docpostavenie ombudsmana v demokratickom a právnom štáte
download 
Stížnost Transkript
postavenie ombudsmana v demokratickom a právnom štáte
VEREJNÝ OCHRANCA PRÁV POSTAVENIE OMBUDSMANA V DEMOKRATICKOM A PRÁVNOM ŠTÁTE ZBORNÍK Z MEDZINÁRODNEJ KONFERENCIE KONANEJ DŇA 15. APRÍLA 2004 V BRATISLAVE POD ZÁŠTITOU PAVLA HRUŠOVSKÉHO PREDSEDU NÁRODNEJ RADY SLOVENSKEJ REPUBLIKY BRATISLAVA 2004 Verejný ochranca práv 1 Postavenie ombudsmana v demokratickom a právnom štáte Zborník z medzinárodnej konferencie konanej dňa 15. apríla 2004 v Bratislave pod záštitou predsedu Národnej rady Slovenskej republiky Pavla Hrušovského Bratislava 2004 2 © Kancelária verejného ochrancu práv Príspevky v zborníku sú bez jazykovej úpravy. Za obsahovú stránku zodpovedá autor príspevku. 3 OBSAH: 1. KANDRÁČ, PAVEL: ÚVODNÉ SLOVO........................................................... 5 2. KANDRÁČ, PAVEL: Niekoľko úvah o verejnom ohrancovi práv…….………6 3. MOTEJL, Otakar: Několik slov úvodem .......................................................... 13 4. TÓTHOVÁ, Katarína: Inštitút verejného ochrancu práv de lege lata ............ 16 5. PALÚŠ, Igor: Funkcie ombudsmana (verejného ochrancu práv) ................... 22 6. BENEČ, Štefan: Verejný ochranca práv a prokurátor v právnom poriadku Slovenskej republiky .......................................................................................... 30 7. NIKODÝM, Dušan: Verejný ochranca práv a prokuratúra............................ 40 8 . GAŠPAR, Michal: K niektorým otázkam pôsobenia ombudsmana v Slovenskej republike ....................................................................................... 47 9. KAPITÁN, Zdeněk: Správní uvážení a činnost veřejného ochránce práv ...... 53 10.LIFKA, Jiří: Vztah veřejného ochránce práv a územní samosprávy - několik teoretických poznámek....................................................................................... 62 11. HOUBOVÁ, Drahomíra: Veřejný ochránce práv v systému právních záruk zákonnosti v české republice .............................................................................. 70 1 2 .KSEŇÁK, Štefan: Verejný ochranca práv a jeho oprávnenia vo vzťahu k ústavnému súdu a národnej rade – úvahy de lege ferenda............................ 79 1 3 .KROPUCH, Imrich: Miesto verejného ochrancu práv v systéme orgánov verejnej moci ...................................................................................................... 84 14.PIROŠÍK, Vladimír: Ombudsmanský aktivizmus - prostriedok efektívnejšej ochrany práv?..................................................................................................... 90 1 5MAGUROVÁ, . Zuzana: Potrebujeme na slovensku ombudswoman (ombudsman, ombudsperson) pre rovnosť príležitostí žien a mužov? ............ 95 16. VALACHOVÁ, Kateřina: Veřejný ochránce práv a dobrá správa............... 100 17.ČULÍKOVÁ, Katarína: Verejný ochranca práv ako orgán podieľajúci sa na ochrane základných práv a slobôd osôb držaných v miestach, kde sa vykonáva väzba alebo trest odňatia slobody.................................................................... 105 18. NEMEČKOVÁ, Oľga: Veřejný ochránce práv a soudy – vybrané problémy113 4 19.PAVLOVČINOVÁ, Lucia: Uplatnenie pôsobnosti verejného ochrancu práv v oblasti štátnej správy súdov .......................................................................... 118 20.KOUKAL, Pavel: Srovnání vlivu dobrých mravů a principů dobré správy na účinky úkonů subjektů občanského a správního práva.................................. 124 21. JANOUŠKOVÁ, Petra: Veřejný ochránce práv a jeho působení v oblasti celní správy................................................................................................................ 132 2 2 .BLAŠČÁK, Ján: Spolupráca slovensko-poľskej spoločnosti a verejného ochrancu práv na regionálnej úrovni ............................................................. 137 2 3GLOTZMANN, . Filip: Aktuálně diskutované rozšíření kompetencí ombudsmana v České republice ...................................................................... 142 24. MOTEJL, Otakar: Několik úvah do diskuse o roli a postavení ombudsmana ........................................................................................................................... 148 25.ANTALOVÁ, Henrieta: Kreovanie inštitútu verejného ochrancu práv v Slovenskej republike …………………………………………………………...151 26. MESÁROŠ, Marián: Právna úprava vzťahu verejného ochrancu práv s vládou a národnou radou ............................................................................................. 159 27. HUŤKOVÁ, Andrea: Vzťah verejného ochrancu práv a prokuratúry. ........ 164 28. HRADISKÁ, Viera: Verejná správa a orgány verejnej správy .................... 170 2 9 ABAZOVIČ, . Tahir: Skúsenosti verejného ochrancu práv s prechodom pôsobností na samosprávu ............................................................................... 176 30. MIKLOŠ, Peter: Nezávislosť súdu a prieťahy v konaní.................................. 181 31.CIGÁNEK, František: Servis verejného ochrancu práv fyzickým osobám a právnickým osobám – neodmysliteľná súčasť činnosti................................. 184 3 2 .DURDÍKOVÁ, Jana: Právo na priaznivé životné prostredie uplatnené podnetom u verejného ochrancu práv............................................................. 188 33.STACHOVÁ, Alexandra: Aplikácia ustanovení zákona o slobodnom prístupe k informáciám v Kancelárii verejného ochrancu práv .................................. 193 34.RÁCEKOVÁ, Soňa - ARNOLDOVÁ, Eva - SPIŠÁKOVÁ, Viktória: Ochrana osobných údajov vo vzťahu k zákonu č. 564/2001 z. z. o verejnom ochrancovi práv ................................................................................................................... 198 35. SPIŠIAKOVÁ, Taťána: Sociálne práva ako ľudské práva............................. 202 5 Úvodné slovo Vážené dámy, vážení páni! Je mi cťou, že Vás môžem úprimne a srdečne privítať na medzinárodnej konferencii poriadanej Kanceláriou verejného ochrancu práv, nad ktorou záštitu prevzal predseda Národnej rady Slovenskej republiky pán Pavol Hrušovský. Pre neodkladné štátnické povinnosti sa za neúčasť ospravedlňuje, je mu ľúto, že nemôže byť medzi nami a poprosil ma, aby som Vám tlmočil srdečné pozdravenie a želanie úspechov dnešnému nášmu rokovaniu. Keď som na konferencii v Brne verejne predniesol návrh, aby sme spoločne s českým verejným ochrancom práv, pánom dr. Otakarom Motejlom striedavo usporiadali konferenciu o problematike verejného ochrancu práv, som presvedčený, že málokto veril, že sa nám to podarí. Som rád, že sa to podarilo. Som rád, že Vy ste pozvania prijali, že prejavujete záujem o predmetnú problematiku, že ste medzi nás prišli, že prejavujete Vašu aktivitu v súvislosti s aktívnou účasťou, že máte záujem sa podieľať na teoreticko-praktickom riešení problémov a tým účinne prispieť k zdokonaľovaniu činnosti inštitúcie verejného ochrancu práv, jeho kancelárie a tým aj k ich propagácii. Zmyslom nášho, ale aj Vášho konania je, aby sme poskytli čo najviac poznatkov o existencii inštitúcie verejného ochrancu práv, aby sme čo najobjektívnejšie, najprehľadnejšie, najnázornejšie a najlogickejšie charakterizovali tento ústavný inštitút, jeho vznik a následne samotnú jeho činnosť. doc. JUDr. Pavel Kandráč, CSc. verejný ochranca práv 6 doc. JUDr. Pavel Kandráč, CSc. verejný ochranca práv Niekoľko úvah o verejnom ochrancovi práv Problematika našej konferencie sa venuje aktuálnej a interesantnej tematike určenej nielen pre odbornú, ale aj pre čo najširšiu verejnosť. Iste ani dnes nie je možné obísť niektoré skutočnosti, ktoré sa vyskytli pri konštituovaní inštitúcie verejného ochrancu práv. Treba pripomenúť, že ani v odborných kruhoch nebol jednoznačný názor na potrebnosť inštitúcie verejného ochrancu práv. A ojedinele aj v súčasnosti sa možno stretnúť s uvedeným názorom. Možno predpokladať, že i u širokej verejnosti môžu zaznievať podobné názory, či úvahy. Tieto však v súvislosti s počtom podnetov, počtom osobných návštev občanov, či už v Bratislave alebo v našich mimobratislavských pôsobiskách, sú zanedbateľné z pohľadu názorov potrebnosti, či nepotrebnosti. Je pravdou, že inštitút verejný ochranca práv v minulosti u nás neexistoval a Slovenská republika ho musela vytvoriť ako splnenie jednej z podmienok pre náš vstup do Európskej únie. Dovolím si konštatovať, že sme úrad, ktorý sprostredkováva dobré vzťahy medzi občanom a štátom. Aj keď existencia inštitútu verejného ochrancu práv je krátka, možno už dnes hodnotiť prácu v Kancelárii verejného ochrancu práv pozitívne, ako prácu mimoriadne náročnú, či už z hľadiska odborného, ako aj z hľadiska ľudského. Už priniesla, prináša a predpokladám, že i bude prinášať zaujímavé poznatky, ktoré budeme analyzovať a náležitým spôsobom informovať širokú verejnosť i príslušné orgány Slovenskej republiky. Ďalej si dovolím vysloviť presvedčenie, že v priebehu dvoch rokov sme vybudovali i s menším počtom pracovníkov funkčnú ústavnú inštitúciu, ktorá 7 uskutočňuje svoju činnosť bez akéhokoľvek politického zasahovania. Je to inštitúcia výsostne apolitická. Samozrejme, že verejný ochranca práv sa pri svojej činnosti riadi Ústavou Slovenskej republiky a celým právnym poriadkom, z čoho pre verejného ochrancu práv vyplýva povinnosť kontrolovať orgány verejnej správy, či pri svojej činnosti, pri svojom rozhodovaní, postupujú v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, zákonmi i ďalšími právnymi predpismi a princípmi demokratického a právneho štátu. Tiež skúma, či orgány verejnej správy sú činné, či nečinné. Treba jednoznačne konštatovať, že verejný ochranca práv je demokraticky volený orgán, ktorý slúži občanom, slúži k odstraňovaniu nedostatkov, ktoré spôsobil byrokratický aparát. Je vhodným kontrolným orgánom „sui generis“ vo vzťahu k orgánom verejnej správy, ktorý svoje povinnosti realizuje v súlade nielen s právnym poriadkom Slovenskej republiky, ale aj v súlade so zásadami etiky. V nasledujúcej časti si dovolím upriamiť pozornosť na niektoré skutočnosti, ktorých poznanie vychádza z doterajšej praktickej činnosti a je jasné, že v minulosti, aj keď nedávnej, neboli a ani nemohli byť predvídateľné. Predovšetkým vlastná náplň činnosti verejného ochrancu práv sa ukázala byť technicky a časovo náročnejšia ako by bolo možné predpokladať, pretože potreba zistiť skutočný stav veci a zásada vypočutia stanoviska oboch strán – v podmienkach relatívne veľkého množstva prípadov – vytvára časovo náročný proces s množstvom úkonov. Dovolím si pripomenúť i skutočnosť, že započatie činnosti verejného ochrancu práv nebolo bez ťažkostí, ktoré všetci dobre poznáme. Nechcem ich spomínať, ale pamätať si ich treba. Nikto ich nechce zakrývať, ale ani preceňovať. Samozrejme, že v praktickej činnosti sa vyskytujú aj problémy, o ktorých je potrebné diskutovať a jej výsledkom majú byť tie najlepšie opatrenia, ktoré našu prácu posunú ďalej dopredu. To na jednej strane. Na strane druhej musím 8 konštatovať, že pre počiatok, ďalší priebeh činnosti verejného ochrancu práv, ale hlavne i budúci vývoj je nevyhnutnou podmienkou aj kultúra prostredia, v ktorej inštitúcia uskutočňuje svoju činnosť. Je to významný a rozvoju napomáhajúci faktor. Žiaľ, v tejto súvislosti moje konštatovanie nie je pozitívne. Je potrebné vynakladať i mnoho entuziazmu, aby sa prekonali prekážky, ktoré pre pozitívnu činnosť inštitútu vytvára práve spomínaná kultúra prostredia. Aj v tomto smere sme si predsavzali, že naším cieľom musí byť jej zlepšenie. Naša činnosť nie je bezproblémová. Niektoré problémy sú teoretickolegislatívneho charakteru, iné čisto praktickej aplikácie, ktorých poznanie priniesla až samotná prax. Nie sú to len problémy kompetencií či pôsobnosti, ale aj súčinnosti s inými inštitúciami (o ktorých stanovuje § 25 zákona o verejnom ochrancovi práv), či je to problematika konania z vlastnej iniciatívy, vzťahu ombudsmana Európskej únie a národného ombudsmana (u nás verejného ochrancu práv), či uplatnenie obsahu „Medzinárodnej charty efektívnosti ombudsmana“ do našej činnosti, do nášho úradu. Nerobím si nárok, že dnešné naše stretnutie naznačené problémy vyrieši. Nerobím si ilúzie, že na nastolené problémy bude jednotný názor, a samozrejme, že si nerobím ani nárok na to, že poznám riešenia pre jednotlivé problémy. Tieto nastoľujem a budem rád, ak v diskusii, i neformálnej, sa jednotlivými otázkami budeme zaoberať. Som vyznávačom tvrdenia, že veci – problémy sa môžu vyriešiť len pri vzájomnej výmene názorov. V súvislosti s komparáciou postavenia nášho verejného ochrancu práv s postavením ombudsmanov iných krajín, vrátane ombudsmana Európskej únie, dovolím si konštatovať, že pôsobnosť slovenského verejného ochrancu práv zodpovedá európskemu štandardu s jeho miernym prekročením – oprávnenie vo vzťahu k nečinnosti orgánov súdnej moci, ako i oprávnenia klásť otázky priamo pri správnom konaní účastníkom konania. 9 Ďalej je potrebné si uvedomiť, že pôsobnosť verejného ochrancu práv podľa zákona o verejnom ochrancovi práv nie je zameraná na ochranu právneho poriadku Slovenskej republiky ako takého, ale na ochranu subjektívnych práv, na ochranu základných práv a slobôd fyzických a právnických osôb pred takým konaním, rozhodovaním a nečinnosťou orgánov verejnej správy, ktoré je v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu. Iste, že predmetom nášho záujmu sú aj aktuálne spoločenské problémy, ktoré v súčasnosti trápia našu spoločnosť, napríklad nezákonné odpočúvanie, údajné násilné sterilizácie rómskych žien, spoplatňovanie zdravotných úkonov, uplatňovanie zásady „3x a dosť“, problém väzby, korupcie a podobne. Problémy študujeme, konzultujeme s príslušnými subjektami, resp. dávame podnety na ďalšie konania. Aj keď sa o problematike verejného ochrancu práv napísalo mnoho odborných statí, povedalo veľa interesantných myšlienok, považujem toto stretnutie za významné a prospešné pre ďalšiu výmenu názorov ohľadne teoretických otázok, ale hlavne praktických, týkajúcich sa inštitúcie verejného ochrancu práv. Myslím si, že je veľa otázok, o ktorých je potrebné viesť diskusiu a jej závery premietnuť do praktických opatrení, ktoré budú v budúcnosti vyjadrené aj v legislatívnej podobe. Je veľa otázok, ktoré budeme musieť objasniť z hľadiska potrieb praktickej realizácie. Samozrejme, že sú to skutočnosti, ktoré nepochybne môžu významne prispieť k zdokonaleniu činnosti verejného ochrancu práv i jeho kancelárie. Z jednotlivých podnetov, z vlastných poznatkov i poznatkov našej i zahraničnej odbornej verejnosti, poznávame mnohé problémy, ktoré aj keď momentálne nie sú z pohľadu činnosti verejného ochrancu práv riešiteľné, sú v súčasnosti významným predmetom vecných diskusií. 10 Z najčastejšie spomínaných otázok sú to predovšetkým: Vymedzenie kompetencie a pôsobnosť verejného ochrancu práv, ich predmet a obsah, ich dostatočnosti – nedostatočnosti, či okruhu subjektov, na ktorých má verejný ochranca práv dosah. Je namieste otázka – a tá je výsostne aktuálna – nazerania do spisov a to najmä súdnych, v súvislosti s namietanými zbytočnými prieťahmi v konaní. Nie menej významnou je otázka súčinnosti s prokuratúrou. Naše doterajšie skúsenosti sú dobré. Je však potrebné, najmä pre budúcnosť, legislatívne dopracovať predmet a obsah tejto súčinnosti, vrátane prípadov podozrenia z trestnej činnosti, o ktorej sa pri svojej činnosti dozvie verejný ochranca práv. Je namieste aj otázka všeobecného dozoru prokurátora a činnosť verejného ochrancu práv. Pozornosť si zasluhuje aj otázka aktivity verejného ochrancu práv voči Ústavnému súdu. Vo väčšine krajín Európskej únie ombudsman má právo návrhu na Ústavný súd. Iste ide o problém, ktorý si vyžaduje zvýšenú pozornosť a náležitú prípravu. Veľmi aktuálnou otázkou je súčinnosť s mimovládnymi organizáciami (stavovské, nadácie, občianske združenia a podobne), a to najmä z pohľadu obsahu, foriem i prostriedkov. Po zabezpečení dostatočného personálneho obsadenia sa vytvorí dostatok priestoru pre vyžívanie možnosti konať z vlastnej iniciatívy. Je nesprávny postup, ak mimovládne organizácie naliehajú práve na tento druh možnosti konať. Pre už blízku budúcnosť bude veľmi aktuálnou otázkou spolupráca ombudsmana Európskej únie a národných ombudsmanov, v našom prípade verejného ochrancu práv. Častými pretraktovanými otázkami, ktoré sa týkajú veľmi významných základných práv a slobôd, sú problematika obmedzenia osobnej slobody – väzba a otázka bezplatnej právnej pomoci. Aj z pohľadu nášho vstupu do Európskej únie sú aktuálne, ale aj naliehavé. 11 Je aj ďalší rad otázok, či problémov, na ktoré musíme hľadať odpovede a riešenia. Napríklad jeden verejný ochranca práv, viacerí..? Premietnutie medzinárodnej charty do zákona o verejnom ochrancovi práv a pod. Aj keď som si dovolil upriamiť vašu pozornosť len na niektoré problémy či otázky, treba si uvedomiť fakt, že ich je oveľa viac, oveľa viac ich ešte prinesie praktický život, preto si myslím, že každé naše stretnutie nie je zbytočným, ale veľmi vážnym motivujúcim momentom pre budúce neustále zdokonaľovanie činnosti verejného ochrancu práv a jeho kancelárie, jeho propagáciu i vážnosť. Preto zastávam názor, aby sme sa stretávali, diskutovali a tak prispievali k tomu, že budeme hľadať spôsoby, prostriedky, formy i obsah pre našu činnosť tak, aby predovšetkým bol spokojný občan, aby jeho práva boli dostatočne zabezpečené a chránené. Úplne na záver mi dovoľte poznamenať, že naše doterajšie poznatky už dnes opodstatňujú vysloviť názor, že inštitút verejného ochrancu práv sa zhosťuje svojej úlohy, je potrebný a do budúcna jeho význam bude neustále rásť. Presnejší obraz o tom, ako občania prijali a prijímajú našu existenciu sa pripravujeme získať z ankety, v ktorej budú reagovať občania využívajúci naše služby. 12 JUDr. Otakar Motejl veřejný ochránce práv České republiky Několik slov úvodem Pane veřejný ochránce práv Slovenské republiky, vážené dámy, vážení pánové, dovolte, abych vás, slovenské přátele, pozdravil a Vám pane docente, abych poděkoval za pozvání na tuto konferenci. My vlastně plníme to, co jsme si slíbili před rokem na podobné konferenci v Brně, kde jsme se dohodli, že se budeme v pořádání těchto setkání pravidelně střídat, abychom si vyměnili názory. Uvědomuji si, že interval jednoho roku je objektivně poměrně velmi krátký, takže pro bilancování změn a událostí je těch 365 dnů, které nás od minulé konference dělí, také dobou poměrně krátkou. Navíc si ještě uvědomme, a teď hovořím o nás všech, že pojednáváme problematiku instituce, která je zcela nová, která je nezakořeněná, která skutečně musí hledat svoje místo ve společnosti. Ve společnosti, která je ve své podstatě konzervativní, která je ochotna respektovat pouze to, co se v průběhu ne několika let, ale v průběhu desetiletí a mnohdy i staletí osvědčilo. Potýkáme se s prosazením a včleněním se do společnosti, která je ochotna na ty staré osvědčené instituty přísahat a spoléhat jako na instituty, které řeší nebo by měly řešit, všechny její problémy. Řešení takových problémů ombudsmany, myšlenka ombudsmanů, je poměrně nová. Je to myšlenka, která všeobecně narážela na nepochopení, na podceňování, vzbuzující dokonce podezření, že jde o jakési voluntaristické pokusy o řešení aktuálních problémů té které společnosti. Teprve počínaje padesátými lety, kdy opakovaně selhaly systémy a mechanismy té tradiční dělby moci a opakovaně v prvé polovině dvacátého století tragicky selhaly všechny dosud existující demokratické mechanismy, si speciálně evropská civilizace uvědomila, že přichází v úvahu také řešení jiné. Řešení nekonvenční, více méně 13 založené na přirozené autoritě a na konsenzu, nikoli na diktátu a na udělené autoritě. To je, myslím, poznatek, který bychom si měli při hodnocení naší situace uvědomit a zafixovat. Vytváří totiž základní rámec pro nás všechny, i když česká instituce má určitá specifika oproti své, dovolím si označit o rok mladší bratrské instituci slovenské. Snad jediným podstatným rozdílem, pochopitelně pro nás právníky citelným a velice důležitým, protože rozlišuje postavení, je skutečnost, že slovenský veřejný ochránce práv je ústavně zakotven a český veřejný ochránce práv tuto oporu v ústavě nemá. V ostatním je podobnost jak právní úpravy institutu ombudsmana, tak i její uvádění v život, opravdu výrazná. Úvodem tohoto vlastně už pracovního jednání si proto dovolím podat více méně jakýsi stručný raport o tom, jak se česká situace od našeho posledního setkání před rokem, vyvíjí. Vyvíjí se typicky pro moderní politiku, typicky pro již zmíněnou novost té instituce, tedy jakýmsi schizofrenním způsobem. Od té doby česká legislativa produkuje už třetí formu rozšíření kompetencí a úkolů, které by měl vykonávat veřejný ochránce práv. Prvý pokus byl v Parlamentu prozatím odražen, druhý pokus do Parlamentu vstupuje a třetímu pokusu se veřejný ochránce práv intenzivně brání. To všechno se odehrává na pozadí občasného poměrně výsostného politicky aktuálního zpochybňování téže instituce, na kterou se současně nakládají nové kompetence, které by měly řešit potřebu zajistit plnění některých mezinárodně právních závazků České republiky, více či méně bezprostředně souvisejících se vstupem České republiky do Evropské unie s konsolidovaným globálním prostředím ochrany lidských práv. Jsem výsledně rád, že se česká situace takto vyvíjí, protože je to potvrzení výhod instituce ombudsmana a jeho určité dynamičnosti při hledání modelů, jak vyplnit ty volné prostory, které stát v soustavě svých státních orgánů vyplnit neumí a které dost dobře ani vyplnit nemůže. Každá společnost totiž má a bude mít problémy, ve kterých černobílé, zkratkovité, exekutivní, vynucující řešení 14 řešením není a nikdy nebude. Takové problémy je třeba šetřit, řešit je uvážlivě a nikoliv autoritativně, což vždycky musí být prvořadým úkolem institucí ombudsmanského typu, ať už se jmenují jakkoliv. Jejich posláním je hledat konsensus společenský, hledat porozumění a přiblížení postojů obou stran, vyvarovat se jakékoliv rigidity posuzování. Nejsme a nebudeme soudci, nejsme a nebudeme prokurátory, nejsme a nechceme být ani těmi absolutně nejmoudřejšími, na to náš potenciál nestačí. Měli bychom být a chceme být učenlivými. Učenlivými v tom slova smyslu, že budeme chápat každou kauzu, každou stížnost a každý společenský problém, jako problém, který se zde stal, o jehož existenci nelze diskutovat, ale jehož řešení je třeba hledat pokud možno způsobem, který vyřeší nejen ten aktuální problém, ale který způsobí efekt, že se problém již jednou nastalý nebude v budoucnosti opakovat, že se nešvar, který se vyskytnul, nestane ve společnosti pravidlem. Musíme mít více trpělivosti, alespoň já, snad je to dáno i věkem. Mám pocit, že do nás vstupuje jakási nedočkavost, že chceme, aby se každým rokem kvalitativně i kvantitativně dostavily větší a větší úspěchy a lepší výsledky. To skutečně nelze. Každý hostinský ví, že když otevře hospodu, že prvních pět či šest let se klientela neustálí, že kvalita skutečně vyžaduje vytvoření určitého klimatu a určité atmosféry a to vyžaduje určitou trpělivost a spoustu práce. Přeji proto vám i sobě, abychom na dnešní konferenci ve svém bezpochyby upřímném hledání postoupili zase o kousek dál. Jsem rád, že jsem měl možnost díky velkorysému pozvání pana docenta Kandráče přivézt s sebou řadu mých spolupracovníků, kteří snad v průběhu dnešní konference některými konkrétními poznatky z naší činnosti přispějí nejen k vzájemné informovanosti, ale i k vytýčení a pojmenování určitých problémů, které se mohly stejně dobře vyskytnout v běhu činnosti slovenského veřejného ochránce práv, jako se vyskytly v praxi naší. A teď již jen přeji této konferenci, Vám osobně pane docente, Vašim i mým spolupracovníkům nejen dnes, ale dlouhodobě, mnoho úspěchů. 15 prof. JUDr. Katarína Tóthová, DrSc Právnická fakulta Univerzity Komenského Bratislava Inštitút verejného ochrancu práv de lege lata V demokratických krajinách sa stále vo významnejšej miere popri súdnej ochrane využívajú aj mimosúdne právne inštitúty na ochranu ústavou garantovaných ľudských práv a slobôd v oblasti verejnej správy Ich právne stvárnenie má byť také, aby tvorili systém ochrany a vymožiteľnosti týchto práv. Jedným z prvkov tohto systému je aj inštitút verejného ochrancu práv. Novelou Ústavy SR z roku 2001 sa inštitút verejného ochrancu práv stal realitou aj v Slovenskej republike – a to realitou s ústavným zakotvením. Pozitívne to treba hodnotiť preto, že nie vo všetkých postkomunistických štátoch presadenie tohto inštitútu do právneho systému sa uskutočnilo ústavným zakotvením (napr. ČR). Verejný ochranca práv s ústavným zakotvením sa stal počas dvojročného pôsobenia už neopomenuteľnou nezávislou ústavnou inštitúciou zakotveniu, ktorej ústava (obdobne ako prokuratúre) venuje samostatnú ôsmu hlavu. Stojí za povšimnutie, že v porovnaní s ústavným zakotvením prokuratúry, oveľa obšírnejšiu pozornosť venoval ústavodarca inštitútu verejného ochrancu práv. Preto úprava de lege lata v ústavnej rovine je plne optimálna a nepredpokladám, že by na našom dnešnom stretnutí – alebo v dohľadnej budúcnosti – vznikali úvahy o novelizácii tejto časti ústavy. Ústava SR zakotvuje verejného ochrancu práv ako nezávislý orgán, ktorý sa spôsobom ustanoveným zákonom, podieľa na ochrane základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy, ak ich konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť je v rozpore s platným právom alebo princípmi demokratického štátu. 16 Na rozdiel od prokuratúry, (ktorá obdobne ako verejný ochranca práv je v ústave zakotvená ako nezávislá ústavná inštitúcia) pôsobnosť verejného ochrancu práv v ústave je zakotvená so zameraním na ochranu subjektívnych práv a nie na ochranu celého právneho poriadku Slovenskej republiky. Inými slovami povedané, verejný ochranca práv je modulovaný ako orgán ochrany subjektívnych práv a nie ako orgán ochrany zákonnosti t. j. orgán ochrany objektívneho práva, ktorý koná vo verejnom záujme. Tento moment považujem za obzvlášť dôležitý pre posúdenie vymedzenia kompetencie verejného obhajcu práv a preto k tomuto poznatku sa pri zargumentovaní mojich názorov na platnú právnu úpravu verejného ochrancu práv ešte myšlienkovo vrátim. Podrobnejšiu právnu úpravu postavenia a právneho pôsobenia verejného ochrancu práv nachádzame v zákone č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv, ktorým sa vlastne uskutočňuje podrobnejšia právna reglementácia postavenia verejného ochrancu práv v našom právnom systéme. Zatiaľ čo v rovine ústavného zakotvenia verejného ochrancu práv, ako som už uviedla, nepredpokladám diskusiu s názormi de lege ferenda, k platnej právnej úprave, takúto diskusiu predpokladám. V mojom vystúpení si nekladiem za cieľ formulovať návrhy de lege ferenda, avšak uvediem niekoľko postrehov k tým ustanoveniam, kde vidím priestor pre úvahy de lege ferenda. Podľa môjho názoru stav de lege lata na Slovensku zďaleka nie je taký, že ešte netreba nič vylepšovať v zákone o verejnom ochrancovi práv. Samozrejme nemám na mysli koncepčnú zmenu právnej úpravy, ktorá ak porovnáme zahraničné právne úpravy tohto inštitútu, môže mať aj inú modifikáciu. Predovšetkým by som chcela obrátiť našu pozornosť na § 14 ods. 2 zákona o verejnom ochrancovi práv. V zmysle tohto ustanovenia ak verejný ochranca práv zistí, že podnet je podľa svojho obsahu opravným prostriedkom podľa predpisov o konaní vo veciach správnych alebo súdnych bezodkladne o tom upovedomí podávateľov podnetu a poučí ho o náležitom postupe. 17 Pokiaľ spomínané ustanovenie budem posudzovať z hľadiska systémovej súvislosti s inými právnymi normami riešiacimi obdobné situácie pred orgánmi verejnej správy – napríklad normami zákona č. 152/1998 Z. z. o sťažnostiach postrádam v úprave § 14 ods. 2 určitú racionalitu. Zatiaľ čo spomínaný zákon o sťažnostiach ustanovuje, že ak orgán, ktorý obdržal sťažnosť zistí, že podaná sťažnosť svojim obsahom je vlastne opravným prostriedkom proti rozhodnutiu vydanému v správnom konaní, nielen že o tom bezodkladne upovedomí podávateľa sťažnosti, ale aj podaný podnet postúpi odvolaciemu orgánu, čím sa minimalizuje zmeškanie odvolacej lehoty. Takéto „posunutie“ opravného prostriedku kompetentému orgánu je bezosporu racionálnym riešením. Alternatívu bezodkladného „poučenia o náležitom postupe“, ktorú zvolil zákonodarca v § 14 ods. 2 zákona o verejnom ochrancovi práv nepovažujem za racionálnu a účelnú z toho dôvodu, že nemožno ju zdôvodniť ani tým, že je menej pracná (opak býva pravdou) a vonkoncom už nie tým, že je pre podávateľa podnetu výhodnejšia. Pri liknavejšom poštovom doručovaní totiž s veľkou pravdepodobnosťou dôjde k uplynutiu odvolacej lehoty a je diskutabilné či takéto zmeškanie odvolacej lehoty bude spĺňať zákonné podmienky navrátenia zmeškanej odvolacej lehoty. Z uvedených dôvodov, vidím v súvislosti s § 14 ods. 2 zákona o verejnom obhajcovi práv priestor pre úvahy de lege ferenda. Zdá sa, že by bolo vhodnejšie, keby verejný ochranca práv mal zákonom dané povinnosti v prípade, že podnet svojim obsahom je odvolaním postúpiť ho orgánu príslušnému na vybavenie odvolania a zároveň o tom upovedomiť podávateľa podnetu. Ten totiž sa na verejného ochrancu práv obracia nezriedka s veľkou dôverou ako najobjektívnejší orgán u ktorého hľadá pomoc. A účinnejšou pomocou je práve postúpenie podania (odvolania) než poučenie o náležitom postupe v predmetnej veci. Ďalšia moja poznámka bude k úprave právneho postavenia verejného obhajcu práv vo vzťahu k prokurátorovi. Konkrétne mám na mysli § 14 ods. 4, 18 z ktorého mimo iného vyplýva, že ak na základe podnetu verejný ochranca práv dospeje k záveru, že rozhodnutie orgánu verejnej správy je v rozpore so zákonom alebo iným všeobecne záväzným právnym predpisom, postúpi vec na vybavenie príslušnému prokurátorovi. Aj keď nebudem analyzovať uvedenú právnu situáciu podrobnejšie – predpokladám, že sa k tomu vyjadrí pán doktor Štefan Beneč z Košickej krajskej prokuratúry – obmedzím sa na konštatovanie k textu „postúpi vec na vybavenie príslušnému prokurátorovi“. Mňa trošku zaráža termín „postúpi“. Z tejto dikcie je jednoznačne zrejmá povinnosť zachovať sa jediným možným spôsobom a to ďalej sa vecou nezaoberať a postúpiť ju príslušnému prokurátorovi. V tejto súvislosti mám otázku, či by nebolo účelnejšie dať verejnému ochrancovi práv ešte aj druhú možnosť zachovania sa, a síce, že on sám by sa obrátil na príslušný orgán s požiadavkou zjednania nápravy, t. j. zmeny nezákonného rozhodnutia v rámci preskúmania rozhodnutia mimoodvolacieho konania. Samozrejme s tým, že kompetentný orgán by mal v zákonom stanovenej lehote povinnosť verejnému ochrancovi práv oznámiť, ako naložil s jeho podnetom. Pokiaľ by boli názory, že uplatnenie takéhoto postupu je možné na základe textu § 14 ods. 4 „poprípade urobí iné opatrenie“ potom by som uvítala vyargumentovanie takéhoto názoru. Patrím totiž medzi tých, ktorí by takúto pôsobnosť ochrancu verejných práv uvítali. Bolo by však želateľné, aby zo zákona jednoznačne vyplývala možnosť verejného ochrancu práv obrátiť sa na orgán verejnej správy, s impulzom na zjednanie nápravy. Nevidím totiž dôvod prečo ochranca verejných práv by nemohol na základe svojej právnej autority vyvolať nápravu nezákonnosti. Samozrejme nebude účelné legislatívne zakotviť také právne účinky tomuto jeho impulzu, aké právne účinky má podaný protest prokurátora vrátane jeho dopadov na výkon rozhodnutia. Verejní ochrancovia práv (ombudsmani) v štátoch západnej Európy úspešne pôsobia na báze ich právnej autority. Právna kultúra na 19 Slovensku sa musí uberať tým smerom, aby pranierovanie nezákonnosti verejným ochrancom práva tam kde nedôjde k náprave bol pre konkrétny orgán verejnej správy známkou nekvalitnej práce s dopadmi na image jeho pracovníkov. Ďalší priestor pre úvahu nad platnou právnou úpravou dáva úprava možnosti verejného ochrancu práv odložiť podnet, keď od opatrenia alebo udalosti, ktorých sa podnet týka v deň doručenia podnetu uplynul čas dlhší ako tri roky. Zazneli úvahy, či za uvedených podmienok môže verejný ochranca práv odložiť aj podnet na základe ktorého dospel k záveru, že rozhodnutie orgánu verejnej správy je v rozpore so zákonom, alebo iným všeobecne záväzným právnym predpisom. Zastávam stanovisko, že odložiť takýto podnet nemožno nielen preto, že v právnom štáte nemôže zostať nezákonnosť nepovšimnutá, ale aj preto, že v zmysle iného ustanovenia toho istého zákona, má verejný ochranca práv „postúpiť vec na vybavenie príslušnému prokurátorovi“. Za klad platnej právnej úpravy považujem skutočnosť, že v § 17 ods. 2 písm. f je ustanovenie ukladajúce - orgánu verejnej správy – na žiadosť verejného ochrancu práv – povinnosť vykonať opatrenia, ktoré navrhne verejný ochranca práv v prípade ich nečinnosti. Nečinnosť ako protiprávny stav je často príčinou nevymožiteľnosti ľudských práv a slobôd v oblasti verejnej správy a teda aj príčinou porušovania týchto práv. Už v úvode môjho vystúpenia som zdôraznila, že verejný ochranca práv je v ústave zakotvený so zameraním prioritne na ochranu subjektívnych práv a nie na ochranu celého právneho poriadku – čo je vlastne poslaním a úlohou prokuratúry. Preto, ak v dôsledku nečinnosti verejnej správy dochádza k nevymožiteľnosť týchto ľudských práv „referenčným miestom“ pre podania v týchto veciach môže byť verejný ochranca práv, ktorý by mal túto agendu zahrnúť medzi priority svojho pôsobenia. Nevymožiteľnosť práva sa totiž stáva problémom, na ktorý Slovensko upozorňuje EÚ. Doteraz v strede pozornosti bola nečinnosť (prieťahy) súdnych 20 orgánov. Oveľa početnejšia je však nečinnosť orgánov verejnej správy a teda aj nevymožiteľnosť práva v oblasti verejnej správy – a s tým v nastávajúcom období sa bude treba vysporiadať. Záverom by som chcela ešte uviesť pár poznámok k § 27 ods. 6 zákona o verejnom ochrancovi práv. Toto ustanovenie je jedným z prvkov garantujúcich nezávislosť verejného ochrancu práv. Uvádza sa v ňom, že náklady na činnosť verejného ochrancu práv a jeho kancelárie sa zabezpečia zo samostatnej kapitoly štátneho rozpočtu. Že ide o ekonomickú garanciu nezávislosti verejného ochrancu práv nebolo v parlamente pri prijímaní zákona žiadnych pochýb. Ako poslankyňa NR SR, bola som v tom čase členkou Výboru NR SR pre ľudské práva a národnostné menšiny – ktorý bol gestorským výborom pre legislatívny návrh tohto zákona a viem, že vo všetkých výboroch NR SR, ktoré mali zákon o verejnom ochrancovi práv pridelený na prerokovanie, text § 27 ods. 6 bol pozitívne hodnotený. Prečo teda sa tak obšírne o prijímaní tohto ustanovenia zmieňujem? Predovšetkým preto, že toto ustanovenie v súvislosti s prípravou štátneho rozpočtu na rok 2005 má byť prehodnotené v tom zmysle, že by bolo zrušené. Náklady na činnosť verejného ochrancu práv a jeho kancelárie by nemali byť v budúcnosti zabezpečované zo samostatnej kapitoly štátneho rozpočtu, ale cez kapitolu Ministerstva spravodlivosti SR. I keď pre podstatu problému je irelevantné sa zameriavať, kto je „praotcom“ tejto myšlienky nemožno si nepovšimnúť aktivitu ministra spravodlivosti zrušiť samostatnú kapitolu štátneho rozpočtu aj pre celú prokuratúru. V tejto súvislosti nemožno „zamiesť pod koberec“ otázku, prečo sa majú riešiť samostatné kapitoly štátneho rozpočtu práve pre tie ústavné inštitúty, ktoré v zmysle Ústavy SR majú nezávislé postavenie? Myslím, že nad touto skutočnosťou by sme sa mali pozastaviť a mali by sme zvážiť, či takéto úvahy de lege ferenda sú opodstatnené, prínosné a odôvodnené, alebo či to zaváňa niečím iným ako zdokonalením právnej úpravy inštitútu verejného obhajcu resp. podmienok jeho nezávislého pôsobenia. 21 prof. JUDr. Igor Palúš, CSc. Fakulta verejnej správy Univerzity Pavla Jozefa Šafárika Košice Funkcie ombudsmana (verejného ochrancu práv) Ombudsman (verejný ochranca práv) plní v demokratickom a právnom štáte celý rad úloh a rôznym spôsobom a intenzitou prispieva (podieľa sa) k ochrane jednotlivca, jeho práv a slobôd (osobitne práva na dobrú správu). V tejto súvislosti hovoríme o funkciách ombudsmana. Na ich počet, dôležitosť i obsah nie je v odbornej literatúre rovnaký názor (1), za isté však považujeme, že sú vyjadrením úloh, ktoré ombudsman plní a v tejto súvislosti sú podmienené dvomi skutočnosťami: definovaním (pojmovým vymedzením) inštitúcie ombudsmana a určením jeho pôsobnosti. Pritom je treba mať na zreteli existujúce rozdiely medzi teoretickým vymedzením naznačených skutočností (stretávame sa s ním v odbornej literatúre) a ich právnou úpravou. V ďalšom budeme vychádzať hlavne z existujúcej právnej úpravy inštitúcie ombudsmana v jednotlivých štátoch, ktorá nám poslúžila na zovšeobecnenie skúmanej problematiky s jej osobitným zameraním na podmienky Slovenskej republiky. Prístupy ku klasifikácii funkcií ombudsmana môžu byť rôzne, vždy však súvisia s odpoveďami na také otázky, akými sú napr. – prečo vznikla inštitúcia ombudsmana a komu (čomu) slúži, aké sú prostriedky a formy jej pôsobenia v systéme ochrany práva (dobrej správy), aký je jej vzťah k iným orgánom verejnej moci a osobitne k orgánom ochrany práva (základných práv a slobôd), do akej miery je spôsobilá zasahovať do legislatívneho procesu, resp. organizácie a činnosti verejnej správy a pod. V ďalšej časti sa všeobecne zmienime o tých funkciách ombudsmana (verejného ochrancu práv), ktoré sa nám javia najuniverzálnejšie, pričom sa ich pokúsime konfrontovať s ústavno22 právnym vymedzením postavenia a pôsobnosti verejného ochrancu práv v Slovenskej republike. Prioritnou funkciou ombudsmana je tá, ktorá vyplýva z jeho pomenovania v mnohých štátoch (2), t. j. funkcia ochrancu pred zlou správou, resp. ochrancu práv a slobôd (ochranná funkcia). Jej obsahové zameranie sa vyvíjalo tak, ako sa vyvíjalo pojmové vymedzenie ombudsmana a určenie rozsahu jeho pôsobnosti. Prvotný rozsah tejto funkcie sa odvíjal od pôvodného poňatia inštitúcie ombudsmana, ktorá sledovala dodržiavanie zákonov a iných právnych predpisov a riadne plnenie povinností verejnou správou, resp. jej úradníkmi. V naznačenej podobe sa ochranná funkcia viazala vlastne na ochranu pred zlou správou. Súčasné poňatie pôsobnosti ombudsmana, k sformovaniu ktorého došlo hlavne v 70.-80.-tych rokoch minulého storočia, je však iné, širšie a kreatívnejšie. K rozšíreniu pôsobnosti ombudsmana došlo (dochádza) dvomi spôsobmi. Tým prvým je rozšírenie subjektov, na ktoré sa jeho pôsobnosť vzťahuje, t. j. aj na iné subjekty, než orgány verejnej správy. Závažnejším sa však javí rozšírenie z hľadiska vecnej pôsobnosti, ktoré postupne prestalo byť limitované na šetrenie nezákonného či nesprávneho postupu orgánov správy a posunulo sa k oprávneniu skúmať aj (či hlavne) porušovanie základných práv a slobôd občanov (prípadne aj právnických osôb) garantovaných ústavou. Takéto poňatie pôsobnosti ombudsmana sa javí aktuálne a zrejme aj bezproblémové v krajinách, kde neexistuje ústavný súd, resp. ústavný súd vyvíja činnosť, avšak neprináleží mu výkon konkrétnej kontroly ústavnosti na základe ústavnej sťažnosti fyzických a právnických osôb. (3) Komplikovanejšia situácia môže nastať v štátoch, kde sa občania môžu formou individuálnej ústavnej sťažnosti obrátiť na ústavný súd a žiadať ho o ochranu svojich základných práv a slobôd, pokiaľ sa domnievajú, že tieto sú porušované. V naznačenom prípade je dôležité precízne ústavné (zákonné) vymedzenie 23 pôsobnosti ústavného súdu a ombudsmana pri ochrane základných práv a slobôd, hoci ani vtedy nemožno celkom vylúčiť vznik trecích plôch. Vo všeobecnosti možno sumarizovať, že z hľadiska reálnosti ochrannej funkcie je dôležité ústavno-právne vymedzenie pôsobnosti ombudsmana, ktoré by malo byť skôr konkrétne, než univerzálne a bezbrehé – inak sa môže inštitúcia ombudsmana zmeniť na anonymný úrad, hoci práve pred takýmto úradom má občana chrániť. Samotné vymedzenie pôsobnosti ombudsmana v jednotlivých štátoch je ovplyvnené tamojšou právnou kultúrou, tradíciami, miestnymi podmienkami a v neposlednom rade očakávaním, ktoré táto inštitúcia má napĺňať. Obsah analyzovanej funkcie sa v našich podmienkach odvádza od ústavného (čl.151a ods.1 ústavy) a zákonného (§§ 3,11 zák.č.564/2001 Z.z. o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších zmien a doplnkov) vymedzenia pôsobnosti verejného ochrancu práv, ktoré je rozširujúcim poňatím v zmysle počtu subjektov, na ktoré sa vzťahuje i vecnej pôsobnosti zahrňujúcej ochranu základných práv a slobôd porušených v rozpore s právnym poriadkom, resp. princípmi demokratického a právneho štátu. Nazdávame sa, že takéto vymedzenie pôsobnosti verejného ochrancu práv (t.j. vzťahujúce sa na ochranu základných práv a slobôd) jeho reálne pôsobenie zužuje, čoho potvrdením je i doterajšia dvojročná prax. Podporujeme názor obsiahnutý aj v záverečnej správe Verejného ochrancu práv SR za rok 2003, že rozsah jeho pôsobnosti by sa mal perspektívne orientovať na celú oblasť tzv. „maladministrácie“. (4) Takýmto smerom by sa mala uberať aj legislatívna úprava, prospelo by to vážnosti skúmaného inštitútu a hlavne by sa posilnili garancie právnej istoty a ochrany práv občanov. Súčasťou výkonu ochrannej funkcie sú aj oprávnenia, ktorými disponuje ombudsman vo vzťahu k orgánom verejnej správy spočívajúce v ich povinnosti umožniť mu napr. vstup do svojich objektov, vyjadrovať sa k veci, predkladať správy, nahliadať do spisov a pod. Ide o poskytovanie súčinnosti zo strany 24 konkrétnych orgánov verejnej správy a ich úradníkov v záujme objasnenia určitých súvislostí a získania poznatkov o veciach, ktoré sú predmetom šetrenia ombudsmana. Rozsah i spôsoby tejto súčinnosti ustanovuje zákon, ktorý zároveň rieši situácie nedostatočnej súčinnosti, resp. jej odmietnutie. Novšie zákonné úpravy v tejto súvislosti umožňujú ombudsmanovi iniciovať sankcie, najmä ukladať peňažné pokuty. (5) V našich podmienkach zmienenú súčinnosť upravuje § 17 zákona o verejnom ochrancovi práv, ktorý obsahuje pomerne podrobný súhrn oprávnení verejného ochrancu práv a im zodpovedajúce povinnosti orgánov verejnej správy. Naša právna úprava nedáva v tejto súvislosti verejnému ochrancovi práv možnosť sankčného pôsobenia, zakotvuje len postupnosť krokov verejného ochrancu pri negatívnej súčinnosti orgánu verejnej správy, avšak s tým, že oznamovacia povinnosť o tejto skutočnosti končí u vlády bez toho, aby bolo zo zákona zreteľné, čo vláda urobí, resp. môže urobiť, ak takáto situácia nastane (§ 17 ods. 4). Zrejme treba čakať, kým takáto situácia naozaj nastane a potom sa uvidí. S pôsobením ombudsmana ako ochrancu úzko súvisí jeho kontrolná funkcia, ktorá má v podstate dve roviny. Prvú predstavuje kontrola sui generis, ktorú realizuje ombudsman vo vzťahu k orgánom verejnej správy, prípadne aj k iným subjektom patriacim do jeho pôsobnosti a to buď z podnetu občana (ale aj právnickej osoby), či na základe vlastnej iniciatívy. Ide vlastne o kontrolu konania, rozhodovania alebo nečinnosti vyššie spomínaných subjektov v oblasti verejnej správy, pokiaľ existujú dôvody, že dochádza k porušovaniu základných práv a slobôd, resp. ľudských a občianskych práv, resp. práva na dobrú správu. Druhou rovinou je kontrola fungovania orgánov verejnej správy parlamentom na základe správ, ktoré o svojej činnosti predkladá ombudsman parlamentu. Táto forma kontrolnej funkcie je výrazná hlavne v tých štátoch, kde pôsobí tzv. pravý ombudsman, t. j. aj v Slovenskej republike. Aj v tomto prípade ide o kontrolu špecifickú, nemajúcu všeobecný charakter, pretože ombudsman poukazuje vo 25 svojej správe hlavne (či iba) na tie prvky fungovania orgánov verejnej správy, s ktorými sa stretáva pri realizovaní svojej ochrannej funkcie. V demokratickom a právnom štáte pôsobia prirodzene aj iné orgány ochrany práva, resp. ochrany základných práv a slobôd, než inštitúcia ombudsmana. Na mysli máme predovšetkým prokuratúru a súdy (ústavný súd a všeobecné súdy). Vo vzťahu k týmto orgánom plní ombudsman dôležitú funkciu, ktorú môžeme nazvať funkciou komplementárnou (doplnkovou). Z hľadiska obsahového zamerania tejto funkcie vystupuje do popredia predovšetkým neformálnosť (osobný vzťah) ombudsmanskej inštitúcie a jej pracovníkov k sťažovateľovi, resp. k veci, ktorej sa podnet týka. Práve tento prvok je kontrastom k anonymnému úradníkovi v orgánoch verejnej správy, ale aj k prísne formálnym postupom orgánov prokuratúry a súdov. Naplnenie komplementárnej funkcie znamená, že ombudsman pri podaní každého podnetu (to isté platí, aj keď by konal z vlastnej iniciatívy) bude skúmať (posudzovať) hlavne tieto požiadavky: - či boli v danom prípade vyčerpané všetky možné opravné prostriedky, - či uplynuli lehoty od vydania rozhodnutí príslušnými orgánmi, - či daný podnet svojimi vecnými a formálnymi kritériami spĺňa podmienky jeho akceptovania (prijatia). Neformálnosť ako znak predmetnej funkcie sa naviac prejaví aj v tom, že ak má podnet určité nedostatky obsahového alebo formálneho charakteru, ombudsman (jeho úrad) poučí podávateľa ako ich odstrániť, resp. doplniť a pokiaľ je podanie vecne nepríslušné, poučenie ombudsmana smeruje k identifikácii orgánu (inštitúcie), na ktorú sa treba obrátiť. (6) S činnosťou ombudsmana úzko súvisí jeho sprostredkovateľské pôsobenie, pozícia mediátora – v tejto súvislosti možno hovoriť o zmierovacej funkcii. Aj túto funkciu možno sledovať v dvoch líniach, v tradičnej, odvádzajúcej sa od pôvodného (švédskeho) poňatia pôsobnosti ombudsmana a postupne vytvorenej, 26 súvisiacej najmä s kreovaním tzv. nepravého ombudsmana, t. j. ombudsmana moci výkonnej (menuje ho hlava štátu, prípadne vláda). Zmierovacia funkcia v jej tradičnom ponímaní sa viaže na vzťah medzi sťažovateľom a orgánom verejnej správy, resp. iným subjektom, v konečnom dôsledku – v značne zovšeobecnenej podobe – na vzťah jednotlivca a verejnej moci. Pôsobenie ombudsmana má v relácii tohto vzťahu dvojakú podobu. Ak jeho šetrenie v konkrétnej veci preukáže, že pravda je na strane sťažovateľa a ombudsman túto skutočnosť oficiálne deklaruje, upevňuje tým právnu istotu občana (sťažovateľa), jeho dôveru v právo a spravodlivosť, posilňuje vzťah k inštitútom právneho štátu – v konečnom dôsledku upevňuje jeho právne vedomie. Naopak, ak ombudsman konštatuje správnosť postupu orgánov verejnej správy, ide o jeho tzv. demokraticko-politické pôsobenie znamenajúce ochranu orgánov verejnej správy a jej úradníkov, posilňovanie ich autority v demokratickom a právnom štáte. V podmienkach Slovenskej republiky umožňuje verejnému ochrancovi práv naplniť túto podobu zmierovacej funkcie najmä ustanovenie § 18 cit. zákona. Ombudsman plní zmierovacie funkciu (sprostredkovateľ, mediátor) aj medzi mocou zákonodarnou a výkonnou, hlavne ak ide o tzv. nepravého ombudsmana, napr. vo V. Británii, čiastočne aj vo Francúzsku. Je však nutné pripomenúť, že konanie ombudsmana aj v tejto situácii má odporúčací charakter, keďže ombudsmanská inštitúcia nemá samostatnú mocenskú právomoc a nemôže ingerovať do princípu deľby moci (v tomto prípade medzi mocou zákonodarnou a výkonnou) tak, ako napr. súdna moc. Naša právna úprava o tejto forme zmierovacej funkcie výslovne nehovorí a len ťažko by ju bolo možné v naznačenej podobe z textu právnej normy dedukovať. Poslednou funkciou, o ktorej chceme hovoriť, je funkcia reformátorská. Jej obsahové zameranie sa formovalo postupne v priamej úmere k rozširovaniu pôsobnosti ombudsmana. Z právnej úpravy jednotlivých štátov, ale aj z faktickej činnosti ombudsmanov v niektorých krajinách (napr. vo V. Británii) vyplýva, že 27 reformátorské pôsobenie ombudsmana zahrňuje hlavne jeho možnosť podávať návrhy na legislatívne úpravy, ktorými treba rozumieť návrhy na vydanie či zmenu právneho predpisu, ale aj konkrétne podnety k náprave nedostatkov legislatívy či prehlásenia smerujúce k jednotnej aplikácii zákonov a pod. Väčšina právnych úprav vyžaduje, aby legislatívne návrhy boli spájané (odvodzovali sa) s konkrétnym prípadom, ktorý ombudsman rieši, výnimkou však nie je ani právom garantovaná možnosť ombudsmana podávať podnety podľa vlastnej úvahy (aj táto sa v konečnom dôsledku odvíja od jeho praktických skúseností). Legislatívne podnety ombudsmana smerujú spravidla k orgánu, ktorý dotknutý právny predpis vydal, najčastejšie však k parlamentu, vláde, príslušnému ministrovi, prípadne orgánu územnej samosprávy. Vo všeobecnosti platí zásada, že príslušný orgán má v stanovenej lehote (vyplýva zo zákona) informovať ombudsmana ako s jeho návrhmi (podnetmi) naložil. Druhú skupinu návrhov ombudsmana ako súčasti jeho reformátorskej funkcie predstavujú návrhy smerujúce k zlepšeniu činnosti orgánov verejnej správy, resp. iných subjektov, na ktoré sa pôsobnosť ombudsmana vzťahuje. Táto forma odporúčaní ombudsmana je v niektorých štátoch právne zakotvená, v iných bola vytvorená jej faktickým uskutočňovaním. Zákon č. 564/2001 v platnom znení pozná prvú zo zmienených foriem reformátorského pôsobenia verejného ochrancu práv v SR (§ 21). O druhej forme sa síce náš zákon nezmieňuje, ale z jeho celkovej koncepcie vyplýva, že verejnému ochrancovi nič nebráni, aby odporúčanie orgánom verejnej správy na zlepšenie ich činnosti, či organizácie práce – adresoval s tým, že otázka akceptácie by bola zrejme vecou príslušných orgánov. Doterajšie skúsenosti z činnosti verejného ochrancu práv v SR ukazujú (potvrdzujú), že perspektívne treba uvažovať o legislatívnej úprave (zmene), ktorá by verejnému ochrancovi práv umožňovala podať návrh na ústavný súd na konanie o súlade správnych predpisov s ústavou (na mysli máme právne predpisy z oblasti verejnej správy). (7) Smelšia úvaha môže dokonca smerovať 28 k priznaniu tzv. špeciálnej zákonodarnej iniciatívy pre verejného ochrancu práv (špeciálnej v zmysle jej viazania na oblasť verejnej správy). Záverom je nutné konštatovať, že funkcie ombudsmana (nami spomínané, ale aj iné, s ktorými sa možno v odbornej literatúre stretnúť) vzájomne súvisia a podmieňujú sa, jedna vyplýva z druhej, resp. doplňuje ju. Ombudsman ich plní pri riešení konkrétnych prípadov (vecí), ale tiež prostredníctvom pravidelných výročných správ predkladaných parlamentu a zverejňovaných vo verejných masovokomunikačných prostriedkoch a médiách. Jednotlivé funkcie môžu nájsť svoj zmysel a obsahové vyjadrenie v spoločnosti a v štáte, kde reálne existuje a prakticky sa naplňuje úcta k právu, k inštitútom právneho štátu, svoje miesto má korektné politické prostredie a tomu zodpovedajúca politická kultúra. Iba za takýchto okolností možno totiž ombudsmana (verejného ochrancu práv) akceptovať ako reálnu inštitúciu napomáhajúcu ochrane základných práv a slobôd. Poznámky: 1) Porovnaj: Funkcie ombudsmana v právním státě, Právny obzor č. 3/1994, s. 283-291, Sládeček, V.: Ombudsman: charakteristika instituce (část I.), Správní právo č. l/1998, s.1-14, (část II.), Správní právo č. 2/1998, s. 65-88, Pavlíček, V. a kol.: Ústavní právo a státověda, I. díl Obecná státověda, Linde Praha, 1998, s. 353 a nasl., Poslauch, M. - Cibulka, Ľ.: Štátne právo Slovenskej republiky, Bratislava, Heuréka, 2003, s. 112-116, Palúš, I.: Štátne právo porovnávacie, UPJŠ Košice, 2002, s. 65-70, Palúš, I.Somorová,Ľ.: Štátne právo Slovenskej republiky, UPJŠ Košice, 2002, s. 338-347 2) Napr. „difensore civico“ v Taliansku, „defensor del pueblo“ v Španielsku t. j. obhajca (ochranca); „rzecznik praw obywatelskich“ t. j. poverenec pre občianske práva v Poľsku; „Beauftragter in Berchwerdesachen“, t. j. poverenec pre riešenie sťažností vo Švajčiarsku, „verejný ochranca práv“ v Slovenskej republike a pod. 3) Napr. Portugalsko, Gruzínsko 4) Správa o činnosti verejného ochrancu práv, Bratislava 2004, s. 8 5) Napr. Nový Zéland, Slovinsko, Austrália, Gruzínsko 6) Bližšie pozri: § 14 ods. 2 zák.č.564/2001 o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších zmien a doplnkov 7) Napr. v Rakúsku je ombudsman oprávnený požiadať ústavný súd, aby rozhodol o zákonnosti, resp. nezákonnosti právnych predpisov, ktoré vydali orgány verejnej správy (administratívy). 29 JUDr. Štefan Beneč Krajská prokuratúra Košice Verejný ochranca práv a prokurátor v právnom poriadku Slovenskej republiky Druhá hlava Ústavy Slovenskej republiky, obsahujúca základné práva a slobody zakotvuje v siedmom oddieli právo na súdnu a inú ochranu a hovorí, že každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky. Podmienky a podrobnosti o súdnej a inej právnej ochrane ustanoví zákon. K vnútroštátnym prostriedkom právnej a inštitucionálnej ochrany ľudských práv patria kontrolné mechanizmy politickej moci, vrátane sústavy súdnictva, inštitútu ombudsmana a ďalších prostriedkov kvázisúdnej a mimosúdnej ochrany dodržiavania ľudských práv. Je nepochybné, že inštitút verejného ochrancu práv i prokuratúru zaraďujeme medzi orgány ochrany práva a zrejme z toho vychádzali aj tvorcovia novely Ústavy SR, ak tieto orgány zaradili do spoločnej ôsmej hlavy. Pomerne stručné ustanovenie článku 146 ods.1 Ústavy hovorí, že prokuratúra chráni práva a zákonom chránené záujmy fyzických a právnických osôb a štátu. Podľa odseku 2 citovaného článku, podrobnosti o vymenúvaní a odvolávaní, právach a povinnostiach prokurátorov a organizácii prokuratúry ustanoví zákon. Pokiaľ ide o verejného ochrancu práv, podľa čl.151a Ústavy SR je nezávislým orgánom, ktorý sa v rozsahu a spôsobom ustanoveným zákonom podieľa na ochrane základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy, ak je ich 30 konanie, rozhodovanie opatrenia alebo nečinnosť v rozpore s s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu. Pôsobnosť prokuratúry a prokurátorov upravuje zákon č.153/2001 Z.z .o prokuratúre v platnom znení, pričom popri citácii už uvádzaného čl.146 Ústavy SR sa uvádza, že prokuratúra je v rozsahu svojej pôsobnosti povinná v o verejnom záujme vykonať opatrenia na predchádzanie porušenia zákonnosti, na zistenie a odstránenie porušenia zákonnosti, na obnovu porušených práv a vyvodenie zodpovednosti za ich porušenie. Pri výkone svojej pôsobnosti je povinná využívať všetky zákonné prostriedky tak, aby sa bez akýchkoľvek vplyvov zabezpečila dôsledná, účinná a rýchla ochrana práv a zákonom chránených záujmov fyzických osôb, právnických osôb a štátu. Prakticky realizujú prokurátori svoju pôsobnosť: a) v trestnom konaní. b) dozorom nad zachovávaním zákonnosti v miestach, kde sú držané osoby pozbavené osobnej slobody alebo osoby, ktorých osobná sloboda je obmedzená. c) návrhovým alebo vstupovým oprávnením, prípadne zastupovaním štátu v občiansko-súdnom konaní, vrátane možnosti podať opravný prostriedok proti rozhodnutiu súdu. d ) dozorom nad dodržiavaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov orgánmi verejnej správy s tým, že sa v zákone výslovne uvádza, že za orgány verejnej správy sa na účely dozoru prokurátora považujú orgány štátnej správy, územnej samosprávy, štátne orgány a iné právnické osoby, ktoré osobitný zákon splnomocňuje na vydanie všeobecne záväzného právneho predpisu a tiež právnické osoby, ktorým osobitný zákon zveril rozhodovanie o právach a povinnostiach fyzických a právnických osôb a štátu v oblasti verejnej správy. Dozor nad činnosťou orgánov záujmovej samosprávy nevykonáva. 31 Zákon o verejnom ochrancovi práv, uverejnený v Zbierke zákonov pod č. 564/2001 Z. z. upravuje rozsah a spôsob, ktorým sa verejný ochranca práv podieľa na ochrane základných práv a slobôd fyzických a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy, ak je ich rozhodovanie alebo nečinnosť v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu, pričom jeho pôsobnosť je vymedzená negatívne a vzťahuje sa na orgány štátnej správy, orgány územnej samosprávy, právnické a fyzické osoby, ktoré podľa osobitného zákona rozhodujú o právach a povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy . Tu nech mi je dovolené poznamenať, že pôsobnosť verejného ochrancu práv sa nevzťahuje na Národnú radu SR, prezidenta republiky, vládu SR, Ústavný súd, Najvyšší kontrolný úrad spravodajské služby, na rozhodovacie právomoci vyšetrovateľov PZ, prokuratúru a súdy s výnimkou štátnej správy súdov. Z porovnania uvedených ustanovení právnych noriem nepochybne vyplýva, že prokurátor : − chráni objektívne právo, − vo verejnom záujme dozerá na zákonnosť individuálnych, ale tiež v zákone o prokuratúre vymedzených normatívnych právnych aktov, ako aj postupu orgánov verejnej správy − vo vzťahu k orgánom verejnej správy je jeho pôsobnosť vymedzená ako univerzálneho orgánu ochrany zákonnosti − koná z úradnej povinnosti pri zisťovaní a zistení porušenia objektívneho práva − postupuje na základe ustanovení formálneho práva − realizuje štátnu moc v rámci ktorej prostredníctvom právnych prostriedkov daných zákonom môže vyvolať právne dôsledky /viď ďalej/ 32 Na druhej strane verejný ochranca práv: − chráni subjektívne práva − chráni základné práva a slobody subjektov práva vymedzené v druhej hlave Ústavy SR/základné ľudské práva a slobody, politické práva, práva národnostných skupín a etnických menšín, hospodárske, sociálne a kultúrne práva, právo na ochranu životného prostredia a kultúrneho dedičstva, právo na súdnu a inú právnu ochranu/. − nepreskúmava meritórne vecnú správnosť právnych aktov a ich materiálnu právnu záväznosť /viď nižšie/ − jeho návrhy opatrení majú odporúčaní charakter a nevyvolávajú priame právne dôsledky /viď ďalej/. − nie je viazaný formálnym právom Právne prostriedky dozoru prokurátora: Právne prostriedky, ktorými prokurátori vykonávajú svoju pôsobnosť v trestnom konaní sú známe a nebudem ich rozoberať. Zameriam sa však podrobnejšie na právne prostriedky dozoru prokurátora v oblasti nesúvisiacej bezprostredne s pôsobnosťou v trestnom konaní, upravenou v prvom diele tretej časti zákona o prokuratúre. 1. Písomný príkaz na prepustenie vydá prokurátor, ak zistí, že v miestach, kde sa vykonáva väzba, trest odňatia slobody, disciplinárne tresty vojakov, ochranná výchova, ochranné liečenie, ústavné liečenie alebo ústavná výchova je osoba držaná nezákonne bez rozhodnutia alebo v rozpore s rozhodnutím súdu alebo iného oprávneného štátneho orgánu, Písomný príkaz na zrušenie alebo pozastavenie výkonu rozhodnutia, príkazu alebo opatrenia orgánov vykonávajúcich správu uvedených zariadení vydá prokurátor ak zistí, že sú v rozpore so zákonom. 33 Zamestnanci sú povinní príkazy ihneď rešpektovať. Pri ich vydávaní prokurátor postupuje presne podľa ustanovení zákona o prokuratúre v súlade s formálnym právom. 2. V rámci návrhovej činnosti , či v rámci vstupu do občiansko- právneho konania má prokurátor právo, ako účastník konania sui generis, iniciovať súdne konanie a rozhodnutie súdu, ktoré má hmotno, či procesno právne dôsledky voči účastníkom konania, prípadne iným osobám. 3. Na základe podnetu fyzickej, resp. právnickej osoby, prípadne na základe previerky v rámci dozoru nad zachovávaním zákonnosti orgánmi verejnej správy/ ich okruh je uvedený vyššie/ je prokurátor oprávnený preskúmavať zákonnosť všeobecne záväzných právnych predpisov vydaných týmito orgánmi, ako aj smerníc, uznesení, úprav a iných právnych aktov vydaných na zabezpečenie plnenia úloh týchto orgánov /ďalej opatrení/, rozhodnutí vydaných v konkrétnych veciach a je tiež oprávnený preskúmavať postup orgánov verejnej správy pri vydávaní opatrení a rozhodnutí. Právnymi prostriedkami v ktorými disponuje prokurátor pri dozore nad zachovávaním zákonnosti vyššie uvedených orgánov sú protest prokurátora, upozornenie prokurátora a návrh na začatie konania pred súdom podľa Občianskeho súdneho poriadku. Do tejto skupiny zaraďujeme aj návrh generálneho prokurátora na začatie konania pred ústavným súdom o súlade právnych predpisov. Protest podáva prokurátor, ak zistí, že normatívnym aktom alebo individuálnym právnym aktom bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny predpis, pričom za takéto predpisy sa považujú vyhláška, výnosy a opatrenia ústredného orgánu štátnej správy, štátneho orgánu alebo inej právnickej osoby, ktorú osobitný zákon splnomocnil na vydanie všeobecne záväzného právneho predpisu. 34 Po konštatovaní rozporu so zákonom prokurátor navrhuje decíznemu orgánu zrušenie alebo zmenu právneho aktu. Treba zdôrazniť, že protest priamo nereviduje ,ani nereformuje napadnuté rozhodnutie, na základe neho sa však začína konanie vo vnútri orgánu, voči právneho aktu ktorého smeroval. Zákonné náležitosti protestu ako aj konanie o proteste prokurátora je upravené v zákone o prokuratúre a ide o osobitné konanie podľa špeciálnej zákonnej úpravy v ktorom sa rozhoduje, či bol porušený zákona alebo iný všeobecne záväzný právny predpis. Osobitne je v zákone o prokuratúre upravené konanie o proteste prokurátora proti všeobecne záväznému právnemu predpisu, opatreniu a rozhodnutiu. Poukážem len na niektoré odlišnosti. Ak orgán verejnej správy, ktorý vydal všeobecne záväzný právny predpis nevyhovie protestu prokurátora, generálny prokurátor je oprávnený podať návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov podľa čl.125 Ústavy SR a príslušných ustanovení zákona č.38/1993 Z.z. o organizácii ústavného súdu SR, konaní pred ním a postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov. V rámci konania o proteste prokurátora proti opatreniu orgánu verejnej správy je, vzhľadom na to, že proti takémuto aktu sa nepripúšťajú opravné prostriedky, ustanovené, že podaním protestu sa pozastavuje účinnosť napadnutého opatrenia až do definitívneho rozhodnutia nadriadeného alebo dozorujúceho orgánu. Vo všetkých prípadoch sú zákonom stanovené lehoty na rozhodnutie o proteste. Pri protestoch proti opatreniam alebo rozhodnutiam môže protestu vyhovieť orgán, ktorý napadnutý právny akt vydal v rámci autoremedúry a ak protestu nehodlá vyhovieť, je povinný predložiť ho na rozhodnutie nadriadenému alebo dozerajúcemu orgánu. Pri proteste proti všeobecne záväznému právnemu 35 predpisu to neplatí a prokurátor v prípade, že protestu nie je vyhovené, môže iniciovať konanie pred ústavným súdom. Ak ani nadriadený orgán nevyhovie protestu prokurátora proti rozhodnutiu, prokurátor môže, podať návrh na začatie konania v rámci správneho súdnictva podľa príslušných ustanovení Občianskeho súdneho poriadku Prokurátor disponuje aj upozornením ako právnym prostriedkom pre prípad, keď v postupe orgánu verejnej správy došlo pri vydávaní opatrenia alebo rozhodnutia k porušeniu právnych noriem, prípadne ak k takémuto porušeniu došlo nečinnosťou tohto orgánu. Právne prostriedky verejného ochrancu práv Zákon o verejnom ochrancovi práv v ustanovení § 19 hovorí, že ak výsledkami vybavenia podnetu je preukázané porušenie základných práv a slobôd, verejný ochranca práv oznámi výsledky vybavenie podnetu spolu s návrhom opatrení orgánu verejnej správy ,proti ktorého postupu, rozhodovaniu alebo nečinnosti podnet smeruje. Orgán verejnej správy je povinný do 30 dní odo dňa doručenia návrhu opatrení oznámiť verejnému ochrancovi práv svoje stanovisko k výsledkom vybavenie podnetu a prijaté opatrenia. Ak verejný ochranca práv nesúhlasí so stanoviskom orgánu verejnej správy alebo ak prijaté opatrenia považuje za nedostatočné, vyrozumie o tom orgán nadriadený orgánu verejnej správy proti ktorému podnet smeruje, a ak takého orgánu niet, vládu SR. Na toto ustanovenie naväzuje § 24 zákona o verejnom ochrancovi práv, ktorý umožňuje, aby verejný ochranca práv v prípade, ak zistí skutočnosti nasvedčujúce, že porušenie základných práv alebo slobôd je závažné alebo sa týka väčšieho počtu osôb, predložil NRSR mimoriadnu správu v ktorej navrhne jej prerokovanie na najbližšej schôdzi NR. 36 Podnetom na zmenu alebo zrušenie všeobecne záväzného právneho predpisu alebo vnútorného predpisu porušujúceho základné práva a slobody sa môže verejný ochranca práv domáhať jeho zrušenia alebo zmeny na príslušnom orgáne. O prijatých opatreniach musí byť verejný ochranca práv upovedomený do 30 dní od doručenia podnetu /§ 21 zákona o verejnom ochrancovi práv/. Podľa § 14 zákona o verejnom ochrancovi práv, ak sa podnet týka preskúmania právoplatného rozhodnutia orgánu verejnej správy alebo ak verejný ochranca práv dopleje k záveru, že rozhodnutie orgánu verejnej správy je v rozpore so zákonom alebo iným všeobecne záväzným právnym predpisom, postúpi vec na vybavenie príslušnému prokurátorovi, prípadne urobí iné opatrenie. To isté môže urobiť aj s podnetom, ktorý obsahuje návrhy takých opatrení, ktoré patria do pôsobnosti prokuratúry. Záver. Z uvedeného prehľadu právnych prostriedkov prokurátora a verejného ochrancu práv vyplýva, že obidva orgány štátu preskúmavajú postup a rozhodnutia orgánov verejnej správy. Prokurátor môže zasiahnuť len v prípade porušenia zákona, dodržiavajúc striktne zásadu legality, ktorou je viazaný / protest ako prostriedok dozoru prokurátora môže byť podaný len v prípade porušenia zákona/. Na druhej strane verejný ochranca práv skúma postup orgánu verejnej správy, resp. jeho rozhodnutie zo širšieho hľadiska, neformálne, posudzujúc spravodlivosť, hodnotiac hľadiská oboch strán, samozrejme s prihliadnutím na dodržiavanie základných práv a slobôd právnych subjektov. Prokurátor môže reagovať len na nezákonnosť v rámci ochrany verejného záujmu. 37 Verejný ochranca práv môže reagovať aj na také konania alebo postupy štátnych orgánov, ktoré sú síce zákonné, ale sa priečia ústavným právam, porušujú etiku či morálku. Prokurátor zisťuje nezákonnosť aj v prípadoch, keď orgán verejnej správy porušil zákon v prospech subjektov právneho vzťahu, ktoré- prirodzenenepodajú podnet na preskúmanie rozhodnutia v prípadoch, keď im toto vyhovuje a nemajú záujem na jeho zmene a zrušení. Verejný ochranca práv apeluje na právne vedomie dotknutých štátnych orgánov a tomu zodpovedajú aj právne prostriedky, ktoré mu zákon zveruje a jeho postup je neformálny. Prokurátor disponuje právnymi prostriedkami, ktorými sa môže domáhať odstránenie protiprávneho stavu v súdnom konaní, resp. v konaní pred ústavným súdom. Prokurátor a verejný ochranca práv – dva štátne orgány s paralelnou, no nie rovnakou právomocou. Ich súčinnosť zákonodarca priamo predpokladal /viď § 14 zákona o verejnom ochrancovi práv/ s tým, aby boli využité právne prostriedky zverené prokurátorovi. Je zrejmé, že pri súčasnom stave právneho vedomia a žiaľ, i zákonnosti, u nás je nevyhnutné, aby prebehlo striktné formálne konanie, ktorého výsledkom je záväzné, vynútiteľné rozhodnutie príslušného orgánu oproti nežnému právu verejného ochrancu práv. Ukázalo sa, že prokurátor a ombudsman môžu fungovať popri sebe a spolupracovať. Dôkazom toho je i správa verejného ochrancu práv z marca 2004, predložená NRSR v ktorej sa uvádza, že spoluprácu s orgánmi prokuratúry hodnotí pozitívne ako korektnú, ústretovú, realizujúcu sa na kvalifikovanej odbornej úrovni. Zaiste, možno mať námietky proti právnej úprave, proti pôsobnosti a právnym prostriedkom oboch porovnávaných orgánov štátu. Prax však ukázala 38 životnosť jestvujúcej právnej úpravy ,veď prokuratúra a verejný ochranca práv sa pri svojej činnosti vzájomne doplňujú. Použitá literatúra: Strážnická, V., Šebesta Š.: Človek a jeho práva, JUGA Bratislava 1994 Prokurátor a ombudsman, zborník príspevkov z medzinárodnej konferencie, Slovenské národné stredisko pre ľudské práva,Bratislava,2001 Dr.Varga Zs.András: Az országgyůlési biztosok eljárásának alkotmányvédelmi jellege, doktorandská práca, Budapest 2002 39 JUDr. Dušan Nikodým, CSc. Ústav štátu a práva Slovenskej akadémie vied Verejný ochranca práv a prokuratúra Na základe tretej novely Ústavy SR (ústavný zákon č. 90/2001 Z.z.) sa verejný ochranca práv (ďalej len „VOP“) zaradil do ôsmej hlavy ústavy spolu s prokuratúrou. Podľa dôvodovej správy sa otvára priestor pre paralelné pôsobenie viacerých ústavných orgánov pri ochrane základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb. Tomu zodpovedá ustanovenie čl. 151 a ods. 1 ústavy, podľa ktorého VOP je nezávislý orgán, ktorý v rozsahu a spôsobom ustanoveným zákonom sa podieľa na ochrane týchto práv. Navrhovatelia tretej novely ústavy vychádzali z toho, že ochrana základných práv a slobôd sa môže v demokratickej spoločnosti inštitucionálne zabezpečovať tak systémom súdnej aj mimosúdnej ochrany, pričom ich jednotlivé zložky dokážu paralelne vedľa seba pôsobiť bez toho aby sa vzájomne prekrývali alebo vznikali ich vzájomne kompetenčné konflikty. Možno konštatovať, že tieto jednotlivé zložky (ale nie len ony) pracujú v náročných podmienkach určitej hypertrofie právnych predpisov, ktorá stále pokračuje a narúša logickú štruktúru právneho poriadku ako zložitého celostného systému vzťahov a väzieb a zároveň znepriehľadňuje orientáciu v tomto systéme. Takýto prístup vyúsťuje do stavu pernamentných novelizácií, a to v hojnej miere aj nepriamych. Nepripravené, resp. nekvalitné novely vyvolávajú neočakávané dôsledky a tým potrebu ďalších rýchlych a spravidla opäť nedomyslených (čo do dôsledkov) noviel. Stáva sa, že do legislatívneho procesu sa predkladajú návrhy noviel ktoré majú novelizovať novely, ktoré v parlamente ešte len čakajú na schválenie. Tým sa zmenšuje schopnosť základne sa orientovať v právnom poriadku a schopnosť vnímať a aplikovať 40 súvislosti a väzby jeho vnútornej štruktúry. Ak sa sťažuje aplikovateľnosť menej zrozumiteľných a nejasných noriem tak z hľadiska ich obsahu ako aj systémových súvislostí je následne právo (právnu normu) ťažšie nielen pochopiť, ale i aplikovať čo bezprostredne znižuje nielen možnosť vymožiteľnosti práva ale aj ochranu práv ktoré zabezpečujú štátne orgány vrátane VOP. Tak ako prokuratúra tak ani VOP nenahrádza orgány výkonnej moci ani súdnej moci a ani k jednej z týchto moci nepatrí. Ako východisko zostáva ich kvalifikácia ako orgánov „sui generis“, čo zodpovedá ich zaradeniu do osobitnej ôsmej hlavy ústavy. Z toho vyplýva, že VOP nemá normotvornú právomoc, nemá ani pôsobnosť verejnej správy, ktorou sa zákony vykonávajú a ani povahu súdnej moci, ktorá právo nachádza. Ani základné tri zložky deľby moci t.j. moc zákonodarná, výkonná a súdna nepôsobia absolútne nezávisle; ich postavenie ovplyvňuje tvorba bŕzd a protiváh. Tak napr. prezident má podľa ústavy suspenzívne veto voči moci zákonodarnej (čl. 102 písm. o/), za daných podmienok oprávnenie rozpustiť parlament (čl. 102 písm. e/). Preskúmavanie ústavnosti zákonov predstavuje brzdu zo strany súdnej moci voči moci zákonodarnej (čl. 125 a/). Určovanie medzí metód a nástrojov činnosti výkonnej moci patrí moci zákonodarnej. Mechanizmus preskúmavania zákonnosti právoplatných rozhodnutí orgánov verejnej správy je kontrolou zo strany súdnej moci vo vzťahu k moci výkonnej. VOP predstavuje nóvum v ústavnom poriadku Slovenskej republiky v tom, že jeho oprávnenia sa neopierajú o právomoc vydávať záväzné rozhodnutia na nápravu pri ochrane základných práv a slobôd, ale o jeho autoritu. VOP nie je účastníkom konania, nemá postavenie obhajcu subjektu, ktorý podnet podáva, ale má objektívne skúmať, či základné práva a slobody fyzických osôb a právnických osôb sú pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu (§ 11 zák. č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv). 41 Nemožno opomenúť funkciu VOP, ktorá spočíva v tom, že ak podnet nepatrí do pôsobnosti VOP poučí podávateľa podnetu o správnom postupe (§ 14 zák. č. 564/2001 Z. z.) a tým plní funkciu sprostredkovateľa. Dôvodová správa k zákonu o VOP uvádza, že poslaním VOP je najmä poskytovanie neformálnej pomoci osobám nespokojným s vybavením vecí, ktorá bola predmetom konania orgánov verejnej správy alebo osobám ktorých nespokojnosť smeruje proti konaniu alebo nečinnosti orgánov verejnej správy alebo ktoré sú nespokojné so správaním zamestnancov týchto orgánov. VOP poskytuje pomoc aj osobám ktoré nemôžu využiť všetky zákonne možnosti poskytované správnym konaním, nakoľko sú pre ne procesné podmienky tohto konania veľmi komplikované a náročné na ich pochopenie. Spolupráca VOP s prokuratúrou ak vychádzame zo správy predkladanej t.r. Národnej rade SR je najviac badateľná v oblasti trestnoprávnej. Predmetom jej realizácie je predovšetkým postupovanie podnetov občanov, z obsahu ktorých sa dá usudzovať na podozrenie z páchania trestnej činnosti. Obdobne je tomu keď sú podnety mierené voči orgánom činným v trestnom konaní najmä voči rozhodovacím právomociam vyšetrovateľov Policajného zboru SR. Z podnetov fyzických a právnických osôb v roku 2003 bolo prokuratúre postúpených 23 podnetov. Ich obsahom boli otázky trestného konania – rozhodnutia o väzbe, otázky prípravného konania a závažné podozrenia zo spáchania trestných činov napr. únos dieťaťa, korupcia, ohrozovanie života a zdravia, krádeže, zneužívania právomoci verejného činiteľa, porušovanie autorských práv a pod. Zákon o VOP počíta i so spoluprácou s prokuratúrou na úseku dozoru nad verejnou správou. § 14 ods. 4 zákona č. 564/2001 Z. z. o VOP ustanovuje: ak sa podnet týka preskúmania právoplatného rozhodnutia verejnej správy alebo ak VOP dospeje k záveru že rozhodnutie orgánu verejnej správy je v rozpore so zákonom alebo iným všeobecne záväzným právnym predpisom, postúpi vec na vybavenie príslušnému prokurátorovi prípadne urobí iné opatrenie. Prokurátor je 42 povinný v lehotách ustanovených v § 33 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre oznámiť VOP opatrenia ktoré vykonal na odstránenie nezákonnosti. Z právnej úpravy pôsobnosti prokuratúry a pôsobnosti VOP vyplýva, že prokuratúra je konštituovaná ako univerzálny orgán ochrany zákonnosti, ako orgán ochrany objektívneho práva, ako orgán ktorý koná vo verejnom záujme. VOP je ponímaný ako orgán ochrany subjektívnych práv. Pôsobnosť VOP nie je zameraná na ochranu právneho poriadku, ale na ochranu subjektívnych právd – na ochranu základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pred takým konaním, rozhodovaním a nečinnosťou orgánov verejnej správy ktoré je v rozpore s právnym poriadkom alebo s princípmi demokratického a právneho štátu. Predmetom dozoru prokurátora je zákonnosť postupu a rozhodovania verejnej správy. Nemožno ani rušiť alebo meniť ich rozhodnutia. Súčasťou dozoru nie je ani oprávnenie ukladať sankcie za to, že orgány verejnej správy porušili zákon alebo iné právne predpisy. V tom je do istej miery podobná situácia v dozore prokuratúry a VOP – potrebná sila autority. Pravda, prokurátor má k dispozícii viac formalizované právne prostriedky najmä v konaní o proteste prokurátora, vrátane možnosti obrátiť sa na ústavný súd (§ 37 zákona NR SR č. 38/1993 Z. z. v znení neskorších predpisov), resp. použiť súdnu cestu podľa Občianskeho súdneho poriadku. Prokurátor môže podať žalobu na súd do dvoch mesiacov od právoplatnosti rozhodnutia orgánu verejnej správy, ktorým nebolo vyhovené protestu, najneskôr však do jedného roka od právoplatnosti rozhodnutia správneho orgánu (§ 250 b) OSP). Ak zastupiteľstvo územnej samosprávy nezruší svoje uznesenie, ktoré je v rozpore zo zákonom, môže prokurátor podať návrh na súd na zrušenie tohto uznesenia. Ústavný súd začne konanie ak generálny prokurátor podá návrh podľa čl. 130 ústavy. Ďalej je generálny prokurátor oprávnený podávať Najvyššiemu súdu SR podnety na zaujatie stanoviska za účelom zabezpečenie jednotného výkladu zákona. 43 Prokurátori v roku 2002 podali 1147 protestov prokurátora proti všeobecne záväzným právnym predpisom vydaným orgánmi verejnej správy, opatreniam alebo rozhodnutiam týchto orgánov. Za účelom odstránenia porušenia týchto zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov ku ktorému došlo v postupe orgánov verejnej správy pri vydávaní opatrení alebo rozhodnutí alebo ich nečinnosťou uplatnilo sa 1069 upozornení prokurátora. Prokurátori vykonali 1213 prokurátorských previerok zachovávania zákonnosti v orgánoch verejnej správy. I z týchto údajov možno vidieť, že v tejto oblasti sa núka zo strany VOP spolupráca pri riešení podnetov ktorými sa VOP zaoberá. Možno poukázať i na úspešnosť podaných protestov prokurátorov a upozornení prokurátorov. Napr. v roku 2002 možno pre ilustráciu uviesť údaje z nasledovnej tabuľky: Rok 2000 2001 2002 Spolu Vybavené protesty 945 808 1152 2905 Vybavené upozornenia 1107 1083 1042 3232 Úspešné protesty 818 730 907 2455 Neúspešné protesty 123 69 85 277 Späťvzaté protesty 4 9 6 19 Úspešné upozornenia 1063 1008 957 2028 Neúspešné upozornenia 40 73 20 133 Späťvzaté upozornenia 4 2 3 9 I z týchto údajov môže byť zrejmé, že spolupráca s prokurátorom je pre VOP prospešná, keďže i z činnosti prokurátora sa VOP môže dozvedieť o porušovaní práv občanov resp. môže mu slúžiť i ako námet na podanie podnetu na zmenu všeobecne záväzného právneho predpisu ale i vnútorného predpisu vydaného orgánom verejnej správy ktorým sa porušujú základné práva 44 a slobody fyzických osôb alebo právnických osôb (§ 21 zákona o VOP). Napokon tieto poznatky môže VOP využívať i pri podávaní správy o činnosti ktorú predkladá Národnej rade, prípadne aj pri podaní mimoriadnej správy Národnej rade SR ak VOP zistí skutočnosti nasvedčujúce, že porušenie základného práva alebo slobody je závažné alebo sa týka väčšieho počtu osôb. Na porovnanie: Za obdobie od vzniku VOP do 1. marca 2003 bolo VOP doručených 3.741 podnetov. Z toho bolo 1.975 podnetov vybavených a1.766 podnetov rozpracovaných. V roku 2003 okrem vybavovania podnetov poskytla Kancelária VOP 2.968 právnych rád a usmernení. Zdá sa, že hlavne v začiatkoch činnosti VOP je spolupráca s prokuratúrou účelná a vhodná bez toho, že by sa ich činnosť vzájomne prekrývala. To však protirečí úvahe o zmene prokuratúry na štátne zastupiteľstvo, ktorá by vyžadovala i novelizáciu ústavy. Otázka či prokuratúra alebo štátne zastupiteľstvo je ovplyvňovaná názormi ktoré oscilujú medzi dvoma koncepciami. Názory stúpencov prokuratúry a štátneho zastupiteľstva sa rozchádzajú hlavne v tom, že jedni považujú za potrebné ponechať tomu orgánu nezávislosť od výkonnej moci a druhí ho chcú začleniť do rezortu Ministerstva spravodlivosti a tým podriadiť vláde. Jedni v ňom vidia orgán ochrany práva aj proti výkonnej moci zatiaľ čo druhí len jednu zo strán súdneho konania zastupujúcu záujmy výkonnej moci štátu. Stúpenci prokuratúry považujú za nevyhnutné dať jej možnosť vstupovať v záujme dodržiavania zákonnosti aj do niektorých civilných a správnych sporov. Stúpenci označenie „štátne zastupiteľstvo“ sú prevážne toho názoru, že tento orgán by mal byť len stranou v trestnom konaní s tým že ochranu základných práv a slobôd by vykryl Verejný ochranca práv. De lege lata sa však akceptuje funkčnosť dozoru prokuratúry nad verejnou správou a spolu s VOP sa ponecháva v systéme orgánov vonkajšej kontroly verejnej správy v rámci ich špecifického postavenia vyplývajúceho z ustanovení ôsmej hlavy Ústavy SR. 45 Možno uviesť, že v zásade súčasná legislatívna koncepcia smeruje k zabezpečeniu korekcií pri fungovaní právneho štátu a umožňuje prispievať k odstraňovaniu nesprávneho výkonu v činnosti verejnej správy. De lege ferenda možno podporiť námet, ktorý vyplýva zo správy o činnosť VOP predloženej Národnej rade SR (tlač 611) vo veci rozšírenia pôsobnosti VOP na celú „maladministraciu“. 46 prof. JUDr. Michal Gašpar, CSc. Fakulta verejnej správy Univerzita Pavla Jozefa Šafárika Košice K niektorým otázkam pôsobenia ombudsmana v Slovenskej republike Problém, ktorý možno v uvedenom rozsahu nastoliť má viac súvislostí. Možno ho stvárniť na báze tradičných vedeckých poznatkov. Je možné ísť ďalej a analyzovať tento problém z hľadiska novších poznatkov a aj z hľadiska najnovších poznatkov. Tu sa pokúsime predovšetkým o analýzu z pohľadu nových a aj najnovších poznatkov. Sme toho názoru, že oba dva druhy vedeckých poznatkov ešte neprenikli do praxe tak, aby sa uplatňovali a vytvorili tak základ pre širšie, vecnejšie a aj hlbšie pôsobenie ombudsmana. Ombudsman je v našich podmienkach nový orgán:1 - je to aj orgán, ktorý si hľadá najadekvátnejšiu cestu svojho pôsobenia, - ide tiež o orgán, ktorý má pôsobiť vo smere legálnosti a môžeme dodať aj to, že má ísť o naplnenie širšej legálnosti, - ktorý musí dosiahnuť aj vyššiu ekonomickosť a - ako taký musí sa prijateľným spôsobom adaptovať na realizáciu všetkých tých záležitostí, pre ktoré bol zriadený.2 Uvedené či vypočítané štyri predpoklady sa musia stať trvalým: univerzálnymi črtami pôsobenia ombudsmana vo všeobecnosti. Vzhľadom na to, že ide orgán nápravný či opravný - presnejšie je to orgán pôsobiaci vo smere uskutočnenia nápravnej činnosti.3 Za tým účelom, aby ombudsman mohol 1 Historicky to však nie je nový orgán. Vznikol vo Švédsku r. 1809. V druhej polovici XX. stor. bol zriadený vo viacerých štátoch. V súčasnosti je to viacmenej orgán kontroly. Presnejšie to možno vyjadriť tak, že ide o kontrolu vykonávanú obmudsmanom /viď poľské učebnice správneho práva/ 2 V našom právnom poriadku je to orgán zakotvený v Ústave SR a podrobnejšie regulovaný zákonom. 3 V teórii je tento orgán charakterizovaný ako samostatný štátny orgán, ako orgán spojený s parlamentom, orgán realizujúci dva druhy úloh /rieši návrhy občanov týkajúce sa neprávneho výkonu správy a aj iných subjektov 47 požadovaný rozsah nápravného pôsobenia zrealizovať musí byť v jeho činnosti viditeľná: a/ konkretizovaná adekvátnosť a to aspoň vo smere adekvátnej organizácie, vo smere adekvátneho počtu pracovníkov a aj vo smere využívania adekvátnych metód činnosti, b/ musí ísť aj o konkretizovanú legálnosť vo forme legálnosti bezprostredne spojenej s riešením veci a aj s legálnosťou širšie súvisiacou s danou záležitosťou, c/ aj požiadavka vyššej ekonomickosti musí byť konkretizovaná vo smere vzťahu nákladov a úžitkov, vo smere skoršieho dosahovania cieľov ako aj prijateľného efektu, d/ pokiaľ ide o konkretizáciu adaptívnosti - táto súvisí s dynamickými premenami upínajúcimi sa adaptívnosť ako takú. Celkove z uvedeného vyplývajú v súvislosti s konkretizáciou viaceré prvky či ich súhrn, ktoré charakterizujú obsah nápravnej činnosti ombudsmana. Tieto prvky robia celkove nápravnú činnosť, ktorú môžeme označiť ako nápravnú činnosť vyššej odbornosti vo všeobecnosti. Pokiaľ ide o formu nápravnej činnosti - tu možno rozoznávať viaceré formy nápravnej činnosti a to: - nápravná činnosť vo forme riešenia, - vo forme návrhu na vyriešenie, - vo forme poradnej činnosti, - vo forme požadovania zrýchleného či urýchleného riešenia, - vo forme riešenia zodpovedajúceho odstránenie nedobrej správy, - vo forme riešenia zodpovedného či zodpovedajúceho daným predpokladom. V uvedených 6 formách možného pôsobenia ombudsmana v rámci verejnej správy sa podľa nášho názoru vyčerpáva možné celkové pôsobenie ombudsmana.4 a má povinnosť informovať parlament a napokon je to orgán dostupný pre každého občana ako sťažovateľa. Pozri, Prawo adminsitracyjne, Warszawa, Difin, 2000, str. 392 a násl. 4 pozri tiež Boć a iní, Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2003, str. 437 a násl. 48 Vypočítané formy pôsobenia ombudsmana môžu byť formami konkretizovaného pôsobenia vtedy, ak ide o špeciálnych ombudsmanov. V súčasnosti vzhľadom počet špecializovaných ombudsmanov existujú aj predmetne konkretizované formy pôsobenia. Sme toho názoru, za špecializovanosť ombudsmana či ombudsmanov zvyšuje odbornosť pôsobenia ombudsmana. Sme toho názoru, že táto cesta je schodnejšou v záujme nielen budovania odbornejšieho pôsobenia ombudsmanov ako je cesta upínajúca sa na univerzálneho ombudsmana.5 Druhou častou zvyšovania odbornosti ombudsmana či ombudsmanov je cesta uplatňovania vedeckých zákonov výkonu verejnej správy aj v činnosti ombudsmana. Táto cesta je druhým hlavným prostriedkom zvyšovania odborného pôsobenia ombudsmana. Je to nevyhnutné už aj preto, aby sa popri odbornom pôsobení ombudsmana mohla zvýšiť aj jeho celková autorita v procese uskutočňovania verejnej správy. Pokúsme sa preto možné uplatňovanie zákonov výkonu verejnej správy tu analyzovať. Zákony výkonu verejnej správy ako vedeckého zákony a ich vplyv na pôsobenie ombudsmana. Tento problém sa v našej vedecko-odbornej literatúre prezentuje prvýkrát. Je známe to, že v oblasti výkonu verejnej správy je možné uplatňovať 7 vedeckých zákonov a to: - zákon časovej postupnosti, - zákon širšieho uplatňovania vedeckých poznatkov, - zákon uplatňovania racionálnych postupov, - zákon aktívnych subjektov, - zákon budovania ombudsmana ako organizácie výkonnej, riaditeľnej a učiacej sa, 5 Ako orgán na riešenie sťažností proti verejnej správe, pozri, Graner, F. J.: Aministrative Law, London 1967, str. 94 a nasl. 49 - zákon optimálneho využívania hlavných foriem správy a - zákon optimálneho využívania objektovej správy. Zákon časovej postupnosti ovplyvňuje činnosť ombudsmana vo smere urýchlenia jeho činnosti a to: a/ v zameraní na urýchlenie pozitívneho vybavenia príslušným orgánom a b/ v zameraní pri poskytovaní informácie o tom, že práva neboli porušené. Pokiaľ ide zákon širšieho uplatňovania vedeckých poznatkov - tu ombudsman ako aj iné štátne orgány má konať na báze najnovších vedeckých poznatkov. V súvislosti s vedeckým zákonom uplatňovania racionálnych postupov tu ombudsman sa má vyvarovať byrokratických prieťahov a má: a) dbať na uplatňovanie racionálnych postupov vlastných a b) aj na racionálne postupy vždy vtedy, keď vyžaduje informácie od iných štátnych orgánov. Zákon aktívnych subjektov ovplyvňuje činnosť ombudsmana pri riešení každej jednotlivej záležitosti. Má prejaviť iniciatívu v jej možnej šírke a potrebnosti. Do určitej miery mu to umožňuje jej poslanie a postavenie v druhotnom procese uskutočňovania verejnej správy. Nápravný či opravný proces poskytuje istú priehľadnosť na celkovú problematiku záležitosti, ktorú treba vyriešiť. Požadovanú aktivitu má prejaviť aj v zistení pohľadu na úplnosť inštitucionálneho prístupu t.j. tak, aby vec bola vybavená čo najplnejšie, najkomplexnejšie, najvecnejšie a aj čo najrozumnejšie. Zákon budovania organizácie ombudsmana o troch predpokladoch zohráva najširšiu rolu v plnení úloh ombudsmana ako štátneho orgánu. Tento zákon vyžaduje zabezpečenie želateľného výkonu. Je to výkon: - zodpovedajúci poslaniu ombudsmana, - výkon porovnateľný, - výkon príkladný, - výkon zohrávajúci vysoký stupeň prínosnosti. 50 Predpoklad riaditeľnosti upínajúci sa na ombudsmana musí sa zakladať na syntéze vonkajších podnetov ako aj vnútorných podnetov podmieňujúcich jeho dynamickú aktivitu. Pravda, osobitný význam zohrávajú aj podnety získané vo všeobecnosti a aj vzhľadom na riešenie danej či daných záležitostí. Problematika budovania ombudsmana ako "učiacej sa organizácie" má za cieľ zvýšiť všetky tie predpoklady, ktorými sa ombudsman má prejaviť ako štátny orgán čo najlepšie pripravený na zvládnutie svojich úloh. Ide tu o pripravenosť: - pri zabezpečovaní informácií, - v záujme rozširovania spolupráce, - v širšej znalosti nových vedeckých poznatkov, - pre poznávanie využiteľnej vlastnej skúsenosti z doterajšej činnosti, - vo využívaní skúseností z činnosti iných ombudsmanov, - aj vo smere rysujúcich nových tendencií a budúcich úloh. Uvedené druhy pripravenosti treba zabezpečiť už aj vzhľadom na to, že všetky iné orgány ako organizácie sa stávajú aj učiacimi sa organizáciami. Zákon optimálneho využívania hlavných foriem správy upozorňuje ombudsmana na diferencované oblasti, v ktorých vznikajú príčiny existencie tých záležitostí, ktoré môže riešiť. Pokiaľ ide o zákon optimálneho využívania objektovej správy orientuje na: a/ sledovanie spravovanosti teritoriálnych záležitostí, b/ na spravovanie odvetvových a medziodvetvových záležitostí, c/ na spravovanie relačných záležitostí a d/ aj na spravovaní rozvojových záležitostí. Komplexný pohľad na vplyv vedeckých zákonov výkonu verejnej správy možno v podobe vyšších vedeckých zovšeobecnení sformulovať takto: 1. „Čím sa činnosť ombudsmana priblíži požiadavkám, vyplývajúcim správne regulovaným lehotám, tým sa urýchli dosiahnutie cieľa či cieľov.“ 2. „Širšie uplatňovanie vedeckých poznatkov vedie k zvýšeniu stupňa vedecko-odborných požiadaviek na ombudsmana.“ 3. „Racionálne postupy urýchľujú opravné 51 postupy ombudsmana“. 4. „Aktívne postupy v činnosti ombudsmana sledujú širšiu komplexnosť opravného procesu.“ 5. „Vedecký zákon o budovaní ombudsmana a jeho dôsledky možno vo forme vedeckého zovšeobecnenia sformulovať takto: „Uplatňovanie tohoto zákona vedie k vyššej kvalitatívnej riaditeľnosti, k dosahovaniu želateľnej výkonnosti a k prijateľnej pripravenosti na meniace sa úlohy ombudsmana“. 6.Vedecký zákon využívania či optimálneho využívania hlavných foriem správy vytvára základ pre vhodnú diferenciáciu činnosti ombudsmana či ombudsmanov v obsahu opravného procesu“. 7. „Štvorprvková kategorizácia vecných podôb opravného procesu urýchľuje tento proces z hľadiska potrebných a požadovaných vecných hľadísk.“ Záver Ombudsman zohráva tú rolu, ktorá sa nedá dobre realizovať v rámci bežne vykryštalizovaných foriem opravného procesu. Preto ombudsman môže urýchliť proces opravný a nápravný vlastnými využiteľnými prostriedkami. Komplexnosť, vecnosť, diferencovanosť vyššiu kvalitu v činnosti ombudsmanov ovplyvňuje aj uplatňovanie vedeckých zákonov výkonu verejnej správy. Ťažiskové slová Opravný orgán. Orgán zakotvený v Ústave SR a regulovaný zákonom. Formy nápravnej činnosti. Všeobecný ombudsman a špecializovaný ombudsman. Zákony výkonu verejnej správy ako vedecké zákony. Vyššie vedecké zovšeobecnenia v činnosti ombudsmana. 52 JUDr. Zdeněk Kapitán Kancelář veřejného ochrance práv Brno Správní uvážení a činnost veřejného ochránce práv Obecně Tento příspěvek by se rád zaměřil na několik málo okolností, které se váží ke zkušenostem veřejného ochránce práv s problematikou správního uvážení. Bude se jí věnovat v rozsahu, který dovoluje stručný konferenční příspěvek, nepouští se proto do hloubky naučných studií, jež se tématu správního uvážení věnují.1 Definici právního termínu správní uvážení se věnuje proto jen v rozsahu nutném pro další závěry, nabízí pohled na regulaci správního uvážení a nakonec se věnuje reflexi problému v činnosti veřejného ochránce práv. Co je správní uvážení? Definici správního uvážení je historicky věnována nemalá pozornost. Na dynamiku vývoje lze poukázat v souvislosti se závěry o vzájemném poměru mezi termíny „správní uvážení“ a „volná úvaha“, jak je demonstruje právní nauka například na vývoji právní úpravy správního soudnictví.2 Jistě lze vést sáhodlouhé naučné debaty o tom, jaký je vztah těchto termínů, zda jde o synonyma, zda správní uvažování je charakterizováno volnou úvahou, nebo zda je správní uvážení při použití práva podmnožinou volné úvahy. Jen stručně snad lze poznamenat, že volná úvaha se může projevovat v celém spektru právních vztahů (tj. jak v oblasti soukromoprávní, tak v oblasti veřejnoprávní) a její povaha bude v kaÏdém z tûchto pfiípadÛ jiná. PouÏitím adjektiva „správní“ ve 1 2 Jistě nejpřínosnějším titulem v této oblasti, který jde do hloubky dogmatiky problému, je monografie Skulová, S.: Správní uvážení. Základní charakteristika a souvislosti pojmu. Brno: Masarykova univerzita, 2003. V širších souvislostech viz např. Baxa, J., Mazanec, M.: Reforma českého správního soudnictví. Právní rádce č. 1/2002, str. 10. 53 spojení se slovem „uvážení“ však je determinován význam tohoto termínu pro oblast (veřejné) správy, proto i tento příspěvek napříště používá termín „správní uvážení“. Chceme-li se věnovat obsahovým (a univerzálním) mezím správního uvažování, je třeba nalézt v prvé řadě dostatečně obecnou definici, která realizaci tohoto cíle umožní. Z tohoto pohledu lze za nejvhodnější pojmenování právního termínu správní uvážení považovat definici, podle níž se jedná o situaci, kdy právo s existencí určitých podmínek nespojuje nutně jediný právní následek.3 Z ní vyplývá, že určitý právní závěr podmiňují konkrétní skutkové okolnosti případu a že správní orgán svůj rezultát koriguje právě v závislosti na nich. Ani právní předpisy, ani tato definice však neříkají nic o otázce regulace správní úvahy v rovině právní. Naprostá absence jakékoliv obecné úpravy bohužel velmi často vede k závěru o tom, že správní uvážení je prostředkem skutečně volné, neregulované úvahy a že záleží toliko na subjektivním postoji právo aplikujícího orgánu k tomu, jaký právní závěr z posuzovaných skutkových okolností dovodí. Takový postoj hraničí s libovůlí, směřující k popření podstaty (ústavně)právní regulace4 činnosti veřejné moci a rozhodně jej nelze akceptovat, neboť zcela volná úvaha při aplikaci práva, je příznačná pro autonomii vůle soukromoprávních subjektů, nikoliv pro orgán veřejné správy.5 Je nutné však současně poznamenat, že absolutizace jakéhokoliv závěru o existenci exaktních kritérií regulace správního uvážení není na místě. Záleží totiž i na formulaci právní normy, jež ad hoc implicitně uvážení orgánu reguluje. Odlišná bude situace, kdy právo obratem typu „na podporu podle tohoto zákona není právní nárok“6 dává jasně najevo, že i při existenci skutkových okolností opodstatňujících vznik nároku tento nemusí vzniknout; z tohoto pohledu 3 Tak viz Průcha, P.: Správní právo. Obecná část. Brno: Masarykova univerzita, 2001, str. 77. Zejm. čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 5 K tomu viz např. Knapp, V.: Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1995, marg. č. 451. 6 Tak § 4 odst. 1 druhá věta zákona č. 47/2002 Sb., o podpoře malého a středního podnikání a o změně zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 4 54 zmíněná formulace má daleko blíže autonomní úvaze správního úřadu ve srovnání se situací, kdy právní úprava v tomto směru mlčí. Z obsahu právní normy je totiž pro kteréhokoliv jejího adresáta na první pohled jednoznačně seznatelný právní závěr, že byť jsou dány odůvodňující skutkové okolnosti případu, nemusejí nutně vést ke vzniku nároku. Míra legitimních očekávání adresáta veřejné správy je tak do jisté míry tlumena. Jádro problematiky regulace správního uvažování je proto třeba směřovat na právní situace, jež neodpovídají právě zmíněnému případu. Je třeba zdůraznit okolnost, která je v praxi veřejné správy často opomíjena, že správní uvážení, jakkoliv není povětšinou explicitně regulováno, není rozhodováním mimo právo. Je „pouze“ prostředkem, který umožňuje reagovat na reálnou pestrost obsahu společenských vztahů. Prostředky regulace správního uvažování Konkretizaci správního uvážení začato provádí sama právní norma, která možnost správního uvážení zakládá. Legislativně technicky se tak děje zpravidla tak, že slova typu „správní orgán může rozhodnout…“ jsou doplněna dalším neurčitým právním pojmem, jenž konkretizuje okolnosti, na které se správní uvážení vztahuje, typicky použitím obratu „z důvodů hodných zvláštního zřetele“. Objevují se však také formulace, podle nichž „z důvodu zvláštního zřetele hodných správní orgán rozhodne“. V takových případech je prostor pro zvážení konkrétních okolností dán pouze ve vztahu k náplni neurčitého právního pojmu, nikoliv ve vztahu k diskreci správního úřadu, neboť ten má, v případě, že existují okolnosti odpovídající neurčitému právnímu pojmu, postupovat způsobem (tj. pozitivně rozhodnout), který předpokládá dispozice právní normy. Ze samotného faktu přítomnosti neurčitého právního pojmu a současné právem předpokládané možnosti správního uvážení vyplývá, že tyto dvě kategorie jsou naplňovány vždy podle konkrétních skutkových okolností, nicméně vždy jiným 55 obsahem; předmětem správního uvážení totiž nemůže být totéž, co předmětem neurčitého právního pojmu. Ačkoliv se jedná z hlediska formulačního, jazykového a obsahového o dvě odlišné kategorie, vykazuje správní uvážení a neurčitý právní pojem podstatnou míru podobnosti. Pojítkem mezi oběma právními pojmy je specifická „volnost“ právo aplikujícího orgánu při tvorbě jejich obsahu. Z této premisy vyplývá ten podstatný závěr, že pro regulaci užití správního uvážení i neurčitých právních pojmů platí obdobná kritéria. Problém, na který je však třeba se soustředit, je otázka pravidel použití pověstného „může“, případně pravidel utváření správního uvážení, které je zakotveno tím, že právní norma svěří správnímu úřadu rozhodování o právech a povinnostech, nestanoví však podmínky pro takové rozhodnutí (a nestanoví tak například ani prováděcí právní předpis).7 Obecná pravidla správního uvážení nejsou, jak již bylo řečeno, upravena právním předpisem. Pokud by však na druhou stranu existovala podrobná úprava správního uvážení, zanikl by důvod samotné jeho existence. Právo by se navíc stalo kasuistické a nebylo by schopno umožnit svou aplikaci podle konkrétních okolností, podmíněných neustále se vyvíjejícími potřebami společnosti. Mají-li tedy existovat kritéria regulace správního uvážení, nemohou nikdy vyplývat z uzavřeného počtu pravidel. Pouze relativnost takových pravidel může umožnit zmíněnou dynamiku. Pokud jde o právní základ limitů správního uvážení, je třeba si uvědomit, že ty vyplývají z obsahu zásad správního procesu a rovněž z ústavněprávních kritérií výkonu veřejné moci. Pravidla vyjádřená těmito pravidly sice nejsou apriori povolána k tomu, aby regulovala správní uvážení, nicméně stanoví mantinely, ve kterých se správní uvážení musí pohybovat. Jestliže dojde při realizaci správního uvážení následkem vybočení z těchto mezí k excesu, který 7 Příkladem tohoto typu formulace správního uvážení je například § 3 odst. 2 písm. l) zákona č. 564/1990 Sb., 56 povede k popření uvedených regulativů, může dojít k založení nezákonnosti, či dokonce protiústavnost aktu, při jehož vydání bylo správní uvážení použito. Svůj význam rovněž hrají ve vnitrostátní právní praxi podceňovaná ustanovení non-self executing mezinárodních smluv. Ačkoliv se jich nemůže jednotlivec dovolávat, je třeba mít na zřeteli fakt, že adresátem takového ustanovení je právě stát jako subjekt mezinárodního práva (rozuměj orgány státu, tedy i správní úřady) a že neplnění právní povinnosti vyplývající z takového ustanovení zakládá mezinárodněprávní odpovědnost státu (byť do důsledku realizovanou jen zřídka). Nemalou roli hraje při regulaci správního uvážení rovněž judikatura, která se vyjadřuje ke tvorbě správního uvážení především z hlediska formálněobsahových kritérií.8 Z toho vyplývá především potvrzení závěru, že správní uvážení reaguje na skutkové okolnosti a že vydávané rozhodnutí musí tento skutkový stav, jenž se ke správnímu uvážení váže, zjistit ve stejné kvalitě jakou kteroukoliv jinou skutkovou okolnost v řízení, tj. je povinen zjistit skutkový stav přesně a úplně a opatřit si za tím účelem – při dodržení zásady vyšetřovací – potřebné podklady pro rozhodnutí.9 Pokud tedy neobsahuje vydané rozhodnutí pro oblast aplikace správního uvážení požadovanou míru v řízení provedených skutkových zjištění a tomu odpovídajících závěrů, zakládá nepřezkoumatelnost.10 Z předcházejících závěrů vyplývá, že v podmínkách fungování práva existuje dostatek „návodů“ pro postup správních úřadů při realizaci správního o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů: „Ředitel rozhoduje o žádosti žáka ke změně studijního nebo učebního oboru a opakování ročníku po splnění povinné školní docházky“. 8 K tomu viz rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ve věci sp. zn. 6 A 99/92, podle něhož: „Rubem diskrečního oprávnění správního orgánu je povinnost správního orgánu volné úvahy užít, tedy zabývat se všemi hledisky, která zákon jako premisy takové úvahy stanoví, opatřit si za tím účelem potřebné důkazní prostředky, provést jimi důkazy, vyvodit z těchto důkazů skutková a právní zjištění a poté volným správním uvážením, nicméně při respektování smyslu a účelu zákona a mezí, které zákon stanoví, dospět při dodržení pravidel logického vyvozování k rozhodnutí“, převzato z Křenová, J.: „Neurčité uvážení a (s)právní pojem“. In Působení a role ombudsmana v demokratické společnosti. Sborník příspěvků z konference. Brno: Masarykova univerzita pro Kancelář veřejného ochránce práv, 2003, str. 132. 9 Tak § 32 odst. 1 správního řádu. 10 K tomu viz např. Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 9. 1998, č. j. 6 A 85/96-24, in Soudní judikatura ve věcech správních č. 3/2002, str. 207 a násl. 57 uvážení, avšak praxe dosvědčuje prozatím nedostatečnou ochotu se jimi zabývat. Možnosti veřejného ochránce práv při posuzování správního uvážení Otázkou zůstává, jak postihovat defekty správního uvažování. Zmíněna byla situace, kdy je užití správního uvážení natolik excesivní, že zakládá protizákonnost či protiústavnost daného rozhodnutí. Pravdou zůstává, že intenzita takového excesu není často tak vysoká, aby založila nezákonnost či protiústavnost správního rozhodnutí, může se tedy stát, že nelze běžnými prostředky ochrany práva jeho korekce dosáhnout. Ne nepodstatné také je, že velmi často převládá i v očích adresátů veřejné správy chápání správního uvážení jako institutu „nenárokovosti“, proto se o nápravu stavu často nedomáhají cestou opravných prostředků. Právní úprava činnosti veřejného ochránce práv v České republice vychází při vymezení jeho působnosti z ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, z nějž mimo jiné vyplývá, že vedle rozporu se zákonem a principy demokratického právního státu je mírou posuzování činnosti veřejné správy očima veřejného ochránce práv také soulad (rozpor) s principy dobré správy,11 což je kategorie, jež slovenské právní úpravě de lege lata známa není.12 Ze systematického výkladu prvně zmíněného ustanovení vyplývá, že činnost veřejné správy může vykazovat rozpor se třemi právními kategoriemi, přičemž nejméně závažnou z nich jsou principy dobré správy. Ty samy o sobě nemusejí založit rozpor 11 Text normy zní: „Veřejný ochránce práv (dále jen "ochránce") působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod.“ 12 Srov. § 1 písm. a) „Tento zákon upravuje a rozsah a spôsob, ktorým sa verejný ochranca práv (1) ako nezávislý orgán podieľa na ochrane základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy, (2) ak je ich konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu“ a § 19 odst. 1 „Ak výsledkami vybavenia podnetu je preukázané porušenie základných práv a slobôd, verejný ochranca práv oznámi výsledky vybavenia podnetu spolu s návrhom opatrení orgánu verejnej správy, proti ktorého postupu, rozhodovaniu alebo nečinnosti podnet smeruje“ zákona č. 564/ 2001 Z. z., o verejnom ochrancovi práv. 58 s právem, nicméně jsou dostatečným důvodem, zakládajícím možnost zásahu veřejného ochránce práv. Byť se jedná o kategorii nikterak novou,13 nejsou principy dobré správy (resp. dobrá správa) právem definovány. Je však zřejmé, že principy dobré správy umožňují při posuzování činnosti veřejné správy zohledňovat (a vyžadovat) rovněž neprávní kategorie činnosti, kterými jsou například ustálená praxe, slušnost, profesionalita, zdvořilost, hospodárnost a jiné.14 Principy dobré správy se proto jeví jako vhodný regulativ správního uvážení, neboť dovolují stanovit či hodnotit vyšší standard kritérií pro jeho tvorbu. Zákon dává veřejnému ochránci práv možnost definovat tato kritéria, a to nejen pro oblast svého působení. Jistě je možné správní uvážení za pomoci principů dobré správy hodnotit případ od případu, nicméně by bylo nanejvýš žádoucí, kdyby byla taková kritéria (nebo alespoň část z nich) vyjádřena explicitně jako určitý katalog, který by veřejné správě dával dopředu možnost se s nimi seznámit. Vzorem takového katalogu se může stát například Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. R (80) 2, týkající se správního uvážení, ze dne 11. března 1980.15 To definuje šest základních principů, podle nichž správní úřad při užití správního uvážení 1. sleduje pouze účel, pro který mu byla diskreční pravomoc svěřena, 2. zachovává objektivitu a nestrannost a přihlíží přitom pouze k relevantním okolnostem konkrétního případu, 3 . zachovává princip rovnosti před právem vyhýbáním se nespravedlivé diskriminaci, 13 Zejm. z činnosti Rady Evropy, jejíž orgány se věnovali této problematice v celé řadě dokumentů; podrobněji viz Sládeček, V.: Zákon o veřejném ochránci práv. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2000, str. 21, marg. č. 7. 14 Ke trendům v této oblasti viz podrobněji Langášek, T.: Principy dobré správy v praxi evropských ombudsmanů. Právní rozhledy č. 3/2002, str. 152 a násl. 15 Recommendation No. R (80) 2 concerning the Exercise of discretionary Powers by administrative Authorities je dostupná ve složce Adopted texts na <http://www.coe.int/T/E/Legal_affairs/Legal_co-operation/ Administrative_law_and_justice/Texts_&_Documents/> 59 4. dodržuje rovnováhu mezi nepříznivým zásahem do práv, svobod a zájmů osob a účelem, který rozhodnutí sleduje (tj. dodržuje princip proporcionality), 5. rozhoduje v čase přiměřeném pro danou věc, 6. obecně formulované správní předpisy aplikuje bezrozporně a zároveň bere v úvahu okolnosti daného případu. Z hlediska závaznosti nepředstavuje uvedené doporučení závazný právní dokument, nicméně jeho autorita je nepopiratelná. Dosvědčuje to například skutečnosti, že při přípravě nového správního řádu byla v diskusích mnohokrát zmíněna potřeba zapracovat principy uvedené v doporučení do obsahu zákona. Z hlediska praktického působení práva je pak podstatní, že řadu principů v doporučení uvedených rozvádějí ve své judikatuře jak národní (především ústavní) soudy, tak Evropský soud pro lidská práva ve vztahu k ustanovení čl. 6 (a částečně také k čl. 8 odst. 2) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.16 Pokud se vrátíme k otázce principů dobré správy, není nepodstatné, že mnohé z nich (v podobě, ve které jsou aplikovány ombudsmany evropských zemí) tvoří součást Kodexu správného administrativního chování. Další důležitou okolností je fakt, že část principů definovaných doporučením se překrývá s pravidly, jež jsou obsažena v Kodexu. Naposled pak je třeba zmínit, že Evropská komise připravuje přijetí Kodexu formou nařízení.17 Souhrn těchto okolností dává tušit, že pokud se některé principy užití správního uvážení stanou naznačenou cestou součástí nařízení, pak se stanou pro členské státy i pro jejich 16 Viz k tomu podrobněji v citovaném díle D. Skulové, str. 163 a 164, tam uvedený odkaz na dílo Čapek, J.: Evropský soud a Evropská komise pro lidská práva. Praha: Linde, 1995, str. 37 až 75 a též tam zmíněné případy ve věcech Silver (1983; A-61), Malone (1984; A-82), Rees a Cossey (1986; A-106), Gillow (1986; A109), Kruslin a Huvig (1990; A-176-A a A-176-B) a Obermeier (1990; A-179). 17 Tak viz dílo T. Langáška na str. 152. 60 občany závaznými právními pravidly, jež bude nutno aplikovat bezprostředně jako součást sekundárného komunitárního práva. Závěr Praxe veřejného ochránce práv svědčí o tom, že nedostatky v oblasti používání správního uvažování správními úřady, jsou především problémem nedostatečného právního vědomí o této problematice a částečně také tím, že výkon veřejné správy je podmíněn určitou rutinou, která vede k faktické neschopnosti zvolit ke správnímu rozhodování (správnímu uvažování) progresivní přístup odpovídající moderním požadavkům výkonu veřejné správy jako služby. S ohledem na tyto zkušenosti by bylo možno chápat jako úkol ke zvýšení právního vědomí a profesionality v oblasti podmínek správního uvažování, kdyby veřejný ochránce práv vytvořil vlastní katalog principů jeho tvorby a ve své činnosti jej důsledně dodržoval. Jakkoliv se jedná o běh na dlouhou trať, jednalo by se jistě o transparentní postoj ve vztahu k veřejné správě. 61 Mgr. Jiří Lifka Kancelář veřejného ochrance práv Brno Vztah veřejného ochránce práv a územní samosprávy - několik teoretických poznámek Činnost veřejného ochránce práv jako potenciální zásah do práva na samosprávu? Český zákon o veřejném ochránci práv (zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „zákon o veřejném ochránci práv“) vymezuje ve svém ust. § 1 věcnou a osobní působnost veřejného ochránce práv. Osobní působnost, podobně jako úprava slovenská, je vymezena jednak pozitivně, jednak negativně. V pozitivním vymezení osobní působnosti veřejného ochránce práv (ust. § 1 odst. 2) zákon o veřejném ochránci práv zmiňuje rovněž orgány územních samosprávných celků při výkonu státní správy. Zákonodárce tak reflektoval smíšený model místní správy uplatňující se v ČR, v němž obce, jako veřejnoprávní korporace nadané ústavně zaručeným právem na samosprávu, vykonávají i úkoly, které na ně přenesl stát – vykonávají tak funkce státu, byť s využitím svou povahou samosprávné moci. Tato reflexe ho vedla k tomu, že kontrolnímu působení veřejného ochránce nepodrobil, tak jak je tomu např. na Slovensku (srov. ust. § 3 odst. 1 zákona č. 564/2001 Z. z., o verejnom ochrancovi práv) celou oblast výkonu veřejné správy, která obsahuje jak složku státně správní, tak složku samosprávnou (profesní či územní), nýbrž veřejného ochránce práv nadal šetřícími oprávněními toliko vůči orgánům, jež vykonávají státní správu. Činnost orgánů územní samosprávy může tedy prošetřovat a v případě zjištění pochybení v jejich postupu uplatňovat svá iniciační nápravná oprávnění podle zákona o veřejném ochránci práv pouze tehdy, pokud je tato činnost svou 62 povahou výkonem úkolů, jež byly obcím a krajům svěřeny státem jako úkoly tzv. přenesené působnosti. Orgány územní samosprávy, vykonávají-li svou samosprávnou působnost, může oslovit veřejný ochránce práv toliko v rámci prováděného šetření vůči orgánu, který je v jeho působnosti, s žádostí o poskytnutí součinnosti podle ust. § 16 zákona o veřejném ochránci práv. Podle tohoto ustanovení jsou ochránci povinny poskytnout všechny orgány a osoby vykonávající veřejnou správu (a tedy i orgány územní samosprávy při výkonu samosprávných funkcí) při šetření pomoc, kterou si vyžádá. O důvodech naznačeného omezení působnosti vůči orgánům územních samospráv je možno dlouho úspěšně polemizovat. Zákon sám ani důvodová zpráva k němu na otázku nedává jednoznačnou odpověď. Z praxe veřejného ochránce práv (v případě rozličných sporů se zástupci místních samospráv o to, zda v konkrétním případě je dána či není dána působnost veřejného ochránce práv k postupu podle zákona o veřejném ochránci práv, resp. ve sporech o legalitu postupu veřejného ochránce práv vůči územním samosprávám) lze usuzovat, že omezení působnosti ochránce na výkon přenesené působnosti je obcemi a kraji vnímáno jako výraz ochrany takřka posvátného statku práva na samosprávu před zásahy státní moci, resp. jako výraz pochopitelné snahy demokratického právního státu minimalizovat zásahy státní moci do výkonu samosprávy na míru vyjádřenou konstituováním dozorových mechanismů státu podle zákona o obcích a zákona o krajích. Takové pojetí, které činnost veřejného ochránce práv směřující i proti těm jednáním orgánů územních samosprávných celků, jež jsou výrazem realizace práva na samosprávu, považuje za možné omezení práva či za zásah do práva na samosprávu, je dle mého názoru však nanejvýš problematické a neodpovídá povaze činnosti ombudsmanských institucí a jejich postavení v ústavním systému demokratického právního státu. 63 Státně mocenská povaha činnosti jako předpoklad zásahu do základního práva nebo svobody Právo na samosprávu je nepochybně Ústavou chráněným statkem. Ústava České republiky ve svém čl. 8 výslovně zaručuje samosprávu územních samosprávných celků, dále pak v čl. 101 odst. 1 svěřuje zastupitelstvu obce pravomoc samostatně obec spravovat. V odst. čtvrtém téhož ustanovení vymezuje vztah státní moci a moci samosprávné tak, že stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Toto pojetí je výrazem koncepce dělby moci po vertikální linii využívající nikoliv stratifikace státní moci na federálním principu, nýbrž konstituování samostatné samosprávné moci v podobě jakési „čtvrté moci“ (vedle moci zákonodárné, výkonné a soudní) označované např. ve francouzském prostředí jako pouvoir municipal.1 Vedle toho listina základních práv a svobod, jako součást ústavního pořádku České republiky, ve svém čl. 21 zakotvuje základní politické právo jednotlivce účastnit se správy veřejných věcí, a to nejen účastí na tvorbě orgánů moci zákonodárné cestou voleb nebo účastí formami přímé demokracie, nýbrž právě i participací na výkonu profesní či územní samosprávy. Právo na samosprávu je tak možno nazírat jednak jako politické právo jednotlivce participovat na správě věcí veřejných, jednak jako právo územní pospolitosti občanů na správu vlastních záležitostí nezávisle na státní moci. V tomto pojetí je tak právo na samosprávu vymezením autonomních prostorů jednotlivce a územního společenství občanů vůči státní moci, která musí své zásahy do tohoto prostoru omezit respektováním ústavních limitů vyjádřených jednak v již zmíněném čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR, jednak obecné kautele limitace výkonu státní moci jen na případy, meze a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR). Definujeme-li právo na samosprávu jako vymezení autonomního prostoru jednotlivce a územního společenství 1 Tak viz např. Filip, J.: Ústavní právo, MU Brno, 1999, str. 448. 64 občanů vůči státní moci, pak je na místě klást si otázku, zda je veřejný ochránce práv nositelem státně mocenských oprávnění, která by byla s to tento autonomní prostor narušit. Zamyslíme-li se blíže nad koncepcí instituce veřejného ochránce práv, je zjevné, že se o orgán vykonávající státně mocenská oprávnění nejedná. Otázkou definování orgánu státní, resp. v obecnější rovině veřejné moci se zabýval ve své judikatuře již Ústavní soud ČSFR, jehož definici orgánu veřejné moci převzal i Ústavní soud ČR. Ústavní soud ČSFR definuje veřejnou moc jako takovou moc, „která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, a to přímo nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není s tímto orgánem v rovnoprávném postavení a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu.“2 K definičním znakům státně mocenských oprávnění tedy patří výkon rozhodovací a nařizovací pravomoci. Veřejný ochránce práv však žádnou z těchto pravomocí nedisponuje – zákon o veřejném ochránci práv mu přiznává toliko jistá oprávnění, která mu mají umožnit zjistit skutkový stav věci, i jejich prosazení však nemůže veřejný ochránce práv vynutit žádnými státně mocenskými prostředky. Obsah oprávnění veřejného ochránce práv je vyjádřením skutečnosti, že se jedná o instituci, která svůj raison d_étre odvozuje od kontrolních oprávnění parlamentu, jež nacházejí svůj nejzřetelnější výraz v právu petičním. Tomu ostatně odpovídají i obecně sdílená vymezení fundamentálních rysů ombudsmanských institucí (funkcionář parlamentu bez oprávnění rušit nebo měnit rozhodnutí orgánů, vůči nimž směřuje své šetření).3 Kontrolní oprávnění parlamentu je přitom stricto sensu výrazem nikoliv jeho moci zákonodárné, jíž zjevně participuje na výkonu státní moci, nýbrž je tradičním výrazem skutečnosti, že parlament je zastupitelským sborem lidu, jehož jménem má právo zjišťovat, jak je ve skutečnosti uplatňováno jím konstituované právo, a získávat tak zpětnou vazbu pro svou případnou 2 3 Ústavní soud ČSFR, Sbírka usnesení a nálezů, č. 1, Brno, 1992, str. 11 Tak např. Sládeček, V.: Zákon o veřejném ochránci práv, Komentář, 1. vydání, C. H. Beck, Praha 2000, str. 8. 65 budoucí legislativní činnost. Proto samou podstatou tohoto oprávnění je, že nemá povahu rozhodovací, mocenskou, nýbrž povahu iniciativní. Je tak příznačné, že se nikdo nepozastavuje nad nepřímou možností orgánů Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR kontrolovat i výkon samosprávy cestou sledování, jak jsou vyřizovány petice, které obdržel petiční výbor sněmovny, nejen správními orgány, nýbrž i orgány samosprávy.4 Argument zdůvodňující výluku působnosti veřejného ochránce práv vůči orgánům územní samosprávy při výkonu samostatné působnosti snahou o co nejširší ochranu autonomního prostoru jednotlivce a územního společenství občanů před zásahy státu (resp. státní moci) ztrácí na přesvědčivosti, uvědomíme-li si, že toto argumentační hledisko musí vycházet z povahy věci z pečlivého vážení, zda konkrétní jednání osoby participující tak či onak na některé ze složek státní moci (moc zákonodárná, výkonná a soudní) pojmově naplňuje znak výkonu mocenského oprávnění, které by bylo s to svobodný prostor jedince narušit. Jednání veřejného ochránce práv takovou povahu mít, pohlédneme-li na zákonné vymezení jeho činnosti, nemůže. Zjednodušeně a jaksi vulgárně řečeno – veřejný ochránce práv je továrnou na právní hodnocení postupů orgánů veřejné správy, o jejichž správnosti musí tyto orgány přesvědčit nikoliv cestou zrušení jejich aktu, ale trpělivým, dlouhodobým a neodbytným vnucováním se. To je možná nepříjemné, otravné a nepohodlné, nicméně to lze stěží považovat za mocenský zásah do autonomního prostoru vymezeného základním právem nebo svobodou. Motivy vyloučení působnosti veřejného ochránce práv vůči orgánům územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti tak mohou být spatřovány třebas v rovině praktické (je 4 Viz ust. § 113 odst. 2 a 3 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů: „(2) Věcně příslušný orgán Sněmovny rozhodne, zda vyslechne pisatele petice nebo toho, kdo zastupuje členy petičního výboru, a zda o obsahu petice uvědomí příslušného člena vlády, popřípadě vedoucího jiného správního úřadu nebo představitele územní samosprávy. (3) Po provedeném šetření věcně příslušný orgán Sněmovny vyrozumí toho, kdo petici podal. V odpovědi uvede stanovisko k obsahu petice a způsobu jejího vyřízení. Stejnopis odpovědi předá petičnímu výboru.“ 66 možné obecně namítat, že působnost ombudsmana vztažená vůči všem úrovním veřejné správy, tj. i úrovni místní správy představuje abnormální zatížení), vidět je však v ústavněprávní námitce potřeby zajištění co nejširšího autonomního prostoru územního společenství občanů před zásahem státní moci by bylo dle mého názoru nepříliš případné. Překročení hranic působnosti veřejného ochránce práv jako exces z legality a legitimity výkonu funkce? S výše uvedenou problematikou souvisí i posouzení takových v praxi se vyskytujících jednání veřejného ochránce práv, kdy se mimo proceduru stanovenou zákonem o veřejném ochránci obrací na orgány územních samospráv s kritikou některých jejich kroků při výkonu samostatné působnosti či s apely nebo žádostmi o uvážlivost při řešení některých záležitostí občanů, kteří se na ochránce obrátili. Někteří autoři5 zmiňují kriticky zejména v zahraniční literatuře se objevující názory, že by se ombudsman měl pokoušet překračovat okruh své působnosti (v dobrém slova smyslu), aby tak říkaje „pomáhal lidem“, s tím, že je to možná dobře míněná rada, z hlediska koncepce demokratického právního státu kontinentálního pojetí se však jedná o praxi nepřípustnou. Lze souhlasit s tím, že pro kontinentální pojetí demokratického právního státu je příznačný pochopitelný důraz na vázanost činnosti orgánů státu zákonem. Bezvýhradné a plošné označení jakéhokoliv excesu orgánu státu ze zákonem vymezené působnosti za ipso facto nepřípustný je však dle mého názoru příliš hrubé. I zde je na místě, domnívám se, zohlednit povahu jednání orgánu takto překračujícího působnost. Naznačený argumentační přístup by totiž mohl vést podle mého názoru k závěru, že např. prezident, obraceje se s výzvou všem příslušným orgánům, aby věnovaly náležitou pozornost nějaké otázce, překračuje limity vázanosti státní moci zákonem. Takovou výzvu, in concreto směřující třebas i k orgánům 67 samosprávy, nelze totiž rozhodně podřadit pod žádné z oprávnění prezidenta vymezených čl. 62 – 64 Ústavy ČR. Přesto takové jednání, třebas k němu zhusta dochází, za nepřípustný exces z pravomoci prezidenta republiky označováno není. Podobně by bylo lze dospět k závěru, že obrátí-li se poslanec, veden stížností občana svého volebního obvodu, na orgán místní samosprávy s žádostí o vysvětlení či vyjádření k případu postiženého, nepřípustně zasahuje do práva na samosprávu. Jsem přesvědčen, že k takovému hodnocení rozumného důvodu není, a to právě proto, že v těchto případech zmíněné osoby zjevně nerealizují státně mocenská oprávnění. Shrneme-li výše uvedené, je možno dospět k závěru, že nepůsobí-li veřejný ochránce práv ani při výkonu své působnosti stricto sensu státně mocensky, tím spíše není zásahem státní moci do práva na samosprávu takové jeho jednání, obrací-li se na orgány místní samosprávy bez nároku na vyžadování součinnosti podle ustanovení zákona o veřejném ochránci práv s žádostí o vysvětlení postupu, či s obecnými stanovisky nebo výzvami, kterými vyjadřuje svůj názor. Vycházíme-li z předpokladu, že úkolem veřejného ochránce práv je mj. seznamovat Poslaneckou sněmovnu s obsahem podnětů, jimiž se na něj osoby obracejí, aby případně mohl Parlament zvážit potřebu změn právní úpravy, nelze dost dobře připustit myšlenku, že zcela pomine ze zřetele jejich značnou část. Fakt, že v případě stěžovatelů, kteří se na ochránce obracejí s podněty směřujícími proti výkonu samosprávy, nemůže veřejný ochránce práv využít svých zákonných vyšetřovacích oprávnění, ještě podle mého názoru nemusí, ba dokonce by nemělo, znamenat, že se nepokusí alespoň neformálně zjistit, co je příčinou v nich vyjádřené nespokojenosti. Tento postup, ač z formálního hlediska může být zajisté hodnocen jako postup mimozákonný, je dle mého názoru plně legitimován zákonným vymezením jednoho z cílů činnosti veřejného ochránce práv, a to vystupovat jako iniciativní mechanismus parlamentní kontroly. 5 Např. Sládeček, V., v díle cit. v pozn. 3, str. XXIV 68 69 JUDr. Drahomíra Houbová, CSc. Právnická fakulta Masarykovy Univerzity Brno Veřejný ochránce práv v systému právních záruk zákonnosti v České republice V následujícím příspěvku chci poukázat na některé souvislosti společenské situace zrodu ombudsmana (veřejného ochránce práv) v České republice, vymezení jeho místa v systému právních záruk zákonnosti ve vztahu k veřejné správě a v neposlední řadě chci uvést i některé úvahy de lege ferenda. Společensko politická poptávka po zřízení institutu ombudsmana a jeho činnosti je mým prvním námětem do diskuse. Je dostatečně známo, že ze strany vedoucích politických sil byl v období po změně politického systému v České republice o zřízení institutu veřejného ochránce práv – kulantně řečeno – rozpačitý zájem (a boj mezi politickými stranami). Do jisté míry to lze pochopit, tento institut u nás nemá tradici (a je i finančně nákladný, což je dnes nezanedbatelné, alespoň v úvahách odpovědných politiků). moci Dodnes je tento institut některými reprezentanty státní a politické chápán jako něco nadbytečného, nahraditelného v rámci existujících struktur státních orgánů. Argumentace je známá: občané se na nás přece obracejí a my máme povinnost se jejich podněty zabývat a vyřizovat je. Nač tedy další finančně nákladná instituce zvnějšku, když máme svůj vnitřní vytvořený aparát, řešící dané problémy se znalostí věci? Ústava ČR, koncipovaná na znovuobjeveném principu dělby moci, se zaměřuje víceméně na tradiční mocenské atributy tohoto systému a jejich provázanost. Hovoříme-li ovšem o systému (nebo dle zažitého, byť zastaralého, pojmu mechanismu) právní regulace , jdoucího v tradicích kontinentální právní kultury od tvorby práva k jeho realizaci, nemůžeme opomíjet zpětné vazby, 70 které v tomto systému zaručují kontrolní mechanismy. Jinak bychom mohli hovořit spíš o chaosu právní regulace, než systému. V tomto systému zpětných vazeb má zvláštní místo kontrola výkonu veřejné moci. Veřejná moc má z pohledu politologie, právní teorie i dalších sociálních věd , např. sociální psychologie, řadu rozporuplných tendencí – žádoucích i nežádoucích. Na jedné straně má zabezpečovat prosazování a ochranu veřejných (státních) zájmů a současně na straně druhé musí dbát oprávněných práv subjektů – fyzických a právnických osob a sloužit jim v jejich uskutečňování. Záměrně uvádím obrácený sled, tak jak je tradičně veřejnou správou vnímán. Služba občanu je samozřejmě (ale jen teoreticky) prioritní. Pro činnost úřadu vskutku role schizofrenní! Veřejná správa je druhem společenského, autoritativně mocenského řízení, které je vybaveno odpovídajícími pravomocemi k tvorbě a aplikaci práva. V České republice se postupně ustálila interpretace, podle níž se právotvorná i aplikační činnost jak samosprávy, tak státní správy, realizuje výhradně secundum et intra legem, má tudíž podzákonný charakter.1 Charakteristické pro hektickou dobu po listopadu 1989 bylo plošné odmítání čehokoliv, co bylo spojováno s „totalitou“. Odmítáno tak bylo mnohdy cokoliv, co bylo spojováno s kontrolní funkcí státu – včetně dozoru nad dodržováním zákonnosti. Tento proces byl dovršen po vzniku České republiky zrušením všeobecného prokurátorského dozoru. Zanikl spolu s prokuraturou ke dni 31. 12. 1993. Ústava České republiky již prokuraturu jako samostatný ústavní orgán nekonstituovala. Zákon o „Státním zastupitelství“, připravovaný bez předchozí odborné diskuse, ve spěchu a zjevně pod politickým tlakem,již institut 1 Srovnej k tomu: D. Houbová, Obecně závazné vyhlášky ve světle judikatury Ústavního soudu ČR.In: Netrestná oblasť prokurátorskej činnosti a ochrana práv občanov. (Zborník), Slovenské národné stredisko pre ľudské práva, Bratislava 2000,str.73-78. 71 všeobecného dozoru neobnovil. Netrestnímu úseku státního zastupitelství zůstalo torzo dřívějších kompetencí a i po organizační a personální stránce se octlo v právním i faktickém „živoření“. Tento stav byl částečně napravován legislativní úpravou v průběhu devadesátých let a není prakticky dovršen dodnes. Z praxe fungování institutu všeobecného prokurátorského dozoru za totalitního systému je zřejmé,že koncepce všeobecného dozoru nad zachováváním všech právních norem všemi subjekty práva se neosvědčila. Nic to nemění ale na skutečnosti, že občané se o ochranu k prokuratuře až do konce roku 1993 v hojné míře obraceli a tato ochrana do té doby účinně fungovala.A dlužno říci, že funguje účinně dodnes i v mnoha sousedních zemích, zbavena ideologického nánosu.2 Důležitá otázka, která je spjata s nutností naplnění právní jistoty každého, fyzické i právnické osoby ve vztahu k veřejné moci a tudíž naplnění důvěry k jejímu fungování je ta, zda: - pro fungování veřejné moci jsou dostačující mechanismy pouze vnitřní kontroly uvnitř soustavy orgánů veřejné moci, - či jsou nezbytné i mechanismy kontroly vnější. Otec dělby moci, Montesquieu, na jehož dílo se dnes tak rádi odvoláváme, se soustředil na provázanost mocí navzájem. Nemůžeme se ale, dle mého soudu, zaštiťovat toliko klasickou dělbou mocí, pokud se zajímáme o jejího adresáta, „obyčejného člověka“ v jeho každodennosti. „Obyčejný člověk“ (právní mluvou fyzická či právnická osoba), je ve vztahu k veřejné moci, vybavené pravomocemi, tím slabším.Nestřetává se jen s těmi nejzávažnějšími negativy, provázejícími výkon veřejné moci, jakými může být (mnohdy i jen subjektivně vnímaná), její arogance, korupčnost či nečinnost, ale i se zdánlivě 2 Viz poznatky ze zkušeností o fungování institutu prokurátora, publikované ve sborníku z mezinárodního semináře, konaného v roce 2003 na Slovensku: The prosecutor_s office in a democratic and constitutional state, Stará Lesná, Slovakia, 2003 72 jednoduchým problémem:na koho, kdy a jak se obrátit při realizaci svých subjektivních práv i jiných podnětů. Teprve po šesti letech,uplynuvších od zrušení všeobecného prokurátorského dozoru, byl konstituován v českém právním řádu zákonem č.349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, (dále jen zákon) nový subjekt vnější kontroly veřejné správy, jímž je „veřejný ochránce práv“ (dále jen ochránce), mediálně označovaný jako ombudsman. Zákon nabyl účinnosti 28. 2. 2000 a tak má ochránce za sebou prakticky tři roky činnosti. Vzhledem k tomu, že na tomto jednacím fóru jsou kompetentnější osoby, sledující problematiku ochránce tak říkajíc zevnitř, v každodenní praxi,nastíním zde toliko některé výraznější momenty, jak je vidím coby vnější pozorovatel, sledující fungování právních záruk zákonnosti v České republice. Nevyhnu se zde ani určitému srovnání s bývalým všeobecným prokurátorským dozorem, o němž jsem hovořila výše . Srovnáme-li si kompetence veřejného ochránce práv a bývalé prokuratury, jedná se víceméně o přesun úloh, které do účinnosti zákona o státním zastupitelství plnila prokuratura v netrestní oblasti, resp. v rámci všeobecného prokurátorského dozoru (srovnej §17 zrušeného z.č.60/19.. Sb., o prokuratuře). Obdobně jako tehdejší prokurátor nedisponuje ani ochránce sankčními pravomocemi či jinými právními prostředky vynutitelnosti opatření, která ochránce může, obdobně jako tehdejší prokurátor, k odstranění nezákonnosti navrhnout. Co se týče náplně činnosti, liší se především rozsahem osobní a věcné kompetence. Na tomto místě bych se pozastavila nad otázkou, zda lze říci, jak je občas argumentováno, že ochránce není nadán mocenskou pravomocí. Pokud jde o striktní chápání pojmu pravomoci jako možnosti upravovat společenské vztahy jako vztahy právní, pak tuto pravomoc ochránce nemá. Pokud ale pravomoc „vnímáme jako souhrn práv a povinností jako právních prostředků, kterými daný subjekt disponuje za účelem plnění úkolů, jež jsou mu zákonem svěřeny 73 k výkonu jeho působnosti“4, pak sice jde z pohledu právně teoretického o pravomoc sui generis, která v sobě nicméně naplňuje jak mocenský, tak právní atribut pojmu pravomoci. V této souvislosti lze onu pravomoc nazvat jako pravomoc signalizační a iniciační. Z jiného pohledu, spíš sociálně psychologického, ona „sui generis“ pravomoc může být a je ve styku ochránce s druhou stranou, s adresáty, kteří se na něj obrací, ku prospěchu věci. Jde o prostou, lidsky zakódovanou nedůvěru k státně mocenským institucím a přitom hledání toho, ke komu se může člověk s důvěrou upnout, když neví,kudy kam. Hezky to vyjádřil L.Crha, i když poněkud pateticky, ale rozhodně ne od věci, v myšlence, že „ombudsman je mnohdy posledním útočištěm zoufalého člověka“.5 Vracím se k dikci zákona. Veřejný ochránce práv dle §1 z.č. 349/1999,Sb., o veřejném ochránci práv (dále jen zákona), působí k ochraně osob před jednáním taxativně vyjmenovaných úřadů a institucí, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. Princip ochrany tudíž vychází ze zásady ochrany individuálního zájmu, nikoliv zájmu veřejného.Vyloučeno je tak z přezkumu jednání(ve smyslu výše uvedeného) ke škodě zájmu státu.Vyloučeno z přezkumu je současně i jednání Parlamentu, prezidenta republiky, vlády a dalších, v zákoně taxativně uvedených orgánů.Vyloučeno je rovněž šetřit podněty,týkající se věcí v samostatné působnosti obcí, zejm. v otázkách hospodaření s majetkem obce. Tady vidím závažnou mezeru v systému právní ochrany. Celá konstrukce reformy místní správy, založené na oddělení toho, co spadá do oblasti přenesené působnosti a samosprávy, zaměstnává dnes mnoho teoretiků, zabývajících se tímto 4 P.Průcha, Veřejný ochránce práv a systém kontroly veřejné správy. In:Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti (Sborník ), Masarykova univerzita,Brno ,2002 str. 53 74 problémem. Na tomto místě toliko zkonstatuji v duchu mého tématu, že samospráva je do značné míry, díky nesystematičnosti právní úpravy, rezistentní vůči nejelementárnějším kontrolním mechanismům. Kdo jiný ,než ochránce práv v současném systému právních záruk ,by měl být oním nejčitelnějším (z pohledu běžného „občana“) ochráncem před svévolí orgánů samosprávy,které si dodnes samy ujasňují, kam až sahá jejich moc? Vracím se zpět ke kompetencím ochránce práv a v logice zpracování ho opět budu srovnávat, nechť mi je prominuto to nutkání, s bývalým všeobecným prokurátorským dozorem.Předmět kontroly, daného ochránci, je širší. Ve smyslu výše uváděných otázek se ochránce nezaměřuje toliko na dodržování zákonnosti,ale i spravedlivosti procesu ,negativně vymezované „špatné“, dnes spíš pozitivně formulované tzv. „dobré správy“. Považuji to za pozitivum, ochránce jistě sám objasní, v čem tohle pozitivum prosazuje v realitě. Samotné ustanovení je z pohledu právní teorie neurčitým pojmem,umožňujícím uvážení při aplikaci práva.Domnívám se, že nejpodstatnější při zkoumání uvedené kompetence je napření na ochranu individuálního zájmu.Nicméně nemohu zde přehlédnout skutečnost,že zatímco autorita ochránce práv se upíná k orgánům veřejné správy, prokurátor ji mohl uplatňovat jak k orgánům veřejné správy, tak i k osobám(fyzickým i právnickým). Nikoliv nevýznamný se mi jeví i osobní aspekt autority ochránce práv. Opět se mi zde nabízí srovnání s institucí všeobecného prokurátorského dozoru.Prokurátor měl autoritu takříkajíc předem zajištěnou – tradicí, jeho vnímáním jako orgánu spjatého především s trestním právem a tudíž s akceptovaným mocenským postavením a v neposlední řadě propracovanou organizační strukturou, sahající do každého okresu. Ochránce práv vstoupil do stávajícího mocenského systému jako nový, pro moc spíš obtěžující element. 5 L.Crha,Krátké zamyšlení o komunikaci mezi státem a občanem. Sborník cit. v pozn.3, str.83 75 Ochránce práv je monokratický orgán, jehož autorita se odvozuje výrazně subjektivně od osobnosti, tento úřad reprezentující. Dále se opírá o osobnost svého zástupce a kancelář, vymezení jejíhož právního rámce je dosud v pohybu. Skepsi může vzbuzovat představa, nakolik při prostředcích, které má k dispozici, může i při nejvyšším nasazení a výkonnosti dosáhnout až do „té poslední vísky“, kde je jeho pomoci potřeba. Nedokonalé je též šíření informací o kompetencích daného úřadu. Nadějné je snad zjištění, vyplývající ze „Souhrnné zprávy o činnosti veřejného ochránce práv“ za rok 2003, z níž lze vyčíst, že počet osob, které se k němu obracejí s krajně subjektivními názory, odrážejícími jakoukoliv nespokojenost s postupem a rozhodnutími (nejen) orgánů veřejné správy se snižuje ve prospěch kvalifikovaných podnětů.6 I tak, nicméně, z obsahu souhrnných zpráv o činnosti veřejného ochránce práv za rok 2001,2002 a 2003, předkládaných v souladu se zákonem Poslanecké sněmovně vyplývá, že ve značné míře se osoby k němu obracejí s krajně subjektivními názory,odrážejícími jakoukoliv nespokojenost s postupem a rozhodnutími (nejen) orgánů veřejné správy.Ochránce práv pak plní v ne bezvýznamné míře funkci právní osvěty a dispečera podání za jejich správnými adresáty(odkládá podněty, radí, kam iniciovat úkony atd.) Svou iniciační pravomoc věcně- jak vyplývá z četnosti obdobně obsahově zaměřených podnětů – uplatňuje zejm. v těchto oblastech: - restituční nároky,družstva, nemovitosti,vlastnické vztahy - zdravotnictví, zdravotní péče - sociální zabezpečení - stavební řízení,stavby a regionální rozvoj - daně,cla, poplatky a řízení o nich - ochrana životního prostředí - ochrana práv dětí, mládeže a rodiny a sociální nároky s tím spojené 6 Viz publikované zprávy na webových stránkách veřejného ochránce práv www.ochrance.cz 76 - policie ČR, vězeňství, armáda ČR a civilní služba - věci cizinců a státního občanství - soudní správa – průtahy v řízení Přínos ochránce práv vidím zejména v tom, že vznikl vnější, na veřejné institucionálně propojené správě nezávislý subjekt. Účastní se na ochraně práv a svobod jako vnější nezávislá instituce kontroly jejich dodržování. Svou prací za čtyři roky trvání prokázal opodstatněnost své existence. Úvahy de lege ferenda: 1. Navazuji zde na předcházející rozbor.Byť jde z pohledu ústavněprávního o otázku možná subsidiární, neboť ombudsman není považován za součást onoho základního systému dělby moci, patří do základních subsystémů kontroly veřejné moci. První otázka de lege ferenda, předcházející dalším úvahám, nicméně podstatná pro prosazení autority ombudsmana, je otázka jeho ústavního zakotvení.Pokud jde o argumenty ústavně právní teorie,odkazuji zde na kompetentnější autory.7 Z mého pohledu jde ovšem opět o zásadní mocenskou podporu percepce autority onoho institutu kontroly veřejné moci ,již tento důvod bych považovala v současné ústavní úpravě, preferující adresáty subjektivních práv před pravomocemi a kompetencemi nadanými institucemi, za dostačující. 2. Úřad ochránce práv kontroluje tzv. dobrou správu.Samospráva v tomto ohledu není o nic odolnější, než tradiční oblasti veřejné správy.Aniž bych zde rozebírala její specifika, konstatuji, že její „dobrá správa“ by si kontrolu ochráncem práv zasloužila. 3 . Ani ochránce práv nemůže v rámci svých kompetencí provádět preventivní a pravidelnou kontrolu činnosti orgánů veřejné správy.Považuji to za mezeru v systému právních záruk zákonnosti.První 77 průlom by mohl přinést vládní záměr, sledující novelizaci zákona o veřejném ochránci práv ve věci výkonu systematické preventivní kontroly míst, kde se nacházejí osoby omezené na svobodě. 7 Srovnej k tomu V.Šimíček: Důvody ústavního zakotvení veřejného ochránce práv. Sborník cit. v pozn.3, str. 21an. 78 JUDr. Štefan Kseňák, PhD. Katedra štátneho práva a správneho práva Právnická fakulta Univerzity Pavla Jozefa Šafárika Košice Verejný ochranca práv a jeho oprávnenia vo vzťahu k Ústavnému súdu a Národnej rade – úvahy de lege ferenda Jedným zo základných predpokladov úspešného účinkovania verejného ochrancu práv v spoločenskom prostredí je to, aby bol verejnosťou vnímaný ako orgán, ktorý vie účinne zakročiť v prípade, ak hrozí /alebo nastala/ ujma na základných právach a slobodách fyzických osôb a právnických osôb, ktoré nie sú orgánmi verejnej moci. Publicita, akej sa tešil svojho času vznikajúci inštitút verejného ochrancu práv, viedla nielen k jeho popularizácii, ale aj k vzniku často nereálnych očakávaní. Ústavodarca však dal rodiacemu sa úradu ombudsmana do vienka obmedzený rozsah právomocí, pričom bol súčasne zdôraznený morálny rozmer jeho činnosti.1 Dôsledkom sú pravidelne sa vyskytujúce názory, že verejný ochranca práv by mal byť predovšetkým morálnou autoritou, ktorá ak poukáže na jestvujúci problém, tak orgán verejnej správy, ktorého konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť je v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu, urobí všetko preto, aby nedostatky vo svojej činnosti odstránil. Je zároveň potrebné zdôrazniť, že ak verejný ochranca práv nedisponuje efektívnymi oprávneniami, tak je zložité vytvoriť predpoklady na to, aby bol 1 Britský utilitarista Jeremy Bentham tvrdí, že právo a morálka majú spoločný cieľ „........ spôsob riadenia ľudského konania, aby sa tvorilo najväčšie množstvo dobra.“ Takže morálny rozmer sa v značnej miere prekrýva s právnym. 79 inštitút ombudsmana plne rešpektovaný. V podmienkach rodiacej sa demokracie a v procese budovania právneho štátu je v spoločnosti značná rezistencia voči morálnym apelom. Verejný ochranca práv je ústavným činiteľom, ktorého úlohou je ochrana základných práv a slobôd osôb, ktoré nie sú štátnymi orgánmi, resp. v širšom ponímaní orgánmi verejnej správy.2 V niektorých prípadoch vystupuje verejný ochranca práv ako poskytovateľ doplnkovej ochrany. Ide o situácie, ktoré sú riešiteľné aj inými právnymi prostriedkami, ale osoba domáhajúca sa ochrany svojich práv sa rozhodne podať podnet aj verejnému ochrancovi práv.3 Hoci sa takýto krok môže javiť na prvý pohľad ako duplicitný, je prejavom využitia všetkých právnych prostriedkov smerujúcich k ochrane práv. Z vyššie uvedeného textu vyplýva, že verejný ochranca práv je svojim spôsobom aj „spovedníkom verejnosti“. To so sebou síce prináša aj množstvo takých podaní, ktoré sú skôr len odrazom nespokojnosti sťažovateľa opierajúceho len o subjektívny pocit krivdy, ale na druhej strane to prináša mimoriadne kvalitný prehľad o tom, čo ťaží verejnosť. Už aj preto má slovenský ombudsman disponovať takými právomocami, pri využití ktorých môže plne uplatniť poznatky získané v styku s osobami, ktoré sa na neho obrátili. Podľa môjho názoru by bolo vhodné uvažovať de lege ferenda, resp. de lege constitutione o nasledovných oprávneniach: 1. oprávnenia vo vzťahu k Národnej rade Slovenskej republiky, 2 3 Bentham, J.: Theory of Legislation. London: Trubner and Co., s. 60. Vymedzenie, kto môže byť osobou, ktorá je oprávnená obrátiť sa na verejného ochrancu práv, je značne flexibilné. Niektoré subjekty sú čiastočne vo „vrchnostenskom postavení“ ako aj v postavení súkromnej osoby. Týka sa to napr. územnej samosprávy. Iné je postavenie obce (mesta) keď vykonáva samosprávu, iné keď plní úlohy delegovanej štátnej správy a odlišné keď sa obracia na orgán verejnej správy ako „súkromná osoba“. Táto „flexibilnosť“ má zrejme svoje základy v čl. 2 ústavy, ktorý zakotvuje pozitívne vymedzenie konania štátnych orgánov a negatívne vymedzenie principiálne neobmedzenej slobody „každého“. Dikcia predmetného čl. ústavy vytvára v kombinácii s príkladmým výpočtom samosprávnych oprávnení obcí (miest) a samoprávnych krajov priestor pre možnú kolíziu samosprávnych nariadení s ústavu, ústavnými zákonmi, zákonmi alebo medzinárodnymi zmluvami, s ktorými vyslovila svoj súhlas NRSR a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom. Napr. v prípade prieťahov v súdnom konaní je štandardným postupom v prvom rade sťažnosť adresovaná justičnej správe. Účastník konania môže podať aj sťažnosť na Ústavný súd Slovenskej republiky, ktorý môže sťažovateľovi priznať aj primerané finančné zadosťučinie. 80 2. oprávnenia vo vzťahu k Ústavnému súdu Slovenskej republiky. Ad 1/ Verejný ochranca práv ako zástupca iniciátorov referenda Jedným zo závažných nedostatkov ústavnoprávnej úpravy referenda možno považovať neobyčajnú stručnosť čl. 98 ods. 2 ústavy, podľa ktorého Návrhy prijaté v referende vyhlási Národná rada Slovenskej republiky rovnako ako zákon. Ústavodarca neuvádza nič bližšie.4 Otázky formulované v referende sú pomerne stručné, občania sa k nim vyjadria alebo kladne alebo zamietavo. Na to, aby sa výsledky referenda premietli do praktickej podoby je nevyhnutné zakotviť ich v podobe právneho predpisu. Ústava sa v čl. 98 ods. 2 bližšie nezmieňuje o procese, v akom by mal byť prijatý právny predpis, prostredníctvom ktorého by sa premietol imperatív občanov, ktorý vzišiel z referenda. Mala by Národná rada prijať osobitný zákon o výsledku referenda? Mal by to byť zákon alebo ústavný zákon? Ako by v takomto prípade prebiehal zákonodarný proces? Prvé čítanie by bolo zjavne nepotrebné, pretože účelom prvého čítanie je podľa zákona č. 350/1996 Z.z. o rokovacom poriadku NRSR posúdiť potrebnosť navrhovanej právnej úpravy. V prípade výsledkov referenda takéto posúdenie nie je potrebné, pretože občania sa v referende už vyjadrili. Ak by aj poslanci hlasovali len v druhom a treťom čítaní, kto navrhne právny predpis obsahujúci výsledok referenda? Práve v súvislosti s referendom by mohol verejný ochranca práv byť tou osobou, ktorá zastupuje záujmy iniciátorov referenda v Národnej rady Slovenskej republiky na pôde konkrétne určeného gestorského výboru. Pochopiteľne zakotvenie tohto oprávnenia predpokladá úpravu inštitútu referenda smerom k ľudovej (zákonodarnej) iniciatíve. 81 Ad 2/ Oprávnenia vo vzťahu k ústavnému súdu V prípade novelizácie ústavy treba zvážiť rozšírenia počtu subjektov, ktoré môžu podať na ústavný súd návrh na konanie vo veci nesúladu právnych predpisov (konanie podľa čl. 125 ústavy). Dnes môžu návrh podať prezident, generálny prokurátor, vláda Slovenskej republiky, skupina aspoň 30 poslancov Národnej rady a súd (všeobecný súd). Uvažovať o ďalšom subjekte treba minimálne v prípade verejného ochrancu práv5. Je otázkou diskusie, či by mal byť verejný ochranca práv povinný podať na ústavný súd návrh na konanie vo veciach nesúladu právnych predpisov vždy keď ho o to požiadajú oprávnené osoby formou kvalifikovanej petície, alebo by podanie návrhu malo byť výslovne len na jeho uvážení. V prípade prvej alternatívy by sa docielilo to, že prostredníctvom verejného ochrancu práv by sa mohli na ústavný súd vo veci nesúladu právnych predpisov obrátiť fyzické a právnické osoby v podstate priamo – verejný ochranca práv by bol vlastne v pozícii mandatára.6 Obava, že v dôsledku rozšírenia počtu subjektov oprávnených podať návrh týkajúci sa abstraktnej kontroly ústavnosti a zákonnosti právnych predpisov7, by došlo k zvýšenému zaťaženiu ústavného súdu, sú iste oprávnené, prínos by však bol neporovnateľne vyšší. Argumentácia zaťažením ústavného súdu je scestná, pretože sa opiera o alibistický prístup k samotnému problému, ktorým nie je podanie na ústavný súd, ale existencia právneho predpisu, ktorý je v rozpore s právnym predpisom vyššej právnej sily /v zmysle hierarchie podľa čl. 125 ústavy/. 4 O tom, že v konečnom dôsledku môžu mať výsledky referenda aj normatívnu povahu, svedčí aj to, že podľa čl. 99 ods. 1 ústavy možno výsledky referenda zmeniť alebo zrušiť ústavným zákonom po troch rokoch od jeho účinnosti. 5 Verejný ochranca práv by mal disponovať prinajmenšom oprávnením napadnúť na ústavnom súde všeobecne záväzné nariadenia orgánov územnej samosprávy. 6 Týmto by sa tiež odstránila istá nerovnováha, keď subjekt, ktorý sa cíti byť dotknutý na svojich základných právach a slobodách, sa môže za ústavou definovaných podmienok obrátiť sťažnosťou podľa čl. 127 na Ústavný súd Slovenskej republiky. 82 Ústavné postavenie verejného ochrancu práv je v súčasnosti na polceste. Vzhľadom na to, že ide o orgán, ktorý má množstvo vedomostí o nedostatkoch v našom právnom prostredí, bolo by škodou tieto poznatky nevyužiť. zšírenie právomocí verejného ochrancu práv by v konečnom dôsledku viedlo aj ak výraznejšiemu preventívnemu pôsobeniu verejného ochrancu práv. 7 Prijatie predpisu, o ktorom sa už v čase jeho prijímania súdi, že je v rozpore s ústavou, profiluje otázku, či sa v takomto prípade nejedná o zneužívanie prezumpcie ústavnosti. 83 Mgr. Imrich Kropuch Kancelária verejného ochrancu práv Bratislava Miesto verejného ochrancu práv v systéme orgánov verejnej moci Názov môjho príspevku napovedá jeho ďalšie vecné zameranie, pričom sa okrajovo dotknem rozsahu možností ochrany základných práv a slobôd v činnosti verejného ochrancu práv. Zámerne som sa vyhol termínu ombudsman, čo by všeobecne známe a prvotné označenie, dnes už tak rozšíreného inštitútu, keďže prednášaným príspevkom sa budem snažiť vystihnúť podstatné vlastnosti, znaky a funkčnú povahu verejného ochrancu práv na Slovensku. V týchto intenciách sa teda budem zaoberať povahou právnej ochrany vykonávanej a poskytovanej verejným ochrancom práv a načrtnem jeho aktivačnú úlohu v modernej spoločnosti. Na úvod si dovolím vymedziť inštitucionálny rámec a právny základ odôvodňujúci inkorporáciu inštitútu verejného ochrancu práv do nášho ústavného systému a právneho poriadku, je ním práve úvodné a základné ustanovenie Ústavy SR (ďalej len „ústava), zasadené v jej čl. 1 ods. 1(„Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo“). Takto, prostredníctvom základného zákona štátu, pozitívno – právne zadefinovaná ideologická úloha štátu(či skôr priorita), ktorá je objektívne a historicky podmienená, by však sama osebe znamenala len formálnu, pozitívne právnu stránku právneho štátu smerom navonok, rovnako ako aj samotné vymedzenie základných práv a slobôd. Aby sme teda mohli určitý štát považovať za právny, a to v pravom slova zmysle, musí k tejto jeho formálno – právnej charakteristike právneho štátu pristúpiť jej materiálna stránka, ktorá musí byť transponovaná do konkrétnych materiálnych ustanovení, predovšetkým ústavného práva, ktoré by mali zaručiť mantinely 84 štátnej pôsobnosti a priestor slobody pre svojich občanov tým, že procesne a inštitucionálne zakážu štátu zneužiť svoju moc. Jedným z takto inštitucionalizovaných a organizačne vyčlenených základných orgánov ochrany práva je aj aktuálny a pomerne moderný inštitút ombudsmana, ktorý bol pred viac než dvomi rokmi pod modifikovaným označením, verejný ochranca práv, v právnom poriadku SR začlenený aj do jeho ústavného systému, keďže svoju činnosť prioritne a výlučne zameriava na ochranu fundamentálnych občianskych a ľudských práv. Inštitucionálne pôsobí v systéme garancií základných práv a slobôd, v prospech ich reálnosti a vynutiteľnosti voči štátu, ako ich právny prostriedok. Z hľadiska typizácie tohto ústavného orgánu (pričom súčasne pripomeniem, že nie všetky krajiny, kde je tento inštitút konštituovaný ho začlenili do základného kódexu štátu, v rámci sústavy ústavných orgánov) môžeme hovoriť o kontrolnom orgáne ochrany práva sui generis. Takéto špecifické postavenie ombudsmana spočíva najmä v tom, že v rámci systému trojdelenia štátnej moci je historickým vyjadrením nezávislosti moci zákonodarnej od moci výkonnej, keď prechádzal od počiatku vývojom, ako tzv. „predĺžená ruka“ legislatívneho orgánu, ako jej vlastný „obhajca práv“ voči exekutíve, až po jeho dnešnú podobu, keď je síce aj naďalej, pejoratívne povedané, úradníkom legislatívy, avšak je od nej politicky nezávislý. V podmienkach SR je jedným zo základných orgánov ochrany práva, keďže bol včlenený do ústavnej štruktúry základných kontrolných a rozhodovacích orgánov ochrany práva (spolu s Najvyšším kontrolným úradom SR, prokuratúrou, Ústavným súdom SR a všeobecným súdnictvom), tak ako ju definuje JUDr. Ján Svák, CSc. Spoločenské a právne postavenie verejného ochrancu práv determinujú predovšetkým právne prostriedky, ktorými disponuje a sú mu právnymi predpismi zverené, z hľadiska efektívneho výkonu jeho kompetencie. V zásade a vo všeobecnosti možno konštatovať, že verejný ochranca práv disponuje následnými prostriedkami ochrany základných práv a slobôd, k použitiu ktorých dochádza až keď došlo k porušeniu konkrétneho 85 základného práva alebo slobody (viď ustanovenia § 11 ods. 1, § 19 ods. 1, § 21 ods. 1 zákona 564/2001 Z. z.). Verejný ochranca práv nie je typickým ústavným orgánom a v rámci celkovej koncepcie a systematiky ústavy bol začlenený do ôsmej hlavy ústavy spolu s prokuratúrou. Práve v komparácii s ňou rovnako nedisponuje oprávnením vydávať individuálne právne akty, resp. akty aplikácie práva alebo rozhodnutia, na ktoré by mohol byť následne vedený ich nútený výkon, resp. exekúcia. Avšak kým prokuratúra je v zásade poverená ochranou a kontrolu zákonnosti, verejný ochranca práv svojím poslaním a úlohami obsahuje niektoré paralely s Ústavným súdom SR, keď predmetom jeho činnosti je už spomínaná ochrana základných práv a slobôd, zaručených primárne v ústave a v medzinárodných dokumentoch o ľudských právach a základných slobodách, a teda sa zo strany verejného ochrancu práv jedná o výkon čiastočnej kontroly ústavnosti. Túto kontrolu nevykonáva v takom rozsahu ako Ústavný súd SR, keďže sa „obmedzuje“ iba na ochranu základných práv a slobôd v rámci konkrétnej ochrany ústavnosti (t.j. v prípade konkrétneho porušenia základného práva alebo slobody u individuálnej fyzickej osoby alebo právnickej osoby orgánmi verejnej správy), avšak na rozdiel pevných a formalizovaných ustanovení o začatí konania pred ústavným súdom, môže verejný ochranca práv začať konanie aj na základe vlastnej iniciatívy. Medzi základné a charakteristické funkčné znaky verejného ochrancu práv, určujúce jeho špecifické postavenie, by som abstrahoval nasledovné: 1 ) Indikačná a iniciatívna činnosť – „vyšetruje“ a vyhľadáva fakty; môže preskúmavať prípad a začať konať aj z vlastnej iniciatívy, môže sa ujímať prípadov medializovaných v tlači, či iných masovo komunikačných prostriedkoch; monitoruje a získava z výsledkov vlastnej činnosti určité legislatívne medzery a nedostatky v aplikačnej praxi orgánov verejnej správy vo vzťahu k ľudským a občianskym právam. V tejto forme pôsobí ako výrazný aktivačný činiteľ modernej 86 spoločnosti, keďže môže iniciovať zrušenie, či zmenu právnej normy, ktorá je zastaralá, nevyhovujúca, ba až protiústavná, prípadne môže podnietiť prijatie zákona na spoločenské vzťahy právne dostatočne neupravené. V slovenskom zákone o verejnom ochrancovi práv sa táto činnosť implikuje najmä v ustanoveniach § 13, § 14, § 20, § 21, § 24. V tejto súvislosti je však nevyhnutné podotknúť, že verejný ochranca práv nedisponuje tzv. zákonodarnou iniciatívou, keďže v súlade s ustanovením čl. 87 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky právo zákonodarnej iniciatívy majú len výbory Národnej rady Slovenskej republiky, poslanci a vláda Slovenskej republiky. 2 ) Sprostredkovateľská – mediačná činnosť – vyplýva z jeho nezávislého postavenia v systéme orgánov verejnej moci; pomáha, v rámci vybavovania podnetu, zúčastneným stranám, ktoré sú v konfrontácii, teda na strane jednej orgán verejnej správy a na strane druhej fyzická, či právnická osoba, nájsť právne vhodné riešenie pri zachovaní ústavnosti a zákonnosti, zmierňuje ich protikladné a uzatvorené postoje. V rámci tejto činnosti dbá o to, aby si obe strany ctili zákon a ústavu a aby fyzické osoby a právnické osoby prirodzene uznávali a rešpektovali autoritu orgánov verejnej moci. S touto činnosťou úzko súvisí aj narastajúca popularita ombudsmana, hlavne v európskych štátoch, čo je dôsledkom prílišného formalizmu, byrokratického charakteru a nedôvery voči súčasným demokratickým inštitúciám moderných štátov. 3 ) Neformálnosť v činnosti verejného ochrancu práv – pôsobenie ombudsmana a teda aj verejného ochrancu práv je spojené s novými prvkami v demokratických právnych systémoch a to s tzv. „soft – law“. Znamená to, že verejný ochranca práv pri výkone svojej činnosti a pri spoločenskej konvergencii využíva, v spoločenských vzťahoch pôsobiace mechanizmy, tak povahy právnej, ako aj mimoprávnej 87 a morálnej, t.j. neformálnej. Jeho prestíž spočíva v tom, že používa metódy práce založené na aspektoch rýchlosti, neformálnosti, priamosti, čo ostro kontrastuje s postupmi a činnosťami administratívneho aparátu, či súdov. 4) Informačná činnosť – jedným z najdôležitejších pracovných nástrojov verejného ochrancu práv sú informácie, čo sa odráža v jeho oprávnení oboznamovať sa s utajovanými skutočnosťami (poznamenávam však, že len do 1. mája 2004), v oprávnení vyžadovať od orgánov verejnej správy rôznorodú formu informačnej súčinnosti, v predkladaní riadnych a mimoriadnych správ o svojej činnosti, Národnej rade SR, ich zverejňovaní prostredníctvom hromadných informačných prostriedkov a neustálej komunikácii s médiami; táto forma činnosti verejného ochrancu práv má snáď najväčší vplyv na budovaní jeho autority v spoločnosti, založenej na objektivite, vynikajúcich vedomostiach a úspešnej prezentácii verejného ochrancu práv. 5) Činnosť následná – o ktorej som sa zmienil už skôr. Ochrana základných práv a slobôd v činnosti verejného ochrancu práv nie je limitovaná len na prípady, ak dôjde k ich porušeniu zo strany orgánov verejnej správy v rozpore s právnymi poriadkom, ale smeruje oveľa ďalej verejný ochranca práv poskytne ochranu základným právam a slobodám aj vtedy, ak postup (tzn. konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť) orgánu verejnej správy, ktorým boli tieto právne fundamenty porušené, nie je v priamom rozpore s právnym poriadkom, ale je v nesúlade so všeobecne akceptovanými a uznávanými princípmi demokratického a právneho štátu, medzi ktoré sa univerzálne radia najmä záruky základných práv a slobôd, legitimita a legalita, suverenita ľudu, deľba moci, vzájomné brzdy a rovnovážnosť mocí, zvrchovanosť ústavy a zákona a právna istota. Je však vyjadrením neformálnosti a nezávislosti verejného ochrancu práv ako bude sám interpretovať pojem a princípy demokratického a právneho štátu. 88 Takáto možnosť vyzdvihnutých činností stavia verejného ochrancu práv do alternatívnej pozície voči ostatným, formalizovaným orgánom štátu, podieľajúcim sa na ochrane základných práv a slobôd. 89 Vladimír Pirošík Amnesty International na Slovensku Ombudsmanský aktivizmus - prostriedok efektívnejšej ochrany práv? Dámy a páni, netajím, že ako predstaviteľ občianskeho sektora som mal od zriadenia inštitútu verejného ochrancu práv (VOP) veľké očakávania. Netajím tiež, že najmä v prvých mesiacoch po vzniku úradu ombudsmana ma veľmi mrzeli pôrodné bolesti, ktoré tento proces doprevádzali. Bez ohľadu na to, či mali podobu internú, t.j. ich pôvod bol priamo v Kancelárii VOP alebo externú, teda súviseli najmä s počiatočným finančným a organizačným „macošstvom“ vlády či ďalších orgánov pri uvádzaní úradu do života, vyvolávali vo mne obavy, či sa podarí na Slovensku v krátkom čase postaviť malú, otvorenú, dobre personálne a materiálne vybavenú a zároveň efektívne pracujúcu inštitúciu na zelenej lúke. Inštitúciu pre ľudí. S odstupom dvoch rokov si však dovolím tvrdiť, že sa to v zásade podarilo. Pôrodné bolesti aj detské choroby sú teda preč, prichádza preto ďalšia fáza, v ktorej sa treba rozhodnúť, čo s dieťaťom ďalej. Nadväzujúc aj na závery aktuálnej druhej Správy o činnosti VOP si myslím, že je tu už štádium, kedy je Kancelária VOP schopná okrem svojej základnej agendy, t. j. priebežného vybavovania podnetov, urobiť i ďalší krok smerom k občanovi. Myslím, že prichádza čas na fázu - ombudsmanského aktivizmu. Pokúsim sa načrtnúť niekoľko základných princípov takéhoto proaktívneho prístupu zo strany ombudsmana, tak ako si ho predstavujem z pohľadu človeka pôsobiaceho v neziskovej organizácii. Ani jeden z uvedených návrhov pritom nevyžaduje zmenu legislatívy, ale dá sa realizovať hneď. Niektoré z nich pritom stačí už iba systémovo rozvíjať. Pripomínam zároveň, že 90 ombudsmanský aktivizmus v takejto podobe môže byť tiež príspevkom k jednoznačnému profilovaniu sa VOP v spoločenskom vedomí ako dôsledného advokáta občianskych záujmov. _ Za mimoriadne prínosnú považujem v prvom rade „regionalizáciu“ práce Kancelárie VOP. Import nežného práva do jednotlivých slovenských regiónov, vrátane tých regiónov, ktoré „dosiaľ tvrdo spali“, a teda približovanie bezplatnej právnej pomoci a prístupu k spravodlivosti primárnym adresátom práva, je výzvou, v ktorej treba spolu so samosprávami pokračovať a v rámci možností ju rozvíjať aj naďalej. _ Oceneniahodnou a žiadúcou aj do budúcna je i nad rámec zákona o VOP idúca prax ombudsmanskej kancelárie usmerňovať a poskytovať základné právne inštrumentárium aj tým podnecovateľom, ktorých podnety sú mimo pôsobnosti VOP. _ Zatiaľ veľký priestor zostáva voľný pre začatie konania z vlastnej iniciatívy ombudsmana. Aj keď z objektívnych dôvodov tvoria v súčasnosti takéto iniciatívy u slovenského VOP – mimochodom rovnako ako aj pri 65% všetkých ostatných ombudsmanov sveta1 - približne len 1% z celkového penza podnetov, napr. vo Švédsku je to dlhodobo okolo 20% (Sládeček, 1998, s. 84). Iniciatívne angažovanie sa ombudsmana v jednotlivých kontroverzných prípadoch (v súčasnosti viď napr. problém kontroverzného vyvlastňovania občanov kvôli výstavbe automobilového závodu v Žiline), vrátane tzv. strategic litigation (nech už má podobu konzultácií, pomoci pri formulovaní žalôb vo verejnom záujme alebo minimálne aspoň „hlasu ombudsmanskej autority“) by mohlo mať pre ďaľšiu implementáciu ľudských práv (najmä tých z prvej generácie) zásadný význam. Pri tejto príležitosti pripomínam, že aj podľa poslednej správy o činnosti VOP majú práve 1 Pozri napr. Múčková, 2003, s. 58. 91 iniciatívne konania ombudsmana „mimoriadne pozitívne reakcie občanov“ (Správa..., 2004, s. 45). _ Kreatívna aplikácia niektorých „zákutí“ zákona o VOP môže byť ďaľším efektívnym nástrojom. VOP má napr. v súvislosti s preskúmavaním podnetov týkajúcich sa právoplatných rozhodnutí orgánov verejnej správy, ktoré sú podľa neho v rozpore so zákonom (§ 14 ods. 4 zákona), okrem iného právomoc nielen vec postúpiť na vybavenie príslušnému prokurátorovi, ale aj možnosť urobiť tzv. „iné opatrenie“. Popri možnosti naplniť toto nevyužívané ustanovenie2 obsahom je inou príležitosťou inštitút mimoriadnej správy (§ 24), ale aj dôsledné využívanie priestoru, ktoré poskytuje „obyčajná“ správa o činnosti (§ 23), tak ako je to známe povedzme z Českej republiky. Prínosné pre občana môže byť aj fungovanie VOP ako akéhosi legislatívneho korektora. Tento rozmer práce ombudsmana môže mať nielen podobu podávania podnetov na zmenu, resp. zrušenie zákonov či iných všeobecne záväzných právnych predpisov príslušným orgánom, tak ako to umožňuje § 21 zákona o VOP, ale možno ním obhajovať verejné záujmy aj pri príprave legislatívy v rámci medzirezortného pripomienkovania 3 . Osobitnou kategóriou potom môže byť v prípade nutnosti aj využívanie možnosti dať návrh na začatie disciplinárneho konania sudcov.4 _ Pokračovanie v angažovaní sa VOP za inštitucionalizáciu komplexnej bezplatnej právnej pomoci je bez najmenších pochybností iným maximálne želateľným prejavom ombudsmanského aktivizmu v praxi. 2 Podľa oficiálnych informácií z Kancelárie VOP k júlu 2003 postupoval ombudsman podľa § 14 ods. 4 zákona o VOP v 17 prípadoch, pričom vo všetkých z týchto prípadov postúpil vec Generálnemu prokurátorovi SR. 3 Ako pars pro toto v tejto oblasti možno uviesť napr. legislatívu, ktorá zhoršuje prístup verejnosti k informáciám (viď napr. snahy niektorých rezortov o obmedzenie pôsobnosti zákona o slobode informácií prostredníctvom prijímania špeciálnych právnych úprav napr. na úseku životného prostredia, dopravy, školstva), sťažuje možnosti účasti verejnosti na rozhodovaní (niektoré inštitúty novely správneho poriadku), inštitucionálne oslabuje postavenie jednotlivých subjektov občianskej spoločnosti (zámer Kódexu neziskového práva), znevýhodňuje environmentálne priaznivé riešenia a pod. 4 K tejto problematike pozri aj príspevok Lucie Pavlovčinovej Uplatnenie pôsobnosti verejného ochrancu práv v rámci štátnej správy súdov v tomto zborníku. 92 _ Ďalším bodom na mape proaktívneho prístupu VOP môže byť systémové budovanie tzv. „vzťahov vo verejnom záujme“, a to s napr. prezidentom republiky či generálnym prokurátorom vo veci možného konania pred ústavným súdom o súlade právnych predpisov, ale i s ďalšími štátnymi orgánmi, „obnoveným“ Slovenským národným strediskom pre ľudské práva a pod. _ Pokračovanie v „poľudšťovaní inštitúcie“ je ďalší nástroj. Ideálom by mala byť kancelária VOP, ktorá je nielen nezávislá a sebavedomá, ale aj čo najviac otvorená, prirodzene prívetivá, komunikujúca (vrátane živej webstránky), bezbariérová, a v neposlednom rade i ekologicky udržateľná. Ideálom je teda vo všetkých smeroch „user friendly“ inštitúcia. _ Napriek všetkým objektívnym dôvodom treba záverom pripomenúť, že vo svete, ale aj v susedných štátoch bežná trojkoalícia VOP – mimovládne organizácie – médiá, ktorá môže veľmi efektívne riešiť problémy občana, u nás v zásade ešte stále nevznikla. Kľúčovou výzvou do budúcnosti preto zostáva coalition building, v prvom rade najmä ukončenie „studeného mieru“, ktorý ombudsman - na škodu všetkých - dodnes vedie s viacerými (mienkotvornými) médiami a rovnako aj rozvíjanie prirodzeného spojenectva/partnerstva s mimovládnymi organizáciami. Takéto partnerstvo pritom nemusí mať len podobu výmeny informačným materiálov či klientov, ale napr. aj uskutočňovania spoločných seminárov, projektov a pod. 93 LITERATÚRA 1. Magula, M. – Mezianová, M.: Monitoring činnosti verejného ochrancu práv. Bratislava, Združenie Občan a demokracia, 2003. 2 . Múčková, M.: Ombudsman – porovnanie slovenskej právnej úpravy s právnou úpravou iných štátov. Diplomová práca. Bratislava, PF UK, 2003. 3. Odpoveď na žiadosť o informácie č. 2581/2003/VOP. Bratislava, Kancelárie VOP, 10. 7. 2003. 4. Rekosh, E. – Buchko, K. A. – Terzieva, V (ed.): Pursuing the Public Interest. A Handbook for Legal Professionals and Activists. New York, Columbia Law School, 2001. 5. Sládeček, V.: Ombudsman: charakteristika instituce (část II.). In.: Správní právo 2/1998. 6. Správa o činnosti verejného ochrancu práv za rok 2002. Bratislava, NR SR, marec 2003. 7. Správa o činnosti verejného ochrancu práv za rok 2003. Bratislava, NR SR, marec 2004. 8. www.ochrance.cz 9. www.vop.gov.sk 94 JUDr. Zuzana Magurová Ústav štátu a práva SAV Potrebujeme na Slovensku ombudswoman (ombudsman, ombudsperson) pre rovnosť príležitostí žien a mužov ? Verejný ochranca práv zabezpečuje mimo súdnu ochranu základných práv a slobôd fyzických a právnických osôb. Vo viacerých vystúpeniach, ako i v správe o činnosti, verejný ochranca práv poukázal na skutočnosť, že na jeho kanceláriu sa obracajú fyzické i právnické osoby s problémami, ktoré si vyžadujú rozsiahle znalosti zo všetkých odvetví práva. Jeho agenda však nie je špecializovaná a nemá osobitne špeciálny úrad pre problematiku ochrany práv menšín, detí, žien a pod. Z toho dôvodu sa už objavili viaceré diskusie o potrebe špecializovaných ochrancov verejných práv napríklad pre deti, ženy alebo pre rovnaké zaobchádzanie. U nás ešte aj napriek celoslovenským kampaniam mimovládnych organizácií, napriek prvým oficiálnym výskumom ako i prijatiu novej legislatívy v oblasti rodovo podmieneného (domáceho násilia), stále pretrvávajú tendencie bagatelizovať násilie, ktoré patrí k dennej realite mnohých žien a detí a bagatelizovať situáciu v oblasti rodovo podmienenej diskriminácie. Pritom ide o nebezpečnú tendenciu, ktorá ohrozuje duševné i fyzické zdravie žien a detí a je jedným z najzávažnejších porušení ľudských práv a narušením ľudskej dôstojnosti. Už v roku 2001 bola do plánu práce vlády SR zaradená úloha „Projekt konštituovania inštitúcie ombudsmana pre rovnaké zaobchádzanie“, nakoľko táto úloha pre Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR vyplynula z Národného programu pre prijatie acquis communautaire. V kapitole 13 Sociálna politika a zamestnanosť, v časti Rovnosť príležitostí žien a mužov bolo 95 medzi administratívne potreby zahrnuté „vytvorenie inštitútu ombudsmana pre rovnaké zaobchádzanie v prístupe k zamestnaniu, odbornej príprave, postupu a pracovným podmienkam“, ktoré malo vyplniť medzeru v inštitucionálnom zabezpečení rovnosti príležitostí v pracovnej oblasti. Treba podotknúť, že o vytvorení tohto inštitútu ombudsmana pre rovnaké zaobchádzanie v prístupe k zamestnaniu, odbornej príprave, postupu a pracovným podmienkam sa uvažovalo v období, kedy u nás ešte nebol kreovaný orgán, ktorý by riešil sťažnosti, týkajúce sa diskriminácie a rovnosti príležitostí v pracovnoprávnej oblasti a neexistovala funkcia verejného ochrancu práv. Po schválení Zákona o verejnom ochrancovi práv, v čase príprav návrhu Zákona o rovnakom zaobchádzaní a Zákona o zriadení Centra pre rovnaké zaobchádzanie, kedy neboli vyčlenenie rozpočtové prostriedky na vytvorenie inštitútu ombudsmana pre rovnaké zaobchádzanie, Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR navrhlo úlohu zrušiť. Zákon o rodovej rovnosti, resp. rovnosti príležitosti sa však v priebehu rokov 2002 až 2003 nepodarilo schváliť. V súčasnosti je pripravený zákon o rovnakom zaobchádzaní v niektorých oblastiach a ochrane pred diskrimináciou (tzv. antidiskriminačný zákon), ktorý obsahuje dôležité antidiskriminačné ustanovenia v zhode so smernicami EU č. 2000/78/ES a č. 2000/43/ES. V rámci pracovnej legislatívy v Zákonníku práce je zákaz diskriminácie okrem iných dôvodov aj na základe pohlavia uvádzaný ako v základných zásadách, tak aj osobitne v § 13 Zákaz diskriminácie. Zákaz diskriminácie na základe pohlavia je súčasťou každej legislatívnej normy, týkajúcej sa zamestnanosti ako napr. Zákona č.5/2004 o službách zamestnanosti a ďalších. Počnúc budúcim mesiacom sa Slovenská republika stane súčasťou rozšírenej Európskej únie. V pred stupovej fáze podpísala medzi iným aj 96 Protokol č. 12 K európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ktorým sa zakazuje diskriminácia z akéhokoľvek dôvodu. Kodanské kritéria z roku 1933 pre krajiny uchádzajúce sa o členstvo vyžadujú okrem iného stabilitu inštitúcii, ktoré zaručujú demokraciu, dodržiavanie zákona, ľudské práva, rešpektovanie a ochranu menšín. V rámci inštitucionálneho zabezpečenia ľudských práv je vo vláde SR jeden z podpredsedov vlády poverený agendou ľudských práv, na viacerých rezortoch sú odbory ľudských práv, bolo zriadené Slovenské národné stredisko pre ľudské práva. V roku 1997 vzniklo Národné centrum pre rovnoprávnosť žien a mužov, v roku 1999 bol zriadený Odbor rovnosti príležitostí v rámci štruktúry Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny SR, ktorého kompetencie boli v roku 2003 rozšírené aj na oblasť antidiskriminácie, čím sa rozšírila agenda odboru aj na marginalizované skupiny a národnostné menšiny. Od roku 2002 funguje nový inštitút v slovenskom ústavnom systéme – verejný ochranca práv (ombudsman), v rámci NR SR je zriadený Výbor NR SR pre ľudské práva, národnosti a postavenie žien v spoločnosti pri ktorom v roku 2002 vznikol prvý orgán pre postavenie žien na Parlamentnej úrovni Komisia pre rovnosť príležitostí a postavenie žien v spoločnosti. V Amsterdamskej zmluve je podpora rovnosti rodov prierezovým cieľom a je preto prioritou medzi záväzkami členských štátov EÚ. V rámci vízií do budúcnosti pre pozdvihnutie statusu a posunu problematiky rodovej rovnosti a odstraňovania rodových stereotypov a diskriminácie o budovaní inštitucionálneho zabezpečenia problematiky rovnosti príležitostí v SR sa v rámci diskusií objavili návrhy na konštituovanie parlamentných a vládnych štruktúr rovnosti príležitostí s čo najvyšším statusom počnúc od najnižších štruktúr až po najvyššie: 97 • vytvorenie jednotky (riadiaci bod), zodpovednej za agendu rovnosť príležitostí na jednotlivých ministerstvách a ďalších orgánoch štátnej a miestnej správy, • zvýšenie kompetencií a postavenia orgánu pre rovnosť príležitostí v rámci organizačnej štruktúry Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny, čo by znamenalo vytvorenie samostatnej sekcie pre rovnosť príležitostí žien a mužov, • zriadenie Rady vlády pre rovnosť príležitostí žien a mužov ako poradný orgán vlády SR. Pri tejto Rade vlády by fungovala Platforma pre dialóg s mimovládnymi organizáciami, • zriadenie: 1) ombudsmana (ombudswoman, ombudsperson) osobitne pre rovnosť príležitostí žien a mužov, tak ako to majú napr. v susednom Rakúsku a vo Fínsku 2) resp. v rámci súčasnej kancelárie verejného ochrancu práv oddelenie, ktoré by sa špecializovalo na problematiku rovnosti príležitostí 3) splnomocnenkyne/ca vlády pre rodovú rovnosť s vlastným rozpočtom a patričnými kompetenciami Tu bude zrejme na mieste diskusia, ktorá z uvedených troch alternatív bude najvhodnejšia z hľadiska: a) nutnosti prijatia novej úpravy, kde by sa muselo doriešiť rozsah pôsobnosti ombudsmana (ombudswoman, ombudsperson) – v oboch vyššie uvedených krajinách vykonáva poradenskú, konzultačnú informačnú a asistenčnú činnosť, b) rozsahu činnosti – či by sa vzťahovala na rovnosť všeobecne a v najširšom rozsahu (a bolo by do nej zahrnuté aj rodovo podmienené násilie a obchodovanie s ľudskými bytosťami) c) rozsahu financovania. 98 Svoj príspevok som začala otázkou. Odpoveď však nie je jednoduchá. S určitosťou možno odpovedať, že na Slovensku skutočne potrebujeme inštitucionálne riešenie rodovej rovnosti. Netrúfam si však jednoznačne odpovedať či najvhodnejšie riešenie by bolo práve kreovaním orgánu „obudswoman (ombudswoman, ombudsperson)“. Podľa môjho názoru by bola najvhodnejšia 3. alternatíva, a to zriadenie úradu splnomocnenkyne/ca vlády pre rodovú rovnosť, ktorého kompetencia by sa týkala problematiky rovnosti príležitostí, rodovo podmieneného násilia aj obchodovania s ľudskými bytosťami .1 1 Autorka vychádzala aj z interných materiálov Odboru rovnosti príležitostí a antidiskriminácie MPSVaR SR 99 Mgr. Kateřina Valachová Kancelář veřejného ochrance práv Brno Veřejný ochránce práv a dobrá správa Veřejný ochránce práv - „ombudsman“ - je ve svém klasickém pojetí, jak již na této konferenci několikrát zaznělo, institutem, který stojí mimo soustavu orgánů vykonávající veřejnou správu a jako takový je nadán nástroji k výkonu nezávislého dohledu nad činností veřejné správy. Cílem dohledu je pak ochrana veřejných subjektivních práv osob, o jejichž právech a oprávněných zájmech orgány veřejné správy jednají a rozhodují. Tyto nástroje mají doporučující povahu a respektují tak charakter institutu veřejného ochránce práv, jehož funkce je ochranná, koordinační, mediační, iniciační a preventivní, nikoliv rozhodovací. Ombudsman nalezl - ač v různých podobách - své místo ve většině evropských právních řádů. Stal se jedním ze standardních prostředků ochrany práva v demokratickém a právním státě. Vymezení jeho působnosti se liší podle konkrétního právního řádu. Veřejný ochránce práv je dle čl. 151a Ústavy Slovenské republiky nezávislým orgánem, který se podílí na ochraně základních práv a svobod osob při jednání, rozhodování nebo nečinnosti orgánů veřejné správy, jestliže je jejich jednání, rozhodování nebo nečinnost v rozporu s právním řádem nebo principy demokratického a právního státu. Rozsah, jakým tak činí, je vymezen zákonem č. 564/2001 Z.z.. Ačkoliv termín „dobrá správa“ („good administration“, „gute Verwaltung“), nemá obecné oficiální vymezení, stále častěji je používán a 100 skloňován v souvislosti s výkonem veřejné správy a právem na dobrou správu. „Dobrá správa“ je vnímána jako určitá „kvalita veřejné správy“. Rovněž Návrh ústavy pro Evropu ve své části druhé v Chartě základních práv a svobod Unie v hlavě V Občanská práva v článku II – 41 zakotvuje právo na dobrou správu. Neposkytuje však obecnou definici práva na dobrou správu, nýbrž vymezuje v demonstrativním výčtu jeho jednotlivé prvky. Uvádí, že každý má právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institucemi a agenturami Unie řešeny nestraně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě. Toto právo zahrnuje především právo každého být vyslechnut před přijetím individuálního opatření, které by se ho mohlo nepříznivě dotknout, právo každého na přístup k dokumentům, které se ho dotýkají, při zachování oprávněných zájmů důvěrnosti a profesního a obchodního tajemství, povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí. Dále je zde zakotveno právo každého na to, aby v souladu s obecnými zásadami společnými právu členských států mu Unie nahradila každou škodu, kterou mu při plnění svých povinností způsobí její orgány její pracovníci. Každý se také může písemně obrátit na orgány Unie v jednou z úředních jazyků Ústavy a musí obdržet odpověď ve stejném jazyce. Jako nástroj ochrany občanských práv je v Návrhu ústavy pro Evropu v části druhé v hlavě V rovněž zakotven institut evropského ochránce práv. („Každý občan Unie a každá fyzická osoba pobývající nebo právnická osoba mající své statutární sídlo v jednom členském státě má právo obracet se na evropského ochránce práv v případě nesprávnosti v činnosti orgánů, institucí nebo agentur Unie, s výjimkou Soudního dvora a Soudu vyšší instance při jejich soudní činnosti“.) Zakotvení práva na dobrou správu a institutu evropského ochránce práv v návrhu evropské ústavy je významným impulsem ve směru k národním ombudsmanům a dá se předpokládat, že na vymezení jednotlivých prvků práva 101 na dobrou správu na evropské úrovni zareagují ve své činnosti při posuzování kvality výkonu veřejné správy. Právo na dobrou správu je třeba vnímat ve dvou rovinách, neboť není pouze osamoceným právem osoby směřující vůči veřejné správě, ale také jedním z kritérií „kvality“ veřejné správy, které představuje obecný princip přístupu orgánů veřejné správy k osobám. Vymezení působnosti veřejného ochránce práv Slovenské republiky mu neumožňuje navrhnout vždy opatření k nápravě, shledá-li v postupu orgánu veřejné správy rozpor s dobrou správou. Takové jednání nemusí a obvykle nedosahuje takové intenzity, aby vedlo k prokazatelnému porušení základních práv a svobod. Ve výkonu veřejné správy orgány veřejné správy přitom lze obvykle vysledovat symptony jednání, jež nelze přímo označit za jednání v rozporu s právem, nedotýkají se základních práv a svobod, avšak jsou podřaditelné pod jednání v rozporu s dobrou správou (principy dobré správy) – nedobrou správu. Nedobrá správa se může týkat výkonu veřejné správy konkrétním orgánem veřejné správy, může mít však také vážnější charakter a složitější podobu, kdy příčiny nedobré správy leží v samotném systému výkonu veřejné správy či v zásadních odlišnostech až rozporech v interpretaci a aplikaci práva při výkonu veřejné správy. Ombudsman tak z pozice nezávislého orgánu stojícího mimo soustavu orgánů veřejné správy může poukázat na takové nedostatky a působit k ochraně osoby, která se na veřejnou správu obrací s oprávněným očekáváním, že její věc bude vyřízena profesionálně, bez zbytečných průtahů, dostane se jí náležitého poučení, bude dodrženo její právo na informace o věci a v rámci výkonu veřejné správy bude existovat mechanismus umožňující kontrolu tohoto postupu. Klasickou podobou jednání orgánu veřejné správy v rozporu s principy dobré správy je jeho nečinnost ve věci. Osoba se obrací na orgán veřejné správy s legitimním očekáváním, že její věc bude rozhodnuta bez průtahů a ve lhůtách 102 stanovených konkrétním právním řádem. Za nečinnost a rozpor s principy dobré správy lze označit však nejen nečinnost spočívající v absolutním nekonání, ale také takovou činnost orgánu veřejné správy, kdy tento nepostupuje v řízení dostatečně aktivně, nevyužívá všech nástrojů k vyřešení věci, které mu právní řád nabízí. Takové jednání lze označit za rezignaci na plnění úkolů svěřených mu zákonem při výkonu veřejné správy. Formulování principů dobré správy má zvláště svůj význam v prostředí veřejné správy, která prochází reformou. Změna dosavadních mechanismů veřejné správy a s tím spojené změny ve věcné a místní působnosti orgánů veřejné správy s sebou logicky nese zvýšené riziko jejího selhání při plnění úkolů vůči veřejnosti. Nedobrá správa pramenící s nesprávné či nejednotné interpretace a aplikace práva orgány veřejné správy při výkonu veřejné správy může být odstraněna iniciací postupů k sjednocování výkladu práva při výkonu veřejné moci. Za takové nástroje lze považovat metodické vedení spočívající jak v odborné pomoci prvoinstančním orgánům po linii nadřízenosti a podřízenosti tak vzájemnou koordinaci výkladů a postupů mezi ústředními orgány tak, aby bylo zabráněno negativním projevům resortismu ve veřejné správě a každému se dostalo jednání po právu, bez výraznější rozdílů v postupu orgánu s ohledem na územní členění veřejné správy. V takovém případě veřejný ochránce práv – „ombudsman“ – může sehrát důležitou roli signalizátora odlišností a nejednotného postupu vedoucího k nerovnému zacházení s osobami při výkonu veřejné správy. Jakou kvalitu, rozměr, by měla mít veřejná správa, aby byla dobrou správou, nelze samozřejmě jednoznačně definovat. Proto je, jak jsem již zmínila, typické její vymezení prostřednictvím obecných prvků, principů, na nichž má spočívat. Jakými nástroji k jejímu naplnění lze dospět, bude záviset od konkrétního systému veřejné správy. Domnívám se však, že jedním z těchto nástrojů je bezpochyby veřejný ochránce práv – „ombudsman“, který 103 neformálními postupy, které jsem se pouze příkladmo pokusila popsat, může dospět ke konkrétnímu pojmenování principů dobré správy a cest, jak k jejich naplnění dospět. 104 JUDr. Katarína Čulíková Kancelária verejného ochrancu práv Bratislava Verejný ochranca práv ako orgán podieľajúci sa na ochrane základných práv a slobôd osôb držaných v miestach, kde sa vykonáva väzba alebo trest odňatia slobody Svoj príspevok by som rada venovala téme verejný ochranca práv ako orgán podieľajúci sa na ochrane základných práv a slobôd osôb držaných v miestach, kde sa vykonáva väzby alebo trest odňatia slobody a to z dôvodu, že sa na neho takéto osoby denno-denne obracajú so svojimi podnetmi. Z celkového počtu podnetov doručených verejnému ochrancovi práv tvoria takéto podnety zhruba 7 %. Tieto podnety by sme mohli rozčleniť na štyri základné skupiny a to : - podnety smerujúce voči zákonnosti väzby alebo trestu odňatia slobody - podnety smerujúce voči podmienkam na výkon väzby a podmienkam na výkon trestu odňatia slobody prípadne správanie sa príslušníkov Zboru väzenskej a justičnej stráže - podnety, v ktorých podávatelia podnetov namietajú dĺžku výkonu väzby - najväčšiu skupinu podnetov /cca 80 %/ tvoria podnety, v ktorých podávatelia podnetov namietajú konanie alebo rozhodovanie orgánov činných v trestnom konaní, žiadajú o právne zastúpenie, výklad zákona a pod. Podnetov, v ktorých podávatelia namietajú zákonnosť väzby alebo trestu odňatia slobody, bolo doručených verejnému ochrancovi práv minimálne množstvo. Podľa § 14 ods. 3 zákona č. 564/2001 Z.z. ak verejný ochranca práv 105 zistí, že v miestach, kde sa vykonáva väzby, trest odňatia slobody, disciplinárne tresty vojakov, ochranné liečenie, ochranná výchova, ústavné liečenie alebo ústavná výchova, alebo v cele policajného zaistenia je nezákonne držaná osoba, túto skutočnosť bezodkladne oznámi príslušnému prokurátorovi ako podnet na postup podľa osobitného zákona a upovedomí správu takéhoto miesta a dotknutú osobu. V nasledovnom by som chcela poukázať na spôsob a možnosti, ktoré má verejný ochranca práv pri posudzovaní zákonnosti držania osoby v miestach kde sa vykonáva väzba alebo trest odňatia, a ktoré musí vykonávať tak, aby neporušil zákon a nezasahoval do konania a rozhodovania orgánov na ktoré sa jeho pôsobnosť nevzťahuje. Keďže cieľom ani zameraním tohto príspevku nie je výklad jednotlivých ustanovení Trestného poriadku o tom, kto a za akých podmienok rozhoduje o väzbe, prípadne akým spôsobom dochádza k nariadeniu výkonu trestu odňatia slobody, tak len všeobecne uvediem, že v uvedených veciach konajú a rozhodujú orgány činné v trestnom konaní, s tým že väzobné veci sú povinné vybavovať prednostne a urýchlene. Je to zrejmé z ustanovení upravujúcich väzbu a to najmä dôvody väzby, rozhodnutie o väzbe a trvanie väzby ako aj ustanovení upravujúcich výkon trestu odňatia slobody. Zákonnou povinnosťou vyšetrovateľa, prokurátora a sudcu je skúmať, a to v každom období trestného stíhania, či dôvody väzby trvajú, alebo či sa zmenili. Podľa § 3 ods. 2 zákona č. 564/2001 Z. z. sa však pôsobnosť verejného ochrancu práv nevzťahuje okrem iných práve na rozhodovacie právomoci vyšetrovateľa Policajného zboru, prokuratúru a súdy, s výnimkou štátnej správy súdov a dôvodov predpokladajúcich disciplinárne previnenie sudcu. Z takto vymedzenej pôsobnosti je zrejmé, že verejný ochranca práv nemôže zasahovať do konania a rozhodovania o väzbe prípadne o výkone trestu odňatia slobody, ani preskúmavať rozhodnutia vydané v uvedených veciach orgánmi, na ktoré sa jeho pôsobnosť nevzťahuje. V tomto prípade, musia 106 podávatelia podnetov využiť riadne alebo mimoriadne prostriedky podľa Trestného poriadku, o čom sú individuálne podľa možností aj poučení. V podstate jediný spôsob ako môže verejný ochranca práv preskúmať či nedochádza k nezákonnému držaniu osoby v miestach uvedených v § 14 ods. 3 zákona č. 564/2001 Z.z., je preskúmanie existencie rozhodnutia, na základe ktorého je osoba na takomto mieste držaná, pričom však už neskúma dôvody napr. rozhodnutia súdu o vzatí do väzby, pretože takýmto konaním by už zasiahol do rozhodnutia súdu v danej veci. V praxi to znamená, že ak sa na verejného ochrancu práv obráti podávateľ podnetu, ktorý uvádza, že je vo väzbe držaný nezákonne, verejný ochranca práv sa obráti podľa zváženia a informácií dostupných z podnetu, buď na príslušný ústav alebo príslušný súd so žiadosťou o zaslanie stanoviska a zaslanie rozhodnutia na základe ktorého sa podávateľ podnetu vo výkone väzby alebo výkone trestu odňatia slobody nachádza. Počas doterajšej činnosti sa nepreukázalo, že by niektorý z podávateľov podnetov bol vo výkone väzby alebo výkone trestu odňatia slobody držaný nezákonne, i keď takáto skutočnosť nie je v budúcnosti vylúčená a to najmä z dôvodu možného nedodržania lehôt ustanovených Trestným poriadkom. K tejto skupine podnetov patrí napríklad podnet pána R.J., ktorý sa v čase podania podnetu nachádzal v ÚVV Nitra, a ktorý uviedol, že ho sudkyňa OS Nitra uväznila nezákonne a bez dôkazov o dopustení sa trestného činu. Verejný ochranca práv požiadal Okresný súd v Nitre o poskytnutie stanoviska k uvedenej veci. Po preskúmaní tohto stanoviska ako aj predložených dokladov bolo zistené, že boli naplnené zákonné podmienky vzatia obvineného do väzby. Druhú skupinu podnetov od podávateľov, ktorí sa nachádzajú vo výkone väzby alebo výkone trestu odňatia slobody tvoria podnety smerujúce voči podmienkam na výkon väzby a podmienkam na výkon trestu odňatia slobody, prípadne správanie sa príslušníkov Zboru väzenskej a justičnej stráže. 107 Podmienky výkonu väzby sú upravené zákonom č. 156/1993 Z.z. o výkone väzby, v znení neskorších predpisov, a vyhláškou MS SR č. 114/1994 Z.z., ktorou sa vydáva Poriadok výkonu väzby v znení neskoršieho predpisu. Podmienky výkonu trestu odňatia slobody upravuje zákon č. 59/1965 Zb. o výkone trestu odňatia slobody, v znení neskorších predpisov a vyhláškou MS SR č. 125/1994 Z.z., ktorou sa vydáva Poriadok výkonu trestu odňatia slobody, v znení neskoršieho predpisu. Táto právna úprava väzenstva akceptuje odporúčania Štandardných minimálnych pravidiel pre zaobchádzanie s väznenými osobami, resp. odporúčania Európskych väzenských pravidiel. Napriek tomu možno konštatovať, že podmienky výkonu väzby sú prísnejšie ako podmienky výkonu trestu odňatia slobody, a to bez ohľadu na jednu zo základných zásad trestného konania, ktorou je že, dokiaľ právoplatným odsudzujúcim rozsudkom súdu nie je vyslovená vina, nemožno na toho, proti komu sa vedie trestné konanie, hľadieť, ako by bol vinný. Dozor nad zachovávaním zákonnosti v ústavoch vykonáva prokuratúra. Kontrolu výkonu väzby v ústavoch vykonávajú orgány Národnej rady Slovenskej republiky, minister spravodlivosti Slovenskej republiky a osoby ním poverené, generálny riaditeľ zboru a osoby ním poverené. Keďže verejný ochranca práv medzi osobami oprávnenými vykonávať kontrolu v ústavoch nie je v súčasnej dobe uvedený, bolo by vhodné pri novelizácii uvedených právnych predpisov pamätať aj na jeho právomoci vyplývajúce mu zo zákona č. 564/2001 Z.z. o verejnom ochrancovi práv. Napriek uvedenej skutočnosti však možno veľmi pozitívne hodnotiť prístup a poskytovanie súčinnosti zo strany Generálneho riaditeľstva Zboru väzenskej a justičnej stráže, ako aj zo strany vedenia jednotlivých ústavov, pri žiadostiach o osobné stretnutia s podávateľmi podnetov. Takéto stretnutia sa už uskutočnili vo väčšine ústavov na výkon väzby, výkon trestu odňatia slobody ako aj v nemocnici pre obvinených a odsúdených, pričom ani v jednom prípade nedošlo k zisteniu o porušení základných práv a slobôd. 108 Podávatelia podnetov v podnetoch sa najčastejšie namietajú : − že nemajú dostatok finančných prostriedkov na prechod do civilného života − ubytovacie podmienky − stravu − časové intervaly a spôsob vykonávanie osobných návštev − nemožnosť nákupu hygienických potrieb vo väčšom množstve − umiestnenie tzv. satelitov na oknách − nemožnosť používania vlastných rádií alebo TV v ÚVV − počúvanie iba zabudovaného rádia, pričom výber stanice určujú príslušníci ZVJS − obmedzený výber literatúry v knižniciach − nedodržiavanie stanovenej výmery ubytovacej plochy na 1 osobu v cele − nedostatočné vykurovanie v celách − na celách je iba studená voda − krátke vychádzky − poskytovanie zdravotnej starostlivosti Opäť by som uviedla jeden praktický príklad: Na verejného ochrancu práv sa obrátil podávateľ podnetu pán. M.B. nachádzajúci sa v Ústave na výkon väzby a výkon trestu odňatia slobody v Ilave, ktorý požiadal o prešetrenie života a práv väzňov v tomto zariadení. Na základe jeho podnetu, bola vykonaná verejným ochrancom práv návšteva v tomto zariadení. Na uvedenom stretnutí nakoniec podávateľ podnetu ako aj niektorí jeho spoluväzni poukázali na nedostatok, spočívajúci v opotrebovanosti matracov na posteliach. Napriek tomu, že sa nepreukázalo porušenie základných práv a slobôd, verejný ochranca práv na zistenú skutočnosť upozornil Generálne riaditeľstvo Zboru väzenskej a justičnej stráže, a uvedený nedostatok bol odstránený. Verejný ochranca práv 109 bol informovaný, že bolo vymenených 270 ks matracov a 77 ks podhlavníkov a vytvorila sa rezerva 133 ks matracov. Tretiu skupinu podnetov tvoria podnety, v ktorých sa podávatelia sťažujú na neprimeranú dĺžku väzby a prípadnú nečinnosť orgánov v trestnom konaní. Na základe obsahu týchto podnetov sa verejný ochranca práv rozhodol na túto problematiku poukázať a obrátil sa v uvedenej veci na Výbor Národnej rady Slovenskej republiky pre ľudské práva, národnosti a postavenie žien, pričom odporučil zníženie hornej hranice trvania väzby, i úpravu jej výkonu. Pokiaľ sa podávatelia týchto podnetov sťažujú aj na prieťahy v konaní pred súdom, tieto podnety sú verejným ochrancom práv prijaté na vybavenie a pri ich vybavovaní je postupované podľa ustanovení zákona č. 564/2001 Z.z. o verejnom ochrancovi práv, v znení neskorších predpisov. Vo veci dĺžky trvania väzby sa na verejného ochrancu práv obrátil aj pán K.P. Po vykonaní osobnej návštevy v Ústave na výkon väzby v Prešove zamestnancami Kancelárie verejného ochrancu práv, bolo zistené, že podávateľ podnetu sa nachádzal vo väzbe na základe rozhodnutia súdu, ktorý verejný ochranca práv nemôže zmeniť ani zrušiť, avšak vzhľadom na skutočnosti zistení pri preskúmavaní tohto podnetu, upozornil na trestnú vec podávateľa podnetu Generálneho prokurátora Slovenskej republiky ako aj Ministra spravodlivosti Slovenskej republiky. Štvrtú, ale zato percentuálne najväčšiu skupinu podnetov /cca 80 %/ tvoria podnety, v ktorých podávatelia podnetov namietajú konanie alebo rozhodovanie orgánov činných v trestnom konaní, žiadajú o právne zastúpenie, výklad zákona a pod. V týchto podnetoch sa podávatelia obracajú na verejného ochrancu práv často aj so žiadosťami, o ktorých podľa Trestného poriadku môže rozhodnúť prokurátor alebo súd, napr. žiadosťou o prepustenie na slobodu. V týchto prípadoch sú podávatelia podnetu bezodkladne poučení o správnom postupe. Pri podnetoch, v ktorých podávatelia vyjadrujú presvedčenie o svojej nevine a o zaručene nesprávnom postupe orgánov činných v trestnom konaní pri 110 vyšetrovaní ich trestnej veci, sú podávatelia podnetov poučení o pôsobnosti verejného ochrancu práv, a podľa možnosti a rozsahu poskytnutých informácií aspoň orientačne právne usmernení v ich probléme. Typickým prípadom z tejto skupiny podnetov je podnet pani H.P., ktorá sa obrátila na verejného ochrancu práv so žiadosťou o preskúmanie trestnej veci jej syna, pretože sa domnievala, že vyšetrovateľ postupoval v jeho veci zaujato a taktiež sudca Okresného súdu v Humennom rozhodol o vzatí jej syna do väzby pod nátlakom prokurátora. Podávateľka podnetu zároveň žiadala, aby verejný ochranca práv rozhodol o prepustení jej syna z väzby a o podanie podnetu na podanie sťažnosti pre porušenie zákona. Svoj podnet podávateľka podnetu viackrát doplnila, pričom žiadala verejného ochrancu práv o prikázanie veci inému súdu. Zvláštnosťou tohto prípadu bolo, že podávateľka podnetu k svojim podaniam priložila doklad, na základe ktorého preukazovala skutočnosť, že sudca konajúci v trestnej veci jej syna prehlásil, že vzal jej syna do väzby len na základe nátlaku na jeho osobu zo strany prokurátora, s tým, že podľa neho ide o umelo vykonštruovaný trestný čin a v tejto veci konal len pod nátlakom prokurátora a nie podľa svojho vlastného presvedčenia. Verejný ochranca práv vyzval podávateľku podnetu na doplnenie niektorých skutočností s tým, že podávateľke podnetu vysvetlil že sa jeho pôsobnosť podľa zákona č. 564/2001 Z.z. o verejnom ochrancovi práv nevzťahuje okrem iných na rozhodovacie právomoci vyšetrovateľov PZ, prokuratúru a súdy, s výnimkou štátnej správy súdov, a z tohto dôvodu nemôže zasahovať do ich konania a rozhodovania. Taktiež podávateľku podnetu upovedomil o správnom postupe vo veci prepustenia z väzby, o postupe pri podaní sťažnosti pre porušenie zákona, ako aj o postupe pri prikázaní veci inému súdu. Vzhľadom k tomu, že v podnete podávateľka uviedla viaceré skutočnosti svedčiace o podozrení z trestnej činnosti, verejný ochranca práv postúpil podnet podľa § 14 zákona č. 564/2001 Z.z., Generálnej prokuratúre SR. O tomto 111 postupe upovedomil podávateľku podnetu. Generálna prokutatúra SR obratom informovala verejného ochrancu práv, že časť podaní podávateľky bude odstúpená príslušnému súdu a podania týkajúce sa podozrenia z korupčného konania budú odstúpené Úradu boja proti korupcii Prezídia Policajného zboru. Skutočnosti uvedené v doklade, predloženom podávateľkou podnetu o tom, že sudca konal iba pod nátlakom prokurátora budú odstúpené Krajskému súdu v Košiciach za účelom zistenia autentickosti napísaného záznamu. Dúfam, že nielen teoretickým výkladom, ale hlavne krátkym výberom z praktických prípadov som dostatočne poukázala na zameranie a obsah podnetov, s ktorými sa na verejného ochrancu práv obracajú osoby, nachádzajúce sa v miestach výkonu väzby a výkonu trestu odňatia slobody. Záverom tohto príspevku, chcem prejaviť svoje presvedčenie o tom, že vďaka úzkej a veľmi korektnej spolupráci so Zborom väzenskej a justičnej stráže, dôjde postupne k znižovaniu počtu podnetov od osôb, ktoré sa nachádzajú vo výkone trestu alebo vo výkone trestu odňatia slobody, ktoré nepatria do pôsobnosti verejného ochrancu práv, a postupne budú vo vzájomnej súčinnosti odstraňované aj nedostatky, na ktoré je verejný ochranca práv zo strany týchto osôb upozorňovaný a to nielen pri riešení základných práv a slobôd, ale aj pri riešení otázok podmienok výkonu väzby a výkonu trestu odňatia slobody. 112 Mgr. Olga Němečková Kancelář veřejného ochrance práv Brno Veřejný ochránce práv a soudy – vybrané problémy Jak se daří českému a slovenskému veřejnému ochránci práv působit k ochraně základního práva na projednání věci bez zbytečných průtahů? Svým letošním příspěvkem bych chtěla navázat na příspěvek své kolegyně Mgr. Dany Matoušové1 přednesený v minulém roce na konferenci pořádané českým ombudsmanem JUDr. Otakarem Motejlem v Brně a informovat Vás o vývoji a výsledcích činnosti českého veřejného ochránce práv, pokud jde o průtahy v soudním řízení a otázkách souvisejících, s tím, že bych ráda poukázala na odlišnosti v možnostech a způsobu vyřizování podnětů směřujících do oblasti výkonu státní správy soudů dle českého a slovenského zákona o veřejném ochránci práv. Ze zprávy o činnosti slovenského veřejného ochránce práv za rok 2003 jsem se dozvěděla, že v tomto roce zjistil slovenský ochránce 21 případů porušení základních práv a svobod, přičemž se pokaždé jednalo o porušení základního práva na projednání věci bez zbytečných průtahů. Podnětů, v nichž byly průtahy namítány, přijal slovenský ochránce v roce 2003 316 a urychlil více jak 200 soudních řízení. Český ochránce v roce 2003 přijal celkem 308 podnětů směřujících do oblasti státní správy soudů (tj. 7% z celkového počtu podnětů ochránci, včetně mimo působnost), z toho bylo 245 na průtahy v soudním řízení (ostatní se týkaly nevhodného chování soudních osob a státní správy na úseku soudních poplatků). 1 Matoušová, D.: Veřejný ochránce práv a jeho působení v moci soudní, in Působení ombudsmana v demokratické společnosti (sborník), s. 135 a násl., Brno 2003 113 Od počátku evidence činnosti českého veřejného ochránce práv, tj. přibližně od srpna 2001, do 31.3.2004 došlo ochránci celkem 1054 podněty vůči státní správě soudů, z toho 973 podněty byly již vyřízeny. Z vyřízených podnětů bylo celkem ve 104 případech konstatováno pochybení ve výkonu státní správy soudu (z toho v roce 2003 bylo zjištěno pochybení v 53 případech), avšak opatření k nápravě byla přijata orgány státní správy soudu již v průběhu šetření ochránce nebo po sdělení závěrečné zprávy (zpravidla po výzvě k přijetí nápravných opatření). Ve čtyřech případech došlo k aplikaci „sankčních„ opatření ochráncem, tj. ochránce sám navrhoval opatření – např. bylo žádáno odstranění nečinnosti (v konkrétním případě a do budoucna – navržena delegace spisů, přeložení soudců), bylo navrženo zahájení kárného řízení, nebo byl informován nadřízený orgán (ukončeno ve fázi § 20 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv). Chceme-li alespoň trochu porovnat výsledky činnosti obou ochránců, je třeba vyjít z vymezení funkce a poslání každého z nich. Předně se nabízí povšimnout si § 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, dle kterého český ochránce působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. Působnost ochránce se nevztahuje na soudy, s výjimkou orgánů státní správy soudů. Úkolem slovenského ochránce stanoveným v Ústavě SR (čl. 151a) je podílet se na ochraně základních lidských práv a svobod fyzických a právnických osob při jednání, rozhodování anebo nečinnosti orgánů veřejné správy, jestliže je jejich jednání, rozhodování anebo nečinnost v rozporu s právním řádem anebo s principy demokratického a právního státu. Shodně je pravomoc zakotvena i v zákoně č. 564/2001 Z.z., o veřejném ochránci práv, v § 1 a § 3. Působnost slovenského ochránce se nevztahuje na soudy, s výjimkou státní správy soudů a důvodů předpokládající disciplinární (kárné) provinění soudce. 114 Ze shora uvedeného je zřejmé, že priority v rámci zadaného poslání obou ochránců se liší. Český ochránce prošetřuje činnost státní správy ve vztahu ke stěžovatelům (výjimečně z vlastní iniciativy) a současně dbá ochrany základních práv a svobod, zatímco slovenský ochránce předně sleduje ochranu základních práv a svobod v rámci činnosti veřejné správy. Záběr českého ochránce je v tomto směru širší, protože chrání stěžovatele i před porušením obyčejných „nezákladních„ práv. Vymezení základního práva na projednání věci bez zbytečných průtahů se v české i slovenské právní úpravě shoduje. Na druhou stranu nelze pominout, že činnost českého ochránce je užší, pokud jde o kriterium nepřímého předmětu činnosti, resp. šetřeného subjektu či útvaru. Český ochránce podněty směřující do samosprávy nešetří, nýbrž je povinen je jako stojící mimo svou působnost, odložit; nejedná-li se o žádost k využití tzv. zvláštních oprávnění (§ 22 zákona č. 349/1999 Sb. nebo § 64 odst. 2 písm. f/ zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu2) nebo o mediační působení ochránce, zatímco slovenský ochránce je činnost samosprávy oprávněn posuzovat. Různost se jeví též z hlediska měřítka hodnocení činnosti šetřených subjektů či útvarů. Nakolik se ale skutečně jedná o rozdíl, tj. zda je dobrá správa požadavkem nad standard demokratického a právního státu, nebo je jen podmnožinou principu demokratického a právního státu, je hodno samostatného rozboru a komparace právních institutů „demokratického a právního státu„ a „dobré správy„, kterážto je dalším měřítkem činnosti státní správy pro českého ochránce. Dále se liší i rozsah oprávnění ochránce vůči soudům, kdy se slovenský ochránce může určitým způsobem angažovat v disciplinárním řízení. Na druhou stranu může i český ochránce kárné řízení orgánům státní správy soudů navrhnout jakožto opatření k nápravě. 2 Němečková, O.: Zvláštní oprávnění ochránce – vybrané otázky, in Působení ombudsmana v demokratické společnosti (sborník), s. 79 a násl., Brno 2003 115 Ve výsledcích činnosti obou ombudsmanů se odráží také fakt, že slovenský ochránce „může„ odložit podnět, který se týká věci, jež projednává soud a současně se nejedná o průtahy v řízení, anebo se týká průtahů, avšak soud již ve věci rozhodl (§ 15 odst. 2 písm. a/ zákona č. 564/2001 Z.z.). Ačkoliv se jedná pouze o fakultativní odložení, je třeba poznamenat, že právě český ochránce poměrně často konstatoval pochybení ve výkonu státní správy soudu, tj. nejčastěji ve způsobu vyřízení stížnosti na průtahy v soudním řízení, přičemž aktuálně bylo v řízení již plynule konáno. Uvádí-li proto slovenský ochránce, že urychlil více jak 200 soudních řízení, pak při evidenci zjištěných 21 pochybení, byla pomoc pravděpodobně poskytnuta v rámci případů odložených či jinak objasněných. (To ale otevírám k diskuzi zejména slovenským kolegům). Zde bych ještě zmínila, že v důsledku prvního shora uvedeného rozdílu (zaměření ochránce) český ochránce hodnotí předně činnost orgánů státní správy při vyřizování stížností a dodržení povinnosti provádět soudní dohled, zejména u spisů starší časové řady, a dohlížet nad plynulostí řízení včetně přijetí opatření k nápravě, a teprve v rámci šetření provádí samostatné (paralelní) posouzení možných průtahů v řízení a tedy porušení základního práva na projednání věci bez zbytečných průtahů. Tím bych reagovala na pasáž ze zprávy o činnosti slovenského ochránce za rok 2003, v níž je uvedeno, že je sporné posoudit, zda skutečně k průtahům došlo, vyskytly-li se průtahy jen v určité části řízení. Dále se píše, že „stav právní nejistoty se odstraní až pravomocným rozhodnutím ve věci a právo na odstranění stavu právní nejistoty je podstatou práva na projednání věci bez zbytečných průtahů„. Domnívám se, že právo na projednání věci bez zbytečných průtahů nelze omezit jen na včasné meritorní rozhodnutí, ale týká se celého průběhu řízení, protože stěžovatelům kromě absence konečného rozhodnutí, tedy právní nejistoty, vadí také neefektivita postupu v určité fázi soudního řízení (např. ustanovení znalce pro vypracování posudku bez stanovení lhůty, 116 nevyužití možnosti předvedení nebo udělení pořádkové pokuty, zasílání celého spisu pro účelu jiného řízení namísto části spisu či jeho kopie) a nedostatek „věnované péče„ ze strany soudu. Tato otázka nesouvisí s nedůstojností řízení, ale právě spíše s požadavkem dobré správy a zde ji uvádím více k zamyšlení. Konečně odstraněním průtahů v určité části řízení se stěžovatel přibližuje naplnění svého práva na projednání věci bez zbytečných průtahů. Jak jsem již uvedla výše, český ochránce se nezaměřuje pouze na výkon státní správy soudů ve vztahu ke konkrétní stížnosti, ale jejich činnost monitoruje plošně, závěry z dílčích šetření zobecňuje a konfrontuje s nimi Ministerstvo spravedlnosti ČR. Ačkoliv se na první pohled může zdát, že případů porušení základního práva na projednání věci bez zbytečných průtahů slovenský ochránce zjistil oproti českému ochránci málo, je třeba ve srovnávání vnímat zákonné pozadí a odlišnosti ve ♦ vymezení poslání obou ochránců, ♦ měřítek hodnocení činnosti orgánů správy soudů a ♦ rozdílnosti možného postupu šetření podnětu. ♦ Ve výsledcích činnosti se odráží také fakt, že český ochránce je činný již od roku 2001 a v roce 2003 mohl své zkušenosti z předcházejících let činnosti využít ke zobecnění dosavadních zjištění a k přenášení těžiště práce k šetření postupu Ministerstva spravedlnosti ČR. Přispěla k tomu i skutečnost, že možnosti předsedů jednotlivých soudů jsou v některých případech již vyčerpané. 117 Mgr. Lucia Pavlovčinová Kancelária verejného ochrancu práv Bratislava Uplatnenie pôsobnosti verejného ochrancu práv v oblasti štátnej správy súdov Názov mojej témy znie uplatnenie pôsobnosti verejného ochrancu práv v oblasti štátnej správy súdov, Ja by som sa však, ak dovolíte, chcela venovať najmä pôsobeniu verejného ochrancu práv pri ochrane práva na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov. Motívom, ktorý ma inšpiroval k zaoberaniu sa práve touto témou je moja každodenná prax a najmä naliehavosť potreby riešiť problémy, ktoré pri ochrane práva na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov vznikajú. Kvôli komplexnému pohľadu na danú problematiku na úvod ponúkam krátky pohľad na príslušnú zákonnú úpravu. Podľa ustanovenia § 1 zákona č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv, v znení neskorších predpisov, je verejný ochranca práv nezávislý orgán, ktorý sa v rozsahu a spôsobom ustanoveným zákonom podieľa na ochrane základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb, pri konaní rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy, ak je ich konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu. Podľa ustanovenia § 3 ods. 2 sa pôsobnosť verejného ochrancu práv nevzťahuje okrem iných ani na súdy, s výnimkou štátnej správy súdov a dôvodov predpokladajúcich disciplinárne previnenie sudcu. Verejný ochranca práv preto nie je oprávnený zasahovať do činnosti a rozhodovania súdov, vstupovať do súdneho konania, zastupovať účastníkov v konaní pred súdmi, alebo podávať za účastníkov konania návrhy, či opravné prostriedky. Taktiež, podľa zákona, verejný ochranca práv nedisponuje žiadnym prostriedkom, ktorý 118 by ho oprávňoval preskúmavať, revidovať, meniť, či vlastnými rozhodnutiami nahrádzať rozhodnutia súdov. Takéto konanie by zakladalo porušenie ústavou garantovanej nezávislosti pri rozhodovaní sudcov a bolo by aj v rozpore s princípmi ústavnosti. Právo na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov však patrí medzi základné práva a slobody, na ktorých ochrane sa verejný ochranca práv, podľa zákona, môže podieľať. Podľa ustanovenia čl. 48 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky /prvá veta/: „Každý má právo, aby sa jeho vec verejne prerokovala bez zbytočných prieťahov a v jeho prítomnosti a aby sa mohol vyjadriť k všetkým vykonávaným dôkazom“. Podľa I. ÚS 55/97: „Rýchlosť a účinnosť každého súdneho konania je objektívne podmienená charakterom, ako aj právnou a faktickou zložitosťou prejednávanej veci, ďalej správaním sa samého účastníka súdneho konania a napokon aj činnosťou /súčinnosťou/ štátnych a iných orgánov zúčastňujúcich sa súdneho konania. Prvoradou povinnosťou súdu a sudcu je však organizovať procesný postup v súdnom konaní tak, aby sa čo najskôr odstránil ten stav právnej neistoty, kvôli ktorému sa osoba obrátila na súd so žiadosťou o jeho rozhodnutie. Takáto povinnosť je zakotvená jednak v ustanovení § 6 Občianskeho súdneho poriadku, ktorý súdom prikazuje, aby v súčinnosti so všetkými účastníkmi konania postupovali tak, aby ochrana ich práv bola rýchla a účinná, ďalej v ustanovení § 100 Občianskeho súdneho poriadku, podľa ktorého len čo sa konanie začalo, postupuje v ňom súd bez ďalších návrhov tak, aby bola vec čo najrýchlejšie prejednaná a rozhodnutá, a napokon i v ustanovení § 114 ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku, podľa ktorého predseda senátu pripraví konanie tak, aby bolo možné rozhodnúť spravidla na jedinom pojednávaní.“ V praxi sa však stretávame s množstvom prípadov, keď tieto zákonné ustanovenia naplnené nie sú. Verejnému ochrancovi práv bolo len v minulom roku doručených 316 podnetov, v ktorých podávatelia podnetu namietali 119 zbytočné prieťahy v súdom konaní. V 21 z nich bolo výsledkami vybavenia podnetu preukázané že k porušeniu práva na konanie bez zbytočných prieťahov skutočne došlo. Približne v polovici z prípadov, v ktorých podávatelia podnetu namietajú zbytočné prieťahy v súdnom konaní, sa účastníci konania už v tejto veci obracali na orgány štátnej správy súdov a niektorí z nich, podľa ustanovenia čl. 127 Ústavy Slovenskej republiky i na Ústavný súd Slovenskej republiky. Mnohí podávatelia podnetov však zdôrazňujú, že v súdnom konaní ktorého sú účastníkmi naďalej dochádza k zbytočným prieťahom a to i napriek tomu, že predseda konajúceho súdu, na základe ich sťažnosti, skonštatoval, že v súdnom konaní zistil prieťahy zapríčinené nečinnosťou sudcu a zákonného sudcu upozornil na zistené prieťahy ako aj na potrebu konať vo veci plynulo a bez zbytočných prieťahov. Čo sa týka vyššie spomínanej ústavnej sťažnosti, množstvo podávateľov sa obáva povinného právneho zastúpenia i vysokých finančných nákladov s tým spojených. Verejný ochranca práv sa však pri svojej činnosti stretol i s prípadmi, keď Ústavný súd Slovenskej republiky vo svojom Náleze prikázal konajúcemu súdu konať vo veci bez zbytočných prieťahov a sťažovateľovi priznal i primerané finančné zadosťučinenie, ale k odstráneniu zbytočných prieťahov v konaní, podľa názoru podávateľov podnetu, nedošlo. V tejto súvislosti je na mieste otázka ako postupuje verejných ochranca práv, ak sa na neho obráti podávateľ, ktorý namieta zbytočné prieťahy v súdnom konaní? V prvom rade podnet podávateľa preskúma a keďže v danom prípade ide o orgán verejnej správy, na ktorý sa vzťahuje jeho pôsobnosť a namieta sa porušenie základného práva, postupuje podľa ustanovenia § 16 zákona o verejnom ochrancovi práv a daný podnet prijme na vybavenie, čo podávateľovi podnetu písomne oznámi. Po preskúmaní podnetu podávateľa však verejný ochranca práv zvyčajne nemá k dispozícii všetky potrebné skutočnosti na základe ktorých by mohol skonštatovať, či v danom súdnom konaní dochádza alebo nedochádza 120 k zbytočným prieťahom. Naviac mnohí podávatelia podnetu uvádzajú vo svojich podnetoch informácie, ktoré sú deformované buď ich nízkym právnym vedomím alebo nedostatkami v komunikácii s ich právnym zástupcom, zákonným sudcom, či v komunikácii s orgánmi štátnej správy súdov, na ktoré sa v danej veci už obrátili. Verejný ochranca práv preto zvyčajne postupuje podľa ustanovenia § 17 ods. 2 zákona o verejnom ochrancovi práv a požiada predsedu dotknutého súdu, ako orgán štátnej správy súdov o poskytnutie informácie a predloženie písomného stanoviska k danej veci. Niektoré stanoviská poskytujú naozaj vyčerpávajúci obraz o predmetnom súdnom konaní, chronológiu úkonov súdu, obsah tzv. Spr. spisov v danej veci, informácie o tom či sa podávateľ podnetu obracal na Ústavný súd Slovenskej republiky i vyjadrenie, či v predmetnom súdnom konaní dochádza alebo nedochádza k zbytočným prieťahom. Na základe takéhoto stanoviska verejný ochranca práv zhodnotí výsledky vybavenia podnetu o ktorých písomne upovedomí podávateľa podnetu i dotknutý orgán verejnej správy. Ak je výsledkami vybavenia podnetu preukázané porušenie základného práva účastníka konania na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov, verejný ochranca práv oznámi dotknutému orgánu verejnej správy výsledky vybavenia podnetu spolu s návrhom opatrení. Dotknutý orgán verejnej správy je potom povinný v lehote 30 dní od doručenia návrhu oznámiť verejnému ochrancovi práv svoje stanovisko a prijaté opatrenia. Čo však v prípadoch, keď je stanovisko orgánu štátnej správy súdov nepostačujúce, napr. ak vo veci niekoľko rokov trvajúceho súdneho konania obsahuje len konštatovanie, že spis sa nachádza u znalca, resp. že konajúci súd je personálne slabo obsadený. A čo v prípadoch keď stanovisko orgánu štátnej správy súdov je v zrejmej disproporcii s tvrdením podávateľa podnetu, či dokonca v disproporcii s dokladmi ktoré má verejný ochranca práv k dispozícii? 121 V takomto prípade sa ako najefektívnejšia cesta javí nazretie do súdneho spisu. Podľa ustanovenia § 17 ods. 2 sú orgány verejnej správy povinné na žiadosť verejného ochrancu práv umožniť mu nahliadnuť do spisu alebo požičať mu spis. Vzťahuje sa však toto zákonné ustanovenia i na súdne spisy? Odpovede zainteresovaných na túto otázku sú rôzne. Vo svojej podstate sa však odvíjajú od dvoch vyhranených názorových skupín. Prvá, ku ktorej patrí i verejný ochranca práv, zastáva stanovisko, že toto oprávnenie verejnému ochrancovi práv patrí. Vychádza pritom zo zákonom o verejnom ochrancovi práv vymedzenej pôsobnosti verejného ochrancu práv, ktorá sa vzťahuje i na štátnu správu súdov, zo zákonom stanovenej povinnosti orgánov verejnej správy umožniť verejnému ochrancovi práv nazrieť do spisov alebo mu ich požičať a samozrejme i zo zákona č. 80/1992 Zb. o sídlach a obvodoch súdov Slovenskej republiky, štátnej správy súdov, vybavovaní sťažnosti a o voľbách prísediacich, ktorý definuje kto štátnu správu súdov predstavuje a na čo sa štátna správa súdov vzťahuje. Druhá názorová skupina zaujíma opačné stanovisko a teda, že verejný ochranca práv oprávnenie nazerať do súdnych spisov nemá. Vychádzajú pritom z ustanovení Občianskeho súdneho poriadku, ktorý toto právo výslovne priznáva účastníkom konania a ich právnym zástupcom ako i z vyššie spomínaného ustanovenia zákona o verejnom ochrancovi práv, v ktorom sa hovorí, že orgány verejnej správy sú povinné na žiadosť verejného ochrancu práv umožniť mu nazrieť do spisu alebo požičať mu spis. Toto ustanovenie sa podľa ich názoru vzťahuje len tzv. Spr. spisy, t. j. spisy, ktoré obsahujú podania týkajúce sa prieťahov v predmetnom súdnom konaní, nie však na súdne spisy ako také. V tejto súvislosti by som však chcela upozorniť na ustanovenie § 44 ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku, podľa ktorého: Niekomu inému než účastníkovi môže predseda senátu povoliť nazerať do spisu a robiť z neho výpisy a odpisy, ak sú pre to vážne dôvody a oprávnené záujmy účastníkov tým 122 nemôžu byť dotknuté. Podľa komentára k tomuto ustanoveniu, vážne dôvody sú dôvody, ktoré dokazujú, že nazretie do spisu priamo súvisí s právnym postavením dožadujúcej sa osoby alebo informácie zo spisu môžu toto právne postavenie ovplyvniť alebo existuje osobitný predpis, ktorý garantuje nazretie do spisu, napríklad vyšetrovateľovi, prokurátorovi aj keď nebol činný v konaní. Pričom kto je oprávnený vydať také povolenie na okresnom súde kde bola funkcia predsedu senátu zrušená nie je úplne jasné. Taktiež podľa ustanovenia § 65 ods. 4 Trestného poriadku: „Práva štátnych orgánov nazerať do spisov podľa iných zákonných predpisov nie sú ustanovením predchádzajúcich odsekov dotknuté Aj keď sa verejný ochranca práv stretáva s druhou názorovou skupinou v praxi len zriedkavo a vo väčšine prípadov mu orgány štátnej správy súdov umožnili nazrieť do súdnych spisov, či už samostatne alebo za prítomnosti predstaviteľa štátnej správy súdov, a na základe takto získanej chronológie úkonov posúdiť, či v konkrétnom súdnom konaní dochádza alebo nedochádza k zbytočným prieťahom v súdnom konaní. Predsa len stretávame sa aj s prípadmi, keď nazretie do spisu nám nebolo umožnené a keďže v týchto prípadoch boli písomné vyjadrenia orgánov štátnej správy súdov a podávateľa podnetu boli úplne rozdielne - otázka týkajúca sa nazerania do súdnych spisov tu stále rezonuje a prináša konkrétne praktické problémy. A preto by som sa chcela na Vás obrátiť s otázkou a zároveň témou do diskusie: „Je verejný ochranca práv pri ochrane práva na konanie bez zbytočných prieťahov oprávnený nazerať do súdnych spisov, je ustanovenie § 17 ods. 2 písm. b/ zákona o verejnom ochrancovi práv pre nazeranie do súdnych spisov postačujúce, alebo je v tomto smere nevyhnutná novelizácia?“ 123 Mgr. Pavel Koukal Kancelář veřejného ochrance práv Brno Srovnání vlivu dobrých mravů a principů dobré správy na účinky úkonů subjektů občanského a správního práva Na úvod mi dovolte použít českou slovní hříčku. Pevně věřím, že i v tomto cizojazyčném prostředí bude zřejmý její smysl. „Máme pro Vás špatnou zprávu, zjistili jsme špatnou správu.“ Ombudsman je z pohledu této jazykové hříčky ve značně schizofrenní pozici, neboť je pro úřady v mnoha případech nositelem špatných zpráv, přestože by měl být podle zákona, který upravuje jeho působení, vlastně nositelem a hlasatelem správ dobrých. Zároveň většinou platí, že dobrá „zpráva o šetření“ zároveň obsahuje konstatování špatné správy. Pro úřad je dále většinou skutečně špatnou zprávou, pokud ombudsman shledá, že úřad nepostupoval v souladu s principy správy dobré. Ombudsmanova pozice tedy není nijak růžová. Ve svém příspěvku bych si chtěl blíže povšimnout srovnání vlivu dobrých mravů na úkony subjektů práva občanského a vlivu účinků principů dobré správy na úkony subjektů správního práva (resp. úkonů orgánů státní správy). Dále bych chtěl za pomocí tohoto srovnání dospět k závěrům, jaký účinky vlastně může mít konstatování ombudsmana, že jednání (resp. rozhodnutí) orgánu státní správy nebylo v souladu s principy dobré správy. Právo by obecně mělo respektovat ostatní normativní systémy, a to především systém obecně uznávaných morálních norem. Tento systém se z pohledu práva rozpadá do různých podskupin (podsystémů), které lze nazvat 124 jako tzv. morální korektivy. Právo používá morálních korektivů k tomu, aby odstraňovalo případnou tvrdost, kterou by aplikace právních norem v konkrétním případě mohla vyvolat. Pro vysvětlení podstaty morálních korektivů a jejich postavení v právu, se dá použít římskoprávní výrok: „Aequitas naturalis praeferenda est rigori iuris“ (přel. přirozená ekvita [spravedlnost] má přednost před přísností práva). S korektivy se můžeme setkat zejména v občanském a obchodním zákoníku. V občanském zákoníku je to korektiv dobrých mravů (viz § 3 odst. 1, § 39 OZ). V obchodním zákoníku se objevuje korektiv zásad poctivého obchodního styku (viz § 265 ObchZ).1 Rád bych se zde zastavil nejprve nad účinky, které vyvolává (resp. nevyvolává) výkon práva, který je v rozporu s dobrými mravy. Občanský zákoník hovoří o tom, že výkon práv a povinností vyplývajících z občanskoprávních vztahů nesmí bez právního důvodu zasahovat do práv a oprávněných zájmů jiných a nesmí být v rozporu s dobrými mravy. Názory, co jsou vlastně dobré mravy se liší. Pro definici dobrých mravů lze použít např. rozhodnutí Krajského soudu v Brně nebo nález Ústavního soudu ČR.2 Jako příklad, kdy byl soudem shledán rozpor výkonu práva s dobrými mravy, je možno uvést loňské rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR.3 Obecně lze říci, že 1 2 3 Pouze na okraj zde podotýkám, že tzv. dobré mravy soutěže, jak je známe z práva na ochranu proti nekalé soutěži (viz § 44 odst. 1 ObchZ) nejsou morálním korektivem, ale jedná se o jednu část definice generální klauzule nekalé soutěže (zákonodárce zde vtahuje mimoprávní normativní systém do hypotézy právní normy, navíc sám příkladmo vypočítává, která jednání považuje za jednání v rozporu s dobrými mravy soutěže). Obdobně je tomu např. v ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, kde jsou do hypotézy právní normy vtažena všeobecně uznávaná pravidla mezinárodního práva. Ani v jednom případě se nejedná o morální korektiv. „Dobrými mravy společnosti je nutno chápat souhrn určitých etických a kulturních norem společnosti, z nichž některé jsou trvalou a neměnnou součástí lidské společnosti, jiné spolu se společností podléhají vývoji.“ (viz rozhodnutí Krajského soudu v Brně, sp. zn. 15 Co 137/93, ze dne 15. 4. 1993). „Dobré mravy jsou souhrnem etických, obecně zachovávaných a uznávaných zásad, jejichž dodržování je mnohdy zajišťováno i právními normami tak, aby každé jednání bylo v souladu s obecnými morálními zásadami demokratické společnosti. Tento obecný horizont, který vývojem společnosti rozvíjí i svůj morální obsah v prostoru a čase, musí být posuzován z hlediska konkrétního případu také právě v daném čase, na daném místě a ve vzájemném jednání účastníků právního vztahu. Takovéto hodnocení přísluší výhradně obecným soudům, není ani v možnostech ústavního soudu vnikat do oněch subtilních vztahů jednotlivců, pokud jejich jednání nesignalizuje porušení základních práv a svobod.“ (viz nález Ústavního soudu ČR II. ÚS 249/97). „Pokud se žalobce domáhá vyklizení domu, ve kterém žalovaní s nezletilým dítětem bydlí, a žalovaní nemají 125 ustanovení § 3 odst. 1 OZ hovoří o tom, že i výkon práv má své meze. Pokud dojde k vybočení z těchto mezí (rozpor s dobrými mravy), jedná se o výkon práva v rozporu s ustanovením § 3 odst. 1 OZ, tedy o výkon nejen s dobrými mravy, ale i v rozporu s právem. V případě, že soud shledá, že výkon práva je v rozporu s dobrými mravy (např. se jedná o šikanózní výkon vlastnického práva), nepřizná mu účinky, které by jinak měl (dochází tedy k nepřiznání účinků ex nunc), aniž by to mělo vliv na samotnou existenci práva. Ustanovení § 39 OZ stanoví v souladu s římskoprávními zásadami, že právní úkony nesmí odporovat svým obsahem nebo účelem zákonu (contra legem) nebo jej obcházet (in fraudem legis) a dále se nesmí příčit dobrým mravům (contra bonos mores). Toto ustanovení nehovoří přímo o výkonu práva, ale o určité "dispozici" se subjektivním právem. Samotné jednání osob, které hodlají vyvolat účinky aprobované právem (§ 34 OZ), nesmí být v rozporu s dobrými mravy. Neplatnost právní úkonu je v tomto případě neplatností absolutní, což znamená, že nastává ex lege, s účinky ex tunc (zde je rozdíl oproti výkonu práva v rozporu s dobrými mravy) a přihlíží se k ní ex offo. V případě, že je právní úkon v rozporu s dobrými mravy, má tato skutečnost vliv na samotnou existenci subjektivního práva. Pokud je totiž právní úkon absolutně neplatný, k převodu práva nedošlo a subjekt, kterému se právo (např. vlastnické) „převedlo“, je pouze oprávněným držitelem práva, který může právo nabýt až vydržením (originárním způsobem). V případě, že vnikne pro neplatnost právního úkonu škoda, odpovídá se za ni podle odpovědnosti za škodu (§ 420 a násl. OZ) a strany mezi sebou musí vypořádat bezdůvodné obohacení (§ 451 OZ). Nyní bych rád obrátil svou pozornost ke správnímu právu. Situace je zde zcela odlišná než v případě práva občanského. Především se v administrativně možnost zajistit si bydlení jinak (byť i na podstatně nižší, nicméně ještě lidskou důstojnost zaručující úrovni), je výkon práva žalobce požadovat vyklizení domu v rozporu s dobrými mravy. O rozpor výkonu práv žalobce s dobrými mravy by nešlo jen v případě, že by žalovaní poškozovali svévolně práva žalobce.“ (viz rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 22 Cdo 1630/2002 ze dne 18. 7. 2003). 126 právních vztazích neuplatňuje zásada rovnosti subjektů, ale orgány veřejné správy zde vystupují vůči adresátům veřejné správy v nadřazeném postavení a jsou oprávněny jim autoritativně ukládat práva a povinnosti. V chápání výkonu veřejné správy však došlo v období po druhé světové válce k značnému posunu (proměně). Zatímco dříve byl skutečně zdůrazňován nařizovací charakter výkonu veřejné správy, v dnešní době se zdůrazňuje charakter služebný.4 Je zarážející, že zatímco zákonodárce v případě subjektů soukromého práva, které jsou si rovny, stanoví, že výkon jejich práv (resp. jejich úkony) nesmí odporovat obecně uznávaným morálním normám (a pokud ano, tak tato skutečnost má závažné právní důsledky), u orgánů veřejné správy, pokud vykonávají veřejnou správu, žádný takový požadavek explicitně stanoven není. Přitom je zřejmé, že díky nadřazenému postavení orgánů veřejné správy je daleko snazší vykonávat „právo“ (u orgánů veřejné správy se bude spíše jednat o povinnosti) v rozporu s morálními normami. Přesto i v oblasti veřejné správy existuje onen morální korektiv, kterým jsou principy dobré správy5. V žádném právním ustanovení však není tak, jako v ustanovení § 3 OZ, stanoveno, že „výkon veřejné správy nesmí být v rozporu s principy dobré správy.“ V této souvislosti je namístě diskuse, jaké účinky vlastně může mít výrok ombudsmana o tom, že určité jednání orgánu státní správy (zde je již namístě použít termín orgán státní správy, neboť pouze na tyto orgány se působnost veřejného ochránce práv vztahuje) nebylo v souladu s principy dobré správy. Zodpovězení této otázky bude ještě důležitější v případě, že bude jednat o správní rozhodnutí. 4 K tomu blíže viz § 4 návrh nového správního řádu: „Veřejná správa je službou veřejnosti.“ Toto ustanovení je dle mého názoru jen promítnutím čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, kde se hovoří o tom, že státní moc SLOUŽÍ všem občanům. 5 Principy dobré správy je možné nalézt v psané podobě např. v dokumentech Rady Evropy (viz Sládeček, V.: Zákon o Veřejném ochránci práv, komentář, 1. vydání, Praha: C.H.Beck, 2000, str. 21) v Kodexu řádné správní praxe schváleného Evropským parlamentem dne 6. 9. 2001 a samozřejmě v Chartě základních práv Unie (čl. 41: Právo na dobrou správu). 127 Nastíním zde pouze možnosti, které dává současná právní úprava6. Přestože není nikde výslovně uvedeno, že správní rozhodnutí nesmí být v rozporu s principy dobré správy, je možné i z dnešních ustanovení správního řádu dovodit, že by bylo možné takové rozhodnutí zrušit, a to za pomocí řádných či mimořádných opravných prostředků. Dovolte mi, abych se blíže soustředil na mimořádné opravné prostředky, neboť především jejich využití by připadalo v úvahu jako opatření ochránce podle ustanovení § 19 zákona č. 349/1999 Sb. o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ZVOP"). Navržení mimořádných opravných prostředků bude ochránce používat jistě jen v malém počtu případů a vždy bude pečlivě vážit, jaké důsledky by návrh takového opatření k nápravě mohlo vyvolat. Především bude ochránce při využití tohoto druhu opatření k nápravě limitován ochranou práv nabytých v dobré víře (viz § 62 odst. 3, § 65 odst. 2 SprŘ), jakož i lhůtami pro uplatnění mimořádných opravných prostředků. Pokud bude porušen některý z principů dobré správy, který je zároveň vyjádřen v základních zásadách správního řízení (§§ 3 a 4 SprŘ), je zde, dle mého názoru, dán důvod pro přezkoumání rozhodnutí v mimo odvolacím řízení (§ 65 SprŘ), neboť se jedná o rozhodnutí v rozporu se zákonem. Otázka však zní, co dělat v případě, kdy rozhodnutí orgánu státní správy sice je v rozporu s principy dobré správy (např. se jedná o rozdílný přístup a postup v totožných případech), ale není možné tento fakt podřadit pod výslovné znění právní normy. V tomto případě není možné využít ustanovení § 62 odst. 2 SprŘ, které umožňuje nařídit obnovu řízení, je-li dán k přezkoumání rozhodnutí obecný 6 V souvislosti s přijetím nového správního řádu lze diskutovat o tom, zda by správní rozhodnutí, které je v rozporu s principy dobré správy, bylo nicotným správním aktem (§ 104 návrhu správního řádu), nebo zda by se jednalo o vadný správní akt, který by bylo možné přezkoumat v rámci tzv. přezkumného řízení (§128 návrhu správního řádu). V druhém případě by bylo nejvhodnější přímo do textu zákona vložit požadavek souladnosti výkonu veřejné správy s principy dobré správy a text zákona formulovat takto: „V přezkumném 128 zájem a zároveň jsou splněny důvody pro obnovu řízení uvedené v prvém odstavci tohoto ustanovení. Přestože mám zato, že existuje obecný zájem na tom, aby orgány státní správy vykonávaly státní správu v souladu s principy dobré správy, není možné tohoto ustanovení použít s ohledem na kumulativní splnění obou podmínek (tj. důvody pro obnovu řízení a existence obecného zájmu). Rozhodnutí, které je v rozporu s principy dobré správy, avšak není možné porušení principu dobré správy podřadit pod obecné zásady správního řízení, by bylo možné zrušit za pomocí ustanovení § 65 odst. 2 SprŘ s odvoláním na obecné principy výkonu státní moci (např. zásada zákonnosti, služba občanům, respekt a ochrana základních práv a svobod). Mezi tyto principy patří i požadavek výkonu státní správy v souladu s principy dobré správy tak, jak je zakotven v ustanovení § 1 odst. 1 ZVOP. Přestože zde není explicitně stanoveno, že výkon státní správy má své meze (tj. nesmí se jednat o výkon nemravný, tedy o výkon v rozporu s principy dobré správy), je možné pomocí teleologického výkladu dovodit, že zákonodárce tím, že ochránci stanovil úkol kontrolovat dodržování principů dobré správy, zároveň vymezil výkonu státní správy příslušné mantinely. Překročení těchto mantinelů v případě správního rozhodnutí je možno charakterizovat jako vydání rozhodnutí v rozporu se zákonem, tedy o rozhodnutí, které je možné zrušit pomocí ustanovení § 65 odst. 2 SprŘ. Za podpůrnou argumentaci pro zrušení rozhodnutí by bylo možné použít premisu, že rozhodnutí, které není v souladu s principy dobré správy, není ani v souladu s principy demokratického právního státu (viz čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR, čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, čl. 2 odst. 2 LZPS). Mám zato, že stejně tak, jako je jednou ze základních zásad materiálního právního státu např. zásada zákonnosti, dělby státní moci, hierarchie právních řízení správní orgány z moci úřední přezkoumávají pravomocné správní akty v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, že správní akt je v souladu s právními předpisy nebo principy dobré správy.“ 129 norem, ochrany základních práv a svobod apod., patří v dnešní době mezi tyto základní zásady rovněž zásada souladnosti výkonu státní správy s principy dobré správy. Domnívám se, s ohledem na vývoj v evropském právním prostředí (především s ohledem na čl. 41 Charty základních práv Unie), že dnes již není dobrá správa pouze třešničkou na dortu výkonu státní správy, ale jedná se o jednu z náležitostí demokratického právního státu, byť se asi nebude jednat ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR o náležitost podstatnou. Dle mého názoru je dnes možné konstatovat, že státní moc (konkrétně moc výkonná) má mít určitou kvalitu, a to nejen tu, která se běžně v odborné literatuře uvádí, tedy vázanost státní moci právem (rule of law), ale kvalitu vyšší, tedy omezení státní moci (in concreto výkonné moci) principy dobré správy. Z výše uvedeného lze dovodit, že mezi principy demokratického právního státu je možné v jistém smyslu podřadit i principy dobré správy, a rozhodnutí vydané v rozporu s principy dobré správy je tedy vydáno v rozporu s jednou ze zásad demokratického právního státu. V této souvislosti si dovoluji poukázat na judikaturu Evropského soudního dvora. Pramenem evropského práva jsou kromě pramenů psaných, také prameny nepsané. Mezi nepsané prameny patří i zásady odvozené z právních řádů členských států a mezi tyto zásady Evropský soudní dvůr řadí i zásady dobré správy.7 Evropský soudní dvůr dokonce neváhal aplikovat zásady dobré správy i na činnost samotného Evropského ochránce práv. V rozhodnutí Ombudsman v Lamberts (C-234-02 P) shledal přípustnou žalobu proti postupu a rozhodnutí evropského ombudsmana (tato žaloba sice byla shledána přijatelnou, ale v meritu byla zamítnuta jako neopodstatněná). Evropský soudní dvůr do budoucna připustil, že bude "kontrolovat" (sice jen ve výjimečných případech) dobrou správu na straně toho, který sám má střežit dodržování dobré správy na straně komunitárních institucí. K výše uvedenému je však třeba poznamenat, že 7 K tomu např. rozsudky Lorenz (120/73) par. 4; RSV v Komise ES (223/85) par. 12-17; Rada ES v Hautala (C - 353/99 P) par. 30. 130 Evropský soudní dvůr zásady dobré správy dosud nikdy nepoužil izolovaně, vždy pouze jako podpůrný argument pro své rozhodnutí. Chtěl bych zde na závěr podotknout, že výše uvedeným způsobem (a pomocí této interpretace) by dobrou správu nemusel střežit pouze ombudsman, ale principy dobré správy by mohl používat jako podpůrný argument i Ústavní soud ČR, a to přinejmenším do té doby, než bude právo na dobrou správu zachyceno v Listině základních práv a svobod. Připouštím, že jsem ve svém příspěvku možná vyslovil příliš odvážné myšlenky, přesto mám zato, že by bylo dobré o výše uvedených závěrech alespoň diskutovat. Jsem přesvědčen o tom, že ačkoliv není výslovně v žádném právním předpise stanoveno, že výkon státní správy nesmí být v rozporu s principy dobré správy, je možné výkladem dovodit, že takový výkon je nepřípustný a rozhodnutí vydané v rozporu s principy dobré správy je možné zrušit. 131 Petra Janoušková Kancelář veřejného ochrance práv Brno Veřejný ochránce práv a jeho působení v oblasti celní správy Veřejnému ochránci práv (dále také „ochránce“) byla zákonem č. 349/1999 Sb. svěřena působnost mimo jiné na poli celní správy. Pod jeho „ochrannými křídly“ mohou hledat pomoc ti, kteří se domnívají, že postup celních orgánů je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy nebo jsou celní orgány nečinné. Soustavu celních orgánů v České republice tvoří celní úřady, celní ředitelství a Ministerstvo financí – Generální ředitelství cel (dále také „GŘC“), které je ústředním orgánem celní správy. Převážnou většinou věcí z oblasti celní správy se veřejný ochránce práv zabývá na základě podnětů jednotlivých občanů či obchodních společností. Z vlastní iniciativy se ochránce od počátku svého působení v agendě celní správy zabýval problematikou nezajišťování celního dluhu, nesprávným výkladem novely celního zákona ze strany celního úřadu při informování veřejnosti, osvobozením zboží propuštěného do režimu volného oběhu od dovozního cla a povolovacím řízením o zajištění celního dluhu globální zárukou. V případě vlastní iniciativy je na počátku šetření zpravidla osloven každý ředitel celního ředitelství, aby ochránce získal co nejúplnější „obrázek“ o praktikách celních orgánů. Ukáže-li se v průběhu šetření, že problém tkví v metodické činnosti GŘC nebo jde o řešení systémové otázky fungování celní správy, je pak partnerem pro další jednání ve většině případů generální ředitel Ministerstva financí – Generálního ředitelství cel, ojediněle pak ministr financí. 132 Ve svém příspěvku bych chtěla dalšími řádky slovenské kolegy a ostatní účastníky konference seznámit s činností ochránce ve světle realizovaných opatření k nápravě1. Ze šetření jednotlivých podnětů, kterými jsem se při svém dosavadním působení v Kanceláři veřejného ochránce práv v oblasti celní správy zabývala, se po zjištění pochybení ze strany celních orgánů aktivity ochránce ubíraly například směrem legislativním (na návrh ochránce Ministerstvo financí – Generální ředitelství cel iniciovalo změnu celního zákona), dále směrem spolupráce se státním zastupitelstvím, která byla navázána jak v rovině netrestní (podnět pro podání žaloby v závažném veřejném zájmu ve správním soudnictví), tak i trestní (veřejný ochránce práv byl v daném případě oznamovatelem pravděpodobného trestného činu zaměstnance celní správy). Pozornost si zaslouží rovněž iniciování bilaterální komunikace české celní správy se zahraniční celní správou. Pokud se týká iniciování legislativních změn, mohu uvést, že se tak stalo v případě šetření zahájeného z vlastní iniciativy ochránce ve věci rozhodování celních úřadů o povolení zajištění celního dluhu globální zárukou pro jiné operace než režim tranzitu. Po provedeném šetření ochránce učinil závěr, že v dané věci rozhodovaly prvostupňové celní orgány – celní úřady - jako věcně nepříslušné správní orgány, v postupu celních úřadů shledal porušení právních předpisů, konkrétně pak ustanovení § 8 odst. 1 písm. b) a souvisejících ustanovení zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, v platném znění, a také vyslovil nespokojenost s metodickou činností Ministerstva financí – Generálního ředitelství cel. Na základě výsledku šetření a opatření navržených ochráncem k nápravě byla připravována novela příslušných ustanovení celního zákona (stalo se tak částí třetí zákona č. 322/2003 Sb.). Na potřebu změny právní úpravy 1 §§ 18 a 19 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 133 ochránce upozornil rovněž při šetření podnětu jednoho z provozovatelů prodejen DUTY/TAX FREE. V případě výše uvedených globálních záruk ochránce o svých závěrech informoval také ředitele netrestního odboru Nejvyššího státního zastupitelství, aby mohl zvážit využití oprávnění nejvyššího státního zástupce podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu pro závažný veřejný zájem2. Nejvyšší státní zástupkyně se ztotožnila se závěry ochránce, neshledala však veřejný zájem na podání správní žaloby z toho důvodu, že v mezidobí došlo k ochráncem navrhované změně celního zákona a rovněž pro časové omezení rozhodnutí o povolení ručitele a užívání globální záruky a také pro možnost zneužití žalobní legitimace v těch případech, kdy clo nebylo zaplaceno celním dlužníkem, ale ručitelem. Trestní rovinu spolupráce se státním zastupitelstvím mohu prezentovat na šetření provedeném ochráncem ve věci povolení nezajišťovat celní dluh, které Ministerstvo financí – Generální ředitelství cel udělilo v rozporu se zákonem. Na základě tohoto povolení obchodní společnost dovážela do České republiky statisíce litrů pohonných hmot bez zajištění celního dluhu. K úhradě celního dluhu nikdy nedošlo a celková pohledávka českého státu přesáhla 500 miliónů Kč. Šetření bylo ochráncem zahájeno z vlastní iniciativy na základě informací zveřejněných Českou televizí. Po provedeném šetření ochránce konstatoval porušení právních předpisů ze strany Ministerstva financí – Generálního ředitelství cel, zejména ustanovení § 254 odst. 4 tehdy platného celního zákona3. V průběhu šetření se totiž ukázalo, že dotčená obchodní společnost do doby udělení povolení nezajišťovat celní dluh nevykazovala žádné předchozí aktivity ve vztahu k realizaci dovozu, vývozu či tranzitu zboží. Tato skutečnost 2 § 66 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů. 3 „Osobám, které řádně a včas plní povinnosti vyplývající z celních a daňových předpisů, zejména řádně a včas platí clo, daně a poplatky vybírané při dovozu, může ministerstvo povolit, aby nemusely zajišťovat celní dluh.“ 134 sama o sobě utvrzovala ochránce v tom, že došlo k závažnému pochybení v rozhodování GŘC o tom, zda povolení společnosti udělit. Ze strany společnosti nemohlo být nikterak doloženo, že plní řádně a včas povinnosti vyplývající z celních a daňových předpisů, když k dovozu zboží nedošlo ani v jediném případě. Ochránce tak dospěl k závěru, že povolení nemělo být vůbec vydáno. Veřejný ochránce práv kromě hodnocení zákonnosti GŘC v rovině správní vyslovil podezření, že jednáním zaměstnance GŘC mohlo dojít k naplnění skutkové podstaty některého z trestných činů (§ 158 a § 160 trestního zákona). O svých zjištěních tedy také informoval Městské státní zastupitelství v Praze. Trestní oznámení bylo postoupeno Vrchnímu státnímu zastupitelství v Praze, odboru závažné hospodářské a finanční kriminality. K opatření k nápravě v podobě iniciování bilaterální komunikace české celní správy s německou celní správou ochránce přistoupil v případě, kdy nepovažoval za přiměřenou konstrukci obhajovanou celními orgány ve smyslu: „tvrdí-li deklarant, že zahraniční celní správa sazebně zařazuje stejné zboží jinak, než česká celní správa, měl by toto své tvrzení prokázat“. Ochránce poukázal na to, že stěžovatel je z hlediska obstarání důkazu (hodnověrného pro celní orgány) v podobě konkrétního stanoviska kompetentního orgánu zahraniční celní správy ve značně slabším postavení než celní správa. Ostatně stěžovatel doložil četná vyjádření německé celní správy, nebyl však na ně ze strany celních orgánů brán zřetel. Proto v závěrečném stanovisku ochránce navrhl, aby GŘC iniciovalo prověření sazebního zařazení zboží v rámci bilaterální komunikace s kompetentním orgánem příslušné zahraniční celní správy. Obdobně v dalším případě, který se týká sazebního zařazení zboží (spor o zařazení zboží do kapitoly 17 či kapitoly 18 celního sazebníku), bylo ze strany GŘC ochránci přislíbeno navázání spolupráce se slovenskou celní správou. Dlužno říci, že v některých případech je veřejný ochránce práv nucen se omezit toliko na konstatování pochybení celního orgánu. Je tomu tak 135 v případech, kdy náprava pochybení není možná. Ochráncem shrnuté a zhodnocené poznatky z činnosti celního orgánu však mohou být alespoň cenným zdrojem informací pro budoucí případy. Rok 2004 je pro celní správu rokem přelomovým, neboť dnem vstupu smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii v platnost (tj. 1. května 2004) dojde ke změně kompetencí a struktury celních orgánů. Skutečnost, že zboží bude přes vnitřní hranice EU volně prováženo a tedy bude ukončena celní kontrola na hraničních přechodech, by mohla nasvědčovat tomu, že celním orgánům „práce“ ubude. Domnívám se, že opak je pravdou. Navrhovaná právní úprava v oblasti celní správy vypovídá o nárůstu kompetencí celním orgánům. V této souvislosti bych chtěla také připomenout poměrně rozsáhlou agendu správy spotřebních daní, která byla celním orgánům svěřena zákonem č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních. S ohledem na uvedené lze tedy předpokládat, že Kancelář veřejného ochránce práv nečeká razantní úbytek podnětů z této oblasti, spíše naopak. Závěrem bych chtěla vyjádřit své přesvědčení, že veřejný ochránce práv má svůj význam a místo v systému záruk zákonnosti veřejné správy, a jak jsem se pokusila nastínit jeho postavení ve svém příspěvku, není snad třeba pochybovat o tom, že je novým „doplňkem“, který celní správě „sluší“. 136 Ján Blaščák Slovensko-poľská spoločnosť pre dobré susedské vzťahy v regiónoch Spolupráca slovensko-poľskej spoločnosti a verejného ochrancu práv na regionálnej úrovni Vážený pán verejný ochranca práv, vážené dámy, páni, milí hostia, dovoľte mi pozdraviť túto konferenciu za Slovensko-poľskú a Poľsko-slovenskú spoločnosť. Ako predstaviteľ mimovládnej organizácie je len samozrejmosťou, že vo svojom vystúpení sa budem zaoberať problematikou spolupráce verejného ochrancu práv s mimovládnymi organizáciami, čo v zákone o verejnom ochrancovi práv ustanovuje aj §25. Preto ho nebudem môcť opomenúť. Pre pripomenutie si dovolím citovať predmetné ustanovenie: „Verejný ochranca práv pri výkone svojej pôsobnosti spolupracuje s príslušnými orgánmi verejnej samosprávy, prokuratúry, s nadáciami, občianskymi združeniami, stavovskými organizáciami, občianskymi iniciatívami a ďalšími subjektami pôsobiacimi v oblasti ochrany základných práv a slobôd.“ Ak sa zamyslíme nad obsahom tohoto zákonného ustanovenia, jednoznačne nám vyvstáva niekoľko otázok. Pozornosť sústredím na dve. 1 . Čo viedlo zákonodarcu k tomu, aby v jednom ustanovení stanovil spoluprácu verejného ochrancu práv s orgánmi verejnej správy, prokuratúry, s nadáciami, mimovládnymi organizáciami, stavovskými organizáciami? 2. Aká spolupráca verejného ochrancu práv s mimovládnymi organizáciami pri výkone jeho pôsobnosti je možná, ako sa môže realizovať, akými prostriedkami a formami? 137 Iste, že vzhľadom na časový limit určený pre jednotlivé vystúpenia nemôžem sa podrobne problému venovať, ale niektoré otázky tu naznačím a budem rád, deď vyvolajú diskusiu, či už v súčasnosti, alebo budúcnosti. K prvej otázke si dovoľujem zaujať názor, že legislatívna spolupráca v § 25 nie je vyjadrená najšťastnejšie. Som názoru, že je zbytočné a nie správne, keď na jednu úroveň dávajú orgány verejnej správy, prokuratúry s ostatnými mimovládnymi inštitúciami pôsobiacimi v oblasti ochrany základných práva a slobôd. Pričom je potrebné si uvedomiť, že nutnosť súčinnosti s orgánmi verejnej správy a prokuratúry verejného ochrancu práv pri výkone svojej pôsobnosti je daná viacerými inými ustanoveniami, ktoré priamo upravujú jeho pôsobnosť, ale aj postup pri vybavovaní podnetov ( napr. §3, §14, §15, §17, §18, §19, §20 či §21, §22). Preto je na mieste otázka, čo sledoval zákonodarca, ak ešte v § 25 zákona o verejnom ochrancovi práv zdôrazňuje spoluprácu s orgánmi verejnej správy a prokuratúry. Zdá sa , že ide len o legislatívny nedostatok a jeho neopodstatnené zvýrazňovanie. Druhú otázku z pohľadu postavenia, pôsobnosti, ale predovšetkým samotnej konkrétnej činnosti verejného ochrancu práv považujem za mimoriadne významnú, zaujímavú a preto jej budem venovať zvýšenú pozornosť. Je nepochybné, že v každej spoločnosti, štáte, je neopomenuteľná problematika vzájomnej spolupráce orgánov a organizácií i ďalších inštitúcií patriacich do spoločensko-politického systému. Teda zdôrazňujem všetkých, a nielen verejného ochrancu práv a mimovládnych organizácií. Aj keď si uvedomujem, že z pohľadu charakteru jeho činnosti, jeho „sui generis“ kontrolnej činnosti, či postavenia je iste významnou a pre činnosť verejného ochrancu práv nápomocnou. Z tohoto dôvodu by sa dal dobre chápať zámer zákonodarcu, aj keď aj tu vyvstáva pochybnosť, či terajšie ustanovenie je z pohľadu praktickej aplikácie správne sformulované. Zastávam názor, že 138 legislatívne vyjadrenie v terajšej podobe zvýrazňuje obligátnosť takejto spolupráce pri výkone pôsobnosti verejného ochrancu práv. A pri nezaujatom posudzovaní jeho obsahu a realizačnej skutočnosti je najmä nám, ktorí pracujeme v oblasti mimovládnych organizácií jasné, že sa mala dať len možnosť takej spolupráce jednej aj druhej strane z pohľadu ich možností, zodpovednosti a hlavne odbornej kvalifikovanosti. Zdá sa mi, že na tieto aspekty zákonodarca pozabudol, čo považujem z pohľadu jeho praktického uplatňovania za nedostatok, a to aj z formálno-právneho vyjadrenia. Treba objektívne a zodpovedne povedať, že pri výkone konkrétnej vlastnej pôsobností verejného ochrancu práv s mimovládnymi organizáciami je spolupráca iluzórna a prakticky nemožná. A to ešte nezdôrazňujem zodpovednostnú stránku výkonu pôsobnosti verejného ochrancu práv, najmä jeho zodpovednosť za riešený daný konkrétny podnet. Okrem toho, pre spoluprácu je potrebná nielen existencia a ochota, ale aj otázka potrebnosti a hlavne praktickosti, odbornej spôsobilosti, profesionality, ale aj vzájomnej dôvery, morálky a etiky – zdôrazňujem – najmenej dvoch subjektov. No a o zodpovednosti ani nehovoriac, pretože táto v našom danom prípade je jednoznačne stanovená, a to tak, že jej nositeľom je verejný ochranca práv. Ona je nedeliteľná a nemôže v nijakom prípade byť prenesená na mimovládnu inštitúciu, organizáciu, či iné orgány, resp. predstaviteľov. Vždy za riešenie zodpovedá verejný ochranca práv a treba zdôrazniť, že ide o zodpovednosť danú mu zákonom. A toto je najvýznamnejší a samozrejme, že každému pochopiteľný argument nielen pre moje tvrdenia, ale aj pre objektívnu realitu. Zákon by nemal stanovovať obligatórnosť spolupráce a to tak pre verejného ochrancu práv, ako aj pre mimovládne organizácie. Môže poskytovať možnosti a je len na predmetných subjektoch ako ich využijú. Preto pri budúcom vylepšovaní zákonodarnej úpravy o verejnom ochrancovi práv je potrebné túto skutočnosť neopomenúť a dať do takej 139 legislatívno-výrazovej podoby, ktorá bude zodpovedať nielen formálnej stránke, ale predovšetkým prakticko-realizačnej. V nasledujúcej časti vystúpenia si dovolím upriamiť pozornosť na spoluprácu našej mimovládnej organizácie a verejného ochrancu práv. Za našu organizáciu sa o spolupráci sa verejným ochrancom práv môžem vyjadriť iba vysoko pozitívne. Je príkladná a mnohé podujatia, či akcie bez spolupráce s verejným ochrancom práv a súčinnosťou Kancelárie verejného ochrancu práv by nemohli byť realizované. Oboch nás viedla idea všetko pre občana, pre jeho spokojnosť a rozvoj, pretože si uvedomujeme, že sme povinní mu slúžiť a to je poslanie. Jednou z najvýznamnejších je tá, že sme využili naše dobré kontakty s inštitútmi Poľskej republiky a prispeli sme k zorganizovaniu stretnutia poľského „rzecsnika prav“ a nášho verejného ochrancu práv na Javorine vo Vysokých Tatrách, v roku 2002. Považovali sme za našu povinnosť, aby sme sa iniciatívne prihlásili nášmu verejnému ochrancovi práv k spolupráci pri zabezpečovaní a organizácii vzájomného stretnutia poľského a slovenského partnera. O to viac sa naša snaha musela prejaviť, že náš verejný ochranca práv nemal v čase stretnutia primerané personálne, ale najmä finančné zabezpečenie. A je len samozrejmosťou, ba možno i povinnosťou, že sme nielen ponúkli spoluprácu, ale sme ju aj iniciatívne realizovali. Nemožno opomenúť ani ďalšie spoločné aktivity, a to najmä besedy, prednášky, ktorých zmyslom je rozširovať právne vedomie našich občanov, nielen ohľadne nášho demokratického a právneho štátu, ale predovšetkým v smere ochrany základných práva a slobôd i ich uplatňovaní. Vážené dámy a páni, myslím si, že uvedené dve formy možnosti súčinnosti verejného ochrancu práv a mimovládnej organizácie patria medzi základné formy spolupráce, efektívne, vzájomne prospešné a samozrejme s veľmi dobrým praktickým efektom. V nich budeme naďalej pokračovať, budeme ich rozvíjať, lebo si uvedomujeme, že tak môžeme účinne prispievať k 140 propagácii úradu verejného ochrancu práv a hlavne k šíreniu vzdelávania občanov v oblasti štátnosti a práva. Súčasne si myslím, že toto je správna cesta spolupráce a snaha poskytnúť pomoc verejnému ochrancovi práv, a nie často neopodstatnená a skreslená kritika, ktorá veľakrát pramení z neuspokojených politických ambícií. Dovoľte mi, srdečne poďakovať Vám pán verejný ochranca práv, kancelárii verejného ochrancu práv za možnosť spolupodieľať sa a byť nápomocný pri pracovných aktivitách v rámci Vášho pôsobenia – v zmysle naplnenia všetko pre občana. 141 Mgr. Filip Glotzmann Kancelář veřejného ochrance práv Brno Aktuálně diskutované rozšíření kompetencí ombudsmana v České republice 1. Ombudsman jako ochránce před diskriminací? Právní úprava povinnosti zajišťovat rovné zacházení a ochranu před diskriminací v českém právním řádu prozatím neodpovídá požadavkům práva ES. Navíc je z koncepčního hlediska roztříštěná, nesourodá a nedostatečná. Určitou úpravu povinnosti zajišťovat rovné zacházení a ochranu před diskriminací obsahují právní předpisy v oblasti pracovního práva, avšak upravují tuto povinnost nejednotně. Nejednotnost úpravy obsažené v jednotlivých zákonech nejen pracovního práva se projevuje jak v odlišném rozsahu povinností zajišťovat rovné zacházení a ochranu před diskriminací, tak v rozdílném rozsahu nároků, jichž se může oběť diskriminace podle příslušných ustanovení domáhat. Z těchto důvodů byl v roce 2003 vládou České republiky přijat věcný záměr nové právní úpravy zákona o zajištění rovného zacházení a ochraně před diskriminací. Česká republika je podle směrnic ES1 povinna pověřit určitý subjekt podporou rovného zacházení, který bude zajišťovat poskytování nezávislé pomoci obětem diskriminace při podávání návrhů na zahájení řízení z důvodu diskriminace, připravovat nezávislé studie týkající se diskriminace, zveřejňovat 1 čl. 13 směrnice Rady č. 43/2000/ES, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ a čl. 8a směrnice č. 2002/73/ES, kterou se mění směrnice Rady 76/207/EHS o zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy, pokud jde o přístup k zaměstnání, odbornému vzdělávání a postupu v zaměstnání a o pracovní podmínky 142 nezávislé zprávy a podávat doporučení k jakékoli otázce související s diskriminací. V platném právním řádu však doposud neexistuje žádný subjekt, který by byl těmito úkoly pověřen a byl by schopen efektivně zajišťovat rovné zacházení a boj s diskriminací v souladu se směrnicemi ES. Jako nejvhodnější po stránce právní i praktické se na základě zpracovaného návrhu zákona jeví vytvoření nového subjektu – Centra pro rovné zacházení, jež bude moci splňovat všechny požadované funkce: zprostředkování právní pomoci, mediaci, vydávaní doporučení a stanovisek, provádění nezávislého výzkumu a poskytování informací veřejnosti. Při hledání vhodného subjektu však byla navržena i druhá varianta, a sice svěření této agendy ombudsmanovi. Pro podporu rozšíření působnosti a pravomocí veřejného ochránce práv v tomto směru se objevily argumenty, že požadovaný subjekt by měl plnit do jisté míry podobnou úlohu jako současný ombudsman a že se systémově podobá - přinejmenším v obecné rovině „orgánům ombudsmanského typu“, s nimiž sdílí některé klíčové vlastnosti (nezávislost, neudělování sankcí, preventivní charakter působení). Bylo konstatováno, že i v jiných zemích, např. ve Švédsku nebo Finsku, je tato problematika svěřena orgánu, jenž je označen jako „ombudsman“. Dalším argumentem, uváděným ve prospěch svěření této agendy ombudsmanovi, byl argument praktický a politický. Bylo poukazováno na to, že rozšíření jeho působnosti by bylo méně nákladné a proto zřejmě i politicky průchodnější než vytvoření nového subjektu. Proti uvedeným argumentům lze nicméně uvést velmi závažné důvody, jež toto řešení výrazně zpochybňují. Podle současné právní úpravy se totiž působnost veřejného ochránce práv vztahuje pouze na vybrané veřejnoprávní subjekty, zatímco pravomoc subjektu zajišťujícího rovné zacházení se musí vztahovat i na subjekty soukromoprávní. Původci diskriminace jsou totiž v naprosté většině případů právě soukromoprávní subjekty. Kdyby měla být 143 ochránci zachována i vůči soukromoprávním subjektům jeho široká oprávnění (provádět šetření na místě, nahlížet do spisů apod.), šlo by o významný zásah do práv soukromých subjektů. Takový zásah by byl z právního hlediska velmi problematický a patrně i protiústavní, neboť vůči soukromým subjektům nemohou takto postupovat bez souhlasu soudu ani orgány činné v trestním řízení. Naproti tomu kdyby byla tato oprávnění omezena, pak by měl ochránce pro oblast zajišťování rovného zacházení nejen jinou personální působnost, ale i odlišná oprávnění než ve všech jiných situacích, na něž se jeho působnost vztahuje. Takový stav by byl právně nesourodý a z praktického hlediska (tj. z hlediska osob obracejících se na ochránce) velice nepřehledný. Pro laiky je poměrně náročné porozumět již současnému vymezení působnosti ochránce, které je přitom jednoznačně stanovené; pokud by se ochránce pohyboval dle povahy věci ve dvou právních režimech, bylo by to ještě nesrovnatelně komplikovanější. Dále lze na podporu nesvěření této agendy ochránci uvést, že „Ombudsmani“ pověření těmito funkcemi např. ve Finsku, Švédsku a dalších zemích jsou specializovanými orgány, jež byly zřízeny pouze za účelem zajišťování rovného zacházení a ochrany před diskriminací, a nekombinují tuto úlohu s působností analogickou českému ochránci. Míra specializace je v některých případech dokonce ještě vyšší. Vládní návrh zákona, předložený na přelomu roku 2003 a 2004, upravuje určení vhodného subjektu prozatím variantním způsobem (tedy buď Centrum nebo ombudsman). V březnu 2004 proběhlo řádné mezirezortní připomínkové řízení a návrh zákona byl ve variantním řešení předložen vládě, která o něm dosud nejednala. 2. Návštěvy ombudsmana v „zařízeních“ Během roku 2003 probíhaly přípravy novelizace zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv (dále též „ombudsman“), ve vztahu ke snaze 144 o zavedení národního systému prevence mučení a nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestání. V prosinci 2002 byl přijat Opční protokol k Úmluvě proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (vyhlášená pod č. 143/1998 Sb.), kterým na sebe signatáři berou závazek ustavit vnitrostátní kontrolní mechanismus pro dohled nad místy, kde se mohou nacházet osoby omezené na svobodě. V dubnu 2004 Ministerstvo zahraničních věcí ČR navrhlo přijetí tohoto protokolu. Instituce, která by v tomto smyslu vykonávala systematickou preventivní kontrolu míst, kde se nacházejí osoby omezené na svobodě, v České republice doposud neexistuje. V řadě zařízení může již nyní provádět šetření ombudsman, ten však zpravidla koná jen na základě stížnosti dotčené osoby. Velké množství zařízení, a platí to zejména o zdravotnických a sociálních (např. léčebny dlouhodobě nemocných nebo ústavy sociální péče), navíc do jeho působnosti nespadají, a i kdyby, jeho činnost dle stávající právní úpravy lze jen stěží označit za systematickou a preventivní. I proto byla ihned z počátku zvažována myšlenka, která hovořila o svěření této agendy ombudsmanovi. Navrhovanou novelou zákona se tedy působnost ombudsmana rozšiřuje o úkol provádět systematické a preventivní návštěvy míst, v nichž se vyskytují lidé omezení na svobodě, při nichž by měl ombudsman zjišťovat, jak se s těmito lidmi zachází. Tuto působnost by ombudsman neměl uplatňovat jen k ochraně osob omezených na svobodě de iure (tj. veřejnou mocí na základě zákonného oprávnění, ať už na základě příkazu orgánu veřejné moci nebo z jeho podnětu nebo s jeho souhlasem či tichým souhlasem). Jeho působnost se bude vztahovat i na zařízení, v nichž pobývají osoby omezené na svobodě de facto, tedy v důsledku situace, v níž se tyto osoby nachází. Taková může být například situace člověka sice de jure dobrovolně pobývajícího v psychiatrickém zdravotnickém zařízení, avšak z terapeutických důvodů podrobeného výrazným režimovým opatřením, kterými je jeho svoboda omezena fakticky. Obdobný je i 145 případ lidí umístěných v ústavech sociální péče anebo v léčebnách pro dlouhodobě nemocné. Klíčovým znakem faktického omezení svobody bude pro účely navrhovaného zákona závislost osoby na institucionální péči. Návštěvy prováděné pracovníky ombudsmana či pověřenými odborníky v jednotlivých zařízeních by mely být systematické, tedy takové, které ombudsman bude vykonávat podle určitého předem vytvořeného plánu. To však neznamená, že by ombudsman musel ve stanoveném období navštívit všechna taková zařízení – zejména v oblasti sociálních věcí a zdravotnictví jde totiž řádově o stovky míst. Při návštěvách se bude zaměřovat především na systémové nedostatky, které jsou pravděpodobně přítomny i v jiných, dosud nenavštívených zařízeních. Bude zkoumat jak hmotné podmínky pobytu v zařízeních, tak i jeho institucionální rámec, a zejména si bude všímat pojistek proti špatnému zacházení, tj. míry zabezpečení práv osob omezených na svobodě a jejich praktického uplatňování. Navrhovaná novela zákona se nijak významně nedotýká stávajících pravomocí ombudsmana. Ani nadále nebude mít rozhodovací nebo sankční pravomoci. Svou činnost bude vykonávat jen prostřednictvím svých stávajících vyšetřovacích oprávnění. Míra jeho úspěchu bude především závislá na kvalitě jeho práce, na důkladnosti jeho zjištění a zejména na přesvědčivosti jeho argumentů. Nebude mít k dispozici žádný jiný sankční mechanismus k prosazení svých pravomocí a pohledů než ten, který je mu k dispozici nyní, tj. oprávnění obracet se s žádostí o pomoc na jiné, především nadřízené úřady a zařízení, popřípadě na vládu České republiky. Všechny zprávy z návštěv by měl ombudsman zveřejňovat. Protože se při návštěvách zdaleka nebude zaměřovat, na rozdíl od státního zastupitelství, jen na dodržování zákonnosti, ale na všechny možné projevy špatného zacházení. 146 Návrh novely zákona o veřejném ochránci práv, která by měla nabýt účinnosti 1. ledna 2005, byl na přelomu roku 2003 a 2004 předmětem meziresortní připomínkové řízení. Po projednání v jednotlivých komisích Legislativní rady vlády a po schválení tímto poradním orgánem čeká novela zákona o veřejném ochránci práv v současné chvíli na projednání (a doufejme schválení) vládou a předložení do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. 3. Má ombudsman podávat stížnosti pro porušení zákona? V rámci procesu rekodifikace českého trestního procesu byl v roce 2003 zpracován a předložen rozsáhlý vládní návrh novely zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád). Součástí návrhu novely byl i návrh svěřit oprávnění k podání stížnosti pro porušení zákona v trestních věcech nikoli již ministru spravedlnosti, jak tomu bylo doposud, nýbrž subjektům stojícím mimo státní správu. Navrženi byli nejvyšší státní zástupce a veřejný ochránce práv, přičemž ombudsman měl mít možnost podat stížnost pro porušení zákona pouze ve prospěch obviněného. K tomuto kroku bylo přistoupeno na základě nálezu Ústavního soudu č. 424/2001 Sb. a na základě následného vyhodnocení poznatků z rozhodovací činnosti soudů. Byla totiž shledána nezbytnost zakotvení institutu, který by umožňoval dosáhnout změny pravomocného rozhodnutí soudu nebo státního zástupce, kterým skončilo trestní stíhání v případech, kdy byl porušen zákon, nebo bylo rozhodnutí učiněno na základě vadného postupu řízení, a to i v neprospěch obviněného. Návrh novely trestního řádu, obsahující mimo jiné i tuto úpravu, celkem hladce prošel meziresortním připomínkovým řízením a jednáním Legislativní rady vlády i vládou samotnou. Myšlenka rozšíření působnosti ombudsmana jako instituce oprávněné podávat stížnosti pro porušení zákona, však velmi výrazně „narazila“ ihned při svém projednávání v prvním čtení na půdě Poslanecké 147 sněmovny Parlamentu. Po projednání v ústavněprávním výboru byla následně odmítnuta, především z těch důvodů, že se v České republice již dlouhodobě připravuje kompletní rekodifikace trestního procesu, která s mimořádným opravným prostředkem v podobě možnosti jakéhokoliv orgánu podat stížnost pro porušení zákona v zásadě nepočítá. 148 JUDr. Otakar Motejl veřejný ochránce práv České republiky Několik úvah do diskuse o roli a postavení ombudsmana Protože se toto zasedání podle časového rozvrhu nezadržitelně chýlí ke konci, chtěl bych se v této diskusi zavčas alespoň stručně vyjádřit ke dvěma problémům, které zde byly naznačeny. Nejprve tedy k příspěvku pana kolegy Číče, a to k otázce, zda vnímat ombudsmana jako ochránce či jako obhájce práv. Já myslím, že z pohledu reality si musíme uvědomit, že jde o jakousi nuanci, která by - v případě návrhu akademika Číče používat raději pojmu obhájce - měla prohloubit pocit vazby mezi stěžovatelem a ombudsmanem. Myslím, že to ale dost dobře nelze promítnout ani do současné praxe ani do budoucnosti. Především poměrně vysoké procento stěžovatelů se na nás obrací, řekl bych, nekompetentně. V tomto případě už a priori musíme vyslovit nedostatek působnosti, ale přesto se s nimi snažíme zacházet tak, abychom je nějakým způsoben poučili. Nejeden z nich je takovým poučením zklamán, nejeden z nich nám za to poučení nejen nepoděkuje, ale upřímně a od plic vynadá. Což se samozřejmě v případě obhajoby může advokátovi stát taky. Závažnější je však to, že vlastně i ve věcech, které jsou podle zákona v mé kompetenci, rozhodně nepovažuji za privilegovaný zájem ochránit za každou cenu stěžovatele potud, že mu budu a priori přizvukovat, a že budu stát výhradně na pozici především jeho dobra. V tomto směru si myslím, že je třeba se distancovat od zažitého termínu obhájce jako „defenzora“ v trestních věcech, jako „alter ego“ jakéhosi obviněného. Trošku klopotný a jaksi jazykově méně obvyklý pojem „ochránce“ podle mého názoru terminologicky lepe vystihuje to, řekněme, objektivní postavení ve sporu o to, kdo má v tom či onom případě pravdu. Veřejný ochránce práv mě sice jako 149 letitému advokátovi advokacii připomíná, ale porovnat se to nedá, není to advokacie, a je proto třeba i pojmově diferencovat. Chtěl bych se vyjádřit i k diskutované otázce, zda je veřejný ochránce práv orgánem státu či orgánem státní správy. Jsem si vědom, že slovenská právní úprava vede s ohledem na její začlenění v ústavě a zejména kompetence ústavního soudu, k jiným poznatkům a závěrům, než půdorys české úpravy. A domnívám se však, že v tomto prostoru i slovenská úprava nebrání tomu, aby se veřejný ochránce práv otázkami průtahů v soudním řízení zabýval, protože jenom on má tu dispozici, a tady vycházím z české zkušenosti, posuzovat tu věc komplexně. Pro mne průtahy ve věci pana Marečka u Okresního soudu v Chomutově nejsou vyřešeny tím, že Okresní soud v Chomutově v kauze Mareček nařídí jednání. Pro mně tato záležitost vede až k tomu, a tady se nechci chlubit, že opakovaně požádám ministra spravedlnosti, aby mi vylíčil podrobně jaká organizační opatření dělá ve vztahu k Okresnímu soudu v Chomutově tak, aby prostřednictvím personálních a organizačních opatření, provedených na tomto soudě, zkrátili délku řízení a aby zabránil průtahům ve všech kauzách, nikoliv pouze v kauze Marečkově jen proto, že si ke mně stěžoval. Jsem do jisté míry přesvědčen, že právě v tom zůstává funkce veřejného ochránce práv v českém i ve slovenském půdorysu jaksi unikátní a výjimečná. Upřímně řečeno, dnešní diskuse je pro mne tak říkajíc určitým poučením. Snad ani nebudu usilovat o prosazení ústavního zakotvení, neboť bych se dostal do teoretických rozporů, které nutně, jak ukazuje slovenská zkušenost, vyvolá. Je zřejmé, že pokud by institut veřejného ochránce práv byl zařazen do ústavního systému orgánů České republiky, bude, řekl bych, ústavní bigotnost vynucovat, aby byla jeho pozice v ústavním systému jasně definována. A teď k čemu? Patřím k legislativní moci, k výkonné moci, k moci soudní - kam se mnou? Vnímám to téměř jako nerudovský problém onoho starého slamníku. Ráno jsem nevěděl, jestli mám závidět kolegovi Kandráčovi ústavní zakotvení anebo jestli on by mě měl závidět můj rozpočet. Teď je mi to jasné. Já jsem rád, 150 jaký mám rozpočet a nezávidím docentovi Kandráčovi jeho ústavní zakotvení. Ale teď vážně. Jsem přesvědčen, že určitá modernost a výjimečnost tohoto institutu, pocházejícího sice z baltického nebo skandinávského středověku, nesmírně praktická pro současnou dobu, je právě v té flexibilitě, nezařaditelnosti, v té volnosti nebo právě v tom nedostatku přesně definovaných exekutivních pravomocí, které mají v souhrnu jednu neocenitelnou výhodu dovolují větší flexibilitu. Jakmile budu mít exekutivní pravomoci, jakmile budu mít právo vstupovat jako účastník do nějakého procesu, musím se reglementovat, musím se vyčlenit a musím ve všech případech, mám-li to právo, tohoto práva použít. Pokud však mám pouze dispozici se v nějakém smyslu angažovat, a to i za cenu toho, že mě občas státní aparát klepne přes prsty, že to není moje působnost, budu nicméně s tou funkcí spokojen. Budu to totiž zas a znova zkoušet, až najdu někoho, kdo mě přes ty prsty neklepne a kdo se nad tím, co mu budu opakovaně prezentovat jako existující hmatatelný problém, zamyslí, a společně se mnou se jím začne zabývat. Já samozřejmě nechci toto jednání končit, ale protože myslím, že česká strana tady to co si předsevzala již odvedla, budu asi poslední, kdo dneska z české strany bude hovořit. Chci proto při této příležitosti poděkovat slovenskému veřejnému ochránci práv za pozvání, za přátelské přijetí, za vytvoření dobrých podmínek pro prezentaci a zajímavou diskusi. Chtěl bych na tomto místě přislíbit něco podobného, co nám bylo přislíbeno při Vašem posledním pobytu v Brně, a to, že se zase příště sejdeme u nás. Do té doby nám všem přeji, aby se nám dílo dařilo, a já, a bezpochyby i moji spolupracovníci, se již nyní těšíme na další setkání. 151 JUDr. Hanrieta Antalová Kancelária verejného ochrancu práv Bratislava Kreovanie inštitútu verejného ochrancu práv v Slovenskej republike Právnym predpokladom vzniku nového inštitútu verejného ochrancu práv v Slovenskej republike, bolo prijatie ústavného zákona č. 90/2001 Z. z. z 23. februára 2001, ktorým sa mení a dopĺňa Ústava SR č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov, ktorý do ôsmej hlavy Ústavy SR zaradil druhý oddiel : Verejný ochranca práv s čl. 151a. Na základe toho Národná rada SR prijala dňa 4. decembra 2001 zákon č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv s účinnosťou od 1. januára 2002, ktorý ustanovil podrobnosti o voľbe a odvolávaní verejného ochrancu práv, o jeho pôsobnosti, o podmienkach výkonu jeho funkcie, o spôsobe právnej ochrany a o uplatňovaní práv fyzických a právnických osôb. Dňa 19. marca 2002 v tajnom hlasovaní zákonodarného zboru bol zvolený prvý verejný ochranca práv Doc. JUDr. Pavel Kandráč, CSc., riadny profesor na International Academy of Sciences and Arts Fribourg – Moskva – Budapest, prodekan a prvý prodekan Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave (do 1990), vedúci Katedry trestného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave (do 1995),dekan Právnickej fakulty Univerzity Mateja Bela v Banskej Bystrici (do 2002),vedúci Katedry trestného práva, kriminológie, kriminalistiky a penológie Právnickej fakulty Univerzity Mateja Bela v Banskej Bystrici (do 2002), poslanec Národnej rady Slovenskej republiky (1998 – 2002), autor troch monografií, množstva vysokoškolských učebníc, učebných textov, pôvodných vedeckých publikácií, 152 prednášok na konferenciách, sympóziách a seminároch, odborných publikačných článkov, expertíz, recenzií, anotácií, posudkov a správ. Odo dňa 27. marca 2002, dňa zloženia sľubu do rúk predsedu národnej rady podľa § 6 zákona o verejnom ochrancovi práv sa Doc. JUDr. Pavel Kandráč, CSc., stal historicky prvým verejným ochrancom práv v Slovenskej republike. Žiaľ bez sídla, peňazí, spolupracovníkov. Pre objektívnosť treba povedať, že vláda SR sa na svojom zasadnutí 12. decembra 2001, následne po schválení zákona o verejnom ochrancovi práv zaoberala problematikou zriadenia Kancelárie verejného ochrancu práv. Vo februári 2002 Pál Csáky, podpredseda vlády SR, na rokovanie vlády predložil „Koncepciu zriadenia Kancelárie verejného ochrancu práv“. Materiálom sa zväzoval „koordináciou činností pri zriadení Kancelárie verejného ochrancu práv“, ďalej materiál predpokladal poveriť vedúceho Úradu vlády SR „rokovať o získaní budovy na adrese Štefánikova ulica č. 25 v Bratislave (bývalý Dom zahraničných Slovákov) za účelom zriadenia Kancelárie verejného ochrancu práv, vyhlásiť výberové konanie na zabezpečenie materiálno-technického vybavenia Kancelárie verejného ochrancu práv, vypísať konkurzné konania na obsadenie miest zamestnancov kancelárie,...“ a „prijať jedného zamestnanca na Sekciu ľudských práv a menšín na obdobie 6 mesiacov, ktorý bude poverený výkonom praktických činností zriaďovania a vybavenia Kancelárie verejného ochrancu práv“. Koncepcia nebola schválená, nakoľko v rámci medzirezortného pripomienkového konania zásadné pripomienky k predmetnému zámeru uviedlo Ministerstvo financií SR a Generálna prokuratúra SR. Táto namietala, že iný postup ako uvádza § 28 zákona o verejnom ochrancovi práv, nie je možné chápať ako Ústavou garantovanú nezávislosť verejného ochrancu práv. Verejný ochranca práv sa stretol s mnohými najvyššími predstaviteľmi štátu s prosbou o pomoc pri umiestnení sídla Kancelárie verejného ochrancu práv, požiadal Dislokačnú komisiu pre umiestňovanie štátnych orgánov Ministerstva vnútra SR o pomoc pri zabezpečení kancelárskych priestorov. 153 Prvý návrh bol vo vyššie uvedenej koncepcií spomínaný bývalý Dom zahraničných Slovákov, na Štefánikovej ulici v Bratislave, neskôr predložil osem návrh na umiestnenie kancelárskych priestorov, naposledy dňa 10. septembra 2003 požiadal o vytypovanie vhodného objektu vo vlastníctve štátu pre dôstojné umiestnenie sídla kancelárie ústavného činiteľa, do dnešného dňa bez odpovede. Vďaka ústretovosti generálneho prokurátora SR podpísali verejný ochranca práv a generálny prokuratúr zmluvu o nájme nebytových priestorov, žiaľ išlo len o 9 kancelárií a na dobu určitú od 1. mája 2002 do 30. septembra 2002. Napriek neúnavnej snahe verejného ochrancu práv o získanie sídla bol nútený zotrvať v priestoroch Generálnej prokuratúry SR až do podpisu zmluvy o nájme nebytových priestorov však s prenajímateľom súkromnou spol. s r. o. na Nevädzovej ul. č. 5 v Bratislave, do 15. novembra 2002, kde sídli dodnes. Náklady za prenájom kancelárskych priestorov tvoria dnes 54% všetkých výdavkov na tovary a služby Kancelárie verejného ochrancu práv. Kancelária verejného ochrancu práv sa naďalej z dôvodu efektívneho hospodárenia so štátnymi prostriedkami bude obracať na kompetentné orgány so žiadosťou o pridelenie priestorov vo vlastníctve štátu. Personálne obsadenie Kancelárie verejného ochrancu práv súviselo s prijatím zákona o štátnej službe. Kancelária verejného ochrancu práv sa v spomenutom zákona uvádza od novely zákona s účinnosťou od 1. apríla 2002 len medzi služobnými úradmi. Najzávažnejším problémom pri prijímaní právnikov verejného ochrancu práv bolo, že zákon o štátnej službe požaduje zloženie výberových komisií na obsadenie štátno-zamestnaneckých miest v počte päť osôb v stálej štátnej službe, z toho troch z príslušného odboru. Kancelária verejného ochrancu práv nemala pri vzniku troch zamestnancov v stálej štátnej službe. Riešením, na základe opakovaných rokovaní s Úradom pre štátnu službu, bola výberová komisia zložená z odborníkov v stálej štátnej 154 službe z Kancelárie Národnej rady SR, Kancelárie prezidenta SR a vedúcej služobného úradu Kancelárie verejného ochrancu práv, menovaná predsedom Úradu pre štátnu službu. Prví odborní zamestnanci, právnici, mohli teda nastúpiť do služobného pomeru až v auguste roku 2002. Od tohto času sa skutočne mohol uskutočňovať výkon vecnej pôsobnosti. S už približne 1 000 doručenými podnetmi fyzických a právnických osôb. Náklady na činnosť verejného ochrancu práv a jeho kancelárie podľa § 27 ods. 6 zákona o verejnom ochrancovi práv sa mali zabezpečiť zo samostatnej kapitoly štátneho rozpočtu s odkazom na zákon o rozpočtových pravidlách, do ktorého bola Kancelária verejného ochrancu práv zaradená až novelou zákona s účinnosťou od 1. septembra 2002. Zákon o štátnom rozpočte na rok 2002 samostatnú kapitolu Kancelária verejného ochrancu práv neuvádzal. Problém po niekoľkonásobných rokovaniach vyriešil minister financií SR rozpočtovým opatrením. Kancelária verejného ochrancu práv mohla prvýkrát čerpať rozpočtové prostriedky až 2. mája 2002. Kancelária verejného ochrancu práv mala v roku 2002 pridelených na svoju činnosť 26 miliónov Sk. V roku 2003 sa jej činnosť zabezpečovala s rozpočtom vo výške 23 173 tisíc Sk, pôvodný návrh Ministerstva financií SR bol 18 338 tisíc Sk. Rozpočet Kancelárie verejného ochrancu práv bol v druhom roku činnosti znížený o 4 milióny korún na mzdových prostriedkoch, na základe toho, že ich v roku 2002 nevyčerpala. Nevyčerpala ich z dôvodu neexistencie kapitoly, sídla, nedostatkov zákona o štátnej službe....Preto nebolo možné v druhom roku činnosti naplniť schválenú systemizáciu 41 pracovných miest. Na rok 2004 bolo Kancelárií verejného ochrancu práv navýšené mzdové prostriedky potrebné pre naplnenie schválenej systemizácie a konečne po dvoch rokoch činnosti bude môcť verejný ochranca práv vykonávať svoju činnosť s počtom pracovníkom schváleným už pri jeho vzniku. 155 Vo svojom príspevku si dovolím upozorniť na aktuálny problém financovania Kancelárie verejného ochrancu práv. Vláda SR uvažuje o zrušení samostatnej kapitoly Kancelárie verejného ochrancu práv. Návrh zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov a návrh opatrenia Ministerstva financií SR, ktorým sa ustanovuje druhová, organizačná a ekonomická klasifikácia rozpočtovej klasifikácie nepočíta so samostatnou kapitolou Kancelárie verejného ochrancu práv. Podľa návrhu predmetného zákona, by správcom rozpočtovej kapitoly, z ktorej sa zabezpečia náklady na činnosť verejného ochrancu práv bol vedúci Kancelárie národnej rady. Na svojom rokovaní dňa 21.04.2004 vláda však rozhodla o začlenenie kapitoly Kancelárie verejného ochrancu práv pod kapitolu Kancelárie prezidenta SR s odôvodnením, že v predloženom návrhu sa zabezpečuje jeden z cieľov reformy verejných financií a to znížiť počet rozpočtových kapitol a priblížiť sa počtom k ostatným členským krajinám EÚ. Dovolíme si vláde SR odporučiť zistiť si ako z hľadiska rozpočtu fungujú úrady ombudsmanov členských krajín EU vrátane Európskeho ombudsmana. Veríme, že poslanci Národnej rady SR pochopia, že „.... úrad ombudsmana by mal mať možnosť samostatne hospodáriť so svojim rozpočtom a nebyť finančne podriadený inému úradu, ako je to napr. v Zimbabwe...“1 1 Transparency International Slovensko, Protikorupčná príručka, Skúsenosti z celého sveta, str.81. 156 Také teda boli a sú pôrodné bolesti kreovania inštitútu verejného ochrancu práv v Slovenskej republike, a to aj napriek tomu že: – vytvorenie inštitútu verejného ochrancu práv bolo jednou z podmienok, ktoré Slovenská republika potrebovala splniť pre svoj vstup do Európskej únie, – za necelé dva roky činnosti (od vzniku 27. 3. 2002 do 1. 3. 2004) bolo verejnému ochrancovi práv doručených celkom 3741 podnetov, vybaviť sa podarilo celkom 1975 a rozpracovaných je 1766 podnetov, – verejný ochranca práv a právnici Kancelárie verejného ochrancu práv v uplynulom roku činnosti okrem vybavovania podnetov poskytli nad rámec zákona o verejnom ochrancovi práv a z vlastnej iniciatívy verejného ochrancu práv celkom 2968 právnych rád a usmernení, – preskúmavaním podnetov verejný ochranca práv jednoznačne a nepochybne zistil porušenie základných práv a slobôd v 25 prípadoch, urýchlil viac ako 200 súdnych konaní, v ktorých občania namietali zbytočné prieťahy, urýchlil niekoľko desiatok konaní na orgánoch samosprávy a štátnej správy, v ktorých občania namietali nečinnosť orgánov verejnej správy, urýchlil rozhodnutia napr. o priznaní dávok sociálnej pomoci, priznaní podpory v nezamestnanosti, primeraného hmotného zabezpečenia v starobe , postúpil podnety, v ktorých dospel k podozrenie z páchania trestnej i inej protispoločenskej činnosti Generálnej prokuratúre Slovenskej republiky na ďalšie konanie, a pod. – z iniciatívy verejného ochrancu práv a po dohode so zástupcami samosprávy uskutočňuje osobné vybavovanie podnetov občanov priamo v regiónoch SR, a to v Poprade, Žiline, Banskej Bystrici, Trenčíne, Dohňanoch, vo Veľkom Mederi, z doterajších skúseností jednoznačne vyplýva poznanie, že 157 občania v daných regiónoch možnosť osobného stretnutia s odbornými pracovníkmi Kancelárie verejného ochrancu práv hodnotia pozitívne a o túto formu prejavujú veľký záujem, termíny stretnutí sú obsadené aj na niekoľko mesiacov dopredu, – pri výkone svojej pôsobnosti spolupracuje s príslušnými orgánmi verejnej správy, prokuratúrou, mimovládnymi organizáciami a ďalšími subjektami pôsobiacimi v oblasti ochrany základných práv a slobôd, ,k dnešnému dňu verejný ochranca práv uzatvoril dohodu o spolupráci so Slovenským výborom pre UNICEF, so Slovenskou asociáciou občianskych poradní, s Informačnou Kanceláriou Rady Európy, so Slovensko-poľskou spoločnosťou pre priateľstvo a dobré susedské vzťahy v regiónoch, s Ligou aktivistov pre ľudské práva, – za účelom napomáhania k zvyšovaniu právneho vedomia verejnosti a prezentovanie výsledkov práce verejného ochrancu práv v spolupráci s médiami sa mu podarilo získať pravidelnú reláciu v Slovenskom rozhlase a pravidelnú rubriku v jednom celoštátnom a v jednom bratislavskom denníku, – zahraničnému uznaniu a množstvu zahraničných kontaktov, predstavitelia obdobných inštitúcií zo zahraničia oceňujú , že za krátky čas sa vybudoval funkčný úrad, oceňujú vecné rozhovory a diskusie, budúce zámery verejného ochrancu práv, o ktoré prejavujú záujem, dostáva množstvo ponúk na vzájomnú a spoločnú spoluprácu, veľmi významné je etablovanie sa pracovníkov Kancelárie verejného ochrancu práv do medzinárodných a nadnárodných komisií a poradných zoskupení. Kancelária verejného ochrancu práv má svojich zástupcov v odbornej pracovnej skupine expertov pre ľudské práva „Network of experts in fundamental rights“ pri Európskej komisii, styčného zástupcu (Liaison officer) verejného ochrancu práv vo vzťahu k Európskemu ombudsmanovi a styčného zástupcu v Misii GRECO pre Antikorupčný program, 158 – konaniu z vlastnej iniciatívy v problémoch ako údajné násilné sterilizácie a ďalšie útoky na reprodukčnú slobodu Rómov, problému poskytovania liekov občanom, novelizácie Trestného zákona, ktorou sa zavádzala i zásada „ 3x a dosť“, preukazovania totožnosti u osôb, ktoré nemajú právnu spôsobilosť, odporučil zníženie hornej hranice trvania väzby i úpravu jej výkonu, vyvíja iniciatívu k prijatiu právneho predpisu, ktorý by komplexne upravoval poskytovanie bezplatnej právnej pomoci, vyjadruje sa k celospoločenským problémom naposledy k problému rómskych nepokojov, – podarilo sa mu dosiahnuť , že Ministerstvo školstva Slovenskej republiky v tomto roku vypracuje a predloží do vlády Slovenskej republiky návrh nového školského zákona, v ktorom bude vyriešený problém na ktorý poukázal verejný ochranca práv......., že: verejný ochranca práv slúži občanovi, poskytuje mu pomoc, usmerňuje ho. Dovolím si skončiť slovami: „Úrad ombudsmana, ktorý nemá dostatok finančných zdrojov, nie je obsadený kvalitnými ľuďmi a chýba mu podpora tých, ktorí ho zriadili, je iba náterom a fasádov.“2 Použitá literatúra: Správa o činnosti verejného ochrancu práv za rok 2002 Správa o činnosti verejného ochrancu práv za rok 2003 2 tamtiež, str.82- Arthur Maloney QC vo svojej piatej správe vo funkcií ombudsmana /Trinidad a Tobago/ 159 Mgr. Marián Mesároš Kancelária verejného ochrancu práv Bratislava Právna úprava vzťahu verejného ochrancu práv s vládou a národnou radou Verejný ochranca práv Slovenskej republiky je nezávislý štátny orgán kontroly výkonu štátnej moci orgánmi verejnej správy. Podieľa sa na ochrane základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy, ak je ich konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu. Verejný ochranca práv koná na základe podnetu fyzickej osoby alebo právnickej osoby, alebo z vlastnej iniciatívy. Základnou podmienkou pri splnení ktorej, môže verejný ochranca práv konať je teda skutočnosť, že podnet podávateľa sa týka ohrozenia alebo porušenia základných práv a slobôd, na ktorých ochrane sa môže verejný ochranca práv podľa zákona podieľať a súčasne smeruje proti orgánu verejnej správy, na ktorý sa vzťahuje jeho pôsobnosť. Pôsobnosť verejného ochrancu práv sa vzťahuje na orgány štátnej správy, na orgány územnej samosprávy a na právnické osoby a fyzické osoby, ktoré podľa osobitného zákona rozhodujú o právach a povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy. Pôsobnosť verejného ochrancu práv sa nevzťahuje na Národnú radu Slovenskej republiky, prezidenta Slovenskej republiky, vládu Slovenskej republiky, Ústavný súd Slovenskej republiky, Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky, spravodajské služby, na rozhodovacie právomoci vyšetrovateľov Policajného zboru, prokuratúru a na 160 súdy s výnimkou štátnej správy súdov a dôvodov predpokladajúcich disciplinárne previnenie sudcu. Pôsobnosť verejného ochrancu práv sa nevzťahuje tiež na veci operačnej a mobilizačnej povahy. Aj keď sa pôsobnosť verejného ochrancu práv na tieto orgány nevzťahuje, pri svojej činnosti sa verejný ochranca práv s nimi dostáva do zákonných vzťahov, ale aj iných interakcií pri praktickom riešení problémov fyzických osôb a právnických osôb, ktoré sa na neho obrátia s podnetom. Na vládu Slovenskej republiky sa môže verejný ochranca práv obrátiť v prípade, ak nesúhlasí s konaním, stanoviskom alebo opatrením orgánu verejnej správy. Ide o prípady, ak orgán verejnej správy nevyhovie žiadosti verejného ochrancu práv pri vybavovaní podnetu, ak verejný ochranca práv nesúhlasí so stanoviskom orgánu verejnej správy k preukázanému porušeniu základných práva a slobôd alebo ak prijaté opatrenia považuje za nedostatočné a takisto o prípad, ak pri vybavovaní podnetu verejný ochranca práv zistí skutočnosti nasvedčujúce tomu, že pri činnosti orgánu verejnej správy bol spáchaný trestný čin, priestupok, iný správny delikt alebo disciplinárne previnenie alebo že bola porušená povinnosť ustanovená zákonom. Verejný ochranca práv je povinný túto skutočnosť oznámiť jeho nadriadenému orgánu, ak však takého niet, oznámi to vláde Slovenskej republiky. Z uvedeného vyplýva, že vláda tu pôsobí ako subsidiárny nadriadený orgán štátneho dozoru a kontroly. Verejný ochranca práv sa na vládu obráti v prípade, že nie je spokojný s postupom dotknutého orgánu verejnej správy pri riešení podnetu fyzickej osoby alebo právnickej osoby a tento orgán verejnej správy nemá nadriadený orgán, ktorý by sa mohol vzniknutými nezhodami zaoberať. Toto oprávnenie verejného ochrancu práv je mimoriadne dôležité, pretože do pôsobnosti verejného ochrancu práv patrí množstvo orgánov verejnej správy, ktoré nadriadený orgán zo zákona nemajú. Patria sem orgány zo všetkých troch kategórii orgánov verejnej správy na ktoré sa vzťahuje pôsobnosť verejného ochrancu práv, teda orgány štátnej správy, orgány územnej samosprávy a právnické osoby a fyzické osoby, ktoré podľa 161 osobitného zákona rozhodujú o právach a povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy. Dôležitosť oprávnenia verejného ochrancu práv obracať sa priamo na vládu vystupuje do popredia aj v kontexte so zákonným postupom verejného ochrancu práv pri vybavovaní podnetu. Ak výsledkom vybavovania podnetu verejným ochrancom práv je preukázané porušenie základných práv a slobôd, verejný ochranca práv oznámi výsledky vybavenia podnetu spolu s návrhom opatrení orgánu verejnej správy, proti ktorého konaniu, rozhodovaniu alebo nečinnosti podnet smeruje. Verejný ochranca práv však nedisponuje žiadnymi rozhodovacími právomocami, či už vo vzťahu k orgánom verejnej správy, alebo k fyzickým osobám a právnickým osobám - podávateľom podnetov. Nemôže teda napadnuté rozhodnutie sám zmeniť či zrušiť, alebo z vlastnej iniciatívy určitým spôsobom usporiadať konkrétny právny vzťah. Ak stanovisko orgánu verejnej správy k riešeniu podnetu je iné ako stanovisko verejného ochrancu práv, verejný ochranca práv nemá sankčné oprávnenia, ktorými by mohol na orgán verejnej správy aktívne pôsobiť. Tu potom dochádza k už načrtnutému postupu, teda verejný ochranca práv túto skutočnosť oznámi nadriadenému orgánu a ak takého niet, oznámi to vláde Slovenskej republiky. Vzťah verejného ochrancu práv a Národnej rady Slovenskej republiky je založený na skutočnosti, že podľa ústavného vymedzenia verejného ochrancu práv je Národná rada Slovenskej republiky tým orgánom, ktorý rozhoduje o voľbe verejného ochrancu práv a, v zákonom ustanovených prípadoch, aj o jeho odvolaní. Tým sa napĺňa základná charakteristika verejného ochrancu práv ako nezávislého orgánu ochrany základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy, ktoré je v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu. Tým, že verejného ochrancu práv volí Národná rada Slovenskej republiky sa verejný ochranca práv stáva nezávislým od tej zložky štátnej moci, ktorej konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť 162 prešetruje, od výkonnej moci. Verejný ochranca práv Slovenskej republiky je typom parlamentného ombudsmana, čo sa prejavuje v tom, že je konštituovaný voľbou národného parlamentu a zákonom sú dané jeho väzby na parlament. Tie sú vyjadrené predovšetkým v jeho povinnosti predkladať Národnej rade Slovenskej republiky každý rok v prvom štvrťroku správu o činnosti. V tejto správe uvedie svoje poznatky o dodržiavaní základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb orgánmi verejnej správy a jeho návrhy a odporúčania na nápravu zistených nedostatkov. Ak verejný ochranca práv zistí skutočnosti nasvedčujúce, že porušenie základného práva alebo slobody je závažné alebo sa týka väčšieho počtu osôb, môže predložiť Národnej rade Slovenskej republiky mimoriadnu správu. Súčasťou mimoriadnej správy môže byť aj návrh, aby bola prerokovaná na najbližšej schôdzi. V tejto súvislosti je potrebné poznamenať, že verejný ochranca práv Slovenskej republiky nemá právo zákonodarnej iniciatívy. Podľa Ústavy Slovenskej republiky, návrh zákona môžu podať výbory Národnej rady Slovenskej republiky, poslanci a vláda Slovenskej republiky. Verejný ochranca práv však môže podať príslušnému orgánu podnet na zmenu alebo zrušenie zákona, iného všeobecne záväzného právneho predpisu alebo vnútorného predpisu vydaného orgánom verejnej správy v prípade, ak pri vybavovaní podnetu zistí skutočnosti nasvedčujúce tomu, že takýto zákon, iný všeobecne záväzný právny predpis alebo vnútorný predpis porušuje základné práva a slobody fyzických osôb a právnických osôb. Nepriamo sa môže podieľať na legislatívnom procese aj tým, že Národná rada Slovenskej republiky môže pri navrhovaných zmenách platných zákonov či pri návrhoch nových zákonov vychádzať aj z poznatkov a praktických skúseností, ktoré verejný ochranca práv získal pri výkone svojej činnosti a ktoré zhrnie a zosumarizuje vo svojej správe o činnosti. Tieto informácie sú o to cennejšie, že často vychádzajú z bezprostredných kontaktov nielen s podávateľmi podnetov – fyzickými osobami a právnickými osobami, ale aj s orgánmi verejnej správy. Sú preto významným zdrojom poznania, ako funguje verejná správa, ako sú uvádzané 163 jednotlivé zákony a ďalšie všeobecne záväzné právne predpisy do života, teda ako dochádza k uplatňovaniu právnych noriem v právnych vzťahoch v oblasti verejnej správy – k realizácii práva. Z uvedeného vyplýva, že vyrovnané a korektné vzťahy verejného ochrancu práv s vládou, ako aj s Národnou radou Slovenskej republiky, teda s najvyššími orgánmi výkonnej, respektíve zákonodarnej moci v štáte sú veľmi dôležité pre riadne plnenie jeho spoločenskej funkcie. Podpora a dôvera zo strany vlády a Národnej rady Slovenskej republiky je pre verejného ochrancu práv o to dôležitejšia, že verejný ochranca práv pri kontrole výkonu štátnej moci orgánmi verejnej správe pôsobí nielen zákonnými prostriedkami, ale aj autoritou a nestrannosťou a svojou schopnosťou presvedčovať a argumentovať. 164 Mgr. Andrea Huťková Kancelária verejného ochrancu práv Bratislava Vzťah verejného ochrancu práv a prokuratúry Inštitút verejného ochrancu práv bol do nášho ústavného systému zaradený ústavným zákonom č. 90/2001 Z. z., do ôsmej hlavy, druhého oddielu Ústavy Slovenskej republiky popri prokuratúre SR, ako tzv. parlamentný typ ombudsmana, ktorý sa vyznačuje tým, že je konštituovaný voľbou parlamentu a zákonom sú dané jeho väzby na zákonodarný orgán. Po tejto novele sa ôsma hlava ústavy rozdelila na dva oddiely, pričom v prvom je upravené postavenie prokuratúry SR a v druhom postavenie verejného ochrancu práv. V oboch prípadoch ide o mimosúdne orgány ochrany práva, ktorých formálna nezávislosť bola posilnená tým, že nie sú zaradené do žiadnej z troch zložiek štátnej moci. Napriek tomu, že verejný ochranca práv a prokuratúra sú upravené v spoločnej hlave ústavy a oba orgány majú podobné metódy vo vzťahu k orgánom verejnej správy, prejavujú sa v ich postavení a činnosti určité rozdiely. Tieto rozdiely sú načrtnuté už v ústave pri vymedzení ich pôsobnosti, kde je verejný ochranca práv konštituovaný ako nezávislý štátny orgán, ktorého úlohou je podieľať sa popri iných orgánoch ochrany práva na ochrane základných práv a slobôd fyzických a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy za podmienky, že ich konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť je v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu. Naopak prokuratúra je v ôsmej hlave ústavy ustanovená ako štátny orgán ochrany práv a zákonom chránených záujmov fyzických a právnických osôb a štátu, teda ako orgán ochrany 165 zákonnosti a objektívneho práva konajúci predovšetkým vo verejnom záujme, zatiaľ čo verejný ochranca práv je predstaviteľom štátneho orgánu ochrany subjektívnych práv, konajúci v individuálnom záujme. Pokiaľ ide o ich vecnú pôsobnosť, treba uviesť, že pokiaľ prokuratúra chráni práva fyzických a právnických osôb vyplývajúce zo zákonov, teda z predpisov, ktoré majú nižšiu právnu silu ako Ústava SR či ústavné zákony, objektom ochrany verejného ochrancu práv sú len základné práva a slobody uvedené v druhej hlave Ústavy SR. Jeho pôsobnosť sa pritom nevzťahuje na ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z medzinárodných zmlúv, ktorými je SR viazaná, ani na ostatné práva a slobody fyzických a právnických osôb, ktoré im vyplývajú zo zákonov a právnych predpisov nižšej právnej sily. Je to hlavne z dôvodu, že ich ochrana je uspokojivo zabezpečená prostredníctvom iných orgánov ochrany práva pôsobiacich v Slovenskej republike. Je potrebné tiež dodať, že na to, aby verejný ochranca práv mohol vo veci konať, nestačí len skutočnosť, že ide o porušenie základných práv a slobôd, ale tieto musia byť porušené pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánu verejnej správy, a to v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu. Právnym poriadkom treba pritom rozumieť platné objektívne právo Slovenskej republiky, ktoré predstavuje Ústava SR, ústavné zákony, medzinárodné zmluvy, ktorými je SR viazaná, zákony, nariadenia vlády SR, vyhlášky, opatrenia a výnosy ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy, všeobecne záväzné vyhlášky orgánov miestnej štátnej správy, všeobecne záväzné nariadenia obcí a vyšších územných celkov. K princípom demokratického a právneho štátu podľa teórie práva patria: suverenita ľudu, princíp deľby moci, princíp obmedzenia moci, viazanosť štátu právom a súdne garancie právneho štátu, existencia hierarchie právnych noriem, princíp primeranosti zásahov štátu a princíp zákazu retroaktivity práva. 166 Neoddeliteľnou súčasťou princípov právneho štátu zaručeného článkom 1 Ústavy SR, je aj princíp právnej istoty, ktorý okrem iného sa prejavuje aj v tom, že všetky subjekty práva môžu odôvodnene očakávať, že príslušné štátne orgány budú konať a rozhodovať podľa platných právnych predpisov, že ich budú správne vykladať a aplikovať. Pri uplatňovaní tohto princípu by nemala nastať situácia, v ktorej by orgán štátu konal podľa vlastnej úvahy nad rámec zákona alebo iným ako zákonom stanoveným spôsobom. Znakom, ktorý je spoločný pre prokuratúru SR a verejného ochrancu práv je skutočnosť, že ide o orgány monokratické a všeobecné v tom zmysle, že sú zamerané na celú verejnú správu. Princíp všeobecnosti je pri prokuratúre pravidlom, pri verejnom ochrancovi práv však z neho existujú určité výnimky uvedené v § 3 zákona č. 564/2001 Zb. o verejnom ochrancovi práv. Podľa neho sú z pôsobnosti verejného ochrancu práv vylúčené: Národná rada Slovenskej republiky, prezident Slovenskej republiky, vláda Slovenskej republiky, Ústavný súd Slovenskej republiky, Najvyšší kontrolný úrad a spravodajské služby a rozhodovacie právomoci vyšetrovateľov Policajného zboru, prokuratúra a súdy. Podľa § 3 ods. 2 sa z pôsobnosť verejného ochrancu práv nevzťahuje ani na veci operačnej a mobilizačnej povahy. Naopak, prokurátor podľa zákona 153/2003 o prokuratúre vykonáva pôsobnosť aj v občianskom súdnom konaní, tým že ak tak ustanovuje osobitný zákon, je oprávnený podať návrh na jeho začatie, môže vstúpiť do už začatého občianskeho súdneho konania, zastupovať štát v ňom alebo podať opravný prostriedok proti rozhodnutiu súdu v občianskom súdnom konaní. Verejný ochranca práv na rozdiel od prokurátora žiadnym z týchto oprávnení nedisponuje, nemôže zasahovať do ich činnosti a rozhodovania súdov, nie je oprávnený vstupovať do súdneho konania, ani žiadnym spôsobom preskúmavať, meniť alebo zrušovať rozhodnutia súdov a nahrádzať ich vlastnými rozhodnutiami. Výnimku v tomto smere predstavuje štátna správa súdov a dôvody predpokladajúce disciplinárne previnenie sudcu. 167 Verejný ochranca práv na rozdiel od prokuratúry nemá tiež oprávnenie vykonávať v orgánoch verejnej správy preventívne previerky zachovávania zákonnosti, ani nedisponuje právom poradného hlasu na zasadnutiach orgánov verejnej správy. Pokiaľ ide o pôsobnosť v legislatívnej oblasti, pôsobnosť verejného ochrancu práv sa podľa § 3 ods. 2 nevzťahuje na Národnú radu Slovenskej republiky, čo znamená, že nemôže zasahovať do jej činnosti, meniť ani rušiť ústavné zákony a zákony ňou prijaté. Len v prípade, ak verejný ochranca práv pri vybavovaní podnetu zistí skutočnosti nasvedčujúce tomu, že zákon NR SR, iný všeobecne záväzný právny predpis alebo vnútorný predpis vydaný orgánom verejnej správy porušuje základné práva a slobody fyzických a právnických osôb, môže podľa § 21 zákona č. 564/2001 Zz. podať podnet na jeho zmenu alebo zrušenie príslušnému orgánu. Orgán, ktorému verejný ochranca práv takýto podnet podal, musí verejného ochrancu práv do 30 dní upovedomiť o opatreniach, ktoré na základe jeho podnetu vykonal. Prokurátor môže svoje oprávnenia v tejto oblasti uplatniť v prípadoch, ak zistí, že vydaním všeobecne záväzného predpisu, opatrenia, rozhodnutia alebo postupom orgánu verejnej správy pri ich vydávaní došlo k porušeniu zákona alebo iného všeobecne záväzného právneho predpisu. Porušením zákona pritom nemusí prísť priamo a bezprostredne k porušeniu práv a zákonom chránených záujmov fyzických alebo právnických osôb. Pokiaľ ide o vzájomný vzťah verejného ochrancu práv a prokuratúry, ustanovením § 3 ods. 2 zákona č. 564/2001 Z. z. je z pôsobnosti verejného ochrancu práv prokuratúra vylúčená. To znamená, že verejný ochranca práv nemôže zasahovať do jej činnosti a rozhodovania, ani nemôže meniť alebo rušiť opatrenia alebo rozhodnutia ňou prijaté. Vo všeobecnosti platí zásada, že verejný ochranca práv podnety, na vybavenie ktorých nie je príslušný, neodstupuje na vybavenie príslušným orgánom. Jediná výnimka v tomto smere je zákonom stanovená práve vo vzťahu k prokuratúre, ak sa podnet týka 168 preskúmania právoplatného rozhodnutia orgánu verejnej správy alebo ak verejný ochranca práv dospeje k záveru, že rozhodnutie orgánu verejnej správy je v rozpore so zákonom alebo iným všeobecne záväzným právnym predpisom. V takomto prípade je verejný ochranca práv povinný podľa § 14 ods. 4 zákona č. 564/2001 Z. z. obligatórne postúpiť vec na vybavenie príslušnému prokurátorovi, prípadne urobí iné opatrenia, o čom upovedomí podávateľa podnetu. To isté môže urobiť aj s podnetom, ktorý obsahuje návrhy takých opatrení, ktoré patria do pôsobnosti prokuratúry. Je to z dôvodu, že prokurátor podľa § 20 a nasl. zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre vykonáva dozor nad zachovávaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov orgánmi verejnej správy v rozsahu stanovenom týmto zákonom, pričom právnymi prostriedkami dozoru sú podľa zákona protest prokurátora, upozornenie prokurátora a návrh na začatie konania pred súdom podľa Občianskeho súdneho poriadku. Naopak prokurátor vo vzťahu k verejnému ochrancovi práv takéto oprávnenie postúpiť mu podnet nemá. Nedostatkom oboch orgánov vo vzťahu k orgánom verejnej správy je to, že verejný ochranca práv, rovnako ako prokurátor pri výkone dozoru v netrestnej oblasti nemá oprávnenie rušiť, či meniť rozhodnutia orgánov verejnej správy, ich opatrenia nemajú povahu rozhodnutí a nedisponujú právnou vynútiteľnosťou. Rovnako podľa § 14 ods. 3 zákona 564/2001 Zb., ak verejný ochranca práv zistí, že v miestach, kde sa vykonáva väzba, trest odňatia slobody, disciplinárne tresty vojakov, ochranné liečenie, ochranná výchova, ústavné liečenie alebo ústavná výchova alebo v cele policajného zaistenia je nezákonne držaná osoba, je povinný túto skutočnosť bezodkladne oznámiť príslušnému prokurátorovi ako podnet na postup podľa § 18 zákona č. 153/2001 Z .z. o prokuratúre a upovedomiť o to správu tohto miesta a dotknutú osobu. Prokurátor je totiž zákonom splnomocnený vykonávať dozor nad zachovávaním zákonnosti miestach, kde sú držané osoby pozbavené osobnej slobody alebo osoby, ktorých osobná sloboda je obmedzená. Prokurátor je povinný vykonávať 169 previerky zachovávania zákonnosti v týchto miestach a písomným príkazom ihneď prepustiť na slobodu osobu držanú v tomto mieste nezákonne bez rozhodnutia súdu alebo v rozpore s rozhodnutím súdu alebo iného oprávneného štátneho orgánu. V prípade, ak verejný ochranca práv podnet podávateľa podľa § 16 zákona 564/2001 Z. z. prijme na vybavenie a pri jeho vybavovaní zistí skutočnosti nasvedčujúce tomu, že pri činnosti orgánu verejnej správy bol spáchaný trestný čin je povinný oznámiť to príslušnému orgánu, ktorým môže byť aj príslušná prokuratúra. Tá je v takomto prípade povinná verejného ochrancu práv upovedomiť o opatreniach, ktoré na základe jeho oznámenia vykonala. V prípade, že verejný ochranca práv považuje vykonané opatrenia za nedostatočné, oznámi túto skutočnosť nadriadenému orgánu, a ak takéhoto niet, vláde Slovenskej republiky. 170 Mgr. Viera Hradiská Kancelária verejného ochrancu práv Bratislava Verejná správa a orgány verejnej správy Orgány verejnej správy na účely zákona č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv Verejný ochranca práv kreovaný na základe čl. 151a Ústavy Slovenskej republiky je nezávislý orgán, ktorý sa v rozsahu a spôsobom ustanoveným zákonom podieľa na ochrane základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy. Podrobnosti o spôsobe právnej ochrany a o uplatňovaní práv fyzických osôb a právnických osôb ustanovil zákon č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv ( ďalej len “zákon č. 564/2001 Z. z.“) Zákonodarca v citovanom zákone v ustanovení § 3 ods. 1 vymedzil na účely zákona orgány verejnej správy, a to: - orgány štátnej správy - orgány územnej samosprávy - právnické osoby a fyzické osoby, ktoré podľa osobitného zákona rozhodujú o právach a povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy Verejná správa, ak vychádzame z teórie práva a z teoretického vymedzenia pojmu verejná správa, predstavuje správu verejných záležitosti, ktorá sa realizuje ako prejav výkonnej moci v štáte. Pre túto výkonnú moc je charakteristické, že ide o o verejnú moc, ktorou nedisponuje len štát, ale aj ďalšie tzv. neštátne subjekty, ktoré vykonávajú správu veci verejných . V tomto ponímaní má aj táto verejná správa svoj základ v štátnej moci a jej subjekty spoločne so štátom zabezpečujú správu štátu. Verejná správa ako správa 171 verejných záležitosti je vždy správou vo verejnom záujme a subjekty ktoré ju vykonávajú, realizujú ju ako právom uloženú povinnosť ( nie ako svoju výsadu), ktorá im vyplýva zo svojho právom vymedzeného postavenia ako verejnoprávnych subjektov. Z takto teoreticky vymedzeného postavenia verejnej správy zároveň vyplýva, že verejnú správu je potrebné chápať aj ako službu – službu štátu pre občana. Jednotlivé pozície a úlohy verejnej správy realizujú konkrétne osoby- zamestnanci štátu, ktorí aj napriek rozmanitosti a kvantite úloh, ktoré verejná správa realizuje, vytvárajú ucelenú špecifickú skupinu zamestnancov štátu. Táto rozmanitosť úloh verejnej správy zároveň vyžaduje, aby zamestnanci štátu pri výkone štátnej služby plnili úlohy vyplývajúce z ich služobného postavenia zodpovedne, včas a riadne, zdržali sa pri výkone týchto úloh akéhokoľvek správania, ktoré by mohlo narušiť nielen vážnosť štátnej služby ale aj dôveru verejnosti, ktorá citlivo vníma kvalitu výkonu verejných záležitosti. Verejná správa pozostáva z dvoch základných zložiek., a to štátnej správy a samosprávy. Štátna správa predstavuje jednu zo základných zložiek verejnej správy a jej výkonom sa zabezpečuje realizácia základných funkcií štátu (vonkajších aj vnútorných ). Medzi základné znaky štátnej správy patrí predovšetkým jej výkon v mene štátu, za ktorou stojí jeho donucovacia moc, v prípade, ak plnenie právnych z administratívnoprávnych noriem povinností nedochádza vyplývajúcich dobrovoľne, vrátane hierarchického usporiadania orgánov štátnej správy. Orgán štátnej správy je potom štátnym orgánom, ktorý má svoju pôsobnosť a právomoc vrátane možnosti použitia prostriedkov štátneho donútenia, samozrejme vždy v rozsahu ustanoveným všeobecne záväzným právnym predpisom. Orgány štátnej správy ako orgány štátu majú svoj základ v Ústave Slovenskej republiky. Podľa čl. 122 Ústavy SR sa ústredné orgány štátnej správy a miestne orgány štátnej správy sa zriaďujú zákonom, a to: 172 • Zákon č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov (ministerstvá a ostatné ústredné orgány štátnej správy) • Zákon č. 515/2003 o krajských úradoch a obvodných úradoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov (krajské úrady a obvodné úrady ako miestne orgány štátnej správy na úsekoch všeobecnej vnútornej správy, živnostenského podnikania, civilnej ochrany a riadenia štátu v krízových situáciách mimo času vojny a vojnového stavu) • Zákon č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľnosti a o zápise vlastníckych a iných práv k nehnuteľnostiam v znení neskorších predpisov (Správy katastra) • Zákon č. 150/2001 Z. z. o daňových orgánov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 440/2000 Z. z. o správach finančnej kontroly v znení neskorších predpisov (orgány daňovej správy) • Zákon č. 525/2003 Z. z. o štátnej správe starostlivosti o životné prostredie (orgány štátnej správy na úseku starostlivosti o životné prostredie) • Zákon č. 608/2003 Z. z. o štátnej správe pre územné plánovanie, stavebný poriadok a bývanie (Štátna správa pre územné plánovanie, stavebný poriadok a bývanie) • Zákon č. 596/2003 Z. z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve (štátna správa na úseku školstva) • Zákon č. 272/1994 Z. z. o ochrane zdravia ľudí (štátna správa na úseku ochrany zdravia) • Zákon č. 277/1994 Z. z. o zdravotnej starostlivosti ( štátna správa na úseku zdravotníctva) • Zákon č. 330/1991 Zb. o pozemkových úpravách, usporiadaní pozemkového vlastníctva, pozemkových úradoch, pozemkovom fonde a pozemkových spoločenstvách ( štátna správa v oblasti pozemkových úprav a ochrany poľnohospodárskej pôdy) 173 • Zákon č. 100/1977 Zb. o hospodárení v lesoch a štátnej správe lesného hospodárstva (štátna správa lesného hospodárstva a poľovníctva) • Zákon č. 534/2003 Z. z. o organizácii štátnej správy na úseku cestnej dopravy a pozemných komunikácií zákonov ( štátna správa a o zmene a doplnení niektorých na úseku cestnej dopravy a pozemných komunikáciách) • Zákon č. 453/2003 Z. z. o orgánoch štátnej správy v oblasti sociálnych vecí, rodiny a služieb zamestnanosti (Štátna správa v oblasti sociálnych vecí, rodiny, a služieb zamestnanosti ) • a iné. Orgán štátnej správy podľa teórie správneho práva tvorí relatívne samostatnú organizačnú jednotku, ktorá je oddelená od iných organizačných jednotiek v štátnom aparáte, napríklad do súdov, prokuratúra ap. Táto osobitosť orgánu štátnej správy spočíva už v spomínanej rozmanitosti a kvantite úloh či činnosti, ktoré štátna správa ako jedna zo zložiek verejnej správy vykonáva. Samospráva (územná a záujmová ) podobne ako aj štátna správa je ďalšou zložkou verejnej správy. Samosprávu však realizujú a uskutočňujú iné subjekty než štátnu správu. To znamená, že samospráva je časťou verejnej správy štátu ale je decentralizovaná na subjekty neštátneho charakteru. Je to výkon určitých, presne vymedzených úloh správy štátu, samostatnými, štátom uznanými verejnoprávnymi subjektami. Charakteristickými znakmi územnej samosprávy je predovšetkým existencia určitých verejných potrieb odlišných od celospoločenských, ktoré sú vlastné určitému spoločenstvu osôb vytvoreného na určitom území. Toto spoločenstvo má svoj základ v ústave, resp. v zákone ako subjekt odlišný od štátu, plniaci predovšetkým úlohy, ktoré smerujú k uspokojovaniu vlastných potrieb a záujmov. Súčasne mu je zákonom zverené aj plnenie úloh verejnej správy v rôznom rozsahu, ak je ich plnenie na tejto úrovni účelnejšie. 174 Podľa článku 64 Ústavy Slovenskej republiky je základom územnej samosprávy obec a územnú samosprávu tvorí obec a vyšší územný celok. Ústava Slovenskej republiky v citovanom článku obec a vyšší územný celok definuje ako samostatné územné samosprávne a správne celky Slovenskej republiky združujúce osoby, ktoré majú na ich území trvalý pobyt. Obec a vyšší územný celok sú právnické osoby, ktoré za podmienok ustanovených zákonom samostatne hospodária finančnými s vlastným majetkom a so svojimi prostriedkami. Územná samospráva sa uskutočňuje na zhromaždeniach obyvateľov obce, miestnym referendom, referendom na území vyššieho územného celku, a orgánmi obce alebo orgánmi vyššieho územného celku. Orgány územnej samosprávy majú svoj základ v Ústave Slovenskej republiky, konkrétne v čl. 69, podľa ktorého orgánmi obce (mesta) sú obecné zastupiteľstvo (mestské zastupiteľstvo) a starosta obce (primátor ) a orgánmi vyššieho územného celku sú zastupiteľstvo vyššieho územného celku a predseda vyššieho územného celku. Organizačný systém verejnej správy popri štátnej správe a samospráve ako jej dvoch základných komponentov dopĺňajú právnické osoby a fyzické osoby, ktoré podľa osobitných predpisov rozhodujú o právach a povinnostiach právnických osôb a fyzických osôb v oblasti verejnej správy, to znamená, že sa podieľajú na verejnej moci z vôle zákonodarcu, ale na rozdiel od štátnej správy a samosprávy sa vyznačujú osobitným okruhom činností, čím zároveň prispievajú k plneniu štátnych, respektíve iných verejných úloh. Okruh orgánov verejnej správy nie je a ani nemôže byť uzavretý, či taxatívne určený. Je daný potrebami štátu a dynamikou zmien, čo sa potom nevyhnutne premieta do pluralitného charakteru správnych subjektov a rozmanitosti vzťahov. Preto jaj vymedzenie orgánov verejnej správy na účely zákona č. 564/2001 Z. z. je treba chápať ako dynamicky sa rozvíjajúci sa systém. 175 Použitá literatúra: Správne právo hmotné, Peter Škultéty a kol., Heuréka 2002 176 JUDr. Tahir Abazovič Kancelária verejného ochrancu práv Bratislava Skúsenosti verejného ochrancu práv s prechodom pôsobností na samosprávu Decentralizácia niektorých činností štátnej správy bola jednou zo základných podmienkou súvisiacich s prijatím Slovenskej republiky do Európskej únie. Hlavný dôraz sa pritom kládol na priblíženie výkonu verejnej správy k občanovi a zabezpečenie jej dynamickosti a finančnej efektívnosti. Uskutočnenie presunu pôsobností verejnej správy a decetralizácie efektívneho vynakladania verejných financií bola jedným i z rozhodujúcich cieľov vládneho programu na roky 1998 až 2002. V roku 2001 Národná rada Slovenskej republiky schválila zákon č. 416/2001 Z. z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a vyššie územné celky. Prechod pôsobností z ministerstiev, krajských a okresných úradov sa dotýkal pozemných komunikácií, časti vodného hospodárstva, vedenia matrík, sociálnych vecí, územného plánovania a stavebného konania, ochrany prírody, vykonávania štátnej správy na úseku školstva a školských zariadení, telesnej kultúry, divadelnej činnosti, zdravotníctva, regionálneho rozvoja a cestovného ruchu. Vyššie uvedená právna úprava vytvorila právny základ na spustenie reformy štátnej správy. Jedným z hlavných cieľov týchto reformných krokov vlády bolo vytvorenie podmienok na zníženie verejných financií na činnosť verejnej správy, a tým aj efektívnejší výkon prenesených kompetencií, čo však z hľadiska decentralizácie je možné dosiahnuť až v dlhšom časovom horizonte. Od spustenia reformných krokov ubehlo iba krátke časové obdobie a preto nemožno hovoriť o ekonomicky zdôvodnenej a efektívnej samospráve, pretože táto 177 nedisponuje dostatočnými vlastnými príjmami, ktoré by jej umožňovali väčšiu samostatnosť a dlhodobejšiu stabilitu. I napriek vykonaným reformným krokom je na každom kroku cítiť previazanosť s jednotlivými ústrednými orgánmi, ktoré rozhodujú „o bytí a nebytí“ samosprávy. Celý proces decentralizácie bol poznačený nejednotnosťou legislatívy, inštitucionálnych, finančných, personálnych a informačných podmienok. Právne normy a usmernenia z jednotlivých rezortných ministerstiev boli navzájom neskoordinované, čo sa prejavilo v ich nedostatočnej kvalite, a malo priamy dopad na nekomplexnosť legislatívneho prostredia. Problémom dostatočne efektívneho výkonu prenesených kompetencií je aj skutočnosť, že prechod pôsobností na samosprávu sa uskutočnil v čase, keď nebola ukončená reforma zdravotníctva, školstva a sociálnej oblasti. Mnohé pretrvávajúce nedostatky ovplyvňujúce reálny výkon prenesených kompetencií súvisia so spôsobom delimitácie písomných agend, funkčných miest, so mzdovými a prevádzkovými nákladmi, presunom hmotného a nehmotného majetku, či nedodržaním zákonných ustanovení a metodických nariadení. Prečo tieto otázky dávam na tomto fóre do vašej pozornosti ? V mnohých z vás to môže vyvolať podozrenie, že spochybňujem potrebu približovania výkonu štátnej správy k občanom. To v žiadnom prípade nie ! Vyššie uvedené nedostatky sa tiahnú ako červená niť a majú priamy dopad na rozhodovací proces jednotlivých samosprávnych orgánov i v súčasnosti a prirodzene, sa bezprostredne dotýkajú i činnosti verejného ochrancu práv. Na prvý pohľad by sa mohlo zdať, že prechodom pôsobností z okresných a krajských úradov na obce a vyššie územné celky sa nič podstatné nezmenilo. Skutočnosť je však úplne iná, lebo hlavne na úrovni obce dochádza v rámci rozhodovacieho procesu k pomerne častému porušovaniu zásad demokratického a právneho štátu, čo sa prejavuje v náraste podávaných podnetov. Je to predovšetkým spôsobené personálnym obsadením jednotlivých funkčných miest, ktorý pripravujú a zabezpečujú rozhodovací proces. Pod tento problém sa 178 podpisuje i nízke právne vedomie starostov obcí. Neprofesionálny prístup k rozhodovaniu, v mnohých prípadoch vlastný výklad zákonov a argumentácie starostov, že v „obci si urobím po svojom“, má priamy dopad na vydávanie rozhodnutí. Uvedené skutočnosti vedú k nárastu odvolaní a k následným oprávnene kritizovaným námietkam, že zo strany verejnej správy dochádza k prieťahom v správnom konaní. V tejto súvislosti je nutné poznamenať, že mnohých prípadoch prieťahy v konaní nespôsobujú samostatné obecné úrady, sú výsledkom a dozvukom nekoordinovaného Získanie, alebo nájdenie takýchto odovzdávania živých spisov. spisov je veľmi náročné a v mnohých prípadoch priam nemožné. Podľa ustanovenia § 2 zákona o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a vyššie územné celky, obec zriaďuje a ruší základné školy, základné umelecké školy, predškolské zariadenia, školské kluby detí, školské strediská záujmovej činnosti, centrá voľného času, školské kuchyne, školské jedálne a jazykové školy pri základných školách. Dovoľte aby som niekoľko myšlienok venoval práve otázke rušenia základných škôl. V médiách i v samotných podávaných podnetoch čoraz viac rezonuje otázka rušenia základných škôl. Hoci využívaním tohoto inštitútu nejde zo strany obecných zastupiteľstiev o porušovanie základných práv a slobôd občanov Slovenskej republiky, ale o správu vecí verejných, ktorá je veľmi citlivo vnímaná nielen deťmi ale i samotnými rodičmi. Nastolením tohto problému nechcem zasahovať do právomoci obecných zastupiteľstiev. Je to ich výsostné právo. Tento problém, vnímam ako celospoločenský jav, nad ktorým by sa vláda a príslušné rezortné ministerstvo mali vážne zamyslieť. Na jednej strane je tu otázka obmedzených finančných prostriedkov, zníženie počtu školopovinných detí, a ako výsledok, reálna hrozba uzatvárania základných škôl v jednotlivých regiónoch Slovenska.. Citlivosť tejto otázky sa v súčasnosti v plnej miere ešte neprejavila, nakoľko obecné a mestské zastupiteľstva sa rozhodovali medzi uzatváraním dvoch alebo 179 viacerých slovenských škôl. Trúfam si povedať, že v prípade, ak obecné zastupiteľstvo bude rozhodovať medzi uzatvorením slovenskej základnej školy alebo školy, v ktorej sa vyučuje v jazyku národnostnej menšiny, tento problém nadobudne iné rozmery a bude posudzovaný úplne z iného uhla pohľadu. Pritom meritum problému nebude výsledok, ktorá škola sa zruší. Vždy tu bude nevôľa a nespokojnosť s rozhodnutím obecného zastupiteľstva. Nebude rozhodujúca ani skutočnosť, že obecné zastupiteľstvo konalo v intenciách zákona. Občania budú vnímať iba skutočnosť, že došlo k uzatvoreniu práve tej školy, ktorú navštevuje ich dieťa. Rovnako ako otázka nízkych sociálnych dávok a starobných dôchodkov bude i otázka rušenia základných škôl obsahom narastajúceho počtu podnetov, ktorých posudzovanie z hľadiska práva bude veľmi náročné a ich výsledok v prevažnej miera z hľadiska podávateľov podnetu nebude uspokojivé. V tejto súvislosti vyslovujem presvedčenie, že ani tvorcovia zákona, ani samotní poslanci národnej rady si neuvedomili reálnu hrozbu a následky, ktoré môžu nastať uzatváraním základných škôl na národnostne zmiešaných územiach. Jediné východisko vidím v novele zákona, ktorý by bližšie špecifikoval a upravil podmienky uzatvárania základných škôl najmä na národnostne zmiešaných územiach a posilnením ekonomickej samostatnosti orgánov miestnej samosprávy. Vzhľadom na rastúce nároky na obecnú správu pri prenesenom výkone štátnej správy, zákonite vzniká požiadavka zvýšenej pozornosti zo strany príslušných kontrolných a ochranných subjektov. Vychádzajúc z nezastupiteľného postavenia verejného ochrancu práv a jeho funkcie k verejnej správe, je zrejmé, že v budúcnosti sa v jeho činnosti budú stále viac vyskytovať spomínané problémy, ktorým bude musieť čeliť. A práve verejný ochranca práv svojou rastúcou autoritou a postavením bude musieť prispievať ku skvalitneniu verejnej správy. Môže sa nám javiť, že nastolené problémy z hľadiska pôsobnosti a právneho postavenia verejného ochrancu práv sú okrajové a menej dôležité. 180 Som však presvedčený, sú zo strany občanov Slovenskej republiky sú veľmi citlivo vnímané a vyžadujú si pozornosť nás všetkých. 181 Mgr. Peter Mikloš Kancelária verejného ochrancu práv Bratislava Nezávislosť súdu a prieťahy v konaní Podľa ustanovenia § 3 ods. 2 zákona č 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších predpisov do pôsobnosti verejného ochrancu práv nepatria okrem iného aj súdy. Zákon o verejnom ochrancovi práv hovorí vyslovene o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o všeobecných súdoch. Podávatelia podnetov sa vo veľkom množstve obracajú na verejného ochrancu práv, aby revidoval, resp. menil rozhodnutia súdov. Na otázku prečo ombudsman nemôže ich žiadostiam vyhovieť a urobiť nápravu rozhodnutia súdu nám pomáha odpovedať čl. 144 Ústavy Slovenskej republiky a ustanovenia zákona o sudcoch a prísediacich. Zákon o sudcoch a prísediacich v § 2 hovorí že, sudca je pri výkone svojej funkcie nezávislý a zákony a iné všeobecne záväzné právne predpisy vykladá podľa svojho najlepšieho vedomia a svedomia; rozhoduje nestranne, spravodlivo, bez zbytočných prieťahov a len na základe skutočností zistených v súlade so zákonom. Sudca je pri výkone svojej funkcie nezávislý a pri rozhodovaní viazaný len Ústavou Slovenskej republiky, ústavným zákonom, medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 2 a 5 Ústavy Slovenskej republiky a zákonom. Právny názor Ústavného súdu Slovenskej republiky obsiahnutý v jeho rozhodnutí vydanom v konaní podľa čl. 125 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky na základe návrhu súdu je pre súd záväzný. Za podmienok ustanovených osobitnými predpismi (napr. Trestný poriadok, alebo Občiansky súdny poriadok) je sudca viazaný aj právnym názorom, ktorý vyslovil vo svojom rozhodnutí súd vyššieho 182 stupňa. Ústava v čl. 144 v ods. 1 ustanovuje, že sudcovia sú pri rozhodovaní nezávislí a viazaný len zákonom. Tento odsek vyslovuje nezávislosť sudcu v rozhodovaní a aj stanovuje čím je sudca pri rozhodovaní viazaný. V odseku 2 je uvedené, že ak to stanovuje ústava alebo iný zákon, je sudca viazaný aj medzinárodnou zmluvou. V odseku 3 ústava ustanovuje, že sudca konanie preruší a podá návrh na ústavný súd ak sa domnieva, že všeobecne záväzný predpis odporuje zákonu. Nález ústavného súdu je pre tento súd a aj pre ostatné súdy záväzný. Keďže všetky tri odseky vysvetľujú nezávislosť sudcu a čím je sudca viazaný, je treba tento článok vysvetľovať v celistvosti a odseky vo vzájomnej súvislosti. Odsek 1 treba však vykladať aj v spojitosti s čl. 141 ods. 1, podľa ktorého je súdnictvo vykonávané nestrannými a nezávislými súdmi. Ak hovoríme o nezávislosti súdu, nie je možné, aby nezávislosť súdu nebola úzko spätá s nezávislosťou sudcov. Nezávislosť sudcu spočíva v jeho istote, že z nikoho strany nebude zasahované do jeho kompetencie rozhodovať v merite veci. Do rozhodovacej právomoci nemá možnosť zasiahnuť nikto, ani iný sudca ani predseda súdu, ani minister spravodlivosti a tiež ani verejný ochranca práv. Štát vytvoril aj iné mechanizmy ako zabezpečiť nezávislosť súdov. V popredí stoja dva významné faktory, ktoré by mali zabezpečiť sudcovu samostatnosť a nezávislosť v rozhodovaní. Sudca je do svojej funkcie volený bez časového obmedzenia a odvolaný môže byť len z dôvodov ustanovených v zákone. Druhým faktorom, ktorý by mal zabezpečiť nestrannosť sudcu pri rozhodovaní je aj hmotné zabezpečenie. Sťažnosť na činnosť súdu, ktoré preskúmavajú orgány štátnej správy sa môžu vzťahovať len na prieťahy v konaní alebo na disciplinárne previnenie sudcu. Tu je aj dostatočný priestor pre činnosť verejného ochrancu práv. Práve tieto dve oblasti zákon o verejnom ochrancovi práv zveruje ombudsmanovi právomoci ako môže konať voči súdu. Je nesporné, 183 že predseda súdu predstavuje orgán štátnej správy súdu. Otázne je v akom rozsahu má verejný ochranca práv oprávnenie zasahovať do činnosti súdu v oblasti štátnej správy. Zákon o verejnom ochrancovi práv dáva ombudsmanovi možnosť navrhnúť opatrenia ak konštatuje, že na súde došlo k prieťahom. Aké opatrenie verejný ochranca navrhne predsedovi, aby boli odstránené prieťahy v konaní? Ak verejný ochranca práv navrhne opatrenie napr. vytýčiť pojednávanie, ako bude reagovať predseda súdu? V súčasnosti je spolupráca so súdmi v tejto oblasti na dobrej úrovni a v drvivej väčšine prípadov sa prieťahy podarilo odstrániť. Čo však v prípade, že predseda súdu skonštatuje, že nemá dostatok sudcov a súd je preťažený. Aké opatrenie by bolo vhodné navrhnúť v takomto prípade? Jediný, kto môže zjednať nápravu v tejto veci je Ministerstvo spravodlivosti Slovenskej republiky. Ono ako najvyšší orgán štátnej správy pre súdnictvo by malo prijať systémové opatrenia, ktoré by odstránili súčasný stav v našom súdnictve a aby sa dôsledne uplatňoval článok čl. 48 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a nedochádzalo k jeho porušovaniu. 184 JUDr. František Cigánek Kancelária verejného ochrancu práv Bratislava Servis verejného ochrancu práv fyzickým osobám a právnickým osobám – neodmysliteľná súčasť činnosti Vážený pán verejný ochranca práv, vážené dámy, vážení páni Vo svojom príspevku si dovolím zaoberať sa otázkou praktického napĺňania ustanovenia § 11 ods. 1 zákona č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších predpisov v každodennej činnosti Kancelárie verejného ochrancu práv. Podľa citovaného ustanovenia zákona „na verejného ochrancu práv sa môže obrátiť každý, kto sa domnieva, že pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánu verejnej správy boli porušené základné práva a slobody v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu.“ Okrem písomného podávania podnetov, napĺňanie tohto ustanovenia zákona v praxi znamená aj možnosť osobného stretnutia fyzických osôb a právnických osôb s verejným ochrancom práv, alebo pracovníkmi jeho kancelárie, ako aj možnosť bezprostredného rozdiskutovania svojich problémov. Najčastejším spôsobom osobného kontaktu s fyzickými osobami a právnickými osobami v praxi sú: - návštevy fyzických osôb vo výkone väzby a vo výkone trestu odňatia slobody, - skúmanie porušenia vlastníckych práv na tvári miesta, - konzultovanie problémov s podávateľmi podnetov v Kancelárie verejného ochrancu práv, - poradenské služby v regiónoch. 185 Návštevám fyzických osôb vo výkone väzby a vo výkone trestu odňatia slobody sa zo strany verejného ochrancu práv sústavne venuje prednostná pozornosť. Ide o skupinu osôb, u ktorej sa možnosť porušovania základných práv a slobôd môže vyskytovať častejšie. Ako vyplýva aj zo správy o činnosti verejného ochrancu práv, sťažnosti osôb vo výkone väzby a vo výkone trestu odňatia slobody vo veci porušovania ich základných práv a slobôd sú pomerne frekventované. Aj keď nebolo preukázané, že v miestach výkonu väzby a výkonu trestu odňatia slobody by dochádzalo k porušovaniu základných práv a slobôd osôb vo výkone väzby a vo výkone trestu odňatia slobody, možno konštatovať, že návštevy verejného ochrancu práv v týchto miestach plnia dôležitú preventívnu funkciu. Pri opakovaných návštevách sme totiž mali možnosť presvedčiť sa, že došlo k zlepšeniu podmienok v smere obnovy opotrebovaného materiálu, zvýšenia hygieny a možno i zlepšenia stravy. Čo nás však z hľadiska dodržiavania základných práv a slobôd v Slovenskej republike možno prekvapuje je skutočnosť, že napriek mnohým sťažnostiam a vyhláseniam osôb vo výkone väzby a vo výkone trestu odňatia slobody nepodarilo sa preukázať, že by boli vo väzbe alebo vo výkone trestu odňatia slobody nezákonne. Samozrejme nezaoberali sme sa meritom veci alebo poukazovaním na zaujatosť súdu, prokurátora, či vyšetrovateľa, čo nám zo zákona o verejnom ochrancovi práv neprislúcha. Mrzí nás však fakt, že z pohľadu osôb držaných vo väzbe, je vyšetrovanie zdĺhavé a preto požadujú vyšetrovanie na slobode. Ďalšou formou osobného styku s podávateľmi podnetov je, že niektoré zložité podnety, hlavne vlečúce sa, alebo zdedené z predchádzajúceho režimu, sa snažíme riešiť za účasti podávateľa podnetu a zástupcu dotknutého orgánu verejnej správy priamo na tvári miesta. Ide predovšetkým o preskúmanie námietok z porušenia vlastníckych práv napr. o namietanie neoprávneného zabratia pozemku, namietania postupu orgánu verejnej správy len na základe listinných materiálov ap. Tu treba priznať, že sa nám nepodarilo dospieť k zhodným postojom podávateľa podnetu a orgánu verejnej správy, preto 186 schodnejšie sa javí, aby v podobných prípadoch sa podávatelia obrátili priamo na súd. Niekedy predovšetkým fyzické osoby, ale aj právnické osoby nemajú celkom jasno, či v ich prípade ide o porušenie základného práva alebo si potrebujú nejaký problém ujasniť, preto využívajú možnosť osobnej návštevy Kancelárie verejného ochrancu práv. Zámerom právneho poradenstva bolo najmä vyšpecifikovať či skutočne ide o porušenie základných práv a slobôd, ktoré sú definované v Dohovore o ľudských právach a dodatkových protokoloch k nemu a v II. hlave Ústavy Slovenskej republiky, či takéhoto porušenia sa dopustil orgán verejnej správy, na ktorý sa vzťahuje pôsobnosť verejného ochrancu práv podľa § 3 ods. 1 písm. a) až c) zákona o verejnom ochrancovi práv alebo orgány, na ktoré sa pôsobnosť verejného ochrancu práv nevzťahuje a ktoré sú vymenované v § 3 ods. 2 zákona, prípadne ide o inštitúcie, právnické osoby a fyzické osoby, ktoré nie sú podľa zákona o verejnom ochrancovi práv orgánmi verejnej správy. V prípade, ak dôjde k zhodnoteniu prípadu, že ide skutočne o porušenie základného práva orgánom verejnej správy, ktorý spadá do pôsobnosti verejného ochrancu práv je s podávateľom podnetu spísaná zápisnica o podaní podnetu a podávateľ podnetu zároveň získa prvotnú informáciu ako ďalej postupovať. V ostatných prípadoch pracovníci kancelárie usmernia podávateľa akým spôsobom treba ďalej postupovať a ktoré štátne orgány sú príslušné vo veci konať, prípadne či daná záležitosť je v rámci slovenského právneho poriadku právoplatne ukončená. Nakoľko návštevnosť pracoviska bola v značnej miere využívaná aj obyvateľmi ostatných častí Slovenskej republiky a v telefonických rozhovoroch často vyslovovali požiadavku osobných kontaktov, verejný ochranca práv sa rozhodol rozšíriť právne poradenstvo do viacerých regiónov Slovenska. Za tým účelom sa obrátil na zastupiteľské orgány samospráv, primátorov miest, starostov obcí a predsedov vyšších územných celkov so žiadosťou, aby mu v rámci svojich možností poskytli priestory a nevyhnutný servis pre zriadenie 187 regionálnych poradenských centier verejného ochrancu práv, v ktorých by fyzické osoby a právnické osoby sa mohli poradiť o svojom probléme a mohli im byť poskytnuté základné informácie. V priebehu rokov 2002 a 2003 sa v spolupráci s orgánmi samospráv postupne podarilo otvoriť regionálne poradenské centrá v Trenčíne, Žiline, Dohňanoch, Banskej Bystrici, Veľkom Mederi a Poprade. Konzultačné dni v jednotlivých poradenských centrách sú pevne stanovené na určitý deň v mesiaci napr. každý druhý utorok v mesiaci. Okrem osobných kontaktov je daná možnosť fyzickým osobám a právnickým osobám kontaktovať sa s Kanceláriou verejného ochrancu práv aj technickými prostriedkami. Okrem už tradičného využívanie pevných i mobilných telefonických liniek, čoraz častejšie sa využívajú moderné spôsoby komunikácie ako internet a elektronická pošta. Vzhľadom na zatiaľ nedoriešené právne otázky v súvislosti s používaním elektronických médií odpovedáme podávateľom tradične – písomne prostredníctvom Slovenskej pošty. Domnievam sa, že postup verejného ochrancu práv a snaha umožniť čo najširšiemu okruhu obyvateľov Slovenskej republiky možnosť konzultovať svoje problémy s právnymi expertmi Kancelárie verejného ochrancu práv umožňujú napĺňať obsah citovaného ustanovenia zákona. 188 Mgr. Jana Durdíková Kancelária verejného ochrancu práv Bratislava Právo na priaznivé životné prostredie uplatnené podnetom u verejného ochrancu práv Kancelárii verejného ochrancu práv bolo doručených viacero podnetov, v ktorých sa podávatelia sťažujú na nečinnosť obce a namietajú porušovanie ich práv na zdravú a tečúcu vodu, cesty, zavedenie plynovodu, vybudovanie kanalizácie a pod., a v tejto nečinnosti obce konštatujú porušenie práva na priaznivé životné prostredie. Spravidla ide vo veci samej o zriadenie vodovodov, kanalizácie, plynofikácie bezplatným pripojením, teda na obecné náklady. K podnetom podávatelia prikladajú kópie sťažností, ktoré im žiadny orgán neriešil k ich spokojnosti. Podľa podávateľov majú ich podnety oporu v čl. 44 Ústavy Slovenskej republiky. Pre verejného ochrancu práv z takto uplatňovaných žiadostí o ochranu Ústavou Slovenskej republiky garantovaného práva vyplynula úloha vysporiadať sa s ich vybavením tak, aby podávatelia podnetov dostali jasnú a zrozumiteľnú odpoveď v súlade s obsahom práva na priaznivé životné prostredie, ktorého ochrany sa dovolávali. Podľa čl. 51 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) domáhať sa práv uvedených v čl.35, 36 37 ods. 4, čl. 38 až 42 a čl. 44 až 46 tejto ústavy možno len v medziach zákonov, ktoré tieto ustanovenia vykonávajú. Práva, ktoré sa priznávajú podľa čl. 51 ústavy nie sú len nové ústavné práva na ochranu životného prostredia a kultúrneho dedičstva (čl. 44 a 45). Ústava medzi nimi uvádza aj práva, ktoré sú súčasťou dlhodobej ústavnej tradície. Čl. 51 obsahuje vlastne interpretačné pravidlo k ustanoveniam článkov a súhrnne konštatuje, že jednotlivé práva tam uvedené sú špecifikované v korešpondujúcich zákonoch. 189 Oblasť práv v jednotlivých článkoch podlieha relatívne častým zmenám konkrétnej zákonnej úpravy, čím sa však nemení obsah jednotlivých práv, ale len ich reálne naplnenie. Všetky tieto práva vo svojom súhrne závisia od dosiahnutej hospodárskej a sociálnej úrovne štátu a s tým spätou výškou životnej úrovne. Takto vymedzené právo občan nemôže uplatňovať voči štátnym orgánom skôr, ako Národná rada Slovenskej republiky zákonom neustanoví podrobnosti o ochrane daného práva. To však neznamená, že občanom ústava v čl. 51 nezaručuje nijaké práva. Ústava v ňom niektoré práva odkazuje na vymedzenie zákonom, ale zároveň zákonodarcovi ukladá povinnosť také zákony prijať . Ide o pozitívny záväzok štátu, čiže všetkých jeho orgánov včítane Národnej rady Slovenskej republiky vyvinúť všetko úsilie, ktoré od nich možno rozumne požadovať, včítane vydania potrebných zákonov, aby boli všetky v ústave zakotvené práva a slobody chránené ak o to požiada občan o právo ktorého ide. Ústavný súd Slovenskej republiky k relevancii a rozsahu viazanosti Slovenskej republiky k pozitívnym záväzkom vyslovil, že Slovenská republika neuplatnila výhradu k Dohovoru o ochrane základných práv a slobôd. Preto v rozsahu, v ktorom z Dohovoru platí pozitívny záväzok štátu urobiť opatrenia na zabezpečenie ľudských práv a základných slobôd, vyplýva pozitívny záväzok aj pre Slovenskú republiku. Pozitívny záväzok vyplývajúci aj z ďalších medzinárodných zmlúv, ktoré ratifikovala a vyhlásila vo svojej Zbierke zákonov musí plniť, pokiaľ voči nemu neuplatní výhradu. Ústavný súd Slovenskej republiky postavil pod ochranu pozitívneho záväzky štátu vo vzťahu k právam a slobodám občana povinnosť podniknúť opatrenia na ochranu práv, ktoré v ústave priznal občanovi, ale súčasťou pozitívneho záväzku nie je povinnosť dosiahnuť výsledok, ktorý občan žiada od štátu. Ústavný súd Slovenskej republiky vztiahol pozitívny záväzok štátu aj na hospodárske, sociálne a kultúrne práva, teda na tretiu generáciu ľudských práv. 190 Reálne uplatnenie týchto práv si vyžaduje aj aktívnu súčinnosť štátu (napr. v poskytnutí plnenia občanovi štátom). Prostredníctvom pozitívneho záväzku sa Slovenská republika zaväzuje prijať zákony ustanovujúce podmienky a mechanizmus na reálne zabezpečenie základných práv a slobôd. Práv uvedených v čl. 44 Ústavy Slovenskej republiky – práva na ochranu životného prostredia a kultúrneho dedičstva – v zmysle čl. 51 ústavy domáhať sa možno len v medziach zákonov, ktoré toto ustanovenie vykonávajú. Zákonné medze týchto práv musia byť také, aby ich reálne zabezpečovali. Pojem životné prostredie vznikol pôvodne v prírodných vedách a z nich prenikol do vied technických a spoločenských. Rozsah pojmu životné prostredie je rôzny vtedy, ak ide o životné prostredie jedinca, society, populácie alebo dokonca o životné prostredie celého ľudstva. Vedecká definícia pojmu životné prostredie predstaviteľov právnej teórie sa v prevažnej miere opierajú o definíciu pojmu životné prostredie, prijatú na konferencii UNESCO v Helsinkách v roku 1967 : „Životným prostredím je tá časť sveta, s ktorou je človek v interakcii, t.j. používa ju, ovplyvňuje a ktorú si prispôsobuje. Deklarácia o životnom prostredí prijatá na konferencii OSN o životnom prostredí v Štokholme v roku 1972 neuviedla názov, pomenovanie alebo označenie samotného základného práva alebo ústavného práva týkajúceho sa životného prostredia, iba vymedzila jeho predmet, obsah a rozsah: „ Človek má základné právo na slobodu, rovnosť a primerané podmienky pre život v životnom prostredí, ktorého kvalita umožňuje viesť dôstojný a prekvitajúci život a má hlavnú zodpovednosť za ochranu a zlepšovanie životného prostredia v záujme súčasnej i budúcich generácií.“ V zákonnej podobe definuje pojem životné prostredie zákon č. 17/1992 Zb. o životnom prostredí. Podľa § 2 tohto zákona „životným prostredím je všetko, čo vytvára prirodzené podmienky existencie organizmov, vrátane človeka a je predpokladom ich ďalšieho vývoja. Jeho zložkami sú najmä ovzdušie, voda, horniny, pôda, organizmy, ekosystém a energia.“ K predmetu 191 právnej úpravy patria i subjekty a ich postavenie v právnom vzťahu. Subjektami práva na priaznivé životné prostredie je každý – teda fyzická osoba (občan Slovenskej republiky, cudzinec a osoba bez štátnej príslušnosti). Právo na životné prostredie je samostatným základným právom fyzickej osoby, je subjektívnym právom verejnoprávnej povahy, t.j. uplatniteľným voči štátu. Nositeľovi tohto práva poskytuje nástroje zabezpečujúce mu takú kvalitu životného prostredia, umožňujúcu mu nerušene žiť, a to tak z hľadiska osobného, ako aj spoločenského života, t.j. mal by mať právo na zdravé, priaznivé, vhodné, nerušené, dôstojné životné prostredie, poskytujúce mu možnosti kvalitného bývania, dobrého životného pocitu, zdravých pracovných podmienkach a pod. Nositeľmi povinností na úseku starostlivosti o životné prostredie sú fyzické osoby ( každý) a štát, ale aj obce, podnikateľské subjekty, združenia. Ich postavenie v právnych vzťahov na úseku starostlivosti o životné prostredie však môže byť rôzne. Realizácia právnych vzťahov na úseku starostlivosti o životné prostredie nesúvisí vždy s uplatňovaním verejnomocenských opatrení. V dôsledku toho vystupujú subjekty buď ako seberovné, alebo vo vzťahu autoritatívneho pôsobenia. Predovšetkým z hľadiska právnej istoty občana a jeho ochrany je potrebné dôsledne rozlišovať tie právne vzťahy v rámci starostlivosti o životné prostredie, v ktorých je druhý subjekt za zákonom stanovených podmienok oprávnený uplatňovať voči nemu svoje verejnomocenské oprávnenia. Každý výkon práva ide na ťarchu iných. Výkon práva, resp. jeho právna regulácia je v práve životného prostredia determinovaná prioritou verejného záujmu na udržaní vyhovujúceho stavu životného prostredia, ústavnoprávnym obmedzením výkonu práv v prospech ochrany životného prostredia a konkrétnym zákonným režimom náhrady majetkovej alebo nemajetkovej ujmy. Z hľadiska ústavného práva je možné považovať ústavné právo na priaznivé životné prostredie ako aj povinnosť štátu v tejto oblasti do určitej miery deklaratórne. K výkladu ustanovení čl. 44 ústavy je zatiaľ k dispozícii len 192 rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky I. 19/94, kde konštatuje: Za dôkazy porušenia práva čl. 44 ústavy nemožno považovať kópie podaní uskutočňované sťažovateľom na rôzne orgány a inštitúcie, vlastný náčrt vhodného technického riešenia či predloženie projektovej dokumentácie. Použitá literatúra: Komentár k Ústave Slovenskej republiky, Milan Čič a kol. Košičiarová, S.: K problematike postavenia práva životného prostredia v systéme práva Košičiarová S.: Okolnosti vylučujúce protiprávnosť konania v práve životného prostredia Ján Kráľ: Ľudské práva v Slovenskej republike 193 JUDr. Alexandra Stachová Kancelária verejného ochrancu práv Bratislava Aplikácia ustanovení zákona o slobodnom prístupe k informáciám v Kancelárii verejného ochrancu práv V roku 2002 prijala Slovenská republika zákon, ktorým sa uplatňuje ústavné právo na informácie, upravené v článku 26 Ústavy Slovenskej republiky. Zákon o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon“) prijatý pod číslom 211/2000 Z. z. nadobudol účinnosť dňom 1. januára 2001. Ustanovenia uvedeného zákona ukladajú povinnosť sprístupňovať informácie nielen štátnym orgánom, obciam, právnickým a fyzickým osobám, ktorým zákon zveruje právomoc rozhodovať o právach a povinnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb v oblasti verejnej správy v rozsahu ich rozhodovacej činnosti, ale aj právnickým osobám zriadeným zákonom a právnickým osobám zriadeným štátnym orgánom alebo obcou podľa osobitného zákona, či nimi založeným právnickým osobám. Otvorenosť okruhu povinných osôb podčiarkuje aj znenie § 2 ods. 4 ktorý uvádza, že osobitný zákon môže uložiť povinnosť sprístupňovať informácie aj inej právnickej alebo fyzickej osobe. Ďalej zákon vo svojich ustanoveniach vymedzuje, ktoré informácie majú uvedené povinné osoby povinnosť zverejňovať. V súlade s uvedeným sú to pre Kanceláriu verejného ochrancu práv nasledovné informácie: a) spôsob zriadenia kancelárie, jej právomoci a kompetencie a popis organizačnej štruktúry, b) miesto, čas a spôsob, akým možno získavať informácie; informácie o tom, kde možno podať žiadosť, návrh, podnet, sťažnosť alebo iné podanie, 194 c) miesto, lehota a spôsob podania opravného prostriedku a možnosti súdneho preskúmania rozhodnutia povinnej osoby vrátane výslovného uvedenia požiadaviek, ktoré musia byť splnené, d ) postup, ktorý musí povinná osoba dodržiavať pri vybavovaní všetkých žiadostí, návrhov a iných podaní, vrátane príslušných lehôt, ktoré je nutné dodržať, e) prehľad predpisov, pokynov, inštrukcií, výkladových stanovísk, podľa ktorých povinná osoba koná a rozhoduje alebo ktoré upravujú práva a povinnosti fyzických osôb a právnických osôb vo vzťahu k povinnej osobe, f) sadzobník správnych poplatkov, ktoré povinná osoba vyberá správne úkony, a sadzobník úhrad za sprístupňovanie za informácií. Okrem uvedených informácií, ktoré má Kancelária verejného ochrancu práv povinnosť zverejniť spôsobom umožňujúcim hromadný prístup, ako aj na verejne prístupnom mieste v jej sídle, môže sa ktokoľvek obrátiť na kanceláriu so žiadosťou o sprístupnenie inej informácie a to bez preukázania právneho alebo iného dôvodu a kancelária je mu ju povinná sprístupniť za predpokladu, že ju má k dispozícii a nejde o prípady, kedy zákon výslovne ukladá povinnej osobe obmedziť prístup k informáciám (napr. v prípade utajovaných skutočností, ochrany obchodného tajomstva, informácií, dotýkajúcich sa osobnosti a súkromia fyzickej osoby). 1 Avšak nielen na Kanceláriu verejného ochrancu práv ako rozpočtovú organizáciu sa vzťahuje povinnosť sprístupňovania informácií. Zákon č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších predpisov výslovne ukladá verejnému ochrancovi práv, že sprístupňovanie informácií o jeho činnosti sa má realizovať podľa už spomínaného zákona. (§ 12 ods. 2 ) 1 Bližšie § 8-§ 11 zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov 195 Verejný ochranca práv sa ujal svojej funkcie po zložení sľubu do rúk predsedu Národnej rady Slovenskej republiky 27. marca 2002 a Kancelária verejného ochrancu práv započala svoju činnosť v máji toho istého roku. V zmysle organizačného poriadku Kancelárie verejného ochrancu práv je sprístupňovanie informácií zverené osobnému úradu. Po dvoch rokoch činnosti je možné zhodnotiť využívanie práva na informácie vo vzťahu k činnosti verejného ochrancu práv a jeho kancelárie. Na rozdiel od roku 2002, kedy boli Kancelárii verejného ochrancu práv doručené len tri žiadosti, v roku 2003 bolo celkom doručených 42 žiadostí o sprístupnenie informácie. Najviac žiadostí sa týkalo činnosti verejného ochrancu práv. Z ich celkového počtu sa tak vyše 28,5% týkalo poskytnutia výkladu pôsobnosti verejného ochrancu práv, jeho pôsobenia v regiónoch Slovenska, ale i informácií k správe o činnosti, ktorú každoročne predkladá Národnej rade Slovenskej republiky. Niektoré žiadosti sa týkali i obsahu tlačových správ verejného ochrancu práv, poskytnutých médiám. Približne v 17%-tich prípadoch sa na verejného ochrancu práv obracali aj samotní podávatelia podnetu, ktorí v zmysle zákona o slobodnom prístupe k informáciám požadovali informácie, týkajúce sa vybavovania ich podnetov. Činnosť Kancelárie verejného ochrancu práv, jej hospodárenie, rozpočet, organizačné a personálne vybavenie ale aj počet, účel či náklady pracovných ciest zaujímalo 21,5% žiadateľov. Poslednú skupinu tvorili najmä žiadosti o sprístupnenie adries rôznych orgánov a inštitúcií v Slovenskej republike i v zahraničí, spravidla zaoberajúcich sa ochranou práv a slobôd. Viaceré žiadosti sa týkali i poskytovania znení a výkladov právnych predpisov. Z foriem podaných žiadostí prevládali žiadosti v elektronickej forme – 50%, na druhom mieste to boli žiadosti doručené poštou – 42,8%. Len 4% boli podané telefonicky a 2% prostredníctvom faxu. Zo všetkých doručených žiadostí bolo skoro 74% vybavených úplným sprístupnením informácie a viac ako 14% čiastočným sprístupnením. V 2% boli postúpené inému orgánu a v 2% 196 bolo vydané rozhodnutie o odmietnutí poskytnúť informáciu. O doplnenie žiadosti kancelária požiadala v troch prípadoch. Vybavenie žiadosti sa v 50% realizovalo poštou a v 50% elektronicky v lehotách spravidla do desať dní (92,9%) maximálne s predĺžením o ďalších desať dní (7,1%). Proti rozhodnutiam o nesprístupnení informácie nebolo kancelárii doručené žiadne odvolanie. Najviac žiadostí kancelária prijala v zimných mesiacoch, len v mesiaci november to bolo skoro 29%. Na druhom a treťom mieste boli mesiace december a január. V roku 2004 sa so žiadosťou o sprístupnenie informácie na Kanceláriu verejného ochrancu práv obrátilo v období od januára do apríla 27 žiadateľov, čo v porovnaní s rovnakým obdobím v roku 2003 prevyšuje o 17 žiadostí, t. j. 170%. Obsahovo sú porovnateľné s predchádzajúcim rokom. Najviac žiadostí sa týka činnosti verejného ochrancu práv pri vybavovaní konkrétnych podnetov a poskytovania kontaktných adries rôznych organizácií, zariadení a inštitúcií pôsobiacich v oblasti ochrany práv a slobôd. Je možné predpokladať, že využívanie práva na slobodný prístup k informáciám každoročne využíva a bude využívať čoraz viac osôb. Stretávame sa aj s prípadmi, keď žiadateľ požaduje sprístupnenie informácie, ktorá svojím obsahom spĺňa charakter podnetu, prípadne právnej rady. Mylnou predstavou týchto žiadateľov je presvedčenie, že verejný ochranca práv by mal podnet vybaviť a podávateľa podnetu informovať o jeho vybavení podľa zákona o verejnom ochrancovi práv ale v lehotách podľa zákona o slobodnom prístupe k informáciám. V uvedených prípadoch kancelária žiadateľa poučí o pôsobnosti verejného ochrancu práv a žiadosť vybaví aj podľa zákona o slobodnom prístupe k informáciám. Následne ju postúpi verejnému ochrancovi práv. Problémy môžu vzniknúť i v tom prípade, keď v súlade s ustanoveniami zákona o verejnom ochrancovi práv podá podnet verejnému ochrancovi práv podávateľ za inú osobu. V takom prípade, i keď sám podávateľ podnetu požiada o sprístupnenie informácie k obsahu spisu o vybavovaní 197 podnetu, nie je mu možné požadovanú informáciu v plnom rozsahu sprístupniť, ak dotknutá osoba nedala súhlas so sprístupnením osobných údajov. Problematika spracúvania osobných údajov v Kancelárii verejného ochrancu práv je však natoľko vážnym problémom, že jeho spracovanie je témou samostatného príspevku. 198 JUDr. Soňa Ráceková Mgr. Eva Arnoldová Mgr. Viktória Spišáková Kancelária verejného ochrancu práv Bratislava Ochrana osobných údajov vo vzťahu k zákonu č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv Vážené dámy, vážení páni, každý občan má podľa Ústavy Slovenskej republiky právo na ochranu osobných údajov pri ich spracúvaní. Ide o jedno zo základných ľudských práv a slobôd. Podľa Čl. 19 až 22 Ústavy Slovenskej republiky má každý právo na: - zachovanie ľudskej dôstojnosti, osobnej cti, dobrej povesti a na ochranu mena, - ochranu pred neoprávneným zasahovaním do súkromného a rodinného života, - ochranu pred neoprávneným zhromažďovaním, zverejňovaním alebo iným zneužívaním údajov o svojej osobe. Verejný ochranca práv sa ako nezávislý orgán podieľa na ochrane základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy, ak je ich konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu, pričom najčastejšie koná na základe podnetu fyzickej osoby. Pri vybavovaní podnetov osôb, ktoré sa obrátili na verejného ochrancu práv, dochádza k spracúvaniu osobných údajov. Kancelária verejného ochrancu 199 práv je tak prevádzkovateľom informačného systému, obsahujúceho osobné údaje, na ktorý sa vzťahuje ochrana podľa zákona o ochrane osobných údajov. Zákon o ochrane osobných údajov, účinný od 1. septembra 2002, ukladá prevádzkovateľom povinnosť zabezpečiť ochranu osobných údajov a odstrániť tak možné riziká ich zneužitia. Zo zákona o ochrane osobných údajov vyplýva, že osobné údaje možno spracúvať iba so súhlasom dotknutej osoby, pričom dotknutou osobou je každá fyzická osoba, o ktorej sa spracúvajú osobné údaje. V prípade, ak ide o osobné údaje, patriace medzi osobitné kategórie osobných údajov (ako napríklad rodné číslo), musí byť súhlas so spracúvaním osobných údajov v písomnej forme. Súhlas sa nevyžaduje, ak sa osobné údaje spracúvajú na základe osobitného zákona, ktorý obsahuje predpísané náležitosti, ktorými sú zoznam osobných údajov, účel ich spracúvania, podmienky ich získavania a okruh dotknutých osôb. Vzhľadom na to, že zákon o verejnom ochrancovi práv neobsahuje tieto náležitosti, je potrebné zo strany Kancelárie verejného ochrancu práv vyžiadať si súhlas dotknutých osôb so spracúvaním ich osobných údajov. Kancelária verejného ochrancu práv v súvislosti s vybavovaním podnetov vyžaduje udelenie súhlasu so spracovaním osobných údajov písomnou formou. Získanie súhlasu sa uskutočňuje prostredníctvom korešpondencie medzi Kanceláriou verejného ochrancu práv a podávateľom podnetu formou jednotného tlačiva, ktoré sa po podpísaní podávateľom a následnom doručení založí do spisového obalu. V tejto súvislosti by sme však chceli poukázať na problém pri aplikácii zákona o ochrane osobných údajov v podmienkach činnosti Kancelárie verejného ochrancu práv. V rámci podnetov doručených do Kancelárie verejného ochrancu práv sa ako dotknuté osoby vyskytujú nielen podávatelia podnetov, ale i ďalšie osoby, ktorých osobné údaje sa nielen získajú, ale budú aj predmetom ďalšieho spracúvania, pričom spracúvaním osobných údajov podľa zákona o ochrane 200 osobných údajov je vykonávanie akýchkoľvek operácií alebo súboru operácii s osobnými údajmi, napr. získavanie, zhromažďovanie, zaznamenávanie, využívanie, poskytovanie, ale aj uchovávanie a likvidácia. V tejto rovine nastáva problém. Ak by Kancelária verejného ochrancu práv od dotknutých osôb, ktoré nie sú zároveň podávateľmi podnetu, vyžadovala súhlas so spracúvaním osobných údajov, (čo je, okrem iného aj časovo náročné) a k udeleniu súhlasu by z ich strany nedošlo, napriek tomu, že podávateľ podnetu by súhlas udelil, podnet by v mnohých prípadoch nemohol byť vybavovaný. V danej situácii by došlo de facto k prípadu, že v snahe dodržať ustanovenia zákona o ochrane osobných údajov by verejný ochranca práv niektoré podnety nemohol vybaviť napriek tomu, že mu to zákon o verejnom ochrancovi práv ukladá. Zároveň je zrejmé, že načrtnutý problém sa týka nielen Kancelárie verejného ochrancu práv, ale i ďalších subjektov, napr. advokátov, súdov a exekútorov. V súčasnosti sa pripravuje novela zákona o ochrane osobných údajov. Problém, na ktorý sme v našom príspevku poukázali, sa nám javí natoľko závažný, že by ho predmetná novela zákona nemala opomenúť. Riešením by mohlo byť vyňatie Kancelárie verejného ochrancu práv spod pôsobnosti niektorých ustanovení zákona o ochrane osobných údajov, hlavne ide o ustanovenie § 7 ods. 1, 5 a 6, týkajúce sa súhlasu dotknutej osoby so spracúvaním jej osobných údajov v informačnom systéme prevádzkovateľa ako aj poskytovaniu osobných údajov o dotknutej osobe do informačného systému v prípade, ak tieto osobné údaje neposkytuje dotknutá osoba sama, čo je prípad, keď podávateľ podnetu v podnete alebo v jeho prílohách uvedie osobné údaje inej osoby. Ďalším riešením by bolo novelizovať zákon o verejnom ochrancovi práv, a to jeho § 12, kde sa za odsek 2 vloží nový odsek 3 znenia: 201 „(3) Verejný ochranca práv je pri vybavovaní podnetu oprávnený spracúvať1 osobné údaje v rozsahu titul, meno, priezvisko, adresa, osobné údaje patriace medzi osobitné kategórie osobných údajov2 ako aj osobné údaje, tvoriace fyzickú, fyziologickú, psychickú, mentálnu, ekonomickú, kultúrnu alebo sociálnu identitu aj bez súhlasu dotknutých osôb.“ Navrhnuté riešenia vychádzajú z aktuálnej praxe a predkladáme ich zároveň ako námet do tvorivej diskusie k uvedenému problému. 1 2 § 4 ods. 1 písm. a) zákona č. 428/2002 Z. z. § 8 ods. 1 a 2 zákona č. 428/2002 Z. z 202 JUDr. Taťana Spišiaková Kancelária verejného ochrancu práv Bratislava Sociálne práva ako ľudské práva V súčasnej dobe už nikto nemá pochybnosť o tom, že aj sociálne práva patria do systému ľudských práv aj napriek tej skutočnosti, že ich právnodogmatická štruktúra je z pohľadu kvalitatívnej úrovne odlišná od základných práv a slobôd v chápaní ľudských práv prvej generácie. Podstata tejto kvalitatívnej odlišnosti spočíva okrem iného v odlišnej právnej pozícii štátu, v prípade základných práv a slobôd pozícia štátu je v prevažujúcej miere pasívna a štát zasahuje do sféry jednotlivca až v štádiu ohrozenia alebo porušenia tzv. status negativus. V prípade sociálnych práv štát od začiatku ich právnej úpravy a nadobudnutia účinnosti po dosiahnutie ich skutočnej realizácie berie na seba celé bremeno konkrétnych povinností. Ďalšou z odlišností je aj osobný rozsah základných práv a slobôd na rozdiel od systému sociálnych práv, adresátom ktorých sú prevažne občania Slovenskej republiky, prislúchajú každému. V systéme základných práv a slobôd dominuje princíp slobody na rozdiel od systému sociálnych práv, v ktorých dominuje značný princíp solidarity. Rozlišovanie medzi základnými ľudskými právami a slobodami na jednej strane a sociálnymi právami na strane druhej je však relatívne a neplatí bez výnimky. Napríklad právo na slobodné združovanie, ktoré Ústava Slovenskej republiky zakotvuje v rámci systému sociálnych práv, má nepochybne rovnakú právnodogamtickú štruktúru ako aj iné základné práva a slobody. Aj osobný rozsah adresátov „každý“ zodpovedá právnej kvalite základných práv a slobôd. Obdobnú právnu povahu má aj právo na slobodnú voľbu povolania a príprava na 203 povolanie a právo podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť, ako aj právo zabezpečenie základných životných podmienok pre každého kto sa ocitne v hmotnej núdzi. Takže relatívnosť delenia základných práv na základné práva a slobody a sociálne práva spočíva určite aj v tom, že základné práva a slobody ako práva prvej generácie, ktoré sú podľa ustanovenia článku 12 ods. 1 a nezrušiteľné majú vo svojom obsahu istotne aj určitú sociálnu dimenziu. Rozlišovanie medzi základnými ľudskými právami a slobodami na jednej strane a sociálnymi právami na strane druhej spočíva najmä v rozličných národných tradíciách jednotlivých krajín.. Najčastejšie sa potreba sociálnej ochrany jednotlivca zo strany štátu v zahraničných právnych úpravách odvodzuje od práva na ľudskú dôstojnosť, práva na život a práva na ochranu zdravia. . Z takto postaveného zorného uhla by sa dalo povedať, že samotný pojem sociálne práva by bolo možné používať v širšom slova zmysle a užšom zmysle slova. V širšom zmysle slova systém sociálnych práv podstatne prekračuje klasických sociálnych práv. Do sociálnych práv z tohoto hľadiska nepochybne patrí aj právo na vzdelanie, právo na štrajk a iné. Systém sociálnych práv v užšom slov zmysle v prevažujúcej miere tvorí právo na prácu a katalóg ďalších sociálnych práv súvisiacich s realizáciou práva na prácu, ako aj systém sociálnych práv z oblasti práva sociálneho zabezpečenia zakotvených v Dohovore č. 102 o minimálnej norme sociálneho zabezpečenia. V prvom rade považujem za potrebné v ďalšej časti tohto môjho príspevku vymedziť pojem sociálne zabezpečenie najmä čo tvorí obsah tohto pojmu. Nemožno konštatovať, že by existovala všeobecne uznávaná definícia pojmu sociálne zabezpečenie. V intenciách medzinárodných dokumentov sa sociálnym zabezpečením rozumejú nie celkom obsahovo totožné dávkové a nedávkové systémy, ktoré zabezpečujú riešenie rôznych sociálnych udalostí. Ich normatívne vyjadrenie dáva tomuto vymedzeniu pri určení národných systémov sociálneho zabezpečenia určitý stupeň záväznosti a aj určitú mieru usmernenia. 204 Podľa príslušných dohovorov Medzinárodnej organizácii práce sociálnym zabezpečením je systém pozostávajúci - z liečebnej starostlivosti, - z nemocenského, - z podpory v nezamestnanosti, - zo starobného dôchodku, - z dávok pri pracovných úrazoch a chorobách z povolania - z rodinných dávok, - z dávok v materstve, - z invalidného dôchodku, - z dávok pozostalých. V Slovenskej republike sa sociálne zabezpečenie chápe na jednej strane trochu užšie to znamená , že sa sústreďuje na riešenie staroby, choroby, straty živiteľa, podpory rodiny, na druhej strane v porovnaní s európskymi dokumentmi aj širšie, a to najmä, čo sa týka zaradenia riešenia hmotnej núdze a sociálnej núdze do systému sociálneho zabezpečenia. Ústavný rámec práva na sociálne zabezpečenie je daný predovšetkým článkom 39 Ústavy Slovenskej republiky. Článok 39 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky „ podrobnosti o týchto právach ustanoví zákon“ spolu s článkom 51 Ústavy Slovenskej republiky poskytuje garanciu vymožiteľnosti tohto práva, avšak len v medziach zákonov, čo pri absencii takéhoto zákona znamená nemožnosť jeho vymoženia resp. dovolania sa . Možno konštatovať, že systém sociálneho zabezpečenia je v Slovenskej republike zásadne vytvorený. Definovaním ústavného práva na sociálne zabezpečenie a podrobnejšie formou zákona vytvárajú systém sociálneho zabezpečenia tak ako predpokladá Európska sociálna charta. Rozhodovanie o nároku na niektorú dávku zo systému práva sociálneho zabezpečenia je zverené orgánom verejnej správy, ktoré v zákone o verejnom ochrancovi práv sú v jeho pôsobnosti, a upravené ustanovením § 3 ods. 1 205 písm. c) právnické osoby a fyzické osoby, ktoré podľa osobitného zákona rozhodujú o právach a povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy medzi takéto orgány verejnej správy patrí Sociálna poisťovňa, Všeobecná zdravotná poisťovňa, Spoločná zdravotná poisťovňa alebo orgány štátnej správy a to Úrady práce, sociálnych vecí a rodiny, ktoré od januára tohto roku prevzali niektoré činnosti bývalého Národného úradu práce a okresných úradov odborov sociálnych vecí. Vzhľadom na uvedené vyšpecifikovanie dávok systému sociálneho zabezpečenia ako základného práva a ich vykonávanie orgánmi verejnej správy poskytuje im ochranu aj verejný ochranca práv. Podávatelia podnetov sa domáhajú preskúmania rozhodnutia orgánov verejnej správy Sociálnej poisťovne najmä pri rozhodovaní o nároku na starobný dôchodok, invalidný dôchodok ako aj pri rozhodovaní o nároku na dávku pozostalých vdovský a vdovecký dôchodok. Vo všeobecnosti možno konštatovať, že občania-podávatelia podnetov, sa domáhajú vyššieho dôchodku, ktorý im vzhľadom na uplynutie doby od priznania dôchodku nepostačuje plne na krytie ich potrieb, priznanie invalidného dôchodku aj keď posúdenie ich zdravotného stavu nepodmieňuje priznanie tejto dávky ( zákon č. 100/1998 Zb.), namietajú zdĺhavosť konania avšak po preskúmaní podnetu a vyžiadania informácií od príslušného orgánu verejnej správy aj vyžiadaním spisového materiálu sa takéto konanie nepreukázalo. V súčasnej dobe sa vyskytli podnety, ktoré namietajú „nespravodlivosť“ reformy dôchodkového systému -sociálneho poistenia v kontexte na novým spôsobom upravený výpočet dávky do 31. 12. 2003 hranica 10 000 Sk pre výpočet výšky dôchodku, aj keď títo občania odvádzali do priebežného systému financovania príspevky z vyššieho mesačného zárobku a pod. V tejto súvislosti považujem za potrebné zdôrazniť, že za obdobie fungovania inštitútu verejného ochrancu práv nezistil verejný ochranca práv porušenie tohto práva, ktoré je zverené do pôsobnosti Sociálnej poisťovne. 206 Jedine pri riešení dávok sociálnej pomoci zistil verejný ochranca práv porušenie základného práva na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov článok 48 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a to najmä v prípadoch, keď podkladom pre priznanie dávky je vydanie posudku o miere funkčnej poruchy podľa druhu zdravotného postihnutia. Uvedené je spôsobované veľkým počtom žiadateľov o uvedené dávky k počtu odborných pracovníkov, ktoré tieto funkčné poruchy posudzujú podľa zákona č. 195/1998 Z. z. o sociálnej pomoci v znení neskorších predpisov. 207
