BOOKLET_CZ_84 pages

Obsah
PŘEDMLUVA od J.P. Bondeho
PŘEDMLUVA od G. Häfnera
ÚVOD
2
6
8
Evropa vlád a byrokratů
13
Kapitola 1
Sjednocování Evropy – Společenství ustavené bez občanů
15
Kapitola 2
Politický systém EU – Neproniknutelná síť
33
2.4 Základní práva v EU: Listina základních práv a svobod
34
47
61
64
Kapitola 3
Vládní praxe v EU – výkon moci bez demokratické kontroly
68
Kapitola 4
Nedostatek demokracie v EU – celkový přehled
76
Mehr Demokratie e.V. se představuje
80
Přílohy
Politický program EU Democrats pro demokracii v Evropě
82
2.1 Vnitřní dynamika rozšiřování pravomocí
2.2 Evropské instituce: Síly v nerovnováze
2.3 Přímá demokracie v EU: nízká úroveň evropské participace
PŘEDMLUVA OD J.P.BONDEHO
Democracy International ve spolupráci s EU Democrats vydává tuto
brožuru jako další příspěvek do debaty o Lisabonské smlouvě. Díky této knížce
tak lépe pochopíme, jak se vytváří rozhodnutí v EU. V příloze pak naleznete
krátký seznam požadavků na demokracii v EU, které vypracovali EU
Democrats.
Lisabonská smlouva bude mít dopad na celou společnost. Položil jsem
dotaz francouzskému prezidentu Sarkozymu a mnoha vládním expertům, zda
by mi mohli dát příklad jediné vnitřní politiky, která by nebyla Smlouvou dotknuta.
Slíbil jsem láhev dobrého červeného komukoli, kdo by mi takovou oblast mohl
ukázat. Nikdo se této nabídky neujal. Slíbil jsem dále láhev vína komukoli, kdo
mi bude moci dát jediný příklad zákona, který by prošel původně navrženou
Ústavou pro Evropu a nikoli Lisabonskou smlouvou. Nikdo se neujal ani této
nabídky.
Mezi původním návrhem textu Ústavy pro Evropu, která byla dvakrát
zamítnuta v referendu ve Francii a v Nizozemí v létě 2005, a pozměněným
textem Lisabonské smlouvy, která byla zamítnuta v irskými voliči v létě 2008,
malé rozdíly existují. Obě smlouvy jsou však převažujícím způsobem stejné.
Neměli bychom v této souvislosti opomenout dopis německé kancléřky
Merkelové z roku 2007, ve kterém se ptá hlavních politických představitelů
členských států EU, zda by nevadilo, kdyby byl uchován stejný návrh Smlouvy,
která již byla dvakrát zamítnuta. Návrh byl pouze přejmenován a lehce
pozměněn, aby byl posléze představen jako nadálé platný, a to i přes trojí
zamítnutí ve všelidovém hlasování. Po ratifikaci nebude existovat žádná politická
oblast, které by se tento návrh netýkal.
Další otázkou je, zda budou politici a soudci využívat možnosti, které
Smlouva nabízí. Nebude to však jen na politicích. Občané a společnosti také
mohou přinést případ k Evropskému soudnímu dvoru. K dnešnímu dni známe
případ 47 německých občanů, kteří v únoru 2008 vznesli námitku k Výboru pro
lidská práva Organizace spojených národů, ve kterém požadují návrat
předválečného majetku zabaveného v Sudetech v důsledku aplikace
Benešových dekretů – a podle českého právního experta Václava Pavlíčka mají
velkou šanci na úspěch.
-2-
Doktor Pavlíček poukázal na to, že Česká republika by mohla mít
problém, kdyby se rozhodla bránit majetko-právnímu vyrovnání s předválečnými
německými vlastníky, a to z důvodu platnosti principu právní rovnosti všech
občanů EU. Má pravdu, nebo se mýlí?
Na základě současných smluv se lze dohadovat, že vyrovnání po 2.
světové válce je zcela mimo současnou agendu EU. Evropským institucím nikdo
nedal tu moc změnit evropské učebnice dějepisu. To může být pravda, pokud
EU působí v omezené součinnosti napříč svrchovanými státy. Lisabonská
smlouva a evropská ústava, kterou začleňuje, a dále Evropský soudní dvůr
nebudou akceptovat takové omezení moci. Evropští soudci se podívají do
Lisabonské smlouvy, ve které najdou dobré argumenty, proč jednat
s německými občany stejně jako s českými občany v záležitosti majetku
znárodněného po 2. světové válce. Jak by toto bylo možné?
Zaprvé, Lisabonská smlouva zakládá nový princip rovnosti mezi občany
EU. Zadruhé, Lisabonská smlouva zakládá nové a plnohodnotné „dodatečné“
občanství EU, které bude mít převahu nad státním občanstvím každého občana
v případě soudních sporů. Zatřetí, Lisabonská smlouva zahrnuje Listinu
základních práv EU jako integrální součást, která bude mít stejnou právní sílu
jako vlastní smluvní části Smlouvy. Listina ustanovuje práva evropských občanů
a bude právně vynutitelná. Listina zahrnuje také právo každého občana EU na
stejné zacházení na základě státního občanství nebo národnosti. Pravidla, která
z toho vyplývají, protiřečí české praxi navrácení majetku pouze některým
občanům a nikoli všem.
Všechny tyto body dohromady znamenají, že poválečné Benešovy
dekrety mohou být znovu otevřeny v právním sporu před Evropským soudním
dvorem v Lucemburku, a já si nepřeji, aby česká vláda prohrála tuto výzvu.
Evropský soudní dvůr by rozhodoval na základě výše zmíněných principů
a uznal Němcům stejná práva jako Čechům, neboť po ratifikaci Lisabonské
smlouvy budou pokládáni shodně za evropské občany. Co budou na takovém
rozhodnutí Češi moci změnit?
Zaprvé, Češi nemohou moci ignorovat rozhodnutí soudu. Smlouvy je
zavazují přijmout rozsudky Evropského soudního dvora. Pokud se rozhodnou
neposlechnout, česká vláda bude muset platit Evropskému soudu denní penále,
dokud nebude rozsudek přijat. Jakmile Lisabonská smlouva vstoupí v platnost,
zvolení poslanci a senátoři Parlamentu ČR nebudou moci v této záležitosti
udělat nic, i když budou všichni souhlasit. Český Ústavní soud nebude moci nic
-3-
udělat, i když budou všichni soudci souhlasit. Čeští poslanci Evropského
parlamentu budou moci diskutovat o záležitosti se svými kolegy, ale to nemůže
nic změnit. Voliči v České republice budou moci hlasovat ve volbách a změnit
složení jejich národního parlamentu a vlády, ale ve vztahu k této záležitosti se nic
nezmění. Mohlo by se uspořádat referendum, ale to by také nic nezměnilo.
Česká demokracie prostě nebude schopna zvrátit výsledek v této citlivé kauze
tak, jak by si čeští voliči přáli.
Skutečná evropská demokracie ještě neexistuje a Lisabonská smlouva ji
neustaví, nemůže tedy sloužit českým voličům, pokud budou chtít zvláštní
změnu ve Smlouvě, nebo, jako v tomto případě, se budou chtít změny
vyvarovat. Chtěl bych navrhnout Parlamentu ČR, české vládě a českému
Ústavnímu soudu, aby při svém rozhodování přihlédli právních expertů
z různých zemí a pečlivě pročetli právní paměti, dříve než se zavážou
k jakémukoli rozhodnutí. Může to být také šance jak zachránit demokracii
v Evropě.
První otázka, kterou si položíme, když vidíme novou konstituci nebo
smlouvu, je jednoduchá: co to bude znamenat pro mě jako pro voliče?
Lisabonská smlouva zruší stávající Evropské společenství a založí to, co
lze nazvat podstatně novou Evropskou unií. Tato Unie bude typem
nadnárodního federálního státu s ústavou nadřazenou ústavám jednotlivých
členských států.
V po-lisabonské EU budou volby, ale nebudeme schopni prosadit žádnou
základní změnu. Budeme mít Evropskou komisi, která nebude komisí, ale
nevolenou vládou mající monopol navrhovat evropské zákony nebo
pozměňovací návrhy těchto zákonů. Bude zde Rada ministrů, která bude spíše
parlamentem než shromážděním poradců. O evropských zákonech bude
rozhodovat ve spolupráci s Komisí. Pak je zde Evropský parlament, který je
mnohem spíše shromážděním poradců, protože ti jsou sice schopni dát dobrou
radu, ale méně uschopněni jsou při schvalování a přijímání zákonů. Vliv
Evropského parlamentu rostl během několika let, ale i po schválení Lisabonské
smlouvy budou moci zvolení zástupci lidu pouze předkládat pozměňovací
návrhy dále nevolené Komisi a Evropské radě k rozhodování. Na rozdíl od
každého jiného parlamentu nemůže Evropský parlament navrhovat zákony.
Může pouze blokovat zákony, které jsou navrženy ostatními, způsobem těžko
dosažitelné a zřídka využívané absolutní většiny jejích členů. Nakonec je zde
-4-
Evropský soudní dvůr, který je mnohem víc zákonodárcem, strůjcem politik a
tvůrcem ústavy než soudní dvory, které máme v členských státech.
V EU neexistuje žádná dělba moci, tak jak je vyžadována v řádně
demokratických státech podle Montesquieovy klasické koncepce. Lisabonská
Evropská ústava vypadá spíše jako myšlenka Machiavelliho Vladaře, která klade
panovníkovi do rukou velký podíl moci. Ratifikace probíhá i přes vůli české
populace, kde 53% obyvatel Lisabonskou smlouvu odmítlo (výzkum veřejného
mínění, STEM VII/2008). Odhaduji, že toto procento by bylo větší, kdyby lidé
znali detaily Smlouvy.
EU je s Lisabonskou smlouvou Unií, která trpí zásadním nedostatkem
demokracie nejen z hlediska struktury jejího fungování, ale také v samotné
politické materii. Pro ilustraci uvádím následující dva příklady: Evropská rada
bude moci rozhodovat o politických záležitostech v rámci tzv. přechodové
klauzule kvalifikovanou většinou, bez nutnosti ratifikace národním parlamentem.
Zadruhé, od roku 2014 se podstatným způsobem zeslabí hlasovací síla
populačně menších zemí v rámci hlasování kvalifikovanou většinou.
Autorům z Mehr Demoratie e.V. patří dík za prvotřídní práci, díky které
můžeme vědět víc o ošidných detailech evropské scény.
Vřele všem doporučuji tuto brožuru. Pokud budete chtít vědět podrobnější
informace o právních opatřeních, můžete se obrátit na pomůcku Lisabonská
smlouva: příručka uživatele (Reader-friendly Edition of the Lisbon Treaty), která
je dostupná na www.euabc.com.
Jens-Peter Bonde
Předseda EU Democrats
20. září 2008
Jens Peter Bonde je předsedou EU Democrats, politické strany Evropského
parlamentu a autorem 60 knih o evropské integraci. Vydává www.bonde.com a
www.euabc.com.
-5-
PŘEDMLUVA OD G.HÄFNERA
NE Evropě bez nás!
Demokratizace Evropy je v poslední době aktuálním tématem debat, které
mohou mít nedozírné následky. Téma demokratizace se v diskuzích o
uspořádání Evropy objevovalo od počátku, ale nikdy se nezahrnovalo také
přímou účast občanů. Můžeme tedy očekávat dobrý konec? Spíše ne. Víme
totiž, že mezi požadavky evropských občanů a politickými debatami na nejvyšší
úrovni existuje hluboká propast, a jedinými nástroji v této jinak jednostranné
komunikaci jsou elektronická média.
Hovoříme zde o Evropě. Hovoříme tedy o evropských občanech, o nás,
našich životech a budoucnosti. A hovoříme také o budoucnosti demokracie, o
možnosti stát se účastníkem politické debaty a utvářet budoucí podmínky
našeho života a životů lidí kolem nás. Idea společné Evropy je vynikající
myšlenka; myšlenka Evropy bez hranic, užší spolupráce a trvalého míru. Plně
tuto myšlenku sdílíme, stejně jako přesvědčení, že otázky klimatických změn,
ochrany světových moří a oceánů, odpadu vedeného do moří a vybíjení života
pod hladinou by měly být sdíleny mezi národy, stejně jako hledání odpovědí na
tyto otázky. Jedním z cílů spojené Evropy by mělo být představit jednotný názor
v této debatě a přispět k hledání řešení právoplatným a dostatečně silným
hlasem. Toto je však pouze jedna strana mince procesu evropské integrace, kde
druhá strana je přinejmenším stejně významná: týká se současného a
budoucího uspořádání Evropy, rozhodovacích procesů a míry závaznosti
rozhodnutí pro evropské občany a legislativu národních států-jinými slovy debaty
o struktuře, uspořádání a budoucnosti Evropské unie. Hovoříme zkrátka o
demokracii.
Demokracie je vzácný statek. Generace otců za ni bojovali, za sen o
demokracii, který se neodehrával nikde jinde než v jejich v srdcích. Můžeme sny
předchůdců smést ze stolu bez nejmenší výčitky? V SRN, a nejenom tam, se již
na základní demokratické principy začalo zapomínat. Přesto nikdo nic neříká.
Jak je to možné?
-6-
Postupný úpadek demokracie má mnoho příčin, z nichž některé lze nalézt
přímo v sociálním a politickém systému státu, další jsou důsledkem převahy
světových hospodářských trendů nad domácí politikou. Ale dosud
nejdramatičtější pozbývání demokratického uspořádání je, domníváme se,
důsledkem současné evropské konstituce.
Politika na nerovné půdě
Politický herní prostor mezi Bruselem a Berlínem nebo mezi Bruselem a
Prahou zdaleka není bezpečná rovina, ale prudký svah, který se pozvolna
naklání směrem k EU, a kdysi volné pole politické působnosti se zvolna stáčí
stejným směrem. Základní politické pravomoci a demokratická práva se
sesouvají jako sníh padá ze střechy dolů.
Evropské rozhodovací procedury nejsou dostatečně demokratické a
občané jim mohou sotva rozumět. Lidé budou sotva nadšeně sledovat něco,
čemu nerozumí. Problém je zcela zřejmý – schválené zákony jsou závazné pro
členské státy a jejich občany, ale nejsou vázány demokratickým principem,
kterým je svrchovanost lidu a právo na sebeurčení. Pravdou zůstává, že
každých pět let máme volby do Evropského parlamentu. Zástupci lidu v EP však
postrádají zákonodárnou pravomoc. Nemohou podávat návrhy právních
opatření. Připravuje je výlučně Evropská komise a Rada ministrů. Evropský
parlament nemá zákonodárnou iniciativu v žádném možném případě, plně ji
přebírají představitelé národních vlád a úředníci, tedy výkonná moc. To
znamená, že nejenom princip demokracie, ale také ideální rozdělení moci v EU
je ohroženo. Návrh Smlouvy o Ústavě na tomto stavu nic nemění.
Je to jediné možné řešení? Nelze jít jinou cestou? Věříme, že ano.
Evropská unie není dosud jednotným státním celkem, ale z tohoto důvodu se
nesmí stát oblastí sešněrovanou pravidly sestavenými bez ohledu na tradici a
nároky demokratického ducha.
Gerald Häfner
Mluvčí Mehr Demokratie e.V.
-7-
ÚVOD
O demokracii se běžně mluví jako o jedné ze základních hodnot Evropské
unie, přesto jsme dosud nepozorovali žádné mimořádné úsilí učinit evropské
instituce demokratičtějšími.
Myšlenka demokratické Evropy stojí na propojení různých politických
tradic a systémů jednotlivých národních států. V současné době se v rámci
Evropské unie neodehrává žádná veřejná debata nebo fórum, které by se
explicitně a záměrně týkaly tohoto problému. Stejně neexistuje ani žádná
politická strana, která by explicitně vyjadřovala stávající potřeby a zájmy
prostřednictvím svého evropského politického programu, a neexistuje ani vláda,
která by byla vázána vůli lidu a aktivně podporovala jeho účast v politickém
rozhodování.
Evropský systém jako takový selhává v otázce aktivní propagace sebe
sama jako demokratického svazku, a je tedy přinejmenším částečně
spoluodpovědný za to, že jeho oblíbenost je mizivá. Proto se v této publikaci
soustřeďujeme na téma demokratizace politického systému a procesu
politického sjednocení.
Nejčastější argumenty proti nutnosti demokratizace EU
Často můžeme slyšet, že evropské státy jsou demokratické jako takové a
že to již je dostatečnou zárukou demokracie v Evropě. Zpráva v pozadí zní asi
takto: „Ale my už tady přece demokracii máme, tak čeho se bát?“
Tento argument ignoruje základní fakt, že evropský politický systém
podstatně zeslabuje demokracii v národních státech, jak dále ukáže naše kritika.
Přehlíží mimo jiné také to, že demokratické uspořádání v samotný národních
státech není dostatečně přehledné.
1. Protože vládnoucí strany ve většině demokratických států mají většinu
v dolní komoře parlamentu, sněmovnu nelze brát jako dostatečně silného
protihráče exekutivní moci. Poslanci, kteří jsou často podle hlavního ústavního
zákona odpovědni za své rozhodování voličům, jsou ve skutečnosti vězni
svědomí a formují svá rozhodnutí podle přání vedení strany. Tímto výkonná a
zákonodárná moc jednají prakticky ruku v ruce. Mimo to jsou zde neprůhledné
-8-
rozhodovací procedury na ni napojená hustá síť expertů. Politická rozhodnutí
jsou rozhodnutím nikoli parlamentu, ale byrokratů a zástupců zájmových skupin.
Nadto je v takřka všech politických zemích nedostatek příležitostí, aby se občané
mohli zúčastnit rozhodovacích politických procesů.
2. Evropská Unie je novou politickou entitou, organizací „sui generis“. Tato
entita netvoří stát ani federaci států, a nemůže být proto posuzována běžnými
demokratickými měřítky. Jinými slovy tento argument nabádá k tomu, že o
Evropské unii nemusíme pochybovat. Lidem ve shodě s touto logikou musí
k ospravedlnění jejich činnosti stačit, že pracují ve prospěch nového vládního a
organizačního systému, kde pro jeho novost demokracie netřeba.
3. Třetí argument je povícero hnidopišský. Existenci EU ospravedlňují
(podle zásady tzv. „legitimity z výstupu“, output legitimity) přímé efekty její
existence pro občany. V Evropě se jedná o růst domácích ekonomik v důsledku
jednotného trhu, levnější lety nebo studentské výměnné programy. Podle tohoto
konceptu platí, že cokoli, co zajišťuje blaho občanů, je demokratické. Tyto kladné
efekty mají jakožto argumenty ospravedlňující způsob užití moci jen malou
demokratickou hodnotu. Demokracie znamená, že sami lidé určují, co je pro ně
významné a že konsensus o všeobecném blahu je výsledkem široké veřejné
debaty. Přednost má však myšlenka, že veřejného blaha bude dosaženo
politickým rozhodnutím několika málo jedinců. Sotva můžeme potom takto
vedený rozhodovací proces popsat jako „demokratický“.
K útoku na demokratické principy, který jsou postaven na axiomu
„dobrého vládnutí“, se přidružuje dosud neodhalený útok na demokracii jako
takovou. Demokratické procedury jsou opakovaně popisovány jako příliš pomalé
a těžkopádné na to, aby abychom mohli správu veřejných věcí vykonávat
efektivně. „Dobrým vládnutím“ se rozumí samotný průběh vládnutí a příprava
rozhodnutí, které by měly být realizovány bez zbytečných průtahů nebo třenic.
Demokratický proces je stigmatizován jako „nevýkonný“, „náročný na čas“.
Jmenovitě je to také proto, že návrhy zákonů mohou být zamítnuty nebo
pozměněny dle vůle lidu - což může být v očích vlády chápáno jako „rozvolnění
politiky“. Toto je podle našeho názoru nesprávné zhodnocení pravé podstaty
demokracie. Koncept všeobecného blaha lze vyjádřit pouze prostřednictvím
veřejné debaty. Dobrou vládu lze tedy ocenit pouze na základě toho, jak zřetelně
dbá během svého rozhodování na přání a vůli lidu. Byrokracie, která je funkční,
ale postrádá vnitřní náboj nebo odvahu ke otevřené debatě o sporných
-9-
otázkách, je byrokracií, která pouze reálně vykonává rozhodnutí, již bylo
dosaženo za zavřenými dveřmi.
„Účinnost“ není nicméně cíl pouze rychlého utváření rozhodnutí, je to také
cíl jejich úspěšné a nekomplikované implementace. Účinnost zajišťuje pouze
zpětná vazba, kterou jsou přání občanů. Jen pak existuje jistá pravděpodobnost,
že potřeby a zájmy co největšího počtu obyvatel budou předmětem evropské
politiky a že výsledky této politiky budou bez debat přijaty širokou většinou.
Pokud budeme uvažovat, že apriorní vědění toho, co je „dobré“ a co je
„správné“ - a arogantní prosazování této maximy - nejsou možné, potom jsou
demokratické procesy vysoce účinné, protože představují jedinou cestu, jak
dospět k řešení, které by bylo prospěšné pro každého.
Všechny tři argumenty, které jsme představili v předchozím textu, jsou
argumenty proti demokratizaci EU. Cílem je zakonzervovat současný stav
vládnutí v současnosti a uchovat daný status quo. Demokratizace, pokud ji
budeme zkoumat prizmatem byrokratické efektivity, se nezdá pouze
nadbytečná, ale dokonce stěží možná. Uvažujeme častěji o formě již
nastaveného systému, než abychom diskutovali, jak demokracie vlastně vypadá
a jaké jsou rozlišující znaky demokratického vládnutí.
Evropská unie a demokratická struktura
Demokracii chápeme jako čistě statický vládní systém, který, abychom jej
mohli označit jako demokratický, musí splňovat jistá kritéria.
V demokratickém systému neuvažujeme nejprve o vládní struktuře. Tyto
úvahy jsou ponechány stranou. Demokracie je především o lidech. Každý má
stejné právo účastnit se procesu utváření politiky, proto by měl mít také možnost
aktivně se účastnit procesu hledání všeobecného konsensu. Blaha všech nelze
dosáhnout za podmínky, že průběh politického procesu bude ovlivňován
několika málo členy politické elity. Demokracie vyžaduje mimořádně živou a
plodnou občanskou debatu. Jedině tímto způsobem lze tvůrčím způsobem
zajistit utváření evropské politiky.
Občanská participace je základem demokratického systému, a podle toho
je třeba hlídat strukturu politického systému tak, aby měl ve své vždy kontakt
s realitou. Nemůžeme tedy očekávat, že se objeví předem připravená struktura
typu one-size-fits-all, kterou bude možné aplikovat bezhlavě na vše. Pro EU to
znamená, že je třeba ustavit dostatečně demokratické formy vládnutí, které by
- 10 -
posilovaly demokratické principy, a že je dále třeba posilovat občanskou
participaci. V praxi je nicméně obtížné naplnit požadavek rovnosti. Musíme si
spíše položit otázku, jaké další požadavky je třeba splnit, abychom splnili nároky,
které ukládá princip demokratického spravování věcí. Na tuto otázku podle
našeho názoru nejlépe odpovídá americký politolog Robert Dahl1:
1. Občanská participace v politickém procesu: Podle Dahla by měl každý
člen mít příležitost sdělit své stanovisko k dané otázce ještě předtím, než
je učiněno příslušné politické rozhodnutí.
2. Rovné hlasování: V momentě hlasování by měli mít všichni účastníci
stejnou příležitost hlasovat a všechny hlasy by měly mít stejnou váhu.
3. Chápající porozumění: Možnost přístupu k informacím o politických
alternativách a důsledcích politického řešení by měla být stejná pro
všechny členy politického společenství.
4. Kontrola politického programu: Všichni členové politického společenství by
měli rozhodovat společně o tom, které otázky by měly být předmětem
politické agendy. Podle tohoto kritéria by demokratický proces nebyl nikdy
ukončen. Jakákoli záležitost se může opakovaně stát politickou materií.
5. Právoplatní voliči: Právoplatnými voliči politického společenství by měli být
všichni občané s trvalým pobytem a požívat tak všech práv, která jsou
uvedena v předchozích čtyřech kritériích. Mnoha obhájcům demokracie
se tento princip stá nepřijatelný.
Na základě těchto pěti politických principů2 můžeme vidět, že skutečným
jádrem demokratického uspořádání jsou občané. Pouze oni mají právo
vykonávat moc a rozhodovat o tom, jakým způsobem bude politická moc
vykonána. Mohli bychom tedy říci, že lid je v demokratickém společenství
svrchovaných vládcem.
Právo suverenity lidu zůstává nedotknutelné, i když je výkon moci
přenesen na zastupitele (zastupitelská demokracie). Občanům musí být
umožněno zpochybnit hlasování svého zástupce a vznést proti jeho politickému
rozhodování námitku. Legitimita výkonu moci se opírá o souhlas většiny.
1
Dahl, Robert A. (1998): On Democracy. New Haven/London, str. 37 a další
V rámci naší kritiky se dále soustředíme na první čtyři principy. Pátý princip také považujeme za podstatný
znak demokracie, který se týká otázky evropského občanství a podmínek nutných k nabytí statusu právoplatného
voliče pro občany EU, kteří nejsou přihlášeni k pobytu v regionu, kde zrovna pobývají. K této problematice
bychom se chtěli vrátit v příštích verzích této brožury.
2
- 11 -
Požadavek přímé demokracie je důsledkem uplatnění práva lidu na sebeurčení,
stejně tak jako systém vlády, která všech 5 výše citovaných principů měla jako
svou prioritu, a tak by svazovala politiku s vůlí lidu.
V demokraticky spravovaném společenství musí být ve shodě s těmito
principy ustavena a sledována určitá pravidla. Pro úspěšnou demokratizaci
vládního systému bychom měli požadovat následující:
Abychom mohli zajistit principy občanské participace, je třeba umožnit
možnost občanů přímo kontrolovat politickou agendu: kontrolu politických
seskupení a dohlížení nad obsahem a rozhodovacím procesem. Základní
podmínky této kontroly jsou: přehled o tom, kteří zástupci jsou odpovědni za
politické rozhodnutí (princip responsivity). Další podmínkou je přímý
demokratický proces legitimizační vazby: zákonodárci a vlády musí být volitelní a
vystaveni možnosti být odvoláni ze své funkce. Během legislativního období
potom musí brát v potaz vůli lidu.
Kontrolou politického programu rozumíme, aby byly politické programy
orientované na příští dění, politická rozhodnutí vratná, občané plně informováni,
to vše v plně transparentním systému. Transparentností rozumíme otevřenost
rozhodovacího procesu, přístup k dokumentům a srozumitelnost politických
struktur a procesů. Abychom zaručili, že politická moc neporoste na úkor
politické moci občanů, je třeba zajistit přesné rozdělení mocí na moc
zákonodárnou, výkonnou a soudní, dále politickou rovnoprávnost komunit,
regionů a jednotlivých členských států EU. Kontrolní systém institucí musí být
v rovnováze s dělbou moci.
Druhá odpověď na otázku, jak lze zajistit právo lidu na sebeurčení, je
účinná ochrana a zajištění základních práv pro všechny členy politického
sdružení. Tato práva jsou jakožto nezpochybnitelný znak demokratického státu
jsou součástí právního systému. Ochrana základních práv je podmínkou
demokratického společenství.
K současné situaci demokracie v Evropě bychom se chtěli vyjádřit
prostřednictvím této brožury. Pokusíme se poukázat na místa, kde chybí
dostatečně demokratický způsob vládnutí, a ukázat tak na nebezpečí, které
proto plyne pro evropský proces sjednocení. Naši kritiku provedeme podél
hlavních bodů výše popsaného chápání demokracie, ve kterém je na první
místo postaven občan EU.
- 12 -
Evropa vlád a byrokratů
V úvodu kritiky demokracie v Evropské Unii je vhodné připomenout, že
EU a ještě dříve Evropské společenství (ES) byly od svého založení před 50 lety
vždy koncipovány jako projekty elity. Otázka demokracie v EU je tedy otázkou
fundamentální a nikoli marginálním dočasným nedostatkem.
Nedostatek demokratických procedur a institucí bylo možné tolerovat,
dokud byl prvotní vliv ES na každodenní život občanů velmi omezený. Vzhledem
k neustále se zrychlujícímu procesu evropské integrace a přenosu politické
zodpovědnosti v otázce takřka všezahrnujících politických témat na instituce EU
již není možné tento základní nedostatek nadále tolerovat. Z dlouhodobého
hlediska nedostatek demokracie narušuje důvěru v EU, a tudíž zpochybňuje
oprávněnost její existence. Nelze se spoléhat ani na fakt, že existence EU je
oficiálně legitimizována vládními ustanoveními vlád národních států. Skutečná
legitimita politické unie se zakládá na zákonem staveném souhlasu jejích
občanů. Fungující demokracie je nutnou podmínkou tohoto právního aktu.
Zásadní demokratický deficit v rámci rozhodovacích procesů EU nutně
neznamená, že musíme EU a politickou scénu apriori soudit negativně.
Znamená to pouze, že občané jsou závislí na dobré vůli vlád a institucí EU a
jejich moc ovlivnit politiku je mizivá. Do této konstelace je třeba zařadit
oligarchické tendence, protože legislativní proces na úrovni EU je politikou
provozovanou „shora“, teda bez skutečné možnosti intervence. Evropa, ve které
žijeme nyní, je spíše Evropou národních vlád a proevropských byrokratů.
V první části tohoto spisu provedeme důkladnou kritiku současné situace.
Jsme přesvědčeni, že politika bez možnosti občanské participace není
ospravedlnitelná, přestože se formálně zdá být legitimní. Naše celkové
zhodnocení bude probíhat následujícím způsobem: budeme sledovat, jak
politická unie EU srůstá a neustále obnovuje sebe samu, jak se formují struktury
manifestace politické moci a jakým způsobem je uskutečňována politická moc.
Bude zcela zřejmé, že účast občanů je nyní vyloučena z rozhodovacího
procesu. V průběhu této kritiky tedy objasníme problematiku nedostatku
demokracie v EU, průběh a příčiny.
- 13 -
Naše kritika se vztahuje na ty Smlouvy EU a novely těchto smluv, které
jsou zahrnuty v právním spise známém jako Lisabonská smlouva. „Pravidla“ EU
jsou obsaženy ve dvou smlouvách: Smlouvě o založení Evropského
společenství (Smlouva o ES, jedna ze dvou tzv. Římských smluv) a ve Smlouvě
o Evropské Unii (Smlouva o EU, tzv. Maastrichtská smlouva). Smlouva o EU
rozšiřuje regulace obsažené v Smlouvě o ES a vnáší do procesu evropské
integrace nová ustanovení, která upevňují politickou jednotu zúčastněných zemí.
Smlouva o EU a na ni napojená Smlouva o ES byly od okamžiku svého
schválení opakovaně revidovány. Smlouvy byly pojmenovány podle města, kde
o nich bylo rozhodnuto. Na Maastrichtskou smlouvu tímto navazuje „Smlouva
z Amsterodamu“ a „Smlouva z Nice“ a nyní také tzv. Reformní Smlouva alias
„Lisabonská smlouva“.
Konsolidované znění Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o
Evropské unii a Smlouvu o fungování Evropské unie, má nahradit „Smlouvu
zakládající Evropské společenství“, zmíněnou výše v tomto textu.
Všechny citace obsažené v originále této brožury se odkazují na
konsolidovanou verzi Lisabonské smlouvy č.6655/1/08 z 30. dubna 20083.
Všechny citace české verze se odkazují na konsolidovanou verzi
Lisabonské smlouvy v českém jazyce, č. 2008/C 115/01 z 9. 5. 20084.
3
4
http://consilium.europa.eu
http://consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=1296&lang=EN&mode=g
- 14 -
Kapitola 1
Sjednocování Evropy- Společenství ustavené bez občanů
Proces sjednocování Evropy se počíná rokem 1951, kdy vzniklo Evropské
společenství uhlí a oceli s cílem, založené s cílem sjednotit spolupráci
zakládajících států Belgie, Německa, Francie, Itálie, Lucemburska a Nizozemí.
V roce 1993 byla Maastrichtskou smlouvou pozměněna ekonomická spolupráce
evropských států v politický celek. Unie od tohoto okamžiku v rámci nově
přijímaných smluv upevňuje své postavení směrem dovnitř i navenek a výrazně
rozšiřuje své území, především do východních částí Evropy5. Právním základem
Unie jsou smlouvy schválené jednotlivými členskými státy, např. Maastrichtská
smlouva, nebo Lisabonská smlouva navržená v r. 2007.
V těchto smlouvách se členské země do určité míry vzdávají své
suverenity ve prospěch EU, a to pouze na základě přijatých a odsouhlasených
smluv. Smlouvy ve své podstatě regulují dvě hlavní oblasti: národní politiky
(např. měnová, sociální atd.), které mají být co do své autonomie postoupeny
EU, a výkonné instituce EU, které spravují původně plně národní politiky na
evropské úrovni. Tímto způsobem je vytvářen rámec ne nepodobný politické
ústavě, kterou lze nalézt jako hlavní dokument ve všech členských státech.
S rostoucí mírou autority EU ve vztahu k jednotlivým členským státům a
rostoucím počtem regulovaných evropských politik se evropské smlouvy
nápadně více podobají ústavám.
Tvorba ústavy nebo jmenovitě smluv podobných ústavě zasahuje samé
základy demokracie, kterou chápeme jako politickou svobodu být dobrovolně
součástí politického sdružení a právo ovlivňovat podobu základních článků
smluv. Přesně v tomto bodě proces sjednocování evropského prostoru selhává,
a to od svého založení a nyní nově ve formě Lisabonské smlouvy.
Systematické vyloučení občanů z rozhodovacích procesů týkajících se
schvalování Smluv je důkazem nedostatečné politické kultury, kterou by se jinak
demokraticky vedené procedury schvalování měly vyznačovat. Dokonce ani
zdánlivě demokratická setkání (únor 2002-červenec 2003), které vyústily v tzv.
„Ústavní návrh“, nelze brát jako příklad kroku směrem k fungující demokracii.
5
Historie evropské integrace podrobněji Bernard Brunn: The European Unification from 1945 to this day,
Federal Agency for Civic Education 2004
- 15 -
Evropské smlouvy: Základní principy EU bez účasti občanů
Ústřední otázkou, kterou je třeba si položit ve vztahu k politickému celku
EU, je, zdali a do jaké míry je lid, který je subjektem právních aktů EU, oprávněn
účastnit se přípravy a rozhodování o základních pravidlech. Měli by občané EU
být zmocněni rozhodovat o společných smlouvách?
Na tuto otázku se nabízí dvě protikladné odpovědi: jedna pochází od samotných
občanů, kteří požadují více participace6. Druhá, výsledek dosavadní politické
reality, zní jasně: NE!
Národní parlamenty a občané jsou vyloučeni z vyjednávání o
Smlouvách
Demokratický deficit v procesu utváření dohod plyne ze způsobu, kterým
se realizuje suverenita lidu. Politické základy Unie spočívají v Mezivládním
smluvním usnesení. Tato usnesení o Smlouvách jsou přes své dalekosáhlé
důsledky ve všech politických oblastech součástí zahraniční politiky. Národní
vlády jsou za ně tedy zodpovědné a rozhodují, které politické oblasti mají být
Smlouvami regulovány a jaký je účel těchto regulí. Vlády nakonec podepíší
Smlouvu a postoupí ji vnitrostátnímu parlamentu ke schválení.
V tomto procesu je suverenita lidu, která se v demokratickém uspořádání
zakládá na přímé účasti občanů, sledována pouze teoreticky. Ani samotní
občané, ani jimi zvolení političtí zástupci nejsou přímo zahrnuti ve Smluvních
vyjednáváních. Pouze v několika evropských zemích je hotová Smlouva
předložena občanům ve všelidovém hlasování. Ratifikaci evropských smluv tedy
většinou zajišťují vnitrostátní parlamenty.
Debaty o obsahu evropských smluv se odehrávají za zavřenými dveřmi –
takový způsob vyjednávání nelze prohlásit za transparentní a nelze tak ani
iniciovat kritickou debatu, která by přinejmenším otevřela prostor názorům
odlišným od běžných politických stanovisek. Systém per se neumožňuje
občanům stanovovat podmínky, které posléze přímo ovlivňují jejich každodenní
život. Demokratický zákonodárný proces se zakládá na občanské spoluúčasti při
6
Dokladem tohoto tvrzení jsou výzkumy veřejného mínění v Německu (agentura FORSA), ve Velké Británii
také roste veřejný zájem na politické účasti (www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,507130,00.html). Podobné
názory lze slyšet po celé Evropě.
- 16 -
formování obsahu a skrze konsensus dosažený hlasováním. Občané jsou
nakonec prostřednictvím státu legitimně vázáni povinnostmi uloženými
evropskými smlouvami. Lze tedy konstatovat, že evropské smlouvy nejsou na
demokratické bázi dostatečně zákonné – právo lidu na sebeurčení a žitá - živá
demokracie naprosto nejsou brány v potaz.
Nejvýznamnější argument ospravedlňující dosavadní zákonodárný proces
EU se opírá o tvrzení, že smlouvy jsou předkládány ke schválení parlamentu,
který vzešel ze suverénního lidového hlasování. Tento argument však zaprvé
neuvažuje, že v průběhu vypracovávání Smluv o ústavě měla být brána v potaz
demokratická volba občanů, která je nutná pro legitimitu procesu. Zadruhé
ponechává tento argument stranou rostoucí požadavek participace, ačkoli za
participaci lze považovat zastoupení na parlamentní úrovni. Za třetí, argument
ignoruje fakt, že národní parlament je pouze do určité míry oprávněn skutečně
rozhodovat a hlasovat o Smlouvách.
Toto omezení má opět své důvody. Mezivládní charakter smluv ze své
podstaty neumožňuje parlamentu jednat zcela svobodně. Parlament má
možnost zamítnout výslednou smlouvu, ale nemůže pozměnit některé její části,
tak jak je to možné v případě schvalování zákonů. Protože parlament nemá
možnost zúčastnit se vypracovávání Smluv, je jediným možným vyústěním
situace odsouhlasení nebo zamítnutí Smlouvy. Tímto způsobem parlament
pozbývá své schopnosti operativního rozhodování, protože zamítnutím jsou
automaticky shozeny ze stolu i ty části Smlouvy, které by jinak byly jednoznačně
přijatelné.
Tato situace odkazuje na druhý problém ratifikace Smlouvy parlamentem.
Hlasování o evropských Smlouvách má znamená souhlasit s celým procesem
evropské integrace, což však zakládá určitý morální tlak přijmout novou
Smlouvu, neboť proces sjednocování evropského prostoru je chápán jako
veskrze pozitivní akt. Loajalita ke stranickému programu je třetím faktorem, který
výrazně ovlivňuje podobu ratifikace smlouvy na úrovni národního parlamentu.
Vládní strana, která nese zodpovědnost při projednávání evropských smluv, má
k dispozici většinu hlasů v parlamentu.
Zástupci parlamentních stran jsou tak nuceni odsouhlasit návrh Smluv,
přičemž pouze některým poslancům se daří takovému tlaku uniknout. Pod tímto
úhlem pohledu se můžeme oprávněně ptát, jaká je skutečná schopnost
Parlamentu komunikovat vůli občanů, které zastupuje. Ratifikace na parlamentní
úrovni tedy nenaplňuje kritéria skutečně demokratické procedury.
- 17 -
O příští novele Smlouvy se bude rozhodovat centrálně
Příští proces novelizace Smlouvy, tak jak je navržen v Lisabonské
smlouvě, situaci prakticky nemění, spíše ještě více uvozuje situaci úplného
vyloučení občanů z vlivu na uspořádání EU. Tzv. „řádný postup přijímání změn“
(čl. 48 odst. 2 SEU) předjímá, že národní vlády, EP a Evropská komise mají
pravomoc předložit pozměňující návrhy Smluv – Národní parlamenty ani občané
tuto pravomoc nedostanou.
Návrhy jsou předkládány vládním činitelům během pravidelných setkání
Evropské rady. Pokud je potřeba návrh podrobně přezkoumat, je k tomuto účelu
ustaveno Shromáždění (konvent), jehož členové nejsou voleni. Konvent sestává
ze zástupců národních parlamentů, zástupců nebo představitelů národních
kabinetů, EP a Evropské komise.
Vládní představitelé se mohou také rozhodnout uspořádat mezivládní
konferenci (IGC) vládních úředníků a politiků členských států. Evropský
parlament musí tento krok odsouhlasit. Uspořádání IGC přesto není mocensky
neutrální: Evropská rada může kdykoli použít právo veta, které zastaví proces
prozkoumání návrhu. Na konci však představitelé států a národních vlád
rozhodují o závěrečné podobě novely a postupují ji k ratifikaci národním
parlamentem.
Také z tohoto procesu jsou občané vyloučeni, i když způsob uspořádání
konference je oproti předchozím procedurám o trochu více demokratický a
transparentní: návrhy jsou projednávány na veřejných zasedáních, kterých se
mohou zúčastnit poslanci národních parlamentů. Avšak ani poslední konvent,
který se zabýval vypracováním obsahu Návrhu konstituce, konference jako
taková negarantuje demokratičnost jednání.
Smlouvy jsou obtížně srozumitelné a neumožňují novelizaci
Vyloučení občanů je sice největším, ale nikoli jediným nedostatkem, jak
lze soudit podle způsobu, kterým byly přijaty dohody o smlouvách. Další
nedostatky jen zdůrazňují nedostatek demokratičnosti: nemožnost korepetovat
schválení smlouvy a jejich matoucí a nedostatečně srozumitelný charakter.
- 18 -
Obtížná novelizace obsahů smluv pramení ze samotného charakteru
mezivládních smluv. Novelizace Smlouvy je možné dosáhnout pouze pracným
vyjednáváním, které musí být odsouhlaseno všemi partnery uvedenými ve
Smlouvě. Pokud by Lisabonská smlouva vstoupila v platnost, možnost pozměnit
její znění by závisela na méně problematickém Řádném postupu pro přijímání
změn, do něhož musí být zahrnuti všechny státy a instituce EU.
Rigidita projednávaných smluv se střetává s všeobecným právem na
sebeurčení a na něj navazujícím demokratickým politickým procesem.
Nemožnost alterací se stává specifickým problémem, protože Smlouvy nejenže
zakládají všeobecný rámec nastavující podobu politických jednání, ale částečně
také vytváří základní politické pozice (příkladem je kritizovaný závazek
národních států zdokonalit vojenskou akceschopnost). Lisabonská smlouva
zahrnuje některé snadněji proveditelné novelizační procedury, které však opět
neumožňují možnost občanské participace a jsou navíc vázány další
problematikou (viz. Kapitola 2.1).
Názor politika
„Možnost novelizovat mezinárodní smlouvy prakticky neexistuje, pokud
bylo jejich schválení předvedeno jako disproporční, nevhodné, pomýlené či
dokonce nebezpečné – přinejmenším v případě, kdy je smlouva sice schválena
včas, ale důvěra v ni již je nalomena.“
„Národní parlament může opakovaně pozměňovat právní úpravy.
Mezinárodní smlouvy jsou však tesány do kamene…neustálé rozmnožování
původního dokumentu nově přidávanými regulacemi je znehodnocující činnost,
kterou lze v neposlední řadě chápat jako příklad politického zneužití
mezinárodního zákona o smlouvách.“
Hermann Scheer (Člen německého
Kunstmannovou v „The Politicians, str. 133
Bundestagu),
citován
Antje
Výsledkem neustálého rozšiřování původních dokumentů je růst počtu
smluv a také jejich nepřístupnosti. Smlouvy se všemi doplňky a záznamy
zahrnují přibližně 2800 stran. Lisabonská smlouva přispěje ke tomuto číslu
- 19 -
250 stranami dalších pozměňovacích návrhů.7 Absurdní vykonstruovaný
dokumentační mamut sotva mohou jak politici, tak občané pochopit. Ve srovnání
s Ústavou to postup se odehrává tímto způsobem: „b) Ve druhém odstavci musí
být přidán „a vyšším delegátům“ za slovo „radě“. Ve druhé větě musí být
nahrazena slova „jednou ročně“ za „dvakrát ročně“ a na konec je třeba přidat
slova „včetně společné bezpečností a obranné politiky“.
Návrh Ústavní smlouvy byl stále jen tzv. konsolidovaným zněním, tedy
textem hotové smlouvy, který byl podle příslušných změn upraven. Postrádáme
základní podmínky nezbytné pro fungování demokracie – možnost být
informovaně účasten politického procesu.
Ústavní konvence 2002-2003 a ratifikační proces: opravdu
pokus o zlepšení?
Konvent, který byl ustaven s cílem vypracovat návrh evropské ústavy,
zasedal celkem 50krát během pojednávacího období od 28.února 2002 do
20.července 2003. Zasedání Konventu byla mnohými chápána jako nový
počátek procesu evropského sjednocování: novou „Ústavní smlouvou“, tak jak
vyplývá ze slova „ústava“, by měla být zrozena nová Evropa. Evropa, ve které
jsou brány v potaz názory lidu. To byl také jeden z požadavků, který pronesli
hlavní představitelé členských států prostřednictvím Deklarace v Laekenu, již
Konvent sestavili.
Konvent byl ustaven s cílem projednat a představit návrh evropské ústavy,
která bude brát v úvahu všeobecné platné hodnoty, jako jsou základní
občanská práva a otázku demokracie. Tento úkol, který si vynucuje různost
názorů, transparentnost a demokratickou legitimitu, byl splněn pouze do určité
míry. Shromáždění nebylo zvoleno demokratickým způsobem, ani závěrečná
jednání nebyla dostatečně transparentní.
Přesto lze tvrdit, že Konvent byl krok správným směrem. Vlády členských
států měly poprvé možnost porozumět, že Evropa bez účasti volených zástupců
a přímého hlasu lidu nemá žádnou budoucnost.
7
Čísla jsou převzata z analýzy Jens- Peter Bondeho: http://bonde.com/index.phtml?sid=487&aid=24666
- 20 -
Background
Deklarace z Laekenu
Laekenská deklarace byla přijata na zasedání Evropské rady 15. prosince 2001
v Laekenu (Belgie) a obsahuje závazek Unie pracovat na zlepšení
demokratičnosti, transparentnosti a efektivity.
„Evropa před výzvou demokracie
Evropa zároveň stojí před dvěma navzájem spjatými výzvami, z nichž jedna je
uvnitř jejích hranic a druhá mimo ně. V rámci Unie je třeba přiblížit evropské
orgány občanům. Občané nepochybně cíle Unie vcelku podporují, ne vždy však
vidí souvislosti mezi těmito cíli a každodenní činností Unie. Chtějí, aby evropské
instituce nebyly tak nemotorné a rigidní; především však chtějí, aby byly
výkonnější a otevřenější. Mnozí si také myslí, že by se Unie měla víc věnovat
jejich konkrétním starostem a nezasahovat detailně do věcí, které, jak ze samé
jejich podstaty vyplývá, je lépe přenechat voleným zástupcům členských států a
regionů. To někteří vnímají dokonce jako ohrožování vlastní identity. Ještě
důležitější však je, že podle jejich názoru se až příliš často jedná nad jejich
hlavami, a požadují větší demokratičnost.“
„Nejdůležitějším úkolem je tedy vyjasňovat, zjednodušovat a nastavit rozdělení
kompetencí mezi Unii a členské státy tak, aby lépe odpovídaly výzvám, kterým
EU aktuálně čelí. To může vést jak k proměně úkolů a misí, tak k upevnění
existujících mocenských prvků. Nesmíme zapomenout na požadavek rovnosti
členských států a jejich vzájemné solidarity.“
Deklarace z Laekenu o budoucnosti Evropské unie, 9/15/2001
Celé znění textu zde: http://www.vlada.cz/files/eu/dokumenty/lisabon/er_laeken_2001.pdf
Postup Konventu
Konvent měl demokratickou legitimitu, z velké části sestával z poslanců
členských států. Tento argument však přehlíží fakt, že poslanci v Konventu
nebyli k tomuto úkolu zvoleni, a neměli tedy nezbytný mandát těch, které
zastupují. Poslanci byli jednoduše delegováni národním nebo Evropským
- 21 -
parlamentem. Můžeme však konstatovat, že demokratická legalita vládních
zastupitelů a zástupců Komise je na ještě nižší úrovni.
Názory politiků
Dva názory na Konvent
Jean-Claude Junker monitoruje jednání Konventu z vnější pozice, David
Heathcoat-Amory je dřívějším členem Konventu.
„Posledních 20 let se zabývám evropskou politikou. Nikdy jsem však nebyl
svědkem takového nedostatku transparentnosti a mysterióznosti uvnitř
organizace, která odmítá demokratickou soutěž nápadů ještě v počátečních
fázích jejich formulací. Konvent byl ohlašovaný jako veliká demokratická show.
Nikdy jsem neviděl temnější temnou komoru než tento Konvent.“
Jean-Claude Juncker, Der Spiegel, 6/16/2003
„Skutečné diskuse [v rámci Konventu] se odehrávaly na Prezidiu, nebo mezi
předsednictvem, sekretariátem a členskými státy v soukromí. Dokonce i
pracovní skupiny [...] byly pravidelně přehlíženy, nebo byly jejich závěry
ignorovány.“
David Heathcoat-Amory (člen představenstva House of Commons),
www.v63.net/wellsconservatives/Newgraphics/the_european_constitution.pdf
str. 33
Domníváme se, že nejvhodnějším nástrojem, které má schválit a
realizovat evropskou ústavu, je ustavení, které svou legitimitu opírá o přímou
demokratickou volbu. Byla to právě nepřímo vytvořený Konvent, který prohloubil
vzdálenost mezi obyvateli EU a shromážděním. Dostatečným důkazem je fakt,
že pouze nemnozí obyvatelé EU měli základní povědomí o faktu, účelu a
významu konání Konventu. Tři měsíce poté, co byla jednání Konventu
skončena, vědělo 38% občanů EU, že se uskutečnil.
Je pravda, že zasedání Konventu byla přístupná veřejnosti a schválené
dokumenty byly zveřejněny na internetu. Konvent však nerozhodl o žádné
z dohod svobodným demokratickým hlasováním, rozhodnutí bylo záležitostí
Výkonného výboru Konventu, který jednal za zavřenými dveřmi. Porady
Výkonného výboru nebyly detailně zapisovány.
- 22 -
V rámci jednání rozhodovalo pouze několik členů Výkonného výboru,
v čele s předsedou Giscard d'Estaingem, který byl jmenován předsedy vlád, o
přijetí nebo zamítnutí návrhů. Těmito rozhodnutími byl v diskusích Konventu
ustanoven "konsensus" tak, že se nakonec pouze málo liší od diktátu shora.
Během zasedání 11-členného Výboru nebyly dlouhé úseky simultánně
překládány. Proto se mnoho dokumentů objevilo pouze ve francouzštině. Ve
výsledku bylo několik členů Výboru vyloučeno z diskusí a odneslo si jen vágní
dojem o jejich obsahu.
A konečně, pokud jedná o hlavní části jednání, ta naprosto postrádala
transparentnost, na kterou byla úmluva původně tak hrdá. Celkové řízení,
během něhož vznikl návrh Ústavy, zůstalo zavřené před vnějšími pozorovateli, a
dokonce i před samotnými členy Konventu. Také způsob sestavení Konventu
nebyl vyvážený. Přítomni byli pouze členové politických seskupení
zastoupených v Evropském parlamentu.
Disproporčně zastoupeny byly také ženy.
Jednání se uskutečnila pod značným časovým tlakem. Konkrétní znění
Ústavy bylo předkládáno v průběhu jednání Konventu s velkým zpožděním a
pouze po částech. Nediskutovalo se o podstatných částech návrhu, jako je
například celá část III. čítající 321 článků z celkových 448, která je nejobsáhlejší
částí spisu8. Základní podmínkou Konventu bylo však to, že třetí část nebude
pozměněna.
Ratifikace návrhu ústavy
Ratifikace euroústavy je zdánlivě demokratický proces, ve kterém hlasují
zástupci národního parlamentu, respektive přímo občané daného státu.
Vzhledem k rozhodnutí Evropské rady z června 2007, podle kterého by nová
Smlouva o Ústavě o EU měla nahradit Návrh euroústavy, se výsledky dřívějších
hlasování staly víceméně neplatné. Můžeme ilustrovat, že pouhé nastavení
podmínek tak, aby zahrnovaly rozhodnutí většiny, nezaručuje, že tyto podmínky
jsou demokratické, a ukazuje dále způsob, jakým se politické elity pokouší
zmanipulovat proces, aby svým působením snáze dosáhly svých zájmů.
8
Srv. Andreas Wehr, „Europe without Democracy? The European Constitution Debate . Conclusions, Critique
and Alternatives“, Köln 2004
- 23 -
Ratifikace euroústavy byla nastavena tak, aby referendum proběhlo v 9
z 25 členských států, v ostatních případech probíhá schvalování parlamentním
hlasováním – a to i tam, kde se většina populace a političtí experti vyslovili pro
konání referenda. V Německu se například (podle výsledků několika výzkumů
veřejného mínění) 80% občanů vyslovilo ve prospěch referenda. V květnu 2005
dolní komora Bundestagu zamítla výraznou většinou (96% hlasů proti)
parlamentní návrh, který by býval umožnil konání referenda. Jen stěží si lze
představit větší rozpor mezi občany a jimi volenými zástupci.
Referenda a parlamentní hlasování se měly odehrávat paralelně, nikoli
v časovém horizontu cca 2 let. Důsledkem časové posloupnosti je vzájemná
provázanost výsledku rozhodování a možnost ovlivnit pořadí hlasování tak, aby
nebylo politicky neutrální. Tím roste politický tlak individuálních států. Proces
ratifikace se tedy obrací proti základním demokratickým standardům. V žádném
federativním politickém uspořádání nepřichází v úvahu, aby byly uspořádány
volby nebo průzkum veřejného mínění postupně v jednotlivých státech federace
a pak zveřejněny výsledky odděleně pro jednotlivé státy.
Empiricky jsme testovali hypotézu, že souslednost termínů ratifikace
euroústavy byla významně strategicky naplánována, a nejedná se tedy o
náhodnou volbu, která by zajišťovala maximální nezávislost výsledku. Očekávali
jsme přitom, že relativně pozdní termín ratifikace závisí na dvou faktorech:
1. způsob ratifikace (čistě parlamentní nebo referendum)
2. míra přijetí euroústavy relativní částí dané populace (zdrojem průzkumy
veřejného mínění)
Výsledky, které jsou zaznamenané v následujícím grafu, nezamítají
předpoklady, které jsme měli: v zemích, kde byla míra souhlasu s euroústavou
relativně slabá, byl deadline ratifikace stanoven později.
Nezamítli jsme ani hypotézu zvýšeného politického tlaku na občany
v zemích, kde se ratifikace odehrávala formou všeobecného hlasování: země
s právem referenda byly v časové sekvenci ratifikačního procesu také umístěny
až na chvost etapy schvalování.
Vysvětlujeme tento faktor předpokladem, že touto dobou již většina států
schválí návrh v parlamentu, a pravděpodobnost zamítnutí Návrhu ústavy
v referendu se tak sníží. Strategicky lze vysvětlit i vychýlení dat vzhledem k
tomuto pravidlu: Čtyři země s plánovaným termínem konání referenda ukázaly
- 24 -
větší ochotu populace vyjádřit se ve prospěch návrhu, oproti zemím, kde
nejzazší termín konání referenda nebyl nastaven.
V několika státech, kde občané rozhodovali o euroústavě v referendu,
nasadily národní vlády všechny své exekutivní nástroje k tomu, aby ovlivnily
souhlasný výsledek referenda. Finanční rozpočet určený na veřejnou debatu
nedostatečně podporoval kritiky euroústavy: v porovnání s nimi obdrželi zastánci
Návrhu euroústavy 10-krát vyšší vládní dotace. Vlády nadto zvýšily tlak na
vlastní občany, aby hlasovali pro Návrh.
Na základě těchto pokusů o manipulaci se můžeme oprávněně tázat po
demokratické legitimitě výsledků referend, kde bylo hlasováno o návrhu
euroústavy. Ve všech evropských zemích bylo mediální pokrytí kauzy
jednostranné. Debaty, které by srozumitelně kritizovaly evropskou orientaci
německé vlády, se odehrály v Německu pouze zřídka. Během setkání byla
jasně omezena možnost lidu vyjádřit své rozhodnutí.
- 25 -
Sloupce v této tabulce ukazují míru souhlasu obyvatelstva s Evropskou
ústavou (v procentech) v různých členských státech. Plné sloupce znamenají
ratifikaci parlamentem, šrafování eventuelní možnost konání referenda.
Strategický plán, na základě kterého byla sestavena posloupnost ratifikačního
procesu, zahrnuje tři hlavní aspekty:
1. Státy se slabou podporou euroústavě jsou umístěny v časové
posloupnosti více vpravo na ose x (horizontální), za státy se silnou
podporou.
2. Země s pevně stanoveným datem referenda byly umístěny za státy, kde
probíhá ratifikace pouze parlamentní cestou.
3. Souhlas s euroústavou ve 4 státech s pevným datem konání referenda je
větší než v 6 státech, kde datum referenda ještě nebylo stanoveno.
Metodologie: Statistické testování těchto tří aspektů
Statistická analýza: 1. Korelace souhlasu a fixovaných dat referenda: Spearman
r = -.50, p= .01;. Země s pevným datem postaveny na stejnou úroveň. 2.
Korelace mezi pořadím pevných dat a ratifikačními procedurami: Spearman r =
.52, p = .008. Faktor přijetí euroústavy a faktor ratifikační procedury jsou
navzájem nezávislé a vyrušují samy sebe, protože obě ratifikační procedury
nejsou statisticky odlišné ve své střední hodnotě
(s referendem: 64.3%; bez referenda: 67.9%); T-test na nezávislé náhodné
soubory, p = 0.40). 3. Rozdíl ve středních hodnotách je statisticky významný:
referenda se stanovenými termíny: 73%, referenda bez stanovených dat: 58.5%,
T-test pro nezávislé náhodně vybrané soubory, p = 0.02).
(Zdroj: Data souhlasu Eurobarometer 62, Podzim 2004; souslednost časového
rozvrhu dle Internet: web CAP: Center for Applied Policy Research , Munich,
December 2006. Software: SPSS 13.0.)
Veřejná diskuze, která následovala po referendech ve Francii a
v Nizozemí, byla podobně jednostranná ve zbytku EU. Nejčastěji zazněla
otázka, jak se má rozumět rozhodnutí většiny občanů proti Ústavě pro Evropu.
Málokdo se zajímal, jakým způsobem bylo dosaženo většinového rozhodnutí
- 26 -
pro euroústavu ve Španělsku. Závěrem této předem zaujaté diskuze bylo
prohlášení, že „ne“ euroústavě je iracionální akt těch občanů, kteří nebyli o
euroústavě informováni dostatečně. „Ano“ je potom projevem uvážlivého a
osvíceného rozhodnutí.
V rámci analýz francouzského referenda média a téměř všichni politici
opakovaně zdůraznili, že hlasování bylo rozhodnutím silně motivovaným
vnitrostátní politikou – občané prostřednictvím referenda jen ventilovali svůj
nesouhlas se Chiracovou vládou. Pokud zpozorníme, zjistíme, že francouzská
veřejnost debatovala o návrhu euroústavy velmi podrobně – během
pozorovaného období se prodalo na milion titulů týkajících se předmětu – a že
takto vedená argumentační linie musí být zpochybněna.
Smutný výsledek
Proces vytváření a ratifikace Ústavy pro Evropu sotva může sloužit jako
průkazný důkaz demokraticky vedené evropské politiky. Bylo navázáno spíše na
samotnou podstatu nedemokraticky spravované komunity. Občané byly po
dlouhá časová období nedostatečně informováni o etapě tvorby a schvalování
Ústavy. Během Konventu se Předsedající výbor snažil prosazovat své nápady,
aniž
by byly procedury dostatečně transparentní. Výsledek usnesení
Shromáždění byl potom dodatečně změněn na Mezivládní konferenci.
Během období schvalování se občanů nikdo příliš neptal. V případě
referenda využila demokratická elita svého vlivu nedemokratickým způsobem.
Všeobecně lze tvrdit, že ratifikační proces byl ovládán ústředními vládními
institucemi, a že se naprosto nejedná o výraz svobodné vůle lidu. Selhal tedy i
tento pokus o vytvoření Demokratické Unie.
Jak vznikla Lisabonská smlouva: vpřed do minulosti
Po zamítnutí euroústavy ve francouzském a nizozemském referendu se
„projekt Evropy“ otřásal hlubokou vnitřní krizí. Hlavy států a předsedové vlád se
rozhodli znovu promyslet celou záležitost a zotavit se postupně z rány, která byla
projektu zasazena. Až dva roky poté, na summitu konaném u příležitosti 50.
výročí EU, bylo konečně jasné, jak bude vše pokračovat. V březnu 2009 hlavní
představitelé států a vlád přijali závazek, že nová euroústava nabude právního
účinku do ledna 2009. Tato ústava má v nejbližším období zahrnout podstatné
- 27 -
změny, které zjednoduší celkové fungování EU. Rychle byla zorganizována
nová Mezivládní konference. Během portugalského předsednictví v radě EU
byla odsouhlasena Reformní smlouva, která byla jako „Lisabonská smlouva“
podepsána 13.prosince 2007 hlavními představiteli členských států.
Ústava zadními vrátky
Obsah Lisabonské smlouvy je takřka shodný s obsahem smlouvy, kterou
zamítli Francouzi a Nizozemci jako Smlouvu o Ústavě. Ve většině částí se jedná
o symbolické změny, které se mají za úkol odstranit jakékoli pochybnosti o
budoucnosti EU jako „Evropského superstátu“ .
Hlasy politiků
Lisabonská smlouva: Euroústava v přestrojení
Značnou podobnost mezi Lisabonskou smlouvou a Smlouvou o Ústavě pro
Evropu (dvakrát zamítnutou v referendu) nepotvrzují jen srovnávací analýzy, ale
také hlavní představitelé členských zemí a osoby zabývající se návrhem této
smlouvy:
"Základy ústavy jsme z velké části zachovali. To je fakt.“
Angela Merkel (spolkový kancléř SRN), «v deníku Daily Telegraph»,
2. června 2007.
"Poslední trikem je uchovat část změn z Ústavní Smlouvy rozdělením do
několika textů. Největší inovace by se tak prostě staly doplňky ke smlouvám z
Maastrichtu a Nice. O textech se jako o celku bude hlasovat v národních
parlamentech. Mínění veřejnosti povedeme k tomu, aby přijalo návrhy, které se
mu
neodvažujeme
představit
„přímo“.
Valéry Giscard d'Estaing (předseda), «Le Monde », 14. června 2007 a"
Sunday Telegraph ", 1. červenec 2007
"Pokud toto je druh dokumentu, které se mezivládní konference chystá
produkovat, jakýkoli předseda vlády může předstoupit před Poslaneckou
sněmovnu a říci: "Podívej, vidíš, je to absolutně nečitelné, typická Bruselská
smlouva, nic nového, nepotřebujeme kvůli tomu referendum.“
Giuliano Amato (místopředseda Konventu), zaznamenaly Open
Europe, Centrum pro evropskou reformu. Londýn, 12. července 2007
- 28 -
Ve značně rozsáhlých částech Lisabonské smlouvy je původní text
Ústavní smlouvy citován slovo za slovem. Oba dokumenty mají přibližně 63 000
slov. Počet shodných článků je přibližně 192, dalších 55 článků mají stejné nebo
podobné znění. Vyčíslení zpracoval britský think-tank Open Europe9. Mnoho
dalších komparativních analýz potvrdilo domněnku o identitě dokumentů.
Výsledkem je smlouva, která sice podstatně pozměňuje obě základní
smlouvy, Smlouvu o fungování Evropské unie (SFEU) i Smlouvu o Evropské
unii (SEU), ale není schopná je propojit v jediném srozumitelném dokumentu.
Lisabonská smlouva je pochopitelná pouze tehdy, pokud je studována paralelně
s SFEU a SEU. Požadavek větší transparentnosti už nemůže být více
zpochybněn.
Stav ratifikace v členských zemích EU
Lisabonská smlouva má být ratifikována všemi členskými státy do konce
roku 2008. Výsledek irského referenda však činí tento předpoklad nereálným.
Dokonce i v Dánsku, kde se konalo referendum o Maastrichtské smlouvě a
přijetí Eura a kde se tedy výsledek dalšího referenda zdál jasný, udělali
představitelé státu vše pro to, aby se referendum neuskutečnilo. Guilano Amato
ve svém vyjádření (viz předchozí rámeček) ukazuje, že politické elity dají v sázku
cokoli, aby bylo Lisabonské smlouvě přitakáno bez interference lidu.
Francie, Litva, Lucembursko, Maďarsko, Malta, Portugalsko, Rumunsko a
Slovensko. Rumunsko, Řecko a Velká Británie podnikly již všechny kroky nutné
k ratifikaci. Španělsko, Litva, Belgie a Nizozemí chybí ke schválení pouze několik
kroků, musí složit ratifikační listinu v Římě. Německo, Polsko, Kypr a Finsko
čekají, až bude smlouva podepsána prezidentem.
Ve Francii byla Ústava byla pozměněna pouze proto, aby se nemuselo
konat nové referendum. I přes to, že 81% Francouzů se vyslovilo pro
referendum, jak ukazují výsledky výzkumu veřejného mínění pro Open Europe
z počátku roku 2007. 4. února 2008 odhlasoval francouzský Senát širokou
většinou zařazení následující věty do francouzské verze Smlouvy: „Francie
může být částí EU na základě podmínek ustavených Smlouvou z 13. prosince
2007, která pozměňuje Smlouvu o EU a Smlouvu o založení EU.“ Podle
9
Srovnání viz http://www.openeurope.org.uk/reserach/comparative.pdf. Srovnání v němčině a dalších jazycích
zajišťuje Centrum for European Politics.
- 29 -
francouzského deníku Humanité se ještě v únoru téhož roku 59% Francouzů
vyjadřovalo ve prospěch referenda, tento fakt však nezastavil francouzského
ministerského předsedu od podpisu Lisabonské smlouvy.
V Německu byla Lisabonská smlouva schválena parlamentem přesně
23.5.2008, ve výroční den, kdy vstoupil v platnost „Německý základní zákon“.
K podpisu Smlouvy prezidentem však nedošlo, protože Smlouva byla
předložena k prozkoumání německém soudu, a za těchto podmínek odmítl
prezident smlouvu podepsat. Lisabonská smlouva byla vypracována během
německého předsednictví, ale přesto na ni byla vznešená pochybnost o
protiústavnosti. Peter Gauweiler, člen KSU, požádal soud o přezkoumání.
Případ se rozhořel hlasování obou komor Německého parlamentu o Lisabonské
smlouvě. Aby nebyl ohrožen proces ratifikace, německá kancléřka Angela
Merkel se rozhodla novelizovat německý Základní zákon, kde ke schválení
potřebuje souhlas 2/3 členů obou komor. Podle průzkumu, který provedla Forsa
pro Mehr Demokratie v roce 2007, 82% německé populace jsou toho názoru, že
evropští občané by měli mít právo rozhodovat přímo o přijetí Evropské ústavy.
Ve Velké Británii se ministerskému předsedovi Gordon Brownovi podařilo
prosadit Smlouvu. Labour party v čele s dřívějším ministerským
předsedou Tonym Blairem Britům všelidové hlasování slíbila, 5.března 2008
House of Commons možnost referenda zamítl. Podle britských vládních kruhů
se LS nepodobá Ústavní smlouvě a nepředstavuje sebemenší ohrožení
suverenity Spojeného království, přestože německá spolková kancléřka
otevřeně připustila podobnost obou dokumentů. Stuart Wheeler zažaloval vládu
za nedodržení slibu, ale svůj spor prohrál.
Polským parlamentem prošlo hlasování o Lisabonské smlouvě jen
s drobnějšími obtížemi. Po irském „ne“ Lisabonské smlouvě prohlásil polský
prezident Lech Kaczyński, že by se nepodepsal pod smlouvu, která je fakticky
„mrtvá“. Po setkání se svým francouzským protějškem Nicolasem Sarkozym
obrátil polský prezident o 180 stupňů a slíbil, že nebude blokovat proces
ratifikace Lisabonské smlouvy. Ke schválení chybí jeho podpis.
Ve Finsku žádají autonomní ostrovy Åland výměnu souhlasu ratifikace
smlouvy v parlamentu za vládní koncesi. Finové se zdráhají, ačkoli schválení
smlouvy v Ålandském parlamentu není pro finskou ratifikaci zcela nutná.
Dokument prošel finským parlamentem 11. června 2008, Ålandský parlament
bude hlasovat na podzim 2008.
- 30 -
V České republice se Lisabonskou smlouvou zabývá Ústavní soud na
doporučení senátu. Ústavní soud má přezkoumat, zda Lisabonská smlouva
nenarušuje základní články Ústavy, a to čl. 1(1), 9(2) a 10 o uchování suverenity
České republiky jakožto jednotného demokratického právního státu a přenosu
kompetencí. Ústavní soud by měl zveřejnit výsledek na podzim 2008. Smlouva
pak bude muset být schválena oběma komorami parlamentu, z nichž senát je
k evropskému projektu skeptický. Český prezident Václav Klaus prohlásil po
irském „NE“ Lisabonskou smlouvu za mrtvý dokument. Přes jasně euroskeptický
postoj přesto není zcela jisté, že by po schválení Smlouvy v obou komorách
prezident Smlouvu nepodepsal.
Příběh irského referenda
V Irsku je ústavou uložená povinnost konat referenda o všech evropských
smlouvách. V roce 1987 obžaloval Raymond Crotty irskou vládu v záležitosti
Zákona jednotné Evropě, kde požadoval potvrzení svrchovanosti irského lidu
tak, že každá příští změna v irské ústavě bude podmíněna všeobecným
souhlasem v referendu. Proto se v Irsku konalo referendum o Lisabonské
smlouvě.
Irsko odmítlo Lisabonskou smlouvu ve veřejném referendu, kde smlouvu
zamítlo 53,4% hlasujících, souhlas se Smlouvou vyjádřilo 46,6% voličů. Volební
účast byla 53%. Irsko bylo jedinou zemí, kde se referendum uskutečnilo, neboť
Lisabonské smlouvě byl přiznán prakticky stejný status jako Evropské ústavě.
Ze šesti politických stran zastoupených v Dáil – irském parlamentu- pouze
jediná, Sinn Féin, prosazovala zamítnutí smlouvy. NE Lisabonské smlouvě
požadovaly také další skupiny, jako Libertas, Lidové hnutí, Sbor PANA,
Socialistická strana, Coir, a mnoho dalších. Výsledek hlasování v parlamentu se
zdál předem jasný, protože nejsilnější strana koalice i opozice se vyjadřovaly ve
prospěch smlouvy. Na obou politických stranách se kromě jasných faktů se
roztočilo kolo polopravd a lží.
Po skončení referenda se v médiích objevovaly analýzy, proč byla
smlouva zmítnuta. Mezi možnými důvody se objevovaly i témata jako potraty
nebo branná povinnost. Podle výsledku bleskového výzkumu veřejného mínění
provedeného Eurobarometru z 18. června 2008 uvedli respondenti mezi
hlavními důvody nepochopení obsahu smlouvy a obranu irské identity.
- 31 -
Po oznámení výsledků referenda požadovali evropští političtí lídři, aby
Irsko hlasovalo znovu. „Ne“ bylo nepřijatelné. Hlavní otázkou nebylo jak zlepšit
fungování Evropské unie respektováním hlasu lidu, ale jak institucionálně zajistit
opakování referenda.
Opětovné konání referenda v Irsku bylo odloženo na podzim 2009. Irská
vláda nejdříve chtěla, aby se referendum konalo v červnu 2009, před volbami
do evropského parlamentu, ale výsledek výzkumu veřejného mínění ukázal, že
Irové se dvojích voleb obávají. Výzkum veřejného mínění zadaný think tankem
Open Europe ukázal, že 70% dotázaných lidí bylo proti opětovnému konání
referenda, a kdyby muselo hlasovat znovu, 62% z nich by opět hlasovalo proti
Lisabonské smlouvě10.
Evropský parlament pravděpodobně nebude respektovat výsledek
irského referenda
Přestože ještě nebyla ustavena pevná data pro ratifikaci, Evropský
parlament (EP) se sešel 20.února 2008, aby hlasoval o LS. Jako iritující lze
nicméně označit slyšení, které se uskutečnilo ještě ten samý den před
samotným setkáním EP: jedná se o tzv. „Zprávu Corbett-de-Viga o Lisabonské
smlouvě“, v rámci které byl požadován závazek EP k respektování výsledku
referenda v Irsku. Přesto EP zamítl tento návrh širokou většinou (499 ne, 129
ano, 33 absencí).
Tato epizoda má pouze symbolický význam, představuje každopádně
skandál nejvyššího stupně. Instituce EU jsou vázány uznat platné ratifikační
procesy v členských státech jako právně závazné, toto gesto je však navíc
znakem arogance vůči občanům Irska i vůči občanům celé EU. Jsme svědky
přetvářky, a ta je patrná i ve slovech předsedy Potteringa, který hlasování o LS
komentoval takto: „ O Reformní smlouvě jste rozhodli rozhodující většinou. Toto
je výraz svobodné vůle lidu, kterou reprezentujete. Upřímně vám gratuluji k tak
přesvědčivému výsledku. Evropský parlament zastupuje evropský lid.“
10
Red C Research, 21.7.-23.7. 2008, http://www.openeurope.org.uk/research/redc.pdf
- 32 -
Kapitola 2
Politický systém EU – Neproniknutelná síť
Evropská unie postupný schvalováním novelizovaných smluv vytvořila
právně nesrozumitelný systém. Tohoto systému veskrze řízeného politickou
mocí, se účastní členské státy, regiony, centrální evropské instituce a sami
občané. V této změti je těžké určit, kdo a jakým způsobem přebírá
zodpovědnost za politické jednání, kdo má opravdovou moc ovlivnit jednání.
Evropská unie jako politické společenství byla založena Maastrichtskou
smlouvou. Předtím existovalo Evropské společenství (ES), které jakožto
primárně ekonomické společenství usilovalo o existenci jediného společného
trhu. S Maastrichtskou smlouvou bylo ES, rozšířené o společnou zahraniční a
bezpečnostní politiku a policejní a soudní spolupráci, zastřešeno pod hlavičkou
EU. Tyto tři oblasti jsou základem tzv. pilířové struktury, která nese střechu
politické jednoty (EU).
Prvním sloupem je Evropské společenství (ES), kde jsou vytvářeny
všeobecně závazné politiky, determinované např. evropskými institucemi: Rada
ministrů, Evropský parlament a Evropská komise. Tento sloup zahrnuje všechny
oblasti politiky, které jsou v nejširším významu spojeny s existencí jednotného
trhu, a dále s hospodářskou a měnovou Unií, celní unií, evropským právem o
volné soutěži, společnou zemědělskou politikou a s mnoha zemědělskými
oblastmi, které jsou pouze částečně integrované. Kompetence EU týkající se
prvního sloupu byly ustanoveny „Smlouvou zakládající Evropské společenství“.
Druhý pilíř je tvořen společnou zahraniční a bezpečnostní politikou. Politiky této
oblasti jsou určovány vládami členských zemí a koordinovány v rámci EU.
Hlavní instituce EU, především Evropský parlament, nemají na tuto oblast
prakticky žádný vliv.
Jádrem třetího sloupu je policejní a justiční spolupráce v trestních věcech
a spolupráce při předcházení a potírání rasismu a xenofobie. Podobně jako
v případě druhého pilíře jsou politiky určovány vládami členských států a
koordinovány na evropské úrovni. Kompetence a aktivity druhého a třetího
sloupu a požadavek institucionální spolupráce jsou právně zakotveny ve
Smlouvě o Evropské unii (SEU).
- 33 -
Politická výstavba současné EU podrývá demokratičnost procesu formování,
protože více kompetencí zůstává na evropské úrovni, a decizní sféra má na
druhé straně čím dál méně demokratické legitimace. Vlády členských států a
především byrokratický aparát mají velký vliv na unijní politiku, zatímco naopak
přímo voleným národním parlamentům byl vymezen velmi malý prostor
k manévrování. Občané jsou systematicky vyloučeni z rozhodovacího procesu,
a zůstávají tak bez možnosti přímo ovlivňovat politiku. Celá situace je ještě horší
v důsledku nedostatečného přihlížení k požadavkům Listiny základních práv.
2.1 Vnitřní dynamika rozšiřování pravomocí
Na veřejnosti se běžně objevuje názor, že klíčové instituce v Bruselu
jsou zodpovědné za vše a za každého v Evropě. Tento dojem posilují
směrnice o mírách hasičských helem, biometrických pasech, nařízení o výši a
délce zaměstnaneckých dovolených a speciálních příspěvků. Faktem
zůstává, že členské země v průběhu evropské integrace posouvají své
politické pravomoci na evropskou úroveň – často dokonce mimo původně
zamýšlený rozsah. Přidružené rozhodování skutečného vládce – lidu – se
často odehrává v předsálí, zatímco se zvyšuje množství a šíře kompetencí,
které podle našeho chápání demokracie nejsou na úrovni institucí EU
dostatečně legitimní.
Ve skutečnosti má možnost demokratické kontroly smysl jen tehdy,
když jsou občané schopni ovlivňovat politiku podle toho, jak si přejí
(responsivita). Čím větší EU je, tím pravděpodobněji bude vliv malých
společenství uvnitř Unie – ať jsou jimi komunity, regiony nebo státy – na
celkové směřování slabší. Právo občanů na sebeurčení může být posíleno
pouze ustavením nejzákladnějších politických kompetencí na maximálně
možné decentralizované úrovni. Tak bude zastaven proces oslabování
demokracie v EU.
Pravomoci EU: Unie pro každého a pro všechny
EU může na základě již schválených dohod jednat aktivně v takřka
všech sférách politiky. Lisabonská smlouva evropské pravomoci dále
rozšiřuje a rozděluje je do tří kategorií podle stupně zásahu EU. Kategorie
- 34 -
evropských kompetencí jsou rozlišeny na „výlučné pravomoci EU“, pravomoci
„sdílené se členskými státy“ a „opatření na podporu nebo doplnění činnosti
členských států“. Toto rozdělení je pouze systematizací, kategorie jsou
ustaveny v již existujících smlouvách.
Výlučné pravomoci EU sestávají čistě ze zákonodárných kompetencí a
v oblastech, které jsou ve výlučné kompetenci EU, pozbývají členské státy
samostatnou zákonodárnou pravomoc: jedná se o oblasti hospodářské
soutěže, celní unie, měnové politiky pro státy eurozóny a společné obchodní
politiky.
Oblasti sdílené pravomoci zahrnují většinu nejvýznamnějších
evropských politik: vnitřní trh, některé stránky sociální politiky, hospodářská,
sociální a územní soudržnost, zemědělství a rybolov, ochrana životního
prostředí, ochrana spotřebitele, dopravu a energetiku, transevropské sítě,
některá témata v oblasti rozvojové spolupráce a humanitární pomoci aj.
Teoretické vymezení sdílených pravomocí je problematické: členské státy
mohou spravovat vlastní pravomoci, dokud ES nezačne v určité konkrétní
oblasti jednat (například vydáním právního aktu). Tímto okamžikem přechází
jejich výkon na ES v rozsahu převzetí, přičemž ho členské státy současně
pozbývají.
Opatření na podporu nebo doplnění činnosti členských států (paralelní
pravomoci) zahrnují oblasti průmyslu, vzdělávání a přípravy na povolání,
kultury, občanské ochrany a turismu. Spočívají v principu současného výkonu
pravomocí jak ES, tak členskými státy. Všechny zúčastněné subjekty jsou
povinny jednat v zájmu celku. EU může nicméně mechanismy politické
koordinace ovlivnit legislativu členských států tak, aby její síla nebyla
umenšena.
- 35 -
Background
Jak EU kompetence podrývají demokracii (v číslech)
Spolkové ministerstvo spravedlnosti srovnalo počet právních aktů Spolkové
republiky Německo s počtem právních aktů Evropské unie v letech 1998 - 2004.
Výsledek: 82% vychází z Bruselu, pouze 18% z Berlína.
82% Přímo uplatnitelné předpisy EU (regulace) a nepřímo
uplatnitelné předpisy EU (direktivy) pro SRN
18% Zákony schválené Bundestagem
(Dolní komora německého parlamentu)
"Údaje ze Spolkového ministerstva spravedlnosti hovoří jasně: největší část ze
současných právních předpisů v Německu byla dohodnuta mezi Radou
Ministrů (zástupci členských států v Bruselu), a nikoli v německém Parlamentu.
A každé nařízení, které je přijato německou vládou v Radě ministrů, musí být v
Bundestagu zařazeno do německého zákoníku. Ústava předpokládá, že
parlament působí jako ústřední aktér při utváření politického společenství. Proto
si musíme položit otázku, zda Německo může ještě stále být bezvýhradně
nazýváno parlamentní demokracií."
Roman Herzog (bývalý německý spolkový předseda) a Lüder Gerken (ředitel
Centra pro evropskou politiku), in: Die Welt, 13. ledna 2007.
Všechny politické oblasti, stranou oblastí zmíněných výše, jsou
subjektem politické legislativy. Významným nedostatkem této klasifikace
evropských pravomocí je fakt, že nestanovuje jasnou a závaznou hranici
mezi EU a členskými státy, ačkoli tyto pravomoci měly tvořit jednoduchý
systém, který by měl umožnit lepší orientaci v legislativě. Lze však objevit
řadu dalších nedostatků.
Pokud hovoříme o sdílených pravomocech, potom se zdá, že rozdělení
pravomocí na pravomoci čistě nadnárodní a pravomoci členských států je
vyvážené. Evropská unie má ve skutečnosti precedens dle relevantního
článku (čl.2, odst.2 SFEU), kde se říká: „Členské státy vykonávají svou
pravomoc v rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala. Členské státy opět
- 36 -
vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém se Unie rozhodla svou pravomoc
přestat vykonávat.“11 EU může v jakémkoli bodě nahradit jednání členských
zemí. Ve skutečnosti má EU čistě zákonodárnou pravomoc v těchto
oblastech. Toto pravidlo vzniklo na základě příkladu povstávajícího
z německého ústavního práva a v Německu uspíšilo centralizaci pravomocí
(Srv. čl. 72 odst.1 Základní ústavní zákon)
EU má spíše respektovat hranice pravomocí, které na ni byly
přeneseny z moci schválených dohod. Je třeba se tedy vyhnout tomu, aby
byla úplná pravomoc, nebo pravomoc pravomoci, plně přenesena na EU.
Tento chvályhodný odstavec je v praxi obejit mnoha obecnými dovětky a
pouhou skutečností, že stupně kompetencí jsou formulovány pouze vágně.
Rozhodnutí o záležitostech, které se netýkají jednotného vnitřního trhu,
byly přijaty na základě pravomoci požadující sjednocení vnitřního trhu. (čl.95
Smlouvy o Evropském společenství, nyní čl. 144 SFEU). Sféra zaměstnanosti
a trhu práce jsou pouze okrajovými částmi pravomocí EU, avšak mohou být
ovlivněny stejně hluboce zákony týkajícími se vnitřního trhu, tak jako pravidly
o hospodářské soutěži. Jako příklad mohou sloužit zákony o službách
zjednodušující volný bezcelní pohyb služeb. Tyto předpisy se dotýkají mnoha
národních regulí o dalších politických oblastech, jakou je již výše zmíněná
oblast zaměstnanosti a pracovního trhu. Právní akty musí být korespondovat
s předem stanovenými podmínkami hlavních směrů. EU tímto způsobem
daleko přesahuje jí svěřené právo v oblastech, ve kterých postrádá
dostatečné pravomoci, a nahrazuje tedy národní regule členských zemí.
Dalším příkladem, který dokládá jasné zneužití článku o jednotném
vnitřním trhu, je vydání direktivy o EU uchovávání dat. Evropský soudní dvůr
vymezil platnost čl. 114 SFEU tak, že tato právní úprava nedává
jednoznačnou pravomoc regulovat vnitřní trh, tj. ne vše, co je určitým
způsobem spojeno s oblastí vnitřního trhu, spadá do jeho kompetence
(v rámci rozhodnutí o direktivě o reklamě na tabákové výrobky). Právní
úpravy vydané ES, jako například direktiva o uchování dat, jsou postaveny
přesně na tomto článku. Direktiva o uchování dat měla být raději projednána
v rámci třetího pilíře EU (Policejní a soudní spolupráce v trestních věcech) ,
ale tato cesta by pravděpodobně byla komplikována nesouhlasem
Nizozemí.
11
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:CS:PDF
- 37 -
Rozšiřování kompetencí a jejich malá přehlednost jsou polem, kde si
evropští úředníci a politici mohou přihrát významné body. Záležitostí, které
podléhají regulacím, ve skutečnosti nemusí být standardizovány v rámci celého
evropského prostoru, standardizace je pouze důsledkem bezbřehé vůle
k regularizaci.
Rozšíření výkonu pravomocí po Lisabonské smlouvě
Další rozšíření pravomocí EU je jedním z hlavních důsledků úspěšné
ratifikace LS. Sedm nových politických oblastí bude postoupeno na úroveň
EU regulace (energetika, civilní ochrana, správní spolupráce, humanitární
pomoc, sport a vesmírný program cest do vesmíru) a EU může v těchto
oblastech zasahovat s různou mírou oprávnění (čl. 4 a 5 SFEU). V případě
energetiky, která je klíčovou politickou oblastí z ekonomických i
environmentálních důvodů, se jedná o sloučení politik, a tedy evropeizaci.
Společná obchodní politika, která spadala mezi sdílené pravomoci EU a
členských států, připadá nově mezi výlučné pravomoci EU (čl. 3 SFEU).
Přímé investice mimo vnitřní trh se poprvé stávají součástí evropské
kompetence. Tímto způsobem pozbývají členské státy právo uzavírat
smlouvy o investicích s ostatními státy nezávisle na EU. Pravomoc EU byla
rozšířena i na citlivé oblasti intelektuálního vlastnictví a služeb (čl. 204 SFEU).
Záměna slova v obsahu článku mívá dohru v podobě hlubokých změn
podstatných dodatků. Například část LS týkající se armádní politiky říká, že
unijní politika „vede k“ společné politice obrany (čl. 34 SFEU). Ve Smlouvě
z Nice je však uvedeno, že společná obranná politika „může“ vést ke
společné politice (čl. 20 SFEU). Rozdíl mezi oběma formulacemi je
významný. S LS se EU zavazuje vytvořit systém společné obrany – tedy
Evropskou armádu – zatímco dosavadní smlouvy uvažovaly o této alternativě
jako o jedné z možných voleb.
Evropeizace začala probíhat i v těch oblastech, kde mají členské státy
dosud výlučnou pravomoc. Příkladem je hospodářská politika, která byla
včleněna do evropského práva v roce 1992. V LS (čl. 99 SEU) zůstává
hospodářská politika v pravomoci členských států. Státy mají nicméně
uvažovat o hospodářské politice jako o věci veřejného zájmu a při vytváření
politiky spolu úzce spolupracovat. Vzájemné nezávislé ekonomické politiky
členských států jsou v souladu s evropským zákonem neudržitelné. Evropská
- 38 -
rada ustavila princip vzájemné kontroly (multilateral surveillance)
hospodářských politik jednotlivých států. V případě porušení daných principů
je členský stát varován a je mu vydáno doporučení, jak správně nastavit svoji
hospodářskou politiku.
Po schválení LS výrazně vzroste počet politických oblastí, kde bude
rozhodnutí dosaženo kvalifikovanou většinou (prostřednictvím nově
přiznaných pravomocí, nebo nahrazením jednomyslnosti v Radě). Nové
oblasti čítají (na základě jednotlivých sčítacích procedur) nejméně 40 (oficiální
zpráva britského výboru House of Commons), více než 44 (Centrum pro
Evropskou politiku), nebo nejméně 60 (Open Europe) a dokonce 68 (JensPeter Bonde na www.bonde.com).
EU byla na základě Maastrichtské smlouvy vybudována na třech
základních pilířích: Evropském společenství, Společné bezpečnostní a
obranné politice (SBOP) a Policejní a justiční spolupráci v trestních
záležitostech. Druhý a třetí pilíř jsou dosud regulovány na základě mezivládní
spolupráce, tj. spoluprací národních vlád členských států12. Při schvalování
platí pravidlo jednomyslnosti, ale schválený zákon se nestává automaticky
právním precedentem. EU nemá žádnou právní subjektivitu a nemůže tedy
uzavírat mezinárodní smlouvy týkající se daných politických oblastí SBOP tak,
aby byly závazné pro členské země.
LS ruší dosavadní pilířovou strukturu EU a ustavuje právní subjektivitu
EU závaznou napříště v rámci prostoru EU (čl. 47 SEU). EU bude moci
uzavírat smlouvy v rámci Světové obchodní organizace, které budou
precedenty vnitrostátním zákonům a ústavám. Také schvalování zákonů
v rámci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky se bude napříště
odehrávat napříč právním pořádkem členských států. Tento precedens není
nicméně v LS přímo uveden. Byl sice součástí pozměňovacího návrhu
Smlouvy o Evropské ústavě, ale je zakotven v deklaraci, která poukazuje na
relevantní judikaturu č. 17 Evropského soudního dvora, která se týká právních
precedentů. Původní rozdíl mezi pilíři bude ve výsledku smazán posílením
LS. Mimořádná jednotící síla evropeizace zasáhne původně třetí sloup, který
se týká Policejní a justiční spolupráce v trestních záležitostech a jenž lze
chápat jako základ svrchovanosti státu.
12
Zmínka o komunitarizaci implikuje tento posun od mezivládního konsensu směrem k rozhodnutí vládní
většiny/parlamentu. Původní stav je nicméně také nedemokratický.
- 39 -
Existují tedy možnosti společné aktivity EU v záležitosti zahraniční
politiky. Evropské pravomoci se však budou výrazně dotýkat také
vnitrostátních záležitostí a soudnictví. V této oblasti byla zprůchodněna
možnost rozhodování většinou, naopak výrazně umenšena možnost, že
členský stát může přednést novou právní úpravu k projednání. Evropský
soudní dvůr svěřil úplnou kompetenci týkající se téměř všech oblastí
spravedlnosti a vnitřních záležitostí a založil nový úřad Evropského veřejného
žalobce (čl. 86 SFEU). Navíc existuje v Evropské radě Výbor, který má
„podpořit a posílit“ (čl. 71 SFEU) operativní spolupráci na poli vnitřní
bezpečnosti. Poprvé bude také vytvořena společná azylová politika (čl. 78
SFEU). Za zmínku stojí také integrace Evropské trestního zákona, který
definuje 10 trestních činů. Kompetence EUROPOLu byly také podstatně
rozšířeny (čl. 88 SFEU).
Subsidiarita v EU: omezení moci
Proces sjednocování Evropy znamená postoupení rostoucího množství
politických oblastí mezi kompetence EU. S prohlubováním tohoto procesu se
přirozeně více ozývají hlasy požadující omezení centralizace výkonu moci.
Proto se stal princip subsidiarity součástí preambule Smlouvy o EU v roce
1993 (Maastrichtská smlouva) a také součástí samotného textu Lisabonské
smlouvy.
Princip subsidiarity v Ústavním zákoně stanovuje, že povinnosti a
pravomoci v rámci národního celku by měly být převzaty nejmenšími
možnými celky, např. občanskými sdruženími, iniciativami, organizacemi
nebo komunami. Pokud není možné vyrovnat se s úkolem na nejnižší úrovni,
potom by měl tento úkol být postoupen na vyšší úroveň, tj. regionální,
federální nebo národní. Menší samosprávní nebo organizační celky mohou
jednat přednostně, vyšší celky jsou povinovány poskytovat pomoc a asistenci.
Výslovně to znamená zajistit propojení civilní a politické sféry a zabránit
zbytným centralizujícím regulacím.
Pokud budeme aplikovat tuto myšlenku na úroveň EU, potom je princip
subsidiarity chápán jako právně závazný princip, který garantuje kontrolu a
omezení výkonu pravomocí. Na evropské úrovni přináší toto omezení tři
problémy. Zaprvé, tzv. „nižší úroveň“ má sotva šanci zabránit porušení
principu. Zadruhé, tento princip je využíván k tomu, aby EU získala více
- 40 -
kompetencí. Zatřetí, princip se ve skutečnosti pouze vztahuje na státy a ne na
malé celky, jako jsou federální státy, regiony nebo společenství. Tento
politováníhodný stav věcí se promítá jak v politické realitě, tak smluvními
regulacemi.
Princip subsidiarity obsažený ve smlouvách
Současné evropské smlouvy zahrnují velmi podivnou interpretaci
myšlenky subsidiarity, která protiřečí principu popsanému v předchozím
odstavci. Subsidiarita se v EU vztahuje na všechny oblasti pravomocí
s výjimkou výlučných pravomocí. Záměrem principu subsidiarity je regulovat
obsáhlost administrativy pravomocí v dané oblasti evropské politiky. K výkonu
principu subsidiarity byla ustavena dvě kriteria: Unie může jednat, pouze
pokud cíle navrhované činnosti nemohou být uspokojivě dosaženy členskými
státy (sufficiency criterion), nebo mohou být z důvodů rozsahu či účinků
navrhované činnosti lépe dosaženy Společenstvím (efficiency criterion).
Nyní se však unijní praktiky od původní ideje subsidiarity odvrací. EU
nazírá koncept subsidiarity jako princip omezují pole jednání EU, ale
paradoxně také jako princip, který toto pole může podstatně rozšířit. Na
základě této interpretace byl tedy původní smysl subsidiarity převrácen a
koncept má nově centralizující efekt. Pro politickou činnost EU to znamená,
že řešení většiny případů se opírá o kritérium efektivity-EU ze své podstaty
realizuje některé záměry lépe než členské státy nebo korporativní celky.
Sporným bodem výkladu a aplikace je význam slova „lépe“.
Největším problémem omezení centrálního výkonu moci je fakt, že
v materii současných smluv není obsažena možnost monitorovat a vymáhat
dodržování tohoto principu. Podle protokolu jsou hlavní evropské instituce
nuceny kontrolovat míru svého vlastního výkonu moci. Tato myšlenka se
nicméně z demokratického úhlu pohledu zdá více než problematická – princip
subsidiarity ve své současné podobě není dostatečnou zárukou demokratické
kontroly výkonu moci v EU.
Protokol o použití zásad subsidiarity prošel revizí nutnou ke vzájemné
harmonizaci se články LS. Protokol mimo jiné stanovuje pravidla, jak
dodržovat princip subsidiarity. Na prvním místě platí, že seberegulace je
záležitostí samotných institucí. Evropská komise je dále vázána povinností
mít na zřeteli hlediska všech subjektů podléhajících zákonu a harmonizovat
- 41 -
všechny legislativní návrhy s ohledem na princip subsidiarity. Systém, který by
umožňoval vnitrostátním parlamentům kontrolovat zákonodárné aktivity, bude
teprve představen. Nicméně už nyní můžeme pochybovat, zdali bude
dodržen slib, který byl slíben.
Vnitrostátní národní parlamenty mohou ve shodě s tímto monitorovacím
systémem požadovat, aby byl prozkoumána ta právní úprava Evropské
komise, kde existují domněnky o nedodržení principu subsidiarity. Podmínkou
k podrobnému prozkoumání sporného právního aktu je v případě zákonů
nutná účast jedné třetiny ze všech národních parlamentů, v případě interní a
soudní politiky jejich jedna čtvrtina, které pak společně podají námitku ve
stanovené lhůtě 8 týdnů. Komise pak musí rozhodnout, zda návrh ponechat,
pozměnit nebo zamítnout.
Silnější kontrolní systém by existoval tehdy, pokud by nejméně polovina
vnitrostátních parlamentů vznesla námitku. V tomto případě musí Komise přijít
s rozhodnutím o změně návrhu právní úpravy. Pokud návrh nebude změněn,
mohou legislativní orgány EU (EP a Rada ministrů) rozhodnout, že návrh
nebude dále prozkoumáván.
Toto nařízení je vítaným krokem vpřed, přesto nestačí, protože staví
ústřední orgány EU (Parlament a radu ministrů) do role soudců, kde pytlák se
stává hajným. Je přece především v zájmu hlavních orgánů EU, aby byly
jejich hlavní legislativní pravomoci co nejrozšířenější. Národní parlament,
který je umocněn vznášet námitky a podněty k prozkoumání, i když jeho
autorita je umenšena, není nic jiného než nástrojem kontroly. Lhůta 8 měsíců
navíc představuje velkou překážku vznešení námitky: Národní parlament
během takto krátkého období musí kromě kontroly kongruence evropské a
národní jurisdikce s principem subsidiarity a vyjednáváním s národním vládou
ještě hlasovat o společném stanovisku s ostatními národními parlamenty.
50% v Unii složené ze 27 členských států znamená 14 národních parlamentů.
Musíme ještě vzít v potaz všeobecně platný výkladový rámec pojmu
subsidiarita, který může nabývat různých významů podle různých politických
tradic charakteristických pro jednotlivé členské země.
Neustále se poukazuje na zdánlivě velký pokrok v případě posílení
principu subsidiarity, kde nástrojem tohoto pokroku je, jak jsme viděli, podání
stížnosti a návrhu k přezkoumání. Stále znovu nás přesvědčují, že se jedná o
relativně nové ochranné opatření. Ve skutečnosti je Evropský soudní dvůr
(ESD) pochopitelně dílčím způsobem oprávněn rozhodnout, zda došlo
- 42 -
k porušení smlouvy, a tedy také k porušení principu subsidiarity. Jedinou
inovací v tomto případě je fakt, že místo národní vlády jako jediné instance
s právem vznášet námitky získává tuto pravomoc ještě národní parlament.
Toto je nutné ocenit, víme-li, že vnitrostátní parlament jako instance ztrácí
v procesu evropského sjednocování asi nejvíce.
Pohledem na současnou jurisdikci ESD v záležitosti principu
subsidiarity nezískáme mnoho naděje. Proto předseda německého Ústavního
soudu, Profesor Hans-Jürgen Papier poukazuje na fakt, že ESD od okamžiku
inkorporace principu subsidiarity v roce 1992 nikdy neprohlásila žádný právní
úkon jako neplatný na základě hrubého porušení principu (kapitola 2.2, str.
47). Právo vznášet námitku se navíc nevztahuje na regionální parlamenty a
společenství, s výjimkou výboru regionů a horní komory parlamentu.
V případě SRN má tedy regionální, federální parlament některé ze
spolkových zemí možnost jít cestou skrze Bundesrat.
Stranou protokolu subsidiarity existuje ještě symbolické pozměnění
návrhu smlouvy, jmenovitě vyjasnění, která mají jistit princip subsidiarity a
práv členských států. Tak je například do textu vloženo prohlášení, že návrhy
smluv mohou vést nejen k rozšíření evropských pravomocí, ale také k jejich
omezení (čl. 48 odst. 2 SEU). Vysvětlení, že pravomoci nepostoupené EU,
ale zůstávající uvnitř členských států, nedává vzniknout zásadně nové situaci,
ale povstává z principu omezeného zmocnění. Proto zde zbývá naděje, že
toto a podobná vyjádření pomůžou v budoucnosti regulovat centralizující
jurisdikci ESD.
Subsidiarita v praxi
Záměrem principu subsidiarity je zabránit tomu, aby EU setrvale
zmnožovala množství vydávaných regulí. Měla by tedy bránit roli
vnitrostátních parlamentů jako skutečných původců politiky.
V praxi se ukazuje, že to jsou národní státy, které urychlují centralizaci,
a to nikoli vnitrostátní parlamenty, ale národní vlády, které na evropské úrovni
zastupují členské státy a vytváří zákony. Prostřednictvím EU zpětně realizují
své legislativní zájmy, které nejsou schopny postoupit na národní úrovni.
V bruselském žargonu je tento druh politiky nazván „Spiel über Bände“,
legislativní hra podobná praní špinavých peněz, jejíž pravidla jinak nejsou
uplatnitelná v demokratickém zřízení.
- 43 -
Tato „hra“ je „zahájena“ národními ministry, např. francouzským
ministrem financí v okamžiku, kdy zamýšlený zákon nemůže projít na národní
úrovni, protože např. francouzský ministr zemědělství je v opozici, nebo
protože nelze dosáhnout většiny v národním shromáždění13. Ministr financí
tedy skrytě podporuje směřování politiky nastavené v Bruselu a platné
napříště v celém evropském prostoru bez výjimky. Návrh, nyní nově
iniciovaný Evropou, postupuje běžný legislativní proces. V závěru rozhoduje
Rada ministrů (shromáždění všech národních ministrů pro danou politickou
oblast), zda bude návrh odsouhlasen jako zákon. Setkání rady ministrů je
podle závazného pravidla předsedáno ministrem té země, která návrh zákona
podala. Celkem 27 Ministrů financí rozhoduje o dané záležitosti bez účasti
kritického hlasu.
Nutné projednávání v rámci rozdílných politických celků je pravidelně
obcházeno jako výsledek pravidelného politického „praní peněz“, „Spiel über
Bände“. Ostatní ministerstva, a především parlamenty členských států, nejsou
přizvány do tohoto rozhodovacího procesu. Jejich účast je na národní úrovni
samozřejmostí, která je navíc požadována ústavou.14 Jasným útokem proti
principu subsidiarity je rostoucí centralizace, která je vyvolána národními
zájmy.
Běh událostí ukazuje, že závazek subsidiarity je v politické realitě stěží
vynutitelný. Skutečná kontrola subsidiarity vychází ze společenství, regionů a
států, které ovlivňuje. Kontrola v podobě, v jaké je navrhována Lisabonskou
smlouvou, není dostatečná. Musíme mít na mysli, že princip subsidiarity se ve
svém působení vzdaluje svému původnímu účelu, tedy, omezení
centralizujících tendencí.
Flexibilní výkon moci: Jak EU rozšiřuje své pravomoci
Pravomoci EU mohou být podle novely Smlouvy omezeny nebo
rozšířeny, což vede k tomu, že hlavní slovo má členský stát, který rozhoduje o
výsledné míře a podobě kompetencí, které může EU vykonávat. Například ve
13
Tento příklad se nevztahuje na žádný případ z praxe a jakákoli podobnost s reálnou situací je pouze náhodná.
Popis „Spiel über Bande“ je vyjmut s podstatnými změnami z textu Herzog, Roman/Lüder, Gerken: Europa
entmachtet uns und unsere Vertreter:
www.welt.de/politik/article715345/Europa_entmachtet_uns_und_unsere_Vertreter.htm, Die Welt, 13. ledna
2007
14
- 44 -
sféře turismu může EU podporovat příznivé prostředí pro toto odvětví, ale
nemůže schvalovat zákony, které přímo turismus ovlivňují.
V praxi má nicméně EU ke své dispozici jisté možnosti, jak rozšířit své
pravomoci, a učinit tak „legálně“ ve shodě se smlouvami. Jako ospravedlnění
činnosti prováděné mimo vlastní pravomoci EU poukazuje na společné zájmy
unie, které jsou formulovány v preambuli a v čl. 2, 3, a 4 Smlouvy o EU
(Smlouva z Nice). V preambuli se říká: „PŘEJÍCE SI dále posílit demokratickou
povahu a efektivní fungování orgánů a umožnit jim tak v jednotném
institucionálním rámci lépe plnit úkoly, jež jim jsou svěřeny (…).15
Takový princip Unie, která by byla ještě efektivnější a lépe plní úkoly, které
jí jsou svěřeny, jakými je např. tvorba sjednoceného trhu, zlepšení kvality života
nebo ekonomický rozvoj, je chápán jako dostatečné ospravedlnění
centralizujících regulací, kterými bude proces realizace těchto cílů ještě
efektivnější.
„Doložka flexibility“ a „zjednodušená procedura revize zohledňující vnitřní
politické oblasti EU“ budou východiskem příštích politik EU.
Doložka flexibility (flexibility clause) aneb jak Unie tvoří své vlastní
zákony
Doložka flexibility umožňuje jako platná součást smluvní politiky EU
rozšířit kompetence EU z pozice tzv. „dodatku o pravomocích“. Doložku
flexibility lze jinak chápat také jako způsob, jak může EU obcházet zásadu
„svěřených pravomocí“ .
Chtěli bychom poukázat na spornost tvrzení, že doložka flexibility
obsažená v Lisabonské smlouvě nemůže rozšířit pravomoci Unie.
Neposkytuje ani dostatečný právní základ pro vznášení pozměňovacích
návrhů o Smlouvě. Způsob, kterým byl dodatek dosud aplikován, však
ukazuje, že ve skutečnosti v praxi existuje pouze velmi málo omezení, která
by vyplývala přímo ze smluv. V minulosti byl dodatek o flexibilitě jednou
z nejčastěji užívaných zásad EU. Doložka pokrývala velké množství sporných
regulací týkajících se boje proti terorismu, kterým však chyběla rozhodná
explicitní síla. Je možné tak doložit, že v Bruselu existuje silná tendence
obcházet princip svěřených pravomocí – dokonce i proti ústavním dohodám.
15
http://www.euroskop.cz/gallery/2/738-lisabonska_smlouva.pdf
- 45 -
Pole, ve kterém je možné aplikovat doložku flexibility, se pozvolna
rozšiřuje do všech politických oblastí, kde EU požívá jisté autority – proto také ve
společné bezpečnostní a zahraniční politice, nebo v politice vnitrostátních
záležitostí, nicméně oblasti SZBP jsou před nekontrolovatelným vlivem Doložky
částečně uchráněny. Podle vysvětlení, které nicméně není právně závazné, jsou
cíle postupu, podle kterého lze ospravedlnit směrnici podle čl. 352 SFEU, pouze
omezené (Prohlášení k čl. 352 SFEU).
Nová doložka flexibility představuje nástroj, kterým EU může zefektivnit
regulace rozšiřující její pravomoci stanovené smlouvou. Vnitrostátní parlamenty
ani občané nejsou zdrojem kontroly ani legitimity postupně narůstající
centralizace. Požadavek nutného souhlasu EP zdánlivě posiluje demokratickou
platnost aplikace dovětku o flexibilitě, ale sotva jej lze brát jako záruku toho, že
by doložka nebyla zneužita: Parlament má imanentně zájem na tom, aby byl
počet regulí na straně EU zvýšen, tím totiž EP rozšíří své pole působnosti.
Novelizace smlouvy napříště bez demokratické kontroly
Lisabonská smlouva obsahuje dvě zjednodušené procedury. Článek 48
odst. 6 SEU nově umožňuje EU rozšiřovat svoji sféru působení do mnoha
politických oblastí. Tak je umožněno, že Evropská rada může novelizovat třetí
část Smlouvy o fungování EU (SFEU), s výjimkou SZBP a institucionálních
ustanovení, kde novelizace, pokud se netýká rozšíření unijních kompetencí,
proběhne bez nutnosti konání mezivládních konferencí a souhlasu EP.
Třetí část smlouvy zahrnuje největší část evropských politik, celkem 170
článků. Jednomyslné rozhodnutí Evropské rady mají schválit členské státy, než
může vejít v platnost. Na rozdíl od běžné procedury novelizace ústavy (čl. 48
odst. 2 SEU) se zde však nehovoří o „ratifikaci“, ale o „odsouhlasení“ (approval).
Není nicméně jisté, zda je opravdu vyjádřen požadavek, že novela musí být
odsouhlasena národním parlamentem. V Německu například eventuelně stačí
souhlas federální vlády a ratifikaci v Národním sněmu lze opomenout.
Zbývám nám ještě podívat se, zda závazek, že se nesetkáme se žádným
rozšířením pravomocí, může ve skutečnosti zabránit centralizujícím tendencím.
Unie má v současné době pravomoci v takřka všech politických oblastech. Pro
strukturování evropských politik je důležité především zmocnění jednat
s ohledem na dílčí politiky v rámci již postoupených politických oblastí. Je
- 46 -
přinejmenším pochybné, zda podle takto zjednodušených procedur nedojde
k dalšímu rozšiřování pravomocí. V souladu s touto procedurou je nicméně
požadováno, aby návrhy změn ve Smlouvách byly zaslány národnímu
parlamentu v dostatečné lhůtě před samotným projednáváním.
Druhý nástroj je znám pod často užívaným označením „přechodová
klauzule“ (passarelle) (čl. 48 odst. 7 SEU). Podle tohoto nástroje může Evropská
rada jednomyslně a se souhlasem EP rozhodnout o změně z jednomyslného
rozhodování na většinové rozhodování, neboli o změně speciální legislativní
procedury v běžnou legislativní proceduru. Každý vnitrostátní parlament má
právo veta. Referendum, ačkoli je některými státy v případě reformních smluv
požadováno, by ale nemohlo být uskutečněno. Tak by například změna
pomocí většinového způsobu rozhodování v oblasti SZBP nebo daňové politiky
byla provedena přes nesouhlas občanů členských států. Výjimkou z této
možnosti jsou pouze politická rozhodnutí o vojenských záležitostech.
Tyto dva nástroje umožňují EU rozšiřovat její volné pole, a to ignorováním
vůle občanů v první řadě, nebo obcházením rozhodnutí volených zástupců
v parlamentech na národní i evropské úrovni. V každém případě je jasné, že
schopnost jednat, jakkoli je právně garantována a s právem kongruentní, není
nic, co by skutečně demokratická unie potřebovala, když není tato schopnost
jednat dostatečně demokraticky kontrolovatelná.
2.2 Evropské instituce: síly v nerovnováze
Evropské instituce jsou na základě evropských smluv pověřeny
výkonem politické moci. Exekutiva politické moci je však vykonávána malou
skupinou politiků, kteří nejednají vždy ve službách nebo ve shodě s vůlí
občanů. Demokratické instituce se však rozeznávají dělbou politické moci a
systémem vzájemných kontrolních mechanismů. Další významnou
charakteristikou je fakt, že mohou pozměňovat politiky jen na základě
výslovných instrukcí, nikoli proti vůli občanů, a pod jejich plnou kontrolou.
Evropské instituce jsou těmto demokratickým principům velmi vzdáleny.
Separace výkonu moci mezi vládu (exekutivní moc), parlament (legislativní
moc) a soudnictví (soudní moc) je ustavena pouze částečně. Systém
vzájemné kontroly („checks and balances“), který je také součástí smlouvy a
který má zajistit mocenskou vyváženost mezi institucemi, nebyl nedostatečně
propracován. Politická síla je téměř výlučně v rukou vlád a vládních byrokratů,
- 47 -
tedy v rukou exekutivní složky. „Exekutivní zmocnění“ znamená, že zvolení
zástupci občanů mají na rozdíl od vládních představitelů a úředníků pouze
velmi omezenou moc.
V případě občanské participace je však situace ještě horší. Evropské
parlamentní volby neumožňují dodatečně vyjádřit vůli nebo vykonávat dozor
nad správou evropských politik prostřednictvím volby národních vlád.
Vzdálenost mezi evropskými institucemi a občanskou sférou lze chápat
v souvislosti s centralizovaným rozdělením kompetencí a výkonem těchto
kompetencí prostřednictvím jednotlivých institucí. Demokracie od občanů
požaduje spoluúčast v procesu tvorby stanovisek, participaci v přerozdělování
pravomocí, oprávnění činit rozhodnutí. Evropa je v současnosti ovládána
velmi úzkou elitou složenou z hlav států a předsedů vlád, ministrů,
evropských politiků a úředníků. Význam samotné struktury evropských
institucí se přehnaně zdůrazňuje, a to na úkor zdárného vývoje politického
povědomí a demokracie.
Na základě existujících smluv byly ustanoveny tři hlavní politické
instituce, které se podílí na výkonu moci: Rada ministrů, Evropský parlament
a Evropská komise. Lisabonská smlouva kromě toho přiznává status
politického orgánu také Evropské radě, a činí ji tak významným proevropským
politickým činitelem. Kromě toho je tu Evropský soudní dvůr jako další velmi
významná evropská instituce.
Background
Evropské volby
Evropské volby, které se konají každých 5 let, z demokratického úhlu pohledu
nesplňují kritérium „dostatečně politicky signifikantních voleb“, tedy voleb,
které by měly podstatný vliv na politiku: Je pravda, že občané volí své
zástupce do Evropského parlamentu. Neexistuje však vláda, která by byla
Parlamentu zodpovědná za své aktivity, ani politické strany, které by se
prezentovaly Evropským volebním programem. Občané tedy nemohou
efektivně vyjádřit svou vůli pouze na základě politických voleb.
…
- 48 -
Vzhledem k tomu, že postrádáme instituci, která by měla status podobný
vládě, neexistuje ani možnost změny kurzu stávající politické praxe. Taková
změna obvykle následuje po volební porážce vládnoucí strany. Potom se
nemůžeme ani divit, že občané EU přikládají volbám do EP význam úměrný
politickému významu EP, jak konečně můžeme pozorovat ze stále klesajícího
trendu procentuelních dat volební účasti. Od roku 1979, kdy bylo zavedeno
přímé hlasování, klesla účast v takřka všech zemích z 63% na 45,5% (s
ohledem na diference v jednotlivých zemích)16.
Považujeme tento způsob vládnutí a evropské administrativy za
demokraticky nedostatečný. Naše úvahy o demokratickém deficitu musíme
kromě efektivity evropské administrativy zamířit i na národní úroveň, tedy
úroveň jednotlivých členských států, kde se překrývá působnost orgánů
jednotlivých národních institucí s jejich evropských protějšky.
Evropská rada
Evropská rada je složena z předsedů vlád jednotlivých členských států,
v jejímž čele stojí předseda Evropské komise. Evropská rada určuje hlavní
linie a cíle politiky. Vytváří jasné stanovisko v otázkách, kde nebylo dosaženo
evropského konsensu, navrhuje předsedu Evropské komise a koordinuje
SZBP. Pokud můžeme o nějakém z evropských orgánů uvažovat jako o
vládě, potom je to Evropská rada. Její členové mají dvojí roli: jsou zároveň
nejvýznamnější političtí představitelé členských států a členové Evropské
rady, která se postupně stává nejmocnějším orgánem Unie.
Moc Rady zdaleka předčí moc „normálního“ parlamentu. Evropská rada
může prakticky rozhodovat o celkové politice EU, o obsahu unijních smluv17.
Může nepřímo ovlivňovat Radu ministrů, složenou z ministrů jednotlivých
států, přičemž v některých národních otázkách je upřednostněna před členy
Rady ministrů. Evropská rada má přímý vliv na tvorbu legislativy, ačkoli
v Lisabonské smlouvě je ustanoveno, že Evropská rada nemá legislativní
funkci (čl. 15 odst. 1 SEU).
16
17
Podle: Abromeit, Heidrun: What is democracy for?, Opladen 2002, str. 197
Srv. Kapitola 1.
- 49 -
Evropská komise je také závislá na Evropské radě, která určuje jejího
předsedu, zatímco komisaři jsou voleni národními vládami.
Jedinou kontrolní instancí, která zbývá, je Evropský parlament, který má
ve vztahu Evropské komisi pouze omezená práva. Takto enormní vychýlení
moci nezapadá do naší představy vyváženého demokratického politického
systému. Připočtěme ještě fakt, že Evropská rada není jako taková
dostatečně demokraticky legitimní ani demokraticky kontrolována.
Příčinou absence demokratických principů je podle nás nedostatečné
oddělení evropských politik na jednotlivých úrovních evropské politiky a
členských států, a to ve dvou ohledech: členové Rady ministrů jsou zároveň
členy národních kabinetů, a jsou tak aktivní v politici národní i evropské
úrovně: jedná se o pravomoc určovat směřování evropské politiky, utváření
ústavy (skrze aktuální moc determinovat obsah unijních smluv) a legislativní
(skrze schopnost ovlivnit Radu ministrů).
To však nestačí pro horizontální rozdělení sil. Osobní vazby v Radě
ministrů „Evropské vlády“ a národních vlád navíc také vyrovnávají vertikální
rozdělení mocí (subsidiaritu) mezi těmito dvěma politickými úrovněmi.
Vzhledem k pozici Evropské rady je dělba moci mnoha způsoby rozmělněna.
Členové Rady ve své činnosti nemusí být vázáni demokratickými
kontrolními mechanismy ze strany členských států, a to z důvodu možné
„okliky“ politikou Evropské unie18. Na evropské úrovni mohou totiž svými
rozhodnutími ovlivnit národní politiku a vnitrostátní parlamenty. Nemusí na
sebe brát prakticky žádnou zodpovědnost v případě institucionalizovaného
zneužití moci. Na Evropskou unii, které se musí podřídit, ukazují „doma“ jako
na „zlou“…a to přesto, že ji sami ztělesňují.
Zadruhé chybí Evropské radě demokratická legitimita a kontrolní
mechanismus. Na evropské úrovni se Evropská rada nezodpovídá občanům
ani žádnému jinému orgánu, protože ani její členové ani Evropská rada jako
celek nemůže být do svého úřadu zvolena. Ačkoli předkládají výsledky své
činnosti občanům příslušných členských států jakožto představitelé států a
předsedové vlád, volby, ve kterých se jedná o funkci členů rady, lze
považovat za marginální. Podobně i evropské politiky hrají podřízenou roli
v národních volbách, obsah mandátu člena Rady a zároveň představitele
státu nebo předsedy vlády zdaleka není předmětem volebních kampaní.
18
„Spielen über Bande“ byl vysvětlen výše, zde je projednáván s ohledem na Radu ministrů.
- 50 -
Evropská rada tedy postrádá základní demokratickou legitimitu, která by
mohla sloužit jako legitimní východisko jejích aktivit.
Systém oficiálně zdůvodňuje svoji činnost tvrzením, že evropská
politika, je také politikou mezinárodní, je tedy součástí zahraniční politiky, a
proto spadá mezi pravomoci národních vlád. Pokud vezmeme v úvahu
pokročilost stupně evropské integrace, nezbude nám než prohlásit takové
tvrzení za pochybné.
Společná zahraniční a bezpečnostní politika a „vysoký představitel“
Jedním z nejvýznamnějších úkolů v Evropské radě je formulace a
koordinace Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP) s cílem
vypracovat jednotnou zahraniční politiku EU. Všechna významná rozhodnutí
v rámci SZBP vznikají na základě principu jednomyslného schválení tak, aby
nebylo možné učinit rozhodnutí proti vůli jednotlivého státu. Musíme vzít také
v úvahu, že kontrola vojenské politiky a složek byla vždy citlivým bodem
každé demokracie.
Dohody SZBP však hluboko zasahují do sféry národních politik.
Lisabonská smlouva přiznává SZBP klíčový v souvislosti s oblastí vojenské
obrany, protože obsahuje závazný plán, jak zefektivnit přípravu vojenských
aktivit pod jednotnou bezpečnostní politikou, jinými slovy jak učinit EU
vojensky akceschopnější (čl. 41 odst. 3 SEU) – armádní politika EU bude
koordinována a kontrolována „obrannou agenturou“ (původně popsanou jako
„Agentura pro Zbrojení“). Tento postupný plán také uschopňuje evropské
vojenské síly vést boj mimo vlastní území EU (čl. 41 odst. 1 SEU) a vytvořit
sbor Evropských vojenských jednotek (tzv. bojových skupin).
SZBP představuje výsledek spolupráce mezi národními vládami, a
proto netvoří část společné politiky - nemůže být tedy cílem ani těch
nejskromnějších nástrojů evropské demokratické kontroly. EP má pouze
právo být vyslyšen v této politické oblasti (čl. 21 odst.1 nové SEU). Kromě
toho však neexistuje žádná právní kontrola, protože v rámci pravomocí ESD
nemá v rámci žádné pravomoci, které by se týkaly SZBP.
SZBP by jako příklad mezinárodní spolupráce měla být kontrolována na
úrovni členských států. Zde se již vnitrostátní parlamenty zdráhají. Důvodem
jsou obavy před pozastavením procesu evropského sjednocování. Možnosti
parlamentu kontrolovat zahraniční politiku jsou však stejně omezené. SZBP
- 51 -
se tak ocitá mimo kontrolu parlamentu. Ozbrojení a válečné strategie se staly
ústředním evropským projektem, aniž by byla občanům dána možnost
rozhodnout o preferencích evropských politických oblastí, nebo dokonce
možnost kontrolovat SBZP.
Názory politiků
„Proces zbrojení a militarizace se v prostředí sjednocené Evropy zrychluje.
Vojenské pásmo bylo páteří Smlouvy o ústavě pro Evropu. Teprve zamýšlená
Reformní smlouva je skutečným vojenským pásmem.“
Tobiáš Pflüger (člen EP), proslov z 11. července 200719
LS také zaručuje, že funkce tzv. vysokého představitele Unie pro
zahraniční věci a bezpečnostní politiku (v návrhu Smlouvy je uveden jako
Evropský ministr zahraničí) kumuluje více pravomocí, než tomu bylo doposud.
Vysoký představitel Unie pro SZBP je volen kvalifikovanou většinou Evropské
rady, vede SZBP (čl. 18 odst. 1, 2 SEU) a odpovídá za úkoly týkající se
vnějších vztahů. Mimo to koordinuje další hlediska vnějších vztahů. To se týká
společné obchodní politiky ve spolupráci se zeměmi třetího světa, rozvojové
spolupráce a vztahů s mezinárodními organizacemi.
Budoucí vysoký představitel ve svém úřadě spojuje tři funkce: Komisaře
pro zahraniční vztahy, vysokého představitele SZBP a předsedy výboru pro
zahraniční vztahy. Je členem Komise jako její místopředseda, účastní se
diskuzí v Evropské radě a předsedá Radě ministrů zahraničních věcí.
Veškerá jeho činnost se děje s podporou Evropského útvaru pro vnější
činnost.
Ačkoli v současnosti není patrné, že by se hlavy národních států
vzdávaly vlády nad zahraniční politikou, úřad Vysokého představitele by mohl
na základě odpovědností mu Smlouvou svěřených kumulovat svoji moc
v podobě skutečně centralizované mocenské instituce. Jeho úřad by
v případě delegovaných pravomocí nebyl nepodobný úřadu Prezidenta EU a
obě instituce by tedy měly být rozpoznány a uznány jako takové, a
především, jejich existence by měla být uzákoněna. Způsob, jakým je
19
Zdroj: www.dielinke-europa.eu/dokumente/reden/view_dok_html?zid=3200
- 52 -
v současné době ustaven Úřad vysokého představitele pro SZBP,
představuje ve své podstatě omezení moci a ohrožení mechanismu
kontrolních pák a brzd, který je primární složkou demokratického zřízení.
Víceméně vzato, podle toho, jakým způsobem jsou rozděleny kompetence
bezpečnostní a zahraniční politiky, lze tvrdit, že oproti situaci v každém
národním státě je situace na evropské úrovni zvrácená.
Rada ministrů
Rada ministrů (dále jen Rada), se skládá z ministrů relevantních
politických oblastí, kteří se setkávají podle toho, která z těchto oblastí je právě
projednávána. Nemůžeme tedy hovořit o jediné Radě, ale o Radách, jakou je
například Rada pro ekonomické a finanční záležitosti, nebo Rada pro
environmentální záležitosti. Rada ministrů je společně s EP zákonodárnou
institucí: uzavírá mezinárodní smlouvy vyjednané komisí a společně s EP
schvaluje rozpočet. Nadto ve spolupráci s Komisí také kontroluje pole národní
jurisdikce a policie. Na základě dané legislativy může Rada jednat pouze
z iniciativy Komise, která, jak bylo ukázáno v principu Spielen über Bände,
jedná na základě iniciativy jejích členů. Ve většině oblastí Rada ministrů a EP
jednají podle spojené legislativy, v mnoha dalších oblastech je nicméně
jediným legislativním orgánem. Každý ministr rady je pověřen mocí jednat
s ohledem na zájmy své země.
Ze zorného úhlu pohledu demokratické struktury institucí má s určitým
omezením pro Evropskou radu platnost cokoli, co má platnost pro Radu
ministrů. Také zde členové národních vlád upravují stávající politiky, které
jsou posléze závazné pro vnitrostátní parlamenty jakožto aktuální
demokratický legislativní orgán. Členové rady nejsou zvoleni přímou volbou,
nemohou být z úřadu odvoláni, a ve svých zemích jsou stále považováni
spíše za politiky na národní spíše než na evropské úrovni. Členové Rady
nejsou zahrnuti do volebních kampaní, které by se jich přímo týkaly, protože
se stávají známými během utváření vlád, což dále snižuje jejich
demokratickou legitimitu.
Existuje určitý stupeň demokratický kontroly členů Rady ministrů, který
se nicméně odvíjí od politiky členské země (viz rámeček). Kontrola Rad
ministrů ve smyslu systému pák a brzd prostřednictvím tzv. sdílené legislativy
je zajištěna pouze do určité míry, protože v některých oblastech, jako je např.
- 53 -
oblast zemědělství přijímající 40% financí z evropského rozpočtu, závisí plně
na rozhodnutí Rady. Chybějící právo na podání iniciativy a z toho plynoucí
omezení je efektivní pouze do určité míry, jak je patrné podle principu
„Spielen über Bände“.
Background
Vládní představitelé v Radě ministrů: kontrolní mechanismy
Kontrola představitelů národních vlád v radě ministrů, kterou provádí národní
parlament, se liší případ od případu. Její nejrůznější podoby čítají závazný
vyjednávací mandát přiznaný členu vlády (př. Dánsko, Rakousko a Finsko),
vydávání nezávazných příkazů (př. Francie, Velká Británie a Německo), až
k pouhému příkazu informovat národní vládu ohledně jednotlivých případů
retrospektivně po jejich projednání (př. Řecko, Španělsko, Lucembursko).
Například dánský parlament se od ostatních parlamentů zřetelně odlišuje co se
týče procesu participace. Ve srovnání s ním jsou potom možnosti, které se
otevírají finskému, německému a rakouskému parlamentu, o poznání méně
častěji užívány.
20
Podle: Peter Becker/ Andreas Mauer: Die Europafähigkeit der nationalen Parlamente.
Legislativní procedura v Radě ministrů je z demokratického úhlu pohledu
problematická. Setkání Rady se v minulosti odehrávaly s vyloučením veřejnosti
a Rada tak byla jediným zákonodárným orgánem na světě, kromě parlamentu
Severní Koreje, kde se setkání odehrávaly za zavřenými dveřmi, jak upozornila
skupina britských evropských poslanců. Rostoucí tlak z různých stran postupně
vedl k tomu, že některá setkání jsou v období, kdy Rada zasedá a projednává
právní akty, otevřena široké veřejnosti. Tato setkání nejsou než mediální show,
které nemají nic společného s předchozím vyjednáváním, ani s diskuzemi o
sporných otázkách.
20
Zdroj: swp, www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=1354.
- 54 -
Evropský parlament
Evropský parlament je přímo volen občany EU a je tak demokraticky
nejlegitimnějším orgánem EU. Společně s Radou ministrů má zákonodárné
pravomoci a pravomoc schvalovat rozpočet EU. Během jmenování Komise
prozkoumává a vybírá Komisaře. Přesto lze tvrdit, že se nejedná o parlament
v pravém slova smyslu, a to i přes to, že v posledních letech byly jeho pravomoci
posíleny. Ještě stále nemá k dispozici některá základní práva. Lisabonská
smlouva by měla dále posilovat některé pravomoci EP, například rozšířením
možnosti spolurozhodování stejně tak jako připsání možnosti vznášet návrh
novelizace smluv, tím se ale problém zdaleka neřeší.
EP nemá právo iniciovat změny zákonů v žádné z politických oblastí,
ačkoli je volen přímo občany EU. Jeho zákonodárná funkce podléhá specifickým
požadavkům Evropské komise a jejím rozhodnutím ohledně navrhované
legislativy, na jejíž vytváření se však EP nepodílí. Parlament je chápán a
vysvětlen jako zástupce vůle občanů, ale nemá ke své dispozici žádný
z platných nástrojů aktivního utváření politické a legislativní struktury. Politické
programy stran, na základě kterých se rozhodují občané v jednotlivých
členských státech, lze na základě tohoto uspořádání nazvat lživou reklamou,
neboť stranám chybí nástroje, kterými by mohly převést body teoretických
politických programů do politické praxe. Mimoto ještě stále platí, že významné
oblasti legislativy jsou vyhrazeny k projednávání v Radě ministrů.
V tomto uspořádání společně s dalšími institucemi má Evropský
parlament zdaleka nejslabší hlas. Podle novelizovaných Smluv o EU (tj. SEU a
SFEU) není ke změně smluv vůbec nutný souhlas EP. EP nemá žádný vliv na
Evropskou radu a pouze omezený vliv na rozdělení Komise nebo post jejího
předsedy. V mnoha demokratických státech mohou vnitrostátní parlamenty
svobodně hlasovat o složení vlády nebo alespoň při volbě jejího předsedy a
mohou dokonce rozhodnout o jejich případné demisi. Případným ekvivalentem
na evropské úrovni by byla možnost zvolení a zbavení úřadu, nebo
přinejmenším orgánů s exekutivními pravomocemi, Evropské rady. Evropské
komise a případně jejich předsedů. EP má dosud určitý vliv pouze při hlasování
o složení Evropské komise, kdy Evropská rada navrhuje komisaře a předsedu
Komise EP ke schválení. Ačkoli EP kandidáty formálně volí a zamítá, je přesto
závislý na návrzích, které podává Evropská rada.
- 55 -
Mimo to má EP možnost schválit rozhodnutí o nedůvěře, které, pokud je
přijato nejméně 2/3 zástupců, vede k demisi Evropské komise. Minimální počet
hlasů nutných k vyjádření nedůvěry je v tomto případě na úkor stranické loajality,
a proto se dá předpokládat, že bude velmi obtížné takového počtu hlasů
dosáhnout. V dosud jediném případě, kdy Evropská komise rezignovala, EP
většinou odmítl podat návrh o vyslovení nedůvěry. Dalším problémem je fakt, že
EP může pouze vznášet návrh k vyslovení nedůvěry proti Evropské komisi jako
celku a nikoli proti jejím jednotlivým členům, nebo dokonce proti předsedovi
Komise. Pravděpodobnost podání návrhu k vyslovení nedůvěry se tak ještě více
zmenšuje.
Volby do EP představují další problém, ve kterém není záměrně
uplatňován princip rovnosti hlasů. Tak zvaný „poměrný sestupný volební
systém“ (čl. 14. odst.2 SEU) má za svůj důsledek nerovnoměrné zastoupení
občanů EU v EP. Hlasy velkých států jsou převáženy v nevýhodném poměru
vůči hlasům menších zemí. Hlasy Litevců jsou tedy po proporčním převážení
třikrát zhodnoceny na úroveň občanů např. Velké Británie.
Je třeba se kriticky podívat i na praktiky EP. Je jasné, že EP nedostatečně
vykonává svoji kontrolní funkci, a to především ve vztahu k plnění evropského
rozpočtu. Uvnitř EP působí velmi silná skupina „Europe Loyalty“, podle jejíž
nepsaných pravidel nesmí být Evropská komise podrobena přehnané kritice ani
oslabena ve vztahu k členským státům.
V roce 2000 EP schválil tzv. rámcovou dohodu s Evropskou komisí, na
základě které byl přístup členů rozpočtového výboru k důvěrným dokumentům
výrazně ztížen21. Tímto způsobem bylo znemožněno, aby EP vykonal činnost,
ke které získal mandát evropských voličů – opět musíme pochybovat o hloubce
porozumění demokratickým principům a podobě úkolů EP delegovaných
smlouvami.
V oficiální rétorice EU je EP ve vztahu k demokratickým praktikám
opětovně využíván jako zástěrka, kde pouhá existence demokraticky legitimního
orgánu je chápána jako dostatečná záruka demokratického charakteru celé EU.
Neexistuje zde žádná zmínka o tom, že by tento orgán snad mohl být
nedostatečně demokraticky legitimní a že by snad měl proto mít velmi omezené
politické možnosti jednat. Pokud jednou předpokládáme, že pravomoci EU byly
demokraticky stvrzeny, potom by tyto pravomoci měly mít možnost být stejně
demokraticky revidovány.
21
A. Oldag/H.-M. Tillack: „Raumschiff Brüssel“ Berlin, 2003, str. 100 a dále
- 56 -
Evropská komise
Evropská komise je hlavní správní orgán EU, který má exekutivní
kompetence. Viditelnou část Komise tvoří předseda a kolegium komisařů.
Předseda Evropské komise je do svého úřadu navržen hlavami států a
předsedy vlád a je zvolen Evropským parlamentem. Jednotliví komisaři jsou
voleni národními vládami. Evropská komise jedná nezávisle na národních
vládách a její povinností je reprezentovat a chránit zájmy celé EU. Z tohoto
důvodu má výlučné právo legislativní iniciativy. Mezi její povinnosti dále patří
povinnost plnit a implementovat politická nařízení v rámci schváleného rozpočtu
a povinnost dohlížet na dodržování řádného uplatňování právních nařízení EU.
V rámci omezených pravomocí vyjednává obsah mezinárodních smluv a
zastupuje EU na mezinárodní scéně.
Stanovisko komise podstatně se výrazně podílí na vlivu, který mají vlády a
administrativa jako celek. Prvním faktorem v tomto „výkonném svazku
zodpovědností“ je drtivá přesila národních vlád v Evropské radě a Radě ministrů.
Druhým faktorem je monopol legislativní iniciativy, který Komise vlastní, a
nepatrný vliv byrokratického aparátu úředníků na politiky EU. Monopol na
legislativní iniciativu Komisi zmocňuje rozhodovat o politické agendě zdánlivě
nezávisle, tedy bez nutnosti poradního hlasu. Ve skutečnosti se během
vytváření evropských politik musí podřídit Evropské radě. Komise nicméně
rozhoduje, co a jak bude regulováno právním nařízením, EP má možnost
legislativní návrh zamítnout. K velké moci Komise navíc přispívá úkol
koordinovat politiky členských států v oblasti „podpůrných kompetencí“ a ovlivnit
tedy rozsah legislativy v členských státech.
Zdrojem nedostatečné demokracie je však přebujelá byrokracie, chápáno
personálně i administrativně. Administrativní správa Komise čítá na 30 000
zaměstnanců. Její struktura je rozdělena do 36 tzv. generální ředitelství, která
jsou vedena tzv. generálními řediteli. Generální ředitelství jsou správně přiřazena
Komisaři. Generální ředitelství nicméně nejsou jmenována pouze komisary,
předseda Komise a Komisař pro personální záležitosti se také mohou zúčastnit
tohoto jmenování. Generální ředitelé jsou oprávněni vydávat direktivy a určovat
tak, které informace se dostanou až ke komisařům. Každodenní praxe se
v Bruselu odehrává na vcelku nezávisle na Komisařích a ředitelé se cítí
povinováni spíše národními zájmy než blahem vyššího společenského, tj.
- 57 -
evropského celku. Jejich moc ve skutečnosti přesahuje moc komisařů:
„služebně“ jsou v úřadě déle a lépe se vyznají v administrativních postupech.
Tak se jim může podařit realizovat politický projekt i proti záměru aktuálně
zvolených komisařů, ač se tak neděje příliš často.
Dalším významným úředníkem je vedoucí Kabinetu komisaře. Každý
komisař má k dispozici tzv. kabinet, skupinu zaměstnanců pracujících pouze pro
osobu komisaře, v jejíž čele stojí vedoucí. Kabinet rozhoduje o tom, které
dokumenty mají být nutně Komisařem shlédnuty. Všichni vedoucí kabinetů se
setkávají v pondělí ráno, kdy se rozhoduje o programu příštího středečního
setkání komisařů. Některá témata tedy ani nejsou projednávána. Tak například
v roce 2001 pohřbil kruh plán Komisaře pro environmentální otázky (v té době se
jednalo o Margot Wallström) zakázat do roku 2008 baterie obsahující jedovatý
nikl kadmium – francouzský výrobce baterií Saft agresivním lobbyingem
švédskou političku izoloval22.
Názory politiků
Místopředseda hovoří o Evropské komisi
„Moje teze zní: o příliš mnoha záležitostech se rozhoduje na administrativní
úrovni…Pokud zajistíme, aby se o sporných záležitostech rozhodovalo během
týdenních setkání Komisařů, potom se to znamená, že budeme muset být velmi,
velmi na pozoru místo úředníků, kteří by si zatím záležitost rozhodli mezi sebou.“
Čím více máme komisařů, tím více bude generálních ředitelství. „Vývoj
v minulém obdobím přiznal Komisi aparátu státních úředníků Evropské komise
takovou moc, že nejdůležitějším úkolem komisařů je nyní kontrolovat tento
aparát.“ A „ někdy nezvládáme tento aparát kontrolovat. Existuje mocenský boj
mezi komisaři a vysoce postavenými úředníky. Někteří z nich se mohou
domnívat: Komisař je za pět let pryč, ale já budu pořád někde tady.“ (...) „Moji
vlastní zaměstnanci říkají, že 80 až 90 procent jejich denní pracovní náplně tvoří
vnitřní koordinační aktivity. Kdybychom přeháněli, řekli bychom: velkou část
pracovního dne trávím řešením problémů, které by neexistovaly, kdybychom
neexistovali.“
22
A. Oldag/H.-M. Tillack: „Raumschiff Brüssel“ Berlin, 2003, p.81.
- 58 -
„To, co je možné v Německu, tedy ministr, který má pravomoc zvolit nebo
změnit státního sekretáře nebo vedoucího oddělení, v Komisi prostě nefunguje.
Ale když něco nefunguje, na konci je vždycky v sázce hlava komisaře.“
Günter Verheugen (Místopředseda Evropské komise, Komisař pro obchod a
průmysl) v Der Spiegel, říjen 2006
Evropský soudní dvůr
Evropský soudní dvůr je hlavním soudním orgánem EU se sídlem
v Lucemburku. Každý členský stát je zastoupen jedním soudcem, který je
jmenován vládou daného státu na období 6 let. Hlavním úkolem ESD je
zajistit jednotnost výkladu a aplikace práva EU. K soudnímu dvoru se může
obrátit členský stát, Evropská komise, právnické i fyzické osoby. Evropské
právo však výrazně omezuje možnost občanů podat individuální žádost o
přezkoumání, protože zde existují nutné vstupní podmínky „okamžitého a
individuálního“ zájmu. Toto bylo v minulosti definováno velmi omezujícím
způsobem. Díky LS je jurisdikce ESD podstatným způsobem rozšířena. ESD
získává pravomoci ve všech oblastech evropských politik, pokud však
neexistují zvláštní regule, jako je tomu v případě politické oblasti SBZP.
Jurisdikce ESD měla v minulosti posílit EU ve vztahu k členským
státům. ESD se tak stal hybnou silou evropské integrace. Prostřednictvím
jurisdikce ESD získává nepřímý vliv na obsah unijních smluv, stejně jako na
jurisdikci EU. Odmítnutí nároků otevírá velký manévrovací prostor.
Jurisdikce ESD především posiluje kompetence evropských institucí a
oslabuje právo na sebeurčení, které mají jednotlivé členské státy. Celé řady
principů evropského zákona nejsou obsaženy ve Smlouvách, jako například
primát unijního práva nad právem členských států, stejně tak jako okamžitou
použitelnost částí evropských zákonů. Nadto byl bez jakéhokoli smluvního
podkladu ustanoven požadavek finanční náhrady v případě, že členský stát
nesplní směrnice Evropské komise ve schváleném čase.
Zcela nové oblasti kompetencí vznikají také díky jurisdikci Soudního
dvora, který je jednou z částí ESD. Soudní dvůr stanovil rozsah pravomocí v
oblasti společné energetiky, přestože pro takové ujednání neexistovaly
podmínky připravené na základě smluv. S touto politikou se mimochodem
- 59 -
setkáváme až v LS. V během reformování smluv se mnoho rozhodnutí stává
součástí smluv a jsou tak de fakto nezvratné.
Příklad soudních pravomocí ESD názorně ukazuje, že princip
subsidiarity je jako právní princip ve značné míře trpěn a nikoli aktivně
dodržován. ESD nejednou ve své historii prohlásil, že princip subsidiarity byl
porušen23. Jurisdikce je tváří v tvář legislativním záměrům Komise a Rady
ministrů omezená, a otevírá se tak velký prostor pro lavírování v případě
sporných rozhodnutí.
Viděno z demokratického úhlu pohledu, ESD dostatečně neplní funkci,
kterou by plnit měl, tedy funkci jednoho z orgánů činného v systému pák a
brzd. Soudní moc ESD by měla působit jako restriktivní faktor v legislativním
procesu Evropské komise a EP a Rady ministrů. Vymezením velkého
manévrovacího prostoru, který mají tyto orgány k dispozici, ESD narušil
původní rovnováhu mezi institucemi. Kritizovat lze i způsob, kterým jsou
soudci jmenováni do svých úřadů. Soudci jsou podle čl. 253 SFEU jmenování
na funkční období 6 let na základě vzájemné smlouvy mezi vládami
členských zemí. Národní parlament nemá na proces jmenování žádný vliv, a
proto můžeme tvrdit, že se jedná o průkazně nedostatečně legitimní
proceduru. V Německu nejsou například soudci Ústavního soudu podle
německého Základního zákona (čl. 94) jmenováni vládou, ale shodným dílem
jmenováni Spolkovým sněmem a Spolkovou radou.
Co lze závěrem konstatovat o institucích v EU
Na základě dosud provedeného přehledu základních evropských
institucí a způsobu, kterým tyto instituce závažným způsobem porušují klíčové
demokratické principy, lze tvrdit, že Evropa urgentně potřebuje
demokratizující reformu, jejíž nároky však LS zdaleka nesplňuje. Výše
popsaný demokratický deficit jen reformovaná smlouva udržuje. Národní
vlády tak ukazují svým občanům, že důkladná demokratizace vůbec není
třeba – což z dlouhodobého hlediska zpochybňuje legitimitu EU a mohlo by
tak ohrozit celý projekt evropské jednoty. Slabá vůle činit reformy a nízké
demokratické standardy mohou podrývat důvěryhodnost Evropy v očích jejích
23
H.-J. Papier: Das Subsidiaritätsprinzip als Bremse des schleichenden Zentralismusin Europa? Ringvorlesung
im Rahmen des Studium generale an der Universität Tübingen, Tübingen, 28. 11. 2006, str. 9.
- 60 -
sousedů: Evropská unie sice káže druhým o demokracii, ale směrem dovnitř
demokratický deficit toleruje.
2.3 Přímá demokracie v EU: nízká úroveň občanské participace
Kapitola, ve které se zabýváme přímou demokracií, je nejkratší v této
brožuře. Máme pro to jednoduchý důvod. Úroveň přímé demokracie v EU je
prostě nízká.Evropští občané nemají k tomuto datu možnost mít přímý vliv na
podobu evropské politiky. Naopak vliv EU na evropské občany díky neustále se
rozšiřujícím pravomocem roste. Komunální, regionální a dokonce národní
zástupci, kteří mají blízko k občanům, se mohli zúčastnit vytváření politických
rozhodnutí pouze s obtížemi, a to z důvodu centralizace kompetencí. Mnoho lidí
se chtělo a stále se chce účastnit tvorby politik a rozhodování o jiných
záležitostech, jako bylo například zavedení jednotné evropské měny.
Přímá demokracie v EU není utopickou vizí, na úrovni členských států se
dere dopředu stále dravěji. Od roku 1990 se v Evropě odehrálo na 290
všeobecných voleb a od roku 1972 více než 150 milionů ve 27 všeobecných
volbách hlasovalo o záležitostech týkajících se Evropy (mezi jinými např.
Maastrichtská smlouva)24.
Evropská občanská iniciativa (The European Citizens´ Initiative)
Lisabonská smlouva obsahuje návrh podniknout pokusný krok směrem
k přímé demokracii. V budoucnosti má být na evropské úrovni ustavena
Evropská občanská iniciativa (EOI), jejímž prostřednictvím budou moci
evropští občané vykonávat cosi jako legislativní iniciativu ve vztahu
k Evropské komisi a vyzvat ji, aby předložila vhodný návrh právní regulace
týkající se relevantní otázky. Iniciativa by měla být podepsána 1 milionem
občanů z „významného počtu evropských států“. Tento návrh získá status
výzvy EK k vypracování a předložení vhodného legislativního návrhu (čl. 11
odst. 4 SEU). Tak by byla zahájena celá legislativní procedura. Nicméně to
neznamená, že Komise by byla vázána obsahem návrhu pocházejícím
z občanské iniciativy.
Evropský parlament může v rámci svých kompetencí vyzvat Komisi
způsobem velmi podobným EOI k vytvoření vhodného právní návrhu k
24
Počty zaznamenány k březnu 2007.
- 61 -
otázkám, k nimž je v očích občanů EU nezbytné přijetí takového právního
aktu pro účel Smluv (čl. 11 odst. 4 SEU).
Přestože Komise by měla vypracovat návrh v duchu podnětu EOI,
Rada a Evropský parlament nejsou žádným způsobem vázáni občanskou
iniciativou. Na národní úrovni existují nepříliš dobré příklady fungování těchto
občanských iniciativ, které na jedné straně vyžadují od občanů mnoho
závazků, ale politici je zcela ignorují25.
25
Srv. M. Efler: European Citizens Initiative. 2006. http://eu-buergerbegehren.org/download/2006-12-ecistudie-englisch.pdf
- 62 -
Background
EU na cestě ke konzultokracii: Proč výzkumy veřejného mínění
nenahrazují demokracii
Evropská komise přijímá velké množství opatření – v poslední době pod
vedením Margot Wallströmové – s titulky jako „Plán D“, nebo „Bílá listina o
komunikaci“.
Tyto dokumenty zahrnují například různé podoby výzkumů politických preferencí
občanů, které jsou reprezentativní výzkumy veřejného mínění publikována v tzv.
„Eurobarometru“, jiné jsou výsledky občanských fór, ve kterých náhodně vybraní
jedinci diskutují o problémech vybraných Evropskou komisí. Cílem Evropské
komise je podle „bílé listiny“ přemostit komunikační mezeru mezi občany a
evropskými institucemi. Občané mají právo být informováni o Evropě a jejích
konkrétních projektech, nechat zaznít svůj názor a právo být vyslyšen. Hlavním
cílem komunikační strategie je přispět k vytvoření „zdravé demokracie“ v Evropě.
Ačkoli výzkum veřejného mínění můžeme do určité míry považovat za užitečnou
konzultaci, přece jen se jedná o nedostatečný nástroj, který by ustavil „zdravou
demokracii“, neboť některé procedury mohou být využívány nedemokratickými
(rozuměj nevolenými) vládami, aniž by však byl zpochybněn samotný systém.
Výzkumy nejsou závazné, závazný není ani nástroj, kterým je informace sbírána
a využita během legislativních procedur a procesu politického rozhodování,
výzkumy jakožto občanské konzultace nejsou kontrolovatelné a dostatečně
transparentní. Místo toho využívají instituce EU výběrová šetření jako pojistku,
kterou je jištěna čistá „legitimace out-putem“. „Dobré vládnutí“ nemůže nahradit
demokracii, protože demokracie je způsob, kterým lze dosáhnout rozhodnutí,
k čemuž pak je užitečné „dobré vládnutí“.
Případ Konzultačního fóra jakožto „občanské agory“ vyjevuje bezzubost procesu
občanských konzultací. EP navrhl existenci Konzultačního fóra poprvé
v Listopadu 2007. Fórum má za cíl shromažďovat mínění občanů v záležitosti
LS. 20. února 2008 přesto hlasoval EP o LS, aniž by kdy diskutoval zjištění
tohoto fóra.
- 63 -
2.4 Základní práva v EU: Listina základních práv a svobod
Na Listinu základních práv se opakovaně poukazuje jako na jeden
z nejvýznamnějších nástrojů Ústavní smlouvy, tedy dnešní Lisabonské
smlouvy. Závazná ochrana základních práv ve vztahu k evropským zákonům
je nutná s ohledem na expanzi evropské legislativy, která se začíná
rozprostírat i v citlivých oblastech, jakými je justice a vnitřní záležitosti.
Evropský soudní dvůr (ESD) vypracoval koncepci základních práv jako
nepsané precedenční právo, ale tento koncept nemá jinak právně závazný
status. Listina základních práv Evropské unie (dále jen Listina) vznikla na
základě rozhodnutí přijatém v roce 1999 rok poté jako výsledek práce
k tomuto účelu ustavenému Konventu.
Listina byla původně zamýšlena jako samostatná část ve vztahu
k Ústavní smlouvě, nicméně v případě Lisabonské smlouvy se stává její
součástí. Lisabonská smlouva bude tedy zahrnovat obsah původní Listiny
z roku 2000 ve znění upraveném EP z prosince 2007 (čl. 6 SEU).
Považujeme toto řešení za nepřirozené a netransparentní. Po podrobnějším
prozkoumání objevíme celou řadu nedostatků.
Některá práva, které Listina obsahuje, jsou opět omezena, v některých
bodech dokonce výrazně. Je to patrné, pokud použijeme výkladový nástroj
obsažený ve „vysvětlení k Listině základních práv“.
1. Každý má právo na život. Zbavení života se nebude považovat za
způsobené v rozporu s článkem 2 Listiny, jestliže bude vyplývat z použití
síly, které není víc než zcela nezbytné, při „provádění zákonného zatčení
nebo zabránění útěku osoby zákonně zadržené; respektive zákonně
uskutečněné akci za účelem potlačení nepokojů nebo vzpoury“. (Vysvětlení
k čl. 2 odst. 1 Listiny)26.
2. Zrušení trestu smrti. Trest smrti, který měl být podle čl.2 odst. 3 Listiny
zrušen bez výjimky, může být na základě vysvětlení odkazující se na 6.
dodatkový protokol Evropské úmluvy o lidských právech vykonán. Stát může
26
Cit. Dle Vysvětlení k VYSVĚTLENÍ (*) K LISTINĚ ZÁKLADNÍCH PRÁV (2007/C 303/02) [text online]
Dostupné z WWW (dat. Cit. 14/08/2008): http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:303:0017:0035:CS:PDF
- 64 -
učinit opatření ve své judikatuře ve prospěch nejvyššího trestu v případě
obžaloby z odpovědnosti za činy spáchané v období války nebo v období
bezprostřední hrozby vypuknutí válečného konfliktu (vysvětlení čl. 2, odst. 2
Listiny). Tato zmínka pozbyla právní platnosti se schválením 13. dodatkového
protokolu Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod,
který ukládá naprostý zákaz nejvyššího trestu.
Podle čl. 52 odst. 3 platí, že pokud Listina obsahuje práva odpovídající
právům zaručeným Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod,
jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená
Úmluva. Na základě tohoto ustanovení by měl být absolutní zákaz trestu smrti
rozšířen na právní opatření EU. Nicméně ne všechny členské státy 13.
protokol Úmluvy ratifikovaly, není proto jasné, zda má 13. protokol právně
závazný status i pro Unijní zákony. Platnost naprostého zákazu trestu smrti je
zřejmá na evropské úrovni, pochybnosti zůstávají v případě jednotlivých
členských států. Přesto se musíme ptát, proč nelze vyškrtnout všechna dílčí
vysvětlení – jakákoli spekulace by pak byla zbytečná.
3. Právo na svobodu. Omezení práva na svobodu byla přejata z Evropské
úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950 a pocházejí
tak z úplně jiného období. Omezení není v rozporu s Listinou v případě
zákonného držení osob, aby se zabránilo šíření nakažlivé nemoci, nebo osob
duševně nemocných, alkoholiků, narkomanů nebo tuláků (Vysvětlení k čl. 6
Listiny– Právo na svobodu a bezpečnost).
4. Každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného
života, obydlí a komunikace. Toto základní právo může být omezeno mimo
jiné v případě, „kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické
společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti,
hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti,
ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.“
(Vysvětlení k čl. 7 Listiny)27.
27
Vysvětlení k VYSVĚTLENÍ (*) K LISTINĚ ZÁKLADNÍCH PRÁV (2007/C 303/02) [text online] Dostupné
z WWW (dat. cit. 14/08/2008): http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:303:0017:0035:CS:PDF
- 65 -
Výše uvedená práva představují základní občanská práva a neměla by podle
našeho názoru být omezována v takovém rozsahu. Základní principy, jako je
zrušení trestu smrti nebo práva na život, by měly být ustanoveny v Listině
základních práv EU takovým způsobem, že by v případě jejich aplikace
neexistovala možnost sporného výkladu.
Listina podporuje další centralizaci
Listina základních práv EU skrývá ještě jeden závažný problém.
Lisabonská smlouva ustavuje, že Listina by neměla rozšiřovat kompetence
EU (čl.6 odst.1 věta 2 SEU), že je platná pouze pro ty orgány EU a členské
státy do míry, ve které implementují unijní zákony. Základní práva obsažená
v Listině se nicméně týkají oblastí, ve kterých nemá Unie žádnou nebo pouze
omezenou pravomoc.
Jako příklad je možné uvést právo uzavřít manželství a právo založit
rodinu (čl. 9 Listiny), nárok na přístup k dávkám sociálního zabezpečení a
k sociálním službám (čl. 34 Listiny)28, právo na vzdělání a nárok na
dlouhodobou odbornou přípravu na povolání a povinnou školní docházku29.
Celá řada nároků by v budoucnu nemusela být uspokojena jen proto,
že ideje o kompetencích, které občané mají, zkrátka neodpovídají realitě. Na
tomto základě by se mohla vytvořit silná politická seskupení, jejichž hlavním
posláním by bylo prosadit chybějící pravomoci jako součást dalších smluv ke
schválení. Evropský soudní dvůr by mohl využít Listinu jako právní základ
vhodný a nezbytný k rozšíření a upevnění unijních pravomocí, i když to
v současné době Listina vylučuje, a urychlit dále centralizaci.
Evropská komise se v posledních dvou letech pokoušela autorizovat
různé právní nařízení Listinou ještě dříve, než byly samotné tyto akty
ratifikovány. Tak chce například rozšířit hojně kritizovanou antidiskriminační
směrnici na další oblasti, které jsou dále zmíněné v Listině.
Roman Herzog, bývalý předseda Konventu pro lidská práva, z tohoto
důvodu navrhl, aby byl do Reformní smlouvy vložena doložka, podle které by
byla aktivita EU týkajících se rozšiřování jejích pravomocí regulována. Žádné
28
Základní principy občanské bezpečnosti jsou ustaveny členskými státy, Unie nemůže zasahovat jmenovitě do
rozpočtu státu (čl. 137 odst. 4 SFEU) . V celém textu smlouvy se nicméně termín sociálních služeb neobjevuje.
29
Pravomoc zajistit výchovu a vzdělávání je explicitně postoupena členským státům (čl. 149 a čl. 150 nové
Smlouvy o Evropské společenství).
- 66 -
další důvody pro rozšíření pravomocí Unie na úkor legislativní autonomie
členských států by nebyly ospravedlnitelné30. Tento návrh však nebyl přijat.
Listina pouze částečně upravuje možnost obžaloby
Občan, jehož základní práva zajištěná Listinou základních práv EU byla
hrubým způsobem porušena, má jakožto jednotlivec velmi omezenou šanci
požádat o soudní přezkoumání u ESD. Stáváme se tedy svědky naprosto
zásadního porušení vzájemnosti vztahu mezi občanem a právním prostředím.
V Německu má například každý občan právo podat žádost k Ústavnímu
soudu o přezkoumání korespondence právního aktu s ústavou. Na evropské
úrovni byl podobný ekvivalent stížnosti v otázce základních práv a svobod
zamítnut.31
Evropské právo uznává individuální požadavek prozkoumání souladu
právního nařízení s evropskými smlouvami a eventuelně uplatnit nárok na
prohlášení o neplatnosti (čl. 19 odst. 3 SEU). Jednotlivci i právnické osoby tak
mají možnost vznést námitku proti právním aktům, které porušují evropskou
judikaturu a eventuelně i Listinu. Proti zákonnému uplatnění práva na stížnost
jsou však kladeny vysoké překážky. Sporný právní akt musí být buď přímo
zaměřen proti jednotlivci, což se děje pouze ve výjimečných případech, nebo
se ho musí bezprostředně týkat. ESD definuje pouze velmi omezeně
obzvláště kritérium individuálního zájmu32. Pokud ESD neposkytuje žádné
ochranné právní opatření, občané mohou podat svoji stížnost k soudu pro
příslušný národní stát.
Po bližším prozkoumání Listiny lze konstatovat, že Listinu není možné
vnímat jako zákládající prvek demokracie v EU. Můžeme se naopak
oprávněně domnívat, že Listina byla koncipována s cílem vylepšit pověst
Reformní smlouvy a zajistit, že bude evropskou veřejnosti snáze
akceptována.
30
Herzog, R./Gerken, L.: Von roten Karten und stumpfen Schwertern, Eine Grundsatzkritik des EUVerfassungsentwurfs / Anforderungen an den zukünftigen Grundvertrag, Centrum für europäische Politik, 2007,
str. 7
31
Korte, in Berg/Kampfer: Verfassung für Europa, Der Taschenkommentar für die Bürgerinnen und Bürger, str.
97
32
Pache, in Vedder/Hentschel von Heinegg, Europäischer Verfassungsvertrag, Handkommentar, 2007, Art III365, RN 27-45
- 67 -
Kapitola 3
Vládní praxe v EU – Výkon moci bez demokratické kontroly
Kritika demokratického deficitu byla v předchozích kapitolách zaměřena
hlavně na architekturu politického systému, tak jak je navržena v rámci Smluv.
Tato kapitola chce ozřejmit, že kromě systémového demokratického deficitu
existují i nedostatky ve správních praktikách, které jsou důsledkem přehnané
centralizace a vnitřně nedemokratických správních institucí.
Musíme mít také na mysli, že v EU chybí, ve srovnání s demokratickými
standardy, dvě zásadní věci v oblasti nastavení politik: je to transparentnost
procesu formování přesvědčení, který by se opíral o mínění občanů, a vláda,
která by za svá rozhodnutí nesla zodpovědnost. Zodpovědné vládnutí by
mělo být zakořeněno v demokratickém společenství, ve vůli a potřebách lidu,
stejně tak jako v jeho moci vyvolat změnu vlády a celkové politiky – toto však
není případ EU.
Rozhodovací proces týkající se konkrétní politiky na evropské úrovni
mohou občané sledovat jen s obtížemi. Tak jak jsme viděli v předchozí
kapitole, zástupci lidu v EP mají velmi slabé postavení. Ve spektru politických
stran je jen málo těch, které podávají pozměňovací návrhy evropských politik,
které by sloužily jako mediátory právních regulací a občanské vůle. V EU není
mimo to žádná vláda odpovědná Parlamentu. Obě instituce požívající autoritu
podobnou vládní autoritě, Evropská rada a Evropská komise, nejsou
Parlamentem kontrolovány. Jak se tedy do evropské politické úrovně promítá
vůle lidu?
Hlasy politiků
„My o něčem rozhodujeme, něco vyhlásíme a pak čekáme, jestli se něco
stane. A pak, pokud ovšem nepropukne nějaká revolta, pokračujeme v tom
samém, protože mnoho lidí moc nechápe, o čem se rozhodovalo,
pokračujeme pomalu krok za krokem, dokud nás něco nezastaví.“
Jean- Claude Juncker (lucemburský předseda vlády) během vyjednávání o
evropských smlouvách, in: Der Spiegel, 52/1999
- 68 -
V EU se stranou běžné demokratické politiky vyvinula zvláštní forma
vládnutí. Tato forma tvorby politiky není ani transparentní, ani demokraticky
kontrolována, ale má podstatný vliv na právní akty a nařízení EU. Vládní moc
je pouze zřídka vykonávána jasně určenými orgány nebo osobami se zřetelně
definovanými odpovědnostmi, naopak ji vykonávají lobbyisté a státní úředníci.
Na tomto základě, tedy nepřímé formě vládnutí, se v Bruselu utváří elitní třída
politiků, úředníků, a představitelů zájmových skupin, kteří si nárokují právo na
určování osudu EU. Jádrem této nedemokratické formy vládnutí je jejich vliv
na tvorbu evropské judikatury.
Bruselu vládnou výbory aneb Jak úředníci a experti vytváří politiku
V EU oficiálně vládnou komisaři a politici jmenovaní do Rady ministrů.
Ve skutečnosti jsou však politická rozhodnutí předjímána na nižších
administrativních stupních. Během týdenních setkání Komisařů ani během
setkání Rady ministrů, podobně jako v průběhu zasedání, neexistuje takřka
žádný prostor pro i jen nejdůležitější debaty, které by předcházely tvorbě
politických rozhodnutí. Jsou to jmenovitě ministři v Radě ministrů, kteří nejsou
dostatečně kompetentní pro práci na provázaných a velmi komplikovaných
evropských politikách. Rozvahy o možném dopadu a celkové nezbytnosti
navrhovaných opatření jakožto skutečnou politickou práci proto vykonávají
výbory, které také připravují závěrečná rozhodnutí. Výbory Evropské komise
a Rady ministrů sestávají ze státních zaměstnanců a úředníků, ve výborech
Evropského parlamentu zasedají kompetentní poslanci mající příslušnou
specializaci.
COREPER: Výbor stálých zástupců
Výbor stálých zástupců COREPER je pravděpodobně nejmocnější
výbor v Radě ministrů. Byl ustaven článkem 240 odst. 1 SFEU. Členy tohoto
výboru (název COREPER je akronymem pro Comité des Réprésentants
Permanents) jsou stálí zástupci členských států, kteří mají za úkol připravovat
setkání Rady ministrů. Kompetence Výboru jsou mnohem obsáhlejší.
Zástupci spravují stanoviska členských států, které jsou nutné při
zpracování návrhů nebo pozměňovacích návrhů právních aktů předložených
- 69 -
Komisí, a formulují text samotného obsahu návrhů, o kterém později Rada
ministrů hlasuje. Tímto zásadně ovlivňují samotnou podobu návrhů, a tedy
jakožto úředníci utváří politiku. Dřívější zástupce Německa, Wilhelm
Schönfelder, uznal, že na jeho místě by měl raději sedět řádný člen vlády33.
Činnost COREPERu se opírá o velký počet podvýborů, které se
zabývají právními detaily a nabízí stanoviska, která budou podléhat právní
regulaci. V tomto labyrintu výborů a orgánů je jakákoli transparentnost
nemožná, stejně jako jakákoli kontrola politického procesu. Víceúrovňové
diskuze, které by osvětlovaly například výhody a nevýhody nového nařízení
v oblasti životního prostředí, jsou redukovány na krátká jednostranná
prohlášení, místo aby zazněly během zasedání druhého nejvyššího výboru
společně s prohlášením Ekonomického oddělení. V samotném COREPERu
možná tyto problémy vůbec nezazní. Na dlouhé cestě mezi jednotlivými
výbory všechny připomínky padají pod stůl a my můžeme slyšet pouze ta
stanoviska, která příslušní úředníci považují za relevantní, nebo která jsou
podpořena vlivem lobbyistických skupin.
COREPER není oficiálně autonomní, jeho iniciativa se odvíjí podle
rozhodnutí Evropské rady a s pozměňovacími návrhy Evropské komise.
Politická realita je však jiná: existuje dost prostoru pro politické manévry,
záleží pouze na tom, jak je daný návrh formován. Celkem až 80% návrhů a
právních textů je schváleno Radou ministrů ve formě, kterou připravil
COREPER. Jedná se o tzv. „A - body“, ve kterých probíhá rozhodnutí kvasimechanickou cestou na začátku setkání Rady: ministři pouze zvednou ruku a
schválí tucet klíčových návrhů v jednom balíku.
Evropská komitologie: Monstrum jménem Komise
Evropská komise má v EU úkol zabezpečovat provádění právních aktů.
V rámci tzv. „prováděcí moci“ určuje konkrétní provedení relevantního
zákona, a podržuje si tak výraznou svobodu politického jednání.
Komitologie ustavuje instituce výboru, jehož úkolem je poradenství
v záležitosti strukturace prováděcích sil. Komitologie sestává z více než 250
výborů, které vznikly paralelně se vznikem relevantního právního návrhu.
Členy výborů jsou zástupci členských států, výborům předsedá Komise.
Hlavním úkolem výborů je komunikovat oficiální stanovisko členských států
33
Viz A. Oldag/ H.-M. Tillack: Raumschiff Brüssel, Berlin 2003, str. 147
- 70 -
vzhledem k projednávané agendě a dát doporučení, jak by právní opatření
měla být změněna. Tato doporučení mají závazný charakter i charakter
nezávazného poradního hlasu. Rada ministrů má jakožto orgán reprezentující
členské státy, vždy poslední slovo.
Podobný postup lze aplikovat na Komitologii stejně jako na Výbor
stálých zástupců. Jejich zástupce členských států nelze prohlásit za
demokraticky legitimní (pokud budeme uplatňovat demokratická kritéria),
přesto mají zásadní politický vliv. Z demokratického úhlu pohledu se
nejkritičtějším zdá tvrzení, že zásadní rozhodnutí jsou převedena na expertní
skupiny, které v podstatě vytváří politikou prostřednictvím své „poradní
funkce“. Není dán odpovídající prostor otevřenému nebo pluralistickému
utváření veřejného mínění, jedné z nejvýznamnějších známek demokracie.
Politická autorita spočívá v mnohem větším významu na vládním aparátu než
na občanech.
Poradní výbory: demokratická participace, nebo boj zájmových skupin?
Evropská komise opakovaně jmenuje výbory za účelem vypracování
konkrétních evropských politik týkající se specifických politických oblastí. Tyto
výbory sestávají z úředníků Komise, politických zástupců členských států a
Evropského parlamentu a zástupců občanské společnosti a ekonomických
institucí. Výbory také představují vstupní bránu pro činnost organizovaných
zájmových skupin. Zde by měli přispívat zástupci hospodářských organizací,
odborových svazů a občanské společnosti vlastními expertizami a vytvořit tak
most mezi oběma stranami: vysokými politiky a těmi, kteří jsou ovládáni.
Některá témata, která jsou předmětem poradenské činnosti výborů, se bez
oboustranného dialogu nutného pro kvalitní politické rozhodnutí prostě
neobejdou. Doporučení výborů nejsou závazná, ale mají zásadní vliv na
politický status Komise.
Na samotnou existenci výborů je nazíráno jako na nezbytnou složku
„participativní demokracie“, která dostatečně zajišťuje možnost občanů
účastnit se politického procesu. Evropská komise a EU jako celek
ospravedlňují své politiky právě na základě takto chápané politické
participace. Komise opakovaně dokazuje, že zvažuje různá stanoviska,
pokud ale budeme sledovat nároky, které klade princip demokratické
- 71 -
participace, potom je třeba doplnit, že výbory by měly být podrobeny velmi
kritickému zhodnocení.
Zástupci zájmových skupin jsou jmenováni Komisí podle kritérií, která si
Komise vytváří sama. Komise tak rozhoduje, které skupiny by měly přispívat
ke stanoviskům nutným v politickém procesu, a které by neměly. Přihlíženo je
k názorům organizovaných zájmových skupin, neorganizovaným zájmovým
skupinám, které jistě existují ve velkém počtu, není věnována žádná
pozornost. Vyslyšeny jsou jen ty skupiny, které mají své zastoupení ve
výboru. Výsledná podoba rozhodnutí se tedy odvíjí od významu, který je
skupinám přiložen podle stupně jejich formální organizace.
Komise také plně rozhoduje, jak naložit s výsledkem práce výboru,
kterým může být mimo jiné konkrétní politické opatření, na jehož utváření
však evropští občané nemají žádný vliv. Jsou stále závislí na vůli EU, jinými
slovy, je jim „shora“ dáno požehnání „dobré správy“.
Prakticky lze prohlásit, že výbory nejsou ani tak prostory demokratické
participace jako spíš prostůrky mnohem jemnějšího lobbyingu. Do výboru
může být úspěšně jmenována pouze silná organizace. Jakmile je jednou jeho
součástí, je schopna pod pláštíkem oficiálních procedur zaměnit oficiální
politiku za vlastní zájmy.
Background
Příklad: Výbor High Level Group pro energetiku, životní prostředí a
konkurenceschopnost
V roce 2006 byl založen výbor známý jako „High Level Group“, jehož úkolem
je mimo jiné pracovat na koncepcích, které by byly aplikovatelné na trzích
s energií, v obchodu s emisemi a „lepší regulaci“ v energetické politice (např.:
byrokratická redukce a deregulace). Tento výbor je ovládán hospodářskými
odvětvími, která jsou náročná na spotřebu energie. Je příkladem toho, jaký
vliv mají v EU ekonomické zájmy. Výbor se skládá ze 4 členů Komise, 4
ministrů hospodářství a obchodu a 4 členů EP, mimo to je zde ještě 18
externích členů, z nichž 12 pochází z ekonomického prostředí. Navíc jsou
zde dva zástupci regulačních orgánů, odboráři, zástupci spotřebitelů a 2
environmentalisté.
…
- 72 -
Počet externích investorů v tomto výboru jednoznačně demonstruje jejich
politickou váhu. Výbor také jmenuje další podvýbory nutné k vyjasnění
specifických otázek. Tyto podvýbory obratem zvou externí „experty“ , z nichž
mnozí jsou poradci velkých evropských energetických koncernů, takže
v rozhodnutích se objevuje především stanovisko jejich domácích organizací.
Velká část politiky v Bruselu funguje na „principu Výboru“. Navíc ke
zmíněným výborům jsou zde ještě další, v některých oblastech ještě mocnější
výbory, jako je např. Ekonomický a hospodářský výbor, který působí podobně
jako COREPER a připravuje setkání Ministrů hospodářství a financí, nebo
Politického výbor a Výbor pro bezpečnostní politiku, které dávají konzultace
Radě ministrů v oblasti zahraniční politiky, ale také řídí konkrétní vojenské
akce, nebo Výbor pro zaměstnanost, který „radí“ Radě ministrů v oblasti
zaměstnanosti a politiky pracovního trhu.
Komise mají stejně síly jako COREPER, ale v praxi je každé politické
rozhodnutí postaveno na přípravě efektivní selekce. Tímto druhem přípravy,
např. výběrem materiálu, druhem a šíří konzultací, ale také konkrétními
formulacemi je mnoho rozhodnutí již anticipováno.
Některá aktuální fakta, když jsou postoupena kompetentním politikům,
např. komisařům, se zdají být údajné „překážky“ nebo „fakta“, ačkoli jimi po
podrobnějším prozkoumání nejsou. Tento druh vlivu skrze demokracii však
není veřejnosti srozumitelný, a proto vylučuje jakoukoli demokratickou
kontrolu.
Lobbying v EU: političtí poradci a průmyslníci
Brusel se rychle změnil na hlavní město lobbyingu v Evropě34.
V současnosti zde žije na 15 000 lobbyistů, jsou to však jen dohady. O tomto
počtu neexistují žádná věrohodná data, stejně tak jako o finančních zdrojích,
protože dosud není povinností je zveřejňovat, nicméně Brusel je místem
zájmových bojů již od poloviny 80. let, kdy zde začaly vznikat lobbyistické
kanceláře. Převládající počet lobbyistů je aktivní v oblasti obchodu, podnikání
34
Viz Corporate Europe Observatory. Lobby Planet - Guide to Brussels,
http://www.corporateeurope.org/docs/lobbycracy/lobbyplanet.pdf
- 73 -
a komerční sféry obecně. V současné době jsou v Bruselu zastoupeny skoro
všechny národní zájmové skupiny v této oblasti. Kromě toho je zde ještě 200
nadnárodních koncernů, které působí v „hlavním městě Evropy“ . Lobbying je
problematický již na národní úrovni.35 Na úrovni EU představuje jasnou
hrozbu demokratickému procesu rozhodování a vládnutí.
Pravděpodobně nenajdeme směrnici, která by byla schválena bez
účasti zájmových skupin. Legislativní proces na evropské úrovni spočívá
mnohem více na lobbyistech a politických poradcích. Zástupci zájmových
skupin jsou zmocněni poradními výbory. Evropští delegáti se také často dívají
na informace získané prostřednictvím podniků a asociací jako nezbytné
poznatky. EP a Rada ministrů nemají vlastní informační a poradenské orgány,
čímž se liší např. od německého parlamentu, který má při sobě Ředitelství pro
výzkum.
Zásadní důvod, proč lobbying v EU představuje mimořádně závažnou
hrozbu demokracii, spočívá v nedostatečném formování vůle a nepřímém
kontaktu a informačních procedurách, jehož důsledkem je demokratický
deficit.
Volení poslanci jsou potřebám lidu nablízko alespoň teoreticky, a to
prostřednictvím poslaneckých kanceláří ve volebním okrsku. Tento typ
vzájemného vztahu postrádají vládní zástupci v Radě ministrů, ba dokonce i
poslanci EP. Tak jsou tyto kruhy více přístupné lobbyistům. Bez přímé
reciproční vazby na potenciální i skutečné voliče se navíc ztrácí pocit osobní
zodpovědnosti za politická rozhodnutí a vlastní aktivitu, a proto ti, kteří vytváří
rozhodnutí, jsou otevření osobním požadavkům, které na ně směruje zájmová
lobby, ačkoli tyto požadavky protiřečí zájmům veřejného publika.
Osobní kontakty a znalost know-how jsou mimořádně důležité proto,
aby proběhlo úspěšné lobování. Záměnou původních politických aktérů za
podniky a lobbyistické skupiny (nebo naopak) bylo možné zajistit takto velký
vliv. Proto např. Jim Currie36 navštívil v r. 2001 British Nuclear Fuels. Tato
problematická situace je známá jako „problém protáčejících se dveří“ a přes
protesty občanské společnosti ji Evropská komise ostentativně odmítá
připustit.
35
Viz L. Thomas/ R. Speth,: Die Stille Macht, VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2003
James Curie stál v čele Generálního ředitelství pro environmentální politiku, později v čele Generálního
ředitelství pro celní politiku a nepřímé daně. Od listopadu 2002 do září 2005 působil jako čestný člen správní
rady v britské organizaci zabývající se jaderným palivem Nuclear Fuels PLC. (pozn. překl.)
36
- 74 -
Background
Kulatý stůl průmyslových partnerů: Poradní šedá eminence EU
Pokud si položíme otázku, proč je EU taková, jaká je, nesmíme při hledání
odpovědi zapomenout na evropský Kulatý stůl průmyslníků (ERT), který byl
založen v roce 1983. ERT je fórum výkonných ředitelů z asi 45 nadnárodních
koncernů. Členy se mohou stát pouze představitelé průmyslových podniků, a
to pouze na základě přizvání. Cílem ERT je vytvoření zájmové skupiny mající
bezprostřední vliv na evropskou politiku.
ERT lobuje za podobu individuálních směrnic, ale zároveň ve jménu celé
politické koncepci. Toho lze dosáhnout prostřednictvím osobního kontaktu,
který udržují členové ERT se členy Komise a Rady. Domácí trh, politika
konkurenceschopnosti, Euro a politika ECB, rozšíření EU na východ - tyto a
další politické oblasti se nápadně posunuly směrem, který prosazoval ERT.
Je dost dobře možné, že žádná další zájmová skupina nemá takový vliv na
evropské instituce a vytváření společných smluv. Veřejnost si toho je však
sotva vědoma. ERT odvozuje svoji legitimitu na základě ekonomického
významu pro národní a evropské hospodářství a počtu zaměstnanců, které
koncerny zaměstnávají. Touto cestou se pochopitelně demokracie neubírá.
Volně převzato z: Belen Balanya, Ann Doherty, Olivier Hoedeman, Adam Ma’anit and Erik Wesselius, Europe
INC.: Regional and Global Restructuring and the Rise of Cooporate Power, Pluto Press, 2004
- 75 -
Kapitola 4
Nedostatek demokracie v EU – celkový přehled
Na závěr si dovolíme shrnout hlavní body dosud provedené kritiky EU,
ale ještě než tak učiníme, odkážeme se ještě jednou k prvním čtyřem
principům demokracie, tak jak se o nich zmiňuje Robert Dahl: účast veřejnosti
v rozhodování o základních otázkách, rovnost hlasů v politickém procesu,
schopnost porozumět podstatným záležitostem na základě podaných
informací a možnost vykonávat kontrolu nad tím, které záležitosti by ještě
měly být součástí politické agendy a které nikoli.
Rovnost hlasů je jeden z nejvýznamnějších principů fungování
moderní demokracie. Každý hlas by měl mít stejnou hodnotu a vliv na
výsledné složení parlamentu. Tento základní princip je však porušen během
hlasování do EP: počet mandátů pro každou zemi je stanoven smlouvou
takovým způsobem, že hlas občana malé země je převážen v neprospěch
hlasu občana ve velké zemi, např: hlas Lucemburčana váží 15krát více než
hlas Francouze.
Občanská participace. Občané se kromě toho mohou sotva aktivně
účastnit politického procesu. Mezi politickou scénou a občany neexistují
žádné strany nebo zájmové skupiny, které by usnadňovaly komunikaci,
neexistují ani běžné formy občanské participace, například petice ve
prospěch konání referenda, nebo občanské iniciativy. Evropská komise
využívá metod výzkumu veřejného mínění, které zastírají tento
politováníhodný stav věcí, místo aby se pokusila jej odstranit.
Kontrola politické agendy. Na evropské úrovni jsou zájmové skupiny
nerovnoměrně zastoupeny. Velkorysé finanční prostředky a odpovídající
zastoupení v Bruselu představují jistou cestu, jak mohou požadavky
některých privátních činitelů proniknout až do evropských institucí. Tento
způsob nemohou využívat všichni. Kontrola politické agendy je diktována
lobbyisty v Bruselu, spíše než aby se na ní podílely stejným dílem organizace
i evropští občané.
- 76 -
Poučené porozumění. Vládní procedury EU jsou pro občany
nedostatečně transparentní: občané mohou mít stěží přehled o tom, jak jejich
předsedové vlád a státní zastupitelé jednali v otázkách evropské politiky a do
jaké míry jsou za své jednání zodpovědní. Dosáhnout poučeného
porozumění je sotva možné, pokud je rozdělení pravomocí mezi institucemi
tolik matoucí. Přístup k veřejným dokumentům je komplikovaný a není proto
možné sledovat faktické argumenty, které jsou vysloveny pro a proti návrhu
nové regulace. Pokud tedy budeme v našem definování demokracie sledovat
Dahlova kritéria, potom brzy objevíme pozoruhodné nedostatky
v institucionální struktuře EU a v platných unijních smlouvách.
V předchozích kapitolách jsme také ukázali, že aktuální politiku vytváří
„poradní výbory“, protože ti, kteří jsou mandátem nebo jmenováním původně
plně zmocněni, jsou beznadějně přetíženi komplexností projednávaný
záležitostí. Často mají zároveň významnou funkci v národní vládě, jako např.
ministři v Radě ministrů. V „poradních výborech“ zasedají experti a státní
úředníci, kteří nejsou demokraticky zvoleni ani vázáni demokratickými
procedurami nutnými pro vytváření rozhodnutí. Jsou to jmenovitě poradní
výbory Evropské komise, kde si zájmové skupiny přejí proměnit osobní zájmy
v oficiální politiku. Politici a úředníci pohotově naslouchají politickým
poradcům, kteří zastupují pouze zájmy malých skupin, než aby naslouchali
lidu a vzali vůči nim za svá rozhodnutí zodpovědnost.
Evropská rada jakožto shromáždění hlav států a předsedů vlád, která
určuje politické směrnice Unie, má takřka neomezený vliv v případě
opětovného projednávání unijních smluv a může prostřednictvím Rady
ministrů intervenovat do legislativy EU. Současně její členové určují politický
vývoj v rámci členských států. Rada jako instituce není za svoji činnost
nikomu odpovědná, ani Evropskému parlamentu nebo občanům jednotlivých
států. Přidejme k tomuto demokraticky stěží kontrolovatelnému a
nedostatečně legitimnímu výkonu moci ještě aktivitu Evropské komise, která
se také za svá rozhodnutí zodpovídá EP pouze omezeně, přitom má velkou
moc na formulaci unijních zákonů, neboť si jako jediná instituce osobuje
pravomoc legislativní iniciativy.
- 77 -
Složení členského sboru Rady ministrů podrývá základní princip
politického rozdělení moci, a podrývá tedy implicite i princip demokracie.
Ministři v Radě ministrů projednávají zákony, které jsou posléze závazné na
úrovni národních parlamentů. Rada ministrů jakožto exekutivní činitel zákony
nejenom implementuje, ale také je schvaluje.
Demokratický deficit spočívá v tomto faktu: občané EU jsou
politicky znevýhodněni a nemají prakticky žádný vliv na politiku EU.
Zbývá jim jen naděje, že EU za ně vládne „dobře“ a že jejich vlády
skutečně zastupují obecnou vůli. Pro skutečnou demokracii to však
jako adekvátní základ nestačí.
- 78 -
Lisabonská smlouva:
Ještě méně demokracie v EU
Autoři publikace:
Dr. Michael Efler
Michael Efler je doktor ekonomie a zakládající člen sítě Democracy
International. V Mehr Democratie e.V. působí jako odborník v oblasti
evropských záležitostí.
E-Mail: [email protected]
Gerald Häfner
Gerald Häfner byl 10 let členem německé dolní komory parlamentu,
nyní působí jako mluvčí Mehr Demokratie e.V. Mimo to je zakládající
člen Democracy International.
E-Mail: [email protected]
Roman Huber
Roman Huber je výkonný ředitel Mehr Demokratie e.V. a také
zakládající člen Democracy International.
E-Mail: [email protected]
Dr. Percy Vogel
Původním povoláním biolog, Percy Vogel je členem výboru Mehr
Demokratie e.V. a pracuje pro Democracy International.
E-Mail: [email protected]
Felix Wünsche
Felix Wünsche je literární a divadelní vědec a nezávislý pracovník
Mehr Demokratie e.V.
- 79 -
Mehr Demokratie e.V. se představuje
Mehr Demokratie e.V. je občanské sdružení, které bylo založeno v Bonnu
v roce 1988. Dnes sdružuje 12 dalších organizací na 11 různých místech a má
více než 7500 členů a sponzorů. Mehr Demokratie lze tedy považovat za
pravděpodobně největší nevládní občanské sdružení v Evropě, které se zabývá
otázkou demokracie.
Co chceme:
• Realizaci národního referenda v SRN
• Správně nastavená pravidla realizace referenda platná v jednotlivých
federativních státech SRN
• Demokratickou reformu parlamentu ve smyslu moderního způsobu
hlasování a volného přístupu k informacím
• Demokratizaci EU
Naše vize:
• Živá a žitá demokracie. Politická kultura, která upřednostňuje dialog a
občanskou participaci.
• Kandidátky sestavené s ohledem na přání občanů. Referenda a další
formy občanské participace, díky kterým by občané mohli utvářet politiku.
Přejeme si, aby o zásadních otázkách rozhodovali občané.
Naše politická pozice a naše zdroje
Mehr Demokratie je politicky neutrální: nezabýváme se politickým
obsahem, ale politickou formou.
Přímou demokracii prosazujeme na všech politických úrovních v rámci
kampaní a konkrétních aktivit. Akční skupinu tvoří tým profesionálů a stovky
čestných členů naší členské skupiny. Mezi členy Dozorčí rady paří více než 50
významných osobností z oblasti vědy, techniky, kultury, ekonomie a politiky, kteří
podporují naše sdružení a mají základní poradní funkci.
- 80 -
Naše aktivity jsou financovány z darů a členských poplatků. Nejsme
příjemci státních dotací ani grantů. Takto je zajištěna naše nezávislost.
Naše výsledky:
Mehr Demokratie rozšířila své aktivity od r. 2003 i na oblast EU. Naše úsilí
je zaměřeno na posílení přímé demokracie všeobecně. Jmenovitě požadujeme
referendum o Smlouvě o Ústavě pro Evropu, respektive Lisabonské smlouvě.
Jedním z výsledků naší činnosti, který by přispíval posílení přímé
demokracie v EU, je založení Evropské občanské iniciativy (EOI), podmíněné
Ústavní smlouvou, a referenda, která proběhla v Nizozemí v otázce Ústavní
smlouvy a v Irsku o Lisabonské smlouvě.
V roce 2005 se Mehr Demokratie stala zakládajícím členem sítě
Democracy International. Do sítě Democracy International jakožto zatřešující
organizace patří členské organizace v rámci EU, např. Mas Democracia ve
Španělsku, belgická democratie.nu a Balkan Assist v Bulharsku.
Naším cílem je Evropská unie, která by byl demokraticky spravována
lépe, než tomu bylo doposud, a kde by občanská společnost byla jedním
z platných kontrolních mechanismů.
Tuto brožuru můžete zdarma objednat na
[email protected]
Také je možné ji zdarma stáhnout na
www.mehr-demokratie.de/eu-booklet.html
- 81 -
PŘÍLOHY
Politický program EU Democrats pro demokracii v Evropě
1. Požadujeme konec legislativy evropských veřejných úředníků : Každý
EU- zákon by měl být podpořen 75% členských států v Radě - a prostou
většinou v Parlamentu. Soudci musí přestat vytvářet zákony, a nebo musí být
tyto zákony schváleny Parlamentem a Radou.
2. Všechna zasedání EU by měla být přístupna veřejnosti, pokud není
rozhodováno o záležitosti s vyloučením veřejnosti, kde samotné vyloučení by
bylo předmětem debaty. Všechny dokumenty by měly být přístupny veřejnosti,
pokud nejsou mimořádně tajné. Jména všech členů v pracovních skupinách by
měla být zveřejněna, pokud nejsou jednotliví účastníci chráněni mimořádnou a
opodstatněnou výjimkou.
3. Informace o veškerých výdajích hrazených z peněz daňových
poplatníků by měly být volně dostupné, pokud v daných případech neexistuje
zvláštní a opodstatněná výjimka.
4. Je třeba ukončit vydávání nepotřebných zákonů a opatření.
Požadujeme zavedení doložky o ukončení smlouvy, na základě které nebudou
pravidla a podpůrné systémy automaticky prodlužovány, pokud nebudou
explicitně prodlouženy.
5. Stejně jako je tomu v řádně demokratických státech, volby jsou
nezbytné ve všech velkých úřadech. Předseda Evropské komise a komisaři by
měli být odpovědni politikům v Evropském parlamentu a vnitrostátních
parlamentech, které volí sami občané. Proč nenechat každou zemi zvolit
vlastního komisaře ve stejném období a stejným způsobem, jako jsou v těchto
státech voleni členové Evropského parlamentu?
6. Požadujeme minimum regulí namísto maxima standardů skrze
celkovou harmonizaci. A to nejdříve v členských zemích.
- 82 -
7. Veřejně volení zástupci by měli pobírat veřejně známý plat! Měli
bychom skončit s extra příplatky bokem: cestovními náklady a náklady na
schůzky. Musíme očistit Evropský parlament tak, aby byl dostatečně legitimní a
měl dostatečnou autoritu k tomu, aby učinil to samé ve všech evropských
institucích. Požadujeme elektronické hlasování – vždy bude možné vidět, jak
členové výborů volí.
8. Plýtvání milionů Euro a tun oxidu uhličitého na přesun Parlamentu z
Bruselu do Štrasburku musí přestat. Parlament se může sám za sebe
rozhodnout, že všechna zasedání se budou odehrávat v Bruselu. Prezidenti a
předsedové potom mohou přijít s odpovídající nabídkou kompenzace.
9. Náklady na evropskou propagandu musí být menší. Media musí
svobodně pokrývat všechny instituty EU. Měla by získat povolení k
neomezenému vstupu do všech budov a hlavních zařízení.
10. Požadujeme novou a jednoduchou „Základní smlouvu“, o které musí
být rozhodnuto ve všelidovém hlasování, a to ve všech členských státech ve
stejném okamžiku. Smlouva nesmí být komplikovaná, předsedové vlád by měli
být schopni smlouvu přečíst a porozumět jí, než ji podepíšou.
- 83 -
Editor
Mehr Demokratie e.V.
Jägerwirtstraße 3, 81373 München, Germany
Tel: +49-89-821 17 74, Fax: +49-89-821 11 76
http://www.mehr-demokratie.de
EU Democrats
113, rue du Trone, 1050 Brussels, Belgium
Tel: +32 (0)2 503 05 14
[email protected]
http://www.eudemocrats.org
Editorial Office
Felix Wünsche, Claudia Löhle, Daniela Beer
Překlad
Jana Knechtlová
Názory v této publikaci vyjadřují
stanoviska autorů, nikoli nutně
stanoviska Mehr Demokratie, e.V.
- 84 -
Bankovní spojení v případě finančních příspěvků
IBAN: DE14 7002 0500 0008 8581 05