Lekce 6 - Martin Potůček

Veřejně politický proces.
Fáze vymezování
a uznávání problému
Šestá lekce kursu Veřejná politika
Martin Potůček
O čem bude tato přednáška?
Veřejná politika jako proces
Teorie fází veřejně politického procesu
Fáze vymezování a uznávání problému
Co je to problém?
Co je sociální problém?
Co je veřejně politický problém?
Vymezování veřejně politického problému
Uznávání veřejně politického problému
Teorie nastolování agendy
Veřejná politika jako proces
Veřejná politika je proces záměrného působení na
společenské prostředí.
Na toto prostředí ale působí různí aktéři s různými cíli.
Výzkumníkova i jejich úroveň poznání prostředí je nedostatečná a
míra předvídatelnosti a ovlivnitelnosti společenských jevů je různá.
Veřejná politika nabízí mnoho teorií, které se snaží
vystihnout různé stránky tohoto společenského pohybu
v relevantním kontextu.
Neexistuje jedna všezahrnující a vševysvětlující teorie.
Jednotlivé teorie se v lepším případě doplňují, v horším
si mohou i protiřečit.
Teorie fází veřejně
politického procesu
Jeden z nejstarších a nejpoužívanějších výkladových
rámců.
Průběh procesu veřejné politiky rozdělen do
několika fází (Lasswell 1956).
Hranice mezi nimi je ale poněkud rozmazaná: „Tvorba
a uplatnění veřejné politiky je komplexním interaktivním
procesem bez začátku a konce.“
(Lindblom, Woodhouse 1993, s. 11)
Tento přístup je dnes často kritizován pro svou
„učebnicovost“ (Nakamura 1987).
Fázový model veřejně
politického procesu
Fáze 1:
Vymezování a
uznávání
problému
Fáze 4:
Hodnocení
veřejné
politiky
Fáze 2:
Rozhodování
ve veřejné
politice
Fáze 3:
Implementace
veřejné
politiky
Zdroj: Howlett, M., Ramesh, M.
1995. Upraveno.
Otázka k zamyšlení
Proč je fázový model veřejně
politického cyklu stále užíván?
Jaké jsou jeho přednosti a
slabiny?
Fáze vymezování
a uznávání problému
Než začneme nějaký problém řešit, je dobré jej
nejprve dobře vymezit.
„Analytici veřejné politiky selhávají častěji
proto, že řeší špatný problém, než proto, že
zvolí špatné řešení.“ (Dunn 1988, s. 720)
„Dobře vymezený problém je už
zároveň polovinou jeho řešení“.
Co je to problém?
Problém jako:
rozpor mezi stavem současným a stavem požadovaným
(MacCrimmon a Taylor 1976).
nepřekonatelný rozpor mezi normativním ideálem či aspirací a
současnými či budoucími podmínkami (Hoppe 2002, s. 38).
Aby problém byl skutečně problémem, musejí být splněny ještě
další tři podmínky:
musí být vnímán jako natolik důležitý, že se stává součástí „agendy
problémů“ a podněcuje úvahy o jeho řešení;
je obtížné jej překonat;
je řešitelný - jinak by spadal do kategorie „zbožných přání“
(Veselý 2014).
Co je sociální problém?
2 základní přístupy:
Tradiční sociologie
• Sociální problém je tam, kde
existuje značný rozdíl mezi
ideály společnosti a jejími
skutečnými výsledky.
Moderní
konstruktivismus
• Sociální problém je tam,
kde značný počet lidí věří, že
určité podmínky skutečně
představují problém (Kerbo,
Coleman 2006, s. 363).
Proces zrání a řešení
sociálních problémů
Zdroj: Beztužev-Lada. 1984, upraveno.
Co je veřejně politický
problém?
„Veřejně politické problémy jsou nerealizované potřeby,
hodnoty či příležitosti pro zlepšení, které lze řešit
prostřednictvím veřejných opatření.“ (Dunn 2003, s. 72)
Vztah mezi vnímáním naléhavosti sociálního problému a nastolováním
veřejně politického problému
Sociální problém
…není veřejností vnímán
jako naléhavý
…je veřejností vnímán
jako naléhavý
Bezproblémová situace
…není nastolen
Veřejně politický
problém
…je nastolen
Roste sociální a politické
napětí, které může vyústit
až v krizi
Je nastolen seshora; má
Otevírá se cesta k řešení
malou politickou legitimitu, sociálního problému
řešení bude obtížné
veřejnou politikou, jsou-li
kanály demokratického
zprostředkování zájmů
funkční
Zdroj: Potůček 2015.
Co je veřejně politický
problém?
Sociální problém se stává veřejně
politickým problémem tehdy, kdy s ním
můžeme něco udělat prostřednictvím
nástrojů veřejné politiky.
Příklad:
Dětská obrna byla bez možnosti jejího účinného léčení závažným
problémem zdravotním a sociálním. Veřejně politickým problémem se ale
stala, až když objev účinné vakcíny umožnil účinnou prevenci samotného
jejího vzniku. Zavedení povinného očkování všech dětí v dané populaci
bylo hlavním nástrojem následně realizované veřejné politiky.
(Volně podle Birkland 2006, s. 71 a Veselého 2009, s. 79)
Úkol
Uveďte další příklady
přerodu sociálního
problému do veřejně
politického problému!
Otázka k zamyšlení
Proč se jen těžko nalézá shoda
na tom, co je veřejně politický
problém?
Vymezování veřejně
politického problému
„…záměrný i nezáměrný proces pojmenovávání,
konkretizace a systematizace doposud nesourodých,
rozptýlených či vágně pojmenovaných problémových
situací a obtíží do podoby tvrzení o existenci problému,
který je třeba řešit. Vymezování problému (zde veřejně
politického – pozn. aut.) je tedy proces, kterým jsou
vytvářeny a konstruovány problémy, a to jak na
základě skutečných dat, tak na základě jejich
subjektivního výkladu a interpretace.“
(Veselý 2009, s. 65)
Vymezování veřejně politického
problému - strukturace
Součástí vymezování VP problému bývá i jeho
strukturace, tj. mapování různých aspektů určité
oblasti a perspektiv, z nichž na něj lze nahlížet.
Strukturace často obsahuje i alternativy a nástroje
řešení.
Strukturace problému je vždy do značné míry
subjektivní a odráží tedy realitu tak, jak ji vidí
aktéři (Veselý 2005).
Strukturovanost veřejně
politických problémů
Jistota
opírající se
o relevantní
poznání
Souhlas s korespondujícími
normami a hodnotami
ano
ne
Dobře strukturovaný Středně strukturovaný
problém
problém (prostředky)
ano (například údržba
(například potraty,
silnic)
euthanasie, či volební
právo imigrantů)
Středně
Nestrukturovaný problém
strukturovaný
(například dopravní
přetíženost)
problém (například
ne bezpečnost silničního
provozu)
Zdroj: Veselý (2009) dle Hisschemöller a Hoppe 2001, upraveno.
Uznávání veřejně politického
problému
Od poznaného veřejně politického problému
nevede k jeho uznání jednoduchá, ani přímá cesta.
Politici mnohdy řeší méně naléhavou agendu,
zatímco závažnější veřejně politické problémy
(z hlediska veřejnosti nebo odborníků) zanedbávají
nebo přímo ignorují.
Proč? Odpověď nabízí např.
teorie nastolování agendy.
Teorie nastolování agendy
(the theory of agenda setting)
Podmínky nastolení veřejně politické agendy:
opora v právním systému a ve veřejné správě;
odpovídající organizační struktury ve veřejné správě;
existence advokačních koalic;
dostatečně konfliktní téma na to, aby jej převzal některý z vlivných
aktérů za své.
(Theodoulou 1995, s. 88)
Teorie nastolování agend rozeznává 3 subsystémy:
veřejnost, politika a média.
Všechny tři subsystémy propojuje hustá síť
vztahů, v níž může jakýkoliv pohyb vyvolat
změnu (Dearing, Rogers 1996).
Teorie nastolování agendy
(theory of agenda setting)
Aktéři
veřejné
správy,
politické
strany
Všechny
agendy
Veřejně
politické
agendy
Vládní
agendy
Agendy k
rozhodnutí
Aktéři z
komerčního a
občanského
sektoru,
média
Schéma volně převzato z Birkland 2006.
Literature in English
Birkland, T. A. 2006. „Agenda Setting in Public Policy.“ Pp. 63-78 in F.
Fischer, G. J. Miller, M. S. Sidney (eds.). Handbook of Public Policy Analysis.
New York: Taylor and Francis Group.
Bestužev-Lada, I. V. 1984. Poiskovoje socialnoje prognozirovanije:
perspektyvnyje problemy obščestva. Moskva: Nauka.
Dearing, J. W., E. M. Rogers. 1996. Agenda-Setting. Thousand Oaks,
London, New Delhi: SAGE Publications.
Dunn, W. N. 1988. „Methods of the Second Type: Coping with the
Wilderness of Conventional Policy Analysis.“ Policy Studies Journal. 7 (4):
720-737.
Dunn, W. N. 2003. Public Policy Analysis: An Introduction. Third ed. New
Jersey: Pearson Prentice Hall.
Literature in English
Hisschemöller, R., R. Hoppe. 2001. „Coping with Intractable Controversies:
The Case for Problem Structuring in Policy Design and Analysis.“ Policy
Studies Review Annual 12: 47-52.
Hoppe, R. 2002. „Cultures of Public Policy Problems.“ Journal of Comparative
Policy Analysis 4 (3): 305–326.
Howlett, M., M. Ramesh. 1995. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy
Subsystems. Oxford: Oxford University Press.
Kerbo, H. R., J. W. Coleman. 2006. „Social Problems“. Pp. 362-369 in C. D.
Bryant, D. L. Peck (eds.). 21st Century Sociology: A Reference Handbook.
Vol. 1: Traditional and Core Areas. CA, London: SAGE Publications.
Lasswell, H. D. 1956. The Decision Process: Seven Categories of Functional
Analysis. College Park, Maryland: University of Maryland.
Lindblom, C. E., E. J. Woodhouse. 1993. The Policy-Making Process.
Englewood Cliffs (NJ): Prentice-Hall.
Literature in English
MacCrimmon, K. R., R. N. Taylor. 1976. „Decision Making and Problem
Solving.“ Pp. 1397–1453 in M. D. Dunnette (ed.). Handbook of Industrial and
Organizational Psychology. Chicago: Rand-McNally.
Nakamura, R. 1987. „The Textbook Policy Process and Implementation
Research.“ Policy Studies Review 7 (2): 142-154.
Theodoulou, S. Z. 1995. „Making Public Policy.“ Pp. 86-96 in S. Z. Theodoulou,
M. A. Cahn. Public Policy. Essential Readings. Englewood Cliffs, NJ: Prentice
Hall.
Literatura česky
Kalvas, F. 2009. Nastolování agendy: Role masové a interpersonální komunikace, osobní zkušenosti
a genderu. Vydavatelství Západočeské univerzity.
Kalvas, F., J. Váně, M. Štípková, M. Kreidl, M. 2012. „Rámcování a nastolování agendy: Dva
paralelní procesy v interakci.“ Sociologický časopis 48 (1): 3-37.
McCombs, M. E. 2009. Agenda setting: nastolování agendy – masová média a veřejné mínění.
Praha: Portál.
Potůček, M. a kol. 2005 (reedice 2010). Veřejná politika. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON).
Potůček, M. a kol. 2015. Veřejná politika. Praha: C.H. BECK. Rukopis je prezenčně k dispozici ve
studovně Knihovny společenských věd T. G. Masaryka, Jinonice.
Škodová, M. (ed.). 2008. Agenda-setting: teoretické přístupy. Praha: Sociologický ústav AV ČR.
Veselý, A. 2005. Metody a metodologie vymezení problému. Studie CESES, č. 5. Praha: CESES FSV
UK.
Veselý, A. 2009. Vymezení a strukturace problému ve veřejné politice. Praha: Karolinum.
Veselý, A. 2014. Vymezení veřejně politických problémů. Učební text k veřejné politice. Praha:
Univerzita Karlova. Nepublikovaný rukopis, 5s.
Veselý, A., M. Nekola (eds.). 2007. Analýza a tvorba veřejných politik: přístupy, metody a praxe.
Praha: Sociologické nakladatelství (SLON).