obecná regionální politika - Katedra regionálních studií

Transkript

Evropský sociální fond
Praha & EU: Investujeme do vaší budoucnosti
OBECNÁ REGIONÁLNÍ
POLITIKA
René Wokoun
Martin Pělucha
Jana Kouřilová
Název projektu: Kvalitní vzdělání je efektivní investice do lidského kapitálu – cesta k uplatnění absolventů VŠE na trhu práce;
CZ.2.17/3.1.00/32102
Obsah
Úvod ........................................................................................................................................ 3
Kapitola 1: Východiska a souvislosti nových faktorů růstu v konceptech regionálního rozvoje..... 4
Kapitola 2: Východiska přístupu regionálního rozvoje, existence regionálních disparit a jejich vliv
na prostorové uspořádání socioekonomických aktivit .............................................................. 15
2.1 Definice regionální politiky ......................................................................................................... 15
2.2 Příčiny vzniku regionální politiky ................................................................................................ 16
2.3 Motivy vzniku a existence regionální politiky ............................................................................ 18
2.4 Stručná historie vývoje regionální politiky ................................................................................. 22
2.5 Pojetí regionální politiky............................................................................................................. 24
2.6 Nástroje regionální politiky ........................................................................................................ 26
Kapitola 3: Význam a vývoj regionální politiky Evropské unie; hospodářská a sociální soudržnost
.............................................................................................................................................. 35
3.1 Evropský integrační proces v kontextu vývoje regionální politiky ............................................. 35
3.2 Aspekty ekonomického růstu a konvergence nových členských států Evropské unie............... 42
3.3 Princip subsidiarity jako specifikum vývoje integračního procesu EU ....................................... 46
3.4 Postavení politiky soudržnosti v rámci ostatních politik EU....................................................... 55
3.5 Financování z EU v programovém období 2007 – 2013 ............................................................. 79
3.6 Budoucnost politiky soudržnosti a dopady na ČR ...................................................................... 89
Kapitola 4: Vývoj a pojetí české regionální politiky; politika soudržnosti v ČR ..........................100
4.1. Výchozí situace ........................................................................................................................ 100
4.2 Legislativní rámec regionální politiky ČR .................................................................................. 101
4.3 Institucionální zabezpečení regionální politiky ........................................................................ 102
4.4 Programové zabezpečení regionální politiky ........................................................................... 110
4.5 Podpora regionálního rozvoje v ČR ze strany Evropské unie ................................................... 115
Zdroje: ......................................................................................................................................120
CZ.2.17/3.1.00/32102
Úvod
Východiska
Účelem této nové vysokoškolské publikace bude představit studentům obecná východiska
regionálního rozvoje a regionalismu, jakožto komplexního přístupu řešení problémů rozvoje
území. Pozornost je věnována aplikaci tohoto přístupu v podobě regionální politiky, která
řeší problémy vyplývajících z existence meziregionálních rozdílů. Na obecnou část navazuje
regionální a strukturální politika Evropské unie a pojetí regionální politiky v ČR. Specifikem
této publikace bude rovněž zařazení kapitol týkajících se nejen aktuálních trendů v oblasti
regionálního rozvoje (tj. reflexe faktorů týkajících se globalizace, technologického pokroku a
rozvoje IT), ale rovněž i představení souvislostí týkajících se dalšího programového období
2014 – 2020 v kontextu aktuálních diskusí (např. Barcova zpráva, Strategie Evropa 2020, 5.
kohezní zpráva Evropské komise).
Účel publikace v rámci studia na VŠE
Po prostudování publikace budou studenti schopni využít základních znalostí o regionálním
rozvoji a regionální politice v EU a v ČR. Budou se orientovat v regionální politice EU, resp.
v politice hospodářské a sociální soudržnosti, a jejích základních nástrojích. Budou rozumět
procesům realizace regionální politiky – dimenze regionální/lokální - programy rozvoje obcí,
měst, regionů, národní dimenze – státní programy a dimenze nadnárodní – programy
regionální a strukturální politiky EU.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Kapitola 1:
Východiska a souvislosti nových faktorů růstu v konceptech
regionálního rozvoje
Současné tendence v konceptech regionálního rozvoje výrazně naznačují zvýšenou důležitost
a roli inovací, včetně jejich vlivu na ekonomický růst. Tyto aspekty začaly být intenzivněji
vnímány na evropské úrovni zejména v souvislosti s určitým hospodářským zaostáváním EU
za USA v posledních 15 letech. Tyto záležitosti se stávají novými výzvami pro subjekty
zabývajícími se regionálním rozvojem, kdy se výrazněji posiluje meziregionální konkurenční
prostředí.
Je možné říci, že současná dynamika vývoje globální ekonomiky vytváří takové sociální a
ekonomické transformační změny, které jsou srovnatelné s první průmyslovou revolucí.
Vnější vlivy a síly mění roli jednotlivých států a působí také na ekonomiku jednotlivých
regionů a municipalit. Je zřejmé, že dnes probíhá přeměna k nové společnosti, která už není
založena primárně na průmyslu. To co se děje dnes je s největší pravděpodobností větší,
hlubší a důležitější než průmyslová revoluce.
K označení nastupujícího společenského řádu se používá řada pojmů: informační společnost,
společnost služeb nebo společnost znalostí1. Nejběžnějším termínem, který poprvé použil
Daniel Bell ve Spojených státech a Alain Touraine ve Francii, je však postindustriální
společnost2. Rozmanitost názvů svědčí o tom, že současné změny lze interpretovat mnoha
různými způsoby. Společný všem těmto pohledům je význam přičítaný používání informací
nebo znalostí v budoucí společnosti. Život založený na výrobě hmotných statků, jehož
1
2
Giddens, 1999
Bell, 1973, Touraine 1974
CZ.2.17/3.1.00/32102
základem jsou stroje a továrny, je nahrazován způsobem života, ve kterém se hlavním
základem výrobního systému stává informace.
V následujících 50-ti letech budou výše zmíněné změny ještě více akcelerovat. Některé
trendy je možné předpovědět již nyní: zvýšený přístup k informacím a vědomostem, ke
komunikacím a technologiím, zvýšení důrazu na řídící schopnosti nebo komerční integrace.
Zároveň výrazně vzroste mezinárodní konkurence. Navíc se začíná prosazovat nový druh
ekonomického systému. Během posledních deseti až patnácti let se např. USA zaměřilo na
systém, který je daleko tvrdší, pružnější a mnohem více růstově orientovaný než starý
evropský sociální model. A země jako Čína, Indie, Jižní Korea a Tchaj-wan se rychle
adaptovaly a přidaly se. Některé ekonomické analýzy např. naznačují, že Čína se stane
největší ekonomikou světa během následujících 20ti let. Jinými slovy jsou tendence takové,
že v roce 2020 bude Čína zaujímat zhruba 25% celkového světového ekonomického
potenciálu. Tato nová ekonomika vyznává řadu kvalit včetně intenzivní globální soutěže a
neúprosného tlaku na zvyšování produktivity. Důraz na masivní továrenskou pracovní sílu je
nahrazován důrazem na rozptýlenost pracovních míst a malé pružné týmy orientované na
ekonomiku služeb a informačních technologií.
V minulých 20-ti letech byli odborníci, politici a celá veřejnost fascinována ekonomickým
vývojem v Silicon Valley. Rozvoj, který máme na mysli, tvoří zejména ubikvitní tvorba nových
inovačních
produktů,
bezprecedentní
úspěšné
zavádění
inovací
v počítačových
technologiích, software, biotechnologiích atd. Samozřejmě se nejedná pouze o tento jediný
region na světě. Naopak je zřejmé, že vysoce inovativní regiony mají mnohem větší tendenci
růst rychleji než kterékoliv jiné regiony. Jinými slovy, existuje již určitý celospolečenský
odborný konsensus, který jasně potvrzuje, že inovace jsou klíčovými hybnými silami pro
ekonomický růst, obecné životní standardy, mezinárodní konkurenceschopnost a regionální
rozvoj.
CZ.2.17/3.1.00/32102
A jak se dívají na tyto změny dosavadní ekonomické teorie? V této souvislosti můžeme
vycházet z několika důležitých konceptů či rozvojových aspektů, kterými jsou:

nová ekonomická geografie,

endogenní technologické změny,

systémy inovací v konceptech regionálního rozvoje.
Nová ekonomická geografie
Abstrahujeme-li od prostorově založených ekonomických problémů, jako je lokalizace firem
nebo aglomerační externality, tak je možné konstatovat, že ekonomická geografie byla po
dlouhou dobu v hlavních teoriích velmi opomíjena. Určitá ignorance prostorových aspektů je
o to udivující, pokud uvážíme, že hlavní znalosti v historii prostorové ekonomiky vycházely
z geografických aspektů v kontextu všeobecně akceptovaného rámce ekonomické teorie3.
Jeden z možných důvodů pro určité přehlížení těchto geografických záležitostí mohl být fakt,
že neoklasická ekonomie ve svých počátcích neměla prostorový rámec pro analyzování
těchto ekonomických problémů. Navíc zavedením „prostoru“ do mikroekonomie mohlo
vyústit ve značné změny v poměrně dobře zavedených teorémech. Samozřejmě takové
rekonstrukce používaných teoretických přístupů jsou navíc značně drahé a nákladné, proto
Krugman poskytl určité alternativní vysvětlení. Hlavním analytickým problémem
s předchozími prácemi v ekonomické geografii bylo to, že geografické záležitosti byly
pojednávány v dokonale konkurenčním neoklasickém rámci. Jako důsledek lze vyvodit, že
prostorově založené ekonomické problémy nepřitahovaly pozornost ekonomů až do doby,
než došlo k většímu rozvoji analýz v rámci nedokonalé konkurence.
V této části bych se chtěl zabývat stručnou analýzou Krugmenovy teorie ekonomické
koncentrace, abych v závěru mohl více rozebrat její potenciál pro modelování technologicky
3
Blaug 1979, Greenhut a Norman 1995, Krugman 1991
CZ.2.17/3.1.00/32102
vedeného ekonomického růstu. Ekonomické aktivity nejsou v prostoru rovnoměrně
rozloženy. Důležitou roli v této souvislosti hraje vysvětlení, proč se ekonomické aktivity
koncentrují v určitých oblastech, zatímco ostatní zůstávají z tohoto důvodu nerozvinuty.
Krugman, přední teoretik mezinárodního obchodu, přeorientoval pozornost na otázky
ekonomické geografie po zjištění, že regiony a nikoliv státy jsou správnými subjekty
ekonomických analýz. V jeho základní teorii
a jejím dalším rozšířením ve specifických
záležitostech byl vyvinut všeobecný model rovnováhy, který vysvětluje prostorovou
koncentraci ekonomických aktivit s vzájemným propojením tří parametrů: rostoucí výnosy
z rozsahu, dopravní náklady a poptávka po výrobních statcích. Ve vztahu k modelu by měl
každý z těchto parametrů překročit určitý práh hodnot ještě před tím, než dojde ke
geografické koncentraci ekonomických aktivit. Důležitým předpokladem pro existenci
jakékoliv prostorové koncentrace jsou rostoucí výnosy z rozsahu ve výrobním procesu. Avšak
bez příslušné nízké míry dopravních nákladů, nemůže dojít k větší územní koncentraci
(produkce je rozptýlena podle blízkosti příslušných trhů). Pokud je dosažena přiměřená
hodnota dopravních nákladů a zároveň existují rostoucí výnosy z rozsahu, tak se výrobní
aktivity začínají koncentrovat v oblastech, ve kterých je počáteční poptávka po jejich
produktech relativně natolik vysoká, aby vytvářela úspory alespoň na úrovni výdajů na
dopravu. Externality nabídky a poptávky hrají důležitou roli v usnadnění dalším
koncentračním procesům: umístění výrobních aktivit závisí na příslušné vysoké poptávce a
nabídka vstupů je dostupná. Dalším aspektem těchto procesů je jejich „kumulativní
kauzalita“4: proces lokace nových firem zesiluje účinek těchto externalit a přitahuje další
výrobce do regionu.
Tento model poskytuje techniky pro analýzu geografické koncentrace ekonomických aktivit
způsobených existencí určité kombinace počátečních základních parametrů. Avšak model ve
své původní podobě je dnes sám o sobě v podstatě nepoužitelný pro modelování
4
Myrdal 1957
CZ.2.17/3.1.00/32102
technologicky vedeného regionálního ekonomického růstu. Vynikající kritiku „nové
ekonomické geografie“ obsahuje několik prací Rona Martina. Autoři modelů „nové
ekonomické geografie“ jsou přesvědčeni, že současný matematický aparát již umožňuje
podchytit i složité nelineární a k nerovnováze směřující tendence regionálního vývoje do
exaktních matematických modelů. Modely jsou však omezeny jen
na sféry, které lze
kvantifikovat, ostatní sféry jsou pak považovány za nepodstatné. Nezabývají se tedy
například rolí lokálních institucí, státních výdajů, přílivem a odlivem zahraničních investic,
regulačním
rámcem,
ani
sociálním,
institucionálním,
kulturním
a
politickým
„zakořeněním/zahnízděním“ (embededness) jednotlivých regionů apod. Přitom význam
těchto faktorů a subjektů regionálního vývoje je často větší než např. role exaktně
modelovaných externích úspor. Výsledkem jsou formálně dokonalé, ale nerealistické, hrubě
zjednodušující a pro praxi nepoužitelné modely, jejichž nedostatkem není matematická
„nezralost“, ale výchozí parciálnost, resp. jejich jednostranné filozofické a epistemologické
základy5. Dále Krugmanovo vyhýbání se modelování role technologických externalit
v regionálním ekonomickém růstu v podstatě zapříčiňuje neaplikovatelnost tohoto modelu
v inovačně vedeném regionálním rozvoji.
Endogenní technologické změny
Také u této části není cílem hlouběji analyzovat teorii endogenního růstu, ale naopak se
zaměřit na určité aspekty mající zásadní vliv na endogenní technologické změny. Hlavní
rozlišovací charakteristikou teorie endogenního růstu ve srovnání s neoklasickým modelem
růstu tkví v modelování technologické změny jako důsledku ziskově motivovaných investic
subjektů soukromé sféry do vytváření znalostí. Tato nová formulace technologických znalostí
v ekonomické teorii má u Romera (1990) klíčový význam ve vytvoření nové a rychle se
vyvíjející teorii ekonomického růstu. Formulace technologických znalostí jako klíčové
5
Blažek 1998
CZ.2.17/3.1.00/32102
charakteristiky v produkční funkci vyústila v odklon dosud využívaných postulátů neoklasické
teorie růstu: klesající výnosy z rozsahu, svět dokonalé konkurence.
První pokusy o endogenizaci technologického pokroku zahrnuje Arrow (1962) zavedením
„learning by doing“ v technologickém rozvoji, Lucas (1988) modelováním lidského kapitálu
jako determinační faktor v technologických změnách a Romer (1986) explicitním zahrnutím
výzkumu do produkční funkce. V posledních létech se tak postupně formuje nová teorie
dlouhodobého ekonomického růstu, která usiluje „doplnit“, „rozšířit“ či „integrovat“ do
Solowova teoretického rámce determinaci faktorů dlouhodobého růstu tak, aby se
dlouhodobý ekonomický růst stal endogenním růstem, tj. „produktem“ endogenních faktorů
růstu. Od druhé poloviny osmdesátých let se tak postupně formuje „nová“ teorie
endogenního ekonomického růstu, v níž je dlouhodobý ekonomický růst determinován
faktory uvnitř modelu.6
Romer ve svých poznatcích předpokládá, že rozšíření úsilí vědeckého výzkumu v soukromé
sféře vede k rozvoji veřejné úrovně znalostí. Toto je možné zapsat jako:
Yi = A(R) F(Ri, Ki, Li),
kde Yi znamená agregátní produkci firmy i, A úroveň technologie, Ri výstupy úsilí privátního
výzkumu a rozvoje firmou i a R označuje agregátní úroveň výsledků výzkumu v ekonomice,
K je úroveň kapitálu, L znamená pracovní sílu.
Jak bylo ve všech analýzách Romera naznačeno, tak hlavním koncepčním problémem ve
formulaci endogenního růstu je, že celková úroveň technologických znalostí se považuje
jako veřejný statek. Avšak běžná praxe naznačuje, že nové technologické znalosti mohou být
částečně veřejně vyjímatelné (chránitelné) zejména z důvodu patentování. Následkem toho
má každá firma (vyvíjející nové technologické znalosti) určitou tržní sílu a získává monopolní
profit z těchto objevů.
6
Mach, 2001
CZ.2.17/3.1.00/32102
Znalosti vstupují do procesu výroby dvěma možnými způsoby:
(1)
nově vyvinuté technologické znalosti jsou využity při výrobě té firmy, která
investovala do tohoto rozvoje.
(2)
nové znalosti zvyšují celkovou úroveň veřejně dostupných znalostí a dále se
rozšiřují ostatním výzkumným pracovníkům a do ostatních firem prostřednictvím
studia patentové dokumentace či samotným používáním nových technologií, což dále
zvyšuje produktivitu ve vytváření dalších vynálezů či inovací.
Tuto druhou roli znalostí v produkčním procesu je možné formalizovat jako:
dA = G(H,A),
kde H znamená lidský kapitál použitý ve výzkumu a rozvoji, A je celková úroveň
technologických znalostí dostupných v daný okamžik, a dA je změna technologických znalostí
vyúsťující v soukromé úsilí investovat do výzkumu a rozvoje. Lidský kapitál má potenciál pro
vytváření nových znalostí, ovšem i v tento moment je nezbytné připomenout, že produktivita
lidského kapitálu do značné míry závisí na celkové úrovni již dostupných znalostí (A). Větší A
a vyšší produktivita H jsou těmi hlavními indikátory pro vytvoření nových technologických
znalostí.
Sám prof. Romer konstatuje: „Předpokládá se, že tvorba vědomostí jednou firmou má
pozitivní vnější efekt na produkční možnosti ostatních firem vzhledem k tomu, že vědomosti
nemohou být dokonale patentovány nebo udrženy v tajnosti“.
Základem teorie endogenního růstu pro vytváření nových znalostí je předpoklad volné
dostupnosti či dosažitelnosti celkové úrovně znalostí (vědomostí) pro jakýkoliv subjekt
zabývající se výzkumem. Avšak tento předpoklad se stal výrazným terčem kritiky tvůrců tzv.
inovačních systémů. Nové technologické znalosti jsou totiž zpravidla v utajené formě a jejich
CZ.2.17/3.1.00/32102
přístupnost je mnohdy snížena geografickými aspekty a/nebo prostředím či vzájemnými
vazbami a jejich propojeností mezi aktéry v inovačních systémech.
Systémy inovací
Předchozí podkapitoly tohoto článku jsou charakteristické popisem modelů a formálních
teoretických přístupů. Systémy inovací patří mezi nové přístupy, které začaly být intenzivněji
analyzovány teprve v posledních deseti letech. Systémový přístup rozhodně nepatří k nějaké
formální teorii a ani neposkytuje žádné přesvědčivé teze, pokud jde o vzájemné vazby mezi
jednotlivými proměnnými. Výchozím základem pro další zkoumání tvoří
formulace
předpokladu, že různé kombinace faktorů jsou důležité ve vazbě na technologické inovace.
Ačkoliv tedy přístup „systémů inovací“ nebyl dosud nijak formalizován či transformován do
podoby všeobecně přijímané teorie, tak jeho vývoj byl ovlivněn různými teoretickými
přístupy zabývajícími se inovacemi7. I přes odlišné interpretace termínu a původu inovace se
všechny přístupy shodují na tom, že technologické inovace jsou hlavním impulzem pro
vytváření nových znalostí, které se v kombinaci s existujícími znalostmi přetvářejí na
ekonomicky nové a významné produkty či procesy.
Přístup systémů inovací může být charakterizován jako holistický ve smyslu, že má ambici
zahrnout širší škálu determinantů ovlivňujících inovace. Systémový přístup umožňuje
analyzovat nejen ekonomické faktory procesu tvorby inovace, ale také institucionální,
organizační, sociální a politické faktory. V tomto duchu se jedná o interdisciplinární přístup,
který klade velký důraz na strukturální koncept.
Institucionální zajištění je tedy druhou důležitou dimenzí přístupu systémů inovací, avšak
v definování toho, co přesně znamenají či tvoří instituce, se jednotliví autoři liší.
7
např. Arrow, 1962, Interactive Learning Theory
CZ.2.17/3.1.00/32102
Institucionální koncept může být tedy relativně heterogenní, velmi komplexní a může
zahrnovat např.:
(a)
normativní struktury, režimy a organizace různého druhu,
(b)
pro jiné autory zahrnuje firmy a výzkumné průmyslové laboratoře zapojené do inovací,
(c)
zároveň může zahrnovat i podporující instituce, jako jsou univerzity, vládní výzkumné
pracoviště a technologické politiky.
Systémy inovací se mohou lišit nejen v jednotlivých zemích, ale také mezi regiony či
ekonomickými sektory. V přístupech systémů inovací jsou zdůrazňovány zejména jejich
vzájemné odlišnosti, na které se soustřeďuje hlavní pozornost všech analýz. Je možné
konstatovat, že tento charakter pomáhá tomuto přístupu vytvořit velmi temperamentní
image. Bez jakéhokoliv vzájemného porovnávání existujících systémů není možné tvrdit, že
určitý národní systém je nějakým způsobem specializován. Nedá se vydefinovat ani optimální
systém inovací, protože jedna z jeho hlavních komponent je neustálý, vývoji podléhající
proces učení. Jinými slovy jsou jednotlivé systémy inovací v kontinuálním procesu změn a
nikdy nedosahují rovnovážného stavu.
V reálných podmínkách je stát a veřejný sektor založen na národní úrovni, a státní hranice
pak tvoří geografické možnosti či sféry jejích působení. Zaměření na národní systémy pak
odráží fakt, že národní ekonomiky se liší svým historickým vývojem, jazykovou bariérou,
kulturou. Toto má výrazný dopad na typické zvláštnosti charakteru interní organizace firem,
mezi-firemní vztahy, roli veřejného sektoru, organizaci institucionálního a finančního
sektoru, a rozvoj výzkumných institucí.
Ovšem koncept národních systémů inovací může být velmi problematický. Již Lundvall
rozpoznal ve svých pracích, že globalizační a regionalizační tendence oslabují jednotlivé
státy. Proto zde vyvstává otázka, jaká úroveň inovačního systému či jednotka je pro
ekonomické analýzy nejvhodnější? Může se jednat o národní či globální úroveň, průmyslový
CZ.2.17/3.1.00/32102
sektor nebo region? Samozřejmě je možné konstatovat, že toto do značné míry závisí na
velikosti daného státu. Pokud je příliš malý, tak je velmi pravděpodobné, že systém inovací
bude přesahovat jeho velikost. Naopak, větší země budou pro systém inovací příliš rozsáhlé.
Dále je možné v této souvislosti dodat, že s ohledem na stále více významný proces
globalizace jsou ekonomiky jednotlivých států méně ohraničeny svými národními hranicemi,
a tedy i více geograficky specializované. Důležité prvky procesu inovací se stávají spíše
regionálního než národního charakteru, což je možné rozpoznat v trendech postupu vědecky
či high-tech založených typech průmyslu. Velké nadnárodní společnosti mají tendenci
orientovat své ekonomické a zejména inovační aktivity do zdrojově odlišných regionálních
systémů inovací. Regionální sítě firem vytvářejí nové formy vzdělávání, učení nebo výroby.
Tyto změny jsou asi nejdůležitějšími výzvami pro tradiční roli národních systémů inovací.
Závěrečné poznámky
Přístupy k tvorbě konceptů regionálního rozvoje jsou v současné době pod poměrně velkým
tlakem na to, aby výrazněji reflektovaly globální tendence ve vývoji tzv. „nové ekonomiky“.
Jedná se o ekonomiku „nehmotnou“, „informační“ – nejčastěji ale „znalostní“ ekonomiku,
která určitým způsobem snižuje hodnotu práce, pracovních prostředků i finančního kapitálu.
Toto logicky určitým způsobem vyvolává krizi tradičních přístupů hospodářských politik.
Budoucnost tak v podmínkách stále většího chaosu a turbulence nelze předvídat. Během
posledních patnácti let proběhla revoluce informačních technologií, která do jisté míry
zdůraznila fakt, co to jsou vlastně znalosti, jejíž definice naznačují mnohé další implikace.
Jedná se totiž o zpracované (interpretované) informace takovým způsobem, aby bylo možné
se v nich orientovat, zaujímat k nim stanoviska, analyzovat je, ale především: účelně a
inteligentně je kombinovat s cílem nastartovat akci ke zlepšení, k inovaci.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Pro analýzu problematiky inovací, které jsou klíčovým faktorem ekonomického růstu, úrovně
bydlení, mezinárodní konkurenceschopnosti a regionálního rozvoje, je možné zvolit
interdisciplinární přístup. Výchozím bodem pak jsou zejména „nová ekonomická geografie“
či „teorie endogenního růstu“. V současné době se zatím teprve vyvíjí nový přístup systémů
inovací, které jasně naznačují úroveň důležitou pro tvorbu technologických inovací. Jedná se
zejména o regionální a transnacionální systémy, které do značné míry oslabují národní
úroveň.
Pokud chtějí být v těchto souvislostech rozvinuté státy (zejména evropské) stále maximálně
konkurenceschopné, tak musí výrazněji investovat do rozvoje lidských zdrojů a kapitálu. Tyto
schopnosti by měly být obojí – jak výrazně flexibilní, tak rovněž vysoce specializované, což
může být zajištěno pouze specifickými metodami celoživotního učení. Systém vzdělávání
bude muset reflektovat tyto změny a zakomponovat nezbytné reformní kroky zahrnující
nové, modulární a distanční metody vzdělávání.
Úspěšné regiony třetího tisíciletí budou muset být schopny se přizpůsobovat těmto
dramatickým změnám a reagovat rychle a flexibilně. Konkurence mezi jednotlivými regiony a
městskými oblastmi bude založena méně na geografickém umístění, přírodních zdrojích
nebo své minulé pověsti. Zdůrazňována bude vnější transparentnost a zodpovědnost za
regionální rozhodovací procesy, dále pak míra místní znalostní základny a schopnost vnímat
změny v širším kontextu. Staré centralizované struktury nejsou schopny tyto tendence
efektivně zvládnout. Proto existuje poměrně jasné poselství pro ekonomický rozvoj 21.
století, které se zaměřuje na podporu networking, inovativní partnerské spolupráce, rozvoj
klastrů malých a středních firem s vysokou přidanou hodnotou, podpora nových forem
vzdělávání v kontextu flexibilní a pružné zaměstnanosti.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Kapitola 2:
Východiska přístupu regionálního rozvoje, existence regionálních
disparit a jejich vliv na prostorové uspořádání socioekonomických
aktivit
2.1 Definice regionální politiky
Přestože vznik regionální politiky se datuje do 30. let 20. století, do současnosti nedošlo v
teorii ani v praxi alespoň k rámcovému sjednocení názorů na obsahové vymezení tohoto
pojmu, které by mělo relativně univerzální platnost (což ostatně platí i pro řadu dalších
základních pojmů v regionalistice). Důvody spočívají jednak v úzké vazbě regionální politiky
na celkovou hospodářskou politiku, která se – jak je všeobecně známo – vyznačuje rozsáhlou
koncepční rozmanitostí, jednak je velkým problémem zakomponovat do definičního
vymezení ostatní hlediska, která podmiňují vedle rozhodujících ekonomických motivů
existenci regionální politiky, jako jsou např. aspekty ekologického či sociálního charakteru.
Z desítek různorodých definic uvedeme několik základních, které podle našeho názoru
nejlépe vystihují podstatu a účel regionální politiky.
Ve výkladovém slovníku „Dictionary of Human Geography“ je regionální politika definována
jako „součást státní politiky, ovlivňující rozmístění hlavních ekonomických zdrojů a aktivit na
celém území státu nebo v jeho části. Regionální politika zahrnuje opatření napomáhající
jednak růstu stupně ekonomické aktivity v území, kde je vysoká nezaměstnanost a malé
naděje na přirozený ekonomický růst a na druhé straně opatření sloužící kontrole
ekonomických aktivit v územích s nadměrným růstem“.
V knize „Regional Policy: A European Approach“8 je uvedena následující definice: „Regionální
politika představuje všechny veřejné intervence vedoucí ke zlepšení geografického rozdělení
ekonomických činností, respektive se pokouší napravit určité prostorové důsledky volné tržní
8
Vanhove,N.(1987)
CZ.2.17/3.1.00/32102
ekonomiky ve smyslu dosažení dvou vzájemně závislých cílů: ekonomického růstu a zlepšení
sociálního rozdělení ekonomických efektů.“
Wokoun (2008) definuje regionální politiku jako soubor cílů, opatření a nástrojů vedoucích
ke snižování příliš velkých rozdílů v socioekonomické úrovni jednotlivých regionů. V tomto
duchu regionální politiku definují také Vanhove a Klaassen i Hall, kteří uvádějí, že „regionální
politika představuje všechny veřejné intervence, které vedou ke zlepšení geografického
rozdělení ekonomických činností, respektive které se pokoušejí napravit určité prostorové
důsledky volné tržní ekonomiky pro dosažení dvou vzájemně závislých cílů: ekonomického
růstu a zlepšení sociálního rozdělení ekonomických efektů“. (Wokoun, Malinovský a kol.,
2008, s. 29).
Damborský (Wokoun, Malinovský a kol., 2008, s. 12) vysvětluje, že „regionální politika pak na
základě poznatků o regionálním rozvoji ovlivňuje reálný regionální rozvoj a regionální rozvoj
zpětně působí na regionální politiku.“
Konkrétní obsahové vymezení regionální politiky je pochopitelně podmíněno aktuální
sociálně ekonomickou situací a jí odpovídající státní hospodářskou, popř. i sociální politikou.
Tak např. v České republice bylo cílem regionální politiky v 90. letech „minimalizovat období
poklesu hospodářsky slabých či strukturálně handicapovaných oblastí v průběhu
transformace a přispět ke stabilitě a obnovení jejich ekonomického růstu“ (koncepce
Ministerstva hospodářství ČR a následně Ministerstva pro místní rozvoj ČR).
2.2 Příčiny vzniku regionální politiky
Podíváme-li se na regionální strukturu v podstatě kteréhokoliv státu (s výjimkou velmi
malých států jako jsou např. Lucembursko či Malta a tzv. ministáty), můžeme zde vedle
prosperujících regionů s vysokou životní úrovní nalézt i regiony s podprůměrnou
ekonomickou výkonností, s vysokou nezaměstnaností a dalšími sociálními problémy. Jiné
CZ.2.17/3.1.00/32102
regiony se sice vyznačují přijatelnou ekonomickou úrovní, ale jejich další rozvoj je silně
podvázán např. nepříznivými geografickými podmínkami nebo špatným stavem životního
prostředí.
Příčiny meziregionálních rozdílů a vzniku tzv. problémových regionů jsou různorodé a
projevují se v řadě forem, nicméně můžeme rozlišit tři hlavní typy těchto regionů:
1. Regiony nedostatečně vybavené přírodními zdroji - patří sem většinou odlehlé části
jednotlivých zemí, kde nepříznivé přírodní podmínky umožnily v minulosti pouze
extenzivní formy zemědělství a tato orientace přetrvala do současnosti. Je přitom
zřejmé, že s růstem národního produktu v celostátním měřítku zemědělský region,
který není přitažlivý pro expanzi průmyslu, nemůže poskytnout svému obyvatelstvu
životní úroveň srovnatelnou s ostatními částmi státu. Pokud zde dojde k nárůstu
produktivity práce, tak ta je zajištěna zpravidla pouze emigrací. Šanci na zvrat ve
vývoji tohoto typu regionů představuje většinou zvýšení životní úrovně v ostatních
regionech za předpokladu, že region je přitažlivý pro cestovní ruch, který může být
mnohdy jediným stimulem pro celkové ekonomické oživení.
2. Regiony s nedostatečným využitím vlastních zdrojů - nízké využití vlastních zdrojů je
způsobeno obvykle nedostatkem kapitálu. Důsledkem je nízká životní úroveň ve
srovnání s rozvinutými regiony. Dlouhodobé zlepšení v těchto problémových
regionech závisí zejména na ekonomické situaci v jiných částech a na technologickém
pokroku, tak aby se využití územních zdrojů stalo ekonomicky schůdné.
3. Regiony se stagnujícími či upadajícími základními odvětvími - regiony, které v
minulosti patřily mezi nejvyspělejší, avšak změny ve struktuře poptávky způsobily
stagnaci či úpadek tradičních průmyslových odvětví (těžba uhlí, energetika, hutnictví,
textilní výroba, těžké strojírenství) profilujících ekonomickou strukturu předmětných
regionů. Tyto regiony se obvykle vyznačují rostoucí mírou nezaměstnanosti, klesající
ekonomickou úrovní ve srovnání s ostatními regiony, nízkou mírou ekonomické
CZ.2.17/3.1.00/32102
aktivity,
zejména
v
případě
žen,
vysokou
mírou
emigrace,
neadekvátní
infrastrukturou.
Nicméně málokdy lze najít v reálném světě takto jednoznačně definované problémové
regiony. Obvykle dochází ke kombinaci jednotlivých výše uvedených typů a navíc zařazení
jednotlivých regionů mezi „problémové“ je v čase proměnlivé.
Existence příliš velkých rozdílů v sociálně ekonomické úrovni mezi jednotlivými regiony
komplikuje další ekonomický rozvoj v rámci celého státu a může vyvolat ostré sociální i
politické konflikty. Proto většina zemí s tržní ekonomikou přistoupila k formulaci a praktické
realizaci regionální politiky, jejímž prvořadým cílem je vytvořit podmínky pro odstranění
nebo alespoň zmírnění nadměrných rozdílů ve vývoji jednotlivých částí státu a dosažením
vyvážené regionální struktury přispět ke zvýšení konkurenceschopnosti národní ekonomiky v
mezinárodním měřítku9.
2.3 Motivy vzniku a existence regionální politiky
Regionální politika využívá pro realizaci svých cílů různých postupů vůči jednotlivým
regionům. Problémovým regionům jsou poskytovány určité výhody, zatímco jiné regiony jsou
v nevýhodě nebo je na ně uvalena fyzická kontrola. Z globálního hlediska lze spatřovat
důvody regionální politiky ve čtyřech rovinách. Kromě čistě ekonomického zdůvodnění
rozlišujeme sociální, politické a ekologické faktory. Ekonomické motivy jsou obvykle
považovány za nejdůležitější a jsou rovněž nejpočetnější.
Ekonomické motivy
Základním ekonomickým motivem pro regionální politiku je plné využití všech výrobních
9
Postránecký, J.(1995)
CZ.2.17/3.1.00/32102
faktorů, zejména však pracovní síly. Je známo, že většina problémových oblastí trpí vysokou
nezaměstnaností. Nedostatečné využití pracovních zdrojů znamená snížení hrubého
domácího produktu státu. Zatímco ve svých počátcích se regionální politika snažila řešit
tento problém přesunem pracovních sil z regionů s vysokou nezaměstnaností do míst s
převahou nabídky pracovních míst, v současnosti jednoznačně převládá opačná strategie:
motivace pohybu práce za pracovníky.
Tradičním motivem je argument ekonomického růstu. Ačkoliv jsou vztahy mezi využitím
produkčních faktorů a ekonomickým růstem velmi silné, je regionální politika nutností i v
situaci plné zaměstnanosti. Každý region má svou vlastní ekonomickou strukturu a v
důsledku toho, že určitá odvětví budou vždy stagnovat, budou v každé zemi
a v každém období existovat postižené oblasti a potenciálně méně vyvinuté regiony. Je
přitom známo, že nízká úroveň rozvoje určitých regionů ve státě představuje omezení tržních
možností silnějších regionů, a tím i pokles ekonomického růstu státu.
Dalším faktorem je požadavek optimálního rozmístění firem. Rozmístění, které je optimální z
mikroekonomického hlediska podnikatele, nemusí být nutně shodné s optimálním
rozmístěním z hlediska makroekonomického a sociálního. Podnikatel ve svých kalkulacích
nemusí počítat s řadou externích nákladů, které nese např. stát či obec (kupř. využití veřejné
infrastruktury, ochrana přírody). Optimální lokalizace privátní firmy se tak může jevit z
pohledu celostátních zájmů odlišně než z pohledu konkrétního podnikatele. Úkolem
regionální politiky pak je dosáhnout kompromisu mezi veřejnými požadavky a potřebami
firem.
Ve vysoce urbanizovaných zemích jsou významným argumentem pro regionální politiku
náklady přelidnění. Vysoká koncentrace ekonomických činností a obyvatelstva v několika
málo regionech státu s sebou nese vysoké náklady přelidnění na hlavu. Ty rostou vždy s
počtem obyvatel, ale od určité úrovně výrazně progresivně. Úkolem regionální politiky je
nedovolit rozrůst se městům nad jejich „optimální“ velikost.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Vztahy, které mohou existovat mezi regionální nerovnováhou a inflací, jsou velmi důležitým
ekonomickým argumentem ve prospěch regionální politiky. Inflace může být vyvolána jak v
regionech s vysokou koncentrací ekonomických aktivit, a to tzv. „útokem na náklady“ (např.
růstem mezd v důsledku nedostatku pracovních sil) nebo i v méně rozvinutých regionech,
způsobená „táhnutím poptávky“ (obyvatelstvo těchto regionů nárokuje stejnou životní
úroveň jaká je v regionech vyspělejších a vytváří tlak na růst mezd bez ohledu na nízkou
produktivitu práce). Úkolem regionální politiky je aplikovat taková opatření, která postaví
agregátní nabídku na selektivnější základy (např. regionálně diferencovaná úvěrová omezení,
dotace nebo slevy z úroků podporovaným regionům apod.).
Ekologické motivy regionální politiky
Argumentace, týkající se životního prostředí, jako jednoho z významných motivů regionální
politiky, byla ve větší míře zdůrazňována od počátku 70. let. Od té doby obecně platí, že
regionální politika se provádí nejen v zájmu obyvatel méně rozvinutých regionů, ale rovněž v
zájmu lidí, žijících ve stále více přelidněných aglomeracích. Finanční chudobu zaostávajících
regionů je možné překonat vzrůstajícím znehodnocením životního prostředí v oblastech
koncentrace. Tlak na zastavěné obytné plochy, nedostatky v technické infrastruktuře,
znečištění ovzduší a vody apod. znamená, že ve vědomí těch, kteří v tzv. prosperujících
oblastech žijí, existuje silný důvod k uzavření tzv.geografické trhliny, kdy lidé ve svých
názorech preferují život v ekologicky čistším prostředí venkova a malých měst.
Sociální motivy regionální politiky
Původně byla regionální politika motivována převážně sociálními důvody. Až od konce 50. let
nabyla na významu ekonomická hlediska. Nicméně i v současnosti mají sociální důvody stále
své místo při koncipování regionální politiky. Lze uvést tři hlavní argumenty.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Prvním argumentem je důvod plné zaměstnanosti. Hlavním důvodem vzniku regionální
politiky byla sociální potřeba zajistit každému práci. Za tímto čistě sociálním zdůvodněním
stálo rovněž poznání, že regionální nerovnováha znemožňuje dosažení plné zaměstnanosti
použitím monetární a fiskální politiky vedené z centrální úrovně.
Dalším faktorem je regionální rozdělení příjmů. Regionální diferenciaci v rozdělení příjmů lze
vysvětlit mnoha faktory (situací na trhu práce, ekonomickou strukturou atd.), ale toto
vysvětlení neospravedlňuje nerovnosti mezi regiony z hlediska sociální spravedlnosti. Proto
je úkolem regionální politiky přijmout opatření vedoucí alespoň ke zmírnění nadměrné
regionální diferenciace v příjmové oblasti.
K sociálním motivům regionální politiky patří úvaha o obecném blahu. Obecné blaho je velmi
těžké definovat, spíše lze uvést pojmy spojené s tímto termínem. Jsou jimi např. plná
zaměstnanost, spravedlivé rozdělení příjmů, či kvalitní životní prostředí. Jsou však ještě další
hlediska, které dost dobře nelze měřit, jako např. rozdíly v kultuře, zvycích, způsobu života
apod. I když ekonomické analýzy mohou dokázat, že je možné efektivněji a za nižší cenu
dosáhnout plné zaměstnanosti podporou pohybu pracovní síly než podněcováním pohybu
kapitálu, neznamená to ještě, že by právě to bylo nejlepším řešením. Z mnohá důvodů dává
obyvatelstvo v některých regionech přednost zaměstnání ve svém vlastním regionu, zejména
tam, kde existuje silný pocit regionálního uvědomění, založený na kulturních či jazykových
odlišnostech. I tyto aspekty proto musí regionální politika brát v úvahu.
Politické motivy
Poměrně výjimečně se ve prospěch regionální politiky na státní úrovni klade čistě politická
argumentace. Přitom není vždy snadné rozlišovat mezi sociálními a politickými hledisky.
Nicméně je prokázáno, že nespravedlnost spočívající ve velkých rozdílech v průměrných
reálných příjmech na hlavu má důležité politické důsledky. Výsledky celostátních voleb v
mnoha zemích ukazují, že lidé v méně rozvinutých regionech jsou si více vědomi své situace,
než lidé v prosperujících regionech. Důsledkem jsou nejen odlišné volební výsledky, ale
CZ.2.17/3.1.00/32102
zejména nepřátelské postoje vůči státní politice v předmětných regionech.
2.4 Stručná historie vývoje regionální politiky
Kolébkou vzniku regionální politiky je Velká Británie. Počátkem 30.let v souvislosti s velkou
hospodářskou krizí se ekonomické a sociální rozdíly ve vývoji jednotlivých regionů
prohloubily natolik, že stát byl pod hrozbou sociálně politických konfliktů nucen přijmout
určité kroky k jejich zmírnění. Jestliže se Londýnská aglomerace či Jihovýchodní region
vyznačovaly 14%ní nezaměstnaností, pak nezaměstnanost na Severozápadě, Severovýchodě
či ve Skotsku převyšovala 25% a ve Walesu činila dokonce 36%. Šlo o regiony s vysokým
podílem tradičních průmyslových odvětví (těžba uhlí, hutnictví, textilní výroba), která byla
hospodářskou krizí nejvíce postižena.
V rámci hledání cest k řešení vzniklé situace byl v r. 1934 přijat „Zákon o speciálních
územích“, první regionálně orientovaný legislativní dokument, který byl doplněn v letech
1936 a 1937. Vedle vymezení problémových regionů definoval způsoby pomoci, spočívající
ve zlepšení infrastruktury a pravidla pro alokaci prostředků. Regionální politika ve Velké
Británii byla následně kontinuálně rozvíjena (vždy v úzké vazbě na regionální a územní
plánování), většina nejvýznamnějších nástrojů byla zkoncipována a v praxi vyzkoušena právě
zde.
Po 2. světové válce se regionální politika rozvinula nejprve ve Francii a v Itálii, a to od konce
40. let. Hlavním znakem regionální struktury ve Francii byla extrémní dichotomie mezi
Pařížským regionem a ostatním územím. Francouzská regionální politika se proto zaměřila na
kroky vedoucí k vyváženější regionální struktuře prostřednictvím podpory rozvoje 12 tzv.
metropolí rovnováhy (Marseille, Lille, Bordeaux atd.) při současném omezování dalšího
kvantitativního růstu Paříže. Právě v případě Paříže byly v praxi vyzkoušeny různé
administrativní, často až velmi represivní nástroje regionální politiky, vedoucí např. k
CZ.2.17/3.1.00/32102
vymístění těžkého průmyslu (za současné podpory jeho lokalizace v jiných částech Francie).
Velmi dobře jsou ve Francii rozpracovány nástroje na podporu rozvoje infrastruktury v
území.
Prvořadým úkolem regionální politiky v Itálii bylo řešit nadměrné rozdíly v ekonomické
úrovni mezi severní a jižní polovinou země. Na podporu rozvoje nejjižnější části Itálie byl v r.
1950 přijat plán Cassa per il Mezzogiorno, zaměřený především na industrializaci tradičních
agrárních, velmi zaostalých regionů, jehož účinnost ale byla poměrně malá. Rozdíly mezi
italským severem a jihem dlouhodobě přetrvávají (a projevují se v určitých politických
problémech) a v současnosti jsou řešeny prostřednictvím politiky soudržnosti EU.
Na přelomu 50. a 60. let začala být regionální politika realizována ve většině
západoevropských zemí. V Německu se zaměřila na podporu restrukturalizace tzv. starých
průmyslových regionů (např. Porúří). Jejím úkolem je rovněž podpora nových rozvojových os
ve střední části země. V Nizozemí jsou centrem pozornosti regionální politiky vysoce
urbanizované regiony se svými sociálními, infrastrukturními a ekologickými problémy
(především Randstad). Skandinávské země naopak musí s pomocí regionální politiky řešit
problematiku svých severních řídce zalidněných oblastí.
V postkomunistických evropských zemích došlo k implementaci regionální politiky v jejím
pravém slova smyslu až po zásadních společensko-politických změnách koncem 80. let v
souvislosti s regionálními důsledky přechodu k tržní ekonomice. Nicméně některá opatření,
která nejsou v rozporu s nástroji regionální politiky uplatňovanými i v tržní ekonomice a jsou
určená ke zmírnění regionálních disparit, byla realizována již za socialistické éry. Jako příklad
z poloviny 80. let lze uvést podporu výstavby bytů a technické infrastruktury v tzv.
jihozápadním pohraničí českých zemí s cílem zabránit další depopulaci tohoto území.
Současná regionální politika v postkomunistických zemích však má prvořadý úkol – zmírnit
poměrně výraznou regionální diferenciaci transformačních a restrukturalizačních procesů.
CZ.2.17/3.1.00/32102
2.5 Pojetí regionální politiky
S historickým vývojem regionální politiky úzce souvisejí její dvě základní pojetí. Regionální
politika uskutečňovaná zhruba do poloviny 70. let bývá označována jako tradiční regionální
politika. Od druhé poloviny 70. let se začal formovat nový koncept regionální politiky, který v
současném období jednoznačně převládá ve většině evropských zemí. Koncepty regionální
politiky a nástroje, které se na její podporu využívaly, byly ovlivněny jednak úrovní
ekonomického poznání, mírou a závažností problémů, které bylo nutno v daném období
řešit, a také základními ekonomickými přístupy, které volily pro řešení regionálních problémů
na svém území jednotlivé země, resp. jejich vlády.
Rozdíly mezi oběma pojetími je možno schematicky znázornit následovně:10
Aspekt
Regionální politika
tradiční
současná
regiony
geograficky relativní stálost
problémových regionů
geograficky relativně rychle se měnící
problémové regiony
problémy
rozvinutost/zaostalost
strukturální změny
strategie
regionální růst
regionální inovace
nástroje
meziregionální přerozdělování
mobilizace vnitřních zdrojů
orientace na
kapitál, suroviny, velké firmy
informace, technologie, služby, malé a
střední firmy
organizační
forma
centralizace
decentralizace
Upraveno podle Bachtlera a Yuilla (2001)
Tradiční regionální politika byla orientována na rozdíly dichotomního typu, kdy na jedné
straně byly vysoce rozvinuté regiony, na straně druhé pak zaostávající regiony. Šlo zejména o
10
Matoušková,Z.(2000)
CZ.2.17/3.1.00/32102
agrární oblasti, které zvyšovaly svoji rozvojovou úroveň standardním procesem
industrializace. Pro tento typ regionální politiky bylo současně charakteristické, že oblasti, do
kterých směřovaly její nástroje, byly více méně konstantní, a po relativně dlouhé časové
nedocházelo ke změnám v jejich geografickém vymezení.
V posledních letech však dochází k rychlejšímu geografickému pohybu regionálních
problémů, což je vyvoláno strukturálními změnami v ekonomice. Často nastává velice
zajímavá situace, kdy nové nebo vysoce inovativní činnosti v mnoha zemích preferují spíše
rekreačně využívané a tradičními odvětvími opomíjené oblasti pro svoji lokalizaci.
Nejmodernější průmyslové výroby na bázi elektroniky či biotechnologií jsou tak nejvíce
zastoupeny např. v jihozápadní Francii, v jižním Německu, ve středním Skotsku apod., čili v
regionech, které byly dlouhodobě považovány za nerozvinuté. Tímto způsobem dochází k
rychlým přesunům problémových a inovačních, tedy prosperujících regionů.
Již v 70. letech se prokázalo, že institucionalizovaná státní regionální politika není schopna
dostatečně pružně a odpovídajícím způsobem reagovat na tyto relativně rychlé změny a že
těžiště regionální politiky bude nutné převést na samotné regiony. Tato představa je
podporována i skutečností, že stát je ve stále menší míře schopen mobilizovat dostupné
centrální finanční zdroje na jedné straně a na straně druhé tato politika nevede samotné
regiony k tomu, aby mobilizovaly své vlastní vnitřní zdroje. Ve směru podpory nových
přístupů působí i rozvoj regionální samosprávy.
Současně se však projevuje tendence k oslabování národních hranic z hlediska pohybu
pracovních sil, zboží, služeb a kapitálu, v evropském měřítku pak nejvíce v rámci Evropské
unie. Národní vlády tak přesouvají kompetence ve sféře regionální politiky nejen na nižší
úrovně správy, ale i na nadnárodní orgány, jak je tomu právě členských zemí Evropské unie.
Zvláštním případem propojení nadnárodní úrovně s regionální a lokální úrovní je vznik tzv.
euroregionů, tj. společných přeshraničních regionů nacházejících se na území dvou či více
států.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Pokud jde o hierarchickou úroveň, na které má být regionální politika formulována a
realizována, neexistuje obecně platné pravidlo, které by toto jednoznačně určovalo. V
podstatě existují tři základní úrovně: regionální, národní, nadnárodní. Konkrétní rozhodnutí
by měla záviset na povaze cílů regionální politiky a na tom, zda jejich dosažení bude spjato s
přerozdělováním prostředků či nikoliv.
2.6 Nástroje regionální politiky
Nástroje regionální politiky se obvykle člení do dvou základních skupin, a to na nástroje
makroekonomické a mikroekonomické povahy. Nicméně se užívají i některé ostatní nástroje,
které nemají primární ekonomický obsah.
Makroekonomické nástroje
Užití makroekonomických nástrojů je pro řešení regionálních problémů silně omezeno
ostatními národohospodářskými cíli, zejména udržením inflace na žádoucí úrovni,
vyrovnaností platební bilance, případně realizací cílů průmyslové či agrární politiky.
Fiskální politika
Prostřednictvím státního rozpočtu dochází vždy k meziregionálnímu přerozdělování.
Mechanismus této redistribuce spočívá v systému daní a odvodů na jedné straně a ve
struktuře výdajů státního rozpočtu na druhé straně.
Vysoce příjmové regiony přispívají nadprůměrně do státního rozpočtu než tak činí regiony s
nízkými příjmy obyvatelstva i firem. Tato skutečnost je ještě zesilována při progresivní
konstrukci daní a odvodů. Naproti tomu zejména prostřednictvím sociálních výdajů (podpora
v nezaměstnanosti, rekvalifikační programy apod.) plyne více prostředků do regionů
nízkopříjmových. Obdobně budou působit i výdaje na veřejný sektor.
Teoreticky existuje možnost plné regionalizace fiskální politiky, kdy princip jednotnosti u daní
a odvodů je nahrazen principem regionální diferenciace a regionálně adresnými výdaji.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Regionalizace fiskální politiky umožňuje diferencovaně ovlivňovat celkovou poptávku v
jednotlivých regionech. Snížení daňových sazeb v regionech trpících nízkou úrovní poptávky
vede k jejímu zvýšení, naopak zvýšení daní v regionech s vysokou poptávkou tuto poptávku
sníží.
V praxi tržních ekonomik se však regionalizovaná daňová politika nerealizuje. Hlavním
důvodem je jednak to, že by tento krok vyvolal silnou politickou opozici v oblastech s vyššími
daňovými sazbami, ale především by měl za následek podvázání ekonomického vývoje
v prosperujících oblastech, což by mělo v konečném důsledku negativní dopad na celkovou
výši příjmové stránky státního rozpočtu. Výjimku tvoří snížená sazba daní v tzv.
podporovaných oblastech, která je však přiznávána na časově omezené období.
K podpoře vybraných regionů však stát může využívat své úlohy odběratele různého zboží a
služeb, které jsou hrazeny prostřednictvím výdajové stránky státního rozpočtu. Stát může při
respektování ostatních hledisek (např. kvality produkce) přednostně zadávat zakázky firmám
v určitých regionech a tím podporovat jejich rozvoj nebo alespoň udržení současné úrovně.
Monetární politika
Hlavní součástí monetární politiky je ovlivňování množství finančních prostředků v
ekonomice. Její využití pro řešení regionálních problémů je velmi přísně omezené vzhledem
k jejím negativním vlivům na inflaci.
Regionalizace monetární politiky se může provádět prostřednictvím usnadnění přístupu k
úvěrům ve vybraných regionech, tedy regionalizací objemů poskytovaných úvěrů, výše
úrokové míry, ale i lhůt splatnosti. Její vliv na regionální politiku opět není jednoznačný,
neboť část takto získaných prostředků se odlévá do ostatních regionů prostřednictvím
meziregionálních vazeb.
Protekcionismus
Třetí skupinu makroeonomických nástrojů regionální politiku tvoří protekcionismus, tj. státní
CZ.2.17/3.1.00/32102
ovlivňování dovozů prostřednictvím dovozních limitů a cel. Dovozní limity a cla jsou
výrobkově orientovány, nicméně jejich regionální vliv je značný. Je tím větší, čím vyšší je
prostorová koncentrace výroby chráněných druhů zboží.
Tuto skutečnost je opět možné využít pro řešení regionálních problémů zavedením
regionalizace protekcionismu. Znamená to uvalit dovozní limity a cla na produkty, jejichž
výroba je prostorově koncentrována v upadajících regionech. Smyslem opatření je
orientovat poptávku na domácí produkci. Působnost těchto opatření je obvykle časově
omezena na co nejkratší dobu. V průběhu tohoto období ochrany je podnikům dána
příležitost, aby zvýšením produktivity práce, snížením nákladů, zlepšením kvality atd.
obnovily konkurenceschopnost svých produktů. Pokud se tato cesta ukáže jako nereálná,
musí být poskytnuté časové období využito na změnu výrobního programu a rekvalifikace
pracovních sil.
Nicméně, stejně jako všechny ostatní nástroje využívané na podporu regionálního rozvoje, je
i protekcionismus spojen s určitými náklady a tudíž ekonomickými ztrátami. Tyto ztráty
vyplývají z toho, že obdobná odvetná opatření obvykle přijímá i diskriminovaná země a dále z
toho, že se snižuje možnost realizace komparativních výhod vyplývajících ze specializace
země a zapojení do mezinárodního obchodu.
Mikroekonomické nástroje
Hlavním posláním mikroekonomických nástrojů je ovlivňovat rozhodování ekonomických
subjektů o jejich prostorové lokalizaci. Podle toho, na který ekonomický subjekt jsou nástroje
zaměřeny, je lze rozdělit do dvou základních skupin:
 nástroje ovlivňující prostorový pohyb pracovních sil,
 nástroje působící na prostorový pohyb kapitálu.
Mikroekonomické nástroje mají vždy podobu určitých finančních částek účelově
CZ.2.17/3.1.00/32102
poskytovaných. Pokud to jsou částky plynoucí ze státního rozpočtu, jde vlastně o konkretizaci
fiskální politiky, tedy jednoho z makroekonomických nástrojů. Částky však mohou plynout i z
rozpočtů regionálních či lokálních. Cílem mikroekonomických nástrojů je obnovení
rovnováhy na regionálních trzích práce ovlivňováním jedné či obou stránek tohoto vztahu,
čili práce a kapitálu.
Nástroje realokace pracovních sil
Je všeobecně prokázáno, že pracovní síla nereaguje okamžitě a bezprostředně na
meziregionální rozdíly ve mzdách a v míře nezaměstnanosti. Právě poznání všech faktorů,
které vstupují do rozhodování pracovní síly o migraci, je nezbytnou podmínkou pro to, aby
nástroje regionální politiky ovlivňovaly toto rozhodování žádoucím způsobem.
Vlastní aplikaci příslušných nástrojů však musí předcházet rozhodnutí, zda je vůbec účelné a
žádoucí podporovat emigraci z upadajících regionů. Vzhledem k tomu, že odliv obyvatelstva
znamená vždy ještě hlubší depresi v rozvoji regionu (snížená poptávka po zboží a službách
atd.), nástroje většinou bývají zaměřeny spíše na přilákání kapitálu do problémového území,
tvorbu nových pracovních příležitostí a tím stabilizaci obyvatelstva v regionu.
Pokud však z jakýchkoliv důvodů vyvstane nutnost podporovat emigraci obyvatelstva z
regionu, použité ekonomické nástroje se zaměřují na částečnou úhradu nákladů spojených s
emigrací. Mohou nabývat následujících podob:
–
úhrada (úplná nebo částečná) nákladů na stěhování, na přepravu osob a majetku,
–
výkup nemovitostí (vzhledem k tomu, že se jedná o region v dané době neatraktivní,
ceny pozemků i nemovitostí budou klesat, stát či obce mohou tento majetek
vykupovat za ceny přijatelné pro obyvatelstvo),
–
podpora při nákupu nového domu či bytu.
Velmi důležitou je otázka konkrétní výše nástrojů. Vzhledem k tomu, že obyvatelstvo se k
migraci nerozhoduje pouze na základě ekonomických kalkulací, ale přistupují k nim i otázky
CZ.2.17/3.1.00/32102
neekonomické, je nezbytné, aby ekonomické stimuly byly dostatečně vysoké a převážilo tak
rozhodování ekonomické nad aspekty např. psychologického charakteru.
Nástroje podporující prostorové přemístění pracovních sil se ve větší míře používaly v
počátečním období aplikace regionální politiky. V současné době jednoznačně převládají ve
vztahu k pracovním silám nástroje podporující rekvalifikaci pracovníků a nástroje přitahující
kapitál do problémových regionů.
Nástroje realokace kapitálu
Hlavním úkolem těchto nástrojů je ovlivnění tvorby nových pracovních příležitostí v regionu.
Toho je možné dosáhnout buď prostřednictvím již zavedených firem nebo přilákáním nových
firem.
Nástroje zaměřené na již etablované firmy mají napomoci buď na rozšíření stávající výroby,
pokud je konkurenceschopná a perspektivní nebo jejímu převedení na jiný druh produkce,
tedy usnadnit změnu výrobního programu.
Nástroje orientované na přitažení nových firem vycházejí z předpokladu, že mnoho
ekonomických činností je prostorově neutrálních, že se mohou efektivně rozvíjet v poměrně
širokém spektru alternativních lokalit. Tyto nástroje mohou působit buď na přemístění
pracovních míst z regionů, kde existuje jejich přebytek ve vztahu k počtu pracovních sil nebo
na zakládání nových firem v daném regionu.
Prostorový pohyb kapitálu lze ovlivňovat ze dvou stran. Jednak stimulací, to znamená
zvýšením přitažlivosti určitých regionů pro kapitál nebo restrikcí, tedy zostřením podmínek
dalšího fungování kapitálu v regionech jiných a tím jej nepřímo nutit ke zvažování nových
lokalit. Stimulace většinou nabývá podoby subvencí a snížení daňových sazeb, restrikce
naopak daňových sazeb zvýšených.
Rozdíly v konečném působení subvencí a daní nejsou příliš velké. Příjmy ze snížených
daňových sazeb mohou být chápány jako určitá forma subvence, jejíž výše do značné míry
CZ.2.17/3.1.00/32102
závisí na úrovni hospodaření podniku. Jestliže je např. snížena sazba daně ze zisku, potom
podnik má z tohoto nástroje tím větší užitek, čím vyšší zisk se mu podaří vyprodukovat.
Jak subvence, tak příjmy ze snížených daňových sazeb mají napomoci podnikům hradit
počáteční náklady vyvolané jejich rozvojem v upadajících regionech. V tomto pojetí se jedná
o subvence časově omezené pouze na období několika prvních let. V průběhu tohoto období
by měla firma dosáhnout své optimální výrobní kapacity, což jí umožní realizovat vnitřní
úspory, plynoucí z nejnižších nákladů na jednotku produkce. V případě, že firma bude tak
prosperující, že se jí podaří do své blízkosti přitáhnout i výroby navazující, bude realizovat i
úspory vnější a bude sama plně konkurenceschopná, takže nebude již další subvence
potřebovat.
Subvence určené k přilákání kapitálu do vybraných regionů mohou nabývat různorodých
forem, jako jsou např. kapitálové subvence, subvence na pracovní sílu, subvence na hotovou
produkci, subvence na dopravu, levné půjčky, snížené ceny pozemků, snížené daně a další
formy, které jsou vázané na stranu vstupů i výstupů. Konkrétní forma poskytované subvence
podstatným způsobem ovlivňuje chování firmy, a proto je velmi důležité její podobu
zodpovědně zvážit, zejména s ohledem na cíl, kterého chceme dosáhnout, ale i s ohledem na
specifické podmínky regionu, případně specifika firmy, o kterou máme pro danou oblast
zájem.
Ostatní nástroje regionální politiky
V praxi regionální politiky v zemích s tržní ekonomikou byly v minulosti výjimečně použity
administrativní nástroje. Z pohledu dotčených ekonomických subjektů měly represivní
charakter, neboť vybraným firmám bylo na základě správního rozhodnutí přikázáno zastavit
ekonomickou činnost, která nevyhovovala potřebám vyváženého rozvoje v daném území.
Tímto způsobem bylo např. v 60.letech minulého století zrušeno několik hutnických,
CZ.2.17/3.1.00/32102
chemických, energetických a dalších firem v pařížské aglomeraci, které neúměrným
způsobem zhoršovaly životní prostředí a způsobovaly velké zatížení infrastruktury.
Významným institucionálním nástrojem podpory regionálního rozvoje jsou v řadě zemí
regionální rozvojové agentury (RRA). V rámci podpory rozvoje území zajišťují relativně široké
spektrum úkolů. Jejich hlavní náplní však obvykle bývá zabezpečení tvorby regionálních
programů a plánů, poskytování služeb pro podnikatelské subjekty a pro regionální a místní
orgány veřejné správy, prezentace regionu a obcí, vzdělávací a školící aktivity a v neposlední
řadě se zapojují do přípravy a realizace programů Evropské unie (EU). RRA existují v řadě
zemí EU, včetně České republiky.
Nástroje regionální politiky lze klasifikovat i jinými způsoby, např. podle Yuilla, Bachtlera,
Wishladea (1999) a Vanhovea (1999) lze v historickém kontextu v rámci starých členských
států EU rozlišovat několik významných skupin nástrojů využívaných v rámci národních
regionálních politik:

nástroje namířené proti alokaci aktivit v překrvených regionech

decentralizace umístění úřadů státní správy

podpora rozvoje infrastruktury

nástroje na zlepšování podnikatelského prostředí (tzv.“měkká infrastruktura“)

umísťování veřejných investic a zakázek, prostorové rozšíření ekonomických aktivit
státu

regionální plánování, programy rozvoje regionů

regionální pobídky
CZ.2.17/3.1.00/32102
Jiné členění nástrojů regionální politiky zpracoval Wokoun et al (2006) na základě rešerší a
komparace nástrojů regionálních politik většiny členských zemí EU a Norska a Švýcarska.
Základní členění je na dvě skupiny: nástroje nefinanční a nástroje finanční.
1. NEFINANČNÍ NÁSTROJE
1a) administrativní nástroje:
- legislativní úpravy regionální politiky
- zákazy, restriktivní a administrativní opatření
1b) institucionální nástroje:
- instituce realizující opatření regionální politiky
- projekty a programy: formulace, realizace
- projekty a programy: využívání zdrojů EU
1c) věcné a jiné nefinanční nástroje:
- poskytování (bezplatných) služeb zejména poradenského charakteru subjektům z
regionu
- propagace regionu a poradenství zahraničním (interregionálním) investorům
- vytváření a zpřístupňování zvláštních hospodářských zón ekonomickým subjektům
- jiné nefinanční nástroje
2. FINANČNÍ NÁSTROJE
2a) neinvestiční a investiční pobídky
- finanční transfery a nevratné dotace
- granty
CZ.2.17/3.1.00/32102
- náhrady části vynaložených nákladů
- úroková zvýhodnění
- úvěry a půjčky
- záruky na úvěry a půjčky
2b) kapitálové podílnictví
2c) daňová zvýhodnění
- daňové prázdniny
- slevy na daních
- slevy na sociálním a jiném zákonném pojištění
2d) rozpočtová zvýhodnění
- zvýhodnění v odvodech rozpočtových příjmů
- mimořádné dotace rozpočtů
CZ.2.17/3.1.00/32102
Kapitola 3:
Význam a vývoj regionální politiky Evropské unie; hospodářská
a sociální soudržnost
3.1 Evropský integrační proces v kontextu vývoje regionální politiky
Již při vzniku EHS se vycházelo z řady předpokladů, např., že hospodářským růstem se vyřeší
regionální problémy, přičemž se současně díky integraci trhu zostří konkurence, jež pak
způsobí problémy zvláště v regionech s významnou koncentrací starých průmyslových
odvětví, a proto jim bude třeba poskytnout zvláštní pomoc. Podstatou první koncepce
regionální politiky EHS byla tedy více méně kompenzace některých negativních dopadů
způsobených vytvořením Společenství. Ve vývoji regionální politiky v EHS, později v EU
můžeme vymezit několik etap, a to v letech 1958 až 1973, 1974 až 1985, 1986 až 1993, 1994
až 1999, 2000 až 2006 a současné období 2007 až 201311. Jednotlivé etapy jsou časově
provázány s procesem rozšiřování Společenství, resp. EU.
Pro první období (1958 až 1973) je typický individuální přístup členských zemí bez
koordinace na nadnárodní úrovni. V roce 1973 došlo k rozšíření Evropských společenství o
Dánsko, Irsko a Velkou Británii a tím se také zvýraznily diference nejen mezi členskými státy,
ale zejména mezi jednotlivými regiony.
Druhé období (1974 až 1985) je charakteristické posílením regionální dimenze celého
instrumentaria integračních politik. V této době narůstaly strukturální krize, zvolnila se
celková hospodářská dynamika. Ztížily se podmínky pro zabezpečování sociální a ekonomické
11
Wokoun, R.: Česká regionální politika v období vstupu do Evropské unie. Oeconomica. Praha 2003, str. 22.
ISBN 80-245-0517-7.
CZ.2.17/3.1.00/32102
soudržnosti jako jednoho ze základních integračních cílů. Velká Británie, jako země s velkými
vnitřními regionálními rozdíly a kolébka regionální politiky, očekávala přínos ze svého
zapojení do ES právě v této oblasti. Za počátek skutečné regionální politiky lze označit vznik
Evropského fondu regionálního rozvoje (ERDF) v roce 1975. Ten se stal základní vnitřní
institucí ES pro správu regionální politiky a nástrojem pro snižování výrazných regionálních
diferencí v ES. Největšími příjemci prostředků z ERDF byly Itálie, Velká Británie, Irsko a
později po svém přijetí do ES Řecko (vstup 1981), Španělsko a Portugalsko (1986).
Třetí období (1986 až 1993) bylo relativně velkorysejší pro regionální a strukturální politiku,
v důsledku zahájení projektu jednotného vnitřního trhu a schválení Aktu o jednotné Evropě.
Po vstupu Španělska a Portugalska do ES v roce 1986 připadlo zvláštní místo tzv.
Integrovaným středomořským programům, jakožto specifickému nástroji regionální politiky.
Zároveň směřovaly určité finanční prostředky kromě Španělska a Portugalska ještě do
některých regionů Itálie, celého Řecka a na jih Francie. Důležitým mezníkem bylo přijetí
rozhodnutí o integraci regionální politiky s částí sociální a agrární politiky do tzv. strukturální
politiky nejvyššími orgány ES v r. 1988. V návaznosti na to pak byly ustanoveny tzv.
strukturální fondy a byly vymezeny cíle strukturální politiky12, tj. regionálně politická
opatření:
1. podpora rozvoje a strukturálních změn zaostávajících regionů,
2. přeměna regionů nebo jejich částí, které jsou vážně ohroženy hospodářským
úpadkem,
12
Nařízení Rady (EHS) č.2052/88 z 24. června 1988 o úkolech strukturálních fondů a jejich efektivnosti a o
koordinaci jejich činností navzájem, jakož i činností Evropské investiční banky a dalších existujících finančních
nástrojů. Nařízení Rady (EHS) č.4253/88 z 19. prosince 1988 o opatřeních k implementaci nařízení (EHS)
č.2052/88, pokud jde o koordinaci činností různých strukturálních fondů navzájem, jakož i činností Evropské
investiční banky a dalších existujících finančních nástrojů. Nařízení Rady (EHS) č.4254/88 z 19. prosince 1988 o
opatřeních k implementaci nařízení (EHS) č.2052/88, pokud jde o Evropský fond regionálního rozvoje. Nařízení
Rady (EHS) č.4255/88 z 19. prosince 1988 o opatřeních k implementaci nařízení (EHS) č.2052/88, pokud jde o
Evropský sociální fond. Nařízení Rady (EHS) č.4256/88 z 19. prosince 1988 o opatřeních k implementaci nařízení
(EHS) č.2052/88, pokud jde o Evropský zemědělský usměrňovací a záruční fond.
CZ.2.17/3.1.00/32102
3. boj s dlouhodobou nezaměstnaností a podpora integrace mladých lidí a osob
vyřazených z trhu práce do pracovního procesu,
4. podpora adaptace pracovníků na hospodářské změny a změny ve výrobě,
5. podpora rozvoje venkovských regionů:
a) urychlením strukturálních změn v zemědělství v rámci reformy společné zemědělské
politiky a podporou modernizace a restrukturalizace rybolovu,
b) umožněním rozvoje a strukturálních změn venkovských regionů.
Předmětem regionální politiky se staly Cíl 1, 2 a 5b.
V roce 1999 skončilo v podstatě čtvrté období, jež započalo roku 1994. Výše uvedené cíle
strukturální politiky se v předchozím období osvědčily, a proto zůstaly v platnosti i pro
období 1994 až 1999 s tím, že v roce 1995 byl po přijetí Finska a Švédska zformulován nový,
v pořadí šestý (spíše sedmý) cíl strukturální politiky:
6. rozvoj a strukturální změny regionů s extrémně nízkým zalidněním.13
Páté období proběhlo v letech 2000 až 2006. Při jeho přípravě došlo k reformě regionální a
strukturální politiky, jejímž hlavním znakem byla redukce, v podstatě koncentrace počtu cílů
na tři a Iniciativ Společenství na čtyři, přičemž i nadále zůstalo nejvýznamnějším a finančně
nejvíce podporovaným cílem opatření na podporu zaostávajících regionů.
V roce 2007 započalo šesté programovací období Evropské unie, jež skončí v r. 2013. Došlo
k další reformě, která spočívala ve snížení počtu cílů na tři, přičemž původní tři cíle byly
redukovány na dva a úspěšná a oficiálně vyzdvihovaná Iniciativa Společenství Interreg III se
stala novým třetím cílem. Další podstatnou změnou bylo převedení nejvýznamnější části
podpory venkova ze systému regionální a strukturální politiky do sféry společné zemědělské
politiky EU.
13
Wokoun, R.: Česká regionální politika v období vstupu do Evropské unie. Oeconomica. Praha 2003, str. 25 –
26. ISBN 80-245-0517-7.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Regionální politika a v podstatě celá regionální problematika hraje čím dál větší politickou
roli v celém integračním procesu, o čemž svědčí mj. ustavení Výboru regionů, fungování
příhraničních regionů, euroregionů atd.
Z historického hlediska byla poslední dvě kola rozšíření EU (tj. v letech 2004 a 2007) určitým
završením vývoje po tzv. pádu Berlínské zdi. Z ekonomického hlediska ovšem toto rozšíření
významně přispělo k vyšší heterogenitě nejen na úrovni členských států, ale zejména na
úrovni regionální. Z tohoto důvodu se zároveň zvýšila i váha politiky hospodářské a sociální
soudržnosti, jejímž účelem je zmírňování meziregionálních rozdílů tak, aby nedocházelo k
významným sociálněekonomickým nerovnováhám. Rozšířená EU o 10, resp. 12, nových
členských států musí v současné době reagovat na řadu výzev týkající se jejího vnitřního i
vnějšího vývoje. Vnitřní podmínky vývoje se týkají zejména systému jejího fungování a
schopností řešit vnitřní problémy EU (např. rozhodovací mechanismy, financování
nadnárodních politik, otázky politické integrace). Vnější ekonomický vývoj je spojen zpravidla
s globalizací ekonomických procesů. Zde je důležitá schopnost EU účinně reagovat na tyto
tlaky (např. WTO, ekonomická expanze východoasijských ekonomik) v příslušných
negociačních procesech, které se promítají do vnitřního systému fungování.
Jestliže bychom se měli zabývat ekonomickým rámcem posledních dvou kol rozšíření, tak je
nezbytné si položit otázku, zda-li bylo toto rozšíření srovnatelné s předchozími koly. Je
možné konstatovat, že rozšíření v roce 2004 a 2007 muselo proběhnout za zcela jiných
podmínek, nežli tomu bylo např. v 70. nebo 90. letech. Irah Kučerová (2006) uvádí, že
východní rozšíření v roce 2004 změnilo EU kvantitativně i kvalitativně. Z terminologického
hlediska se tedy nejedná o pouhé rozšíření ve smyslu zvýšení členské základny bez
významnější změny ve fungování komunitárních programů a rozhodovacích mechanismech
EU (v angličtině se zpravidla jedná o termín accessing), ale také o posun ve formulaci
integračních cílů a zvýšení celého integračního fenoménu (v angličtině se zpravidla jedná o
termín enlargement).
CZ.2.17/3.1.00/32102
Z výše uvedeného vyplývá, že EU je výstupem/produktem určitého evolučního procesu, který
musí reagovat na různé podněty ekonomicko-sociálně-politického charakteru. Proto se EU
začala postupem času zabývat také otázkami jejího vnitřního fungování a tzv. prohlubování
integrace (v angličtině tzv. deepening). Tento pojem je spojován s hlubšími kvalitativními
změnami vnitřního fungování EU v souvislosti se zintenzivněním vzájemné spolupráce a
přenesení části svých kompetencí na orgány EU.
Můžeme si položit otázku, jestli existuje vazba mezi jednotlivými koly rozšiřování EU a
změnami v systému fungování EU, a jak vůbec probíhal evropský integrační proces. V obr. č.
1 je znázorněn vývoj obou procesů, tj. rozšiřování a prohlubování evropské ekonomické
integrace, ze kterého vyplývá, že zmíněné procesy probíhaly a stále probíhají paralelně, i
když ne vždy se stejnou intenzitou.
Rozšíření v 70. a 90. letech mělo politický vliv na vznik a výrazné prohloubení evropské
regionální (později strukturální) politiky, zatímco rozšíření v 80. letech mělo pouze dílčí vliv
na systém fungování Společné zemědělské politiky EU. Mnohem výraznější reformy a změny
se vytvářely zejména během 90. let právě z důvodu změněné „politické“ mapy Evropy a
připravovaného východního rozšíření. Jednalo se zejména o Maastrichtskou smlouvu,
přípravu fungování EHMU , Agendu 2000 a Smlouvu z Nice. Významnost těchto změn
spočívala zejména v odlišnosti ekonomické úrovni staré EU-15 a tehdejších kandidátských
zemí střední a východní Evropy.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Obr. č. 1: Vývoj evropského integračního procesu a regionální politiky
Chorvatsko
Zdroj: vlastní úprava a doplnění dle Wokoun et al. (2009): prezentace pro výukové účely k tématu evropského integračního
procesu a implementace SF EU, VŠE Praha
Pokud bychom srovnali východní rozšíření v poslední dekádě s tzv. jižním rozšířením v 80.
letech, tak je možné pozorovat jak jejich vzájemné podobnosti, tak i rozdíly. Ve smyslu
velikosti např. celkového HDP nebo počtu obyvatel ve srovnání s celou EU v daném období
jsou obě kola rozšíření relativně podobná. Ovšem srovnáme-li ekonomickou úroveň mezi
novými členskými státy a EU-15, tak jednoznačně bude vzájemná mezera mnohem větší, než
tomu bylo u států jižní Evropy. Navíc přístup 12 nových členských států přidává určitou
dimenzi vyšší komplexity a heterogenity, která v předchozích kolech rozšíření nebyla tak
výrazná. S ohledem na tuto výraznou propast v ekonomické úrovni bude existovat pro toto
rozšíření klíč k úspěchu tzv. ekonomická konvergence mezi novými a starými členskými státy.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Proces rozšíření ovšem v minulosti vždy nepotvrzoval skutečnost, že by automaticky došlo ke
konvergenci na úrovni států nebo regionů. I přes zvýšenou pozornost evropské regionální
politiky na nejchudší regiony nebo státy nelze pozorovat u těch nejvíce strukturálně
postižených významnější posun v jejich ekonomické úrovni – jedná se zejména o území
bývalé NDR, Řecko a stále velmi chudé regiony jižní Itálie nebo jižního Španělska.
Ekonomická struktura těchto regionů stále není schopná výraznějšího ekonomického růstu a
konkurenceschopnosti nejen v rámci evropské, ale zejména v globální ekonomice.
Tato zkušenost je o to více důležitá v případě posledních dvou kol rozšíření EU, která jsou
zásadní strukturální výzvou pro fungování EU a sbližování členských států. Jestliže se původní
EU-15 rozšířila o dalších 12 členů, tak statistické údaje jsou v této souvislosti nekompromisní,
protože počet obyvatel se zvýšil z původních 380 mil. na zhruba 490 mil., což je nárůst o cca
29 %, zatímco HDP vzrostlo o necelých 9 %.
Cihelková a Jakš (2004) dále upozorňují na různorodost nových členských států jako
samotného celku. Vnitřní vzájemná odlišnost spočívá zejména ve specifickém regionálním
profilu s rozdílnou kvalitou pracovní síly, zděděná ekonomická struktura a růstové rezervy
některých regionů. Z toho všeho vyplývá rozdílný růstový potenciál. Komparativní data
Eurostat (2007) dokládají významné rozdíly na regionální úrovni v případě celé EU-27. HDP
připadající na 1 obyvatele se pohybovalo od 24 % průměru EU27 v regionech
severovýchodního Rumunska do 303 % regionu Inner London ve Velké Británii.
Obecně můžeme u nových členských států stále hovořit o následujících stále přetrvávajících
problémech:
nízké HDP na jednoho obyvatele,
problémy spojené s velkou vahou zemědělství a tzv. citlivých sektorů v ekonomikách
(i úrovni zaměstnanosti) nových členských států,
neadekvátní úroveň dopravní, spojové a energetické infrastruktury,
málo rozvinuté struktury administrativy a státní správy,
CZ.2.17/3.1.00/32102
nevhodná
struktura
míry
nezaměstnanosti
(gender,
dlouhodobá
míra
nezaměstnanosti, uplatňování antidiskriminační politiky na trhu práce).
Proto se politika hospodářské a sociální soudržnosti v programovacím období 2007 – 2013
mj. zaměřuje i na podporu řešení výše uvedených problematických okruhů.
3.2 Aspekty ekonomického růstu a konvergence nových členských států
Evropské unie
Před tím, než se začneme detailněji zabývat dopady rozšíření EU na provádění strukturální
pomoci novým členským státům, je nezbytné se zaměřit na předchozí vývoj hlavního
makroekonomického ukazatele sloužícího pro geografické určení tzv. strukturálně
postižených regionů. Jedná se o ukazatel ekonomické úrovně, tj. HDP připadající na 1
obyvatele. Jak už z předchozí kapitoly částečně vyplynulo, tak i v současné době významně
pokračuje reálná konvergence nových členských států k průměru EU-27, resp. bývalé EU-15.
Tento vývoj je značně podpořen strukturální politikou EU, ale nutno podotknout, že se
nejedná o hlavní faktor podpory vyššího ekonomického růstu u nových než u starých
členských států EU. Dílčí analýza k této problematice byla provedena ve studii Evropské
komise „Enlargement, two years after: an economic evaluation“, jejíž dílčí část, věnovaná
právě makroekonomickým aspektům reálné konvergence, je v této kapitole představena.14
Dopad rozšíření v roce 2004 na klíčové makroekonomické ukazatele pro celou EU byly
relativně velmi skromné. Hlavním důvodem byla váha HDP nových členských států, které
přidaly zhruba 5 % k unijnímu HDP měřeného v běžných cenách a zhruba 9 % HDP měřeného
paritou kupní síly. Na druhou stranu počet obyvatel vzrostl celkově o více než 25 %.
HDP připadající na jednoho obyvatele je v EU-10 stále významně nižší nežli je tomu u starých
členských států EU. Přesto je možné sledovat dlouhodobý trend jejich reálné konvergence
14
Evropská komise (2006), str. 43 - 48
CZ.2.17/3.1.00/32102
k vyspělým státům EU už od poloviny 90. let. Tento fakt do značné míry souvisí s tím, že
proces východního rozšíření nebyl rychlou jednorázovou akcí, ale naopak velmi důsledně
připraveným historickým propojením. Nové členské státy prošly během 90. let minulého
století procesem hluboké demokratické a hospodářské transformace z centrálně
plánovaných hospodářství na plně funkční tržní ekonomiky.
Následující graf ukazuje, že reálná konvergence a tzv. catching up proces probíhal u všech
nových členských států od konce 90. let relativně bez problémů vyjma České republiky, u
které doznívaly dopady hospodářského poklesu v letech 1997 – 1998. Ukazatel HDP
připadající na 1 obyvatele je tak u nových členských států mnohem blíže k průměru EU než
tomu bylo před 10 lety v roce 1997.
Ekonomiky nových členských států měly sice většinou vyšší tempo ekonomického růstu než
měly státy EU-15 během 90. let, ale tento ukazatel byl v řadě z nich velmi nestabilní a
existovaly poměrně vysoké výkyvy během jednotlivých let. Výsledkem tohoto vývoje byl růst
HDP na 1 obyvatele v EU-10 z 44 % průměru EU-15 v roce 1997 na úroveň 50 % v roce 2005.
Následující graf ukazuje prognózu vývoje catching-up procesu za předpokladu, že míra
ekonomického růstu bude v nových členských zemích 2 krát vyšší než v zemích EU-15, tak
celkově budou na stejné ekonomické úrovni zhruba za 35 let. Tento předpoklad však byl do
značné míry deformován v souvislosti s probíhajícími negativními dopady finanční a
ekonomické krize v letech 2008 – 2010.
Obecně však v dlouhodobé perspektivě můžeme konstatovat, že se potvrzuje hypotéza
reálné podmíněné konvergence ve smyslu, že členské státy s nižší počáteční ekonomickou
úrovní mají tendenci růst rychleji v dlouhém období zejména za předpokladu, že ekonomiky
mají podobné veřejné instituce a politiky. Tento předpoklad byl postupně naplňován
prostřednictvím vyjednávání každé kandidátské země o tzv. kapitolách dílčích politik nebo
problematických okruhů. Navíc bylo možné během 90. let pozorovat i proces postupného
otevírání jednotlivých ekonomik a zvýšeného pohybu kapitálu jak ve formě přímých
zahraničních investic, tak i přesunem know-how, obchodem s high-tech skupinami zboží
CZ.2.17/3.1.00/32102
apod. Tento fakt odpovídá závěrům neoklasické teorie, tj. že země investující více rostou
rychleji, ovšem vliv zvýšených investic na růst je přechodný. Země investující více se stejně
nakonec dostanou na úroveň stálého stavu s vyšším důchodem na hlavu, ale již ne s vyšším
tempem růstu. Proto bylo možné prokázat teorii podmíněné konvergence na úrovni
jednotlivých států (nikoliv regionů) v EU. Teorii podmíněné konvergence nelze použít na
heterogenní skupiny zemí světa. Institucionální dimenze ekonomického fungování EU je
proto velmi důležitá a úzce propojená s ekonomickým vývojem nejen nových členských
států, ale celé EU.
Obr. č. 2: Dlouhodobá prognóza reálné konvergence NČZ
Zdroj: Evropská komise (2006a)
Hlavními faktory ekonomického růstu v EU-10 byl hlavně růst kapitálu a technologický
pokrok (resp. růstem souhrnné produktivity faktorů), který výrazně zvýšil efektivnost
používaných výrobních faktorů. Naopak příspěvek práce byl spíše negativní. V současné době
je míra produktivity práce v EU-12 stále na nižší úrovni než v EU-15.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Co se ovšem týká ukazatelů na národní úrovni, tak to úplně neplatí na úrovni regionální. Jak
je uvedeno ve Čtvrté zprávě o ekonomické a sociální soudržnosti (European Commission,
2007), tak na regionální úrovni působily jak divergenční, tak i konvergenční trendy. Zatímco v
Rakousku se meziregionální rozdíly během období 1995 – 2004 snižovaly, v Německu,
Francii, Řecku, Španělsku a Itálii se změnily pouze mírně, tak ve Velké Británii, Švédsku,
Nizozemí a Portugalsku se meziregionální rozdíly zvýšily výrazně.
U nových členských států EU se meziregionální rozdíly významně prohlubovaly zejména v
období 2. poloviny 90. let, zatímco v letech do r. 2004 (tj. rok přistoupení k EU) se víceméně
postupně stabilizovaly a nezvyšovaly se. Pokud ovšem zmiňujeme meziregionální rozdíly, je
nezbytné zdůraznit, že v posledních 5 – 10 letech se velmi posilovala ekonomická role center
a hlavních měst. Tento vývoj spíše zvýraznil rozdíly mezi městskými a periferními
venkovskými regiony. V letech 1995 – 2004 všechna hlavní města v EU (s výjimkou Berlína)
zvýšila svou váhu na příslušném celostátním HDP nebo si svou roli úroveň alespoň udržely.
Nejvýznamnější růst byl v tomto smyslu zaznamenán v případě Varšavy, Prahy, Budapešti,
Sofii a Bukurešti.
Proto se nejen v ČR často hovoří o dvoudimenzionální regionální politice, která při
abstrahování od hlavního města daného státu se zaměřuje na ostatní regiony, jejichž HDP
připadající na 1 obyvatele se spíše sbližuje. Vyšší tempo ekonomického růstu v hlavních
městech je spojováno zpravidla s jejich atraktivitou jak pro podnikatelské subjekty, tak i pro
jednotlivce. Tento jev zvýrazňuje meziregionální rozdíly v rámci jednotlivých států s výjimkou
jiných center významných ekonomických aktivit, zejména další velká města nebo konurbace,
příp. také i sítě malých měst. Na druhé straně se v těchto vysoce výkonných regionech
koncentrují jiné problémy spojené s udržením zdravého životního prostředí, zvýšenou
dopravní zatížeností nebo vyššími náklady na bydlení.
Předchozí zkušenosti s catching-up procesem nám ukazují i pro nejbližší budoucnost
konvergenci na úrovni jednotlivých států. Na druhé straně se ovšem v řadě zemí i po
rozšíření v roce 2004, resp. 2007, vnitřní meziregionální rozdíly naopak zvýšily. V
CZ.2.17/3.1.00/32102
programovacím období 2007 – 2013 navíc významně vzrostly alokované finanční prostředky
pro nové členské státy, a zároveň pokročila institucionální i finanční integrace. Proces
konvergence na úrovni jednotlivých států bude dále podpořen prohlubováním fungování
systému institucionálního rámce.
S ohledem na revidovanou Lisabonskou strategii je ovšem nutné podporovat i vyvážený
rozvoj silných ekonomických center pro plnění cílů spojených s ekonomickým růstem a
zaměstnaností. Přesto je třeba stále upozorňovat na nutnost provedení hlubších
strukturálních reforem ve státech EU-10 tak, aby proces reálné konvergence byl opravdu
stabilní i v následujících desetiletích. Největšími výzvami jsou v současné době:
negativní dopady hospodářské krize v letech 2008 – 2010,
hrozící „návrat“ druhé vlny hospodářské krize ve smyslu „W“,
nestabilní vývoj v eurozóně ve smyslu zadlužených ekonomik některých států
(zejména Řecko, Portugalsko, Španělsko, Irsko),
nestabilní vývoj ve smyslu výše zadlužení ostatních států světa (např. USA).
3.3 Princip subsidiarity jako specifikum vývoje integračního procesu EU
3.3.1 Definiční vymezení principu subsidarity v kontextu ostatních principů fungování EU
Tak jak se realizuje politika soudržnosti v současné době, tj. že jednotlivé členské státy mají
vlastní implementační instituce i kontrolní orgány, tak tímto způsobem se politika
soudržnosti nerealizovala ve svých počátcích. Naopak, velmi silné „slovo“ měla Evropská
komise, která rozhodovala téměř o všech projektech. Postupem času se však ukázalo, že
tento mechanismus není zcela efektivní a funkční a začalo se hovořit o přenesení kompetencí
na hierarchicky nižší úroveň, která bude více adekvátní. Začalo se hovořit o tzv. principu
subsidiarity.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Pokud chceme vymezit definici principu subsidiarity, tak je nezbytné se nejdříve zabývat
problematikou důvodu jeho vzniku v kontextu fungování celé EU, která není klasickou
mezinárodní organizací.
Princip nadstátnosti (supranacionality) jako následný důvod pro vytvoření a aplikaci
principu subsidiarity
Zvláštnost EU ve srovnání s jinými mezinárodními organizacemi je její základ v principu
nadstátnosti, který je naprosto nový a dosud nikde nerealizovaný. Rozdílnost spočívá
zejména v tom, že u mezinárodních organizací jsou jejich jednotlivé členské státy svrchované
a navzájem mají stejné/rovné postavení. V mezinárodním právu je suverenita jednoho státu
omezena maximálně do té míry, kde začíná suverenita státu jiného. Jinými slovy, stát
v mezinárodním právu není nikomu podřízen a spolu s ostatními státy tvoří mezinárodní
právo, které je pak pro něj recipročně závazné. Mezinárodní (vládní) organizace jinak nemají
v praxi žádné pravomoci vůči svým členským státům a nemohou je proti jejich vůli zavazovat.
Po 2. světové válce bylo zřejmé, že její příčiny tkvěly z neúspěšně řešených ekonomických i
politických problémů po 1. světové válce. Postupem času se tak intenzivněji řešily požadavky
na vytvoření silného a kompaktního integračního celku, který si zároveň zajistí
prostřednictvím vnitřní homogennosti vysoký stupeň integrace v ekonomické, a zejména i
politické oblasti. Tento cíl by samozřejmě nemohl být nikdy dosažen formou běžné
mezinárodní organizace, ale prostřednictvím organizace s větší koordinační rolí a
pravomocemi. Proto bylo nezbytné, aby se jednotlivé členské státy vzdaly částečně své
svrchovanosti ve prospěch ES/EU.
V případě Společenství nelze hovořit o nadstátnosti absolutní, ale omezené a získané cestou
částečného a dobrovolného přenosu vlastní svrchovanosti členských států. Mezi hlavní rysy
principu nadstátnosti patří:
CZ.2.17/3.1.00/32102

vlastní vůle ES – projevuje se v procesu rozhodování orgánů ES nezávisle na
členských státech nebo na principu většiny, přičemž všechny členské státy jsou
příslušnými akty vázány,

vlastní právní řád ES – samostatný právní systém je jeden z hlavních faktorů
supranacionality,

vlastní finanční rámec ES – prostřednictvím vlastních příjmů je zajištěna nezávislost
ES na členských státech (členské příspěvky tvoří relativně menší část rozpočtových
příjmů)
Praktická aplikace principu nadstátnosti orgány ES/EU bez ohledu na zájmy členských států,
by ve svém důsledku mohla nakonec znamenat zánik ES zevnitř. Proto existuje v současném
institucionálním uspořádání EU souhra v rámci tzv. qaudripartisme communautaire, tedy
společenstevní čtyřúhelník. Evropská exekutiva (Rada a Komise) je zdvojená a zároveň
dvojitě kontrolovaná (Parlamentem a Soudem). Lze si jen těžko představit, že by závažné
rozhodnutí nemuselo projít paralelně jak mezivládním zájmovým polem v Radě, tak i
integračním zájmovým polem v Komisi, zvláště sílí-li kontrolní pravomoci parlamentního i
soudního typu [Pomahač, R., Widemanová, M, 2002]. Zároveň je i v této souvislosti vhodné
uvést, že každý z uvedených orgánů zastupuje jiné zájmy: Komise zastupuje EU, Rada hájí
zájmy členských států a Evropský parlament reprezentuje zájmy občanů EU.
I když se z výše uvedeného může zdát, že EU je určitým způsobem „superstátem“, tak k této
pravdě má zatím daleko, byť k volnějšímu státoprávnímu uspořádání pomalu směřuje.

Nicméně právě v tomto kontextu se pohybuje analyzovaný princip subsidiarity, který je
upraven čl. 5/2 Smlouvy o ES a preambule Smlouvy o EU, kde je stručně vymezen jako
rozumný výkon nevýlučných pravomocí tak, aby rozhodnutí byla přijímána „co nejblíže
občanovi“. Zásada subsidiarity se tedy uplatňuje při vymezování pravomocí ES a týká se
aplikace práva. Jaká je konkrétní vazba mezi ES a EU a dalšími společenstvími naznačuje
následující schéma.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Obr. č. 3: Vazby mezi EU a ostatními společenstvími
faktor právní
subjektivity EU přes ES
byl v roce 2009
nahrazen Lisabonskou
smlouvou, která EU
přiřkla právní
subjektivitu
Evropská unie
(Maastrichtská smlouva 1992)
ES
EURATOM
ESUO
(do r. 1992 EHS, kdy
působnost byla rozšířena i
na neekonomické oblasti)
(r. 1957, ovšem faktický
význam je minimální,
protože nenasta
nedostatek jaderných
surovin a podstata
„společná zásobovací
politika nebyla nikdy
naplněna)
(r. 1952 – 2002, omezená
časová platnost smlouvy,
nicméně i role ESUO byla
stále nižší z důvodu
ústupu uhlí jako zdroje
energie a krize
ocelářského průmyslu
v 80. letech)
Zdroj: vlastní úprava a zpracování
Zásada subsidiarity je úzce spojena s vymezením pravomocí ES ve vztahu k členským státům.
Konkrétně se tedy uplatňuje u nevýlučných pravomocí, tj. pravomocí sdílených mezi
členskými státy a Společenstvími. V těchto pravomocech vyvíjí ES vlastní činnosti pouze
tehdy a potud, pokud cílů navrhované činnosti nemůže být uspokojivě dosaženo členskými
státy, avšak může jich být, co do rozsahu a účinků, lépe dosaženo ES (kumulativní kritéria).
Ostatní případy se realizují pokud možno na nejnižším stupni veřejné správy, který umožňuje
jejich realizaci a výkon – týká se národní, regionální nebo lokální úrovně.
CZ.2.17/3.1.00/32102
3.3.2 Institucionální a právní vývoj v EU se specifickým zaměřením na filozofii principu
subsidiarity
Princip subsidiarity není novým výtvorem práva EU, ale byl převzat z kanonického práva15,
které již od středověku rozsáhle ovlivnilo právo států, zejména pak v křesťanské Evropě.
Tento princip byl schválen Maastrichtskou smlouvou v roce 1992 na zasedání Evropské rady
v Edinburghu v prosinci 1992. Závěry tohoto zasedání byly shrnuty v deklaraci, která je dosud
„základním kamenem“ principu subsidiarity. Důvody zakomponování tohoto principu do této
Smlouvy lze spatřovat v nespokojenosti členských států, kterým začal postupně vadit přílišný
rozsah pravomocí a právních aktů ES přijímaných kvalifikovanou většinou a nikoliv již
jednomyslně.
Princip subsidiarity je tedy „dvojsečnou zbraní“, kterou Komise (zastupující zájmy ES) používá
pro komunitarizaci určitých oblastí, zatímco členské státy se mohou na jeho základě snažit o
vrácení určitých oblastí do své pravomoci16. Následující schéma stručně shrnuje princip
subsidiarity v kontextu jednotlivých etap vývoje týkajících se svrchovanosti členských států.
15
Kanonické právo – katolická sociální nauka, jedná se o souhrn předpisů,
většinou považovaných za právnické, jimiž se řídí římskokatolická církev.
Kanonické právo tak upravuje její vnitřní organizaci a činnost.
16
Komise v první polovině 90. let demonstrativně stáhla několik svých návrhů opatření, které šly zjevně nad
rámec uplatnění tohoto principu.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Obr. č. 4: Vývoj procesu postupného převodu svrchovanosti
EU
1993 – 1997
princip subsidiarity
1958 - 1992
princip nadstátnosti
Amsterodamská
smlouva
1997 – současnost
princip subsidiarity
LISABONSKÁ
SMLOUVA
Svrchovanost členských států
Vysvětlivky:
směr postupného převodu
svrchovanosti členských států
Zdroj: Pělucha, M. (2006a, str. 325), vlastní úprava 2011
Přerušovaná čára ve výše uvedeném schématu znamená období, kdy zásada subsidiarity byla
sice součástí právního řádu EU, ale její obsah nebyl zcela zřejmý. Proto došlo ke konkretizaci
prostřednictvím „Protokolu o použití zásad subsidiarity a proporcionality“17, který byl
Amsterodamskou smlouvou připojen ke Smlouvě o ES. Podle tohoto protokolu zásada
subsidiarity nezpochybňuje pravomoci svěřené ES a poskytuje určitý návod, jak tyto
pravomoci vykonávat na úrovni Společenství. Tento protokol také dále zavedl systematickou
analýzu dopadu legislativních návrhů na princip subsidiarity a tam, kde je to možné,
doporučuje používat méně závažná opatření. V rámci tohoto protokolu jsou zároveň
jednotlivě vyjmenovány všechny takové procesně právní i obsahové požadavky přijímání
17
Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality
CZ.2.17/3.1.00/32102
právních aktů ES, které lze odvodit od principu subsidiarity. V současné době tedy existují
přesná pravidla použití tohoto principu.
V roce 2000 požádal Výbor regionů mezivládní konferenci, aby princip subsidiarity byl
doplněn o formální uznání role orgánů na místní a regionální úrovni. Evropská komise pro
Evropskou radu a Evropský parlament každoročně připravuje zprávu, která hodnotí postup a
dosažené výsledky při aplikaci principu subsidiarity. Jde totiž o to, že v úvodu všech
legislativních návrhů Společenství18 má být uvedeno odůvodnění, že jsou v souladu se
zásadami subsidiarity a proporcionality. Směrnice by měly být upřednostňovány před
nařízeními.
Konvent připravil v pracovní skupině pro subsidiaritu určité návrhy, které ve větší míře
přihlížejí k tomuto principu, aniž by tím oslabily snahu o zjednodušení legislativy. Hlavním
záměrem je ustavit systém politického monitorování, kdy národní parlamenty členských
států budou mít možnost předložit zdůvodněné stanovisko k návrhům Komise – jedná se o
systém s předběžným upozorňováním. Tyto záležitosti posílení úrovně národních států jsou
však kompenzovány dalšími záležitostmi v Lisabonské smlouvě, které spíše vedou k dalšímu
omezení svrchovanosti členských států.
Obecně se Lisabonská smlouva (označována často jako reformní smlouva) ve stručnosti
vyznačuje následujícími aspekty:
nahradila zkrachovalou euroústavu, ale neobsahuje ústavní symboly;
nahrazuje komplikovanou soustavu tří „pilířů“ (Evropské společenství; společná
zahraniční a obranná politika; policejní a soudní spolupráce v trestní oblasti) - přispívá
tak ke zjednodušení fungování unie;
členským státům předsedá „prezident EU“, unie také získala
„ministra zahraničí“
a diplomatický sbor;
18
sekundárního práva ES
CZ.2.17/3.1.00/32102
změnil se systém rozhodování kvalifikovanou většinou v Radě EU. Polsko prosadilo
odklad zavedení až na léta 2014 a 2017 i možnost blokování schvalovaných zákonů
menšinou států;
členové EU přišli o právo veta v některých otázkách justice a vnitra;
právní subjektivita EU posiluje vyjednávací pozici unie a zvyšuje efektivitu její činnosti
na mezinárodní scéně a její viditelnost pro partnerské země a mezinárodní
organizace;
smlouva poprvé výslovně uznává možnost vystoupení z EU.
zvýšily se pravomoci národních parlamentů.
Lisabonská smlouva reformující fungování rozšířené Evropské unie vstoupila
v platnost 1. prosince 2009.
3.3.3 Uplatňování principu subsidiarity a jeho dopady na reálné fungování EU
Princip subsidiarity ve své podstatě neznamená omezení rozsahu pravomocí ES nebo EU, ale
jde o praktickou kontrolu aplikace a způsobu používání pravomocí členskými státy. Tento
princip je možné vydefinovat pozitivně či negativně.
Pozitivní vymezení stanovuje, že ES má jednat, pokud lze daných cílů lépe dosáhnout na
úrovni Společenství. Negativní vymezení principu subsidiarity znamená, že ES mají zůstat
nečinné v případě, že k uskutečnění postačí jednání členských států.
V praxi to tedy znamená, že všechny instituce ES (zejména Evropská komise) musí dokazovat,
že je třeba úpravy na úrovni ES a jednání Společenství. Jinými slovy jde o to, že pokud není
nezbytné přijmout určitou úpravu na úrovni ES, tak je nutné danou úpravu vůbec nepřijímat.
Není ovšem nutné, aby se v každém sekundárním předpise objevil odkaz na splnění
podmínek subsidiarity, pokud zákonodárce dostatečně prokázal, že intervence ES je nutná.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Zároveň je vhodné i uvést, že i když nebyla zavedena žádná formální politická kontrola, tak
dopad fungování principu subsidiarity je možné vysledovat v mnohem nižším počtu přijatých
legislativních aktů na úrovni ES, a také počtu legislativních návrhů EK.
Nevýhody dosavadního fungování principu subsidiarity se mohou projevit v tom, že skutečné
respektování
tohoto
principu
automaticky
nezaručuje
koherenci
výkonu
všech
komunitárních a národních pravomocí [P. Svoboda, 2004, str. 42 ]. Princip subsidiarity je úzce
svázán s principem proporcionality, který vyžaduje, aby aktivity EU nepřekročily rámec
opatření nutných k realizaci cílů Smlouvy. Proto určitou reakcí na tento problém může být
právě otázka souběžného respektování principu proporcionality, tedy záležitosti intenzity a
typu opatření, které ES v dané souvislosti přijmou. Princip proporcionality se díky judikatuře
ESD stal součástí právního řádu Společenství.
Proporcionalita se objevuje v právu ES ve dvojím základním smyslu:

platí pro vymezení pravomocí ES vůči členským státům,

má vlastnost opatření, prostřednictvím kterého je možné omezit pohyb zboží mezi
členskými státy tam, kde jsou ohroženy důležité zájmy jednoho z nich.
Jak již bylo uvedeno, tak od období vzniku ESUO až po současnost byly instituce EU
charakteristické dvěma odlišnými principy politické autority – mezivládní a supranacionální
otázky. Během tohoto vývoje se EU rozšířila ze 6 členů na 25 (resp. 27), přičemž se jasně
projevovala tendence důrazu vazeb od mezivládních směrem k supranacionálním, což se
stalo i jádrem evropské integrace. Jinými slovy, postupné rozšiřování bylo prováděno ruku
v ruce s prohlubováním integračního procesu (zvýšená zodpovědnost EU za členské státy
prostřednictvím mezinárodních smluv).
V současné době i nadále probíhá proces rozšiřování, ovšem problematika prohlubování
integrace zůstává trochu v pozadí. Je tedy otázkou, zda-li je současná EU po odmítnutí
Evropské ústavní smlouvy ve Francii a Nizozemí připravena na další rozšíření horizontálním
CZ.2.17/3.1.00/32102
posunem bez adekvátního prohloubení politické integrace vertikálním směrem. Princip
subsidiarity se tak svou povahou a významem stává zcela zásadním v dalším procesu
evropské integrace. Prostřednictvím jeho naplňování by bylo možné lépe chápat EU nikoliv
pouze jako neomezený superstát, ale jako „společenství“ států fungujících na základě
solidarity a loajality. V této souvislosti je vhodné ještě uvést, že schopnost EU udržet
dynamiku evropské integrace bude do značné míry záviset právě na otázkách aplikace
principu subsidiarity.
3.4 Postavení politiky soudržnosti v rámci ostatních politik EU
Dříve než se začneme zabývat politikou soudržnosti, tak je nezbytné vymezit její pozici
v rámci ostatních politik EU. Jak uvádí Kučerová (2006, str. 143), tak evropská integrace se
vyznačuje mimořádně vysokou mírou koordinovaností v celé řadě různých aspektů. K tomuto
jí slouží samozřejmě přijímaná legislativa v podobě nařízení a směrnic, nicméně tato
legislativa představuje již konkrétní „přikazovací“ mechanismus vůči členským zemím.
V obecné rovině je třeba mít jasno o koncepci / vizi / strategii dalšího vývoje, k čemuž slouží
hospodářské politiky. V průběhu času se ukázalo, že některé politiky by měly být řízeny
pouze z centra, tj. přímo EU, ostatní politiky pak s vyšší mírou koordinace se zástupci
členských států. Rozlišujeme tedy tzv. „společné“ a „koordinované“ politiky.
Společné politiky – členské země přenášejí v dané oblasti své pravomoce na orgány EU
obchodní – z logiky věci se jedná o společnou politiku, protože koordinuje jednotný
vnitřní trh EU;
zemědělská – je společnou politikou z historických důvodů. Již při vzniku EHS v 50.
letech minulého století bylo zřejmé, že zemědělství by mělo být podporováno a
koordinováno z veřejných zdrojů. V současné době sílí tlaky na její významnější
liberalizaci, nicméně zemědělská lobby je velmi silná;
CZ.2.17/3.1.00/32102
dopravní – je společnou politikou s ohledem na vytvoření „společného trhu“, pro
který je nezbytný rozvoj dopravy nejen z hlediska technické stránky, ale i zajištění
kompatibility dopravních sítí. Spadají zde však jen klíčové dopravní tahy
transevropských dopravních sítí (tzv. TEN-T);
měnová – je společnou politikou pouze pro členy eurozóny, tj. státy, které přijaly
měnu euro za svou. Tyto státy přenáší své kompetence v oblasti monetární politiky
na Evropskou centrální banku.
Druhá kategorie politik představuje tzv. „koordinované politiky“, u kterých funguje podle
Kučerové (2006) spolupráce na jiném principu než je tomu u společných politik. Mezi
členskými státy a orgány EU fungují tzv. sdílené kompetence, tzn., že národní vlády přenáší
na společnou úroveň pouze část svých pravomocí, přičemž za konkrétní vývoj v dané oblasti
je zodpovědná vláda příslušného státu, ovšem za určité spoluzodpovědnosti vůči ostatním
členským státům a komunitárním institucím. Kučerová [2006, str. 221]
Mezi koordinované (komunitární) politiky patří:
sociální ( zejména ve smyslu podpory zaměstnanosti a rovnosti příležitostí),
regionální,
na podporu výzkumu a vývoje,
na ochranu životního prostředí,
na ochranu spotřebitele,
v oblasti energetiky.
Tzv. politika soudržnosti (rovněž nazývaná jako politika hospodářské a sociální soudržnosti,
resp. strukturální politika) je určitým zastřešujícím prvkem pro politiku sociální, regionální,
na podporu VaV a ochrany životního prostředí.
CZ.2.17/3.1.00/32102
3.4.1 Politika hospodářské a sociální soudržnosti
Hospodářské a sociální soudržnosti je věnována hlava XVII Amsterdamské smlouvy. V článku
158 se uvádí: „Na podporu svého celkového harmonického rozvoje Společenství rozvíjí a
sleduje činnosti vedoucí k posilování své hospodářské a sociální soudržnosti. Společenství
usiluje zejména o snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje různých regionů a zaostalosti nejvíce
znevýhodněných regionů nebo ostrovů, včetně venkovských oblastí.“
Postavení strukturální politiky v rámci hospodářské politiky EU je velmi významné, což
dokazuje výše výdajů určených na realizaci strukturální politiky EU představující hned druhou
nejvyšší položku výdajů rozpočtu EU. Od 70., resp. 80. let 20. století se však podíl výdajů
rozpočtu EU určených na společnou zemědělskou politiku představující vůbec nejvyšší
výdajovou položku evropského rozpočtu postupně snižuje, zatímco podíl jeho výdajů
určených na realizaci strukturální politiky EU naopak roste19. I tato skutečnost proto svědčí o
významu, který je dosud této politice v rámci hospodářské politiky EU přičítán.
V průběhu existence této politiky se však tato politika velmi výrazně měnila. Neměnilo se
pouze její zaměření, ale také způsoby, jimiž byla v členských státech i na úrovni EU jako
takové realizována. V současné době20 je tato politika realizována zejména prostřednictvím
národních a regionálních operačních programů zpracovaných, řízených a administrovaných
ze strany jednotlivých členských států, resp. jednotlivých regionů členských států.
Označení strukturální politika EU je velmi často zaměňováno s termíny regionální politika EU
či politika hospodářské a sociální soudržnosti. Často se také setkáváme s používáním těchto
termínů jako synonym. Ve skutečnosti však o synonyma nejde, ačkoli jejich významy jsou si
velmi blízké.
19
20
Viz Wokoun (2003).
V programovém období 2007-2013.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Regionální politiku lze chápat jako „soubor cílů, opatření a nástrojů vedoucích ke snižování
příliš velkých rozdílů v socioekonomické úrovni jednotlivých regionů“21.
Vznik strukturální politiky
Regionální politika EU se zaměřuje na odstraňování rozdílů v socioekonomické úrovni nejen
v rámci jednotlivých členských států, ale také v rámci EU jako takové. Její podoba se měnila
spolu se změnami povahy hlavních ekonomických problémů členských států. Nejprve proto
byla zaměřena hlavně na kompenzaci některých negativních dopadů souvisejících se zřízením
Evropského hospodářského společenství. První nejvýznamnější úpravou regionální politiky EU
byla její reforma z roku 1988. Tehdy došlo k integraci regionální politiky s politikou sociální a
s částí zemědělské politiky, čímž došlo k vytvoření tzv. politiky strukturální.
Strukturální politika tedy na území států EU vznikla na rozdíl od politiky regionální až ve
druhé polovině 80. let a kromě regionální politiky zahrnuje i politiku sociální a část politiky
zemědělské. Mezi hlavní finanční nástroje této politiky patří strukturální fondy a Fond
soudržnosti. O jednotlivých „současných“ strukturálních fondech je pojednáno dále v textu.
Politika hospodářské a sociální soudržnosti (neboli tzv. kohezní politika) je v současnosti snad
vůbec termínem užívaným v této oblasti ze strany evropských institucí a politiků nejčastěji.
Velmi často je tímto označením myšlena právě politika strukturální, ačkoli v určitých
kontextech použití tohoto termínu znamená nejen snahu odstranit rozdíly v ekonomické a
sociální úrovni jednotlivých evropských států a regionů, ale zejména podporu a prohloubení
soudržnosti těchto zemí spojenou s postupným dosahováním vyšší míry jejich ekonomické i
sociální konvergence. Hlavním rozdílem termínu strukturální politika od termínu politika
hospodářské a sociální soudržnosti je tedy v tom, že na strukturální politiku lze v kontextu
21
Viz Wokoun (2002, s. 887).
CZ.2.17/3.1.00/32102
evropské legislativy nahlížet jako na soubor nástrojů využívaných právě za účelem realizace
cílů politiky hospodářské a sociální soudržnosti.
3.4.2 Principy politiky HSS
Základní principy politiky HSS velmi dobře popisují Wokoun a Kouřilová (2011) a jejich
stručný přehled je níže uveden.
Princip koncentrace má následující základní charakteristické prvky:
 Koncentrace úsilí
 Prostředky fondů mají být využívány k realizaci předem stanovených cílů, co
nejúčelněji
 Nejvíce prostředků do regionů s nejzávažnějšími problémy
Wokoun a Kouřilová (2011, str. 120) dále doplňují, že aby prostředky byly využívány co
nejúčelněji a nebyly rozmělňovány na řadu drobných a méně významných akcí, tedy že se
jedná o snahu věnovat největší prostředky do regionů s největšími problémy, na projekty
slibující největší efekt.
Princip partnerství má následující základní charakteristické prvky:
 Úzká spolupráce
 EU orgány, národními orgány na všech úrovních, a dále rozšířeno i na osoby a orgány,
které stojí mimo implementační strukturu
 Vertikální a horizontální rovina
Wokoun a Kouřilová (2011, str. 120) dále doplňují, že tento princip vyžaduje, aby se na
konkrétním rozdělení a využití prostředků poskytovaných EU v rámci jednotlivých programů
CZ.2.17/3.1.00/32102
v co nejširší míře podíleli samotní příjemci, tj. příslušné národní, regionální a lokální orgány
jakožto i orgány EU, event. soukromo-právní subjekty.
Princip programování má následující základní charakteristické prvky:
 Proces organizování, rozhodování a financování uskutečňovaný v řadě fází
 Víceleté a víceoborové programy, prostředky ze strukturálních jsou alokovány na
základě programů – ne na základě jednotlivých projektů
Wokoun a Kouřilová (2011, str. 120) dále doplňují, že v tomto principu se klade důraz na
komplexní přístup k řešení problémových regionů v co nejširších časových a prostorových
souvislostech. Prostředky jsou proto alokovány na základě víceletých a víceoborových
programů, nikoliv tedy na základě jednoho izolovaného projektu. Lze tedy shrnout, že tento
princip vyžaduje dlouhodobý záměr, strategii řešení konkrétních problémů regionálního
rozvoje. Standardně byly totiž řešeny tyto problémy pouze v rámci jednoročních státních
rozpočtů bez jistoty financování v dalších letech. Strukturální politika je v tomto ohledu
významně jiná.
Princip doplňkovosti má následující základní charakteristické prvky:
 neboli princip adicionality
 Spolufinancování, pouze posilování prostředků příjemce
 Prostředky vynakládané ze společného rozpočtu EU mají pouze doplňovat ostatní
veřejné výdaje nikoli je nahrazovat
Wokoun a Kouřilová (2011, str. 120) dále doplňují, že tento princip v podstatě stanovuje, že
prostředky vynakládané ze společného rozpočtu EU mají pouze doplňovat ostatní veřejné
výdaje a nikoliv je nahrazovat. Členské státy nemohou v žádném případě využívat prostředky
CZ.2.17/3.1.00/32102
EU poskytované v rámci regionální či celé strukturální politiky jako náhražku vlastních
rozpočtových výdajů.
Princip monitorování a vyhodnocování má následující základní charakteristické prvky:
 Průběžné sledování a vyhodnocování prováděných opatření
 Kontrola věcného a finančního plnění projektu
 Ex-ante, mid-term, ex-post hodnocení
Pomoc poskytovaná členským státům EU z fondů ES podléhá povinnosti evaluace, a to jak na
úrovni Národního strategického referenčního rámce (NSRR) a ve vztahu k Národnímu
programu reforem (čl. 27 obecného nařízení Rady ES k hodnocení přínosu fondů EU), tak i
operačních programů (čl. 45 až 47 obecného nařízení). Wokoun a Kouřilová (2011, str. 120)
k projektové úrovni principu monitorování dále doplňují, že v tomto principu nejde pouze o
velmi důslednou kontrolu věcného, ale i finančního plnění projektu. Před schválením projektu
ej vyžadováno podrobné hodnocení jeho dopadů, pak následuje průběžné monitorování
realizace projektu a nakonec dojde na zhodnocení jeho skutečných přínosů.
Cílem evaluace je podle čl. 45 odst. 1 obecného nařízení zvýšení kvality a efektivnosti pomoci
poskytované z fondů EU a její konzistence s cíli EU, a dále také zdokonalení strategie a
zefektivnění implementace operačních programů.
Princip solidarity má podle Wokouna (2003, str. 31) následující základní charakteristické
prvky:
 Základní myšlenka fondů, celé integrace
 Hospodářsky vyspělejší státy přes evropský rozpočet financují rozvoj států
ekonomicky méně rozvinutých
CZ.2.17/3.1.00/32102
Princip subsidiarity má následující základní charakteristické prvky:
 Zakotveno v Maastrichtské smlouvě
 Cíle jsou plněny na co nejnižší možné úrovni
 Decentralizace
Detailněji je tento princip popsán v kapitole 1.3 tohoto dokumentu.
3.4.3 Reformy strukturální politiky EU
V souladu s výše uvedeným prošla již strukturální politika EU postupně několika významnými
reformami, jejichž podstatou a hlavním cílem bylo vždy její zefektivnění a zvýšení
transparentnosti při její realizaci.
Za vůbec první reformu v této oblasti bývá často považována již reforma regionální politiky
z roku 1988, která vedla k samotnému vytvoření strukturální politiky EU.
Ke druhé reformě došlo v souvislosti s přijetím Maastrichtské smlouvy z roku 1993. V této
době dochází ke zřízení Kohezního fondu zaměřeného na podporu členských států s nejnižší
úrovní ekonomické výkonnosti a k výraznému zvýšení výše finančních prostředků
využívaných právě v rámci této evropské politiky.
Před zahájením programového období 2000-2006 došlo k reformám strukturální politiky
prostřednictvím jejího zjednodušení, kdy dochází zejména k redukci některých cílů, kterých
je prostřednictvím strukturální politiky dosahováno. Hlavním cílem této reformy tedy bylo
zefektivnění vynakládaných finančních prostředků, a to prostřednictvím zjednodušení
administrativního zajištění této politiky.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Zatím poslední reformou, k níž v rámci strukturální politiky EU došlo, je reforma provedená
před zahájením programového období 2007-2013. I tato reforma byla zaměřena na další
zefektivnění využívání strukturální pomoci, ale také na zajištění větší transparentnosti při její
realizaci a na celkové zjednodušení celého systému plánování, řízení a administrace
jednotlivých operačních programů.
Podrobněji však o posledních třech výše uvedených reformách strukturální politiky EU
budeme hovořit dále v této kapitole, a to v souvislosti s posledními dvěma koly rozšíření EU a
jejich dopadem na provádění této evropské politiky.
Dopady posledních dvou kol rozšíření EU na provádění strukturální politiky EU
Jak tzv. východní rozšíření Unie o 10, resp. 12 nových členských států, tak i rozšíření o
Rakousko, Finsko a Švédsko z roku 1995 přineslo do provádění strukturální politiky EU
mnoho změn. Před oběma těmito vlnami rozšíření totiž došlo k významným reformám této
politiky na evropské úrovni, na jejichž podobě se výrazně odrazila již právě i v té době
připravovaná kola rozšíření EU. Tato skutečnost pouze ilustruje fakt vyplývající z výše
uvedené ekonomicko-historické analýzy mapující souvislosti mezi vnitřním vývojem
evropského Společenství (EU) a jednotlivými koly rozšíření tohoto ekonomického svazku
zemí.
V dalších částech této kapitoly se proto budeme podrobně zabývat konkrétními dopady
posledních kol rozšíření EU, tj. rozšíření EU o Rakousko, Finsko a Švédsko z roku 1995 a tzv.
východní rozšíření na provádění strukturální politiky EU. Při dále prováděných analýzách však
budeme brát v úvahu skutečnost, že na konečné podobě jednotlivých reforem, jimiž
strukturální politika EU prošla, se projevily ekonomické a politické zájmy i dalších členských
zemí EU. Z tohoto důvodu budeme v následujícím textu explicitně rozlišovat změny, ke
kterým došlo přímo v souvislosti s rozšířením EU, a změny, ke kterým došlo pod vlivem jiných
okolností.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Dopady rozšíření EU o Rakousko, Finsko a Švédsko na provádění strukturální politiky EU
v programovém období 1994-1999
Rakousko, Finsko a Švédsko začaly čerpat prostředky ze strukturálních fondů EU již v rámci
programového období 1994-1999, ačkoli samy mohly prostředky skutečně využívat až po
svém vstupu do Unie v roce 1995.
V rámci provádění strukturální politiky EU v programovém období 1994-1999 došlo
v porovnání s programovým obdobím předchozím k několika klíčovým změnám, z nichž na
některých z nich mělo přímý podíl právě i rozšíření Unie z roku 1995.
Velkou změnou v provádění strukturální politiky v tomto programovém období bylo
vytvoření dvou nových finančních nástrojů této politiky, a to Finančního nástroje pro
podporu rybolovu (viz výše) a Fondu soudržnosti (neboli Kohezního fondu). Prostřednictvím
ustavení těchto dvou nových finančních nástrojů strukturální politiky EU došlo ke zvýšení
počtu těchto nástrojů ze tří (ESF, ERDF, EAGGF) na pět.
V případě založení FIFG je možno spatřit přímou souvislost mezi přípravami na rozšíření EU o
Finsko a Švédsko, neboť právě tyto státy patřily v průběhu programového období 1994-1999
i v průběhu programového období následujícího, v němž také ještě bylo možno využívat
podporu z tohoto fondu, mezi jedny z hlavních příjemců této pomoci. Otázkou ovšem
zůstává, zda bylo pro zajištění finanční podpory rybářských oblastí nutné skutečně vytvořit
zcela nový strukturální fond, či zda by již v programovém období 1994-1999 nestačilo i tyto
oblasti zahrnout do některého z již existujících cílů a financovat z některého z již existujících
fondů.
Kohezní fond zřízený Maastrichtskou smlouvou byl již od počátku své existence zaměřen na
podporu velkých projektů v oblasti infrastruktury a životního prostředí realizovaných
v členských státech EU s nejnižší úrovní HDP. Tento nový finanční nástroj strukturální politiky
CZ.2.17/3.1.00/32102
EU byl zřízen za účelem rychlejšího dosažení cílů hospodářské a sociální soudržnosti Unie
zejména v kontextu přípravy členských států EU na vstup do eurozóny. Od zřízení tohoto
fondu byla proto jeho pomoc zaměřena na realizaci projektů v nejchudších státech Unie, tj.
nejprve v Irsku, Řecku, Portugalsku a Španělsku a od východního rozšíření z roku 2004 také
na realizaci projektů v deseti, resp. od roku 2007 dvanácti nových členských státech Unie.
Jelikož HDP na obyvatele Finska, Švédska, ani Rakouska nepatří mezi nejnižší v Unii, nepatří
dnes a ani nikdy dříve nepatřily tyto státy mezi příjemce pomoci z tohoto fondu.
Cíle, kterých bylo strukturální politikou v programovém období 1994-1999 dosahováno,
zůstaly
velmi
podobné
cílům
stanoveným
pro
programové
období
předchozí.
Prostřednictvím jejich zavedení došlo k výraznému zlepšení účinnosti této politiky na
evropské úrovni, a proto zůstaly i v tomto období v platnosti. Jejich prostřednictvím totiž
došlo k větší koncentraci pomoci poskytované prostřednictvím strukturálních fondů
jednotlivým regionům Unie, což mělo nemalý vliv na dopady této politiky na ekonomický
rozvoj Unie.
V programovém období 1994-1999 bylo proto pro EU-12 vymezeno opět celkem pět cílů, na
něž se veškeré intervence této politiky zaměřovaly. Pro Finsko a Švédsko však po jejich
vstupu do Unie přibyl k těmto cílům ještě cíl šestý.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Tabulka 1: Přehled cílů strukturální politiky EU v programovém období 1994-1999
Cíle
Zaměření podpory poskytované v rámci
daného cíle
Oblasti spadající pod podporu v rámci
daného cíle
Cíl 1
Pomoc určená hospodářsky zaostalým
regionům. Kritériem ekonomické zaostalosti
byla úroveň HDP na obyvatele pod 75 %
průměru EU za poslední tři roky.
Celé Řecko, Portugalsko, Irsko, Severní
Irsko, velká část Španělska a Itálie,
Korsika, francouzská zámořská území,
část Rakouska (Burgenland), bývalá
NDR.
Cíl 2
Pomoc určená vyspělým regionům trpícím
úpadkem průmyslových odvětví vyžadujících
pomoc při přeorientaci na nové druhy
hospodářské činnosti.
Část Velké Británie, Francie, Španělska,
belgie a Nizozemí.
Cíl 3
Pomoc určená všem regionům Unie trpícím
dlouhodobou nezaměstnanosti. Pomoc
v rámci tohoto cíle byla zaměřena na osoby
starší 25 let.
Všechny státy EU řešící daný problém.
Cíl 4
Pomoc určená všem regionům Unie
zaměřená na podporu integrace mladých
osob do 25 let na trh práce.
Všechny státy EU řešící daný problém.
Cíl 5
Pomoc určená na rozvoj venkovských oblastí. Část Velké Británie, Francie, Španělska a
Itálie.
Cíl 5 a: Pomoc pro regiony vyžadující
modernizaci a diverzifikaci zemědělské
výroby.
Cíl 5 b: Pomoc pro regiony vytvářející nová
pracovní místa v zemědělském sektoru.
Cíl 6
Pomoc určená oblastem s arktickým
podnebím a nízkou hustotou osídlení.
Oblasti Finska a Švédska.
Zdroj: Wokoun (2003), vlastní úprava dat do podoby tabulky
Z výše uvedené tabulky vyplývá, že zcela konkrétním projevem vlivu rozšíření EU o Rakousko,
Finsko a Švédsko na provádění strukturální politiky EU tedy bylo vytvoření zvláštního cíle
CZ.2.17/3.1.00/32102
určeného právě nejodlehlejším oblastem Finska a Švédska. Cíl 6 se totiž v tomto
programovém období zaměřoval výhradně na rozvoj oblastí Finska a Švédska s arktickým
podnebím a nízkou hustotou osídlení. Jeho prostřednictvím tak Finsko a Švédsko získaly
možnost podporovat tato svá území způsobem umožňujícím udržet osídlení těchto oblastí.
Dopad rozšíření Unie o Rakousko, Finsko a Švédsko na provádění strukturální politiky je tedy
zřejmý ihned v programovém období, do jeho realizace se tyto státy po svém vstupu do Unie
roku 1995 zapojily. S ohledem na specifické potřeby zejména Finska a Švédska totiž došlo
k vytvoření samostatného cíle strukturální politiky a dále i vytvoření jednoho ze dvou
strukturálních nástrojů (FIFG) vytvořených před tímto kolem rozšíření EU bylo zcela jistě
ovlivněno právě i potřebami těchto dvou přistupujících zemí.
Dopady východního rozšíření na provádění strukturální politiky EU v programovém období
2000-2006
Deset nových členských států EU, které do Unie vstoupily v roce 2004, začalo využívat
strukturálních nástrojů EU v rámci tzv. zkráceného programového období 2004-2006. Zatím
poslední kolo rozšíření EU však nemělo dopad pouze na podobu realizace politiky
hospodářské a sociální soudržnosti právě v průběhu programového období 2000-2006 (resp.
v průběhu zkráceného programového období 2004-2006), ale také na její podobu v novém
programovém období 2007-2013, v němž došlo k výraznému zjednodušení realizace této
politiky na úrovni EU i jednotlivých členských států. V následující části této kapitoly se proto
zaměříme, jak na dosavadní zkušenosti a dopady tohoto kola rozšíření EU na provádění této
politiky v průběhu programového období 2000-2006, tak i na její podobu v průběhu nového
programového období 2007-2013.
Součástí příprav na zatím poslední kolo rozšíření EU byla i Agenda 2000, která vymezovala
základní principy pro podporu politiky hospodářské a sociální soudržnosti v nových členských
CZ.2.17/3.1.00/32102
zemích. Věcné zaměření strukturální politiky a její další možný vývoj byl však diskutován
v dokumentu Evropské komise „Evropa 2000+“. Evropa 2000+ se věnuje velmi podrobně
otázkám dalšího vývoje této politiky EU v období po dalších rozšířeních po roce 2000. Na
tento dokument však navazují ještě „Principy rozvojové politiky evropského prostoru“ přijaté
Radou ministrů v roce 1994. Oba tyto dokumenty se zabývají způsoby dosažení dvou
hlavních cílů Unie, a to posílení hospodářské a sociální soudržnosti a dobudováním
jednotného vnitřního trhu. Základním předpokladem harmonického rozvoje Unie je v těchto
dokumentech právě regionální rozvoj a jeho plánování. Na základě těchto dokumentů
dochází v programovém období 2000-2006 k posílení role opatření zaměřených na podporu
měkkých investic, tj. investic zaměřených na podporu a rozvoj lidských zdrojů, a to jak
prostřednictvím podpory nejrůznějších rekvalifikačních programů či programů podporujících
realizaci konceptu celoživotního vzdělávání, tak i podpory zaměřené na rozvoj poradenství
v oblasti regionálního rozvoje určeného obcím, městům, či podnikatelským subjektům.
V rámci reformy strukturální politiky EU došlo k největším změnám v programovém období
2000-2006 opět v oblasti cílů podporovaných jednotlivými strukturálními fondy. Stejně jako
v období předchozím byly v této době ještě čtyři – ESF, ERDF, EAGGF a FIFG. Velkou změnou
oproti předchozímu období však bylo výrazné snížení počtu cílů těmito fondy
podporovaných. Z původního počtu sedmi cílů22 byly totiž v tomto období vyhlášeny již jen
cíle tři.
22
Cíl 5 byl v programovém období 1994-1999 rozdělen na dva samostatné
podcíle, tj. při jejich započítání do celkového počtu cílů bylo v programovém
období 1994-1999 skutečně podporováno cílů sedm a nikoli pouze šest.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Tabulka 2: Srovnání cílů strukturální politiky EU v programovém období 1994-1999 a
v programovém období 2000-2006
Programové období 1994-1999
Programové období 2000-2006
Cíl 1: Pomoc regionům, jejichž rozvoj zaostává
Cíl 1: Pomoc regionům, jejichž rozvoj
zaostává
Cíl 6: Pomoc rozvoji řídce obydlených regionů
Cíl 2: Restrukturalizace regionů, které jsou
vážně zasaženy poklesem průmyslu
Cíl 5b: Další rozvoj zemědělských oblastí
Cíl 2: Hospodářská a společenská
konverze oblastí, které čelí
strukturálním obtížím (průmyslové,
venkovské, městské, rybářské)
Cíl 3: Boj s dlouhodobou nezaměstnaností,
usnadnění integrace do pracovního života pro
mladé lidi a ty, kteří jsou vyloučeni z pracovního
trhu, podpora rovných příležitostí pro muže a
ženy
Cíl 3: Adaptace a modernizace
politiky a systémů vzdělávání, školení
a zaměstnanosti
Cíl 4: Adaptace pracovní síly na změny
v průmyslu a proměny výrobních systémů
Zdroj: Stručný průvodce Evropským sociálním fondem pro budoucí členské státy. Evropská komise, Brusel,
2000.
Ačkoli z některých odborných studií a analýz (např. Wokoun, 2003) vyplývá, že tato
konsolidace cílů znamenala spíše jen přeskupení původních sedmi cílů do nově
formulovaných cílů tří, je zřejmé, že tato změna měla na praktické provádění politiky
hospodářské a sociální soudržnosti na úrovni jednotlivých členských států EU obrovský
dopad.
Umožnila
totiž
výrazně
zjednodušit
strukturu
podporovaných
programů
v jednotlivých členských státech, neboť jednotlivá podporovaná opatření, tj. nejnižší článek
podpory v rámci strategií financovaných prostřednictvím strukturálních intervencí, musela
být vždy zaměřena na podporu aktivit spadajících do jediného cíle. Snížení počtu cílů proto
jednoznačně vede k výraznému zjednodušení struktury podporovaných programů i jejich
konkrétních strategií. Na druhou stranu vždy samozřejmě záleží na konkrétním členském
CZ.2.17/3.1.00/32102
státu, jak možností na zjednodušení struktury a obsahu svých programů využije a zda se nové
možnosti vyplývající z přijatých legislativních změn na evropské úrovni promítnou také na
skutečné podobě provádění strukturální politiky v dané zemi.
Obr. č. 5: Zvolené zóny EU25 pro Cíle 1 a 2 v letech 2000 a 2006
Zdroj: Evropská komise
CZ.2.17/3.1.00/32102
Pro nové členské státy bylo v tomto období navíc zavedeno i určité změkčení pravidel
týkajících se čerpání prostředků ze strukturálních fondů EU. Konkrétně šlo o zvýšení zálohové
platby vyplácené z těchto fondů na každý program schválený ze strany Evropské komise.
Nové členské státy tak získaly bezprecedentní možnost čerpat zálohové platby až do výše
10 % místo běžných 7 %, přičemž tato „výhoda“ měla velmi zásadní dopad na čerpání
prostředků ze strukturálních fondů v těchto státech zejména z toho důvodu, že do tzv.
pravidla n + 2 platného pro celé programové období 2000-2006, se při výpočtu
„vyčerpaných“ prostředků z alokace stanovené na daný rok započítávala právě i výše
poskytnuté zálohové platby. V konečném důsledku tato úprava pravidel, toto jejich změkčení
určené 10 nově vstupujícím členským státům pomohla výrazným způsobem minimalizovat
riziko automatického rušení závazku v případě pomalého zahájení realizace a tedy i
pomalého čerpání prostředků z těchto zdrojů na území těchto zemí.
Další změnou bylo zavedení institutu tzv. přechodné podpory pro státy a jejich regiony, které
v novém systému cílů strukturálních fondů EU již nepatřily mezi státy či regiony nejvíce
podporované (nejvíce podporované z hlediska maximální přípustné výše spolufinancování
jednotlivých forem pomoci z prostředků některého ze strukturálních fondů EU). Ve velké
většině případů se totiž jednalo o ztrátu možnosti čerpat prostředky z cíle 1 z důvodu
statistického dopadu rozšíření o 10 nových členských států, jejichž nižší ekonomická
výkonnost se projevila i na průměrné výši HDP na obyvatele Unie, díky čemuž některé státy a
jejich regiony přestaly patřit mezi země podporované právě z cíle 1. Pro tyto státy a regiony
byl proto vytvořen výše uvedený institut umožňující jim alespoň částečně kompenzovat
„ztráty“ způsobené nově vymezeným systémem cílů strukturálních fondů EU a zejména
statistickým efektem rozšíření Unie o nových 10 zemí ze Střední a Východní Evropy. Tento
institut totiž umožnil, aby ty regiony členských států, které by se v rámci staršího systému
cílů kvalifikovaly mezi nejvíce postižené a v rámci nového systému cílů již jen mezi některý
z cílů 2 a 3, čerpaly po přechodnou dobu ještě zvýšenou podporu ze strukturálních fondů, a
CZ.2.17/3.1.00/32102
to tak, že výše této podpory byla nejvyšší na počátku tohoto programového období a v jeho
průběhu se postupně snižovala tak, aby nakonec odpovídala výši podpory přidělované
v rámci cílů 2 a 3.
Z časového odstupu je možno zavedení institutu přechodné podpory chápat jako zajištění
politické podpory pro nový balík nařízení upravujících základní rámec a pravidla realizace
politiky HSS v EU ze strany těch států, které by byly novým rámcem této politiky nejvíce
„postiženy“. Z hlediska cílů hospodářské a sociální soudržnosti, ke kterým má strukturální
politika EU primárně sloužit, se tedy v každém případě jednalo spíše o řešení určitých
politických tlaků uvnitř Unie, než o řešení základních ekonomických problémů, jimž je
politika HSS primárně určena.
Posledním velmi důležitým aspektem reformy strukturální politiky EU provedené v roce 1999
před zahájením programového období 2000-2006, který budeme v této studii podrobněji
diskutovat, však bylo stanovení finančního rámce pro celkový objem strukturální pomoci
určeného právě novým členským států EU. Tento rámec stanovoval maximální objem
prostředků určený z jednotlivých strukturálních fondů a poskytovaný z jednotlivých cílů
strukturální politiky pro jednotlivé nově vstupující členské státy. Základní finanční rámec
strukturálních operací byl vymezen ve vazbě na berlínský rámec z roku 1999, který jako první
indikoval celkový objem finanční prostředků uvolněných z rozpočtu EU pro jednotlivé
kandidátské země EU. Jelikož však berlínský rámec vycházel z předpokladu, že v nejbližší vlně
rozšíření přistoupí k EU pouze 6 kandidátských zemí a to v roce 2002, musel být upraven
v návaznosti na výsledky vyjednávání o vstupu všech 10 kandidátských zemí, které vstoupily
do EU k 1. květnu 2004.23
Jak původní berlínský rámec, tak i upravený finanční rámec určoval maximální výši
prostředků, které byla EU ochotna v průběhu zkráceného programového období 2004-2006
jednotlivým novým členským státům poskytnout. Pro ČR tak bylo z celkové alokace na
23
Viz. Sdělení Komise SEC(2002)102
CZ.2.17/3.1.00/32102
strukturální operace nových členských států ve zkráceném programovém období 2004-2006
vyčleněno celkem 2 630,1 mil. EUR. Jejich rozdělení mezi jednotlivé roky uvedeného
programového období a mezi jednotlivé oblasti podpory uvádíme níže formou přehledové
tabulky. Z hlediska podoby berlínského rámce i jeho upravené verze je však významná
skutečnost, že EU v době jejich příprav dostatečně nezohlednila skutečný rozsah území
spadající v nově vstupujících členských státech pod Cíl 1, resp. že nebyla do rámce
dostatečně promítnuta skutečnost, že podporu v rámci Cílů 2 a 3 čerpaly ve zkráceném
programovém období 2004-2006 pouze Praha a Bratislava.
Tabulka 3: Rozdělení prostředků poskytnutých EU České republice na zkrácené programové období
2004-2006
Oblast podpory
Výše prostředků strukturálních fondů a
Fondu soudržnosti určených ČR na
zkrácené programovací období 2004-2006
(v mil. EUR)
Celkem
2004
2005
2006
Fond soudržnosti
945,2
316,8
266,1
362,3
Operační programy
1454,0
338,9
485,4
629,7
Jednotný programový dokument
zaměřený na tvrdé investice
71,3
23,3
23,8
24,2
Jednotný programový dokument
zaměřený na rozvoj lidských zdrojů
58,8
19,2
19,6
20,0
INTERREG
68,7
21,0
21,4
26,3
EQUAL
32,1
7,6
10,7
13,8
Strukturální operace celkem
2 630,1
726,8
827,0
1 076,3
Zdroj: Vytvořeno na základě podkladů MMR
Problém, který z výše uvedeného finančního rámce vyplynul, byl, že EK při konstrukci
berlínského rámce, i dále při jeho úpravách, dostatečně nezohlednila pravidla pro určení
míry spolufinancování programů realizovaných v jednotlivých oblastech nově vstupujících
zemích. Neboť ačkoli EU podporuje v souladu s cíli hospodářské a sociální soudržnosti
CZ.2.17/3.1.00/32102
prostřednictvím intervencí strukturálních fondů EU nejvíce oblasti nedosahující 75 %
průměru HDP EU, v ČR došlo z důvodu předem určené výše prostředků zvlášť pro oblasti,
jejichž HDP na obyvatele překračuje a naopak nepřekračuje úroveň 75 % průměru HDP EU,
k paradoxnímu jevu, kdy po připočtení odpovídající míry spolufinancování bylo průměrně na
hlavu podporováno z prostředků strukturálních fondů více území hl. m. Prahy než území
ostatních regionů ČR.
Dopady východního rozšíření EU na realizaci strukturální politiky EU v programovém
období 2007-2013
V rámci této dosud poslední reformy strukturální politiky EU došlo ke snížení počtu
strukturálních fondů24 představujících hlavní nástroj dosahování cílů této politiky, ke snížení
samotných cílů této politiky, k zjednodušení procesu příprav programové dokumentace
nezbytné pro čerpání finanční podpory z fondů na území členských států a dále k některým
změnám v oblasti řízení, certifikace a kontroly jednotlivých operačních programů.
Snížení počtu strukturálních fondů a cílů, na něž je strukturální pomoc v tomto novém
programovém období zaměřena, dalo členským státům obrovskou možnost zjednodušit
strukturu a obsah svých operačních programů. Prakticky tyto dvě změny v evropské
legislativě totiž znamenají, že je možné zpracovat pro region pokrytý daným cílem vždy jen
dva programy – jeden financovaný z ESF a druhý z ERDF, resp. částečně z ERDF a částečně
z Fondu soudržnosti – pokrývající celé území daného státu či regionu. Výrazné snížení počtu
operačních programů realizovaných na území jednotlivých členských států by si dále nutně
vyžádalo zjednodušení implementační struktury těchto programů i celkové náročnosti jejich
řízení a administrace. Připomeňme jen, že každý program má povinně stanovený řídící orgán,
ustavený monitorovací výbor, jsou za každý rok jeho realizace zpracovávány roční prováděcí
24
Vedle Fondu soudržnosti jsou v programovém období 2007-2013 využívány jako strukturální fondy pouze ESF
a ERDF.
CZ.2.17/3.1.00/32102
zprávy zasílané k informaci Evropské komisi atd. S ohledem na počet skutečně zpracovaných
operačních programů v jednotlivých členských státech je však zřejmé, že ne všechny členské
státy dokázaly příležitosti spočívající v možnosti výrazně snížit počet svých operačních
programů a tedy i snížit náročnost celkové implementace těchto programů vyplývající ze
snížení počtu cílů a strukturálních nástrojů skutečně využít.
Snížením počtu cílů strukturální politiky EU v programovém období 2007-2013 je míněna
zejména skutečnost, že v novém programovém období dochází k eliminaci dřívějších iniciativ
Společenství EQUAL, LEADER a URBAN realizovaných formou samostatných programů, tj.
programů s vlastní implementační strukturou a vlastními specifickými pravidly realizace.
Obdobné aktivity je proto možné v novém programovém období realizovat formou projektů
předložených v rámci některého z ostatních operačních programů.
Dalším zjednodušením realizace strukturální politiky EU bylo zjednodušení celého procesu
příprav programové dokumentace nezbytné pro čerpání finanční podpory na území daného
členského státu či regionu. Odpadla totiž povinnost zpracovávat národní rozvojové plány
jako zastřešující dokumenty vedoucí k přípravě národních strategických referenčních rámců
a dále také programové dodatky naopak podrobněji rozpracovávající informace schválené ze
strany EK v operačních programech. Výše uvedené změny v evropské legislativě tak umožnily
„zkrátit“ přípravu programové dokumentace tím, že dva její články byly zcela zrušeny. Jako
povinné zůstalo tedy již jen zpracování národního strategického referenčního rámce a
operačních programů, což v porovnání se značně složitým systémem programových
dokumentů využívaných ještě např. v programovém období 2000-2006 opět výrazně
usnadnilo přípravu jednotlivých programů ze strany členských států EU. I v tomto případě
však záleželo na přístupu zvoleném ze strany jednotlivých členských států při jejich vlastní
přípravě této dokumentace. Česká republika se např. dobrovolně rozhodla i pro nové
programové období 2007-2013 zpracovat jak Národní rozvojový plán, tak i dokumenty
nahrazující dřívější programové dodatky, a to prostřednictvím tzv. implementačních
CZ.2.17/3.1.00/32102
(prováděcích) dokumentů. Potenciálu pro zjednodušení a zrychlení příprav čerpání
prostředků strukturální pomoci EU v současném programovém období tedy z vlastního
rozhodnutí nevyužila.
Z dalších změn v této oblasti jmenujme alespoň povinnost orgánů odpovědných za řízení
jednotlivých programů spolupracovat s neziskovým sektorem, vzdělávacími institucemi či
např. sociálními partnery při plánování a provádění informačních a propagačních aktivit
zaměřených na zvýšení povědomí o existujících programech mezi odbornou i laickou
veřejností za účelem zvýšení absorpční kapacity daného území z hlediska možného využití
podpory poskytované právě z daných programů.
Všechny výše uvedené změny i ostatní změny drobnějšího charakteru lze ale v každém
případě hodnotit jako snahu o větší transparentnost a efektivitu realizované pomoci. Obou
těchto cílů zatím poslední reformy strukturální politiky EU mělo být dosaženo výrazným
zjednodušením celého systému provádění této evropské politiky.
Velkým podnětem k zjednodušení systému provádění strukturální politiky EU na úrovni
Evropské komise i na úrovni jednotlivých členských států a jejich regionů však byly i
dosavadní zkušenosti s využíváním strukturální pomoci na území nových 10 členských států
Unie. Ukázalo se totiž, že implementační struktura a realizace jednotlivých programů nebyla
dostatečně připravena, díky čemuž vznikaly v jednotlivých nových členských státech
nejrůznější typy problémů vedoucí v konečném důsledku k velmi pomalému tempu čerpání
těchto prostředků.
Ve vazbě na identifikované problémy s čerpáním v jednotlivých nových členských státech EU
proto došlo také ke změně tzv. pravidla n + 2 na pravidlo n + 3 v průběhu prvních let tohoto
nového programového období25. Díky tomuto pravidlu získávají členské státy o rok navíc při
25
Více viz článek 93 nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o
Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení
(ES) č. 1260/1999.
CZ.2.17/3.1.00/32102
čerpání prostředků strukturální pomoci určených na roky 2007-2010, tj. zpočátku
programového období, kdy bývají zpoždění největší (v souvislosti s potřebou nastavit zcela
nový systém implementace pro nové operační programy) a zároveň i nejproblematičtější
z hlediska celé realizace těchto programů.
Analogickou změnou zjednodušujících finanční řízení jednotlivých operačních programů je
změna tzv. původního pravidla n + 18 na pravidla n + 24. V souladu s tímto novým pravidlem
tak není třeba zaslat první žádost o platbu z každého operačního programu nejpozději do 18
měsíců od vyplacení zálohové platby ze strany EK, ale až do 24 měsíců od tohoto okamžiku.
Zatím poslední reformu strukturální politiky EU lze tedy stručně shrnout slovy zjednodušení,
změkčení pravidel pro čerpání prostředků a větší transparentnost jejich využívání, přičemž
všechny výše uvedené změny byly zcela jistě zavedeny i vzhledem ke zkušenostem
s čerpáním prostředků strukturální politiky EU právě na území 10 nových členských států
Unie.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Obr. č. 6: Geografická způsobilost EU-27 pro SF v období 2007 - 2013
Zdroj: Evropská komise
CZ.2.17/3.1.00/32102
3.5 Financování z EU v programovém období 2007 – 2013
V rámci reformy strukturální politiky z roku 2006 (viz dále) však byly dva z těchto fondů
zrušeny a dnes tak v programovém období 2007-2013 působí v rámci strukturální politiky EU
vedle Fondu soudržnosti již jen Evropský sociální fond a Evropský fond regionálního rozvoje.
Celá oblast rozvoje venkova tak byla v novém programovém období 2007-2013 přesunuta do
druhého pilíře Společné zemědělské politiky EU.
Fondy EU v období 2007 - 2013
Strukturální fondy:
 Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF)
 Evropský sociální fond (ESF)
 Fond soudržnosti (specifické postavení a
režim v rámci SF)
Společná zemědělská politika EU:
 Evropský zemědělský garanční fond EAGF)
 Evropský zemědělský fond pro rozvoj
venkova (EAFRD) – specifické postavení
 Evropský rybářský fond (EFF)
3.5.1 Strukturální fondy EU v programovacím období 2007 – 2013
Evropský fond regionálního rozvoje (European Regional Development Fund -ERDF)
Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF)26 byl zřízen v roce 1975 jako hlavní finanční
nástroj podpory tvrdých investic strukturální politiky EU. Mezi oblasti nejčastěji podporované
tímto fondem patří investice vedoucí k vytváření nových pracovních míst, investice do
26
ERDF je zkratka převzatá z anglického jazyka z European Regional Development Fund. V čestině se někdy
objevuje i zkratka odvozená z českého názvu tohoto fondu, tj. EFRR.
CZ.2.17/3.1.00/32102
infrastruktury (veřejné i soukromé), podpora konkurenceschopnosti malých a středních
podniků, zavádění nových technologií a inovací, ochrana a zlepšení životního prostředí.
ERDF byl založen v r. 1975 na popud Velké Británie, která iniciovala jeho vznik ve vazbě na
její problémy se strukturálně postiženými regiony. Účel spočíval v:
 odstranění regionálních nerovností ve Společenství;
 podpoře stabilního a trvale udržitelného rozvoje a trvalých pracovních míst;
 podpoře produktivních investic k vytvoření nebo zachování stálých pracovních míst;
 podpoře infrastruktury
 transevropské sítě (TEN)
 regionální infrastruktura
 podpoře endogenního potenciálu regionů
 místní rozvoj
 malé a střední podnikání
ERDF financuje zejména investiční (infrastrukturní) projekty, jako např.
 výstavba silnic a železnic,
 investice do dopravní a technické infrastruktury průmyslových zón,
 odstraňování ekologických zátěží, budování stokových systémů, výstavby poldrů a
úpravy koryt řek, výsadba regenerační zeleně,
 využívání obnovitelných zdrojů energie, ekologické a energeticky efektivní sanace
bytových domů,
 podpora inovačního potenciálu podnikatelů, podpora začínajícím podnikatelům,
CZ.2.17/3.1.00/32102
posilování spolupráce podnikatelů v příhraničních regionech,
 rozvoj a obnova sportovních areálů využitelných pro cestovní ruch, rekonstrukce
kulturních památek,
 výstavba či oprava infrastruktury pro poskytování zdravotní péče,
 zavádění služeb elektronické veřejné správy,
 modernizace systému krizového managementu apod.
Evropský sociální fond (ESF) byl zřízen již roku 1957. Nejdříve byl zaměřen zejména na
podporu integrace mladých lidí do 25 let na trh práce a na řešení dlouhodobé
nezaměstnanosti. V současnosti je již zaměřen podstatně širším způsobem, umožňuje totiž
podporovat nejen boj s nezaměstnaností, ale i sociální integraci ohrožených skupin osob,
rozvoj vzdělávacího systému, včetně konceptu celoživotního učení, modernizaci veřejné
správy, spolupráci vědeckých institucí, vzdělávacích institucí, soukromých podniků i
neziskových subjektů či prosazování rovných příležitostí mužů a žen. ESF umožňuje podporu
všech regionů EU bez ohledu na jejich ekonomickou výkonnost měřenou úrovní HDP na
obyvatele.
Původní poslání spočívalo v podpoře mobility pracovních sil a podpoře zaměstnanosti a
rozvoje lidských zdrojů. Současné oblasti činnosti:
 podpora víceletých Národních akčních plánů
 aktivní politika na trhu práce na podporu integrace
 soc. zařazení a rovné příležitosti
 systém celoživotního vzdělávání
CZ.2.17/3.1.00/32102
 školení pro inovaci a adaptabilitu
 vyšší účast žen na trhu práce
 místní rozvoj / pakty teritoriální zaměstnanosti
 informační společnost
ESF financuje zejména neinvestiční (neinfrastrukturní) projekty jako např.
 rekvalifikace nezaměstnaných, podpora začínajícím OSVČ, rozvoj institucí služeb
zaměstnanosti,
 speciální programy pro osoby se zdravotním postižením, děti, mládež etnické
menšiny a další znevýhodněné skupiny obyvatel,
 tvorba inovativních vzdělávacích programů pro zaměstnance,
 rozvoj vzdělávacích programů včetně distančních forem vzdělávání, zavádění a
modernizace kombinované a distanční formy studia,
 zlepšování podmínek pro využívání ICT pro žáky i učitele, zvyšování kompetencí
řídících pracovníků škol a školských zařízení v oblasti řízení a personální politiky,
 stáže studentů, pedagogů a vědeckých pracovníků v soukromém a veřejném sektoru
apod.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Fond soudržnosti (někdy též nazývaný jako „Kohezní fond“)27
Fond soudržnosti poskytuje podporu členským státům, jejichž hrubý národní důchod (HND)
na obyvatele je nižší než 90 % průměru Společenství.
Hlavním cílem je zvýšit jejich hospodářskou a sociální vyspělost a stabilizovat jejich
hospodářství.
Podporuje činnosti v rámci cíle „konvergence“ a nyní podléhá stejným pravidlům v oblasti
plánování, řízení a kontroly jako ESF a ERDF.
V období 2007-2013 působí Fond soudržnosti v Bulharsku, v České republice, v Estonsku, na
Kypru, v Litvě, v Lotyšsku, v Maďarsku, na Maltě, v Polsku, v Portugalsku, v Rumunsku, v
Řecku, na Slovensku a ve Slovinsku.
Španělsko je způsobilé v rámci přechodného režimu, neboť jeho HND na obyvatele je nižší
než 90 % průměru EU-15.
Fond soudržnosti financuje činnosti v těchto oblastech:
o
transevropské dopravní sítě, zejména prioritní projekty evropského zájmu určené
Evropskou unií;
o
životní prostředí.
Na tomto základě může Fond soudržnosti podporovat též projekty v oblasti energetiky a
dopravy, jestliže představují zjevný přínos pro životní prostředí: energetická účinnost,
využívání energie z obnovitelných zdrojů, rozvoj železniční dopravy, podpora intermodální
dopravy, veřejné dopravy atd.
Podle Nařízení Rady (ES) č. 1084/2006, odst. 2)28 mají projekty v oblasti transevropských
27
Zdroj: http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/cf/index_cs.htm
28
Nařízení Rady (ES) č. 1084/2006, odst. 2), ze dne 11. července 2006 o Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení
(ES) č. 1164/94
CZ.2.17/3.1.00/32102
dopravních sítí financované Fondem soudržnosti respektovat hlavní směry pro transevropské
dopravní sítě, jež přijaly Rada EU a Evropský parlament. Za účelem soustředění úsilí by měla
být dána přednost projektům společného zájmu, které jsou vymezeny v rozhodnutí Rady a
Evropského parlamentu č. 1692/96/ES ze dne 23. července 1996 o hlavních směrech
Společenství pro rozvoj transevropské dopravní sítě.
Obr. č. 7: Vymezení klíčových dopravních tahů v rámci TEN-T
Zdroj: EU, dostupné on-line http://ec.europa.eu/transport/infrastructure/maps/30_priority_axes_en.htm
CZ.2.17/3.1.00/32102
3.5.2 Nové nástroje regionální politiky EU a finanční inženýrství v období 2007 - 2013
Jak uvádí Pělucha et al. (2011)29, tak nástroje finančního inženýrství ve strukturálních
fondech EU (JESSICA, JEREMIE, JASPERS) představují specifický způsob financování
regionálního rozvoje. Tyto nástroje začaly být používány v programovém období 2007 – 2013
a mají zatím „dobrovolný“ charakter, tj. závisí na vůli daného členského státu (resp. řídícího
orgánu daného operačního programu), zda-li je zavede či nikoliv. Nástroje finančního
inženýrství však nepředstavují nové zdroje finančních prostředků, ale jedná se o nový způsob
použití stávajících prostředků ze strukturálních fondů. Na rozdíl od současných dotací ze
strukturálních fondů, které jsou nevratnými veřejnými prostředky, představují výše uvedené
iniciativy úvěrové nástroje financování vymezených oblastí podpory souvisejících s urbánními
problémy, podporou podnikání a velkých infrastrukturních projektů.
Současné veřejné finance nejsou v jednotlivých členských státech EU v dobrém stavu30,
z čehož vyplývá dlouhodobě menší ochota států přispívat vysoké částky do rozpočtu EU.
Tento stav se potvrdil již dříve při vyjednávání evropského rozpočtu na současné programové
období 2007 – 2013. S ohledem na dopady hospodářské krize lze předpokládat, že obdobná
situace bude také v případě vyjednávání dalšího rozpočtu na programovací období 2014 –
2020. V tomto smyslu budou více zdůrazňovány právě iniciativy „úvěrového“ a nikoliv
„dotačního“ financování z veřejných prostředků, které mohou v dlouhodobém horizontu
částečně odlehčit tíživou situaci veřejných financí. Lze tudíž identifikovat částečnou
probíhající změnu v paradigmatu pojetí dosavadního systému realizace regionální politiky.
29
Pělucha et al. (2011): Podmínky a kontext realizace iniciativy JESSICA v regionálním rozvoji ČR v období 20072013, časopis Regionální studia, Vysoká škola ekonomická v Praze
30
Přetrvávající chronické deficity státních rozpočtů i s ohledem na negativní projevy hospodářské krize budou
pravděpodobně přetrvávat i v následujícím střednědobém horizontu.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Pojem finanční inženýrství se začal používat v politice soudržnosti až v současném
programovacím období 2007-2013. V podstatě se jedná o kombinaci nástrojů regionální
politiky s prvky komerčních úvěrových produktů. Podle OECD znamená „úspěšný místní a
regionální rozvoj vysokou návratnost nebo efektivnost investic, stejně tak, jako to platí u
většiny úspěšných firem. Tak jako podnikatelé musí inovovat a úspěšně investovat, tak
regiony a vlády se musí přizpůsobovat novým trendům a objevovat nové možnosti
financování svých potřeb“ [OECD, 2007, str. 3]. Území se musejí často přizpůsobovat novým
nárokům společnosti, což vyžaduje výnosné investice. Municipality, a často ani stát nemají
potřebné prostředky, aby mohly dané statky vytvářet. Proto jsou dnes podporovány nové
formy partnerství mezi soukromým sektorem a veřejným sektorem.
Nástroje finančního inženýrství v podstatě spojují zkušenosti s využíváním rizikového a
venture kapitálu a snaží se je využívat v podmínkách regionálního rozvoje. Tím se jednotlivé
regiony a jejich zástupci učí pracovat s novou formou financování veřejných výdajů. Zároveň
se soukromému sektoru nabízí šance podílet se na zajímavých projektech s jistým výnosem,
ke kterým by za jiných okolností neměl přístup. Toto propojení je v podstatě základní
myšlenkou veškerých druhů veřejno-soukromých partnerství, jež v sobě odráží kombinaci
zkušeností a nových způsobů financování. Takovéto investice znamenají na místní úrovni
hnací sílu pro podnikání a inovace, lidský kapitál a dovednosti, obchod a zaměstnanost.
Evropská komise společně s Evropskou investiční bankou vyvinula pro současné programové
období 2007 – 2013 novou technickou pomoc v podobě iniciativ zaměřených na zlepšení
přípravy projektů navrhovaných pro financování z prostředků EU. Hlavní snahou bylo
přiblížení nového způsobu financování, které čerpá zkušenosti z oblasti rizikového kapitálu a
jeho využívání v kombinaci s dotacemi za účelem vyšší efektivnosti (OECD, 2007, str. 156). Tři
nové iniciativy (JASPERS, JEREMIE a JESSICA) byly oficiálně zahájeny v květnu 2006 (Official
Journal of the European Union, 2006).
CZ.2.17/3.1.00/32102
Nástroje finančního inženýrství
JASPERS (Společná pomoc při podpoře projektů v evropských regionech)
se snaží rozvíjet spolupráci mezi Evropskou komisí, EIB a Evropskou
bankou pro obnovu a rozvoj za účelem shromáždění odborných zkušeností
a pomoci členským státům a regionům při přípravě významných projektů;
JEREMIE (Společné evropské zdroje pro mikropodniky až střední podniky)
je společná iniciativa Evropské komise, EIB a Evropského investičního
fondu v zájmu zlepšení přístupu k financování rozvoje mikropodniků,
malých a středních podniků v regionech EU;
JESSICA (Společná evropská podpora udržitelných investic do městských
oblastí) je iniciativa Evropské komise ve spolupráci s EIB a Rozvojovou
bankou Rady Evropy na podporu udržitelných investic do městských
oblastí.
3.5.3 Nástroje SZP EU (II. pilíř) v období 2007 – 2013
Hlavní změnou v programování problematiky rozvoje venkova je v tom, že EAFRD není ani
částí nebo součástí strukturálních fondů. EAFRD, EAGF a EFF je možné koncipovat a
realizovat jako jeden velký celek. Navíc se v EU jedná o navýšení prostředků na rozvoj
venkova ze zdrojů hospodářské a sociální soudržnosti, ovšem vývoj z hlediska faktického
rozvoje venkova nemusí být zcela pozitivní. Každopádně je EAFRD nejdůležitějším finančním
nástrojem podpory komplexního rozvoje venkova pro všechny členské země EU v období
2007 – 2013. Strategický přístup EU k uskutečňování politiky rozvoje venkova je zřejmý z
připravovaného procesu jednotného programování.
EAFRD věcně zahrnuje obsah operačního programu Rozvoj venkova a multifunkční
zemědělství, Horizontálního plánu rozvoje venkova a iniciativy LEADER, a působí ve
venkovských oblastech. Změny oproti předchozímu nařízení Rady 1257/1999 jsou zejména v
zahrnutí oblastí NATURA 2000, v pozměněném vymezení méně příznivých oblastí (LFA), v
zahrnutí životního prostředí v lesích, ve zpřísnění plnění norem Společenství, v omezení
příjemců podpory v některých opatřeních na mikropodniky nebo malé podniky a v zavedení
proporcí rovnováhy prioritních os. Pomoc z tohoto fondu bude poskytována nejen
CZ.2.17/3.1.00/32102
zemědělcům, ale i dalším klíčovým aktérům rozvoje venkovského prostoru, jako jsou
podnikatelé, spolky, sdružení, neziskové organizace, obce atd.
Jak již z předchozího schématu vyplývá, tak nové nařízení Rady zavádí dvoustupňové
programování a vykazování, na úrovni strategie rozvoje venkova a programu rozvoje
venkova, a také náročné průběžné hodnocení dopadů programu. Národní strategie rozvoje
venkova ČR pro období 2007 – 2013 obsahuje následující intervenční osy:
Osa I: Zlepšení konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví
Osa II: Zlepšování životního prostředí a krajiny
Osa III: Kvalita života ve venkovských oblastech a diverzifikace hospodářství venkova
Osa IV: Leader
Základem koordinace politiky rozvoje venkova a kohezní politiky EU v ČR je rozsah opatření
Programu rozvoje venkova ČR, zejména v ose III a v oblasti vodního hospodářství v ose I, a na
druhé straně rozsah opatření programů politiky soudržnosti. Strategie a program rozvoje
venkova podle nového nařízení Rady budou kombinací sektorového přístupu (I. osa) s
prvkem inovací, přímých plateb a územního přístupu (II. osa - LFA) a čistě územního přístupu
(III. osa). V územním přístupu (územní strategie nebo programy rozvoje venkovských oblastí
apod. – metoda LEADER, partnerství) sektorová omezení neplatí. Metoda LEADER je možná k
realizaci ve všech prioritních osách podle nového nařízení Rady – má určitým způsobem
horizontální a zastřešující úlohu. Nařízení Rady umožňuje i regionální přístup: jednu
celostátní strategii a soubor několika regionálních programů na úrovni NUTS 2, nicméně
české ministerstvo zemědělství zvolilo jednoduchý přístup návaznosti jednoho programu
rozvoje venkova na celkovou strategii rozvoje venkova.31
31
Česká republika předložila jeden Program rozvoje venkova (PRV), který je vymezen a určen pro celé území ČR,
s výjimkou hlavního města Prahy. Pouze agroenvironmentální opatření mohou být prováděna na celém území
státu, dle čl. 39 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského
fondu pro rozvoj venkova.
CZ.2.17/3.1.00/32102
3.6 Budoucnost politiky soudržnosti a dopady na ČR
3.6.1 Zpráva profesora Sapira a kontext dalšího rozšiřování
Proces posledního rozšíření EU o 12 nových států a dále také potenciální vstup dalších zemí
do EU byl impulzem týmu prof. Sapira pro vytvoření studie32, která se zabývala
problematikou potřeby zajištění dlouhodobého a udržitelného ekonomického růstu a
konkurenceschopnosti ve světové ekonomice. Tuto studii zadala Evropská komise v roce
2002, aby revidovala všechny tři aspekty týkajících se ekonomického systému EU:
revize fungování podmínek jednotného trhu (a komplementární mikroekonomické
politiky);
měnovou unii (a s ní související aspekty makroekonomických politik);
rozpočet EU.
Pokud se zaměřujeme na problematiku dalšího rozšiřování EU, tak ve studii prof. Sapira jsou
nejvíce relevantní doporučení týkající se právě posledně jmenovaného rozpočtu EU. Přesto
není problematika reformy rozpočtu osamocená, protože stále existují poměrně široké
ekonomické souvislosti s dalšími používanými nástroji evropských politik.
Jednotný trh dosud významně neprosadil své výhody ze 3 důvodů:
o jednotný trh nebyl ve své podstatě nikdy v plné míře implementován (od r. 1993 byl
realitou pouze pro zboží, a na druhé straně trh služeb – zahrnující finanční trhy –
zůstává stále velmi fragmentován);
o jednotný trh vyčlenil ze svého konceptu liberalizaci trhu práce, která je stále výsadou
členských zemí. Bez vyšší pracovní mobility není možné zahájit významnější optimální
32
Sapir Andre et al. (2005), str. 958 - 969
CZ.2.17/3.1.00/32102
alokaci těchto zdrojů;
o koncepce a implementace jednotného trhu byla zakořeněna v tzv. „včerejším
smýšlení“, tj. předpokladu, že zásadním problémem Evropy byla absence širšího
vnitřního trhu, který by evropským společnostem zajistil úspory z rozsahu. Nicméně
současné
podmínky
konkurenceschopnosti
jsou
charakteristické
rychlými
technologickými změnami a silnou globální konkurencí. Proto evropský průmysl a
další sektory potřebují spíše příležitostí pro vstup na nové trhy, rekvalifikace pracovní
síly, lepší systém financování, a vyšší investice do výzkumu a vývoje, a vyššího
vzdělání.
Z pohledu makroekonomické stability mohou být 90. léta v EU označena jako léta s tendencí
a důrazem na vyváženost makroekonomických ukazatelů, tj. dosahování nízké inflace a
nižších rozpočtových deficitů. Avšak USA dosáhly v tomto období větší stability bez
výrazného snížení ekonomického růstu. Navíc ne všechny státy EU se úplně snažily provést
stabilizační kroky, a proto dnes mají výrazné problémy v dosahování 3 % stropu pro
rozpočtový deficit v EHMU.
Politika HSS se zaměřovala na podporu konvergence, která je ovšem postupně dosahována
mnohem více na úrovni jednotlivých států než úrovni jednotlivých regionů, kde se naopak
projevují výrazné divergenční tendence. Efekty strukturálních fondů mohou být opravdu
dosaženy jen v případě, že budou doprovázeny národními politikami s respektem a ohledem
na místní podmínky a prostředí pro investice a formování lidského kapitálu.
Je zřejmé, že všechny tyto 3 aspekty jsou vzájemně velmi propojeny a mohou mít významné
pozitivní i negativní synergické efekty. V následujících letech bude Evropa konfrontována
výzvou týkající se vytvoření úspěšnosti kroku týkajícího se východního rozšíření EU. Celá
Sapirova zpráva proto zdůrazňuje význam vzájemné provázanosti zmíněných 3
ekonomických pilířů EU, tj. jednotný trh, monetární unie a rozpočet EU, ovšem za
předpokladu provedení výraznějších reformních kroků a úprav. Úloha členských států jako
CZ.2.17/3.1.00/32102
partnerů by se měla nadále zvětšovat. Proto se zaměřuje na 6 doporučení ve dvou oblastech:
1.
Politiky podporující ekonomický růst
o vytvořit podmínky pro více flexibilní jednotný trh,
o podpořit rozvoj investic do znalostní ekonomiky
o zlepšit makroekonomický rámec politiky EMU,
o předefinovat politiky zaměřené na konvergenci a restrukturalizaci.
2.
Způsoby zajištění: governance a rozpočet:
o dosáhnout vyšší efektivity v rozhodovacím procesu a míře regulace (zpráva zahrnuje
doporučení týkající se úlohy kompetencí na evropské a národní úrovni, subsidiarita,
decentralizace systému fondů; institucionální reforma zahrnující na posílení
strategických kapacit institucí EU, zahrnující „menší úlohu Evropské komise“ a naopak
zvýšit úlohu v rozhodování na úrovni Rady EU o ekonomických otázkách, tj. posílení
role členských států);
o přeorientovat rozpočet EU (více než 90 % rozpočtu je financováno z členských
příspěvků států, než z úrovně vybíraných daní – týká se širší fiskální báze EU). Zároveň
i otázka rozhodování o rozpočtu je velmi složitá.
o zásadním doporučením je přesunout postupně financování zemědělství, tj. největší
položky rozpočtu EU, na národní rozpočty ve smyslu principů fiskálního federalismu a
principu subsidiarity.
Uvedené okruhy doporučení jsou zcela zásadní ve formulaci podoby národohospodářských
politik na evropské i národní úrovni. Jejich praktická aplikace je ovšem možná až v delším
časovém horizontu v souvislosti s postupně se reformujícími dílčími politikami EU. Některé
kroky již byly realizovány, ovšem stále neexistuje jednomyslný souhlas nebo alespoň
kompromis nad dalším vývojem výše uvedených makroekonomických okruhů, které mají
CZ.2.17/3.1.00/32102
významný vliv na regionální rozvoj.
3.6.2 Barcova zpráva
V dubnu 2009 byla v Bruselu představena zpráva italského experta Fabrizia Barcy
vypracovaná pro Evropskou komisi.
Zpráva se zabývá zejména odůvodněním kohezní politiky z ekonomického hlediska a
zdůrazňuje její význam v rámci politik Evropské unie, vyhodnocuje dosavadní vývoj a
doporučuje některé reformní kroky pro budoucnost.
Klíčovým pojmem zprávy je „place–based development model“ – místně orientovaný model
rozvoje, který má zdůraznit integrovaný teritoriální/regionální přístup k řešení problémů a
s tím související důraz na kvalitu institucí, které participují na realizaci kohezní politiky.
EU by měla koncentrovat přibližně dvě třetiny veškerého financování na několik málo
klíčových priorit definovaných na evropské úrovni.
Kritéria pro alokování prostředků by měla zůstat ve stávající podobě (tzn. založena na výši
HDP na obyvatele). Jedna nebo dvě z klíčových priorit by měly být poté zaměřeny na oblast
sociálního začleňování, aby bylo možné realizovat rozvoj tzv. „územní sociální agendy“.
Strategická debata mezi Evropskou komisí a členskými státy (v některých případech
i regiony) by měla být neustále posilována a vyvažována na základě „Evropského
strategického rozvojového rámce“, který by jasně definoval základní principy, indikátory a
cíle potřebné pro úspěšné zacílení kohezní politiky. Evropská komise a členské státy by pak
měly vytvořit nový typ smluvních vztahů (Národní strategickou rozvojovou smlouvu), které
by obsahovaly hlavně snadno ověřitelné závazky.
CZ.2.17/3.1.00/32102
3.6.3 Pátá kohezní zpráva
V listopadu 2010 byla Evropskou komisí představena tzv. Pátá kohezní zpráva o hospodářské,
sociální a územní soudržnosti, která věcně navazuje na strategický dokument „Evropa 2020“
analyzovaný v předchozí kapitole. Tato zpráva posunula dále debatu o budoucnosti politiky
soudržnosti a více specifikovala dílčí problematické aspekty i potenciální oblasti rozvoje. Tato
zpráva v obecné rovině jasně deklarovala následující dva směry:
1) Budoucí politika soudržnosti musí být v souladu se strategií Evropa 2020 nicméně
s větším důrazem na integrovanou a efektivnější podporu.
2) Financování zůstane soustředěno do méně rozvinutých regionů EU.
Výše uvedené dva směry jasně naznačují potřebu hluboké reflexe témat analyzovaných
v předchozí kapitole ve vazbě na tématiku vyváženého územního rozvoje. Dále rovněž uvádí,
že regionální diferenciace podpor v rámci politiky HSS bude stále konstruováno dle
hospodářské úrovně jednotlivých regionů (ukazatel HDP / osobu).
Pátá kohezní zpráva vymezuje řadu procesních záležitostí možné realizace politiky HSS
v příštím programovém období (např. finanční i věcné řízení). Rovněž jsou vymezeny i určité
cíle, které mají velmi úzkou vazbu problematiku územně vyváženého rozvoje, z nichž
nejdůležitější uvádíme níže:33
Posílení třetí dimenze: územní soudržnost
V této části je zdůrazněna podpora územní spolupráce, zaměření na oblasti se
specifickými geografickými nebo demografickými rysy. Rovněž je kladen důraz na roli
měst, které představují tzv. motory regionálního rozvoje. Novým přístupem je zde
zdůraznění role „městských orgánů“, které by měly sehrávat výraznější úlohu při
33
Zdroj: Investing in Europe´s future, 5. Report on economic, social and
territorial cohesion, European Commission, November 2010
CZ.2.17/3.1.00/32102
navrhování a provádění strategií městského rozvoje. Dále je specifická pozornost
věnovaná faktickému územnímu zaměření řešení problémů prostřednictvím politiky
soudržnosti. V této souvislosti je zdůrazněna role funkčních zeměpisných celků.
Komentář: Problematika městské agendy není v politice soudržnosti novinkou, protože na
tuto část je kladen důraz již v současném programovém období 2007 – 2013. Pro další
programové období 2014+ však Pátá kohezní zpráva vymezuje nové dílčí parametry řešení
této tématiky, které může zásadním způsobem změnit dosavadní všeobecné chápání a
realizace programů financovaných ze SF EU. Zavádí se tzv. princip větší flexibility v územním
pojetí, v rámci kterého by bylo možné realizovat „funkční územní operační programy“.
Záměrně uvádíme „územní“ a nikoliv „regionální“, protože by měla být poskytnuta možnost
sestavit a řídit nejen národní/sektorové a regionální operační programy, ale rovněž také
programy na úrovni skupin několika měst nebo povodí dle funkčního charakteru příslušného
území.
Podpora využívání nových finančních nástrojů: nové formy financování investic
Kombinování grantů a půjček, podpora různých forem partnerství veřejného a
soukromého sektoru v rámci tzv. nástrojů finančního inženýrství bude představovat
novou výzvu v tématice vyváženého územního rozvoje. Pro příští programové období
by se měla pozornost z hlediska územního rozvoje více zaměřit na všeobecnou finanční
podporu firmám a rozšíření rozsahu působnosti nástrojů finančního inženýrství.
Komentář: V České republice nejsou zkušenosti s tzv. nástroji finančního inženýrství
významné vyjma iniciativy JESSICA, která se zaměřuje na specifické aktivity rozvoje urbánních
území, která je z hlediska implementace nejdál v Moravskoslezském kraji. Ostatní formy, tj.
JEREMIE (podnikání) v gesci MPO se fakticky nerozjel a v případě iniciativy JASPERS (velké
infrastrukturní projekty v oblasti dopravy a ŽP) jsou dosavadní zkušenosti také jen velmi
parciální. S ohledem na dlouhodobé fiskální problémy a vysoké deficity veřejných rozpočtů
bude preferován spíše menší rozpočet EU s posílením „návratných“ forem financování
CZ.2.17/3.1.00/32102
projektů regionálního rozvoje.
Posilování partnerství
Jedná se o intenzivnější začlenění místních a regionálních subjektů, sociálních partnerů,
a občanské společnosti v provádění politiky soudržnosti. Hlavní způsob podpory těchto
forem partnerství by měly být tzv. koncepce místního rozvoje, např. vytváření
inovačních strategií nebo navrhování řešení pro obnovu zanedbaných oblastí.
Komentář: Vyvážený územní rozvoj nelze zajistit „centrálně“ nebo pouze prostřednictvím
metody „top-down“. Jedinou možnou formou, která má dlouhodobý potenciál ve své
opodstatněnosti, je pouze zabezpečení širokého zapojení aktérů regionálního rozvoje do
rozhodovacích procesů. Komplexní řešení dopadů souvisejících s hospodářskou krizí nebo
nových výzev definovaných v dokumentu Evropa 2020 bude možné zajistit širokou platformou
spolupráce a dialogu mezi zástupci veřejného, soukromého sektoru, sociálních a
hospodářských partnerů a nevládních neziskových organizací.
3.6.4 Evropa 2020
Dokument „Evropa 2020“ navazuje na Lisabonskou strategii, která byla definována pro
období 2000 – 2010. Kompletní název nového strategického dokumentu je „Strategie pro
inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění“ a vyjadřuje základní filosofii EU pro příští
dekádu. Klíčovým prvkem a stavebním kamenem je kontext podmínek, ve kterých se EU
nacházela a částečně ještě nachází, tj. doznívající dopady hospodářské krize, která svým
rozsahem negativně ovlivnila socioekonomický vývoj v regionech EU. V tomto duchu je
snahou podpořit tvorbu pracovních místa a životní úroveň obyvatel EU.
Strategie Evropa 2020 předkládá tři vzájemně se posilující priority:
–
Inteligentní růst: rozvíjet ekonomiku založenou na znalostech a inovacích;
CZ.2.17/3.1.00/32102
–
Udržitelný růst: podporovat konkurenceschopnější a ekologičtější ekonomiku méně
náročnou na zdroje;
–
Růst podporující začlenění: podporovat ekonomiku s vysokou zaměstnaností, jež se
bude vyznačovat sociální a územní soudržností.
Výše uvedené priority jsou kvantifikovány v hlavních pěti cílech, kterých chce EU dosáhnout
v následující dekádě. Tyto cíle předurčují dílčím způsobem možnou podobu zaměření politiky
soudržnosti v příštím programovém období 2014+. Jedná se o následující cíle:
1. Zaměstnanost - Zvýšení míry zaměstnanosti populace ve věku 20-64 let minimálně na
75 %.
2. Výzkum a inovace - Navýšení investic do výzkumu a vývoje úroveň 3 % HDP.
3. Změna klimatu a energie - Snížení energetické náročnosti ekonomiky nejméně o 20 %,
zvýšení podílu energie z obnovitelných zdrojů na energetickém mixu o 20 % a redukce
emisí skleníkových plynů o 20 %, s možným navýšením redukčního cíle na 30 % (za
podmínky, že se ostatní ekonomicky rozvinuté státy zavážou ke srovnatelným redukčním
závazkům a vyspělejší rozvojové země se adekvátně zapojí do tohoto úsilí).
4. Vzdělávání - Zvýšení počtu vysokoškolsky vzdělaných lidí ve věku 30-34 let ze současných
31 % nejméně na 40 % a snížení počtu žáků předčasně opouštějících vzdělávací systém ze
současných 15 % na úroveň pod 10 %.
5. Boj proti chudobě - Snížení počtu obyvatel ohrožených chudobou nebo sociálním
vyloučením nejméně o 20 milionů.
Jaké jsou tedy hlavní posuny v tématech majících regionální dimenzi? Zatímco Lisabonská
strategie byla vytvářena v určité „integrační euforii“ a období relativně stabilizovaného
hospodářského růstu, tak poslední 2 roky byly charakteristické obdobím významných dopadů
hospodářské krize, která předurčila výše uvedené hlavní priority a cíle EU pro příští dekádu.
Tyto cíle budou realizovány v 7 stěžejních iniciativách, přičemž v rámci některých je možné
CZ.2.17/3.1.00/32102
identifikovat jistou návaznost na tématiku „vyváženého rozvoje území“:
1) Priorita – Inteligentní růst
-
Inovace v Unii – tato iniciativa nemá přímou návaznost,
-
Mládež v pohybu - tato iniciativa nemá přímou návaznost,
-
Digitální program pro Evropu – tato iniciativa posouvá tématiku vyváženého
územního rozvoje v rámci podpory rozvoje vysokorychlostního internetu a využití
jednotného digitálního trhu domácnostmi a podniky. Územní dimenze spočívá
zejména v nutnosti řešení dosud slabého využití vysokorychlostního internetu
v území (zejména ve venkovských oblastech), což následně komplikuje šíření
znalostí přes internet a rovněž i distribuci zboží a služeb přes internet. Je zde
tudíž velmi úzká návaznost na podporu řešení specifických problémů rozvoje
venkova a periferních regionů.
2) Priorita – Udržitelný růst
-
Evropa méně náročná na zdroje – tato iniciativa nemá přímou návaznost,
-
Průmyslová politika pro věk globalizace – tato iniciativa navazuje na
problematiku územního rozvoje ve smyslu podpory zlepšení podnikatelského
prostředí (zejména malé a střední podniky) a podpora rozvoje silné a udržitelné
průmyslové základny v kontextu globální konkurenceschopnosti. Územní dimenzi
lze v podmínkách ČR zdůraznit zejména v případě ekonomické výkonnosti
problémových území a možnostech jejich podpory.
3) Priorita – růst podporující začlenění
-
Program pro nové dovednosti a pracovní místa – tato iniciativa je
s problematikou vyváženého územního rozvoje velmi úzce spjatá, protože se
zaměřuje na modernizaci pracovních trhů prostřednictvím usnadnění mobility
CZ.2.17/3.1.00/32102
pracovních sil a rozvoj dovedností za účelem zvýšení účasti na trhu práce a
lepšího vyrovnání nabídky a poptávky na trhu práce. Územní dimenze v případě
ČR lze sledovat zejména v případě intervencí na trhu práce v územích
s neúměrně vysokou nezaměstnaností.
-
Evropská platforma pro boj proti chudobě – tato iniciativa nemá přímou
návaznost. Ačkoliv je hlavním cílem posílení sociální a územní soudržnosti tak,
aby výhody vyplývající z růstu a zaměstnanosti byly ve velkém měřítku sdíleny
v širokém spektru společnosti, tak tato iniciativa má spíše průřezový charakter
bez územních specifik. Problémy se vyskytují nejen ve strukturálně postižených
regionech, ale také ve vyspělých a hospodářsky stabilizovaných regionech či
urbánních centrech.
V kontextu výše uvedených priorit a dílčích iniciativ jsou jednotlivé členské země EU
průběžně hodnoceny Evropskou komisí, která identifikuje prostřednictvím různých analýz
tzv. slabá místa (Bottlenecks to Growth) ekonomik. Je potřeba zdůraznit, že Česká republika
by měla významně reflektovat tato slabá místa a jasně identifikovat způsoby, jak je bude dále
řešit. Jednou z možností je právě politika HSS nejen současného „dobíhajícího“
programového období, ale rovněž možnosti v příštím programovém období 2014+.
Pro Českou republiku bylo v roce 2010 určeno 5 slabých míst.
1) Snížit vysoký strukturální deficit a zlepšit dlouhodobou udržitelnost veřejných financí
Komentář: Toto slabé místo má makroekonomický charakter bez územní dimenze.
2) Zlepšit fungování trhu práce, odstranit zbývající strukturální problémy
Komentář: Toto slabé místo má zásadní územní dimenzi.
3) Zlepšit podnikatelské prostředí, zejména kvalitu regulace a výkonnost veřejné správy
Komentář: Část týkající se podnikatelského prostředí má výraznou územní dimenzi a
CZ.2.17/3.1.00/32102
dopad v ČR, proto bude nutné věcně navázat na stávající období a reflektovat
souvislosti týkající se negativních dopadů hospodářské krize.
4) Zvýšit inovační kapacitu, podporovat VaV v podnikatelském sektoru a tím přispět
k diverzifikaci ekonomiky a k orientaci na zboží a služby s vyšší přidanou hodnotou
Komentář: Toto slabé místo nemá výraznou územní dimenzi.
5) Pokračovat ve zvyšování kvality lidského kapitálu, v dlouhodobém horizontu zvýšit
produktivitu práce.
Komentář: Toto slabé místo má vazbu na vyvážený územní rozvoj jen zčásti týkající se
kvality lidských zdrojů v území, která je v ČR regionálně velmi různorodá. Intervence
v oblasti trhu práce bude nezbytné regionálně diferencovat.
V přípravách na příští programové období bude nutné reflektovat v otázce „vyváženého
územního rozvoje“ zejména druhé a třetí slabé místo České republiky.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Kapitola 4:
Vývoj a pojetí české regionální politiky; politika soudržnosti v ČR
4.1. Výchozí situace
Regionální politika nehrála v první polovině devadesátých let v České republice tak
významnou roli jako je tomu ve většině zemí Evropské unie i v rámci Unie samotné. Podle
Wokouna34 lze identifikovat dva hlavní důvody této situace:
Vlády ČR věnovaly v této době hlavní pozornost řešení transformačních problémů na
úrovni celého státu, protože tyto problémy měly převážně makroekonomickou
podstatu zasahující plošně celé území.
Meziregionální socioekonomické diference v ČR i přes jejich postupné prohlubování po
zahájení transformace nebyly zpočátku tak velké jako ve většině zemí EU.
Postupný nárůst meziregionálních rozdílů v socioekonomickém rozvoji v druhé polovině 90.
let (což lze dokumentovat např. na vývoji regionální míry nezaměstnanosti), postupující
procesy demokratizace a decentralizace rozhodování a zároveň potřeba vytvořit systém
regionální politiky i ve vazbě na proces přípravy na strukturální fondy EU vedly k zásadnímu
obratu i v regionální politice ČR. Jedním z kroků pro realizaci regionální politiky v ČR bylo
usatvení Ministerstva pro místní rozvoj, jehož kompetence jsou stanoveny zákonem
č.272/1996 Sb. (kompetenční zákon).
V roce 1998 přijala vláda ČR svým usnesením č. 235 Zásady regionální politiky35. Zároveň
stanovila úkoly v oblasti legislativní, institucionální a programové. V rámci jejich plnění byla
vypracována na národohospodářské a regionální úrovni řada strategických a programových
dokumentů, které však měly většinou přípravný charakter a které se týkaly jak české
regionální politiky, tak i její vazby na čerpání prostředků z fondů EU po vstupu ČR do
34
Wokoun, R.: Česká regionální politika v období vstupu do Evropské unie. Oeconomica. VŠE. Praha 2003, str.
195. ISBN 80-245-0517-7.
35
Usnesení vlády č. 235 o Zásadách regionální politiky vlády ze dne 8. 4. 998, dostupné on-line na
http://racek.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/0/442FCC559D2DF840C12571B6006F3105, 30. 8. 2010.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Evropské unie..
Zásadním strategickým dokumentem regionální politiky ČR se stala Strategie regionálního
rozvoje České republiky, kterou vláda ČR schválila 12. července 2000 svým usnesením
č. 68236. Na tento dokument navázaly Programy rozvoje krajů ČR.
Na jaře roku 2006 (Usnesení vlády ČR č. 560 z 17. 5. 200637) byla schválena nová Strategie
regionálního rozvoje České republiky pro léta 2007 – 2013. V aktualizované Strategii
regionálního rozvoje ČR se především projevila nová nařízení EU v oblasti politiky
hospodářské a sociální soudržnosti. Strategie regionálního rozvoje v podstatě představuje
strategická východiska pro ostatní politiky a programy regionálního rozvoje na příslušných
úrovních.
4.2 Legislativní rámec regionální politiky ČR
Základní systémový, legislativní a institucionální rámec regionální politiky v ČR byl vytvořen v
roce 2000 souborem zákonů přijatým v souvislosti se zaváděním krajského zřízení v ČR. Pro
regionální politiku jsou v tomto smyslu klíčové: zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské
zřízení), zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých
zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o hlavním městě
Praze a zejména pak zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, v platném
znění.
V zákoně o podpoře regionálního rozvoje je regionální politika chápána jako koncepční
činnost státu, regionálních a místních orgánů, jejímž cílem je přispívat k vyváženému a
harmonickému rozvoji jednotlivých regionů v ČR, ke snižování neodůvodněných rozdílů mezi
úrovněmi rozvoje jednotlivých regionů a ke zlepšení regionální hospodářské struktury. Úsilí o
vyvážený rozvoj není pojímáno jako snaha o zajištění stejného rozvoje ve všech regionech.
Jde o to, aby vývoj byl, tak jako v celém státě, tak i na úrovni regionů proporcionální,
nekrizový, aby byla vytvořena rovnost šancí regionů a byl plnohodnotně využíván jejich
36
Usnesení vlády č. 682 o Strategii regionálního rozvoje České republiky dne 12. 7. 2000, dostupné on-line na
http://racek.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/0/BAEDB3A18FF20A74C12571B6006CBE6D, 30. 8. 2010.
37
Usnesení vlády č. 560 o Strategii regionálního rozvoje České republiky dne 17. 5. 2006, dostupné on-line na
http://racek.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/web/cs?Open&2006&05-17, 30. 8. 2010.
CZ.2.17/3.1.00/32102
demografický, přírodní, hospodářský, sociální, kulturní a případně i další potenciál.
Zákon o podpoře regionálního rozvoje odstraňuje hlavní nedostatky regionální politiky. Do
doby, než byl zákon přijat, byla regionální politika v ČR realizována jen v omezeném rozsahu.
Na základě tohoto zákona už česká regionální politika obsahuje všechny základní principy
regionální politiky EU (např. princip programování, princip partnerství, koncentrace). Zákon
také specifikuje institucionální zajištění české regionální politiky i politiky hospodářské a
sociální soudržnosti. Zákon o podpoře regionálního rozvoje je základním dokumentem
v procesu zajištění kompatibility české regionální politiky s regionální politikou EU a je tedy
nezbytným prvkem kompatibility ČR s politikou hospodářské a sociální soudržnosti Evropské
unie.
4.3 Institucionální zabezpečení regionální politiky
Základními úrovněmi v regionálním rozvoji České republiky jsou:
Česká republika (NUTS 1)
regiony soudržnosti (NUTS 2)
kraj (NUTS 3)
pověřený obecní úřad 3. typu se svým územím; původně to byl okres (NUTS 4 –
dočasná funkce do konce r. 2002, v současnosti statistická jednotka LAU 1)
obec (LAU 2)
Podle Wokouna38 je úlohou státní úrovně koncepční a výkonná činnost zákonodárných a
výkonných složek státu v oblasti regionální politiky a podpory regionálního rozvoje včetně
zabezpečení prostředků státního rozpočtu a odpovídajících legislativních opatření.
Pro potřeby spojené s koordinací a realizací hospodářské a sociální soudržnosti, spočívající
zejména ve využívání finančních prostředků z předvstupních a strukturálních fondů
Evropských společenství, byly zřízeny regiony, jejichž územní vymezení je totožné s územními
38
217. ISBN 80-245-0517-7.
CZ.2.17/3.1.00/32102
statistickými jednotkami NUTS 2, tzv. regiony soudržnosti. Tato úroveň je reprezentována
regionálními radami (ve smyslu zákona o podpoře regionálního rozvoje č. 248/2000 Sb.).
Úlohou krajské úrovně je koncepční a výkonná činnost samosprávných orgánů krajů v oblasti
regionálního rozvoje. Orgány kraje tvoří základní stavební jednotku pro tvorbu a realizaci
regionálního rozvoje v ČR, spolupracují s ústředními úřady státní správy a koordinují zájmy
obcí ve věcech regionálního rozvoje nadobecního významu.
Úlohou okresní úrovně bylo dočasné zajišťování některých úkolů spojených s tvorbou a
realizací podpory regionálního rozvoje (ve smyslu usnesení vlády č.258/99 a 511/99 byly
okresní úřady zrušeny a jejich činnost byla nahrazena v úrovni pověřených obcí nebo v
úrovni krajů).
Úlohou obecní úrovně je koncepční a výkonná činnost samosprávných orgánů obcí v oblasti
místního rozvoje, jejich iniciační činnost v oblasti řešení nadmístních problémů a definování
nadmístních programů a jejich participace na realizaci regionálních programů.
Na jednotlivých úrovních jsou aktéry regionálního rozvoje České republiky následující
složky39:
zákonodárné složky státu (Poslanecká sněmovna a Senát),
výkonné složky státu (vláda, ústřední správní úřady a jimi řízené organizace),
regionální rady (na úrovni regionů NUTS 2) pro realizaci politiky hospodářské a sociální
soudržnosti,
orgány samosprávy (na krajské a obecní úrovni),
poradní a koordinační orgány (Řídící a koordinační výbor, Výbory regionálního rozvoje),
rozvojové agentury s celostátní či regionální působností (např. Agentura pro rozvoj
podnikání, CzechInvest, CzechTrade, Česká centrála cestovního ruchu, jednotlivé
regionální rozvojové agentury),
hospodářské a agrární komory, zájmová sdružení, zaměstnanecké a zaměstnavatelské
organizace, agentury,
39
218. ISBN 80-245-0517-7.
CZ.2.17/3.1.00/32102
instituce veřejného sektoru (školy, zdravotní a sociální zařízení, kulturní instituce aj.),
nestátní neziskové organizace,
subjekty soukromého sektoru.
Kompetence Ministerstva pro místní rozvoj ČR
Působnost a kompetence ústředních orgánů (ministerstev) v oblasti podpory regionálního
rozvoje stanovuje tzv. kompetenční zákon z roku 1996 (zákon č.272/1996 Sb.). Přímé
kompetence v uvedené sféře má Ministerstvo pro místní rozvoj ČR (MMR). Konkrétně jsou
stanoveny v paragrafu 14 a sice „MMR je ústředním orgánem státní správy ve věcech
regionální politiky, včetně regionální podpory podnikání, politiky bydlení, rozvoje domovního
a bytového fondu a pro věci nájmu bytů a nebytových prostor, územního plánování a
stavebního řádu, investiční politiky a cestovního ruchu. MMR spravuje finanční prostředky
určené k zabezpečování politiky bydlení a regionální politiky státu, koordinuje činnosti
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy při zabezpečování politiky bydlení a
regionální politiky státu, včetně koordinace financování těchto činností, pokud tyto
prostředky přímo nespravuje. MMR zabezpečuje informační metodickou pomoc
samosprávným regionům, obcím a jejich sdružením. MMR zajišťuje činnosti spojené s
procesem zapojování územních samosprávných celků do evropských regionálních struktur.“
Ministerstvo pro místní rozvoj podle paragrafu 11 zákona o podpoře regionálního rozvoje č.
248/2000 Sb., v platném znění:
a) koordinuje činnost všech dotčených správních úřadů při přípravě a uskutečňování
strategie regionálního rozvoje a státních programů regionálního rozvoje, vypracovává
analýzy hodnotící rozvoj jednotlivých krajů a okresů a návrhy na vymezení regionů; za
tím účelem je oprávněno požadovat od dotčených správních úřadů a krajů potřebné
údaje zpracovávané v jejich působnosti,
b) vypracovává ve spolupráci s dotčenými ústředními správními úřady a kraji návrh
strategie regionálního rozvoje a návrhy státních programů regionálního rozvoje a
předkládá je vládě ke schválení,
c) zabezpečuje a kontroluje plnění státních programů regionálního rozvoje,
CZ.2.17/3.1.00/32102
d) plní další úkoly vyplývající z jeho postavení jako ústředního správního orgánu,
e) zabezpečuje mezinárodní spolupráci na úseku podpory regionálního rozvoje a
spolupráci s Evropskými společenstvími v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti,
včetně koordinace věcné náplně nástrojů pomoci a souvisejícího vypracování
programových dokumentů, realizace programů a vyhodnocování průběhu jejich plnění,
f) napomáhá zapojování krajů do evropských regionálních struktur.
Kompetence ostatních ministerstev
Protože podpora regionálního rozvoje má víceoborový charakter, řada ministerstev má ve
své působnosti aktivity, které se více či méně dotýkají problematiky regionálního rozvoje.
Úloha jednotlivých ústředních orgánů státní správy je definována v § 11 zákona o podpoře
regionálního rozvoje.
Jednotlivá ministerstva, včetně MMR, mají v odvětvích a úsecích v jejich působnosti:
a) přispívat k vyrovnávání rozdílů mezi úrovněmi jednotlivých územních celků,
b) analyzovat rozdíly mezi kraji a okresy,
c) spolupracovat vzájemně a s kraji při vypracování strategie regionálního rozvoje a
státních programů regionálního rozvoje,
d) spolupracovat s kraji při vypracování programu rozvoje územního obvodu kraje.
V rámci jednotlivých resortů se jedná především o následující odvětví či úseky:
Ministerstvo financí
Investiční, resp. neinvestiční dotace zajišťující celkový finanční vztah státního rozpočtu
k rozpočtům obcí a krajů (podpora regionálního a lokálního rozvoje).
Ministerstvo zemědělství
Agrární politika a programy realizované v rámci rozvoje agrokomplexu (vazba na rozvoj
venkova), podpora rozvoje vodního hospodářství (včetně odkanalizování a čištění
odpadních vod).
Ministerstvo průmyslu a obchodu
CZ.2.17/3.1.00/32102
Podpora malého a středního podnikání (doplnění této podpory s regionálním obsahem,
která je v kompetenci MMR),
průmyslová politika a oblast investičních pobídek (podpora strukturálně postižených
regionů).
Ministerstvo dopravy
Dopravní politika (rozvoj regionální infrastruktury),
dopravní obslužnost území veřejnou dopravou (rozvoj venkovských a periferních
oblastí).
Ministerstvo práce a sociálních věcí
Aktivní politika zaměstnanosti (podpora regionů s vysokou nezaměstnaností).
Ministerstvo kultury
Podpora kulturních památek, městské památkové rezervace a zóny, vesnické
památkové rezervace a zóny (podpora rozvoje měst a venkovských území).
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy
Financování vysokého školství, (do doby převzetí regionálního školství kraji, alokace
prostředků státního rozpočtu pro školství v působnosti měst a obcí; vyvážené
rozmístění základního školství),
podpora vědy, výzkumu a vývoje.
Ministerstvo zdravotnictví
Spolupráce (s MF) na alokaci prostředků státního rozpočtu na zdravotnická zařízení
v působnosti územních orgánů (vyvážené rozmístění základních zdravotnických
zařízení),
stanovení celostátních priorit zaměřených na zlepšování zdravotního stavu
obyvatelstva.
Ministerstvo životního prostředí
CZ.2.17/3.1.00/32102
Vymezení a podpora ekologicky postižených oblastí (řešení jednoho z největších
regionálních problémů ČR),
alokace prostředků Státního fondu životního prostředí ČR.
Český statistický úřad
Zajišťování regionálních statistických dat potřebných pro analýzu území a vymezování
podporovaných regionů.
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
Úřad podle zákona č.59/2000 Sb. o veřejné podpoře povoluje výjimky ze zákazu veřejné
podpory (jakákoliv forma podpory, včetně programů podpory, nebo výhod zvýhodňujících
podnikání nebo odvětví výroby poskytovaná Českou republikou, ministerstvem, jiným
správním úřadem, orgánem samosprávy nebo poskytovaná z veřejných zdrojů), mezi které
mohou patřit i výjimky veřejné podpory regionálního charakteru (s cílem napomoci
hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo vysokou
nezaměstnaností).
Regionální rady v regionech soudržnosti
Podle § 16 - 17 zákona č.248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje v platném znění
vznikly v regionech soudržnosti (regiony NUTS 2) tzv. Regionální rady (volené z členů
zastupitelstva příslušných krajů), které plní roli řídícího orgánu regionálních operačních
programů (ROP). Tyto rady zřizují i Výbory regionálního rozvoje, které plní funkci
monitorovacího výboru programu. Regionální rady zabezpečují vypracování a realizaci
programů spolufinancovaných ze strukturálních fondů a úkoly spojené s využíváním
finančních prostředků z těchto fondů, zejména rozhodují o jejich využití na jednotlivá
opatření a aktivity. Odpovídají též za efektivní využívání těchto prostředků, za kontrolu
hospodaření s těmito prostředky a za realizaci přijatých kontrolních opatření. Zastupitelstva
krajů tvořících region soudržnosti mohou Radě svěřit projednávání a rozhodování dalších
úkolů, na kterých se dohodnou v rámci spolupráce krajů.
Samosprávné orgány krajů
Samosprávné orgány krajů jsou základním článkem politiky regionálního rozvoje na krajské
úrovni. V rámci své samostatné působnosti koordinují rozvoj svého kraje a zajišťují
CZ.2.17/3.1.00/32102
zpracování, realizaci a kontrolu plnění programu rozvoje kraje. Dále provádějí hodnocení
vnitroregionální úrovně rozvoje, spolurozhodují o alokaci veřejných prostředků
podporujících regionální rozvoj a poskytují dotace a půjčky obcím a jiným právnickým
osobám působícím v obvodu kraje, zřizují právnické osoby k podpoře regionálního rozvoje,
např. regionální rozvojové agentury. Spolupracují rovněž při plnění celostátních úkolů
podpory regionálního rozvoje, zajišťují přípravu, realizaci a kontrolu plnění regionálních
podpůrných programů včetně programů spolufinancovaných z fondu Phare a výhledově ze
strukturálních fondů. V rámci zajišťování principu partnerství na regionální úrovni koordinují
záměry obcí či sdružení obcí ve věcech podpory regionálního rozvoje nadobecního významu.
Vedle samostatné působnosti byla krajům svěřena i tzv. přenesená působnost, kterou mají
vykonávat ve věcech stanovených zákonem (zejména zákon č. 132/2000 Sb., o změně
zákonů souvisejících se zákonem o krajích a obcích, jež zakotvuje úkoly krajů v řadě úseků
státní správy).
Obce
Obec ve své samostatné působnosti:
a) spolupracuje s krajem, na jehož území se nachází, při přípravě a realizaci programu
územního rozvoje kraje,
b) může podporovat rozvoj podnikatelských aktivit potřebných pro rozvoj regionu,
například formou technické a investiční přípravy pro investory – podnikatele,
c) může sdružovat své prostředky se sousedními obcemi a dalšími právnickými osobami
při zajišťování rozvojových programů společných více obcím.
Koordinační a poradní orgány
Koordinační a poradní orgány (řídící a monitorovací výbory) byly ustanoveny jednak ve vazbě
na předpisy Evropské unie, týkající se strukturálních fondů40, jednak jejich činnost musí
vycházet z legislativy ČR. Jde o orgány, které nemají (či nebudou mít) právní subjektivitu.
Právní odpovědnost za akty těchto výborů nese stát nebo v jeho zastoupení řídící orgán (v
40
Zejména Nařízení Rady (ES) č. 1260/99 z 21. 6. 1999, zakotvující obecná ustanovení o strukturálních fondech
ve zkráceném programovacím období 20004-2006 a pro současné období Nařízení komise (ES) č. 1828/2006 ze
dne 8. prosince 2006 – prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 o obecných ustanoveních týkajících
se Evropského fondu regionálního rozvoje, Evropského sociálního fondu a Fondu soudržnosti a dále k nařízení
Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 o Evropském fondu regionálního rozvoje.
CZ.2.17/3.1.00/32102
případě operačních programů EU řídící orgán programu, kterým je příslušný rezort nebo
regionální rada).
Na úrovni ČR byly ustaveny například následující orgány pro potřeby regionálního rozvoje,
z nichž některé již ukončily svoji činnost:
Národní programový výbor a Monitorovací výbor pro oblast hospodářské a sociální
soudržnosti (NPC/MC – ESC), byly určeny k celkové koordinaci zabezpečení přípravy a
monitorování všech činností nezbytných k zapojení ČR do systému politiky hospodářské a
sociální soudržnosti a koordinace programu EU na podporu přípravy na využívání
Strukturálních fondů. Zastoupení v obou výborech bylo stejné, pouze v případě
Monitorovacího výboru se jednání zúčastňovali zástupci Evropské komise. Požadavek na
vytvoření této struktury byl vznesen ze strany Evropské komise, která doporučila používání
anglických zkratek pro výbory. Tento orgán již zanikl.
Regionální řídící a monitorovací výbory (RŘMV) byly zřízeny pro každý region NUTS II na
základě usnesení vlády ČR č. 40/99 a v návaznosti na příslušné předpisy Evropské unie.
Činnost RŘMV byla zaměřena na problematiku přípravy, posuzování a schvalování
Regionálních operačních programů (ROP), následně pak na realizaci a kontrolu tohoto
programového dokumentu ve smyslu příslušných předpisů Evropské unie. Činnost těchto
výborů byla dočasná a podle zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, byly
tyto výbory nahrazeny regionálními radami (popř. zastupitelstvy krajů) a výbory regionálního
rozvoje.
Rady pro koordinaci regionálního rozvoje mohou být zřízeny (rozhodnou-li tak krajské
orgány) jako poradní orgán na úrovni kraje. Rady pro koordinaci regionálního rozvoje by
měly zejména napomáhat koordinaci rozvojových programů na celostátní a regionální
úrovni, spolupracovat na přípravě programových dokumentů k podpoře regionálního rozvoje
a zaujímat k nim stanoviska a předkládat návrhy na výběr jednotlivých programů a projektů
včetně financování jejich realizace.
Národní orgán pro koordinaci je zastřešujícím orgánem pro všechny operační programy v
České republice financované ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti. Pracuje v rámci
Ministerstva pro místní rozvoj ČR, které bylo ustanoveno centrálním metodickým a
CZ.2.17/3.1.00/32102
koordinačním orgánem politiky hospodářské a sociální soudržnosti v období 2007–201341.
Centrální metodická a koordinační role Národního orgánu pro koordinaci vychází z
následujících základních principů efektivního řízení:
a) existence jednoho oficiálního partnera vůči Evropské komisi v otázce realizace politiky
hospodářské a sociální politiky;
b) existence jednoho správce monitorovacího systému;
c) existence jednoho centrálního metodického orgánu v oblasti implementačního
prostředí, finančních toků a kontrol;
d) existence jednoho centrálního orgánu pro oblast publicity a budování absorpční
kapacity s dobře fungující regionální sítí.
4.4 Programové zabezpečení regionální politiky
Strategie regionálního rozvoje ČR
Základním dokumentem v oblasti programového zabezpečení regionální politiky je Strategie
regionálního rozvoje ČR (dále SRR). Poprvé byla tato SRR byla schválena vládou 12. července
2000 (usnesení vlády ČR č.682/2000 Sb.). Druhá, v současnosti platná verze Strategie
regionálního rozvoje ČR pro léta 2007-2013, byla schválena usnesením vlády ČR č. 560 dne
17. 5. 2006. Tento dokument, jehož pravidelná inovace se předpokládá zhruba ve tříletém
cyklu, obsahuje zejména:
analýzu stavu regionálního rozvoje České republiky v uplynulém období (jak odvětví či
sektorů, tak i jednotlivých regionů), hodnocení dosavadních odvětvových opatření
resortů a přístupů regionů,
vymezení slabých a silných stránek v rozvoji jednotlivých regionů, odvětví a sektorů,
strategii dalšího regionálního rozvoje ČR, vymezení priorit a opatření k podpoře
41
Role MMR ČR a Národního orgánu pro koordinaci byla schválena Vládou ČR usnesením č. 198/2006 z 22.
února 2006.
CZ.2.17/3.1.00/32102
rozvoje, vymezení regionů se soustředěnou podporou státu,
úkoly, uložené vládou ČR ústředním správním úřadům a Českému statistickému úřadu
k zabezpečení realizace Strategie regionálního rozvoje České republiky.
Obsah Strategie regionálního rozvoje České republiky 2007 - 2013 je rámcově vymezen v § 5
zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje ve znění pozdějších předpisů.
V tomto smyslu je v něm obsaženo i vymezení regionů se soustředěnou podporou státu (§ 4
zákona č. 248). Práce na strategii byly v letech 2004 až 2006 koordinovány se souběžně
zpracovávanými dokumenty MMR (Politika územního rozvoje, Národní rozvojový plán ČR
2007-2013).
Dalším významným atributem „Strategie“ je podstatné prohloubení sektorové (resortní,
odvětvové) a regionální spolupráce, resp. koordinace. Hlavním nástrojem k tomu jsou jednak
programy realizované v působnosti příslušných orgánů ČR (programy státního rozpočtu,
odvětvové politiky, programy podpory problémových regionů aj.), jednak programy v rámci
podpory ze strukturálních fondů (sektorové a regionální operační programy), které jsou
navazující realizační fází SRR. Klíčovým požadavkem jejich tvorby je jejich sladěnost a
komplementarita respektující základní závěry SRR.
Strategie regionálního rozvoje není dokumentem, na jehož základě jsou bezprostředně
rozdělovány prostředky ze strukturálních fondů, ale byla východiskem pro přípravu
regionálních programů rozvoje (§ 6 zákona o podpoře regionálního rozvoje) a pro formulaci
regionálních přístupů v rámci sektorových a odvětvových politik a programů včetně
operačních programů strukturálních fondů.
Vize Strategie regionálního rozvoje42:
„V horizontu do roku 2013 chce být Česká republika:
aktivní, ekonomicky výkonnou a konkurenceschopnou zemí dosahující jako celek
standardů Evropské unie ve všech základních kritériích;
zemí, jejíž způsob a kvalita života odpovídá naší historické tradici a postavení v Evropě.
Přičemž:
42
Strategie regionálního rozvoje ČR 2007-2013, str. 77, dostupná on-line na http://www.mmr.cz/Regionalnipolitika/Koncepce-Strategie/Strategie-regionalniho-rozvoje-Ceske-republiky-na.
CZ.2.17/3.1.00/32102
budou výrazně zmírněny regionální disparity a poroste počet krajů dosahujících svojí
ekonomickou silou a dynamikou růstu průměru EU;
bude zajištěn minimální rozvojový potenciál ve všech mikroregionech v oblasti
infrastruktury a životního prostředí;
zvýší se podíl aktivní a inovativní populace v regionech.“
Strategie regionálního rozvoje se opírá principy udržitelného rozvoje využívajícího veškerý
pozitivní rozvojový potenciál České republiky. K tomu mají ČR a její regiony aktivovat všechny
vnitřní využitelné zdroje obcí, krajů i státu a využívat solidární zdroje Společenství, zejména
v rámci realizace jeho politiky soudržnosti na léta 2007 - 2013.
Za udržitelný považuje SRR rozvoj založený na stabilním ekonomickém růstu při šetrném
využívání přírodních zdrojů a snižování jejich měrné spotřeby, respektování kulturních a
sociálních potřeb obyvatel a účinné ochraně životního prostředí. Rozvoj podněcující
společenský proces učení a sebeorganizování v podmínkách environmentálních,
ekonomických a sociálních limitů globální společnosti.43
Význam Strategie v jejím celkovém pojetí je také v tom, že vytváří základní rámec pro
formování regionální politiky České republiky komplementární s regionální politikou
Evropské unie. To umožní skloubení vlastních zájmů a potřeb jednotlivých regionů (NUTS 3 a
NUTS 2) a České republiky (NUTS 1) s naplňováním konvergenčních kritérií Evropské unie a
také účinnou kombinaci aktivovatelných zdrojů regionů, státu a fondů Evropské unie
s vnitřními i zahraničními zdroji soukromých investorů. Strategie regionálního rozvoje tedy
ve svém celkovém pojetí vytváří základní rámec realizace regionální politiky České republiky
jako svébytné národní regionální politiky členského státu EU i jako integrální součásti
regionální politiky Evropské unie, které vůči sobě musí být komplementární.
Výběr podporovaných regionů
Podle paragrafu 4 zákona o podpoře regionálního rozvoje jsou stanoveny následující základní
typy podporovaných regionů:
43
Strategie regionálního rozvoje ČR 2007-2013, str. 77, dostupná on-line na http://www.mmr.cz/Regionalnipolitika/Koncepce-Strategie/Strategie-regionalniho-rozvoje-Ceske-republiky-na.
CZ.2.17/3.1.00/32102
a) regiony se soustředěnou podporou státu, které se podle charakteru svého zaostávání
člení na
1. strukturálně postižené regiony,
2. hospodářsky slabé regiony,
3. venkovské regiony,
b) ostatní regiony, jejichž podporování státem je žádoucí z jiných důvodů, například
pohraniční regiony, bývalé vojenské prostory, regiony postižené živelními pohromami,
regiony se silně narušeným či poškozeným životním prostředím, regiony s méně
příznivými podmínkami pro rozvoj zemědělské výroby, regiony s vyšší mírou
nezaměstnanosti než je průměrná úroveň v České republice.
Východiskem pro vymezení podporovaných regionů (zejména v úrovni okresů) je analytické
zhodnocení situace v ČR jako celku včetně zkušeností zemí EU s obdobnou problematikou.
Regiony se soustředěnou podporou státu jsou vymezovány takto:
Strukturálně postižené regiony – k vymezení se používají ukazatele charakterizující zejména
trh práce a rozvoj podnikání: míra nezaměstnanosti včetně relace počtu uchazečů o
zaměstnání na jedno volné pracovní místo, rozsah a váha útlumu průmyslových odvětví na
zaměstnanosti a rozvoj podnikání.
Hospodářsky slabé regiony – k vymezení se používají ukazatele charakterizující zejména trh
práce, hospodářskou úroveň a strukturu a úroveň příjmů obcí a obyvatel: míra
nezaměstnanosti, relace počtu uchazečů o zaměstnání na jedno volné pracovní místo, výše
mzdových příjmů a příjmů ze zemědělství, úroveň daňových příjmů místních rozpočtů, podíl
a rozsah útlumu primárních odvětví (zemědělství, lesnictví) na struktuře zaměstnanosti a
hustota osídlení.
Venkovské regiony – k jejich vymezení slouží ukazatele charakterizující zejména vývoj počtu
obyvatelstva, strukturu jeho zaměstnanosti a podíl obyvatelstva ve venkovských obcích.
Vymezení problémových regionů ve SRR v r. 2006 ukazuje následující mapa:
CZ.2.17/3.1.00/32102
Zdroj: Strategie regionálního rozvoje ČR, MMR 2006
V r. 2010 bylo vymezení těchto regionů na úrovni okresů (LAU 1) aktualizováno. Okresy
byly hodnoceny podle míry nezaměstnanosti a počtu uchazečů na jedno volné pracovní
místo, dále podle daňových příjmů obcí z podnikajících fyzických osob, počtu podnikatelů
(fyzických osob) na 1000 obyvatel a kupní síly obyvatel. V současnosti rozlišujeme:
Strukturálně postižené regiony: okresy Most, Chomutov, Teplice, Karviná, Nový Jičín a
Sokolov, Ústí nad Labem
Hospodářsky slabé regiony: okresy Hodonín, Třebíč, Bruntál, Děčín, Jeseník, Přerov,
Šumperk, Znojmo,Blansko, Tachov a území bývalých vojenských újezdů Ralsko a Mladá
Regiony s vysoce nadprůměrnou nezaměstnaností – ty jsou vymezeny jednak na úrovni
okres, jednak na úrovni obdvodů obcí s rozšířenou působností (ORP). Do této skupiny jsou
zařazeny okresy: Česká Lípa, Jablonec nad Nisou, Louny, Svitavy, Ostrava-město, Kroměříž a
Vsetín a obvody ORP: Ostrov, Frýdlant, Světlá nad Sázavou, Králíky, Šternberk, Uničov,
Valašské Klobouky a Vítkov.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Podle § 8, zákona č.248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje v platném znění musí mít
také každý kraj zpracován svůj program rozvoje územního obvodu kraje. V letech 2006 až
2007 byla aktualizována převážná většina těchto programů. V těchto programech jsou
stanoveny rozvojové priority krajů a z nich byly následně odvozeny regionální operační
programy pro regiony soudržnosti (na úrovni regionů NUTS 2) pro programovací období
2007-2013 .
4.5
Podpora regionálního rozvoje v ČR ze strany Evropské unie
Do vstupu ČR do EU šlo o pomoc poskytovanou ze strany EU v rámci programů Phare, ISPA a
SAPARD. Tyto programy představovaly významnou podporu pro tvorbu a realizaci regionální
politiky v ČR. Zásadní význam nemělo jenom poskytování finančních prostředků, ale
především to, že participující české orgány veřejné správy měly možnost osvojit si metodické
postupy platnév rámci EU a důkladně se připravit na procedury spojené s využíváním
strukturálních fondů. Od 1. 5. 2004 Česká republika začala využívat prostředky ze
strukturálních fondů a fondu soudržnosti Evropské unie.
V České republice jsou realizovány rozvojové programy nejen v rámci rezortů, ale i krajů.
Programy jsou financovány z veřejných rozpočtů ČR a z fondů EU. Je zřejmé, že podpůrné
programy přispívají k rozvoji regionů a ke snižování regionálních disparit. Problémem ale
zůstává provázanost a účinnost jednotlivých programů z hlediska jejich dlouhodobějších
dopadů a synergických efektů, to znamená, zda vynaložené finanční prostředky opravdu
přinesly žádoucí efekt nejen krátkodobě během a těsně po realizaci projektu, ale i trvalou
změnu nepříznivého stavu a společně s jinými realizovanými programy žádoucí synergické
efekty.
Předvstupní programy Evropské unie
Program Phare byl prakticky od roku 1990 první formou finanční pomoci poskytované
Evropskou unií na socioekonomický rozvoj České republiky. Postupně byl přizpůsobován
prioritám české vlády při přípravě vstupu do EU. V období 1993–2002 bylo na program Phare
pro ČR alokováno celkem 736 mil. € (přibližně 22,82 mld. CZK). Pro rok 2003 bylo alokováno
CZ.2.17/3.1.00/32102
dalších 103,8 mil. € (3,22 mld. Kč).
Od roku 1994 byl na základě nařízení Evropské komise č.1528/94 realizován Program
přeshraniční spolupráce (Phare CBC). Byl zahájen pouze pro území při česko-německé
hranici, od roku 1995 pak pro území při česko-rakouské hranici a v roce 1999 byla
přeshraniční spolupráce ve smyslu nařízení Evropské komise k realizaci přeshraniční
spolupráce v rámci programu Phare č. 2760/1998 rozšířena i na hranici s Polskem a
Slovenskem.
Česká republika se jako první kandidátská země zapojila již v červnu 2001 do prvního kola
programu Iniciativy Společenství EQUAL, který byl zaměřený na vývoj a prosazování nových
prostředků boje se všemi formami diskriminace a nerovnostmi na trhu práce. Účast ČR
v programu EQUAL byla spolufinancována z prostředků Phare.
Od r. 2002 se v ČR realizoval také program SAPARD (Special Accession Programme for
Agriculture and Rural Development.), jehož cílem bylo vytvoření podmínek pro trvale
udržitelné zemědělství a rozvoj venkova v předvstupním období pro kandidátské země.
Stanovené rozdělení prostředků v podílu 2:1 mezi projekty v sektorech zemědělství a rozvoje
venkova nebylo zcela optimální, neboť se ukázalo, že obce byly na program SAPARD lépe
připraveny než podnikatelé, o čemž svědčil cca dvojnásobný počet žádostí přijatých od
mikroregionů a obcí než od podnikatelů (i když původní předpoklad byl opačný).
Cílem programu ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) bylo přispět
k přípravě kandidátských zemí na členství v EU v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti
s důrazem na sektory životního prostředí a dopravy. Podpora v oblasti životního prostředí v
ČR se soustřeďovala na zajištění jakosti a množství vody, především na zlepšení
kanalizačního systému a na realizaci rekonstrukcí a intenzifikaci existujících čistíren
odpadních vod v sídlech nad 2000 obyvatel. Podpora v oblasti dopravy byla zaměřena na
rozvoj efektivního dopravního systému. Vzhledem k zanedbanosti infrastruktury byly
finanční prostředky v rámci tohoto programu čerpány celkem bez výrazných problémů.
V souvislosti s ničivými povodněmi v České republice v r. 2002 byla využívána pomoc
z Evropské unie, a to v rámci programu Phare, ISPA a z Fondu solidarity EU.
Předvstupní pomoc se uplatnila v podpoře infrastruktury, rozvoje lidských zdrojů a venkova,
cestovního ruchu, malého a středního podnikání, ochraně životního prostředí apod. Zejména
díky podpoře z Phare se začala rovněž budovat institucionální struktura a implementační
CZ.2.17/3.1.00/32102
systém pro využití strukturálních fondů. Prostředky alokované pro ČR z předvstupních
programů byly čerpány až do roku 2006. Lze konstatovat, že pomoc z Evropských
společenství výrazně přispěla k formování české regionální politiky a vůbec moderní české
společnosti.
Operační programy strukturálních fondů ve zkráceném programovacím období 2004-2006
Česká republika před vstupem do Evropské unie zpracovala programy čerpání pomoci ze
strukturálních fondů EU. Téměř celé území ČR (s výjimkou Prahy) bylo zařazeno do Cíle 1:
podpora zaostávajícím regionům. Pro podporu těchto regionů byly určeny operační
programy: Průmysl a podnikání, Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství, Rozvoj lidských
zdrojů, Infrastruktura a Společný regionální operační program. Pro Prahu, která byla
zařazena do pomoci v rámci Cíle 2 a 3 regionální a strukturální politiky EU, byly zpracovány
příslušné jednotné programové dokumenty.
Operační programy byly zaměřeny odvětvově a realizovaly jednotlivé věcné prioritní osy
Národního rozvojového plánu. Společný regionální operační program podporoval především
aktivity, jejichž realizace podle platné legislativy spadá do působnosti obcí nebo krajů.
Programovací období 2007-2013
Pro čerpání finančních prostředků ze strukturálních fondů a fondu soudržnosti v období
2007-2013 byly opět všechny regiony soudržnosti s výjimkou hl. m. Prahy zařazeny do cíle
Konvergence, určeného pro zaostávající regiony. Praha je podporována v rámci cíle
Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost. Česká republika využívá také finanční
pomoc v rámci cíle Evropská územní spolupráce, zejména pak v oblasti přeshraniční
spolupráce, v níž jsou zahrnuty všechny kraje s výjimkou Prahy a Středočeského kraje.
Česká republika zpracovala jako svůj základní dokument Národní rozvojový plán ČR 20072013, který sice nebyl povinným dokumentem a který se stal základem pro Národní
strategický referenční rámec ČR 2007-2013. Globálním cílem NSRR „je přeměna
socioekonomického prostředí ČR v souladu s principy udržitelného rozvoje tak, aby ČR byla
přitažlivým místem pro realizaci investic, práci a život obyvatel. Prostřednictvím trvalého
posilování konkurenceschopnosti bude dosahováno udržitelného růstu s cílem dosáhnout
CZ.2.17/3.1.00/32102
hospodářské úrovně EU-25. ČR bude usilovat o růst zaměstnanosti a o vyvážený a
harmonický rozvoj regionů, který povede ke zvyšování úrovně kvality života obyvatelstva.“44
Pro naplnění tohoto cíle se v současném programovacím období realizují následující operační
programy.
Pro cíl Konvergence byly koncipovány jak tematické, tak regionální operační programy45:
Integrovaný operační program (IOP),
OP Podnikání a inovace
OP Životní prostředí
OP Doprava
OP Lidské zdroje a zaměstnanost
OP Vzdělávání pro konkurenceschopnost
OP Technická pomoc
Regionální operační program (ROP) NUTS 2 Severozápad
ROP NUTS II Severovýchod
ROP NUTS II Střední Čechy
ROP NUTS II Jihozápad
ROP NUTS II Jihovýchod
ROP NUTS II Střední Morava
ROP NUTS II Moravskoslezsko
44
Národní strategický referenční rámec ČR 2007-2013, str. 36, dostupný on-line na http://www.strukturalnifondy.cz/CMSPages/GetFile.aspx?guid=5a5a7a80-ae4c-48e2-add9-0719b2872d7a.
45
Zdroj: webové stránky strukturálních fondů dostupné on-line na http://www.strukturalni-fondy.cz/Programy2007-2013.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Pro cíl Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost46:
OP Praha Adaptabilita
OP Praha Konkurenceschopnost
Pro cíl Evropská územní spolupráce47:
OP Cíl 3 Česká republika - Svobodný stát Bavorsko 2007—2013
OP Přeshraniční spolupráce Česká republika - Polská republika 2007—2013
OP Cíl Evropská územní spolupráce Rakousko - Česká republika 2007—2013
OP Cíl 3 na podporu přeshraniční spolupráce 2007—2013 mezi Svobodným státem
Sasko a Českou republikou
OP Program přeshraniční spolupráce Slovenská republika - Česká republika 2007—2013
OP Meziregionální spolupráce
OP Nadnárodní spolupráce
ESPON 2013
INTERACT II
Stejně jako v předchozím programovacím období směřuje největší finanční pomoc v České
republice do regionů v rámci cíle Konvergence, určeného zaostávajícím regionům.
Role jednotlivých orgánů státní správy a samosprávy při realizaci politiky soudržnosti v ČR
vyplývá z jejich kompetencí (viz kap. 4.3 Institucionální zabezpečení regionální politiky v ČR).
46
Zdroj: webové stránky strukturálních fondů dostupné on-line na http://www.strukturalni-fondy.cz/Programy2007-2013
47
Zdroj: webové stránky strukturálních fondů dostupné on-line na http://www.strukturalni-fondy.cz/Programy2007-2013
CZ.2.17/3.1.00/32102
Zdroje:
Bachtler, J., Downes, R.: Benchmarking Regional Policy in Europe: Patterns, Trends and
Issues. University of Strathclyde. European Policies Research Centre. Senior Regional
Policymaker Conference. September 2001, s. 23.
Blažek, J.: Jakou regionální politiku potřebujeme po vstupu do EU? In: Dočkal, V.: Šest let
regionální politiky v ČR – šance a limity. Masarykova univerzita. Mezinárodní politologický
ústav. Brno 2006, s. 37-48.
Národní rozvojový plán České republiky 2007-2013. Finální verze - návrh. Ministerstvo pro
místní rozvoj ČR, zpracovatel - konsorcium institucí pod vedením VŠE). Praha leden 2006.
Strategie regionálního rozvoje ČR. Usnesení vlády ČR č. 682 ze dne 12. července 2000.
Strategie regionálního rozvoje ČR pro léta 2007-2013. Usnesení vlády ČR č. 560 dne 17. 5.
2006.
Wokoun R.: Regionální politika a rozvoj v České republice. Druhé vydání. Ministerstvo pro
místní rozvoj ČR, Praha, 1999.
Wokoun, R.: Česká regionální politika v období vstupu do Evropské unie. Oeconomica. VŠE.
Praha 2003. ISBN 80-245-0517-7.
Wokoun, R.: Strukturální fondy a obce I. ASPI a. s.. Praha 2006, 146 stran. ISBN 80-7357-1382.
Wokoun, R., Mates P. (eds.): Management regionální politiky a reforma veřejné správy. Linde
Praha a.s.. Praha 2006, 352 stran. ISBN 80-7201-547-8.
Zákon č.272/1996 Sb., tzv. kompetenční zákon.
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, v platném znění.
Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení).
Zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem
o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě
Praze.
Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, v platném znění.
CZ.2.17/3.1.00/32102
Hall P.: Urban & Regional Planning. Routledge. London, New York, 1992.
Mates, P., Wokoun, R. a kol.: Malá encyklopedie regionalistiky a veřejné správy.
Prospektrum, Praha, 2001.
Matoušková,Z.: Regionální a municipální ekonomika. VŠE, Praha,2000.
Postránecký, J.: Regionální politika. Učební texty pro kurz Master of Public Administration,
VŠE Praha, 1995.
Vanhove N.: Regional Policy: a European Approach, theory and practice. Aldershot, Ashgate,
1999.
Vanhove N. a Klaassen L. H.: Regional Policy: A
Aveburg, Aldershot-Brookfield-Hong Kong-Singapore-Sydney, 1987.
European
Approach.
Wokoun R.: Česká regionální politika v období vstupu do Evropské unie. Oeconomica, Praha,
2003.
Acs, J. Zoltan, Varga Attila, Geography, Endogenous Growth and Innovation, International
Regional Science Review 25, 1: 132 – 148, January 2002
Blažek Jiří, Teorie regionálního vývoje: je na obzoru nové paradigma či jde o pohyb v kruhu?,
Geografie-Sborník ČGS, příspěvek zpracován v rámci výzkumného záměru „Geografická
struktura a vývoj interakcí přírodního prostředí a společnosti“ (CEZ: J13/98:113100007),
Giddens Anthony, Sociologie, přeložil Jan Jařab, nakladatelství Argo, Praha 1999,
Gorman Colm, Kautonen Mika, Policies to promote new knowledge-intensive industrial
agglomerations, Entrepreneurship & Regional Development an International Journal,
November 2004,
Krugman, P., Scale economies, product differentiation, and the pattern of trade. American
Economic Review 70: 950-59, 1980
kolektiv autorů, 21st Century Regions, Tyneside Training and Enterprise Council, 2000,
Mach Miloš, Makroekonomie II pro magisterské (inženýrské) studium, nakladatelství a
vydavatelství MELANDRIUM Praha, vydání třetí, 2001
CZ.2.17/3.1.00/32102
Pělucha Martin, Faktory růstu v nových konceptech regionálního rozvoje, sborník z
doktorského semináře 7. 1. 2005 – „Aplikace makroekonomie ve vědeckém zkoumání
doktorandů“, ISBN 80-245-0841-9
Romer, P., Increasing returns and long-run growth. Journal of Political Economy 94: 1002-37,
1986
CZ.2.17/3.1.00/32102

obecná regionální politika - Katedra regionálních studií

Transkript

Podobné dokumenty

Úvodní texty na začátku knihy

územní plán mělník

133/1980 Sb. VYHLÁŠKA ministra zahraničních věcí ze dne 8

metodologický seminář - REM - Regional Entrepreneurship Monitor

Duch centrálního místa Spirit of Central Place

Časopis pro moderní filologii 1998 (80) 1

Autorské pokyny pre príspevky do zborníku KUŽI VI1

Prediction of Company`s Financial Performance at Risk by

AIO 2/2014 - Acta Iuridica Olomucensia

Past likvidity, Keynesův efekt a fiskální stimulace jako lék na