažené v článku 1 Protokolu č. 1
157. Článek 1 Protokolu č. 1 obsahuje tři různé normy: první norma, zakotvená
v první větě prvního § a mající obecný charakter, vyhlašuje zásadu ochrany vlastnického práva; druhá, obsažená v druhé větě téhož odstavce, hovoří o zbavení majetku a podřizuje je
určitým podmínkám; třetí norma, obsažená v druhém odstavci, přiznává státům mimo jiné
právo upravit užívání majetku v souladu s obecným zájmem. Tyto normy jsou však vzájemně
propojeny. Druhá a třetí norma se vztahují na zvláštní případy zásahů do vlastnického práva, a
proto je nutno je vykládat ve světle zásady zakotvené v první normě (viz zejména James a
ostatní proti Spojenému Království, rozsudek ze dne 21. února 1986, série A č. 98, s. 29-30,
§ 37, který zčásti přebírá zásady vyhlášené Soudem ve věci Sporrong a Lönnroth proti
Švédsku, rozsudek ze dne 23. září 1982, série A č. 52, s. 24, § 61; viz též rozsudek Broniowski
proti Polsku [velký senát], č. 31443/96, § 134, ESLP 2004-V).
38
2. Tvrzení účastníků řízení
158. Stěžovatelka opakuje argumenty, které uplatnila před senátem. Dle jejího názoru
předmětná omezení překračují meze pouhé „úpravy užívání majetku“. Po mnoho let trvající
uplatňování těchto omezení mělo za následek, že se základní složky jejího vlastnického práva
takřka vytratily. Ve skutečnosti byla vlastníkem pouze „na papíře“. Nemohla rozhodovat o
tom, kdo bude v jejím domě bydlet a jak dlouho. Nájem bytů jí byl vnucen nezákonnými
správními rozhodnutími, ale i přes tuto skutečnost nemohla nájemní smlouvy vypovědět a
svůj dům získat znovu do držby, neboť zákonné podmínky spojené s ukončením nájmu, mimo
jiné povinnost zajistit nájemci náhradní bydlení, jí to v praxi znemožňovaly.
Stěžovatelka dále zdůrazňuje, že na výši nájemného placeného svými nájemci nemá
naprosto žádný vliv. Podle dotyčných zákonů byla totiž výše nájemného stanovena bez jakéhokoli vztahu k výši nákladů nezbytných k udržování majetku v řádném stavu. To mělo za
následek závažný pokles hodnoty a zhoršení stavu jejího domu. Podle stěžovatelky všechny
tyto faktory společně vedly k situaci podobné vyvlastnění.
159. Vláda vyjadřuje svůj nesouhlas a navrhuje Soudu, aby potvrdil závěr senátu,
podle nějž je tvrzený zásah opatřením určeným k úpravě užívání majetku ve smyslu druhého
odstavce článku 1 Protokolu č. 1. Zdůrazňuje, že stěžovatelka nikdy svého práva na „pokojné
užívání majetku“ nepozbyla. Od 25. října 1990, kdy Okresní soud v Gdyni zapsal její vlastnické právo do příslušného katastru nemovitostí, požívala stěžovatelka všech složek vlastnického práva. Měla právo svůj majetek užívat, nakládat s ním, zatěžovat jej, půjčovat jej a
dokonce jej i zničit. Přijatá opatření, zejména omezení výše nájemného, tedy představovaly
toliko úpravu užívání jejího majetku.
3. Závěr Soudu
160. Senát se ztotožnil s postojem vlády (viz § 145 rozsudku senátu).
Podotkl, že stěžovatelka sice nemohla vykonávat své užívací právo ve smyslu fyzické
držby, protože její dům již byl obýván nájemci, a že její právo pronajímat byty, včetně práva
vybírat nájemné a ukončovat nájmy, bylo předmětem jistých zákonných omezení, stěžovatelka však nikdy nepozbyla svého práva svůj majetek prodat. Úřady rovněž nepřijaly žádná
opatření, která by měla za následek přechod jejího vlastnického práva. Senát měl za to, že se
uvedené otázky týkají míry zásahu ze strany státu a nikoliv jeho povahy a že veškerá opatření
přijatá s cílem zachovat nadále nájem ve stěžovatelčině domě a nikoli ji domu natrvalo zbavit,
nemohou být považována za formální, či dokonce za faktické vyvlastnění, nýbrž představují
prostředky, jimiž stát upravoval užívání jejího majetku.
Senát proto dospěl k závěru, že věc měla být posouzena z hlediska druhého odstavce
článku 1 Protokolu č. 1 (viz Mellacher a ostatní proti Rakousku, rozsudek ze dne 19. prosince
1989, série A č. 169, s. 25, § 44, a Immobiliare Saffi proti Itálii [velký senát], č. 22774/93,
§ 46, ESLP 1999-V).
161. Velký senát se plně ztotožňuje se závěry senátu.
4. Obecné zásady vyplývající z judikatury Soudu
162. Soud daný případ posoudí s ohledem na následující zásady.
a) Zásada zákonnosti
163. Článek 1 Protokolu č. 1 hlavně a především požaduje, aby zásah orgánu veřejné
moci do výkonu práva na pokojné užívání majetku byl v souladu se zákonem. Konkrétně
39
druhý odstavec tohoto článku, který státům přiznává právo upravit užívání majetku, stanoví
podmínku, že toto právo má být prováděno přijímáním „zákonů“. Zásada zákonnosti navíc
předpokládá, že normy vnitrostátního práva budou dostatečně dostupné, přesné a jejich
aplikace bude předvídatelná (viz mutatis mutandis shora uvedený rozsudek Broniowski,
§ 147, včetně tam uvedených odkazů).
b) Zásada legitimního cíle v obecném zájmu
164. Každý zásah do výkonu práv nebo užívání svobod přiznaných Úmluvou musí
sledovat legitimní cíl. Samotná zásada „spravedlivé rovnováhy“, s níž je článek 1 Protokolu
č. 1 spjat, předpokládá existenci obecného zájmu společnosti. Jednotlivé normy obsažené
v článku 1 jsou navíc vzájemně propojené a druhá a třetí norma se týkají pouze konkrétních
případů zásahu do práva na pokojné užívání majetku (viz shora uvedený rozsudek Broniowski, § 148).
165. Díky bezprostřední znalosti dané společnosti a jejích potřeb jsou vnitrostátní
orgány schopny v zásadě lépe než soudce mezinárodního soudu posoudit, co je v „obecném“
či „veřejném“ zájmu. V systému ochrany zavedeném Úmluvou proto přísluší v prvé řadě
právě vnitrostátním orgánům, aby se jako první vyslovily k existenci otázky veřejného zájmu,
která by odůvodňovala přijetí opatření v oblasti výkonu vlastnického práva. Stejně jako
v ostatních oblastech, na které se vztahují záruky stanovené Úmluvou, mají vnitrostátní
orgány i zde jistý prostor pro uvážení.
166. Pojmy „veřejný zájem“ či „obecný zájem“ jsou již svou povahou dosti široké.
Zejména takové oblasti jako bydlení, které je v moderní společnosti považováno za základní
sociální potřebu a zaujímá hlavní místo v sociální a hospodářské politice Vysokých smluvních
stran, mohou často vyžadovat ze strany státu určitou formu regulace. Rozhodnutí, zda a
případně kdy má být taková oblast vystavena působení volného trhu, či zda má být podrobena
státní regulaci, jakož i volba opatření k zajištění potřeb společnosti v oblasti bydlení a
načasování jejich zavedení, nutně vyžaduje zohlednění složitých sociálních, ekonomických a
politických otázek.
Soud považuje za přirozené, že zákonodárce disponuje širokým prostorem pro uvážení
při zavádění sociálních a ekonomických opatření, a při mnoha příležitostech prohlásil, že
respektuje to, jak zákonodárce chápe požadavky „veřejného“ či „obecného“ zájmu, ledaže by
jeho úsudku zjevně scházel racionální podklad. Tyto principy platí též, dokonce a fortiori, pro
opatření přijímaná v průběhu zásadní reformy politického, právního a ekonomického systému
státu v rámci přechodu od totalitního režimu k demokratickému státu (viz shora uvedený
rozsudek Mellacher a ostatní, s. 27, § 48, Scollo proti Itálii, rozsudek ze dne 28. září 1995,
série A č. 315-C, s. 52, § 27, shora uvedený rozsudek Immobiliare Saffi, § 49, a mutatis
mutandis rovněž výše uvedené rozsudky James a ostatní, s. 32-33, § 46-47, a Broniowski,
§ 149).
c) Zásada „spravedlivé rovnováhy“
167. Zásah do vlastnického práva musí nejen sledovat, fakticky i principiálně, „legitimní cíl“ v „obecném zájmu“, ale rovněž musí existovat vztah přiměřenosti mezi použitými
prostředky a cílem jakéhokoli státem přijatého opatření, včetně opatření k úpravě užívání
majetku jednotlivce. Tento požadavek je vyjádřen pojmem „spravedlivé rovnováhy“, kterou
je třeba zachovávat mezi požadavky obecného zájmu společnosti a potřebami ochrany základních práv jednotlivce.
40
Snaha o zajištění této rovnováhy se odráží ve struktuře článku 1 Protokolu č. 1 jako
celku. V každé věci týkající se údajného porušení tohoto článku musí proto Soud ověřit, zda
kvůli zásahu ze strany státu musela dotčená osoba nést nepřiměřené a přílišné břemeno (viz
shora uvedené rozsudky James a ostatní, s. 27, § 50, Mellacher a ostatní, s. 34, § 48, a
Spadea a Scalabrino proti Itálii, rozsudek ze dne 28. září 1995, série A č. 315-B, s. 26, § 33).
168. Při posuzování otázky, zda stát postupuje v souladu s článkem 1 Protokolu č. 1,
musí Soud podrobit celkovému zkoumání různé zájmy, o něž se jedná, a mít přitom na zřeteli,
že smyslem Úmluvy je ochrana „konkrétních a skutečných“ práv. Nemůže vycházet pouze
z náznaků, ale musí se dopátrat pravdy ve sporné situaci. V případech, které se týkají fungování rozsáhlé právní úpravy v oblasti bydlení, mohou být předmětem tohoto hodnocení nejen
okolnosti snižování nájemného, které vybírají soukromí vlastníci, a rozsah zásahu státu do
smluvní volnosti a smluvních vztahů na trhu s nájemním bydlením, ale také existence procesních a jiných záruk, aby fungování systému a jeho dopad na majetková práva vlastníka nebyly
svévolné ani nepředvídatelné. Nejistota – ať legislativní, administrativní či vyplývající z praxe
orgánů – je faktorem, který je třeba při hodnocení postupu státu brát v úvahu. Je-li ve hře
otázka obecného zájmu, orgány veřejné moci jsou povinny jednat včas, řádně a zcela konzistentně (viz výše uvedené rozsudky Immobiliare Saffi, § 54, a Broniowski, § 151).
5. Uplatnění výše uvedených zásad na projednávanou věc
a) K otázce, zda polské úřady dodržely zásadu zákonnosti
(i) Tvrzení stran
α) Stěžovatelka
169. Stěžovatelka je toho názoru, že úřady tuto zásadu nerespektovaly.
Úvodem poznamenává, že všechna správní rozhodnutí, jimiž se prováděla opatření
k úpravě užívání jejího majetku, zejména rozhodnutí o přidělení bytů A. Z. a W. P., a jimiž
byl její dům svěřen do správy státu, byla v letech 1996-1997 prohlášena za vydaná v rozporu
s polským právem. Podle článku 1 Protokolu č. 1 nelze zásah státu do pokojného užívání
majetku – ať už se jedná o vyvlastnění, nebo o úpravu užívání majetku – považovat za zákonný, je-li příslušné rozhodnutí vydáno v rozporu s platnými zákony.
Krom toho zákon z roku 1994, přesněji řečeno jeho ustanovení, která podrobují soukromé vlastníky regulaci nájemného a ukládají jim jednostranné povinnosti při údržbě majetku, nelze považovat za „přijímání zákonů“, neboť ve dvou po sobě jdoucích nálezech, a to
ze dnů 12. ledna a 10. října 2000, je Ústavní soud prohlásil za neústavní a odporující Úmluvě.
Tentýž závěr platí i pro zákon z roku 2001. Ve svém třetím zásadním nálezu ohledně
právní úpravy bydlení ze dne 2. října 2002 proto Ústavní soud prohlásil za neústavní ustanovení omezující úroveň zvyšování nájemného. Ve svém nejnovějším nálezu ze dne 19. dubna
2005 Ústavní soud rozhodl, že ustanovení novel z prosince 2004, kterými bylo prodlouženo
fungování systému regulovaného nájemného i na dobu po 31. prosinci 2004, jsou neústavní.
Podle stěžovatelky proto všechna státem přijatá opatření zasahující do oblasti jejích
majetkových práv postrádala dostatečný právní základ.
β) Vláda
170. Vláda s tímto tvrzením nesouhlasí. Tvrdí, že úprava užívání stěžovatelčina
majetku měla jasný, pevný a stálý právní základ v podobě souvislé řady zákonů platných po
celé období, na něž se vztahuje příslušnost ratione temporis Soudu. Prvním z nich byl zákon o
41
bytech z roku 1974, účinný do 12. listopadu 1994. Následoval zákon z roku 1994, účinný od
12. listopadu 1994 do 11. července 2001, který obsahoval ustanovení o regulaci nájemného a
další omezení práv vlastníků. Konečně zákon z roku 2001 zakotvoval pravidla vztahující se
na nájemní vztahy, která začala platit dne 11. července 2001 a platí dodnes.
171. Vláda připouští, že zákonnost státem přijatého opatření nespočívá pouze v tom,
že bylo řádně přijato zákonodárným sborem. Je rovněž třeba, aby byla dodržena zásada právní
jistoty. V této souvislosti je nepochybně důležitým aspektem požadavek, že zákon nemá být
měněn neočekávaně, aby tak nedocházelo k zásahům do závažných rozhodnutí jednotlivců
učiněných v dobré víře, že zákon byl přijat na určité období, po něž také zůstane účinný.
Systém regulace nájemného upravený zákony z let 1994 a 2001, které byly přijaty na dobu
určitou k nápravě nedostatků předchozí právní úpravy a s cílem poskytnout ochranu nájemcům, byl podle názoru vlády příkladem uplatnění zásady právní jistoty.
(ii) Hodnocení Soudu
172. Senát dospěl v otázce zákonnosti napadených opatření k následujícímu závěru:
„(…) úprava užívání majetku státem je podmíněna tím, že se provádí přijímáním „zákonů“
(…) V projednávané věci sice není sporu o tom, že omezení stěžovatelčina práva byla stanovena třemi
po sobě jdoucími zákony o bytech, stěžovatelka však namítá, že následná rozhodnutí, jimiž byla příslušná správní rozhodnutí prohlášena za vydaná v rozporu se zákonem a zákonná ustanovení za neústavní,
byla tato opatření se zpětnou účinností zbavena jakýchkoli právních účinků (…)
Soud se nicméně domnívá, že vydaná rozhodnutí a jejich dopad na posouzení, zda Polsko vyhovělo článku 1 Protokolu č. 1, jsou relevantní pro určení, zda orgány zachovaly spravedlivou rovnováhu mezi dotčenými zájmy. Pro účely zjištění, zda napadená opatření byla upravena „zákonem“ ve
smyslu druhého odstavce tohoto článku, proto Soudu stačí, když shledá, že byla uplatněna v souladu
s polskou právní úpravou platnou v době, kdy k daným událostem došlo.“
173. Velký senát k tomuto hodnocení dodává, a zároveň tím odpovídá i na
stěžovatelčiny argumenty (viz § 169 výše), že nabytí právní moci nálezů Ústavního soudu
z 12. ledna a 10. října 2000 bylo odloženo na 11. července 2001 (viz § 80 a 83 výše), což
mělo za následek, že napadená ustanovení zákona z roku 1994 byla použitelná až do tohoto
data. Za těchto okolností se tedy Soud může ztotožnit s tvrzením, že zásah nebyl v rozporu se
zásadou zákonnosti.
b) K otázce, zda polské orgány sledovaly „legitimní cíl v obecném zájmu“
(i) Tvrzení stran
α) Stěžovatelka
174. Napadené zákony o bytech dle názoru stěžovatelky postrádaly legitimní opodstatnění.
Třebaže po druhé světové válce existovala jasná potřeba zajistit bydlení vysídleným
osobám, což ospravedlňovalo zavedení státní správy nad nájemními bytovými domy, neexistoval důvod pro takový postup vůči stěžovatelčině domu, který byl vždy domem rodinným a
nikoli nájemním. Obsazení takového domu nájemci a zbavení stěžovatelky jejího bydlení
mohlo tento problém stěží vyřešit.
Totéž platí pro následná omezení zavedená zákonem z roku 1994. Tato omezení byla
sice zavedena na ochranu nájemců v tíživé finanční situaci, žádné ustanovení napadeného zákona však nevázalo právo na nízké nájemné na individuální situaci nájemce. Jelikož příslušné
zákony o bytech nespojovaly nárok na přidělení bytu s nízkým nájemným s jakýmikoliv podmínkami, jako například výší příjmu, sociální nebo rodinnou situací a věkem nájemce, nebo
42
výměrou a kategorií předmětného bytu, nájemci stačilo získat nájemní právo na základě
správního rozhodnutí vydaného za komunistického režimu, aby mohl těžit z výsadního postavení v rámci systému regulace nájemného. O takovém právním řešení, které navíc bylo přijato
na úkor soukromých osob, které se stejně jako sama stěžovatelka nemusely nutně nacházet
v lepší finanční situaci než jejich nájemci, lze jen stěží tvrdit, že sledovalo jakýkoli legitimní
cíl v „obecném“ nebo „veřejném“ zájmu.
β) Vláda
175. Ve svých písemných i ústních stanoviscích vláda soustavně tvrdí, že hlavním
cílem napadané právní úpravy bylo a je chránit nájemce před nepřiměřeně vysokou úrovní
nájemného v období ekonomické transformace v Polsku. V 90. letech se musely orgány vypořádat s mimořádně obtížnou bytovou situací, která se vyznačovala vážným nedostatkem bytů
a jejich vysokými cenami. Tato situace vyžadovala, aby stát reguloval zvyšování nájemného
nejen ve veřejném sektoru, ale i v sektoru soukromém. Stát byl nucen tato opatření zavést,
aby předešel masovému soudnímu vyklízení bytů, které by po zavedení zcela neregulovaného
zvyšování nájemného nutně následovalo a které by způsobilo vážné sociální napětí, a ohrozilo
tak veřejný pořádek.
176. Vláda dále uvádí, že systém regulovaného nájemného je čistě dočasné, nouzové
opatření, určené k vyřešení vážného nedostatku bytů v Polsku, umocňovaného zhoršující se
ekonomickou situací domácností. Vláda v této souvislosti odkazuje na statistické údaje, jež
předložila a podle nichž v letech 2000-2002 žilo 54-58 % obyvatelstva pod hranicí chudoby a
v letech 1998-2002 bylo 7 až 10 % domácností v prodlení s placením nájemného.
Vláda rovněž zdůrazňuje, že i polský Ústavní soud prohlásil potřebu omezení růstu nájemného po určitou dobu za věc v obecném zájmu, a zejména v zájmu ochrany nájemců
v tíživé finanční situaci v období přechodu od státního řízení ke svobodnému tržnímu hospodářství.
177. Systém státem regulovaného zvyšování nájemného byl proto zaveden ve snaze
ochránit zájmy nájemců v prostředí tržního hospodářství, a zejména je uchránit před nebezpečím, že se ocitnou v horším postavení ve vztahu k ekonomicky lépe situovaným vlastníkům. V období transformace bylo úkolem státu zajistit, aby úroveň nájemného zůstala na sociálně přijatelné úrovni, což je třeba s ohledem na rozsudek Soudu ve věci Mellacher (uvedený výše, § 53 a 54) považovat za legitimní zájem.
178. Velký senát po zhodnocení argumentů obou účastníků řízení nespatřuje žádný
důvod, pro který by se měl odklánět od následujících závěrů senátu (viz § 160 rozsudku
senátu):
„Jak vyplývá z podkladů předložených účastníky řízení a z příslušných nálezů polského Ústavního soudu, systém regulace nájemného v Polsku vznikl za situace chronického nedostatku bytů, nízké
nabídky nájemních bytů na trhu a vysokých cen bytů nabízených ke koupi. Byl zaveden s cílem zajistit
nájemcům sociální ochranu a zabezpečit – obzvláště nájemcům nacházející se ve svízelné finanční situaci – postupný přechod systému státem regulovaného nájemného k systému, kde je nájemné plně dojednáváno v rámci smlouvy, a to v průběhu zásadní reformy země po pádu komunistického režimu (…)
Soud připouští, že za daných ekonomických a sociálních okolností projednávané věci sledovala
napadená právní úprava legitimní cíl v obecném zájmu, jak to vyžaduje druhý odstavec článku 1.“
43
c) K otázce, zda polské orgány nalezly spravedlivou rovnováhu mezi obecným zájmem
společnosti a stěžovatelčiným právem na pokojné užívání majetku
(i) Tvrzení účastníků řízení
α) Stěžovatelka
179. Stěžovatelka tvrdí, že polské státní orgány zjevně nenalezly spravedlivou rovnováhu mezi požadavky obecného zájmu, jehož se dovolávají, a jejím vlastnickým právem.
Stěžovatelka je přesvědčena, že základní otázkou v této věci je otázka, kdo a v jakém
rozsahu má nést břemeno vyplývající z bytové politiky – zda vlastníci nebo stát. Dle jejího
názoru ani špatný stav státního rozpočtu, ani náklady na politickou a ekonomickou transformaci státu nemohou ospravedlnit skutečnost, že hlavní břímě obětí přinášených ve prospěch
společnosti bylo přeneseno na bedra určité skupiny vlastníků nemovitostí.
180. Stěžovatelka důrazně popírá argument uplatněný vládou v řízení před velkým
senátem, podle nějž byl systém regulovaného nájemného založen na určitém společenském
konsensu mezi vlastníky, nájemci a státem. Zejména zpochybňuje tvrzení vlády, že „tímto
konsensem bylo nájemcům zaručeno, že během desetiletého období po nabytí účinnosti zákona z roku 1994 se jejich situace nezmění, a vlastníkům – kteří se vzdali svých nároků na náhradu škody – bylo přislíbeno, že po uvedeném období přestanou existovat jakákoli omezení
týkající se nájemného“ (viz § 189 níže). Dle jejího názoru se tento systém nezakládal na
žádných dobrovolných závazcích ze strany vlastníků ani nájemců, ale naopak na státem vnuceném právním řešení, které spočívalo v tom, že jedna sociální skupina (nájemci) byla dotována jinou skupinou (vlastníky).
Jednalo-li se podle slov vlády o situaci „právního smíru“ (viz § 189 níže), jak je možné vysvětlit skutečnost, že v Polsku byla příčinou tolika kontroverzí a vedla k řadě sporům se
státem před Ústavním soudem? Navíc kdykoli byla posuzována ústavnost příslušné právní
úpravy, byla tato úprava důrazně kritizována jak ze strany vlastníků, kteří tvrdili, že na ně
přenáší mimořádně tíživé břemeno, tak ze strany nájemců, z jejichž pohledu byla neuspokojivá.
181. Stěžovatelka souhlasí s názorem Soudu vyjádřeným v řadě svých rozsudků, např.
Spadea a Scalabrino proti Itálii, Scollo proti Itálii nebo Mellacher a ostatní proti Rakousku,
že totiž omezení práv vlastníků jsou běžná v mnoha zemích, které se potýkají s nedostatkem
bytů. V některých z uvedených případů byla tato omezení dokonce shledána za oprávněná
přiměřená cílům sledovaným státem v obecném zájmu. V žádném z těchto případů však orgány neomezily práva stěžovatelů v takovém rozsahu jako v projednávané věci.
182. Souhrn různých omezení práv vlastníků podle zákona z roku 1994 a následně
zákona z roku 2001 je dle názoru stěžovatelky nepřijatelným a nepřiměřeným zásahem do
jejich vlastnických práv.
V tomto ohledu poukazuje na skutečnost, že polský Ústavní soud ve čtyřech po sobě
jdoucích nálezech z 12. ledna 2000, 10. října 2000, 2. října 2002 a 19. dubna 2005 rozhodl, že
omezení práv vlastníků, která jim byla stanovena v rámci systému regulace nájemného na
základě zákonů z let 1994 a 2001, jsou neslučitelná s ústavními zásadami ochrany vlastnického práva a právního státu. Dále rozhodl, že zavedením tohoto systému ze strany orgánů
bylo na vlastníky přeneseno nepřiměřené a příliš tíživé břemeno.
183. Nájem byl stěžovatelce a jiným soukromým vlastníkům vnucen v rámci zákona
z roku 1994 jednostranným rozhodnutím státu. Toto rozhodnutí doprovázela přísná omezení
týkající se skončení nájmu. Další ustanovení zákona z roku 1994 na jedné straně stanovila
44
velmi nízké nájemné, značně pod úrovní obvyklých nákladů na údržbu nemovitosti, a na
druhé straně ukládala vlastníkům povinnost provádět nákladné udržovací práce.
Tento stav se nezlepšil ani za účinnosti zákona z roku 2001, neboť tento zákon prakticky zachoval všechna omezení platná pro skončení nájmu a povinnosti týkající se údržby
nemovitosti a zhoršil postavení vlastníků tím, že zmrazil nájemné na nepřijatelně nízké
úrovni. Na základě novel z prosince 2004 státní orgány navíc prodloužily účinnost ustanovení
omezujících zvyšování nájemného i po konečném termínu, který samy v zákoně stanovily.
Ústavní soud toto jednání označil za mimořádně závažné porušení zásady právního státu.
184. Stěžovatelka nesdílí názor vlády, že nabytím právní moci nálezu Ústavního soudu ze dne 19. dubna 2005 byl systém regulovaného nájemného zrušen a že strany nájemní
smlouvy si mohou nyní nájemné stanovit svobodně (viz § 190 níže). Ustanovení zákona
z roku 2001 účinná v současné době totiž stanoví pravý opak: podle § 8a zákona z roku 2001
je zvýšení nájemného nad hranici 3 % přípustné jen v odůvodněných případech a lze je
napadnout u soudu. Zároveň zůstaly tíživé povinnosti vlastníků při údržbě nemovitostí beze
změny. Co se týče výpovědi z nájmu, tato ustanovení se jen nepatrně lišila od ustanovení
předchozích zákonů, která byla shledána vadnými, a přestěhování nájemců bylo nadále značně obtížné, ne-li nemožné. Jen stěží se lze domnívat, že těmito drobnými změnami právní
úpravy bydlení byl systém regulace nájemného zrušen. Stejně tak se v jejich důsledku
postavení vlastníků nijak znatelně nezlepšilo.
Stěžovatelka dále zdůrazňuje, že Ústavní soud jak v nálezu ze dne 19. dubna 2005, tak
v doporučeních z června 2005, poukázal na řadu závažných nedostatků stávajícího systému a
zaujal názor, že zákon z roku 2001 v platném znění „neupravuje žádný uspokojivý a konzistentní mechanismus k zachování rovnováhy mezi zájmy vlastníků a nájemců“. Ústavní soud
v této souvislosti připomněl orgánům naléhavou potřebu zavedení norem, na jejichž základě
by vlastníci po desetiletích dotování státní politiky bydlení mohli ze svého majetku požívat
„přiměřený zisk“, a zdůraznil, že právo na zisk je jednou ze základních složek vlastnického
práva. Orgány však doposud nepodnikly žádné kroky k uvedení těchto doporučení do praxe.
Stěžovatelka rovněž poukazuje na skutečnost, že ve stávající právní úpravě chybí kritéria, která by umožnila vymezit, co se považuje za „odůvodněné zvýšení nájemného“, v důsledku čehož vlastníci konkrétně nejsou s to zvýšit úroveň nájemného. Jak správně zdůraznil
Ústavní soud ve svém nálezu a doporučeních, kvůli neexistenci takových zákonných kritérií
se stal soudní přezkum zvyšování nájemného iluzorní. V tomto směru stěžovatelka předkládá
podrobnosti o jistém sporu probíhajícím před polským soudem, který se týká 13 % zvýšení
nájemného. Stěžovatelka k tomu dodává, že vzhledem k obvyklé délce řízení před polskými
občanskoprávními soudy lze očekávat, že konečný rozsudek bude vynesen do dvou let,
přičemž nájemné zůstane v mezidobí zmraženo na úrovni 3 %.
185. V odpověď na argument vlády, podle nějž systém regulace nájemného již nemá
na její vlastnické právo vliv a že se již domohla požadované nápravy, neboť svůj dům znovu
získala do držby, jelikož dva z jejích nájemců se již odstěhovali a třetí se chystal tak učinit
krátce po termínu ústního jednání (viz § 192 níže), stěžovatelka připouští, že pozornost, jakou
polská média jejímu případu probíhajícímu před štrasburským soudem věnovala, skutečně
přispěla k tomu, že se dva z nájemců odstěhovali. O této skutečnosti se dozvěděla v červnu
2005 od představitele polské vlády, který jí nicméně odmítl oficiálně dům předat do držby, a
Soud o tom informovala dne 22. srpna 2005. Nicméně v den konání jednání byl třetí byt stále
ještě obsazen J. W. Stěžovatelka tak nemohla nájem jednoduše ukončit, neboť J. W. vzhledem
ke svému pokročilému věku náležela do skupiny nájemců, kteří byli proti ukončení nájmu ze
zákona chráněni podle § 11 odst. 12 zákona z roku 2001.
45
Co se týče tvrzení, že polský systém regulace nájemného již nemá dopad na její vlastnické právo, stěžovatelka zdůrazňuje, že pouhé obnovení držby předmětného domu neukončilo a ani nemohlo ukončit porušování jejích práv. Následky, které jí napadená právní úprava
způsobila, nepominou ani nebudou odčiněny navrácením toho, co z jejího majetku zbylo.
Dům se nacházel v dobrém stavu, když nad ním byla zavedena státní správa. Nyní je dům
takřka ruinou, po letech zanedbávání a chátrání způsobeného jak nedbalou správou ze strany
státu, tak nemožností pokrýt náklady na nezbytné opravy z vybraného nájemného.
186. Stěžovatelka závěrem prohlašuje, že nálezem Ústavního soudu ze dne 19. dubna
2005 nebylo zhojeno porušení článku 1 Protokolu č. 1, k němuž v její věci dospěl senát. Stejně tak neučinil přítrž systémovému porušování vlastnických práv jiných vlastníků, nacházejících se v podobné situaci, tak jak bylo zjištěno v jejím případě.
Žádá proto Soud, aby závěry senátu v plném rozsahu potvrdil.
β) Vláda
187. Vláda zastává názor, že státní orgány zachovaly vztah přiměřenosti mezi použitými prostředky a sledovaným cílem.
188. Ve svých stanoviscích učiněných před velkým senátem nejprve cituje závěr senátu, podle nějž zavedením systému regulace nájemného přenesly státní orgány na stěžovatelku nepřiměřené a příliš tíživé břemeno (viz § 188 rozsudku senátu). V této souvislosti tvrdí,
že jelikož státní správa bydlení zavedená za komunistického režimu zbavila vlastníky byť jen
teoretických vlastnických práv, k 10. říjnu 1994 neměla stěžovatelka žádná práva, pokud se
jedná o ukončování nájmů ve svých bytech a stanovení výše nájemného (viz § 151 a 153
výše). Z tohoto pohledu tedy napadené zákony ve znění platném od uvedeného data do
současnosti vlastnické právo stěžovatelky nijak neomezily, ale naopak rozsah jejího práva i
práva ostatních vlastníků ve vztahu k nájmu jejich bytů postupně rozšiřovaly. Dle názoru
vlády tedy byl zavedením systému regulace nájemného ve skutečnosti zahájen složitý proces
obnovy vlastního práva vlastníků, který vzhledem ke stavu nabídky bytů zděděnému po komunistickém režimu a k potřebě zajistit rovnováhu v právech všech členů společnosti, vedl
úřady k přijetí mimořádně obtížných rozhodnutí.
189. V řízení před velkým senátem vláda uplatnil též nový argument, a sice že systém
regulace nájemného byl založen na zvláštním společenském konsensu mezi vlastníky, nájemci a státem. Tento konsensus měl zaručovat nájemcům, že po dobu deseti let od účinnosti
zákona z roku 1994 se jejich situace nezmění, a vlastníkům – kteří se vzdali svých nároků na
náhradu škody – bylo přislíbeno, že po uplynutí této doby přestanou platit veškerá omezení
týkající se nájemného. Sama se na oplátku zavázala, že k 31. prosinci 2004 přestanou platit
veškerá omezení vyplývající z uvedeného konsensu. Tuto situaci tedy bylo možno označit za
„právní smír“, neboť byla výsledkem kompromisu dosaženého různými sociálními skupinami.
To potvrdil ve svém nálezu ze dne 19. dubna 2005 Ústavní soud, který prohlásil, že v období
transformace bylo zavedení systému regulace nájemného nezbytné. Krom toho ve všech
svých předchozích nálezech k této otázce Ústavní soud vždy uznával, že je třeba nadále
chránit nájemce, kteří uzavřeli nájemní smlouvy na základě správních rozhodnutí a kterým
zákon z roku 1994 zaručoval na dobu určitou jistou maximální výši nájemného. Ústavní soud
výslovně uznal, že potřeba ochrany nájemců před nepřiměřeně vysokým nájemným byla plně
odůvodněna bytovou situací v Polsku.
Vláda na ústním jednání též uvedla, že vlastníci mohou pobírat dotace na obnovu a
modernizaci a kromě toho mohou k financování nezbytných oprav využít také komerčních
úvěrů.
46
190. Vláda dále zdůrazňuje, že prostředky regulace nájemného zakotvené v zákoně
z roku 1994 a v zákoně z roku 2001 byly pouze dočasné povahy a od vydání nálezu Ústavního soudu ze dne 19. dubna 2005, který ve skutečnosti znamenal konec systému regulace
nájemného v Polsku, nebyly nadále zachovány. Na základě tohoto nálezu byla tedy veškerá
dřívější omezení zrušena. Od té doby jsou v Polsku nájmy regulovány pouze zákonem trhu a
v současné době již státní orgány v dané oblasti žádná omezení neukládají. Strany nájemní
smlouvy si mohou volně sjednat výši nájemného a ani práva vlastníků již nejsou žádným
způsobem omezena. Vláda tak současně dostála svým závazkům, které převzala v rámci výše
zmiňovaného společenského konsensu, a „pravidla hry“, o nichž se zmiňuje Ústavní soud, tak
byla konečně naplněna.
191. Vláda dále na základě srovnání mezi projednávaným případem a případem
Mellacher a ostatní proti Rakousku tvrdí, že jestliže Soud v posledně uvedeném případě
rozhodl, že „za účelem reformy sociální legislativy, zejména v oblasti regulace nájemného
(…), musí mít zákonodárce možnost přijímat opatření dotýkající se budoucího plnění dříve
uzavřených smluv, aby dosáhl cíle, který si stanovil“, pak musí mít zákonodárce a fortiori
nejen možnost stanovit výši nájemného pod úrovní tržního nájemného, ale také možnost
přijímat opatření ovlivňující plnění nájemních smluv založených na dřívějších správních
rozhodnutích, pokud nájemci neměli naprosto žádný vliv na výši nájemného či na výběr bytu,
tj. soukromého či státního, který jim byl přidělován.
192. Vláda konečně v souvislosti s konkrétním případem stěžovatelky zdůrazňuje, že
závěry Ústavního soudu o nedostatečnosti regulovaného nájemného nemohou být rozhodující.
Ústavní soud totiž poukazoval na obecnou situaci v Polsku. Ta však nemusí nutně platit pro
každého vlastníka a vláda nevidí důvod, proč by se měla tato situace vztahovat i na stěžovatelčin případ. V této souvislosti také upozorňuje na skutečnost, že dva byty nacházející se
v domě stěžovatelky byly uvolněny v červnu 2003 a září 2004. Třetí byt měl být nájemkyní
J. W. vyklizen několik týdnů po termínu ústního jednání, neboť jí byl přidělen byt ve vlastnictví města Gdyně. Nájemkyně se v únoru 2006 skutečně odstěhovala (viz § 66 výše). Stěžovatelka nikdy nedala J. W. výpověď ani jí nezvýšila nájemné, ačkoli J. W. platila částku nájemného odpovídající 1,5 % hodnoty rekonstrukce bytu. Z výše uvedeného vyplývá, že stěžovatelka již nemůže namítat, že znovu nenabyla předmětný dům do držby, nebo že systém
regulovaného nájemného i nadále ovlivňuje její vlastnické právo.
193. Stručně řečeno, vláda žádá velký senát, aby rozhodl, že k porušení článku 1 Protokolu č. 1 nedošlo.
194. Pro posouzení dopadu dotyčného systému regulace nájemného na stěžovatelčino
vlastnické právo senát přihlížel ke skutečnosti, že v průběhu relevantního období (od 10. října
1994 do 25. ledna 2005, kdy vynesl svůj rozsudek) se na stěžovatelku vztahovaly tři různé
zákony o bytech, jmenovitě zákon z roku 1994, zákon z roku 2001 a jeho novely z prosince
2004. Je třeba poznamenat, že uplatňování „režimu zvláštního nájmu“ podle zákona o bytech
z roku 1974 (v období od 10. října do 12. listopadu 1994, tj. do dne nabytí účinnosti zákona
z roku 1994) mělo zanedbatelný vliv na „pokojné užívání jejího majetku“ (viz § 170 rozsudku
senátu).
Velký senát bude případ posuzovat na tomto základě, přičemž vezme v úvahu vývoj
od vydání rozsudku senátu.
47
(α) Zákon z roku 1994
Hlavní rysy systému regulace nájemného zavedeného zákonem z roku 1994
195. Velký senát se stejně jako senát ztotožňuje s vládou v tom, že zákon z roku 1994
byl prvním ze zákonů přijatých ve snaze reformovat oblast bydlení v Polsku v období
přechodu země k tržnímu hospodářství. Dále též připouští, že v porovnání s předchozím
„režimem zvláštního nájmu“, který podřídil nájemní trh zcela kontrole státu, byl zákon z roku
1994 obecně vzato krokem kupředu. Tento zákon zejména omezil státní kontrolu nad nájmy
v bytech, které bez ohledu na to, zda byly vlastněny obcemi či soukromými osobami, doposud
spadaly do „režimu zvláštního nájmu“, přičemž současně umožnil, aby byly nebytové prostory pronajímány za tržní nájemné (viz § 171 a 172 rozsudku senátu a § 188 výše). Pokud se
však týče stěžovatelky a dalších vlastníků bytů, které dříve spadaly do „režimu zvláštního
nájmu“, tento zákon zachoval řadu omezení jejich práv, která byla z převažující části, jak je
vysvětleno níže, srovnatelná s omezeními vyplývajícími ze zákonů o bytech přijatých během
komunistického režimu.
196. Úvodem je třeba konstatovat, že podle § 55 a 56 zákona z roku 1994 měly být
veškeré nájmy, které byly založeny na dřívějších správních rozhodnutích o přidělení bytu,
považovány za smluvní nájmy, uzavřené na dobu neurčitou. Toto ustanovení sice v konečném
důsledku vytvořilo nájemní kvazikontrakt mezi vlastníkem a nájemcem – což, jak už bylo
řečeno, byl krok vpřed ve smyslu obnovení základů smluvních vztahů na trhu s nájmy –, ale
vlastníci neměli žádný vliv na výběr nájemce nebo na určení podstatných náležitostí takové
smlouvy. To platilo nejen pro dobu trvání nájmu, ale i pro podmínky jeho ukončení, čímž
byla značně omezena práva vlastníků na ukončení nájmů dokonce i vůči takovým nájemcům,
kteří trvale neplnili podmínky nájemní smlouvy. Navíc, i kdyby pronajímatelé nájem ukončili,
nemohli byt dát vyklidit a případně jej pronajmout na volném trhu, dokud nezajistili nájemci
na vlastní náklady „náhradní ubytování“. Takový soubor právních norem spolu s trvalým
nedostatkem bytů v Polsku a s existencí přechodu nájemní smlouvy na nájemcovy blízké
příbuzné pronajímateli velmi znesnadňoval opětovné nabytí bytu do držby (viz § 16, 18, 73 a
79 výše).
197. Ustanovení § 9 zákona z roku 1994, které vlastníkům ukládalo povinnost provádět jisté opravy a údržbu svých nemovitostí, obsahovalo výčet dalších povinností vlastníků,
s nimiž byly potenciálně spojeny značné finanční výdaje. Současně však bylo zákonem omezeno jejich právo pobírat z nájmu zisk. Podle § 25 zákona z roku 1994 neměl pronajímatel
právo stanovit výši nájemného, neboť to nesmělo překročit úroveň stanovenou zákonem na
3 % „hodnoty rekonstrukce“ bytu (viz § 76-83 výše).
Dopad zákona z roku 1994 na vlastnické právo stěžovatelky a dalších vlastníků
198. Výše nájemného nikdy nedosáhla zákonné hranice 3 % hodnoty rekonstrukce a
státní orgány ji v celé zemi udržovaly na úrovni pokrývající přibližně 60 % nákladů na
údržbu, jak to ukázala konkrétní aplikace zákona z roku 1994 a jak to také připustila výkonná
moc a potvrdily závěry polského Ústavního soudu. Vzniklý rozdíl hradili pronajímatelé (viz
§ 15 a 80-82 výše).
Vlastníkům dále přitížil § 9 zákona z roku 1994. Ten měl totiž další nepříznivé
důsledky pro jejich finanční situaci, když jim ukládal povinnost provádět nákladnou údržbu,
přestože v praxi bylo nájemné stanoveno pod úrovní průměrných nákladů na údržbu majetku,
nemluvě o nákladech na větší opravy, které rovněž padaly na jejich bedra. Navíc bránění
48
vlastníkům v jejich právu volně nakládat s vlastními byty, plynoucí z ustanovení omezujících
ukončování nájmu, způsobilo pokles tržní hodnoty předmětných budov (viz § 71-82 výše).
199. Tato omezení a jejich dopad na práva vlastníků dvakrát zkoumal polský Ústavní
soud. Ve svých nálezech z 12. ledna a 10. října 2000, které vedly k zrušení zákona z roku
1994, rozhodl, že příslušná ustanovení jsou neústavní, neboť jsou neslučitelná se zásadami
ochrany vlastnického práva, přiměřenosti, právního státu a sociální spravedlnosti (viz § 82 a
83 výše). Mimoto v nálezu ze dne 12. ledna 2000 Ústavní soud posuzoval situaci také z
hlediska Úmluvy a konstatoval, že napadený systém regulace nájemného znamená porušení
článku 1 Protokolu č. 1 (viz § 82 výše).
200. Ústavní soud sice rozhodl, že zavedení regulace nájemného nebylo samo o sobě
neslučitelné s Ústavou, či dokonce s mezinárodními závazky Polska, neboť v dané době byla
„ochrana práv nájemců ústavně potvrzenou nutností“, a že vzhledem ke svízelné bytové
situaci bylo zapotřebí omezit či dokonce vyloučit svobodné sjednávání cen nájemného, shledal nicméně, že mechanismus regulace nájemného zavedený v § 56 odst. 2 ve spojení s dalšími ustanoveními zákona z roku 1994 měl za následek, že „vlastníci byli zbaveni sebemenší
výsady spojené s jejich vlastnickým právem“. Dále zdůraznil, že v ústavní rovině nelze nijak
ospravedlnit poskytnutí požadované ochrany nájemcům převážně na jiné skupiny soukromých
osob, a sice vlastníků pronajatých bytů. V tomto ohledu podotkl, že zákon z roku 1994
„záměrně stanovil výši regulovaného nájemného pod úrovní nákladů skutečně vynakládaných
vlastníky“ a že vzhledem k jejich povinnosti nést náklady na zachování svého majetku v určitém stavu, byl založen „na předpokladu, že nemovitý majetek musí – až do konce roku 2004 –
způsobovat vlastníkům ztráty“. Podle jeho názoru zákon z roku 1994 uvalil na vlastníky
podstatný díl příspěvku, který měla poskytnout společnost ve prospěch nemajetných nájemců.
V této souvislosti považoval Ústavní soud za značně významnou skutečnost, že polská právní
úprava souběžně nestanovila žádné řešení umožňující vlastníkům vyrovnat ztráty a náklady
vynaložené na údržbu svého majetku, a uvedl, že situace může a musí být napravena „financováním nákladů na údržbu a opravy budov z veřejných prostředků (...), plným zohledněním
ztrát a nákladů vynaložených vlastníky v daňových předpisech a stanovením úrovně nájemného v závislosti na nájemcově příjmu“ (viz § 82 výše).
201. Vláda stejně jako v řízení před senátem argumentuje, že závěry Ústavního soudu
o obecné nedostatečnosti regulovaného nájemného nejsou ve stěžovatelčině konkrétním případě rozhodné (viz § 192 výše). Velký senát však tento argument odmítá a plně se ztotožňuje
s hodnocením senátu (viz § 175 rozsudku senátu):
„ (...) Ústavní soud nejenže své závěry o škodlivých účincích zákona z roku 1994 na vlastnické
právo vlastníků podepřel zevrubným zkoumáním celkové bytové situace v Polsku, jakož i listinnými
důkazy pocházejícími od státních orgánů (...), měl však též výhodu bezprostřední znalosti podmínek
panujících v zemi (...). Vláda nepředložila žádný důkaz toho, že tyto podmínky, u nichž bylo prokázáno,
že panují v celém Polsku, v případě stěžovatelky neexistovaly, nebo že se její situace podstatně liší od
situace jiných polských vlastníků.“
202. S odkazem na rozsudek Soudu ve věci Mellacher a ostatní proti Rakousku vláda
dále prohlašuje, že podle článku 1 Protokolu č. 1 při schvalování zákonů ve snaze napravit
bytovou situaci jsou státy oprávněny nejen stanovit nájemné pod úroveň tržního nájemného,
ale také přijmout radikální opatření, jako je zrušení platně uzavřených nájemních smluv (viz
§ 191 výše).
Velký senát konstatuje, že tento argument byl již zkoumán senátem, který dospěl
k následujícímu závěru (viz § 176 rozsudku senátu):
„Soud připouští, že vzhledem k mimořádně obtížné bytové situaci v Polsku, k nevyhnutně
závažným sociálním důsledkům doprovázejícím reformu trhu s nájmy, jakož i k dopadu této reformy na
49
ekonomická a jiná práva velkého počtu osob, bylo rozhodnutí přijmout zákony omezující výši nájemného v bytech patřících soukromým vlastníkům za účelem ochrany nájemců odůvodněné, obzvláště
pokud bylo trvání tohoto opatření v čase omezeno (...). Jak ovšem správně zdůraznila stěžovatelka, (...)
ačkoli příslušné rakouské právní předpisy stanovily řadu omezení výše nájemného, či možnost jeho
snížení, upravovaly také postupy, jež umožňovaly vlastníkům náklady vynaložené na údržbu získat zpět
(viz též výše uvedený rozsudek Mellacher a ostatní, § 31-32 a 55-56). Zákon z roku 1994 však žádný
takový postup neupravoval, a jak již poznamenal Ústavní soud, polské právo neposkytovalo žádný
mechanismus k zajištění rovnováhy mezi náklady na údržbu nemovitostí a příjmy z regulovaného
nájemného (...).
Za těchto okolností a s ohledem na důsledky, které měla pro stěžovatelku různá omezující
ustanovení, Soud rozhoduje, že celkový soubor omezení zakotvených v zákoně z roku 1994 narušil
samu podstatu jejího vlastnického práva. V tomto ohledu Soud podotýká, že Ústavní soud ve svém
nálezu ze dne 12. ledna 2000 dospěl ke stejnému závěru, když rozhodl, že zákon z roku 1994 soukromé
vlastníky „zbavil sebemenší výsady spojené s vlastnickým právem“ a že „v důsledku toho jejich právo
těžit ze svého majetku na zisk, které je významnou součástí vlastnického práva, bylo zcela odstraněno a
(...) jejich právo nakládat s vlastním majetkem bylo zbaveno své podstaty“ (...).“
203. Velký senát sdílí názor senátu a plně souhlasí s jeho závěry, zejména se závěrem,
podle nějž soubor omezení zakotvených v zákoně z roku 1994 narušil samu podstatu stěžovatelčina vlastnického práva.
(β) Zákon z roku 2001
Období od 11. července 2001 do 10. října 2002
204. Daty vymezujícími toto období jsou datum nabytí účinnosti zákona z roku 2001,
kterým byl nahrazen zrušený zákon z roku 1994 a kterým byly provedeny nálezy Ústavního
soudu z 12. ledna a 10. října 2000, a datum zrušení – na základě nálezu Ústavního soudu ze
dne 2. října 2002 – ustanovení § 9 odst. 3 zákona z roku 2001, tj. ustanovení, kterým byl
zaveden nový mechanismus regulace zvyšování nájemného (viz § 84-104 výše).
205. Na rozdíl od zrušených ustanovení bylo v § 9 odst. 3 zákona z roku 2001 zvyšování nájemného svázáno s mírou inflace. I nadále však byla zachována dřívější maximální
hranici nájemného ve výši 3 % hodnoty rekonstrukce. Na rozdíl od zákona z roku 1994 tento
paragraf již neobsahoval podrobná ustanovení o povinnostech vlastníků týkajících se údržby
nemovitosti. Leč situace se zásadním způsobem nezměnila, neboť jiné zákony, zejména stavební zákon a občanský zákoník, stanovily obdobná pravidla jako zákon z roku 1994. Ustanovení o skončení nájmu byla podrobnější, ale spojovala institut výpovědi s řadou omezujících
podmínek a v podstatě nadále zachovávala pravidlo, podle nějž mohl vlastník znovu nabýt
držbu bytu, pouze pokud poskytl nájemci náhradní ubytování (viz § 84-95 výše).
206. Dle zjištění senátu (viz § 177 rozsudku senátu) již po zhruba čtyřech měsících
účinnosti nové právní úpravy napadl veřejný ochránce práv ústavnost § 9 odst. 3 zákona
z roku 2001 před Ústavním soudem. Tvrdil, že výše nájemného určená tímto ustanovením
nepokrývá ani náklady na základní údržbu obytných domů a že tímto novým ustanovením
byli vlastníci uvrženi do ještě nevýhodnějšího postavení, než jaké pro ně plynulo z pravidel
regulace nájemného zakotvených v zákoně z roku 1994, v jejichž případě již bylo rozhodnuto,
že porušují vlastnické právo (viz § 96 výše).
207. Ústavní soud své závěry založil na obsáhlých listinných důkazech a na posouzení
celkové situace v Polsku a rozhodl, že příslušná ustanovení upravující regulaci výše nájemného nejsou slučitelná s ústavními zásadami ochrany vlastnického práva, právního státu a sociální spravedlnosti. Ústavní soud mimo jiné rozhodl, že situace vytvořená zákonem z roku
2001 je „nepochybně méně příznivá, než (…) [jaká panovala] za účinnosti zákona z roku
1994“, že „zákonodárce stanovil nepřiměřeně nízké výchozí nájemné“, že zákon z roku 2001
50
„závažným způsobem zhoršil situaci vlastníků“ a že § 9 odst. 3 „umožňuje další porušování
vlastnického práva“, ke kterému docházelo na základě zákona z roku 1994. Krom toho
poznamenal, že nová ustanovení o skončení nájmu situaci vlastníků nijak podstatně nezlepšila
(viz § 103-104 výše).
Ústavní soud dále důrazně vyčetl zákonodárci, že dosud nezavedl žádný zákonný
mechanismus k vyrovnání ztrát vlastníků vyplývajících z poklesu nájemného, a zdůraznil, že
„nedošlo k žádným změnám v předpisech o dani z příjmu, alespoň co se týče odpočtu částek
vynaložených na údržbu nájemních domů od daně (nebo od zdanitelného příjmu).
Zákonodárce rovněž nezavedl žádné zvýhodněné úvěry na opravy nájemních domů“.
Ústavní soud dospěl k závěru, že důsledkem § 9 odst. 3 bylo pokračující porušování
vlastnického práva vlastníků a že omezení zakotvená v tomto ustanovení šla nad rámec
dovolených omezení tohoto práva (viz § 104 výše).
208. Pokud jde o situaci stěžovatelky v průběhu relevantního období, velký senát se
ztotožňuje s názorem Ústavního soudu, a k němuž se připojil také senát, a sice že ustanovení
zákona z roku 2001 platná v daném období neoprávněně omezovala její vlastnické právo a
kladla na ni nepřiměřené břemeno, což nelze odůvodnit legitimním cílem, který úřady
sledovaly přijetím předmětného zákona ve snaze zajistit nápravu v oblasti bydlení.
Období od 10. října 2002 do 31. prosince 2004
209. Relevantní období začalo zrušením § 9 odst. 3 zákona z roku 2001 Ústavním
soudem a skončilo dnem nabytí účinnosti novel zákona z roku 2001 přijatých v prosinci 2004
(viz § 113-132 výše).
Senát ohledně tohoto období dospěl k následujícím zjištěním (viz § 180 rozsudku
senátu):
„Od 10. října 2002, kdy byl zrušen § 9 odst. 3, mohla stěžovatelka zvýšit úroveň nájemného
z bytů ve svém vlastnictví až o 3 % hodnoty rekonstrukce bytu (…). Avšak s ohledem na příslušné
ukazatele předložené účastníky řízení je Soud toho názoru, že by se tím stěžovatelčina situace nijak
hmatatelně nezlepšila. Podle vlády v období těsně před zrušením § 9 odst. 3, tj. v říjnu 2002, činilo
maximální nájemné z podobného bytu ve stěžovatelčině městě 4,61 PLN za metr čtvereční, zatímco
částka, kterou stěžovatelka skutečně pobírala, dosahovala v průběhu a na konci roku 2004 hodnoty 5,15
PLN (…). Tato částka (přibližně 1,27 €), která se nacházela v rozmezí nájemného platného ve většině
ostatních měst v zemi (5,0-6,0 PLN), představovala pouhé 10 % zvýšení předchozího orientačního
nájemného, což – jak bylo jasně prokázáno výše – naprosto nepostačuje k pokrytí nákladů na základní
údržbu (…). Soudu proto není jasné, jak by možnost zvýšení nájemného na – zjevně nízkou a neodpovídající – maximální zákonnou úroveň mohla zlepšit situaci, o níž bylo rozhodnuto, že je pokračujícím
porušováním vlastnického práva stěžovatelky a dalších vlastníků. Soud se též nedomnívá, že by pro stěžovatelku a celou skupinu dotčených osob znamenala oproti dřívějšímu stavu věcí jakoukoli nápravu.“
210. V řízení před velkým senátem vláda tvrdí – a stěžovatelka toto její tvrzení nepopřela –, že přinejmenším jednomu z nájemců, a to J. W., stěžovatelka nezvýšila nájemné na
úroveň zákonného limitu 3 % hodnoty rekonstrukce, ale ponechávala ji na úrovni 1,5 %. Na
základě toho vláda argumentuje, že stěžovatelka nemůže účinně tvrdit, že systém regulace
nájemného porušoval v relevantním období její práva (viz § 66 a 192 výše).
Velký senát je však toho názoru, že otázka, zda stěžovatelka zvýšila jednomu ze svých
nájemců nájemné na 3 % hodnota rekonstrukce či nikoli, nemá pro posouzení, zda Polsko
vyhovělo požadavkům článku 1 Protokolu č. 1, rozhodující význam. Stejně jako senát se spokojí se zjištěním, že v dané době stěžovatelce nic nebránilo, aby tak učinila. Aby senát rozřešil hlavní otázku, která mu byla položena, nemusí provádět podrobné výpočty ani spekulovat
o rozsahu zisků, jaké by stěžovatelce a jiným vlastníků přineslo zvýšení nájemného na 3 %
hodnoty rekonstrukce. Úkolem velkého senátu je spíše zjistit, zda by takové zlepšení, usku-
51
tečněné po mnoha letech, kdy byli vlastníci nuceni přistoupit na úroveň nájemného bez jakékoli vazby na náklady na údržbu nemovitostí (ani nemluvě o tom, že z nájemného nemohli
těžit zisk), ukončilo trvající porušování článku 1 Protokolu č. 1 způsobené souborem výše
uvedených omezení, nebo poskytlo stěžovatelce náležitou nápravu ve smyslu obnovení jejích
práv zaručených Úmluvou.
211. Velký senát v tomto ohledu podotýká, že žádné jiné omezení vlastnických práv
zrušeno nebylo. Jak zdůraznil Ústavní soud, pravidla ukončování nájmu se nijak podstatně
nelišila od pravidel platných na základě zákona z roku 1994, o nichž tentýž soud již dříve
rozhodl, že představují překážku právu vlastníků volně se svými byty, která měla za následek
„pokles tržní hodnoty domů“ (viz § 82 a 104 výše). Ústavní soud navíc již v lednu 2000
rozhodl, že stát „uvalil podstatný díl příspěvku, který měla společnost poskytnout ve prospěch
nájemců (…), na vlastníky nemovitostí“ a že tato situace byla zhoršována tím, že v Polsku
neexistoval žádný zákonný mechanismus umožňující vlastníkům vyrovnat výdaje nebo
zmírnit ztráty utrpěné v souvislosti s údržbou nemovitostí, či získat prostředky na nezbytné
opravy, avšak žádný takový zmírňující mechanismus vytvořen nebyl (viz § 82 a 104 výše).
Za těchto okolností velký senát, byť částečně na odlišném základě (viz § 209-210
výše), dospěl ke stejnému závěru jako senát a rozhoduje, že porušování stěžovatelčina
vlastnického práva v relevantním období pokračovalo.
Období od 1. ledna 2005 do 26. dubna 2005
212. Výše uvedená vymezují období účinnosti § 1 odst. 9 písm. a) novely ze dne
17. prosince 2004 a § 1 novely ze dne 22. prosince 2004, kterými bylo změněno znění § 9
zákona z roku 2001 tak, že zvýšení nájemného nad 3 % hodnoty rekonstrukce nesmělo
přesáhnout roční limit 10 % běžného nájemného (viz § 124-141 výše).
213. Senát, jemuž účastníci řízení v tomto směru nepředložili žádná stanoviska,
považoval za nutné přezkoumat příslušnou právní úpravu co do jejího souladu s Úmluvou a
rozhodl takto (viz § 182-184 rozsudku senátu):
„182. Jak zdůrazňuje vláda, závazek zachovat systém regulace nájemného pouze dočasně byl
skutečně dodržen, neboť ustanovení, kterým byla stanovena nejzazší časová hranice pro uplatnění
mechanismu založeného na limitu 3 % hodnoty rekonstrukce bytu, pozbylo účinnosti dne 31. prosince
2004 (…). Vláda rovněž upustila od původního záměru prodloužit moratorium na nájemné do roku
2008 (…).
Avšak další návrh vlády – formulovaný nejen v zákonech z let 1994 a 2001, ale také před tímto
Soudem během ústního jednání, totiž aby po 1. lednu 2005 bylo nájemné regulováno pouze tržními
mechanismy a nebyl zaváděn žádný nový systém regulace (…) – nebyl konkretizován.
Nová ustanovení nabyla účinnosti dne 1. ledna 2005. Několik vlastníků napadlo jejich ústavnost u Ústavního soudu již po pouhých třech dnech. Novelami přijatými v prosinci 2004 zavedlo Polsko
nový mechanismus regulace zvyšování nájemného, který však byl ve své podstatě jen mírnou obměnou
systému předchozího. Zaprvé může úroveň nájemného dosáhnout 3 % hodnoty rekonstrukce bytu za
podmínky, že je zvýšení nájmu oznámeno v požadovaném předstihu a nedochází k němu více než
jednou za šest měsíců. Zadruhé nájemné, které překračuje 3 % této hodnoty, nelze zvýšit o více než
10 % ročně (…).
183. Vzhledem k tomu, že aplikace nových ustanovení v praxi sotva započala a že závisí na
řadě různých faktorů, jako je příslušný index pro přepočet (…), nepovažuje Soud za vhodné činit závěry
jejich rozhodujících či dlouhodobých účincích na vlastnické právo stěžovatelky a dalších vlastníků. Na
druhou stranu je však nucen poznamenat, že s ohledem na nedávno zjištěné částky hodnoty
rekonstrukce bytu nepředstavuje 10 % zvýšení nájemného v praxi žádné podstatné zvýšení. Lze se proto
jen stěží domnívat, že se tak zlepší situace stěžovatelky, co se týče krytí nákladů na údržbu, kterou je
nadále povinna provádět na základě § 6a zákona z roku 2001.
52
184. Proto nelze tvrdit, že by novely z prosince roku 2004 znamenaly pro stěžovatelku
jakoukoli nápravu, která by mohla zhojit porušení nastalé z důvodu pokračujícího uplatňování právní
úpravy regulace nájemného v Polsku. Nová ustanovení naopak podle všeho upevňují status quo, který
byl prohlášen za neslučitelný s požadavky článku 1 Protokolu č. 1.“
214. Ústavní soud následně zkoumal slučitelnost novel z prosince 2004 s polskou
Ústavou. V nálezu ze dne 19. dubna 2005 Ústavní soud jednak vycházel z rozsudku senátu, na
němž založil svůj závěr, podle kterého přijetí ustanovení prodlužujících platnost systému
regulace nájemného i po nejzazším datu stanoveném zákonodárcem bylo v rozporu se
zásadou právního státu a ochrany vlastnictví, a jednak označil postup státu za „zvláštní druh
nezodpovědnosti ze strany státních orgánů“ a „za obzvláště flagrantní porušení zásady důvěry
ve stát a jeho zákony“ (viz § 137-140 výše).
215. S přihlédnutím ke zjištěním Ústavního soudu velký senát nemůže než souhlasit
se závěrem senátu, že přijetí novel z prosince 2004 bylo dalším aktem státu, kterým byla
porušena stěžovatelčina práva zaručená článkem 1 Protokolu č. 1.
Období po 26. dubnu 2005
216. Pokud se týče období po 26. dubnu 2005, vláda uvádí, že stěžovatelka již nemůže tvrdit, že nemá dům v držbě, vzhledem k částečnému uvolnění svého domu a k jeho plánovanému úplnému vyklizení do několika týdnů po ústním jednání konaném dne 11. ledna 2006
– k čemuž také skutečně došlo dne 15. února 2006, jak následně vláda potvrdila (viz § 66
výše). Stejně tak nelze tvrdit, že systém regulace nájemného má dosud dopad na její vlastnické právo (viz § 192 výše). Stěžovatelka je toho názoru, že tyto události nemohly ukončit
ani odstranit následky, které systém regulace nájemného již způsobil ve vztahu k jejímu vlastnickému právu (viz § 185 výše).
217. V souvislosti s prvním argumentem vlády Soud připomíná, že rozhodnutí či opatření ve prospěch stěžovatele v zásadě nepostačuje k tomu, aby již nemohl být považován za
„oběť“, ledaže vnitrostátní úřady výslovně nebo fakticky uznají, že došlo k porušení Úmluvy,
a poté za ně poskytnou náhradu (viz z mnoha dalších rozsudky Brumărescu proti Rumunsku
[velký senát], č. 28342/95, § 50, ESLP 1999-VII, a Scordino proti Itálii (č. 1) [velký senát], č.
36813/97, § 180, ESLP 2006-...)
V projednávané věci však tyto podmínky nejsou splněny. Soud sice připouští, že bylali stěžovatelka schopna za pomoci úřadů dům jako celek znovu získat do držby v závěrečné
fázi řízení před Soudem, zlepšuje se tím její situace, avšak tuto okolnost lze jen stěží vnímat
jako uznání, byť jen faktické, že došlo k porušení práva zaručeného Úmluvou, na něž stěžovatelka upozorňovala, a jako opatření k odčinění pokračujícího porušování jejího vlastnického
práva způsobeného uplatňováním systému regulace nájemného, jak je konstatoval Soud (viz
§ 195-215 výše).
Dále s ohledem na to, že článek 1 Úmluvy ukládá státům povinnost přiznat „každému,
kdo podléhá jejich jurisdikci, práva a svobody uvedené v Hlavě I této Úmluvy“, a na celkové
souvislosti případu (viz § 155 a 156 výše) je Soud přesvědčen, že takové praktické řešení,
které státní orgány uplatní vůči konkrétnímu stěžovateli ve věci, kde se hlavní otázka z pohledu Úmluvy týká fungování právní úpravy, jež má potenciálně dopad na práva velkého počtu
osob, nezbavuje Soud povinnosti zjistit, zda obecný problém existující na pozadí situace,
která je předmětem stížnosti, byl vyřešen a zda byla příčina porušování práv dalších osob
odstraněna.
53
Soud se proto bude zabývat i druhým argumentem vlády, tj. že po nabytí právní moci
nálezu Ústavního soudu ze dne 19. dubna 2005 byl systém regulace nájemného zrušen a práva
vlastníků již nejsou nijak omezována (viz § 190 výše).
218. V uvedeném nálezu se Ústavní soud neomezil jen na posouzení ústavnosti novel
z prosince roku 2004, nýbrž zvažoval předložený případ také v širším kontextu fungování
systému regulace nájemného v období zhruba jedenácti let před vydáním jeho nálezu (viz
§ 136-141 výše). Ústavní soud konstatoval, že v tomto období stát nevytvořil žádný konzistentní a uspokojivý mechanismus, který by zachoval rovnováhu mezi právy vlastníků a nájemců, a zejména nevymezil vnitřně konzistentní soubor kritérií pro stanovení nájemného.
Rozhodl se tedy vydat v tomto smyslu doporučení pro parlament (viz § 141 a 142 výše).
219. Předmětem doporučení z června roku 2005 byly „nedostatky a mezery [, na něž
Ústavní soud] poukazoval v posledních letech“. Soud konstatoval, že „jejich odstranění
v blízké budoucnosti je nezbytné i z pohledu sociálně tržního hospodářství, které má v daném
kontextu zvláštní význam“, a upozornil státní orgány na skutečnost, že „není možné tyto záležitosti nadále upravovat částečně a dočasně“ (viz § 142 výše).
220. Hlavními nedostatky zákona z roku 2001, které Ústavní soud zjistil a které
považoval za nutné rychle vyřešit, byla mimo jiné absence ustanovení upravujících složky
nájemného a zákonného kritéria, jež by bylo vodítkem pro soudní přezkum zvyšování nájemného. Ústavní soud se stavěl obzvlášť kriticky ke stávajícímu „matematickému“ způsobu
stanovení horní hranice nájemného a regulace jeho zvyšování, který podle jeho názoru
nesloužil zájmům vlastníků ani nájemců.
Ústavní soud stejně jako dříve zdůraznil, že nájemné nemůže být zcela bez vazby na
náklady na opravy a údržbu. Taková situace sice mohla být odůvodněná v přechodném období, v současné době však již není přípustná. Ústavní soud dále uvedl, že je důležité stanovit
úroveň nájemného způsobem umožňujícím vlastníkům nejen pouhé pokrytí těchto nákladů,
ale také dosažení „přiměřeného zisku“ a zajištění návratnosti jejich investic.
221. Soud podotýká, že argument vlády, podle kterého již práva vlastníků nejsou nijak omezována, je zjevně nepodložený. Úřady totiž kromě přijetí a ponechání vadných ustanovení o výši nájemného navíc nezrušily dřívější omezení platná pro skončení nájmu (viz
§ 127 a 128 výše). Z pohledu vlastníka se tedy situace v porovnání s dřívějšími omezujícími
ustanoveními nijak nezměnila. Stát rovněž nezavedl žádný postup ani zákonný mechanismus,
který by zmírňoval nebo vyrovnával ztráty vlastníků vzniklé v důsledku údržby či oprav
majetku, jak to Ústavní soud mnohokrát doporučil (viz § 82, 104, 140, 142, 144, 200, 207 a
211 výše).
222. Nelze proto tvrdit, že by nález Ústavního soudu sám o sobě zmírnil nepřiměřené
břemeno, které v důsledku napadených zákonů tížilo výkon práv vlastníků. Stejně tak nelze
říci, že celková situace, na jejímž základě byl v projednávané věci učiněn závěr o existenci
porušení Úmluvy, byla tímto nálezem uvedena do souladu s požadavky Úmluvy. Z uvedeného
nálezu a z doporučení z června roku 2005 naopak jasně vyplývá, že výraznějšího pokroku
nebude možné dosáhnout, dokud výše uvedené nedostatky obecné povahy zjištěné v polské
právní úpravě bydlení nebudou urychleně odstraněny a celý systém nebude změněn způsobem
zajišťujícím skutečnou a účinnou ochranu tohoto základního práva i ve vztahu k ostatním
osobám nacházejícím se v podobné situaci.
54
C. Celkový závěr ohledně tvrzeného porušení článku 1 Protokolu č. 1
223. Senát ve svém celkovém závěru k otázce porušení článku 1 Protokolu č. 1
vyjádřil následující úvahy (viz § 185-188 rozsudku senátu):
„185. Jak již Soud mnohokrát uvedl, v oblastech jako je bydlení musejí mít státy k dispozici
široký prostor pro uvážení, a to nejen při posuzování existence problému týkajícího se obecného zájmu,
který vyžaduje právní úpravu osobního vlastnictví, ale také při volbě opatření a při jejich provádění.
Státní regulace výše nájemného je jedním z takových opatření a jeho uplatnění může často vést ke
značnému snižování výše nájemného (viz zejména výše uvedený rozsudek Mellacher a ostatní, § 45).
Krom toho v situacích, kdy má fungování právní úpravy nájemného dalekosáhlé důsledky pro
řadu osob, jakož i významné ekonomické a sociální dopady na celou zemi, jak je tomu i v projednávaném případě, musejí být úřady nadány širokou diskreční pravomocí nejen při rozhodování o formě a
o rozsahu úpravy užívání majetku, ale i při volbě správného načasování, pokud jde o přijetí příslušných
zákonů. Tato diskreční pravomoc je sice značně rozsáhlá, není však neomezená a její uplatnění i
v rámci té nejsložitější státní reformy nesmí mít takové důsledky, které by byly v rozporu s požadavky
Úmluvy (viz výše uvedený rozsudek Broniowski, § 182).
186. Soud opětovně uznává, že obtížná bytová situace v Polsku, především akutní nedostatek
bytů a vysoké tržní ceny za jejich pořízení, a dále potřeba transformovat mimořádně tuhý systém přidělování bytů zděděný z komunistického režimu, ospravedlňovaly nejen přijetí právní úpravy na ochranu
nájemců v období zásadní reformy politického, hospodářského a právního systému státu, ale také stanovení nízkého nájemného, pod úrovní nájemného tržního (...). Soud nicméně nenachází ospravedlnění
pro to, že stát během celého relevantního období trvale nezaručoval stěžovatelce a ostatním vlastníkům
prostředky potřebné k pokrytí nákladů na údržbu, nemluvě o minimálním zisku z pronájmu bytů.
187. Polský Ústavní soud před přibližně pěti lety rozhodl, že fungování systému regulace
nájemného založeného na ustanoveních, která vlastníkům zákonitě přivozují ztráty, měla za následek
nepoměrné, neodůvodněné a svévolné rozložení sociálního břemene souvisejícího s bytovou reformou,
a že tato reforma byla provedena převážně na úkor vlastníků. Ústavní soud tento výrok zopakoval ve
svých následujících nálezech, když jasně naznačil, že nebude-li systém regulace nájemného zrušen do
31. prosince 2004, může to mít za následek porušení ústavní zásady právního státu a podkopání důvěry
občanů ve stát. Opakovaně prohlásil, že přijatá opatření jsou pokračujícím porušováním vlastnického
práva, a zdůraznil, že způsob, jakým úřady vypočítávají zvýšení nájemného, vlastníkům z čistě matematických důvodů neumožňuje pobírat z nájemného příjem, nebo alespoň získat zpět náklady vynaložené
na údržbu (...).
Za těchto okolností měly polské úřady ve smyslu nálezů Ústavního soudu s náležitou rychlostí
odstranit, či přinejmenším napravit situaci, o níž bylo rozhodnuto, že je neslučitelná s požadavky souvisejícími s dodržováním stěžovatelčina práva na vlastnictví. Zásada zákonnosti obsažená v článku 1
Protokolu č. 1 a z ní vyplývající zásada předvídatelnosti zákona mimoto vyžadovala, aby stát splnil svůj
příslib, že zruší mechanismus regulace nájemného – což nijak nevylučovalo přijetí postupů na ochranu
práv nájemců jiným způsobem (...).
188. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem a především k důsledkům fungování systému
regulace nájemného pro výkon stěžovatelčina práva na pokojné užívání majetku, Soud rozhoduje, že na
ni úřady uvalily nepřiměřené a příliš tíživé břemeno, což nelze ospravedlnit jimi sledovaným legitimním cílem hájit zájmy společnosti. (...)“
224. Velký senát se s tímto hodnocením předmětné situace ztotožňuje. Nicméně dodává, že jak bylo prokázáno výše, porušení vlastnického práva, jež bylo v projednávaném případě konstatováno, není spojeno výlučně s otázkou výše nájemného, ale spíše spočívá v souboru
vadných ustanovení o určování výše nájemného a různých omezení práv vlastníků, co se týče
skončení nájmu, finančního břemene, které jim ukládá zákon, a v absenci zákonného mechanismu umožňujícího buď vyrovnat, nebo zmírnit ztráty utrpěné v souvislosti s údržbou majetku nebo v odůvodněných případech obdržet na nezbytné opravy dotace od státu (viz § 203,
211 a 221 výše). Argument vlády uplatněný na ústním jednání, podle kterého takový mechanismus existoval (viz § 189 výše), mimoto nebyl podložen žádnými konkrétními příklady
z vnitrostátního práva ani praxe.
55
V tomto směru Soud znovu odkazuje na svoji judikaturu, z níž vyplývá, že v mnoha
případech týkajících se omezování práv vlastníků – jež byla a jsou obvyklá v zemích, které
čelí nedostatku bytů – byla taková omezení považována za odůvodněná a přiměřená cílům
sledovaným státem v obecném zájmu (viz výše uvedené rozsudky Spadea a Scalabrino, § 18,
a Mellacher a ostatní, § 27 a 55). Avšak v žádném z těchto případů neomezily úřady práva
stěžovatelů v tak značném rozsahu, jako v projednávané věci.
Stěžovatelka předně se svými nájemci nikdy neuzavřela žádnou svobodně sjednanou
nájemní smlouvu, protože byty v jejím domě byl nájemcům spíše přiděleny státem. Zadruhé,
okolnosti projednávané věci se liší od okolností ve věci Spadea a Scalabrino, kde sice stát
dočasně pozastavil vyklízení bytů v soukromém vlastnictví, pronajímatelům však zůstalo zachováno právo ukončovat nájem prostou výpovědí bez dalších omezení. Naproti tomu v projednávané věci polská právní úprava spojovala ukončení nájmu s řadou podmínek a závažným
způsobem v tomto ohledu upozaďovala práva pronajímatelů. Zatřetí, ve věci Mellacher a
ostatní sice vnitrostátní legislativa omezovala výši nájemného, jejich úroveň však nebyla
nikdy stanovena, jak tomu bylo v této projednávané věci, pod úrovní nákladů na údržbu nemovitostí a pronajímatelé mohli nájemné zvyšovat tak, aby pokryli nezbytné náklady na
údržbu. Toto opatření umožnilo rakouským vlastníkům alespoň udržovat svůj majetek v řádném stavu, zatímco polský systém neupravoval a nadále neupravuje žádný mechanismus,
který by vlastníkům umožňoval pobírat příspěvky či státní dotace na údržbu, což zákonitě
vedlo k chátrání majetku kvůli chybějícím investicím a modernizaci (viz § 82, 104 a 138
výše).
225. Je sice pravdou, jak se také uvádí v rozsudku senátu, že polský stát zdědil z komunistického režimu akutní nedostatek bytů k pronájmu za přijatelné nájemné, a měl tak
rozhodnout o mimořádně složitých a sociálně citlivých otázkách, které nastolovala nutnost
vyvážit protichůdné zájmy vlastníků a nájemců. Na jedné straně měl zajistit ochranu vlastnického práva vlastníků, na druhé straně zachovat sociální práva nájemců, často zranitelných
osob (viz § 12-19 a 176 výše). Nicméně legitimní zájmy společnosti vyžadují v takových
situacích spravedlivé rozložení sociálního a finančního břemene spojeného s transformací a
reformou bytového hospodářství v zemi. Toto břemeno nemůže být, jak tomu bylo v projednávané věci, uvaleno na jednu konkrétní sociální skupinu, jakkoli jsou důležité zájmy druhé
skupiny nebo společnosti jako celku.
S ohledem na výše uvedené a s přihlédnutím k důsledkům uplatňování právní úpravy
regulace nájemného pro práva stěžovatelky a dalších osob v průběhu celého relevantního
období Soud zastává názor, že polský stát nenalezl nezbytnou spravedlivou rovnováhu mezi
obecnými zájmy společnosti a ochranou vlastnického práva.
K porušení článku 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě proto došlo.
III.
ČLÁNEK 46 ÚMLUVY
226. Článek 46 Úmluvy zní:
„1. Vysoké smluvní strany se zavazují, že se budou řídit konečným rozsudkem Soudu ve
všech případech, jichž jsou stranami.
2. Konečný rozsudek Soudu se doručuje Výboru ministrů, který dohlíží na jeho výkon.“
56
A. Uplatnění postupu vedoucího k vynesení „pilotního rozsudku“
1. Námitka vlády proti uplatnění postupu vedoucího k vynesení „pilotního rozsudku“
227. Vláda ve svém návrhu na postoupení věci a v dalších písemných a ústních stanoviscích napadá rozhodnutí senátu uplatnit v projednávané věci postup vedoucí k vynesení
tzv. „pilotního rozsudku“. Na podporu své námitky uplatňuje tři argumenty.
228. Vláda zaprvé tvrdí, že popis stěžovatelčiny situace, jak jej stěžovatelka předložila senátu, již neodpovídá skutečnosti. Dva z jejích nájemců, W. P. a rodina J. P. a M. P., již
vyklidili dva byty v červnu 2003 a září 2004. Třetí nájemce, J. W., se má odstěhovat krátce
po termínu konání ústního jednání. Podle vlády se tedy stěžovatelce již dostalo nápravy, jíž se
domáhala před Soudem, neboť jednak převzala svůj majetek do správy a jednak získala své
byty zpět do držby.
Vláda zadruhé argumentuje tím, že stěžovatelčina situace není reprezentativním příkladem situace vlastníků obecně, neboť vlastní rodinný dům, zatímco většina pronajímatelů
dotčených systémem regulace nájemného vlastní nájemní domy. Kromě toho má stěžovatelka
v úmyslu umístit v domě sídlo nadace „Jantarová cesta“, kterou sama založila, což vyvolává
dojem, že tyto prostory mají být užívány spíše ke komerčním účelům než pro potřeby bydlení.
Zatřetí pak dle vlády mechanismus regulace nájemného tak, jak byl zaveden zákonem
z roku 1994, již v Polsku neexistuje, neboť nálezem Ústavního soudu ze dne 19. dubna 2005
byla situace uvedena do souladu s požadavky na ochranu vlastnického práva podle Úmluvy.
Vláda znovu opakuje, že od tohoto nálezu si mohou strany nájemní smlouvy stanovit výši
nájemného svobodně a práva vlastníků již nejsou nijak omezována.
Vláda se závěrem domnívá, že věc by již neměla být považována za „pilotní případ“
týkající se systémového problému spojeného se špatným fungováním polské právní úpravy se
všemi důsledky, které z toho vyplývají z hlediska článků 46 a 41 Úmluvy.
2. Tvrzení stěžovatelky
229. Stěžovatelka úvodem upozorňuje žalovanou vládu na skutečnost, že se nesnažila
ovlivnit rozhodnutí senátu o uplatnění postupu vedoucího k vynesení pilotního rozsudku,
neboť tato otázka spadá výlučně do pravomoci Soudu a závisí na jeho posouzení okolností
projednávaného případu.
Nicméně nenachází žádný argument proti tomuto rozhodnutí senátu. Naopak, její případ jasně splňuje kritéria stanovená v rozsudku Broniowski proti Polsku, zejména proto, že
porušení stěžovatelčina vlastnického práva „nespočívá v ojedinělé příčině, ani je nelze připisovat konkrétnímu vývoji událostí v jejím případě, nýbrž bylo spíše důsledkem správních a
regulačních aktů ze strany státních orgánů směřujících vůči konkrétní skupině občanů“. Případ Broniowski i stěžovatelčin případ odhalily „existenci nedostatků v polském právním řádu,
v jejichž důsledku bylo celé skupině jednotlivců odepřeno právo na pokojné užívání majetku“, a vedou k domněnce, že tyto „nedostatky ve vnitrostátním právu i praxi mohou být do
budoucna příčinou velkého počtu dalších opodstatněných stížností“. V obou případech mělo
navíc porušení vlastnického práva původ v problému systémové povahy spojenému se špatným fungováním vnitrostátní právní úpravy a praxe, které bylo způsobeno tím, že stát tento
problém nevyřešil. Stěžovatelka skutečně po mnoho let nemohla získat zpět svůj majetek ani
požadovat přiměřenou částku nájemného, nikoli kvůli nedostatku v konkrétním rozsudku
nebo rozhodnutí, ale kvůli nedostatku v právní úpravě.
57
230. Co se týče argumentu vlády, že se stěžovatelčin dům v současné době uvolňuje,
stěžovatelka prohlašuje, jak to již učinila dříve, že tato skutečnost nemůže automaticky
znamenat ukončení dlouholetého porušování jejího vlastnického práva ani odstranit jeho anulovat účinky.
Ke tvrzení vlády, že situace stěžovatelky není reprezentativním příkladem situace
polských vlastníků, neboť vlastní rodinný a nikoli nájemní dům, stěžovatelka zdůrazňuje, že
právě tento argument trvale, leč neúspěšně, uplatňovala u různých vnitrostátních orgánů a
soudů, když se pokoušela znovu získat dům do držby. Nebylo jí to však nic platné, neboť
všechny tyto orgány jí vždy sdělovaly, že napadená právní úprava o bytech byla v jejím případě aplikována správně.
Pokud se konečně jedná o tvrzení vlády, že státní regulace výše nájemného neexistuje
a práva vlastníků již nejsou omezována, stěžovatelka v podstatě opakuje své argumenty o
pokračujícím porušování Úmluvy po nabytí právní moci nálezu Ústavního soudu (viz § 185
výše).
Stručně řečeno, stěžovatelka žádá Soud, aby v její věci pokračoval v uplatňování postupu vedoucího k vynesení pilotního rozsudku.
3. Hodnocení Soudu
a) Zásady odvozené z judikatury Soudu
231. Ve věci Broniowski proti Polsku, která se týkala slučitelnosti právní úpravy
mající dopad na velký počet osob (v počtu přibližně 80 000) s Úmluvou, Soud poprvé rozhodl
o existenci porušení systémové povahy, jež definoval jako situaci, kdy „skutkové okolnosti
případu odhalují ve [vnitrostátním] právním řádu nedostatek, v jehož důsledku bylo nebo
dosud je celé skupině osob upíráno jejich právo či svoboda [zaručené Úmluvou]“, a kdy „tyto
nedostatky vnitrostátního práva a praxe zjištěné v případě konkrétního stěžovatele mohou být
do budoucna příčinou řady dalších opodstatněných stížností“.
Soud v této věci déle dospěl k závěru, že porušení „mělo původ v rozšířeném problému, který byl důsledkem špatného fungování polské právní úpravy a správní praxe a který se
dotkl a nadále se mohl dotýkat velkého počtu osob“ (Broniowski, viz výše, § 189).
232. V této souvislosti Soud rozhodl, že „žalovaný stát je povinen vhodnými zákonnými opatřeními a správní praxí zaručit ostatním navrhovatelům, jichž se týkal majetek zanechaný za řekou Bug, výkon jejich vlastnického práva nebo jim namísto toho poskytnout
náhradu stejné hodnoty v souladu se zásadami ochrany vlastnických práv podle článku 1 Protokolu č. 1“ (viz čtvrtý bod výroku výše uvedeného rozsudku Broniowski).
Soud tak dal jasně najevo, že ke splnění rozsudku je nutné přijmout obecná opatření na
vnitrostátní úrovni a že tato opatření by měla brát v úvahu velký počet dotčených osob a
napravit systémovou chybu, na jejímž základě Soud dospěl k závěru o porušení Úmluvy. Dále
uvedl, že tato opatření by měla zahrnovat mechanismus nabízející poškozeným osobám
náhradu za zjištěné porušení Úmluvy. Zdůraznil, že jakmile byla taková chyba zjištěna, vznikla vnitrostátním úřadům povinnost, aby pod dohledem Výboru ministrů přijaly – v případě
potřeby i se zpětnou účinností – nezbytná nápravná opatření v souladu se zásadou subsidiarity
Úmluvy (Broniowski, viz výše, § 193, a Broniowski proti Polsku (smírné urovnání) [velký
senát], č. 31443/96, § 34-35, ESLP-2005-IX).
233. Tento přístup Soudu k problémům systémové či strukturální povahy ve vnitrostátním právním řádu je označován jako „postupu vedoucí k vynesení pilotního rozsudku“
58
(viz např. stanovisko Soudu k návrhům reformy Evropské úmluvy o lidských právech a
k dalším opatřením obsažené ve zprávě Řídícího výboru pro lidská práva ze dne 4. dubna
2003 (CDDH(2003)006 Final), které Soud přijal jednomyslně na svém 43. plenárním
administrativním zasedání dne 12. září 2003, § 43 až 46, a odpověď Soudu na předběžnou
zprávu o činnosti CDDH vypracovanou po 46. plenárním administrativním zasedání konaném
dne 2. února 2004, § 37) (tamtéž).
234. Rozhodne-li Soud, že ve věci má být uplatněn „postup vedoucí k vynesení
pilotního rozsudku“, činí tak ve snaze usnadnit co nejrychlejší a nejefektivnější odstranění
vady zjištěné ve vnitrostátním systému ochrany práva zaručeného Úmluvou. Jedním
z rozhodujících faktorů zvažovaných Soudem při navržení a uplatnění tohoto postupu bylo
rostoucí nebezpečí pro systém zřízený Úmluvou v důsledku vysokého počtu opakujících se
případů vyplývajících mimo jiné z téhož problému strukturální nebo systémové povahy
(tamtéž).
Postup vedoucí k vynesení pilotního rozsudku má totiž především za cíl napomoci
státům ve splnění jejich role v systému Úmluvy tím, že takový problém vyřeší na národní
úrovni tak, že dotčeným osobám zabezpečí jejich práva a svobody zakotvené v Úmluvě, jak to
požaduje článek 1 Úmluvy, a nabídne jim co rychlejší náhradu.
b) Aplikace výše uvedených zásad na projednávanou věc
235. Senát zaujal stanovisko, že zásady formulované ve věci Broniowski platí rovněž
v projednávané věci, zejména proto, že fungování systému regulace nájemného by mohlo
potenciálně ovlivnit mnohem vyšší počet osob – zhruba 100 000 pronajímatelů a 600 000 až
900 000 nájemců (viz § 191 rozsudku senátu). Dále rozhodl, že stejně jako ve této předcházející věci skutkové okolnosti případu odhalily existenci zásadního problému systémové
povahy spojeného se závažným nedostatkem ve vnitrostátním právním řádu, který označil za
„špatné fungování polské právní úpravy v oblasti bydlení, která soukromým vlastníkům
ukládala a nadále ukládá omezení ohledně zvyšování nájemného v jejich bytech, čímž jim
znemožňovala vybírat nájemné přiměřené celkovým nákladům na údržbu majetku“.
236. Velký senát se ztotožňuje se závěrem senátu, že daný případ je vhodný pro
uplatnění postupu vedoucího k vynesení pilotního rozsudku, tak jak byl vymezen ve věci
Broniowski.
Je nesporné, že fungování napadené právní úpravy o bytech – která bez ohledu na
výhrady vlády o údajně nereprezentativní situaci stěžovatelky (viz § 228 výše) pro stěžovatelku platí stejným způsobem jako pro ostatní vlastníky – měla potenciálně dopad na vlastnické
právo velkého počtu osob, jejichž byty (zhruba 600 000, neboli 5,2 % veškerého bytového
fondu země) jsou pronajaty v rámci systému regulace nájemného (viz § 15 a 19 výše). Počet
podobných stížností podaných Soudu, které dosud nebyly projednány, v současné době sice
činí pouze 18, což může v porovnání s případem Broniowski připadat zanedbatelné, jedna ze
stížností však byla podána sdružením zhruba 200 vlastníků, kteří si stěžují na porušení svých
individuálních práv. Ať je počet stížností jakýkoli, kvalifikace určité situace jako situace
systémové povahy, což by odůvodňovalo uplatnění postupu vedoucího k vynesení pilotního
rozsudku, nemusí nutně vyžadovat existenci určitého počtu podaných stížností. Co se týče
porušení systémové či strukturální povahy, je i potenciální budoucí nápad věcí významnou
skutečností, již musí Soud zohlednit, aby předešel nashromáždění opakujících se případů ve
svém rozvrhu, které by bránilo efektivnímu vyřešení jiných případů týkajících se mnohdy
vážných porušení práv, jejichž dodržování má zajistit.
59
237. Ačkoli vláda tvrdí, že od nálezu Ústavního soudu ze dne 19. dubna 2005 již
systém regulace nájemného v Polsku neexistuje (viz § 228 výše), Soud může na tomto místě
pouze odkázat na svůj dřívější závěr, že i přes existenci tohoto rozhodnutí nebyla celková
situace dosud uvedena do souladu s požadavky Úmluvy (viz § 221 a 222 výše).
Velký senát sdílí názor senátu, že problém, který byl v projednávané věci příčinou
porušení článku 1 Protokolu č. 1, spočívá ve „špatném fungování polské právní úpravy
bydlení“. Toto hodnocení totiž stále platí zejména proto, že podle zjištění Ústavního soudu
porušení vlastnického práva stěžovatelky a dalších vlastníků mělo původ ve „vadné právní
úpravě“, která se na ně vztahuje nepřetržitě od nabytí účinnosti zákona z roku 1994 (viz § 140
výše).
Velký senát však spatřuje zásadní problém systémového povahy v souboru omezení
práv vlastníků, včetně vadných ustanovení o stanovení výše nájemného, přičemž se jejich
situace zhoršovala a nadále se zhoršuje z důvodu nedostatku jakéhokoli právního mechanismu, který by jim umožnil vyrovnat alespoň ztráty vzniklé v souvislosti s údržbou majetku,
spíše než je v tom, že stát vlastníkům neposkytl možnost vybírat nájemné přiměřené nákladům na údržbu majetku.
B. Obecná opatření
238. Postup vedoucí k vynesení pilotního rozsudku zejména znamená, že posouzení
situace, která je předmětem stížnosti v „pilotním“ případě, ze strany Soudu nutně přesahuje
zájmy dotyčného stěžovatele a vyžaduje, aby Soud věc přezkoumal i z hlediska obecných
opatření, která je nutné přijmout v zájmu ostatních potenciálně dotčených osob (viz mutatis
mutandis Broniowski (smírné urovnání) viz výše, § 36). Individuální řešení přijatá ve stěžovatelčině věci, na něž poukazuje i vláda ve svém stanovisku k uplatnění postupu vedoucího
k vynesení pilotního rozsudku (viz § 228 výše), proto nelze v této souvislosti považovat za
rozhodující.
239. Co se týče obecných opatření, která by měl polský stát přijmout, aby ukončil systémové porušování vlastnického práva zjištěné v projednávané věci, a s přihlédnutím k jeho
sociálnímu a ekonomickému rozměru, včetně povinností státu, co se týče sociálních práv
ostatních osob (viz § 139, 157 a 225 výše), má Soud za to, že žalovaný stát musí především
prostřednictvím patřičných právních nebo jiných opatření zajistit ve svém vnitrostátním
právním řádu mechanismus pro zachování spravedlivé rovnováhy mezi zájmy vlastníků,
včetně jejich nároku na dosahování zisku z vlastního majetku, a obecným zájmem společnosti
– mimo jiné poskytnutím dostatečného množství bytů pro nemajetné – v souladu se zásadami
ochrany vlastnického práva zakotvenými v Úmluvě.
Soudu nepřísluší specifikovat, jakým nejvhodnějším způsobem by měly být takové
nápravné postupy zaváděny, nebo jak by měl být vyvážen zájem vlastníků dosahovat zisku ze
svého majetku ve vztahu k ostatním dotčeným zájmům; stát si proto může v souladu na
základě článku 46 zvolit prostředky, kterými splní své povinnosti při provádění rozsudku
Soudu (Broniowski, viz výše, § 186 a 192).
Soud však mimochodem poznamenává, že ony četné možnosti, které se státu nabízejí,
nepochybně zahrnují opatření zmíněná Ústavním soudem v jeho doporučeních z června 2005,
kde byly načrtnuty hlavní rysy mechanismu určeného k vyvážení práv vlastníků a nájemců a
kritéria pro určení „základního nájemného“, „ekonomicky odůvodněného nájemného“ nebo
„přiměřeného zisku“ (viz § 136-141 výše).
IV.
60
K POUŽITÍ ČLÁNKU 41 ÚMLUVY
240. Článek 41 Úmluvy zní:
„Jestliže Soud prohlásí, že byla porušena Úmluva nebo její protokoly, a jestliže vnitrostátní
právo zúčastněné Vysoké smluvní strany umožňuje jen částečné odstranění důsledků tohoto porušení,
Soud přizná v případě potřeby poškozené straně spravedlivé zadostiučinění.“
A. Náhrada požadovaná v projednávané věci
241. Stěžovatelka si je podle svých slov vědoma, že na základě rozsudku Broniowski
může Soud rozhodnout, že otázka použití článku 41 dosud není zralá k rozhodnutí a nepřiznat
jí prozatím spravedlivé zadostiučinění. Přesto však žádá Soud, aby zvážil, zda její nároky již
nejsou k přezkoumání zralé, či zda dokonce není jejich přezkoumání nezbytné.
V tomto směru stěžovatelka poukazuje na skutečnost, že je jí již 75 let a její případ je
Soudem projednáván již mnoho let. Její zdravotní stav ani finanční situace nejsou nejlepší.
Má velmi omezené prostředky na živobytí. Je učitelkou hudby v důchodu a v současné době
bydlí v malém, skromném bytě v Poznani. Pokud by jí Soud její nárok přiznal, pomohlo by jí
to alespoň opravit dům a nakonec by se mohla do rodinného sídla přestěhovat.
242. Stěžovatelka požaduje, stejně jako v řízení před senátem, celkovou částku
118 705 € za materiální škodu a za morální újmu utrpěnou z důvodu pokračujícího porušování
svého vlastnického práva. Tato částka představuje 40 000 € z titulu morální újmy a 78 705 €
jako náhradu materiální škody. Posledně uvedená částka odpovídá nákladům na nezbytné
opravy v důsledku nedbalé údržby ze strany státu, a to z důvodu nemožnosti uhradit náklady
na opravy z nájemného vybíraného v souladu se systémem regulovaného nájemného, jakož i
ušlého zisku z důvodu, že nemohla stanovit tržní nájemné.
243. V souvislosti s utrpěnou materiální škodou předkládá stěžovatelka znalecký
posudek, který podrobně popisuje současný stav jejího domu. Podle znalce vyžaduje technický stav domu jeho generální opravu.
Co se týče údajného ušlého zisku, tedy čisté částky nájemného stanovené podle tržních
cen, kterou mohla stěžovatelka získat, pokud by se na dům nevztahovala regulace nájemného,
znalec tuto částku vyčíslil za dobu 15 let od převzetí správy domu stěžovatelkou (viz § 32
výše). Tato částka byla stanovena na 1 380 000 PLN, tj. přibližně 350 000 €.
Stěžovatelka uvádí, že ve věci Broniowski příslušná polská právní úprava omezovala
nároky v souvislosti s majetkem nacházejícím se za řekou Bug na 20 % jejich hodnoty.
Jelikož jí její případ připadá podobný věci Broniowski, domnívá se, že je povinna snížit svůj
nárok na náhradu skutečných ztrát v obdobném poměru. Takto dospěla k výše uvedené částce
78 705 €.
244. Ohledně svého požadavku na náhradu morální újmy ve výši 40 000 € stěžovatelka opakuje argumenty, které předložila senátu, a sice že uvedená částka jí má nahradit
újmu utrpěnou v důsledku pocitu marnosti a stresu prožitého při marném úsilí o opětovné
získání svého majetku a nemožnosti vykonávat nad ním držbu. V této souvislosti zdůraznila,
že stres spojený s uplatněním jejích oprávněných nároků u polských soudů a skutečnost, že
všechna tato řízení se ukázala jako neúčinná, jí jako osobě v pokročilém věku způsobily
zdravotní potíže. Stěžovatelka trpěla rovněž závažným pocitem tísně, neboť nemohla uskutečnit svoje plány umístit v domě sídlo své nadace „Jantarová cesta“.
245. Pokud se týče nákladů řízení, stěžovatelka požaduje celkovou částku 24 000 € , a
to včetně nákladů ve výši 9 457,50 € bez daně z přidané hodnoty vynaložených v souvislosti
s řízením před velkým senátem.
61
246. Vláda zastává názor, že výše uvedené nároky jsou přemrštěné, a že nejsou
podloženy důkazy. Zejména kritizuje znalecký posudek a zpochybňuje jeho důkazní hodnotu,
přičemž tvrdí, že byl zjevně vypracován s úmyslem zapůsobit na Soud údajným značným
porušením stěžovatelčiných vlastnických práv. Dle názoru vlády obsahuje nadsazené údaje
týkající se údajného stěžovatelčina ušlého zisku z nájemného, tj. újmy, která by navíc neměla
být v daném případě vůbec posuzována, protože se vztahuje k obecnému posouzení následků
způsobených účinky právní úpravy regulace nájemného. Pokud se týče nákladů řízení vynaložených v řízení o postoupení věci, vláda popírá počet hodin (50) vynaložených stěžovatelčiným právním zástupcem na přípravu případu a žádá velký senát, aby pokud stěžovatelce
přizná vůbec nějakou náhradu, tak učinil pouze v rozsahu, v němž byly tyto náklady „přiměřené práci stěžovatelčina právního zástupce ve věci, skutečně a nezbytně vynaložené a v přiměřené výši“.
B. Závěr Soudu
1. Materiální škoda
247. Po prozkoumání okolností případu je Soud přesvědčen, že otázka náhrady
materiální škody dosud není zralá k rozhodnutí. Posouzení této otázky proto odkládá a
následující postup stanoví s ohledem na možnost, že vláda a stěžovatelka dosáhnou dohody
(článek 75 odst. 1 Jednacího řádu Soudu), a s ohledem na veškerá opatření individuální či
obecné povahy ke splnění tohoto rozsudku. Do doby přijetí příslušných obecných opatření,
která by měla být učiněna v přiměřeném lhůtě, Soud odročuje projednání stížností vyvolaných
toutéž obecnou příčinou (Broniowski, viz výše, § 198).
2. Morální újma
248. Co se týče stěžovatelčina nároku na náhradu morální újmy, Soud se domnívá, že
je potřeba jí tento nárok přiznat a v tomto ohledu se výjimečně odchýlit od přístupu uplatněného ve věci Broniowski (viz výše, § 198).
Toto rozhodnutí souvisí s konkrétní a osobní situací stěžovatelky. Soud bral především
v potaz její věk a zdravotní stav a dále skutečnost, že jak řízení, které zahájila u polských
soudů, tak řízení před tímto Soudem, trvala značně dlouhou dobu, což nevyhnutelně zhoršovalo její pocit marnosti a tísně. S ohledem na okolnosti, za jakých stát poskytl dotyčný majetek jiným osobám, a na dobu nutnou k tomu, aby stěžovatelka svůj rodinný dům, předmět
zjevně značné citové a emoční hodnoty, získala nazpět, Soud nepochybuje o tom, že příslušná
vnitrostátní řízení jí způsobila silné duševní napětí. Při rozhodování o přiznání náhrady morální újmy ve stávající fázi řízení Soud rovněž považuje za důležité, že stěžovatelka v řízení
před ním uplatňovala nejen svá vlastní práva, ale rovněž se s námahou zhostila – alespoň do
určité míry – jednání i za jiné vlastníky nacházející se v podobné situaci.
249. Vzhledem k výše uvedenému Soud na spravedlivém základě přiznává stěžovatelce částku 30 000 € z titulu morální újmy.
3. Náklady řízení
250. Co se týče nákladů řízení vynaložených stěžovatelky, Soud podotýká, že senát
přiznal stěžovatelce částku 13 000 € jako náhradu úhradu nákladů vynaložených až do přijetí
svého rozsudku (viz § 197 rozsudku senátu). Soud souhrnně posoudil stěžovatelčin nárok a
62
přiznává jí 22 500 €, které se převedou na polské zloté podle kursu platného ke dni zaplacení,
a dále případnou částku daně.
4. Úrok z prodlení
251. Soud považuje za vhodné, aby byly úroky z prodlení založeny na úrokové sazbě
marginální zápůjční facility Evropské centrální banky, zvýšené o tři procentní body
Z TĚCHTO DŮVODŮ SOUD
1.
zamítá jednomyslně předběžnou námitku vlády o neslučitelnosti stížnosti ratione
temporis;
2.
rozhoduje jednomyslně, že k porušení článku 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě došlo;
3.
rozhoduje šestnácti hlasy proti jednomu, že výše uvedené porušení bylo zapříčiněno
problémem systémové povahy spojeným se špatným fungováním vnitrostátní právní
úpravy spočívajícím v tom, že:
a) ukládala a nadále ukládá vlastníkům omezení jejich práv, zejména tím, že
obsahuje vadná ustanovení týkající se stanovení nájemného;
b) neupravovalo a neupravuje žádný postup ani mechanismus umožňující vlastníkům
vyrovnat ztráty utrpěné v souvislosti s údržbou majetku;
4.
rozhoduje patnácti hlasy proti dvěma, že za účelem ukončení systémového porušování
zjištěného v této věci musí žalovaný stát prostřednictvím vhodných právních nebo
jiných opatření zabezpečit ve svém vnitrostátním právním řádu mechanismus pro
zachovávání spravedlivé rovnováhy mezi zájmy vlastníků a obecným zájmem společnosti, v souladu s požadavky na ochranu vlastnického práva podle Úmluvy (viz
§ 239 výše);
5.
rozhoduje jednomyslně, že za daného stavu nelze prozatím rozhodnout o otázce
použití článku 41 Úmluvy v souvislosti s náhradou, která má být stěžovatelce přiznána
z titulu materiální škody, a proto:
a) její projednání odkládá;
b) vyzývá vládu a stěžovatelku, aby mu ve lhůtě šesti měsíců od data oznámení tohoto
rozsudku předložily k této otázce písemná stanoviska a zejména jej seznámily
s případně uzavřenou dohodou;
c) odkládá další postup ve věci a pověřuje předsedu Soudu, aby podle potřeby další
postup stanovil;
6.
rozhoduje jednomyslně, že
a) žalovaný stát má ve lhůtě tří měsíců zaplatit stěžovatelce tyto částky:
(i) 30 000 € (třicet tisíc eur) jako náhradu morální újmy;
(ii) 22 500 € (dvacet dva tisíce pět set eur) jako náhradu nákladů řízení;
(iii) případnou částku daně z výše uvedených částek;
63
b) že od uplynutí výše uvedené lhůty až do zaplacení budou stanovené částky navyšovány o prostý úrok se sazbou rovnající se sazbě marginální zápůjční facility
Evropské centrální banky platné v tomto období, zvýšené o tři procentní body;
7.
zamítá jednomyslně v ostatním nárok na přiznání spravedlivého zadostiučinění.
Vyhotoveno v anglickém a francouzském jazyce a sděleno při veřejném zasedání
v Paláci lidských práv ve Štrasburku dne 19. června 2006.
T. L. EARLY
tajemník sekce
L. WILDHABER
předseda
V souladu s článkem 45 odst. 2 Úmluvy a článkem 74 odst. 2 Jednacího řádu Soudu
jsou k tomuto rozsudku připojena tato odlišná stanoviska:
(a) Částečně souhlasné a částečně nesouhlasné stanovisko soudce Zupančiče;
(b) Částečně nesouhlasné stanovisko soudce Zagrebelského.
L. W.
T. L. E.
64
ČÁSTEČNĚ SOUHLASNÉ, ČÁSTEČNĚ NESOUHLASNÉ
STANOVISKO SOUDCE ZUPANČIČE
I.
Soudce Zagrebelsky nastolil skutečnou otázku. Podstatou jeho částečně nesouhlasného
stanoviska je závěr, že článek 46 Úmluvy1 omezuje závaznost našich rozsudků na to, co je
v ústavním právu nazýváno závazností inter partes, tj. mezi státem a konkrétním stěžovatelem, jehož se rozsudek týká. Jinými slovy, soudce Zagrebelsky se staví kriticky k případu
Broniowski proti Polsku, v němž byla tato úzká závaznost inter partes rozšířena tak, aby
zahrnovala i další stejné nebo obdobné případy, a to bez ohledu na to, zda jsou již u tohoto
Soudu projednávány.
Logicky následuje otázka, zda rozsudek Broniowski proti Polsku do našich rozhodnutí
zavádí – nad rámec pravomocí, jak jasně dovozuje soudce Zagrebelsky! – tzv. závaznost erga
omnes.
Skutečně jsme rozšířili rozsah své působnosti do té míry, že nyní můžeme judikovat se
závazností erga omnes, a nikoli pouze v konkrétních případech, které právě projednáváme?
Postavili jsme sami sebe do role „negativního zákonodárce“ 46 zemí? Představuje rozsudek
Broniowski proti Polsku skutečně kvalitativní skok?
Odpověď na poslední z uvedených otázek je jednoduchá a pragmatická. Pokud
bychom ve věci Broniowski proti Polsku nerozhodli tak, jak jsme rozhodli, leželo by u tohoto
soudu nyní 80 000 případů. V „nejlepším z možných světů“ bychom v přiměřené době (?)
rozhodli všech těch 80 000 případů. Mechanicky, nebo jak se dnes říká stylem „copy-paste“,
bychom zopakovali rozsudek Broniowski proti Polsku – 80 000 krát.
Jediný pozitivní efekt, dá-li se to tak nazvat, by byl ten, že bychom se vtěsnali do úzce
pojímané litery článku 46 Úmluvy, který byl přijat dokonce ještě před tím, než Evropská
komise pro lidská práva čekala na doručovatele s první stížností, aby se vůbec měla čím
zabývat. V této souvislosti je pravda, že Protokol č. 14 neupravuje závaznost našich rozsudků
erga omnes, ale potvrzuje to opravdu myšlenku soudce Zagrebelského?
Představte si navíc, že určitá vnitrostátní právní úprava stanoví možnost tzv. hromadné
žaloby. Z procesního hlediska je hromadná žaloba situace, kdy všichni skuteční i potenciální
žalobci jsou ze zákona spojeni, tj. kdy jeden nebo více příslušníků určité skupiny může podat
žalobu nebo být žalován jako zástupce všech ostatních, pouze pokud (1) skupina je tak
početná, že společná žaloba všech příslušníků je nerealizovatelná, (2) existují právní nebo
skutkové otázky společné pro celou skupinu, (3) nároky nebo obrana zastupujících účastníků
jsou charakteristické pro celou skupinu a (4) zastupující účastníci spravedlivě a dostatečně
hájí zájmy skupiny.
V takové situaci by stěžovatelé před Soudem byli zároveň všemi skutečnými i potenciálními žalobci a naše rozhodnutí týkající se jednoho z nich by bylo závazné – nikoli erga
omnes, ale ve vztahu k této konkrétní skupině stěžovatelů. Stejně jako v případě dotčených
osob ve věci Broniowski proti Polsku by rozsudek Evropského soudu zavazoval stát k od1
Článek 46 – Závaznost a výkon rozsudku
„1. Vysoké smluvní strany se zavazují, že se budou řídit konečným rozsudkem Soudu ve všech
případech, jichž jsou stranami.
2. Konečný rozsudek Soudu se doručuje Výboru ministrů, který dohlíží na jeho výkon.“ [zvýrazněno]
65
škodnění všech. Bylo by toto v rozporu s literou a duchem článku 46, jímž se „Vysoké smluvní
strany zavazují, že se budou řídit konečným rozsudkem Soudu ve všech případech, jichž jsou
stranami“? Za této situace by zjevně byli „účastníky“ ve věci všichni „skuteční i potenciální
žalobci“. Postup vedoucí k vynesení pilotního rozsudku zavedený případem Broniowski by
pak byl, z tohoto interního důvodu majícího původ ve vnitrostátním občanskoprávním řízení,
plně v souladu jak s literou, tak s duchem článku 46 Úmluvy.
Troufám si říci, že tato analogie s hromadnou žalobou platí ve většině situací, kdy by
Soud považoval za praktické a odůvodněné uplatnit postup vedoucí k vynesení pilotního
rozsudku. Nejenže má daleko k porušení článku 46 Úmluvy, ale je i na hony vzdálena tzv.
závaznosti erga omnes, která by jej porušovala.
II.
Z přípravných prací na Úmluvě skutečně vyplývá, že současný článek 41 měl mít
zpočátku účinky erga omnes v rámci vnitrostátní jurisdikce.2 Takový byl úmysl „otců
zakladatelů“. Byli to politici, hájící státní suverenitu, kdo nahradili původně jasnou dikci
tohoto článku stávajícím nesrozumitelným jazykem, převzatým ze staré německo-švýcarské
arbitrážní smlouvy.
Abychom respektovali ducha Úmluvy, můžeme vzít toto politické váhání vážně a
položit další otázku. Je pro Polsko lepší, když bude u tohoto soudu odsouzeno 80 000 krát
k náhradě všech nákladů řízení vynaložených v 80 000 sporech, nebo je lepší této zemi říci:
„Podívejte, máte před sebou závažný problém a my bychom dali přednost tomu, abyste jej
vyřešili u sebe doma…! Pokud vám to pomůže, toto jsou minimální standardy, které si
myslíme, že byste měli brát v úvahu při řešení tohoto problému…“?
Které z těchto dvou řešení více respektuje státní suverenitu?
Ony nevyslovené obavy, že Soud potají zavedl závaznost erga omnes svých rozhodnutí je proto potřeba zmírnit. Zaprvé, tak jako tak existuje de facto závaznost erga omnes, ať
je Soud nucen to 60 000 krát zopakovat, nebo ne. Před touto skutečností není úniku.
Zadruhé, závaznost de iure erga omnes by byla vyslovena v rozsudku in abstracto.
V takovém případě bychom konstatovali, že určitá část vnitrostátní právní úpravy, která byla
příčinou vzniku projednávaného případu, byla neslučitelná s Úmluvou, nebo jinými slovy,
„proti Úmluvě“.
Soud se svojí běžnou výbavou ústavního práva zajisté nemá zájem vměšovat se do
otázek, co by vnitrostátní právní řád měl nebo neměl upravovat. Subsidiarita je pozitivní
vedlejší účinek prostého faktu, že mezinárodní soudní orgán neví jak, a tudíž nemá zájem
zabývat se podrobnostmi vnitrostátního legislativního dění.
To je role vcelku správně vyhrazená vnitrostátním ústavním soudům.
Zatřetí, nacházíme se na vrcholu 46 vnitrostátních soudních pyramid. Zpráva vyslaná
jedné z těchto jurisdikcí bude mít zcela jiný význam pro ty ostatní. Jinými slovy, naše výroky
jsou rozhodnutími týkajícími se minimálních standardů, bez ohledu na to, jestli k porušení
došlo na Islandu nebo v Ázerbajdžánu. Nejsme a nemůžeme být ústavním soudem 46 členských zemí. Obavy, že si budeme tuto roli uzurpovat, nejsou realistické.
Subsidiární mezinárodní jurisdikce nicméně hraje roli a angažuje se v právním diskurzu a rozhodování, což jsou funkce, které se poněkud podobají činnosti ústavních soudů. Předpokládám, že ústavněprávní akademická obec by uměla všechny podstatné rozdíly rozplést.
2
V této souvislosti viz rozporný a nejednoznačný nález německého Ústavního soudu, nařízení druhého senátu ze
14. října 2004, 2 BvR 1481/04, týkající se interní závaznosti rozsudku třetího senátu Soudu ve věci Görgülü
proti Německu (č. 74969/01 ze dne 26. května 2004).
66
Postačí, když na tomto místě uvedu, že rozhodnutí jako Broniowski nebo HuttenCzapska, a ostatně i Lukenda, jsou praktická a pragmatická rozhodnutí – která podobně jako
rozsudky o hromadných žalobách – brání nárůstu množství případů, aniž by narušovala zamýšlenou povahu závaznosti rozsudků tohoto Soudu. Říká se, že pro někoho je zkušenost
třiceti let zkušenost jednoho roku opakovaná třicetkrát. Nemyslím si, že bychom chtěli toto
pořekadlo aplikovat na Vysoké smluvní strany Úmluvy.
III.
Nakonec jsem bez ohledu na výše řešenou obecnou otázku hlasoval proti bodu číslo
čtyři výroku rozsudku i s jeho odkazem na § 239 rozsudku. Sporný § 239 zní takto:
„(…) má Soud za to, že žalovaný stát musí především prostřednictvím patřičných právních
nebo jiných opatření zajistit ve svém vnitrostátním právním řádu mechanismus pro zachování
spravedlivé rovnováhy mezi zájmy vlastníků, včetně jejich nároku na dosahování zisku z vlastního
majetku (…)“ [zvýrazněno]
Z přípravných prací na Protokolu č. 1 dostatečně jasně vyplývá, jak budoucí signatáři
váhali ohledně jeho článku 1.3 Tyto rozpaky se týkaly otázky, zda je vlastnické právo vůbec
lidským právem. A fortiori, právo dosahovat zisk pouhým vlastněním bytového domu nelze
považovat za lidské právo.
Domnívám se, že znění článku 1 Protokolu č. 1 to jasně dokládá:
„Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže
být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné
zásady mezinárodního práva.
Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby
upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo
pokut.“ [zvýrazněno]
Jinými slovy, na otázku, zda z „pokojného užívání svého majetku“ vyplývá „nárok na
dosahování zisku ze svého majetku“, je nutno odpovědět negativně. Není zde prostor pro
řešení „společenské funkce vlastnictví“, ačkoli ustanovení v tomto smyslu je nedílnou součástí mnoha moderních ústav. Stačí konstatovat, že čistý zisk vlastníka – jinými slovy, příjem
získaný nikoli za jím poskytnuté služby – je pro nájemce nevyhnutelně platba, za kterou
neobdrží žádnou protihodnotu.
Jak může tedy být pronajímatelovým lidským právem?
3
Protokol k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, 213 UNTS 262, vstoupil v platnost dne
18. května 1954.
67
ČÁSTEČNĚ NESOUHLASNÉ STANOVISKO SOUDCE
ZAGREBELSKÉHO
Souhlasím se zjištěním Soudu, že v této věci došlo vůči stěžovatelce k porušení
článku 1 Protokolu č. 1. Rovněž sdílím jeho názor, že toto porušení je systémové, je důsledkem konkrétních zákonných norem platných v Polsku a lze je napravit, pokud by byl zaveden
systém odpovídající požadavkům uvedeným v § 239 rozsudku.
Nemohu však přijmout závěr Soudu týkající se pokynů daných vládě, uvedených v bodech 3 a 4 výroku rozsudku. Můj nesouhlas se týká skutečnosti, že tyto pokyny vydal přímo
Soud ve výroku svého rozsudku.
Úvodem bych se zmínil o chatrnosti právního základu postupu vedoucího k vynesení
pilotního rozsudku v jeho nejzřejmějším aspektu. Mám na mysli do výroku rozsudku vložené
pokyny o tom, že je třeba, aby stát pozměnil vlastní právní řád, a vyřešil tak obecný problém
dotýkající se i jiných osob než jen stěžovatelky. V této souvislosti bych podotkl, že text
článku 46 Úmluvy jednoduše stanoví, že „vysoké smluvní strany se zavazují, že se budou řídit
konečným rozsudkem Soudu ve všech případech, jichž jsou stranami“ a že Výboru ministrů
přísluší dohlížet na výkon rozsudků. Připadá mi, že výraz „ve všech případech, jichž jsou
stranami“, možná znamená přesně případy, kdy stranami jsou stěžovatel a stát, a které rozhodl
Soud (je to logické, vezmeme-li v úvahu, že jeho rozsudky jsou vynášeny po proběhlém sporném řízení). Argumenty vznesené Výborem ministrů v rezolucích Res(2004)3 a Res(2004)6
ze dne 12. května 2004, které směřují vůči vládám, jsou nepochybně velmi závažné a Soud je
musí brát v úvahu tak, aby odůvodnění jeho rozsudků byla maximálně jasná. Jedná se o
skutečně základní podmínku toho, aby vlády mohly pod dohledem Výboru ministrů rozsudkům vyhovět (článek 46 Úmluvy) a přijmout všechna obecná opatření nezbytná k předcházení
dalším porušením (článek 1). Není však možné přehlížet skutečnost, že návrhy, které Soud
cituje v odstavci 233 rozsudku, nebyly v nedávném Protokolu č. 14 k Úmluvě zapracovány.
Samozřejmě že rozsudky Soudu mají účinky erga omnes vůči jiným osobám, než je
stěžovatel, a vůči ostatním Vysokým smluvním stranám. Činnost Výboru ministrů je jimi
jasně ovlivňována. V této souvislosti bych ale poznamenal, že ačkoli ustálená praxe Výboru
ministrů vymezovat obecná opatření vládám a žádat je o jejich implementaci za účelem předcházení dalším porušením je obvykle odůvodněná spíše článkem 46, než obecnými povinnostmi Výboru ministrů (podle článků 3, 8 a 15 Statutu Rady Evropy), týká se instituce
systému Úmluvy, jejíž povaha, složení a odpovědnost jsou zcela jiné, než povaha, složení a
odpovědnost Soudu, a které zohledňují jeho soudní funkci.
Ale dokonce aniž bych chtěl výše uvedeným obavám přikládat přílišnou váhu, po
rozsudku Broniowski proti Polsku ze dne 22. června 2004 (č. 31443/96, ESLP 2004-V) se
domnívám, že rozsudky, jako je tento, podkopávají dva hlavní pilíře systému Úmluvy – Soud
a Výbor ministrů – a svěřují Soudu povinnosti náležící mimo sféru jeho působnosti. V této
věci mi to připadá dokonce ještě očividnější než ve věci Broniowski. Je to pro mne důvod
domnívat se, že uvedený precedens nedává jedinou možnou odpověď na zde vznesené otázky.
Nejde jednoduše jen o zahájení řízení o náhradě, které sice bude složité a nákladné, ale bude
se vztahovat na skupinu jasně definovaných individuálních případů. Naopak, řešení problému
v tomto případu vyžaduje úplnou revizi právního systému upravujícího práva vlastníků vůči
nájemcům s přihlédnutím ke všem známým obtížím, možnostem a alternativám v takových
otázkách a nutnost zvolit v tak citlivé oblasti, navíc v průběhu přechodu od komunistického
režimu k volnému trhu, pozvolný postup. To platí jak do budoucna, tak pro náhradu za
veškerá dřívější porušení.
68
Stačí si povšimnout toho, co Soud uvádí v § 239, aby bylo možno dospět k závěru, že
se Soud vydává na půdu patřící do sféry politiky a že jeho sdělení překračují rámec jeho
soudní pravomoci, která se týká sporu mezi stěžovatelem a státem. V opačném případě – a
tomu jsem také nakloněn – pokyny Soudu vzhledem k jejich zcela evidentně vágnímu obsahu
nelze považovat za závazné. Podle mého názoru v každém případě vyžadují zásah Výboru
ministrů, aniž by jakkoli dodávaly systému na účinnosti (viz, mutatis mutandis, Lukenda proti
Slovinsku, č. 23032/02, 6. října 2005).
Dodal bych, že opatrnost, s jakou Soud uznal, že stát má při stanovení pravidel v tak
problematické oblasti velký prostor pro uvážení, je možná jen předstíraná. Ať už v rámci
posouzení možného smírného urovnání (jako ve věci Broniowski proti Polsku (vyškrtnuto ze
seznamu), č. 31443/96, ESLP 2005-...) nebo vydání stanoviska podle článku 46 odst. 4 a 5
upraveného Protokolem č. 14, Soud by měl tuto opatrnost odložit a říci, aniž by odkazoval na
situaci konkrétního stěžovatele, zda jsou přijatá obecná opatření schopna zabránit do budoucna porušení, či nikoli. Tím poukazuji na podstatu problému, který se zde snažím nadnést,
a na důsledky skutečnosti, že taková sdělení ze strany Soudu jsou přejata do výroku rozsudku,
a tudíž vyžadují „vykonání“.
Na závěr bych rád zdůraznil, že otázky, které jsem vymezil, se týkají pouze povahy a
obsahu výroku „pilotního rozsudku“, který Soud vydal. Mnohem důležitější – ačkoli o tom
není v rozsudku zmínka – je následné odročení všech podobných případů do doby, než bude
obecný problém vyřešen vůči všem osobám ve stejném postavení, jako je stěžovatelka v této
věci. Takové odročení je plně odůvodněné v souladu s principem subsidiarity, který je pro roli
Soudu charakteristický. Připadá mi jako skutečná novinka, která se může ukázat efektivní,
obzvláště proto, že nepodkopává rovnováhu systému vytvořeného Úmluvou, nezpochybňuje
charakteristické funkce soudních orgánů a vyzývá Výbor ministrů k plnění jeho vlastních povinností.

rada evropy evropský soud pro lidská práva velký senát

Transkript

Podobné dokumenty

zde - Liga lidských práv

Upoutávka na pořad Konkurz pro Playboy_rozsudek NSS

KOMUNISTICKÉ PRÁVO V ČESKOSLOVENSKU

zde - LEE

Bulletin advokacie

Ukázka

Souhrny prípadu˚ Evropského soudu pro lidská práva poruchy

stáhnout zde. - Věda kolem nás

česky - OSMD

Ukázka