docstáhnout soubor - Observatoř bezpečnosti silničního provozu
download 
Stížnost Transkript
stáhnout soubor - Observatoř bezpečnosti silničního provozu
Závěrečná zpráva projektu ESCAPE Zpracoval: Mgr. Pavlína Skládaná ESCAPE (Enhanced Safety Coming from Appropriate Police Enforcement) Kontrola dopravního práva v Evropě: účinnost, opatření, potřeby a budoucnost Závěrečná zpráva konsorcia ESCAPE Duben 2003 O PROJEKTU Cílem projektu ESCAPE bylo identifikovat nejdůležitější problémy kontroly dopravního práva v zemích EU, podrobit zkoumání tradiční i nové přístupy a nástroje kontroly a stanovit jejich možnosti zvýšit dodržování zákonů v zájmu bezpečnosti silničního provozu. Projekt se zabýval těmito otázkami: do jaké míry je dopravní právo porušováno a jak se nedodržování zákona podílí na nehodovosti; jakým způsobem je kontrola dopravního práva organizována a prováděna v praxi; staré i nové potřeby, problémy a překážky kontroly dopravního práva; možnosti nových přístupů, technologií a nástrojů. Důraz byl kladen na problematiku překračování rychlostních limitů, řízení pod vlivem alkoholu, nepoužívání ochranných prvků a agresivní způsob jízdy. Projekt byl zaměřen spíše na práci policie než legislativní stránku. Analýzy byly převážně kvalitativní, kvůli složitosti zkoumaných systémů, jejich různým sociálním kontextům a nedostatku spolehlivých kvantitativních dat ve většině zemí. Kromě policejních strategií a cílového chování byla pozornost věnována také organizačním a právním otázkám kontroly. Dále byly uvažovány předpokládané problémy kontroly v rozšířené, integrovanější a patrně i ještě motorizovanější Evropské unii, sledovány byly zvláštní potřeby přistupujících zemí. Při posuzování nových přístupů a nástrojů byly uvažovány zejména tyto otázky: možnosti automatizace kamerových systémů pro odhalování překračování rychlosti a dalších přestupků, možná role nepolicejních organizací v kontrole, nutnost nástrojů monitorování, aplikace nástrojů „cost-benefit“ analýzy v kontrole, rozsah profesionální a veřejné podpory různým kontrolním postupům a iniciativám. Jedním z hlavních úkolů projektu bylo seznámit se s kontrolou dopravního práva na praktické úrovni a navrhnout možná řešení, která by měla vysokou pravděpodobnost přijetí profesionály, kteří kontrolu v praxi provádějí. Na straně veřejnosti byla zjištěna silná podpora současného dopravního práva ve čtyřech klíčových oblastech bezpečnosti (rychlost, alkohol, používání bezpečnostních pásů a problematika mladých řidičů). Uvažujeme-li kontrolní systém jako celek včetně úlohy policie a jejích zdrojů, je jasné, že kontrolou založenou pouze na vysoké subjektivní pravděpodobnosti detekce přestupku nelze dosáhnout uspokojivé úrovně dodržování dopravních pravidel. V současnosti jsou běžně dostupné systémy, které mohou být přímo používány jako prevence (například omezovače rychlosti) bez obavy z postihu. Zavádění používání takových nástrojů „přímé prevence“ navíc není tak nákladné jako extenzivní monitorovací systémy, které vyžadují pracovní sílu dokonce i tehdy, jsou-li plně automatizovány. Pouze pokud si uvědomíme, že kontrola dodržování dopravního práva je nedílnou součástí systému dopravně-bezpečnostní práce, který musí být rozvíjen jako celek, vyhneme se zbytečným tlakům a nerealistickým očekáváním, co se týče míry vlivu kontroly. Používání nových technologií v dopravně bezpečnostní práci (jako nástroje kontroly, ale i jako pomoci účastníkům silničního provozu) napomáhá dosažení tohoto cíle. PŘEDMLUVA Tento projekt byl finančně podporován Evropskou komisí jako součást dopravního programu RTD ve čtvrtém rámcovém programu. Závěrečná zpráva vychází především z výsledků práce několika samostatných pracovních skupin. Při jejím sestavování však byly provedeny některé další výzkumné práce, zejména v oblasti behaviorální báze policejní kontroly a potřeb kontroly z různých pohledů. Za podobu závěrečné zprávy odpovídají Tapani Mäkinen (struktura zprávy a kapitoly 1, 2, 3 a 5) a David Zaidel (ostatní kapitoly, shrnutí a závěry). Na zprávě se také podíleli: Kapitola 1: Kapitola 3: Kapitola 4: Quimby Kapitola 5: Kapitola 6: Kapitola 7: Marie-Berthe Biecheler-Fretel a Marie-Chantal Jayet Rune Elvik a Truls Vaa Jean-Pierre Cauzard, Rainer Christ, Charles Goldenbeld, Jelle Heidstra a Allan Rainer Christ, Vlasta Rehnová a Panos Papaioanou Gunnar Andersson, Rainer Christ, Christhard Gelau a Göran Nilsson Jean-Pierre Cauzard a Allan Quimby PARTNEŘI Projekt ESCAPE byl zpracován tímto konsorciem: Koordinátor: Technical Research Centre of Finland, Communities and Infrastructure (VTT, Finsko) Partneři: Bundesanstalt für Strassenwesen (BASt, Německo) Institut National de Recherche sur les Transports et leur Sécurité (INRETS, Francie) Kuratorium für Verkehrssicherheit (KfV, Rakousko) Institut for Road Safety Research (SWOV, Nizozemí) The Institute of Traffic Planning and Traffic Engineering (TUW-IVV, Rakousko) Institute of Transport Economics (TØI, Norsko) University of Groningen (RUG, Nizozemí) Transport Research Laboratory (TRL, Velká Británie) Swedish National Road and Transport Research Institute (VTI, Švédsko) Aristotle University of Thessaloniky (AUTH, Řecko) Centrum dopravního výzkumu (CDV, Česká republika) VĚCNÝ OBSAH 1 Cíl projektu Cílem projektu ESCAPE (Enhanced Safety Coming from Appropriate Police Enforcement) bylo určit nejdůležitější problémy kontroly dodržování dopravního práva v EU, přezkoumat tradiční i inovativní přístupy a nástroje kontroly, určit jejich možnosti zvýšit úroveň dodržování zákonů a tedy i přispět ke zvýšení bezpečnosti na evropských silnicích. ESCAPE byl zaměřen zejména na tyto otázky: ▪ Míra porušování dopravních pravidel a její podíl na vzniku dopravních nehod; ▪ Organizace a způsob provádění kontroly dodržování dopravního práva v jednotlivých evropských zemích; ▪ Staré i nové potřeby, problémy a překážky kontroly ▪ Možnosti nových přístupů, technologií a nástrojů pro zlepšení míry dodržování pravidel provozu pomocí efektivnější kontroly) Na základě předchozích prací bylo možné učinit předběžný výběr okruhů relevantních pro každý z těchto hlavních cílů. V otázce porušování pravidel byl důraz položen na problematiku rychlosti, alkoholu, nepoužívání bezpečnostních pásů a dětských zádržných systémů a na agresivní způsob jízdy. Při zjišťování potřeb a problémů kontroly byla pozornost věnována organizačním a právním stránkám systémů, nikoliv pouze policejním postupům a chování, na které se kontrola zaměřuje. Dále byla středem zájmu předpokládaná podoba systémů kontroly v rozšířené, více integrované a motorizované EU a zvláštní potřeby nově přistupujících zemí. Při zkoumání nových přístupů a nástrojů byla pozornost zaměřena zejména na možnosti kamerových systémů pro odhalování rychlostních a dalších přestupků, možnosti podílu nepolicejních orgánů na kontrole, na nezbytnost monitorovacích nástrojů, aplikaci „costbenefit“ analýzy v kontrole a na míru podpory různých kontrolních praktik ze strany odborníků i veřejnosti. V rámci všech pracovních skupin projektu ESCAPE byly prováděny konzultace s odborníky z řad policie, soudnictví, ministerstev dopravy, atd. Konzultace probíhaly formou individuálních rozhovorů, předem kontaktovaným osobám byly také zasílány strukturované dotazníky a probíhaly mezinárodní workshopy za účasti národních orgánů dopravní kontroly, evropské sítě dopravní policie (TISPOL) a řešitelů projektu ESCAPE. V tomto projektu byly upraveny pro problematiku kontroly tři specifické praktické nástroje: zjednodušená „cost-benefit“ analýza pro určování efektivity vybraných kontrolních metod; pravidla pro monitorování rutinních kontrolních úkolů, výstupů a míry porušování předpisů; seznam návrhů pro inovaci kontroly dopravního práva týkajících se různých potřeb a ohodnocených jako použitelné pro aplikaci v ukázkových projektech v rámci Evropy. 2 Teoretická základna dopravní kontroly V projektu byl vyvinut model tvořící základ dopravní kontroly. Spojuje legislativu, práci policie a dodržování předpisů jednotlivými řidiči. Legislativa stanovuje pravidla chování v dopravě a sankce za jejich porušení. Mnoho účastníků silničního provozu dodržuje tato pravidla dobrovolně. Další by je však nedodržovali, pokud by neměli strach z dopadení policií a nechtěli se vyhnout sankcím. Cílem činnosti policie je tedy vyvolat v těchto jedincích dojem, že pravděpodobnost přistižení je velmi vysoká a trest nevyhnutelný. Policejní strategie i mediální podpora jsou utvářeny tak, aby posilovaly tento dojem. V praxi, v existujících systémech kontroly, je skutečná pravděpodobnost dopadení a sankcionování za přestupek velmi nízká. Model tedy předpokládá fungování dvou mechanismů, které vysvětlují, jak aktivity, dotýkající se pouze několika málo jedinců, ovlivňují mnohé. Tyto mechanismy označujeme jako „specifické“ a „všeobecné“ zastrašení. Psychologické předpoklady souvislosti intenzity kontroly s dodržováním předpisů kvůli pociťované pravděpodobnosti detekce byly verifikovány v obecném smyslu v řízených terénních experimentech, které testovaly rozličné kontrolní strategie, zejména v oblasti rychlosti. Systematické ověřování v celém dopravním systému neproběhlo. Prevalence recidivy, zejména bezprostředně po oznámení a potrestání přestupku, však naznačuje, že model nevysvětluje všechny druhy chování. 3 Systémy kontroly dodržování dopravního práva v zemích EU Země EU se liší svými právními systémy a můžeme v nich nalézt několik různých způsobů organizace vnitřní bezpečnosti a fungování policie. Země EU mají podobný rozsah sankcí za dopravní přestupky a v zásadě podobné procesy soudního rozhodování. Sankce zahrnují pevně stanovené pokuty, zadržení řidičského oprávnění a soudní procedury, které mohou vést k pokutám, omezení nebo zákazu řízení a odnětí svobody. Ve všech zemích platí, že určité skupiny přestupků a všechny případy nehody se zraněním se dostávají k soudům a nemohou být vyřešeny ve správním řízení. Všude se mohou pokutovaní nebo obžalovaní řidiči odvolat, ale systémy pracují pod praktickým předpokladem, že velká většina sankci akceptuje a od odvolání upustí. Právní systém každé země si našel způsoby, jak urychlit proces vyřizování dopravních přestupků a podstatně tak omezit zatížení soudů. V několika zemích byla většina dopravních přestupků dekriminalizována a je s nimi nakládáno jako s občanskými poklesky trestanými pokutou. Ale i země, které dopravním přestupkům ponechaly kriminální status, přijaly opatření jako pevně stanovené pokuty nebo lhůtu, ve které může řidič uznat vinu bez účasti soudu. Tato opatření pomáhají omezit zatížení právního systému a policie. Rozdíly v legislativním přístupu však vyjdou najevo hlavně ve specifických problémech, například jak je zacházeno s identitou řidiče v případě přestupku odhaleného automatickou kamerou. Většina zemí považovala za užitečné přidat k obvyklým trestům za přestupky (pokuta, odnětí svobody) různé další zvláštní následky a mechanismy jejich aplikace. Zadržení řidičského průkazu, povinná lékařská a psychologická vyšetření, požadavky pro znovuzískání oprávnění, rehabilitační programy, nápravné kurzy, veřejné práce – to jsou některé z možných následků porušení předpisů souvisejících s dopravou. Zatímco soudy mohou aplikovat kterýkoliv z nich, často trest nebo nápravu vyřizuje jiný než legislativní orgán, například úřad pro řidičská oprávnění ministerstva dopravy. V mnoha případech je správní systém kontextem bodového systému. Policie má v různých zemích různou strukturu a organizaci práce. Typický model sestává ze tří částí. Ústřední jednotka dopravní policie, pod národním velením, je odpovědná za kontrolu hlavních komunikací a dálnic ve státě. Další útvar, který může a nemusí mít zvláštní dopravní složku, je odpovědný za silnice na venkově a v menších obcích. Třetím prvkem jsou lokální policejní síly ve větších obcích, které v případě velkých měst také mívají své zvláštní dopravní složky. Stupeň centralizace řízení a velení, míra autonomie lokálních útvarů a stupeň specializace pracovníků v dopravní kontrole se liší podle země a regionu. Zvláštní dopravní složky mají výhodu specializace a zaměření pouze na vlastní úkol. S ohledem na omezené zdroje jsou však pod zvyšujícím se tlakem, který je nutí stále dokazovat jejich úspěšnost. Přesná a úplná data o velikosti a činnosti policejních sil určených pro kontrolu dopravy je obtížné získat. Ve veřejných organizacích jako je policie je však počet osob hlavním měřítkem, které vymezuje přidělování dalších zdrojů. Na základě odhadů můžeme říci, že 7% - 10% policejního personálu (nebo odpovídající podíl osoboroků) v dané zemi je určeno k dopravní kontrole – hlídkám, dohledu, zpracování přestupků či nehod a řízení dopravy. Policejní síly ve všech zemích postrádají celistvý a strukturovaný soubor informací o rozsahu jejich aktivit souvisejících s dopravou. 4 Právní a správní instituce a opatření podporující kontrolu dodržování dopravního práva Téměř ve všech evropských zemích je právní systém zpracování dopravních přestupků směsicí trestních a správních procedur. Trestní systém obvykle má tři nezávislá stadia – detekce, obžaloba a sankce – vykonávaná policií, veřejným žalobcem a soudem. Soud má k dispozici širokou škálu sankcí, které může ukládat individuálně každému případu. Žádná trestní systém nemůže efektivně a přesně zpracovat obrovské množství dopravních přestupků, které jsou zjištěny policií. Automatizované metody detekce snadno přetíží jakýkoliv právní systém založený na předvoláních k soudu. V administrativních systémech jsou jmenovaná tři stadia v zásadě sloučena do jednoho, s menším výběrem sankcí a souborem pevně stanovených sankcí. Celý proces kontroly dopravního práva je v kompetenci policie s právní a správní podporou dalších orgánů. Zákony mnoha zemí EU umožňují zpracovávání dopravních přestupků pod občanským zákoníkem se zjednodušením procedur a možností odvolání. Ze začátku se tento postup používal při řešení přestupků v oblasti parkování a silničních poplatků, ale od té doby byl rozšířen na většinu dopravních přestupků kromě těch nejzávažnějších nebo spojených s dopravní nehodou. Většina zemí používá pevně stanovené pokuty, které mohou být v mnoha případech uloženy na místě. Dokonce i v zemích s jednoznačně trestním dopravním právem byla v procesu zpracování dopravních přestupků zavedena určitá zjednodušení a možnosti vyřízení bez účasti soudu. Legislativní systémy stále zůstávají pozadu za rychlým technologickým rozvojem, který by umožnil zavedení zcela nových metod kontroly. Například automatické odhalování rychlostních i jiných přestupků je v několika zemích stále problémem, protože ještě nebyla uspokojivě vyřešena otázka odpovědnosti majitele. Jiným příkladem je používání systémů zamezujících řízení pod vlivem alkoholu; legislativní změny vyžaduje už jeho instalace a testování ve vozidlech. Dalšími důležitými podpůrnými systémy společnými pro všechny země EU jsou ty, které se zabývají recidivou dopravních přestupků. Zatímco policie obvykle nakládá s každým přestupkem jako s nezávislým, samostatným případem, jiné organizace monitorují záznam přestupků řidičů, a na základě počtu trestných bodů nebo jiných určených kritérií rozhoduje, zda má být řidiči správní cestou odňato řidičské oprávnění, zda má podstoupit výcvik nebo rehabilitační kurz. Mnoho zemí EU takové programy má. Rehabilitační programy byly vyvinuty jako opatření proti vysoce riskantnímu způsobu jízdy a zaměřují se především na řízení pod vlivem alkoholu. Nejrozvinutější programy, zasazené do systému řidičských oprávnění, najdeme v německy mluvících zemích. Díky publicitě a rozsahu, které má jejich používání, se předpokládá, že kromě individuálního účinku mají i efekt všeobecného zastrašení. I ostatní země EU s podobnými programy experimentují. Ve všech evropských zemích jsou v zásadě tři vodítka určující základní parametry policejní kontroly. Prvním je dopravně bezpečnostní situace, druhým míra respektování předpisů ze strany účastníků silničního provozu a třetím zdroje a úkoly policejních sil. Tyto tři rámce musí být kombinovány tak, aby bylo dosaženo použitelné perspektivy dopravně bezpečnostních úspěchů policejní kontroly podpory policie při dosahování těchto cílů. V praxi je jediným způsobem jak dosáhnout této perspektivy spolupráce několika vládních orgánů za účelem etablování plánovaného a všeobecně přijímaného přístupu k policejní kontrole. V současné době v mnoha zemích tato spolupráce znamená pouze rozdělení oblastí odpovědnosti a výměnu informací, ale plánování společného přístupu už méně. 5 Vliv kontroly na dodržování zákonů Intenzívní a cílené kontrolní kampaně mají často za výsledek dočasné a lokálně omezené zvýšení míry dodržování zákonů. Je mnoho důkazů o tom, že pouze přítomnost dopravní policie krátkodobě potlačuje nerespektování předpisů. Kvantifikace tohoto vztahu vyžaduje přesnější definici povahy kontroly a měření jejího rozsahu, stejně jako spolehlivé měření dodržování zákona. S výjimkou nepřiměřené rychlosti, řízení pod vlivem alkoholu a nepoužívání bezpečnostních pásů či helem prakticky žádná měření a data nejsou k dispozici. V oblasti rychlosti víme, že v jakémkoliv čase 15% - 50% vozidel v provozu v rámci EU jede rychlostí překračující minimálně o 15 km/h stanovený limit. Dále bylo odhadnuto, že při tomto přestupku je odhalen pouze velmi útlý zlomek vozidel. Rychlostní limity stanovují obecný kontext rychlosti dopravy, ale v rámci každého kontextu může být respektování velmi nízké a není jasné, zda na to má kontrola nějaký podstatnější vliv. Velká většina výzkumů o vlivu kontroly se zaměřuje na taktiku dohledu a rychlostní kontroly. Tyto studie poskytují uniformní pohled na účinky rychlostní kontroly. V bezprostřední blízkosti zdroje kontroly je míra dodržování limitu vysoká. Jakmile je místo kontroly minuto, rychlost začne růst. Trvání účinku dohledu je tudíž krátké z hlediska času i prostoru. Pouze kontrola s pomocí trvale instalované kamery má trvalý vliv na rychlost, ale opět pouze v bezprostřední blízkosti kontrolního místa. Výsledky lokálních experimentů s kontrolou rychlosti se často nedají aplikovat necelostátní úrovni. Často není možné extrapolovat taktiky užité v experimentu nebo demonstračním projektu, protože byly podmíněny dočasným přesunutím nebo koncentrací policejních zdrojů do jednoho specifického místa nebo jejich zaměřením na jeden specifický druh jednání na úkor ostatních lokalit nebo chování. Někdy byly zdroje navíc přidány trvale, ale společnost nebyla ochotna udržovat tuto zvýšenou podporu na celostátní úrovni po neurčitou dobu. Nedodržování limitu hladiny alkoholu je v porovnání s rychlostními přestupky mnohem méně časté, jen několik desetin procenta ve většině zemí EU a méně než 0,5% v severských zemích. Země s vysokou mírou dodržování limitu sledují kontrolní strategii založenou na rozsáhlém náhodném či quasi-náhodném provádění dechových zkoušek a používání výsledků tesů jako důkazů. Pravděpodobnost odhalení při řízení pod vlivem alkoholu je vyšší, a i veřejností je vnímána jako vyšší, než pravděpodobnost odhalení při porušení rychlostního limitu. Po letech souvislé a vytrvalé kontroly v této oblasti se zdá, že v kombinaci s dalšími, osvětovými opatřeními má na míru dodržování podstatný vliv. Nepoužívání bezpečnostních pásů řidiči i pasažéry je v zemích EU odhadováno na 8%-30%. Tato čísla se v jednotlivých zemích, regionech, typech silnic i vozidel výrazně liší. Uvedené míry vypovídají spíše o cestujících na předních sedadlech; má se za to, že na zadních sedadlech je používání pásů výrazně nižší. Kontrola používání pásů není prvořadým cílem policie. Počty udělených pokut za nepoužití pásů jsou v jednotlivých zemích velmi rozdílné a v mnoha zemích jde o nepodstatný přestupek, který není zaznamenáván. S několika výjimkami policie ve zkoumaných zemích považuje míru používání pásů (80-95% mimo obec, 70-85% v obcích) za uspokojivou a roli policie v udržování růstu míry používání pásů za minimální. Policie participuje na různých osvětových iniciativách zaměřených na používání pásů a dětských zádržných systémů. Stejně jako v jiných oblastech nemá na dodržování zákonů jednoznačný vliv přísnost sankcí, což odporuje jednoduchému modelu zastrašení. Určitý trest může být nezbytný (někdy stačí varovný dopis), ale rostoucí přísnost sankcí se neukázala být trvale účinnou co se týče prevence recidivy ani jako odstrašující příklad pro ostatní. 6 Vliv kontroly na nehodovost a její efektivita Volání po rozsáhlejší nebo efektivnější kontrole dodržování dopravního práva je většinou spojeno s poklesem bezpečnosti. Je zjevné, že podstatné změny v rozsahu policejní kontroly jsou spojeny se změnami v počtu a závažnosti dopravních nehod; rozsáhlejší kontrola je spojena s menší nehodovostí. Některé důkazy jsou založeny na přímém srovnání nehodovosti na silnicích, které mají rozličnou míru kontroly, a některé na projektování míry nehodovosti za předpokladu, že by některé typy přestupků byly eliminovány rozsáhlejší či lepší policejní kontrolou. Spojená reanalýza výsledků jednotlivých hodnotících studií změn v úrovních kontroly odhalila, že zvýšená kontrola může redukovat počet nehod se zraněním v průměru o 6% až 17%. Variabilita výsledků byla značná, v závislosti na metodě kontroly, typu silnice, původní úrovni dodržování zákonů, sledovaném chování, velikosti projektu a mnoha dalších faktorech. Mnohé z těchto studií ukazují, že existuje vztah mezi objemem kontroly a bezpečností. Rostoucí objem kontroly redukuje počet nehod. Ale minimální efekt zvyšování objemu se stává postupně nižším. Většina důkazů vlivu zvýšené policejní kontroly na bezpečnost pochází z projektů omezených na vybrané silnice, chování nebo omezenou dobu. V praxi to znamená, že ve většině projektů byly přesuny zdrojů a koncentrace policejních sil do méně oblastí. Není zřejmé, zda by bezpečnost v ostatních oblastech nepoklesla, nebo zda by celostátní zvýšení policejních zdrojů nepřineslo spíš znásobení lokálních účinků než obnovenou rovnováhu mezi policií, právním systémem a veřejností. Praktickou otázkou je, které metody kontroly pravděpodobně budou finančně nejvýhodnější a v kterém bodě začne být účinek zvyšování kontroly příliš malý, než aby bylo další zvyšování sociálně ospravedlnitelné, protože například jiné metody mohou zvýšit bezpečnost při menších nákladech. Zde jde o politickou otázku stanovení priorit. Jedním způsobem stanovování priorit v oblasti kontroly je provedení analýzy nákladů a zisků alternativních úrovní a forem kontroly. Taková analýza vyžaduje podrobná data a přesnou specifikaci mnoha předpokladů a rozhodnutí. V projektu ESCAPE byla provedena ukázková analýza na norských datech. Posuzovány byly metody, vybrané již dříve jako významné z hlediska vlivu na bezpečnost: - kontrola rychlosti stacionárními metodami kontrola řízení pod vlivem alkoholu pomocí náhodných dechových zkoušek kontrola používání bezpečnostních pásů rychlostní kamery Bylo zjištěno, že v norských podmínkách je efektivní zvyšovat všechny druhy kontroly. Minimální zisk přesahuje minimální náklady při podstatném zvýšení objemu konvenční kontroly rychlosti, kontroly používání pásů a využívání rychlostních kamer. Co se týče dechových zkoušek, efektivní je skromnější zvýšení. S vysokým stupněm spolehlivosti lze říci, že zvyšování kontrolní činnosti dopravní policie v Norsku je za dnešních podmínek efektivní. Tento závěr je pravděpodobně možné aplikovat ve většině zemí EU, kde jsou nepřiměřená rychlost, alkohol za volantem a nepoužívání bezpečnostních pásů běžnými přestupky a kontrolní metody jsou podobné jako v Norsku. Je třeba mít na paměti, že analýza nákladů a zisku není a neměla by být jediným vodítkem pro politická rozhodnutí. 7 Podpora kontroly dodržování dopravního práva ze strany veřejnosti Ve čtyřech klíčových oblastech bezpečnosti (rychlost, alkohol, pásy a mladí řidiči) existuje jednoznačná veřejná podpora současné legislativy. Šedesát pět procent respondentů vyjádřilo přání snížit přípustnou hladinu alkoholu pro řidiče a 68% bylo pro nulovou hladinu pro nové (zpravidla mladé) řidiče. Velká většina řidičů v zemích EU akceptuje povinnost používat bezpečnostní pásy. Zpřísnění legislativy v oblasti rychlosti má menší podporu. V několika zemích řidiči souhlasí se současnými limity, ale jinde by si přáli vyšší, nebo dokonce neomezenou rychlost na dálnicích. Nicméně asi polovina respondentů je pro technická zařízení ve vozidlech, která by omezovala maximální rychlost, nebo zařízení, která by řidičům pomáhala dodržet limit. Zdá se, že řidiči jsou rozporuplní v otázce legislativního přístupu ke kontrole rychlosti. Jsou si vědomi důležitosti dodržování přiměřené rychlosti, ale také si uvědomují obtížnost tohoto úkolu v praxi. Snad proto by dali přednost technologickému řešení před řešením založeným pouze na legislativě a konvenční kontrole jejího dodržování. V otázce harmonizace dopravního práva v rámci Evropy je většina řidičů pro, přičemž preferovaný standard se většinou podobá tomu, který je zaveden v jejich zemi. Reanalýza národních studií a průzkumu SARTRE odhalila silnou veřejnou podporu zvýšení policejní kontroly dodržování dopravních předpisů. Míra obecné podpory se pohybuje od 60% do 80%. Kontrola specifického chování má menší nebo větší podporu podle toho, o jaký typ chování se jedná. Rozdíly mezi jednotlivými zeměmi se dají do jisté míry připsat kulturním odlišnostem, ale určitou roli musí hrát i současná úroveň kontroly. Zatímco jako jednotlivci se řidiči snaží vyhnout sankcím, kolektivně mechanismus trestání přestupků podporují. Celkem 22% respondentů v průzkumu SARTRE podporovalo momentální úroveň sankcí a 56% se vyslovilo pro zpřísnění sankcí za dopravní přestupky ve svých zemích. Podpora zpřísnění sankcí se pohybovala v jednotlivých zemích od 44% do 74%, bez jednoznačné souvislosti se současnou úrovní sankcí v zemi. Podpora sankcí nemusí nutně znamenat přání vidět každého přísněji potrestaného; může to být pouze výraz přání přísněji a účinněji než dosud trestat velmi závažné a opakované přestupky. Všeobecně silná podpora zavedení bodového systému ve všech zemích je jiným způsobem jak vyjádřit, že systém sankcí by se měl zaměřit především na recidivisty. 8 Budoucnost kontroly dodržování dopravního práva Pojmeme-li dopravní systém jako celek, včetně role a zdrojů policie, je jasné, že kontroly založená pouze na velmi vysoké subjektivní pravděpodobnosti dopadení nikdy nedosáhne třeba jen uspokojivé úrovně dodržování dopravních předpisů. Žádný stát si nemůže dovolit tak mohutný kontrolní systém, aby garantoval výrazně lepší úroveň respektování zákonů než je tomu v současnosti. Kromě toho velmi rozsáhlé monitorování chování účastníků silničního provozu založené na obavách z trestu by pravděpodobně vyvolalo takovou vlnu odporu veřejnosti, že by se širší implementace stala nemožnou. V současné době jsou však již dostupné systémy, které působí jako přímá prevence nežádoucího chování beze strachu z trestu (například omezovače rychlosti). Základním měřítkem při posuzování dopravní kontroly tudíž není princip zastrašení, ale potřeba zvýšení kontroly založené na zastrašení. I když můžeme dokázat, že princip zastrašení v praxi funguje a kontrola je efektivní, můžeme také zdůraznit, že systém dopravního managementu selhává, jestliže potřebujeme masivní kontrolní systémy. Ovlivňování řidičova chování hrozbou trestu je jasným znamením, že management bezpečnosti je nedostatečný a že systémy dopravního managementu nefungují jak integrované celky. Mimo dopravní systémy existuje spousta příkladů infrastruktury plánované a budované tak, že možnost fatálních chyb ze strany lidského činitele je vyloučena. To však není případ dopravních systémů. Ty naopak nabízejí širokou škálu možností udělat chybu – ať už záměrně nebo nevědomky – která zvyšuje pravděpodobnost nehody. Limity účastníků silničního provozu jsou dobře známy a popsány. Jsou spojeny především s fungováním lidského vědomí, tj. způsobem, jak účastník silničního provozu získává, zpracovává a používá informace během řízení. Kromě řidičovy neschopnosti zvyšovat kvalitu zpracování informací se zvyšující se rychlostí ani řidičův motivační systém není připraven na události s nízkou pravděpodobností výskytu – jako například nehody. Pro jednotlivého řidiče je nehoda řídkým jevem a bezpečnost tedy není dostatečně motivujícím faktorem pro dodržování dopravních předpisů. Navíc jsou řidiči vedeni zpětnou vazbou z následků jejich vlastního chování. Překračování povolené rychlosti a některé další přestupky se tedy vlastně vyplatí, protože umožní řidiči naplnit takzvané zvláštní motivace řízení, které nesouvisí přímo s dopravou. Motivační systém řidiče jako jedince nemůže podporovat chování, které „nemá smysl“, kromě krátkých časových úseků kdy například řidič vidí policejní vozidlo. Značná část dopravních přestupků je spáchána náhodně a neobsahuje záměrné riskování. Tyto přestupky by mohly být z velké části eliminovány zlepšením dopravní infrastruktury spíše než trestáním řidičů za něco, co jejich percepčně – motivační systém nemůže zvládnout. Od policie se očekává příliš mnoho. Změnami v dopravní infrastruktuře by byla potřeba kontroly výrazně snížena. Existují četná opatření, která, pokud by byla uplatňována důsledně, by mohla do značné míry kontrolu nahradit. Jde o inženýrská opatření a telematické systémy ve vozidlech i v infrastruktuře. 9 Evropská dopravní kontrola v kostce Výsledky projektu mohou být stručně sumarizovány takto: • Mechanismus kontroly je založen na zastrašení. Rozsáhlé empirické důkazy ukazují, že v experimentech princip zastrašení funguje. • Kontrola založená na zastrašení je efektivní. • Problémem studií zabývajících se kontrolou je fakt, že se zakládají pouze na experimentech a neukazují fungování projektů v praxi při celostátní aplikaci (např. není možné zvýšit objem kontroly 3 – 4krát po dobu dvou let v celé zemi). • Kontrola dodržování limitu alkoholu za volantem ukazuje zejména v severských zemích, že dlouhodobé, trvalé a kombinované metody (vysoké riziko odhalení, vzdělávání a informace) přinášejí dobré výsledky. • Není dokázáno, že přísné tresty jsou účinné při potlačování bezohledného řízení • Aktivita policie je nutná při ovlivňování rychlosti, možná důležitější než přísnost trestů • Podpora kontroly veřejností je značná. • Automatizované metody jsou efektivní; běžné postupy jsou zastaralé; přijímání automatizovaných metod je pomalé a orgány ve většině evropských zemích váhavé v jejich zavádění • Automatizovaná kontrola by měla být nastavena tak, aby bylo dosaženo maximálního zastrašení za použití minimálního počtu odhalených přestupků, tedy: jasně označovat oblasti monitorované kamerou, zajistit, aby si řidiči byli vědomi, že oblast je snímána kamerou. • Je třeba snažit se opatřit kamerovou technologií velké oblasti nebo dlouhé úseky namísto omezených lokalit. Nehodové lokality potřebují přestavbu, ne kontrolu. • Policejní jednotky zaměřené výhradně na dopravu mají lepší předpoklad pracovat efektivně než útvary se smíšenými povinnostmi. • Jednou z překážek aplikace automatizované kontroly v některých zemích je právní nutnost identifikovat řidiče. • Potřeba masivních kontrolních systémů založených na zastrašení a zaměřených na odhalení co největšího počtu přestupků by měla být zkoumána; je znamením dezintegrace dopravně bezpečnostního systému. • Potřeby kontroly mohou být zhruba rozděleny do tří kategorií: 1. staré prioritní oblasti, které sdílejí všechny státy: alkohol, rychlost a pásy; 2. zvláštní potřeby jednotlivých států (např. stav zimních pneumatik ve Finsku); 3. nové potřeby, např. mezinárodní doprava, drogy… • Více než nová zařízení a postupy potřebuje kontrola angažovanost a zasvěcenost; inovace je potřebná především při přesvědčování zákonodárců o potřebě efektivní implementace kontrolních strategií. • Průzkumy potřeb odhalují požadavek technologické pomoci a simplifikovaných metod pro odhalování přestupků. • Měl by být vytvořen systém zahrnující vize, strategie, stanovování cílů kvalitativních i kvantitativních. Měla by být věnována větší pozornost zaznamenávání dat, včetně monitorování výsledků činností. • Možnosti kontroly nespočívají v kontrole samotné, ale v integrované dopravně bezpečnostní práci; silniční infrastruktura by měla být co nejvíce zdokonalena. • Mezi účinností kontroly v jednotlivých evropských zemích jsou zásadní rozdíly. • Kontrola není pouze záležitostí policie; je nutné rozdělení odpovědnosti mezi různé orgány. • Zdokonalení technologií aplikovaných ve vozidlech dlouhodobě snižuje nutnost kontroly. 1 ÚVOD 1.1 Cíle projektu ESCAPE V letech 1998-2002 byly shromažďovány a posuzovány informace týkající se policejní kontroly, jejích strategií a účinnosti v rámci projektu ESCAPE (Enhanced Safety Coming from Appropriate Police Enforcement), který byl součástí čtvrtého rámcového programu EU (DG TREN, 12.4). Tento projet vycházel z kapitoly „Legislativa a kontrola“ projektu GADGET a několika dalších projektů a připravil rámec pro implementaci celoevropských demonstračních projektů v oblasti kontroly. Cílem projektu ESCAPE bylo identifikovat důležité oblasti nerespektování zákonů v dopravě a stanovit možnosti tradičních i inovativních nástrojů kontroly zvyšovat dodržování dopravních pravidel a přispívat tak k bezpečnosti na evropských silnicích. Práce se zabývala především problematikou práce dopravní policie, včetně dozoru na silnicích a souvisejících strategických a taktických aktivit. Legislativní procesy zahrnující soudnictví a stíhání jsou pojednány jen stručně, protože tato oblast by nepřiměřeně zvětšila rozsah práce. Přesněji řečeno ESCAPE shromažďuje dosavadní informace a vytváří i nová data vztahující se k těmto otázkám kontroly dopravního práva: 1. Jaká je míra porušování dopravních předpisů v jednotlivých zemích (WP2, WP5)? 2. Do jaké míry se porušování zákonů podílí na nehodovosti (WP2)? 3. Jaké nové problémy vyvstaly v kontrole dopravního práva během devadesátých let (WP1)? 4. Jak se kontrola vykonává v praxi v jednotlivých zemích (WP1, WP3)? 5. Jaké jsou překážky zvyšování účinnosti kontroly v jednotlivých zemích (WP3)? 6. Jakou roli v kontrole dopravního práva hrají nepolicejní instituce (WP3)? 7. Jaké jsou možnosti zdokonalování konvenční kontroly (WP1, WP3, WP4)? 8. Jaké jsou alternativy policejní kontroly (WP3)? 9. Jaké jsou nové nástroje a technologie pro účinnější kontrolu (WP4, WP1)? 10. Jak budou tyto nástroje akceptovány jedinci, veřejností a úřady v jednotlivých zemích (WP5)? 11. Které oblasti kontroly, a za použití kterých nástrojů, jsou efektivní (WP1)? 12. Jakým způsobem by mělo být monitorováno a posuzováno porušování předpisů a účinnost kontroly (WP6)? V průběhu projektu byly kontaktovány i policejní organizace v několika zemích, aby bylo možné vytvořit plodný základ pro nové kontrolní iniciativy v Evropě. ESCAPE tedy založil těsnou spolupráci s organizací TISPOL (Traffic Enforcement Systems by the Police) a dalšími evropskými orgány zainteresovanými ve všech oblastech kontroly. Jejich představitelé se účastnili workshopů projektu ESCAPE. Tato zpráva je samozřejmě založena na výsledcích práce jednotlivých pracovních skupin projektu, ale kromě toho zahrnuje i nejdůležitější poznatky z předchozích projektů, zejména GADGET, a hodnotí výzkumy provedené v posledních dekádách. Výzkumná zpráva je organizována následujícím způsobem: Kapitola 1 stručně nastiňuje historii regulace dopravního chování v Evropě a otázky sjednocování dopravního práva, jako je potřeba panevropského systému regulace dopravního chování. Kapitola 2 se věnuje mechanismům kontroly dopravního práva, např. otázce, na čem je založeno dodržování zákonů, roli subjektivního rizika odhalení, sankcím a ostatním zprostředkujícím faktorům dodržování zákonů. Kapitola 3 zasazuje policejní kontrolu do širšího kontextu dopravně bezpečnostní práce a zabývá se hodnocením kontroly dodržování dopravního práva. Kapitolu uzavírá stanovení priorit v oblasti kontroly. Kapitola 4 diskutuje roli legislativních opatření a kontroly v dopravně bezpečnostní práci, činnost dopravní policie obecně a názory praktiků vyjádřené na seminářích ESCAPE a ve výzkumech zaměřených na uživatele. Kapitola 5 toto téma prohlubuje zaměřením na potřeby právních opatření z hlediska řidiče i vykonavatele kontroly. Jsou zde zohledněny i další hlediska, jako potřeby společnosti, sjednocené Evropy a budoucí potřeby pro rozvoj kontroly. Kapitola 6 je zaměřena na otázky zkvalitňování legislativních systémů a kontroly. Kapitola 7 zprávu uzavírá a shrnuje hlavní poznatky. V projektu bylo zahrnuto mnoho evropských zemí a Izrael. Jejich role se různily od aktivní účasti a práci v projektu až po poskytování dat a informací, nebo posloužily jako předmět zkoumání. Byly to: Rakousko, Belgie, Česká republika, Dánsko, Finsko, Francie, Německo, Řecko, Maďarsko, Irsko, Izrael, Itálie, Lucembursko, Nizozemí, Norsko, Polsko, Portugalsko, Slovensko, Slovinsko, Španělsko, Švédsko a Velká Británie. 1.2. REGULACE DOPRAVNÍHO CHOVÁNÍ Během vývoje člověka se lidské vědomí a tělo adaptovaly na chůzi o rychlosti 3 – 5 km/h. Pád nebo náraz v této rychlosti je zpravidla bezpečný. Problémy s bezpečností dopravy vyvstaly teprve ve chvíli, kdy člověk osedlal koně. Rychlost tohoto způsobu dopravy 5-6krát přesáhla rychlost, ke které bylo lidské tělo uzpůsobeno. Dnes je rychlost chůze přesahována 20 – 30krát motorizovanou dopravou. Krátký pohled do historie odhaluje, jakou rychlostí přišla dopravní revoluce. V roce 1885 německý inženýr Carl Benz sestrojil první tříkolové motorové vozidlo. Nezávisle na Benzovi v roce 1886 sestrojil Gottlieb Daimler první čtyřkolové motorové vozidlo. Na samém konci devatenáctého století byl světový rychlostní rekord motorového vozidla na závodní dráze už 105 km/h. V roce 1909 byl překročen limit 200 km/h (Leerink, 1938). Od prvních dekád dvacátého století automobily dobývají svět v závratné míře. V roce 1916 bylo registrováno 4,2 milionu motorových vozidel (včetně nákladních aut a autobusů); během dalších šesti let se toto číslo téměř ztrojnásobilo (12,5 milionů v roce 1922). Jen o čtyři roky později, v roce 1926, se počet aut opět zdvojnásobil a dosáhl 24 milionů (Leerink, 1938). V současné době počet automobilů překračuje 700 milionů. I na samém úsvitu motorizované dopravy nehody způsobené zvyšující se rychlostí, rozdíly v rychlostech a související setrvačností vyvolávaly potřebu regulace chování na silnicích. Sloupek v tehdejších novinách ukazuje, že ani v prvních dekádách dvacátého století řidiči neměli příliš chuť dodržovat pravidla a omezení. „Motoristé dávají od samého začátku najevo, že nebudou dodržovat žádné zákony a předpisy, které jim nejsou vhod (jako například rychlostní limity), nebo které, i když na jejich dodržování není nic těžkého, nejsou vymáhány (jako předpis o poznávacích značkách). Jestli toto má být jejich postojem, akceptujme to prozatím a čelme tomu zvýšenou policejní aktivitou, zejména zavedením mobilnější policie, dokud se do vědomí řidičů nedostane fakt, že dodržování zákonů je jejich nutným příspěvkem k obecnému dobru.“ (Frank Elliot, The Times, leden 1934; ocitováno v Leerink, 1938). Již v roce 1934 byla policejní kontrola vnímána jako adekvátní odpověď na masivní porušování předpisů. S růstem motorizované dopravy v Evropě a překračováním hranic se objevila potřeba určité unifikace dopravních pravidel. 11. října 1909 se 17 evropských zemí dohodlo na smlouvě (Le convention internationale de circulation) týkající se nároků na stav vozidla, mezinárodních řidičských průkazů, státních poznávacích značek, varovných signálů, pravidel předjíždění a symbolů pro nebezpečí. Do roku 1924 tuto smlouvu podepsalo 24 zemí. V druhé a třetí dekádě dvacátého století se některé evropské země snažily formalizovat nebo organizovat různé zákony, nařízení a regulace do koherentní dopravní legislativy (Leerink, 1938). Ve Velké Británii se v letech 1928 – 1930 pravidelně scházela Královská dopravní komise ke studiu dopravních problémů. Na základě dvou zpráv této komise byl 1. srpna 1930 vydán zákon o silniční dopravě a 31. července 1934 k němu byl doplněn o několik dodatků. Rakousko začalo s dopravní legislativou 1. října 1930 a modernizovalo tuto legislativu o 6 let později. V květnu 1930 se konala třetí národní konference o silniční bezpečnosti v USA. Jedním z výsledků konference byl model „Jednotného kodexu o vozidlech“, který byl revidován v roce 1934. Mnoho států harmonizovalo svou dopravní legislativu s tímto kodexem. Francie měla „Code de la route“ již v roce 1851. Kodex byl revidován v letech 1899, 1921, 1923, 1932 a opět v roce 1938. Ženevská dohoda z 31. března 1931 regulovala jednotnost dopravních značek. V Evropě panuje velká diverzita právních a policejních systémů. I přes tuto různorodost většina západoevropských a jihoevropských zemí sdílí podobné historické podmínky vývoje moderních demokratických systémů práva a sociální kontroly. Toto společné pozadí se zvláště týká klíčových oblastí legislativy a policejní moci, rozdělení a nezávislosti, které vymezují způsob aplikace kontroly dodržování zákonů. Silné vazby s dlouhou historií právních systémů taky vytvářejí velkou diverzitu způsobů aplikace zákonů v kontrole dopravy. Vrátíme-li se zpět k současné situaci v Evropě, zjistíme, že právní mapa Evropy je rozdělena do dvou režimů trestního soudnictví: - kontinentální režim založený na psaném kodexu vypočítávajícím zákony a tresty a s policejními sílami normálně kontrolovanými justicí (Delmas-Marty a Teitgen-Colly, 1992) Britský režim založený na předchozí jurisprudenci případů (zvykové právo) a se značně nezávislými policejními orgány (Corbett, 1997) V osmdesátých a na začátku devadesátých let několik evropských zemí z různých důvodů úplně nebo částečně reformovalo své trestní právo. Potřebovali zmodernizovat systém a přizpůsobit ho současným problémům a oblastem zájmu, ale také ulehčit zatížení soudů. Několik států přebudovalo systém národní a lokální správní moci. Obě reformy mohly ovlivnit nezávislost policejních sil. V ostatních ohledech v každé zemi právní systém zahrnuje velké množství veřejných a privátních právních odvětví. Dopravní právo je závislé jen na veřejném právu, jako je trestní nebo správní právo. Policejní síly mají legislativní, ale i teritoriální kompetence, které jsou vymezovány právními požadavky. Ve většině zemí mají policejní úředníci na silnicích značnou volnost co se týče klasifikace chování řidičů do kategorií přestupků, které mají velmi odlišné následky. Výsledkem může být ústní napomenutí bez záznamu, relativně malá pokuta zaplacená na místě, nebo také záznam přestupku o určité závažnosti spolu s pokutou nebo i dalšími následky. Takže i v tomto ohledu existuje jsou velké odlišnosti mezi policejními jednotkami i uvnitř každé jednotky. V posuzování jednotlivých případů tedy právní systémy ponechávají značnou volnost. Bez ohledu na povahu práva v jehož rámci jsou přestupky zpracovávány v různých zemích – správní, trestní nebo hybrid obojího – správní úředníci, veřejní žalobci nebo soudci mohou používat svůj úsudek a na každý případ aplikovat širokou škálu následků s ohledem na sociální kontext a individuální parametry každého případu a řidiče. Evropská geografie dopravně právních systémů je převážně typizována kombinací několika skutečností: - převažující typ legislativy a sociální kontroly - národní dopravní kontrola nutně závisí na systému veřejného práva a policejních sil - veřejné právo používané pro dopravní legislativu může být trestní nebo správní - policie má různý stupeň nezávislosti v procesech kontroly. 1.3 UNIFORMITA V EVROPSKÉ LEGISLATIVĚ: RYCHLOST A ŘÍZENÍ POD VLIVEM ALKOHOLU V začátcích motorizované dopravy byly nejvyšší rychlosti povolené na silnicích a v obcích pevně dány. Je zvláště zajímavé zkoumat historické pozadí a pracné vytváření systému všeobecných rychlostních limitů v Evropě – je to úkol, který doposud nebyl uspokojivě završen. Již v prvních letech dvacátého století většina industrializovaných evropských zemí už měla regulovanou rychlost a zavedené řidičské průkazy za účelem identifikace řidiče, byloli nutno vyrovnat škody vzniklé nehodou. Výjimkou byla Belgie, kde průkazy nebyly zavedeny až do konce šedesátých let. Byly pevně stanoveny odlišné limity mimo obec a v obci; v roce 1899 ve Francii (30 km/h a 20 km/h), v roce 1903 v Dánsku (30 km/h a 15 km/h) a v roce 1912 v Norsku (25 km/h a 15 km/h). Po tomto příznivém začátku však zájmy průmyslového rozvoje převážily nad zájmy bezpečnosti. Rychlostní limity byly později ve většině zemí zrušeny během překotného vývoje automobilového průmyslu. Všeobecné rychlostní limity pak byly znovu zaváděny teprve v sedmdesátých letech v souvislosti s energetickou krizí způsobenou válkou na Blízkém východě v roce 1973. Paradoxně byla původně hlavním cílem systému rychlostních limitů úspora energie spíše než pokles počtu dopravních nehod. Dnes jsou limity v jednotlivých zemích značně odlišné, dokonce i v rámci stejných kulturních oblastí a v sousedících zemích (Mäkinen a kol., 1999). Také požívání alkoholu před jízdou bylo v počátečním stadiu motorizované dopravy legislativně omezeno. S ohledem na rozsah problému a jeho hluboké kořeny byly evropské země velmi neúspěšné v řešení tohoto bodu. Finsko se zařadilo mezi první země s úplným zákazem řízení pod vlivem alkoholu již v roce 1926. Jako objekt výzkumu figuroval alkohol za volantem ve vyspělých zemích od třicátých let. Panovala sice všeobecná shoda, co se týče ničivých účinků alkoholu na řízení a bezpečnost, ale nikdy nedošlo k úplnému konsensu o konkrétní úrovni hladiny alkoholu v krvi, od které se zvyšuje riziko nehody. V současné době převažuje pohled založený na klasické studii Borkensteina a kol. (1964) Grand Rapids, podle kterého prudce roste riziko nehody od hladiny 0,5 promile a akceleruje od 0,8 promile. V souladu s tím byly uvedené hladiny alkoholu stanoveny jako limitní pro řízení ve většině vyspělých zemí. Celkově se však limity aplikované v jednotlivých zemích pohybují od 0,0 po 1,2 promile; zákonné limity bývají inverzně korelovány vůči dodržování povolené hladiny (viz Biecheler a Cauzard, 1999). Trend v severských zemích nyní směřuje k hladině 0,2 promile, protože se má za to, že je třeba řidičům doručit zcela jasnou zprávu: žádný alkohol za volantem. Také v Nizozemí je podobný trend. Diskutuje se o možnosti zavést zpočátku nižší limit jen pro řidiče začátečníky. Jak však bylo spočítáno Mathijssenem (1999), dopravně bezpečnostní přínos tohoto opatření může být očekáván, jen pokud budou zároveň splněny určité podmínky pro praktické provádění kontroly. 2 OD LEGISLATIVY K DODRŽOVÁNÍ ZÁKONŮ 2.1 MODEL DODRŽOVÁNÍ ZÁKONŮ Následující model (obr.1) popisující dodržování dopravních zákonů je založen na výzkumu účinků legislativy a kontroly. Jednotlivé kroky v modelu jsou stanoveny podle empirických důkazů tak, aby bylo možné porozumět, proč je tak obtížné dosáhnout vyšší míry dodržování zákonů a tím i vyšší bezpečnosti v dopravních systémech. Dodržování zákonů Zastrašení Subjektivní riziko Objektivní riziko Podpůrná opatření Kontrola Legislativa Obrázek 1. Model mechanismu kontroly dopravního práva Podle obrázku 1. legislativa formuje rámec pro dopravní kontrolu. Legislativa může ovlivnit řidiče třemi způsoby. Za prvé kontrola včetně dohledu, zadržení viníka, případného stíhání a soudu vytváří tzv. objektivní riziko detekce pro ty, kdo poruší nějaké pravidlo. To má opět vliv na řidičovu percepci možnosti být přistižen při přestupku, tedy subjektivní riziko. Subjektivní riziko detekce je řidičův vlastní více či méně vědomý a méně explicitní úsudek o možnosti přistižení při přestupku. Navíc podpůrné prostředky, jako média nebo ústní sdělení (komunikace mezi profesionálními řidiči atd.), mohou také zvýšit nebo snížit subjektivní riziko detekce. Za třetí účinek legislativy a ostatních zdrojů informací často přímo ovlivňuje chování už tím, že zpravuje účastníky silničního provozu o normách nebo kodexech patřičného chování. Příčinou je zpravidla to, že většina účastníků silničního provozu chce dodržovat pravidla, nikoliv proto, aby se vyhnula trestu, ale proto, aby se chovala podle zákona. Pro některé účastníky v souladu s jejich zkušenostmi je však účinná poslední fáze systému kontroly, která vytváří efekt zastrašení a tak je přiměje dodržovat pravidla. V následující diskusi se pokusíme ohodnotit různé aspekty popsaného modelu a poskytnout empirické ověření tam, kde je to možné. Jako návod pro politiku kontroly dopravního práva je tento model příliš obecný a vysvětluje jen část chování řidiče. Jak model naznačuje, existuje přímá spojnice mezi legislativou a dodržováním zákonů, a to tak, že pro některé řidiče pouhá existence dopravního kodexu podpořená pozorováním chování ostatních je dostatečný důvod k jeho respektování. Kromě toho je nepravděpodobné, že dodržování zákonů je vymezeno pouze činností policie a soukromým převedením těchto aktivit na subjektivní riziko detekce. Model neuvažuje ostatní možné determinanty respektování pravidel jako například jak citlivé nebo spravedlivé určité opatření připadá uživatelům. 2.2 EFEKT ZASTRAŠENÍ Mechanismus a fungování kontroly dopravního práva byly ve velkém rozsahu posuzovány a diskutovány v projektu GADGET, WP 5 (Goldenbeld a kol., 1999). Tato diskuse je zde stručně nastíněna a obohacena o některé další perspektivy a aspekty. Existuje široká shoda v tom, že hlavní zprostředkující faktor v mechanismu kontroly je zastrašení. To znamená, že dohled nebo předpokládaný dohled policie preventivně zamezuje účastníkům silničního provozu v páchání přestupků tak, že jim vštěpuje obavu z dopadení a pokuty či jiného trestu. Koncepce dohledu obsahuje především možnost policejního zásahu, který může vyústit v negativní následek. Je obecně přijímáno, že kontrola dopravního práva ovlivňuje řidičovo chování prostřednictvím dvou procesů: všeobecné zastrašení a specifické zastrašení. Všeobecné zastrašení může být popsáno jako vliv hrozby právního postihu na veřejnosti obecně, zatímco specifické zastrašení je vliv aktuálního trestu na toho, kdo jím byl postižen. Všeobecné zastrašení tudíž pramení z očekávání veřejnosti, že právo je vymáháno, kontrolováno, a je zde riziko detekce a trestu, pokud je zákon porušen. Specifické zastrašení plyne z momentální zkušenosti s odhalením, stíháním a trestem usvědčeného viníka. Všeobecné a specifické zastrašení jsou ve skutečnosti založeny na stejném základním mechanismu, ale populace, na které se vztahují, jsou různé. Všeobecné zastrašení je relevantní i pro ty, kdo nebyli dosud sankcionováni; specifické zastrašení je relevantní pro ty, kdo byli. 2.3 SUBJEKTIVNÍ RIZIKO DETEKCE Kontrola dodržování dopravního práva a její mechanismus jsou předmětem výzkumů od konce čtyřicátých let. Již tenkrát bylo cílem dopravní kontroly „implantovat pocit všudypřítomného dohledu silničních patrol“ (Irby a Jacobs, 1960), přičemž základním požadavkem byl „pocit přítomnosti“ spíše než skutečná přítomnost policie. Subjektivní faktor, tedy „pocit“ v koncepci zastrašení, byl pravděpodobně poprvé explicitně prezentován jako subjektivní riziko detekce v polovině šedesátých let Brehmerem (1966). Podle Brehmera se subjektivní riziko detekce vyvíjí jako funkce viditelnosti dohledu na principu psychologie učení. Dopravní dohled může být klasifikován do tří různých kategorií podle viditelnosti zdroje kontroly: 1. Zdroj je zcela viditelný a řidič může zjistit jeho přítomnost předem, takže může korigovat své chování a vyhnout se zadržení pro přestupek. 2. Zdroj není zřejmý, dokud není přestupek zachycen a registrován policií. Zdroj je tedy „napůl viditelný“ a může být spatřen až ve chvíli, kdy je příliš pozdě na změnu chování. 3. Zdroj dohledu je zcela neviditelný a doví se o něm pouze ti, kdo se dopustili přestupku. Rozhodující pro vytvoření subjektivního rizika detekce je to, že v případě omezení viditelnosti zdroje se řidič naučí dvě věci: za prvé existuje pravděpodobnost o určité velikosti spojená s jeho přestupkem a zadržením za přestupek; za druhé, protože řidič nemůže přesně lokalizovat zdroj kontroly, začne postupně dodržovat pravidla také jinde než v bezprostřední blízkosti zdroje. V souladu s touto teorií má dopravní kontrola za výsledek rozsáhlé zastrašení v čase a prostoru za podmínky, že řidiči nemohou přesně předpokládat přítomnost dozoru. Rozhodující pro odrazení řidiče od spáchání přestupku je tudíž jeho očekávání. Lze předpokládat, že má-li zastrašení či odrazení vůbec fungovat, musíme u řidičů vytvořit dostatečně velké očekávání, že budou při přestupku dopadeni i v případě, že přítomnost policie není viditelná. Subjektivní riziko detekce je, jak jsme si ukázali, spojeno s přítomností policie nebo zařízení kontroly (kamera). Řada studií uvádí, že řidiči dodržují pravidla jen v blízkosti viditelného zdroje dozoru a vrátí se ke svému obvyklému chování v okamžiku, kdy se dostanou mimo oblast dohledu. Asi nejlepší ilustrací role subjektivního rizika detekce v zastrašení je srovnání výsledků studií o konvenční kontrole s výsledky studií o kontrole za použití kamery v Austrálii, Evropě a USA (Syvänen, 1971; Cooper, 1975; Olin a kol., 1976; Spolander, 1977; TFD, 1978; TFD, 1979; Hauer a kol., 1982; Rothengatter, 1982; Armour, 1984; Mäkinen a Sylvänen, 1987; Nilsson, 1992; Zaal, 1994; Mäkinen a Rathmayer, 1994; Goldenbeld a kol., 1999; Sisiopiku a Patel, 1999). Tabulka 1. Účinky konvenční kontroly a kontroly za použití pevné kamery na rychlost Typ kontroly Konvenční = policie monitoruje v určitých intervalech to stejné místo Pevná kamera = zařízení dozoru neustále monitorující stejné místo Účinek v prostoru Účinek v čase Rychlosti klesají v blízkosti zdroje Rychlosti se zvyšují po odstranění kontroly zdroje dozoru Rychlosti klesají v blízkosti zdroje Rychlosti se během času podstatně kontroly nezvyšují Ukázalo se, že opakovaný dozor a informování řidičů o měření rychlosti prostřednictvím informačních tabulí zvyšují účinky konvenční kontroly v čase i prostoru (viz též Mäkinen, 1990). Je tomu tak zejména proto, že rozšiřují čas a prostor nejistoty přítomnosti policie, čili je zde více či méně skrytá zpráva, že řidiči jsou monitorováni. Protože jsou však známy pouze výsledky experimentů, nemáme dostatek znalostí o tom, jak by tyto metody fungovaly jako stálá součást policejní praxe. Otázka viditelnosti dozoru už léta vyvolává četné diskuse veřejnosti, úřadů i výzkumníků. Tento problém je však poněkud špatně pojmenován, protože jak viditelná, tak i skrytá kontrola jsou účinné jen tehdy, dokud dokáží udržet nejistotu. Zcela skrytý dozor i dozor, jehož zdroj je viditelný zdaleka nemívají trvalý efekt kvůli příliš nízké percepci kontroly anebo přílišné předvídatelnosti kontroly chování. Pokud jsou oba aspekty ideálně kombinovány, dozor může být zároveň skrytý i viditelný, přičemž řidič má možnost vidět zdroj až poté, co byl jeho přestupek zaznamenán. 2.4 SANKCE Subjektivní riziko detekce funguje jako motivační psychologický faktor, pokud jsou jako následek detekce očekávány sankce. Bez možnosti negativního důsledku dopravního přestupku by objektivní ani subjektivní riziko detekce neměly efekt zastrašení. Navzdory tomu, jak zásadní role se přičítá strachu z trestu v efektu zastrašení, účinek výše trestu na chování řidiče zůstává oblastí, která doposud nebyla zcela vyjasněna. I když existují výzkumné výsledky, je často obtížné izolovat účinek sankcí samotných, protože sankce jsou zpravidla doprovázeny novou legislativou. Uvádí se, že aby sankce byly účinné, musí být založeny na jistotě a ukládány okamžitě bez odkladů (Zaal, 1994; Goldenbeld a kol., 1999). Z teoretického hlediska je argument bezprostřednosti trestu z větší části vydedukován z oblasti teorií učení a behavioristických pokusů na zvířatech. V praxi není žádný důkaz o tom, že okamžitě uložený trest (během několika dní) je účinnější než trest uložený s krátkým odkladem jednoho nebo několika týdnů. Třebaže obecně vzato je používání negativních sankcí nezbytné k dosažení dodržování zákonů, měla by být věnována větší pozornost alternativám negativních sankcí. Jeden finský experiment ukázal, že zastavování řidičů a vydávání pokutových bločků za rychlost nebylo v potlačování nepřiměřené rychlosti účinnější než zasílání varovných dopisů poštou (Mäkinen a kol., 1990). Jak varovné dopisy, tak pokuty měly za výsledek snížení rychlostí zúčastněných řidičů o 9 – 10 km/h po dobu nejméně tří měsíců. V období mezi třemi a dvanácti měsíci efekt snížení rychlosti vyprchal. Studie ale nezkoumala význam trestu v ovlivňování chování řidiče, ani trest jako zprostředkující faktor v subjektivním riziku detekce, nýbrž princip jistoty v ukládání trestů. Navíc právě tato studie naznačuje, že zásah (princip jistoty zásahu) policie, a nikoliv nutně finanční postih sám o sobě může být rozhodujícím faktorem v ovlivňování účastníků silničního provozu, protože výsledky byly v případě pokut i varovných dopisů téměř stejné. Být odhalen policií, monitorován a kontrolován může být tudíž stejně důležité jako být pokutován – přinejmenším pokud jde o mírný finanční postih. Tato studie se však nezabývá vyššími tresty. Kontrola řízení pod vlivem alkoholu ve Finsku během posledních dvaceti let také ukazuje, že stále rostoucí riziko detekce spolu s propagací a mírnými tresty je účinné při snižování tohoto problému (Mäkinen a Veijalainen, 1997). I v tomto případě zjišťujeme, že role závažnosti sankcí je zřetelně menší než role výrazně zvýšeného subjektivního rizika dopadení. V současné době je rozšířena aplikace sankcí pomocí systému trestných bodů, např. v Austrálii, Belgii, Kanadě, Francii, Německu, Japonsku, na Novém Zélandu, V Norsku, Velké Británii a USA. Vliv bodového systému na bezpečnost ještě nebyl dostatečně popsán, ale ve světle dostupných důkazů se zdá, že když se trestné body začnou sčítat, počet dalších přestupků má tendenci klesat (Vaa a Glad, 1995). Existuje zde tedy specifický efekt zastrašení. Není však dosud známo, zda má bodový systém také všeobecně zastrašující efekt. Celkově jsou systémy sankcí oblastí, která nebyla dosud dostatečně prozkoumána. Několik studií naznačuje, že u potrestaných řidičů uplynul delší čas do dalšího potrestání než u kontrolní skupiny, nebo se na přechodnou dobu zlepšilo jejich chování (viz Mäkinen, 1990; Zaal, 1994; Vaa a Glad, 1995; Goldenbeld a kol., 1999). Ale i varovné dopisy zasílané řidičům, kteří překročili rychlostní limit, prodloužily období do dalšího trestu. Nejsou však k dispozici žádné konzistentní výsledky zkoumání účinků zpřísňování sankcí nebo sankcí obecně. 3 HODNOCENÍ KONTROLY DOPRAVNÍHO PRÁVA 3.1 VLIV DOPRAVNÍCH PŘESTUPKŮ NA BEZPEČNOST Je dobře známou skutečností, že velká část všech dopravních nehod je způsobena některým z typů selhání lidského činitele (Lewin, 1982; Evans, 1991). Jedním z faktorů, které jsou nejčastěji považovány za příčinu nehody, jsou dopravní přestupky. Porušování dopravního práva přispívá ke zvyšování nehodovosti ve všech zemích. Například odhad pro Norsko (Elvik 1997; ESCAPE WP1, D3, WP3) předpokládá, že pokud by bylo eliminováno 16 nejčastějších dopravních přestupků, počet obětí dopravních nehod by mohl poklesnout o 48%. Podle této studie by počet zraněných poklesl o 27%. Předběžný odhad pro Švédsko (Elvik 1999a) naznačuje, že zde je problém dopravních přestupků ještě závažnější. Bylo odhadnuto, že eliminací dopravních přestupků by počet obětí dopravních nehod ve Švédsku poklesl o 76% a počet zraněných o 48%. Není pochyb o tom, že zvýšení bezpečnosti v podobném rozsahu by bylo možné očekávat ve všech motorizovaných zemích, pokud by účastníci silničního provozu přestali porušovat předepsaná pravidla. Například Evans (1991) odhadl, že počet obětí dopravních nehod ve Spojených státech by se mohl snížit o 40% za předpokladu eliminace řízení pod vlivem alkoholu. Znalost skutečného vlivu a povahy porušování zákonů je rozhodující pro každou diskusi, plánování, nebo hodnocení kontrolních aktivit či zamýšlených opatření. V rámci projektu ESCAPE byla přezkoumána řada zdrojů informací, ale žádný z nich nepřinesl srozumitelný obraz porušování zákonů na evropských silnicích. Je známo, že dopravní přestupky zaznamenané policií jsou nejen pouze nepatrnou částí všech skutečně spáchaných přestupků, ale jsou navíc jen jednostranným výběrem přestupků, odrážejícím priority a překážky kontrolní činnosti. Jednou z potvrzených a snad oprávněných tendencí je výsledek selektivních kontrolních praktik zaměřených na cílové přestupky (a tedy i určitá vozidla, řidiče, lokality nebo časy), u kterých se předpokládá silná souvislost s nehodami. Další odhady porušování pravidel jsou založeny na výpovědích řidičů nebo na nezávislých pozorováních dopravního chování. Každý zdroj informací má zvláštní metodu měření, z nichž každá má své výhody i omezení. Výpovědi samotných řidičů o přestupcích obvykle souvisejí s výzkumem individuálních odlišností, motivací spojujících porušování pravidel a podobných otázek. Shromáždit taková data je poměrně snadné a výzkumy jsou bohaté na informace, ale není zcela jasné ani zřejmé, zda přestupky přiznané dotázanými řidiči odpovídají skutečnému výskytu a rozdělení přestupků v provozu. Vnější pozorování chování vozidel či řidič je typické pro lokální projekty nebo experimenty zaměřenými na specifické opatření (zkvalitňování infrastruktury, technická kontrolní zařízení, kontrolní postupy, zákony atd.), které má ovlivnit dodržování pravidel. Některé druhy chování, například překračování rychlostních limitů, jsou snadno pozorovatelné, zatímco jiné, například nebezpečné předjíždění, se zachycují obtížněji. Trvalá, systematická a reprezentativní pozorování dopravního chování porušujícího pravidla nejsou zcela běžná. Data ze spolehlivých terénních pozorování však rozhodně poskytují nejvíce validní měření porušování pravidel silničního provozu. Prvním přístupem, který byl použit v projektu, bylo šetření rozsahu a frekvence porušování pravidel v Evropě pomocí rešerší, analýz policejních dat a sekundární analýzy dat z projektu SARTRE (viz ESCAPE, deliverables D 1 a 7; working papers 2 a 8). Druhým přístupem použitým v projektu ESCAPE byla analýza dat vymezující souvislost mezi přestupky a nehodami (viz ESCAPE, Working paper 3). Souvislost byla určována rozličnými metodami, které zdůrazňují různé aspekty daného vztahu. Například analýza nehod v populaci řidičů s odlišně rozsáhlými záznamy o přestupcích zjišťuje, zda řidič, který má více přestupků, má také větší pravděpodobnost stát se účastníkem více nehod. Ostatní metody obsahují analýzu přestupků v populaci řidičů s nehodou a srovnávání přestupků a nehod na daném souboru silnic. Byl kladen důraz na prezentaci čerstvých dat (z projektu GADGET a dalších projektů EU) a na zvláštní analýzy připravované partnery v projektu. Alkohol Alkohol je hlavní příčinou nehod a může zvýšit závažnost zranění. Vztah mezi jízdou pod vlivem alkoholu a rizikem nehody je dobře zdokumentován, ačkoliv se tomuto tématu věnuje překvapivě málo studií. Po konzumaci jedné až dvou sklenic alkoholického nápoje roste riziko nehody exponenciálně s každou další vypitou sklenicí; ve výsledku je riziko zvýšené 4krát pro hladinu 1,0 promile, 6krát pro 1,3 promile a 17krát pro 1,8 promile (Borkenstein a kol, 1964; Hurst a kol., 1994). Kromě zvýšení rizika nehody alkohol také negativně ovlivňuje závažnost zranění. Míra úmrtnosti řidičů, kteří se stali účastníky dopravní nehody s hladinou alkoholu nad 1,5 promile je 200krát vyšší než u střízlivých řidičů (Simpson a Mayhew, 1991). V zemích EU jsou průměrně vykonána 3% cest s překročením zákonného limitu alkoholu v krvi, ale přes 30% zraněných řidičů je pod vlivem alkoholu (ETSC, 1999). Rychlost Překračování rychlostních limitů je dalším přestupkem, jehož vliv na počet a závažnost nehod je prokázán. Na základě rozsáhlých průzkumů vztahu mezi rychlostí, rychlostními limity a nehodami bylo odhadnuto, že v závislosti na kategorii silnice by omezení průměrné rychlosti o jednu míli za hodinu přineslo 2 – 7% redukci počtu nehod se zraněním (Nilsson, 1990; Finch a kol., 1994; Taylor a kol., 2000). Jiní výzkumníci zdůraznili důležitost rozdílů v rychlosti: vozidla pohybující se výrazně pomaleji nebo rychleji než je průměrná rychlost jsou více zastoupena v nehodových statistikách (Solomon, 1964; Cirillo, 1968; Hauer, 1982). Křižovatky mohou být považovány za nebezpečné z podstaty, díky mnoha různým typům účastníků silničního provozu, kteří je používají. V obcích jsou křižovatky místem nejčastějších střetů. Pro evropská města je typický podíl nehod se zraněním 40- 50% (ETSC, 1999). Kromě nárazů zezadu na křižovatkách dochází k dalším typům nehod: - kolize s křižující dopravou, často v souvislosti s nedodržením pravidla přednosti zprava a nerespektováním dopravních značek nebo signálů srážky při změně pruhů - srážky s nechráněnými účastníky provozu nehody jednoho vozidla (často v souvislosti s řízením pod vlivem alkoholu) Příčiny těchto nehod se velice různí. Často nějakým způsobem souvisejí s přílišnou nebo nepřiměřenou rychlostí. Používání bezpečnostních pásů Přestupky jako je nepoužití bezpečnostního pásu nebo helmy nejsou přímo spojeny s rizikem nehody. Odhaduje se však, že použití bezpečnostního pásu na předním sedadle snižuje riziko těžkého zranění při nehodě o 10 – 50% (Evans, 1986; Bos a Wegman, 1990). Bezpečnostní účinek správně použité helmy při jízdě na mopedu byl na základě mezinárodních studií stanoven na 25% snížení rizika těžkého zranění (Huijbers a van Kampen, 1985). Používání bezpečnostních pásů na předních i zadních sedadlech je v evropských zemích povinné. Míra skutečného používání pásů se v jednotlivých zemích značně liší. V roce 1996 používalo pás v zemích EU 75 – 80% řidičů. Míra používání pásů na zadních sedadlech byla výrazně nižší. Kdyby každý pasažér v tomto roce použil bezpečnostní pás, přežilo by 10 000 z celkového počtu 25 000 usmrcených. V přehledu kontrolních aktivit patnácti zemí v projektu GADGET nevykazovala žádná země zvláštní úsilí v kontrole používání bezpečnostních pásů a dětských zádržných systémů (Zaidel, 2000). Kontrola je často sekundární - buď vyplyne z rutinního obecného dohledu, nebo z kontroly nějakého jiného opatření, například z kontroly dodržování limitu alkoholu. Někdy musí být z bezpečnostních důvodů provedena inspekce vozidel zastavení provozu a jsou tak podchyceni řidiči, kteří nepoužili pás. Navzdory malému důrazu na aktivní kontrolu používání pásů některé země vykazují překvapivé množství záznamů nepoužití pásů, někdy na druhém nebo třetím místě za nepovolenou rychlostí. Jízda na červenou Světelné dopravní značení může zvýšit bezpečnost organizací a řízením dopravních proudů. Světelná signalizace samotná však vytváří očekávání, že chování ostatních účastníků silničního provozu se jí bude rovněž řídit. Instalace kamer sledujících chování na světelně řízených křižovatkách s vysokou nehodovostí snižuje počet nehod o 30 – 60% ( Ng a kol., 1997; South a kol., 1988), což je pravděpodobně výsledek změny chování účastníků silničního provozu (Chin, 1989; Walker, 1993; Retting a kol., 1999). Co se týče závažnosti nehod, studie Rettinga a kol. (1995) ukazuje, že v obcích je riziko zranění nejvyšší při nehodách zapříčiněných jízdou na červenou. Těsné následování vozidla Jízda v těsném závěsu za vozidlem jedoucím vpředu je spojena s vysokým počtem nárazů zezadu, které jsou v několika zemích nejčastějším typem srážky. Například data finských pojišťoven ukazují, že podíl nárazů zezadu byl 21% (VALT, 1995; VALT, 1996). V Norsku se v devadesátých letech podíl nárazů zezadu na celkovém počtu policí registrovaných srážek blížil 15% (Norsko, 1998), ve Švédsku v roce 1996 bylo tento podíl kolem 10% (Nilsson, 1998). Třebaže následky nárazů zezadu zpravidla nejsou tak závažné, jako u jiných typů srážek, jejich celkový počet způsobuje, že se rozhodujícím způsobem podílí na ekonomických ztrátách a narušují plynulost dopravy. Na druhé straně jsou zde i závažné nehody, které se stávají méně často na dálnicích a podílí se na nich větší množství vozidel; jsou způsobeny kombinací faktorů od nepřiměřené rychlosti přes nedodržení bezpečné vzdálenosti až po povětrnostní podmínky. Drogy a riziko nehody Znalosti o tom, které drogy a za jakých podmínek mohou narušovat výkon řidiče a bezpečnost, jsou obecně nedostatečné (ETSC, 1999). Epidemiologické důkazy jasně demonstrují, že uživatelé benzodiazepinu jsou nadreprezentováni mezi zraněnými a smrtelně zraněnými řidiči (Ellinwood a Heatherly, 1985). Třebaže laboratorní studie týkající se řidičských výkonů podporují tvrzení, že konopí vyvolává narušení výkonu (Moskowitz, 1985) a v některých zemích je pozorována rostoucí frekvence výskytu THC v krvi smrtelně zraněných řidičů, nemáme jednoznačný důkaz o příčinném vztahu požívání konopí a nehodovosti (Moskowitz, 1976 a 1985; Robbe, 1994). Přestupky a nehody Kontrola dopravního práva se doposud koncentrovala na důležité problémy překračování rychlostních limitů, limitu alkoholu v krvi a nepoužívání bezpečnostních pásů. Prostor pro zajišťování dalšího omezování počtu obětí pomocí stálého dozoru v těchto oblastech je značně rozsáhlý (ETSC, 1999). Důraz kladený na kontrolu nejrůznějších typů přestupků závisí podle analýzy nákladů a zisku na vztahu mezi mezními zisky a mezními náklady kontroly každého typu přestupku. Podle analýzy prezentované ve WP 1 projektu ESCAPE (Elvik, 2000) by měl být hlavní důraz kladen na kontrolu rychlosti a používání pásů, poněkud menší důraz na náhodné dechové zkoušky na přítomnost alkoholu v krvi. Toto doporučení je však založeno na zkušenosti z Norska, kde je počet prováděných dechových zkoušek už nyní vysoký. Je zde však ještě množství dalších přestupků, které se podílejí na nehodovosti, jako například porušování přednosti zprava, nedání přednosti chodcům na přechodu, nedodržení bezpečné vzdálenosti mezi vozidly, předjíždění v místech s nedostatečným rozhledem. Nebylo by přijatelné přestat s kontrolou těchto přestupků jednoduše proto, že nejsou na prvních místech seznamu priorit založeném na analýze nákladů a zisku. Pokud by byla vyhlášena takováto politika, účastníci silničního provozu by věděli, že některé zákony mohou překračovat beztrestně, protože se jejich dodržování nekontroluje. To by mohlo vést ke zvýšení počtu těchto přestupků a opět k vyššímu počtu nehod. U mnoha typů dopravního chování definovaných jako ilegální a trestné je zřejmá souvislost s bezpečností. Pro právní systémy je za účelem vyvíjení strategií dohledu a sankcí důležité si uvědomit, jakým způsobem ilegální chování predikuje účast řidičů na nehodách. Různé dopravní přestupky nejsou na sobě nezávislé; mnoho případů spolu souvisí. Bylo prokázáno, že ti řidiči, kteří překračují rychlost, páchají i ostatní přestupky častěji než ti, kteří limity dodržují (Mäkinen, 1988). Jde obvykle o nedodržení bezpečné vzdálenosti mezi vozidly, přestupky související s předjížděním a další. Několik studií ukazuje, že z jednoho samostatného rysu chování nebo jediného pozorování jízdy nelze predikovat účast na nehodě (Rajalin, 1998). K tomu je potřeba komplexnější obraz řidičova stylu jízdy. Jedním z aspektů tohoto obrazu je záznam přestupků. Dříve provedený výzkum ukazuje, že existuje skupina řidičů s vyšším počtem přestupků než má běžná řidičská populace, i když je zohledněn faktor jízdního výkonu. Navíc řidiči, kteří se jako viníci účastnili závažné dopravní nehody, mají ve svém záznamu zřetelně nadprůměrný počet přestupků (Joki a Piipponen, 1984; Rajalin, 1994). Na druhé straně je však i řada řidičů, kteří zavinili nehodu a nemají ve svém dosavadním záznamu přestupky. Studie provedená Mäkinenem a Wuolijokim (1999) se zabývala spojitostí mezi účastí na nehodě a počtem přestupků. Byly zkoumány dvě skupiny řidičů: řidiči, kteří se účastnili závažné dopravní nehody a kontrolní skupina řidičů zastavených náhodně. Bylo zjištěno, že záznam přestupků souvisí s pravděpodobností účasti na závažné dopravní nehodě. Zvláště silná je tato souvislost v případě nehod s opuštěním vozovky. Jestliže řidič z hlediska ročně ujetých kilometrů průměrný (ve Finsku asi 17 000 km za rok) je za přestupek potrestán (zpravidla pro rychlost) jednou za tři roky, má významně zvýšenou pravděpodobnost nehody s vyjetím z vozovky. Také záznam obsahující minimálně dvě překročení limitu alkoholu v krvi implikuje zvýšené riziko nehody. Pro vývoj strategií kontroly záznam s několika tresty jasně signalizuje, že řidič přísluší k rizikové skupině a běžná opatření nemusí být dostačující pro změnu jeho chování. Výsledky této studie jako takové nemohou být zobecňovány pro všechny evropské země, ale celkově se zdá zřejmé, že řidiči se záznamem obsahujícím několik trestů za dopravní přestupky mají silně zvýšenou pravděpodobnost účasti ve vážné dopravní nehodě. Z tohoto důvodu je nezbytné sledovat záznamy přestupků, zejména překračování limitů rychlosti i alkoholu a ostatních závažných přestupků, a vytváření jiných opatření, než jsou konvenční tresty. Uvedli jsme řadu studií demonstrujících vztah mezi přestupky a pravděpodobností nehod\y, přičemž jako jednotka analýzy byl použit řidič. Jednoznačnost závěru omezují tři konceptuálně metodologické problémy (Zaidel, 2002a). Jednak je individuální porušování zákona obvykle měřeno nepřímo, tedy skrze zaznamenané přestupky nebo výpověď řidiče o trestu spíše než pozorováním skutečného chování. Za druhé je v mnoha výzkumných plánech dostupná detailní informace jen o řidičích, kteří se účastnili nehod, ale o chování řidičů bez nehody se mnoho neví. Za třetí je tu problém výkonu, který není sledován (s výjimkou studie týmu Mäkinen a Wuolijoki) a musíme tedy předpokládat, že jde o možný faktor nepřesnosti. Jeden nebo více z těchto bodů mají vliv na všechny studie zaměřené na řidiče a je tedy užitečné hledat alternativní způsoby pohledu na skutečnost. V této kapitole prezentujeme analýzu založenou na jednotce výkonu (kilometry) a nikoli jednotce řidič. Dopravní chování může být monitorováno na silniční síti. Chování může být zaznamenáváno jako oddělené jevy (např. vozidlo s připoutaným a nepřipoutaným řidičem) nebo kontinuálně (např. rychlost každého vozidla jedoucího kolem). Jevy mohou být spojeny s jednotkou sítě (např. úsek 177 na silnici E44). Ke každé jednotce připojujeme nehodová data, která k ní patří. Takový druh databáze pak může být analyzován z hlediska asociace mezi překračováním pravidel a nehodami. V tomto přístupu jsou všechny tři zmíněné metodologické problémy pod kontrolou. Za účelem šetření porušování rychlostních limitů na nehodovost byla kriticky zkoumána evropská data o nehodách spojených s rychlostí, sbíraná v rámci projektu MASTER (viz Kallberg a kol., 1999). Databáze MASTER obsahuje informace o rychlosti, dopravním proudu a geometrii na 139 silnicích s jedním jízdním pásem v extravilánu pod pěti rychlostními režimy – 70, 80, 90, 100 a 110 km/h. Různé země dodávaly data silnic s různými rychlostními limity. Švédsko dodalo data silnic s limity 70, 90 a 110 km/h, Nizozemí z 80 km/h a Velká Británie ze 100 km/h. Z horní části rozdělení rychlostí byly extrahovány informace týkající se různých úrovní překročení rychlosti. Míra překročení byla definována jako „přebytek“ nad rychlostní limit. Statistika přestupků, vycházející z rozdělení rychlostí, byla kriticky zkoumána zvlášť pro každý rychlostní režim a vztah přestupek – nehoda byl derivován pro různé míry překročení. Výsledky šetření jsou zajímavé. Dvě skupiny rychlostních limitů (80 a 90 km/h) mají neutrální výsledky, které naznačují, že na cestách náležejících k těmto dvěma limitům nemají rychlostní přestupky podstatný vliv na nehodovost. Nicméně zbývající tři skupiny (70, 100 a 110 km/h) mají shodně signifikantní výsledky, znamenající, že tu je silný vztah mezi porušováním rychlostních limitů a nehodami. Tyto výsledky také naznačují, že parametr gradient nehodovosti, reprezentující relativní změnu nehodovosti pro jednotku změny podílu přestupků, je vyšší pro vyšší míru porušení. Hodnota tohoto parametru roste exponenciálně s rostoucí úrovní překročení limitu. Je třeba upozornit na určitá omezení této analýzy. Šetření bylo zaměřeno především průzkumně. Výsledky jsou založeny na malých podsouborech od 15 do 38 silničních úseků. Každý podsoubor je tvořen silnicemi vybranými pod programem MASTER z určitých rychlostních režimů a ty nemusely být vhodné pro tento typ analýzy. Kromě toho každý podsoubor pocházel z určité země, a jednotlivé zúčastněné země nejsou v podsouborech zastoupeny rovnoměrně. Pro potvrzení a rozšíření analýzy o další proměnné (např. dopravní proud, který může ovlivnit křivku gradientu nehodovosti) by byla potřebná větší a reprezentativnější databáze. Na závěr: velké množství studií jasně ukazuje, jak je protiprávní chování spojeno se snížením bezpečnosti. Z tohoto hlediska je kontrola zaměřená na přestupky dobře odůvodněná. Jádrem problému se zdá být rychlost a přestupky s ní související. Lze doporučit pohyblivější kontrolu nebo kontrolu dohlížející na delší úseky komunikací (jako např. měření rychlosti vozidel mezi dvěma body pomocí digitálních kamer), protože poskytuje možnost monitorovat způsob jízdy namísto izolovaných, často neúmyslných chyb, které není možné odstranit. Nezáměrné chyby se vyskytují jako následek kolísavé úrovně výkonu spíše než nedostatku respektu vůči zákonům. 3.2 ÚČINKY KONTROLY DOPRAVNÍHO PRÁVA NA CHOVÁNÍ ŘIDIČE Účinky dopravní kontroly figurují jako námět systematického zkoumání od konce druhé světové války. Výzkumná tradice v této oblasti byla vytvořena především ve Spojených státech. V Evropě začal výzkum v roce 1967, kdy Švédsko zavedlo pravostranný provoz, a výzkum kontroly byl upevněn a dále rozvíjen v sedmdesátých letech, kdy Spojené státy zavedly program STEP (Selective Traffic Enforcement Programme). Ten byl ve vyspělých zemích následován řadou programů kontroly pomocí kamery koncem osmdesátých let. Doposud přetrvává dilema ve věci trvání účinků dopravní kontroly v prostoru i čase. Studie policejní kontroly se zabývaly otázkami umístění dohledu jako: - délka trvání dohledu opakování dohledu informování účastníků silničního provozu o přítomnosti dozoru v médiích nebo pomocí informačních tabulí rozmístění více jednotek v prostoru a jejich propojení měnící se viditelnost dozoru stacionární versus mobilní kontrola organizace kampaní různé délky: o souvisejících s se zvýšeným dohledem nebo o udržujících objem kontroly konstantní ale sdělujících zvýšenou kontrolu rozmístění dohledu s ohledem na stanoviště a rozmístění s ohledem na dopravní chování, tj. primární nebo sekundární kontrola Rychlost Velká většina studií se soustředila na problematiku rychlosti. Studie založené na experimentech poskytly dost jednotný obraz účinků dopravní kontroly na chování řidičů. V bezprostřední blízkosti jednotky dohledu jsou dopravní předpisy dodržovány velmi dobře, dokonce i rychlosti, které jsou v limitu, mohou poklesnout. Jakmile řidič stanoviště dozoru mine, rychlost začne opět stoupat. Trvání účinku dozoru, měřeno v čase i prostoru, je tedy krátkodobé (Syvänen, 1971; Cooper, 1975; Olin a kol., 1976; Spolander, 1977; TFD, 1978 a 1979; Hauer a kol., 1982; Rothengatter, 1982; Armour, 1984; Mäkinen a Syvänen, 1987; Zaal, 1994; Oei, 1998; Goldenbeld a kol., 1999). Opakování dohledu a zvýšení objemu pracovních sil v jasně definovaných ohraničených oblastech zvýšilo haló efekt dohledu (Syvänen, 1971; TFD, 1983; Salusjärvi a Mäkinen, 1987; Oei, 1998; Vaa, 1995). Po intenzifikaci kontroly se chování řidičů obvykle postupně vrátilo k úrovni, jakou mělo před změnou situace. Nicméně výsledky žádné z těchto studií neumožňují definovat optimální intenzitu kontroly potřebnou k trvalému snížení rychlosti. Je zřejmé, že potřebný počet opakování je tak vysoký, že plánování smysluplných strategií kontroly na celkové úrovni není možné kvůli obrovským rozměrům dopravních systémů, přestože v izolovaných experimentech v úzce vymezených oblastech bylo dosaženo dobrých výsledků (viz např. Vaa, 2000). Goldenbeld a kol. (1999) dospěli k závěru, že účinnost tradičních metod kontroly rychlosti je tak nízká, že je třeba dobře zvážit okolnosti, které jejich použití ospravedlňují. Tento závěr může být platný pro kontrolu rychlosti, ale jak ukážeme na příkladu kontroly používání pásů a dodržování limitu alkoholu v některých zemích, jiné formy dopravního chování jsou snáze ovlivnitelné. Alkohol Finská policie déle než čtvrt století systematicky stíhala jízdu pod vlivem alkoholu za použití náhodných dechových zkoušek a extenzivního použití osvěty (Mäkinen a Veijalainen, 1997). Riziko dopadení při jízdě pod vlivem alkoholu se výrazně zvýšilo od roku 1977, kdy byla policie poprvé zmocněna provádět náhodné dechové zkoušky a byla vybavena kapesním testovacím zařízením. Nyní je ve Finsku ročně podrobeno zkoušce 40% řidičů. Počet řidičů přistižených při řízení pod vlivem alkoholu se během deseti let snížil z 0,33% na 0,14%. Celkově pozitivní trend je zřejmý, hodnotíme-li údaje spolu s výsledky studií terénních dechových zkoušek. Během tohoto procesu se tresty za jízdu po požití alkoholu postupně zmírnily. Ve Francii počet preventivních testů rovnoměrně rostl v letech 1980 – 1995. V roce 1995 se testu podrobilo téměř 6,4 milionu řidičů, tedy okolo 5% všech řidičů (pro srovnání: v roce 1988 to byly 2 miliony). V současné době se podíl zjištěných nelegálních úrovní hladiny alkoholu udržuje přibližně ve stejné výši jako v roce 1988. Zde tedy navzdory zvýšení intenzity testování pozorujeme pouze stabilizaci překračování limitu, nikoliv redukci tohoto jevu (Biecheler-Fretel a Cauzard, 1997). Je potřeba zdůraznit, že podíl testovaných řidičů ve Francii je stále spíše nízký ve srovnání s intenzivním testováním ve Finsku (5% : 40%), které bylo prováděno již léta, než bylo konečně dosaženo snížení počtu přestupků. Počínaje osmdesátými léty, snaha optimalizovat kontrolu jízdy pod vlivem alkoholu v Nizozemí vedla k jistým důležitým pokrokům (Goldenbeld, 1996). Od roku 1984 bylo zaváděno elektronické zařízení pro měření hladiny alkoholu namísto dosavadních chemických testů; ve stejné době začal postupný posun od selektivního testování k náhodným dechovým zkouškám. Po roce 1987 kromě těžkopádných rozborů krve získaly důkazní hodnotu i dechové zkoušky. Tehdy také došlo ke změně strategie kontroly – velké statické týmy byly nahrazeny menšími a mobilnějšími. Spolu s kampaněmi proti alkoholu a změnou vzorců spotřeby (nealkoholické pivo) přispěly tyto změny strategie v letech 1970 – 1991 k poklesu překračování limitu alkoholu. V tomto období rovnoměrně klesal podíl řidičů s nadlimitní hladinou alkoholu od 15% ke 4%. I zde spočívalo zlepšení akceptace zákonného limitu spíše ve zkvalitnění postupů policejní kontroly než v přísných trestech. Kromě Finska má nízký podíl řidičů překračujících povolený limit hladiny alkoholu (0,1% 0,3%) také Švédsko a Norsko (Biecheler a Cauzard, 1999). Zde však byly tyto hodnoty dosaženy mnohem menším počtem dechových zkoušek než ve Finsku. Na druhé straně jsou ve Švédsku a Norsku výrazně vyšší sankce. Srovnáváme-li severské země s ostatními evropskými státy (kde jsou dostupná data), vidíme, že podíl testovaných řidičů v devadesátých letech se pohyboval zhruba od 0% do 5%, ve většině případů 0% - 2% (Biecheler a Cauzard, 1999). Podíl řidičů překračujících limit se pak pohybuje od 1% do 30%. I když je přesnost a srovnatelnost těchto dat mezi zeměmi zpochybnitelná, je z nich dostatečně zřejmá silná korelace mezi objektivním rizikem detekce a frekvencí překračování zákona. Korelace není zcela dokonalá, jak je vidět na příkladu severských zemí. Lze říci, že země, které splňují většinu následujících kritérií, mají nejnižší podíl řidičů porušujících limit hladiny alkoholu: - dlouhá tradice kontroly jízdy pod vlivem alkoholu zahrnující nízké zákonné limity - relativně vysoké objektivní riziko detekce (Finsko) - podpora ze strany masmédií Pásy Historie kontroly používání bezpečnostních pásů je spíše krátká. Pro policii většiny evropských zemí nejde o primární cíl (kontrola používání pásů je sekundární, vyplývající buď z rutinního všeobecného dohledu nebo je vedlejším produktem kontroly dodržování jiného zákona). Značný účinek na bezpečnost třeba jen malého zvýšení míry používání pásů (o několik procent) zřejmě dosud odpovědným orgánům unikal, přestože proces osvěty začal již počátkem šedesátých let. To samé platí i v případě pásů na zadních sedadlech. Co se týče ekonomické efektivity policejní činnosti, kontrola používání pásů se řadí značně výš než kontrola rychlosti či alkoholu (viz např. ETSC, 1996; ETSC, 1999). Hlavním důvodem pro tuto příznivou bilanci je dosažení dobrých výsledků dokonce i prostředky sekundární kontroly. Zavádění airbagů nesnižuje důležitost bezpečnostních pásů. Pouze v případě, že jsou pásy řádně použity, je optimalizován efekt pasivní bezpečnosti vozidel vybavených airbagy. Přestože je v Evropě používání bezpečnostních pásů pro pasažéry na předních i zadních sedadlech již mnoho let povinné – v některých zemích už přes 20 let – míra jejich skutečného používání se v jednotlivých zemích značně liší, zejména co se týče zadních sedadel (ETSC, 1996; ETSC, 1999). Direktiva 91/671/EEC zavedla povinné používání pásů ve vozidlech do 3,5 tun a doplňující nařízení rozšiřuje tuto povinnost i na nákladní vozidla, řidiče autobusů a používání dětských zádržných systémů. Sankce za nedodržení tohoto pravidla jsou však zpravidla velice mírné. Důležitost hrozby policejní kontroly pro dodržování pravidel o používání pásů byla osvětlena v americkém výzkumu srovnávajícím účinky primární a sekundární kontroly. Campbell (1988) ve studii prováděné v Severní Americe zkoumal účinky kontroly ve dvaceti státech , ze kterých osm mělo primární kontrolu používání pásů a dvanáct kontrolu sekundární. Zjistil, že při určité úrovni kontroly byla míra používání pásů ve státech s primární kontrolou o 17% vyšší než ve státech se sekundární kontrolou (49% a 32%). Existuje však důkaz, že míra používání pásů může být zvýšena i skrze pozitivní kontrolu (varování a doporučení) tam, kde není vysoká. V holandské provincii Friesland začala v srpnu 1984 dobře hodnocená lokální kampaň. V první fázi byla policejní kontrola omezená jen na doporučení a varování. Byla provedena jednoduchá analýza poměru nákladů a zisku, ze které vyplynulo, že podobná osvětová/ kontrolní kampaň založená na frieslandském modelu by měla být dostatečně efektivní. Bylo vypočítáno, že trojnásobně nákladná kampaň než tato frieslandská a dosahující zlepšení používání pásů o 15% na jeden rok by měla poměr nákladů a zisku vyrovnaný. Podle studie provedené v rámci projektu GADGET pouze několik zemí vykazovalo zvláštní úsilí v kontrole zaměřené na bezpečnostní pásy a dětské zádržné systémy (Mäkinen a kol., 1999). Navzdory tomu je v některých zemích překvapivě vydáváno velké množství pokutových bločků právě za tento přestupek, někdy na druhém místě za tresty za nepřiměřenou rychlost. V některých zemích se tento přestupek neregistruje, někde se neregistruje pokud je pokuta zaplacena na místě. Nemáme k dispozici data o tom, kolik pokut je uloženo za porušení povinnosti osobami na místě řidiče nebo pasažérů, vpředu nebo vzadu, nebo za nedostatečně zabezpečené děti. Pokuty za tyto přestupky jsou nejnižší na seznamu pevných pokut každé země a nikde nejde o trestný čin. S několika výjimkami policie ve všech zemích považuje míru používání pásů (80% – 95% mimo obec, 70% – 85% v obci) za uspokojivou a roli policie v udržování nebo zvyšování této míry za minimální. Policie participuje na různých vzdělávacích akcích pro zvýšení povědomí o důležitosti používání pásů a dětských zádržných systémů. Ve srovnání s mírou porušování limitu hladiny alkoholu, jízdy na červenou nebo nepoužívání helmy na motorce je zde míra porušování velice vysoká. Není jasné, jaká je povaha tohoto porušování pravidel; zda reflektuje náhodné selhání mnoha řidičů, nebo konzistentní odmítání zádržných systémů určitou skupinou. Také není zřejmé, zda policejní úředníci mají sklon tento přestupek ignorovat, nebo míra odhalení reflektuje možnosti náhodného dohledu bez podpory technologie. Podle toho, jakým způsobem jsou tyto problémy vysvětlovány, existují různé přístupy k problematice zvyšování vlivu kontroly na dodržování zákonů o používání pásů. 3.3 VLIV KONTROLY DOPRAVNÍHO PRÁVA NA NEHODOVOST Konečným cílem kontroly dopravního práva je prevence nehod pomocí odrazení řidiče od páchání přestupků, které zvyšují riziko nehody. Nejpříhodnější otázkou tedy je, jaký objem dopravní kontroly je potřebný ke snížení počtu nehod. Zodpovědět tuto otázku však není snadné. Nejdřív bychom měli být schopni definovat, jaký objem kontroly je třeba ke zlepšení dopravního chování, například jaký je účinek kontroly na průměrnou cestovní rychlost nebo výskyt jízdy pod vlivem alkoholu. Kapitola „Účinky na chování“ se zabývá především nejrůznějšími experimenty v oblasti rychlosti, alkoholu a pásů, ale nepojednává o vlivu kontroly na systémy jako celek. Zodpovězení těchto otázek předpokládá srovnávání mezi oblastmi, které jsou identické, s výjimkou jediného aspektu: úrovně kontroly (viz také ESCAPE, WP 1). Jsou popsány jen dva případy, které umožňují určitou reflexi toho, co se stane, neexistuje-li vůbec kontrola. Kvůli výjimečným okolnostem v roce 1979 finská policie vstoupila do stávky a mimo jiné byla zcela zastavena veškerá dopravní kontrola. Objektivní riziko detekce tedy bylo rovno nule. Účastníci silničního provozu si toho byli velmi dobře vědomi, protože tato neobvyklá stávka byla dostatečně popularizována médii. Tehdy byl uspořádán malý, ale zajímavý experiment za použití schématu před – po (Summala a Roine, 1980). Ukázalo se, že podíl řidičů překračujících rychlostní limity v obci i mimo obec značně vzrostl. V obcích, kde jsou limity nejpřísnější, vzrostla průměrná cestovní rychlost o 2 – 3 km/h. Na rozdíl od situace před stávkou řidiči nezpomalovali, když míjeli vozidlo zaparkované u silnice (znamenající stanoviště měření rychlosti). Tyto dost citelné změny byly měřeny během prvních dvou týdnů stávky, která poté skončila. Výsledek studie naznačuje, že už pouhá existence dopravní policie – i když představující jen malé objektivní a relativně malé subjektivní riziko detekce – má vliv na chování řidičů a tedy i na bezpečnost. Druhý případ, kdy policie nevykonávala žádnou formu dopravní kontroly, se stal v USA. Carr a kol. (1980) popisují výsledky přirozeného experimentu v Nashville, kde dopravní policie nejdřív na dva měsíce zintenzívnila kontrolu, ale vzápětí vstoupila do krátkodobé stávky. Rozdíly mezi úrovní dohledu a počtem přestupků byly ve sledovaných třech obdobích značné, ale nebyly zde odpovídající změny v zaznamenaném počtu nebo rozdělení nehod. Dočasné omezení policejních aktivit, alespoň je-li pouze krátkodobé, nemusí nutně znamenat snížení bezpečnosti. Druhým způsobem stanovení účinků kontroly je zvýšení objemu kontroly po určitou dobu v přesně stanovených oblastech a hodnocení následků pro bezpečnost. Záměrem těchto experimentů je ve skutečnosti zjištění dopadů realokace dostupných zdrojů kontroly. Bylo provedeno množství studií zabývajících se touto problematikou (viz rešerše Mäkinen, 1990; Zaal, 1994; Goldenbeld a kol., 1999, Elvik, 2000; ESCAPE wp1). Souhrnným závěrem je, že bez velmi výrazného zvýšení úrovně kontroly je obtížné dosáhnout snížení nehodovosti. Výsledky také ukazují, že bezpečnostní účinek může být dosažen prostředky kontroly v těch oblastech, které jsou dějištěm experimentu, nikoliv na národní úrovni, protože účinky jsou dosaženy pouze velmi silným zvýšením zdrojů kontroly. Ve většině evropských zemí je pravděpodobně nemožné takto postupovat v celostátním měřítku. Částečným řešením tohoto dilematu je použití automatizovaných metod kontroly (viz ESCAPE D6, wp 6 a 7). Dosavadní zkušenosti jsou pozitivní. V nedávné meta-analýze sdružující deset studií byly zkoumány účinky automatizované kontroly rychlosti na nehodovost (Elvik a kol., 1997). Uvažujeme-li dohromady všechny stupně zranění, celkové snížení nehodovosti je 19%. Pouze pro nehody s těžkým či smrtelným zraněním je to 17%. Jako dopravně bezpečnostní opatření má automatizovaná kontrola rychlosti větší efekt v obcích (redukce 28%) než v extravilánu (4%). Všechny studie kromě jedné jsou založeny na schématu před- po s kontrolnímu skupinami. Nehodová data neumožňují separovat odhad pouze pro nehody se smrtelnými následky. Na druhé straně však i optimalizace systému sankcí může vést ke zvýšení bezpečnosti. Elvik a kol. (1997) identifikovali dvanáct studií týkajících se účinků varovných dopisů, bodového systému a odnětí řidičského oprávnění na nehodovost. Mezi účinky varovného dopisu a odnětí řidičského oprávnění není velký rozdíl, tato opatření snižují podíl všech typů nehod o 15% a 17%, zatímco účinnost bodového systému byla stanovena zhruba na pětiprocentní snížení nehod. Na téma účinků různých experimentů v kontrole, například stacionární kontrola rychlosti, kontrola rychlosti a jízdy na červenou pomocí kamery nebo kontrola jízdy pod vlivem alkoholu bylo provedeno několik meta-studií (Elvik, 2000). Výsledy meta-analýzy účinků takových experimentů obvykle hovoří o snížení nehodovosti. Experimenty jasně ukazují možnosti kontroly jako nástroje bezpečnosti. Otázkou zůstává, jak promítnout úspěch experimentů do národních strategií a praktik. Výsledky kamerových programů a používání systémů sankcí ukazují, že není vždy nezbytné výrazné zvyšování pracovních sil a času v kontrole. Elvik (2000) sumarizoval rešerši týkající se efektu „dose-response“ v kontrole, tedy vztahu úrovně kontroly a bezpečnosti: „I přes heterogenitu studií zahrnutých v této zprávě není možné zobecnit hlavní trendy zjištění, vycházíme-li z následujícího soubor předpokladů: 1. Současná úroveň kontroly udržuje současnou úroveň bezpečnosti („základní podmínka rovnováhy“) 2. Omezování kontroly zhoršuje bezpečnost (roste počet přestupků) 3. Posilování kontroly zvyšuje bezpečnost (počet přestupků klesá) 4. Marginální efekt zvyšování kontroly postupně klesá.“ Výsledky nejrůznějších experimentů v kontrole nechávají spornou ústřední otázku: Jaké zvýšení vůči výchozí úrovni kontroly je potřebné k vytvoření účinku na bezpečnost? Tím se zabývá jen málo studií (viz Engdahl a Nilsson, 1983). Podle jejich experimentu je potřeba zvýšit úroveň kontroly 3 – 5krát. Druhým kvantifikovaným odhadem je hodnocení norských výzkumníků (Östvik a Elvik, 1991; Elvik a kol., 1997). Dospěli k závěru, že změny v chování a případně i snížení nehodovosti je možné dosáhnout při zvýšení intenzity kontroly nejméně trojnásobném. Základním problém je spatřován ve skutečnosti, že v současné době neexistují standardy pro měření intenzity kontroly. V mnoha zemích nebyl vyvinut žádný systém indikátorů kontrolní aktivity. Žádné policejní velení ani dopravně bezpečnostní orgán běžně nepoužívá takovéto indikátory. To v první řadě znamená, že výsledky různých studií na toto téma nejsou smysluplně srovnatelné. Za druhé jsou skutečné příčiny úspěchu nebo neúspěchu kontroly méně dobře rozpoznatelné; a za třetí není zpravidla k dispozici relevantní informace o managementu, která by posloužila jako báze pro optimalizaci kontroly (Gelau a kol., 2000). Elvik ve své analýze poměru nákladů a zisku navrhuje, že by bylo efektivní zvýšit všechny typy policejní kontroly. Analýzy ukazují, že je efektivní podstatně zvýšit používání kamer pro měření rychlosti a kontrolu používání bezpečnostních pásů. Stacionární kontrola rychlosti je efektivní při šestinásobném zvýšení současné úrovně, zatímco skromnější zvýšení by bylo efektivní v případě náhodných dechových zkoušek na alkohol (viz ESCAPE wp1). Analýza je provedena v norských podmínkách. Lze předpokládat, že krátkodobé zvýšení úrovní kontroly v experimentech bylo ještě větší než v případě experimentu Engdahla a Nilssona. To znamená, že dosažení účinku v celostátním měřítku by vyžadovalo náklady na kontrolu daleko přesahující reálná očekávání, bez ohledu na to, zda a jak budou efektivní. Prokázaná efektivita tedy nemusí být při plánování strategií kontroly jediným kritériem. Je třeba vzít v úvahu i jednoduché požadované náklady paralelně s možnostmi politické a společenské přijatelnosti, nejen předvídaný pravděpodobný poměr nákladů a zisku ukazující dobrou návratnost nákladů. Teoretické odhady potenciálního vlivu činnosti policie na pokles nehodovosti, založené na kontrole stimulující úplné dodržování příslušného zákona jsou značně vysoké, až 50% snížení nehodovosti. Odhady založené na statistických analýzách empirických průzkumů specifických prvků kontroly obvykle vykazují podstatně nižší odhady, nanejvýš 10%. Nicméně některé vhodně implementovaná a udržovaná kontrolní opatření prokázala výrazné účinky na bezpečnost, až 25%. Jde většinou o programy zahrnující zároveň kontrolu rychlosti a alkoholu. Pozitivní vliv je zřejmější u nehod s úmrtím a těžkým zraněním, což potvrzuje důležitost kontroly rychlosti. Většina důkazů pozitivního vlivu zvýšené policejní kontroly (odděleně od případné nové legislativy) na bezpečnost pochází z projektů a experimentů omezených pouze na vybrané komunikace, několik typů chování nebo na omezenou dobu. V praxi to znamená, že většina těchto projektů obsahovala dočasné zvýšení lokálních zdrojů nebo přesun zdrojů na koncentrovanou policejní činnost ve stanovené oblasti. Dokonce i po odečtení nadhodnocení bezpečnostního zisku kvůli metodologickým nedostatkům mnohých studií jsou výsledky často nezanedbatelné. Dá se předpokládat, že ne všechny lokální projekty zintenzívnění kontroly jsou úspěšné, ale neúspěšné případy pravděpodobně nebývají uváděny v širší známost. Jedna z výjimek je popsána Weissem a Freelsem (1996); jde o nulový efekt Daytonova experimentu s agresivní policejní kontrolou v obecním měřítku. Více hodnocení účinků policejní činnosti na bezpečnost sleduje nové dopravní předpisy, změny v policejních zdrojích nebo změnu v metodách kontroly. Některé kvantitativní studie měří intenzitu kontroly, ale ty se vztahují pouze ke specifickým kontrolním aktivitám. Výrazné nebo dlouhodobé zvýšení policejních zdrojů není pro většinu zemí atraktivním nebo uskutečnitelným řešením a dokazování účinnosti takového řešení je mnohdy problematické Podle „selského rozumu“ je potřeba třikrát až pětkrát překročit současnou úroveň kontroly, aby mohl být udržován podstatný bezpečnostní zisk. Ale při vymezování účinků policejní činnosti je rovněž důležité vzít v úvahu, co už bylo dokázáno se současnou úrovní policejní kontroly, jaký je současný výskyt porušování zákonů, a jaká úroveň bezpečnosti je žádoucí. Kontrolní programy v Austrálii a na Novém Zélandu demonstrovaly dobré bezpečnostní výsledky pomocí plošného rozmístění kontroly při nízké intenzitě dopravního dozoru. Programy byly doplněny automatizovaným měřením rychlosti a náhodnými dechovými zkouškami na alkohol. Všechny tyto prvky jsou obsaženy v rutinních programech kontroly v několika evropských zemích, z nichž některé mají stejně dobrou nebo lepší bezpečnost jako Austrálie a Nový Zéland. Tento přístup však zaslouží daleko podrobnější zkoumání a snad i systematičtější aplikaci. Je například možné, že bezpečnostní účinnost některých všeobecných programů kontroly není dosažená pouze (nebo primárně) mechanismem zastrašení, ale i mechanismem lepšího managementu systému. Dalším sporným bodem je to, že mnoho studií, které zde byly shrnuty, bylo provedeno v různých zemích a obcích USA a Austrálie spíše než v Evropských zemích, a mnoho z nich pochází z uplynulých desetiletí s odlišným sociálním, právním a dopravním kontextem. Validita závěrů vyvozených z minulých zkušeností potřebuje být ověřena v rámci současných evropských zemí. Například akceptace jízdy pod vlivem alkoholu, odpovědnost vlastníka vozidla a legislativa týkající se bezpečnostních pásů; používání fotoradaru a automatických kamer pro sledování rychlosti a jízdy na červenou, to vše se proti situaci před dvaceti lety výrazným způsobem změnilo. 3.4 PRIORITY A UNIFORMITA KONTROLY Kontrola dopravního práva vyžaduje stanovení priorit. Formy chybného dopravního chování jsou rozmanité a soustředit se systematicky na každou z nich je prakticky nemožné. Poměr počtu policejních úředníků určených výhradně pro dopravní kontrolu a počtu řidičských oprávnění se ve většině evropských zemí pohybuje zhruba od 1: 2 400 do 1: 5 800 (viz ESCAPE D1-3; Zaidel, 2000). To mimo jiné znamená, že ovlivnit lze poměrně málo řidičů a zaměřit se lze pouze na několik aspektů chování řidičů. Příčiny proč je nutné stanovit v kontrole priority, se netýkají pouze zdrojů. Mohou souviset i se schopností policie měřit a odhalovat různé přestupky. Moderní vozidlové technologie zvětšily rozsah možností detekovat a dokonce předcházet přestupkům, ale jejich prosazování je pomalé. Příčinou je odpor ze strany veřejnosti i výrobců automobilů. Obecně řečeno je stav kontroly v evropských zemích nyní takový, že v každé zemi vytváří kontrola jen velmi nízké objektivní riziko detekce většiny přestupků (Zaidel, 2000). Je tomu tak zejména díky obrovskému rozsahu dopravních systémů. Bez ohledu na to, jak efektivně je organizována takzvaná konvenční kontrola, neexistují významné možnosti, jak zvýšit efekt zastrašení, nejsou-li jasně stanoveny priority, na které je třeba se soustředit. V současné době existuje široký prostor pro značně lepší aplikaci dopravního práva. Je mnoho příkladů, od nepřiměřených rychlostí po zanedbávání povinnosti používat pásy a jízdu pod vlivem alkoholu. V každém článku řetězce legislativních opatření můžeme najít trhliny: ve schvalování zákonů, monitorování jejich dodržování i v procesu soudního rozhodování. Aby se evropské právní systémy v oblasti dopravy staly účinnějšími, musí konzistentně aplikovat stejné normy pro regulaci chování v klíčových oblastech. Není realistické očekávat, že úplně každé pravidlo z množství odlišných evropských dopravních kodexů bude všude identické. Jsou zde však určité klíčové oblasti, které by měly být upřednostněny a mohly by mít jednotná pravidla a jednotné způsoby jejich kontroly. Kromě toho, k tomu aby zákon byl nejen jednotný, ale i důvěryhodný, potřebuje efektivní kontrolu, a to nejen v zemích kde je obecně vysoká úroveň dopravní bezpečnosti, ale i v celé Evropě. V celé Evropě jsou tyto priority kontroly dopravního práva: Rychlost Role rychlosti v dopravních nehodách je v oblasti dopravní bezpečnosti tématem, které bylo zřejmě nejdůkladněji zdokumentováno. Třebaže jsou dostupná mnohá opatření pro efektivní kontrolu a management rychlosti (viz též Nilsson, 1992; Ranta a Kallberg, 1996; Elvik a kol., 1997; Kallberg a kol., 1999; ETSC, 1999; Mäkinen a kol., 1999), nepřiměřená rychlost je stále oblastí, ve které je téměř nemožné postupovat efektivně. Není to kvůli nedostatku efektivních opatření pro management rychlosti, ale kvůli nedostatku angažovanosti potřebné pro fungování efektivních opatření. Metody automatizované kontroly rychlosti používají téměř výhradně zastaralé a na obsluhu náročné techniky sledování pocházející ze sedmdesátých let. Priorita dávaná kontrole rychlosti znamená také prioritu pro zkvalitňování kontrolních opatření. Existují pádné argumenty pro vysokou prioritu kontroly rychlosti. Konvenční, neautomatizované metody kontroly rychlosti nejsou účinné v dalším snižování rychlosti mimo jejich bezprostřední dosah, protože je obtížné přidělit více zdrojů na metodu náročnou na pracovní síly (jednotky měřící rychlost a zastavující řidiče). Potřebu priority kontroly rychlosti lze shrnout takto: - bylo přesvědčivě dokázáno, že změna cestovní rychlosti působí na pravděpodobnost nehody i na závažnost následků nehod rychlost není kontrolována tak, jak si zaslouží, riziko zadržení pro nepřiměřeně rychlou jízdu je ve všech evropských zemích nízké existuje rostoucí tlak na zvyšování rychlosti kvůli stoupajícímu počtu vysoce výkonných motorových vozidel překračování rychlosti zvyšuje i pravděpodobnost výskytu dalších dopravních přestupků, zejména souvisejících s předjížděním nižší rychlosti se sníženou hladinou hluku zvyšují kvalitu života v blízkosti silnic zmírněné rychlosti jsou v souladu s trvale udržitelným rozvojem Používání bezpečnostních zádržných systémů Stejně jako v případě rychlosti máme k dispozici množství dokumentace z mezinárodních výzkumů, ukazující, že používání bezpečnostních pásů a dalších zádržných zařízení je vysoce účinné při snižování počtu závažných a smrtelných zranění. Ne všechny studie jsou však dobře zvládnuté. Elvik (2000) identifikoval dvě studie, které zkoumaly vlivy na nehodovost. Tyto studie ukazovaly tendence omezení počtu nehod na všech úrovních závažnosti. Pozorované změny v počtu nehod však nejsou statisticky významné. Důkazy z druhé studie, která hodnotila zákony požadující povinné používání pásů, potvrdily, že zvýšení míry používání pásů redukuje počet úmrtí a zranění (viz Elvik a kol., 1997). Opět si můžeme všimnout, že proces prosazování používání bezpečnostních pásů je dlouhý a pracný. Začal v šedesátých letech pouze ve formě informačních kampaní. Výsledky zklamaly. Dokud nebyly přijaty zákony nařizující povinné používání bezpečnostních pásů, a dokud se jejich porušování nestalo trestným, nedosáhly míry používání pásů úrovně, jaká je dnes. Rozdíly mezi evropskými zeměmi, co se týče zákonodárných aktivit, byly značné; první zákon ukládající povinné používání pásů byl přijat v roce 1971 (Lucembursko) a poslední v roce 1993 (Portugalsko, v obci). Řecko tento problém řeší doposud. Dostupná data ukazují také velké rozdíly mezi mírami skutečného používání pásů – např. z dospělých na předních sedadlech jej používá 52% – 92%. Na zadních sedadlech a v používání dětských zádržných systémů je situace ještě horší (ETSC, 1996). Máme tedy ještě velký prostor ke zlepšování dodržování tohoto opatření. Historie prosazování bezpečnostních pásů naznačuje, že k poměrně značně rozšířenému používání pásů v některých zemích přispěly zejména legislativní aktivity kombinované s informačními kampaněmi. O aktivní kontrole používání pásů ze strany policie nemáme mnoho svědectví. Obvykle se jedná o takzvanou sekundární kontrolu. Výpočty ETSC ukazují, že aktivnější prosazování, zejména za použití primární kontroly zaměřené pouze na tuto záležitost, může zachránit životy asi 7000 cestujících ročně. Alkohol Ve světle dostupných důkazů je jízda pod vlivem alkoholu poměrně málo častá, ale ve srovnání s ostatními přestupky, jako je rychlost nebo nepoužití pásů, velmi riskantní. Je odhadováno, že v evropských zemích je okolo 3% všech cest spojeno s ilegální hladinou alkoholu v krvi řidiče, zatímco 30% zraněných řidičů bylo pod vlivem alkoholu (ETSC, 1995). Alkohol tedy rozhodně patří mezi nejdůležitější příčiny nehod a je to také přitěžující faktor. Také z hlediska účastníků silničního provozu jde o hlavní příčinu nehod. Okolo 85% evropských řidičů se domnívá, že alkohol je často, velmi často nebo vždy příčinou nehody (SARTRE, 1994; viz také ESCAPE D7). Tohoto názoru je 93% řidičů ve Švédsku, v Německu je to asi o 20% méně (72%). Jde o výrazný rozdíl, ale odhady týkající se ostatních možných příčin nehod se rozrůzňují ještě víc. Jízda pod vlivem alkoholu je ve všech zemích považována za závažný přestupek. V zemích s administrativním dopravním právem je řízení pod vlivem alkoholu jednou z výjimek, které podléhají trestnímu právu. Ale praktický význam tohoto jednotně striktního právního přístupu závisí na hladině alkoholu stanovené jako hranice pro trestný čin a na nástrojích, které používá policie k monitorování a kontrole dodržování předpisu. Systematické náhodné dechové zkoušky, které jsou nezbytné pro monitorování i efekt zastrašení, jsou v širším měřítku používány jen v několika zemích. Ostatní země mají právní nástroje k provádění zkoušek, ale netestují plošně, nýbrž jen ve vybraných případech, čímž se ztrácí efekt zastrašení. Následkem toho je skutečná míra výskytu jízdy pod vlivem alkoholu v evropských zemích odhadována na 5% - 0,2%. Kontrolní praktiky používané v jednotlivých zemích se značně liší. V některých zemích je pravděpodobnost odhalení při jízdě pod vlivem alkoholu prakticky nulová nebo jsou řidiči testováni pouze účastní-li se nehody. Země, kde je plošné testování povoleno a aktivně aplikováno, reprezentují druhý extrém. Každoroční podíl testovaných řidičů se takto pohybuje od téměř nuly k 25% ve Francii a 40% ve Finsku. Kontrola jízdy pod vlivem alkoholu je vysoce efektivní z hlediska poměru zisku a nákladů. Meta-analýza provedená Elvikem (2000) je založena na 39 studiích (viz též ESCAPE wp1). Většina těchto studií – 26 – hodnotila kontrolu dodržování limitu alkoholu samostatně nebo v kombinaci s ostatními opatřeními, často s doprovodnou kampaní. Celkový účinek kontroly alkoholu je 9% úbytek smrtelných nehod a 7% úbytek nehod se zraněním. O účinku na nehody s hmotnou škodou je méně informací, ale předpokládá se, že se blíží úrovni stanovené pro všechny typy nehod dohromady – asi 4% redukce počtu nehod. Všechny redukce jsou statisticky významné. Je třeba mít na paměti, že uvedené hodnoty jsou založené na experimentech a nikoliv na celostátních výsledcích. Dopravní kontrola versus ostatní opatření Analýza poměru nákladů a zisku prezentovaná Elvikem (2000) ukazuje, že zvyšování policejní kontroly je velmi efektivní. Odhadovaný zisk je, zjednodušeně řečeno, čtyřikrát vyšší než náklady. To nevylučuje, že jiná dopravně bezpečnostní opatření mohou být ještě efektivnější. V tomto případě by analýza doporučila dříve implementaci těchto opatření a kontrolu až následně. V principu se dá říci, že implementace jiného efektivního dopravně bezpečnostního opatření může snížit efektivitu policejní kontroly, protože počet nehod nebo zranění je již snížen tímto jiným opatřením. Jedna norská studie (Elvik, 1999b) stanovila náklady a zisky velkého množství dopravně bezpečnostních opatření. Součástí této studie byl návrh pěti alternativních dopravně bezpečnostních strategií pro Norsko. Jedna z těchto strategií byla „strategie cost-benefit“. Tato strategie sestávala pouze z efektivních dopravně bezpečnostních opatření, tedy opatření, jejichž minimální zisky jsou větší než maximální náklady. V tabulce 2 jsou uvedeny odhadované poměry zisku a nákladů různých kategorií opatření. Tabulka 2. Efektivita různých dopravně bezpečnostních opatření Skupina opatření Dopravně bezpečnostní audity Zkvalitnění designu silnic, vybavení atd. Zkvalitnění údržby cest, zejména zimní Dopravní management včetně nových rychlostních limitů Nové standardy pro motorová vozidla Výcvik řidičů, práce s veřejností, vzdělávací kampaně Zvýšená policejní kontrola Všechna opatření Poměr zisku a nákladů 1,1 1,9 2,5 2,2 1,3 3,0 3,3 1,8 Policejní kontrola je z celého seznamu nejefektivnějším opatřením. Může se tedy zdát, že – alespoň v Norsku – se nedá nic namítat proti zvyšování policejní kontroly zdůrazňováním vyšší efektivity jiných opatření. 4 KONTROLA DODRŽOVÁNÍ BEZPEČNOSTNÍ OPATŘENÍ DOPRAVNÍHO PRÁVA JAKO 4.1 ROLE LEGISLATIVNÍCH OPATŘENÍ A KONTROLY V DOPRAVNĚ BEZPEČNOSTNÍ PRÁCI Pozadí V uplynulých desetiletích zaznamenala vozidlová mobilita mimořádný růst, vedoucí k velice výraznému růstu počtu vozidel na silnicích, souvisejících dopravních přestupků a obecně komplexnějším dopravním systémům. Následkem toho se i role policie v dopravě stala extenzivnější a komplexnější. V naší moderní společnosti nacházíme stále více organizací zabývajících se dopravně bezpečnostními problémy. Úspěch nebo selhání strategie kontroly tedy není vymezen pouze vnitřním fungováním policejní organizace, ale i způsobem, jakým různé další organizace, například legislativní orgány nebo dopravní úřady spolupracují a koordinují své aktivity v profesionální síti. Z tohoto pohledu je kvalita kontroly dopravního práva determinována mírou vzájemného skloubení aktivit do efektivního řetězce legislativy, kontroly a podpůrných opatření. Ustanovení platných zákonů V dopravě stejně jako v jiných oblastech mají zákony regulovat chování. Funkcí zákonů o silničním provozu je zachraňovat životy a zabraňovat utrpení. Kombinace působení zákonů, předpisů, kontroly a citlivého trestního systému vytváří efekt zastrašení policejní kontrolou, jak na individuální úrovni, tak i v celospolečenském měřítku (Hakkert, 1994). Stejným způsobem jako fungování policejní kontroly závisí na podpůrném trestním systému, i trestní systém sám musí být založen na morálním přesvědčení širší společnosti. Proces zastrašení může být do značné míry vysledován v komunitě a jejích morálních a sociálních hodnotách (Andenaes, 1977). Výzkum ukázal, že pozitivní postoje vůči určitému zákonu významně zvyšují jeho dodržování. Jinými slovy: zastrašení skrze zákony, dohled a tresty bude tím účinnější, čím víc jim bude nakloněno veřejné mínění. Dopravně bezpečnostní zákon nebo předpis bude přijímán, je-li v první řadě všeobecně známý, a za druhé je-li obecně považován za účinný při snižování nežádoucích rizik pro bezpečnost za přijatelné společenské nebo osobní náklady (Goldenbeld, 1996). Z hlediska obecné povědomosti je důležité, aby zákon splňoval určité podmínky: - je snadno pochopitelný pro všechny účastníky silničního provozu - není obtížné ho dodržovat - není v konfliktu s jinými zákony - není v konfliktu s nevyhnutelnými situačními požadavky - každé překročení tohoto zákona je snadno identifikovatelné Účastníci silničního provozu mají tendenci rozvíjet zvykové chování, které vyžaduje minimální dobu pro zpracování informací. Každé pravidlo by tedy mělo být snadno pochopitelné a poskytovat jasný návod k chování. Znalost a porozumění zákonu by měly být doprovázeny určitým dojmem vnitřní nebo obecné hodnoty tohoto zákona nebo pravidel. Jinými slovy, účastníci silničního provozu by měli mít osobní nebo společenský zájem na jeho dodržování. Nutnou podmínkou je zde jasný vztah daného zákona k bezpečnosti dopravy. Jak je uvedeno dále, zákony jsou více než jen „slova na papíře“. V praxi se na řetězci kontroly dopravního práva podílí několik stran: policie, soudy, veřejný žalobce, zákonodárci, právníci, soudci a další. Otázkou je, zda má tato „společenská mašinérie práva“ hladký chod nebo ne. Společenské soukolí kontroly dopravního práva Nedávná studie provedená Cauzardem a kol. (2000) ukázala, že existence dobrého, jasného, správně založeného a přijatého právního rámce nepostačuje k zajištění bezproblémového fungování mašinérie kontroly dopravního práva. Složitost policejní kontroly je do značné míry způsobena skutečností, že je neoddělitelně spjata s vývojem uvnitř policie samotné (reorganizace, management, priority, odbornost) a způsobem, jakým jsou evropské policejní síly v současné době vedeny. Přesněji řečeno, komplexita spočívá ve: - spolupráci a koordinaci mezi různými organizacemi (místní orgány, policie, služba veřejného žalobce, informační servis), ve které jsou obsaženy i jiné zájmy než jen bezpečnost silničního provozu; potřebě organizovat účinnou a efektivní policejní kontrolu pro všechny typy dopravních přestupků Průzkum provedený ve čtyřech evropských zemích (Cauzard a kol., 2000) dokazuje, že tyto otázky nejsou v evropských zemích uspokojivě řešeny. V Rakousku například rozptýlení odpovědnosti za kontrolu na několik organizací vedlo k nežádoucí situaci: „ rozdělení jurisdikce mezi různá federální ministerstva a provincie vede k tomu problému, že nikdo necítí konečnou odpovědnost za to, že existující potíže nejsou dovedeny k řešení, ale pouze postoupeny jiným odpovědným orgánům“ (Cauzard a kol., 2000). Nedávno započatý rakouský bezpečnostní program stanoví policii také jednoznačnou odpovědnost v několika oblastech dopravního chování (viz ETSC, 2002). To znamená větší tlak na koordinovanější dopravně bezpečnostní práci také uvnitř policie. Podobný nedostatek kooperace mezi orgány činnými v kontrole můžeme sledovat i v dalších zemích. Jinou potíží je fakt, že účinnost policejní kontroly je obvykle kladena na váhu proti jiným možným zlepšením v dopravní infrastruktuře a vzdělávání. V praxi je naneštěstí tendence přesouvat odpovědnost na jiné: policie trvá na tom, že místní a regionální autority se mají problémem zabývat nejdříve, zatímco tyto autority jsou přesvědčeny, že policie je první na řadě. Protože jde o tak složitou problematiku, je nezbytné, aby diskuse mezi partnery byla strukturována co nejjednoznačněji a udržována v co nejvíc specifické a jednoduché poloze. Jediným používaným měřítkem by měla být otázka, zda policejní a justiční orgány disponují dostatečnými kompetencemi a možnostmi přispět k dosažení dopravně bezpečnostních cílů v porovnání s přispěním, které mohou poskytnout opatření v oblasti inženýrství a vzdělávání (Wegman a Goldenbeld, 1996). Policejní kontrola dopravního práva může být účinným nástrojem zvyšování bezpečnosti silničního provozu (viz např. Elvik, 1999b). Jestliže je spolupráce mezi jednotlivými zúčastněnými stranami klíčem k úspěšné policejní kontrole, nemůžeme očekávat, že přijde spontánně. Přestože policie, soudní úředníci, dopravně bezpečnostní organizace a ostatní zúčastnění mohou sdílet společný zájem ve zvyšování bezpečnosti silničního provozu, mohou mít právě tak dobře velmi různorodé zájmy co se týče financování, stanovování cílů, struktury odpovědnosti, komunikace s veřejností, používání nástrojů, propagace atd. Rozhodující je založit a operacionalizovat záměry kooperace v rámci plánu dopravní bezpečnosti schvalovaného všemi zúčastněnými stranami. V tomto plánu by mělo být jasné stanovení cílů v oblasti bezpečnosti a dodržování dopravních zákonů i rozdělení odpovědnosti mezi organizacemi na nejvyšší celostátní úrovni (ministerstva) a bezprostředních úrovních (provincie, regiony, policejní oddělení). Goldenbeld (1997) zdůraznil tyto prvky dopravně bezpečnostního plánu: - jasný popis cílů, kterých má být policejními aktivitami dosaženo stanovení cílových skupin účastníků silničního provozu pro osvětovou nebo kontrolní činnost výběr propagační strategie a kanálů publicity, včetně vnitřní propagace pro policejní personál pověřený vykonáváním kontroly jasný souhlas ostatních stran (místní bezpečnostní orgány, obecní úřady, veřejný žalobce) podpora kontrolních aktivit dodatečnými opatřeními (umístění dopravních značek, signálů, značení) citlivý výběr míst a časů kontrolních akcí stanovení nejlepšího poměru velmi viditelných kontrolních hlídek a neočekávaných, méně viditelných kontrol vykonávání policejních kontrol v souladu s časově úsporným operačním rozvrhem dobře uvážené dlouhodobé časování aktivit pravidelné hodnocení naplňování dohody a postupu realizace stanovených cílů Takový plán poskytuje nejlepší příležitost pro evaluaci kontrolních aktivit a tedy i poučení ze zkušenosti. Navíc vyjasňuje rozdělení úkolů a odpovědnosti mezi partnery podílejícími se na aktivitách kontroly dopravního práva. To usnadňuje komunikaci a spolupráci stran během procesu kontroly. Masivní policejní kontroly ad hoc, které nejsou podloženy promyšleným logickým základem a nejsou dobře připraveny, mohou mít pouze krátkodobý a okrajový vliv na chování účastníků silničního provozu a mohou dokonce podlomit důvěryhodnost policejních akcí v oblasti kontroly dopravního práva. 4.2 BĚŽNĚ KONTROLOVANÉ OBLASTI DOPRAVNÍHO CHOVÁNÍ Nejběžnější přestupky Policie kontroluje nejrůznější formy dopravního chování, ale některé oblasti mají před ostatními vyšší prioritu. Nepřiměřená rychlost, jízda pod vlivem alkoholu a nepoužívání bezpečnostních pásů mají zřejmě v policejní kontrole nejvyšší prioritu (viz tabulka 3.). Mezi jednotlivými evropskými zeměmi jsou velké rozdíly v počtu obsílek nebo pokutových bločků jako indikátorů kontrolní aktivity. Informace shromážděné ve WP5 projektu GADGET jsou velmi sporadické, žádná země nedokázala poskytnout informace dostatečné k utvoření jasného obrazu tamního systému kontroly dopravního práva (Zaidel, 2000). Zdá se, že většina zemí má značné mezery v datech o rozsahu a povaze činnosti dopravní policie (také ESCAPE D1 a 3). Několik zemí má vládní strukturu decentralizovanou na státní, regionální nebo lokální úroveň. Státy v rámci federálního sytému, regiony v rámci země nebo lokální komunity mohou mít své vlastní rozpočty, policejní síly, správu a statistické úřady. Data o činnosti dopravní policie za celou zemi nejsou rutinně shromažďována. Snad existují, ale jsou rozptýlena mezi mnoho organizací. Další problém je způsoben možností koexistence separovaných policejních sil v rámci jedné země. Každá jednotka má svou vlastní strukturu a funguje pod jiným velením – například civilní gardy pod velením ministerstva obrany, městská policie pod ministerstvem vnitra, místní policie spadá pod obec a starostu a dopravní policie patří pod ministerstvo dopravy. Neexistuje pak jeden zdroj informací, který by měl dostatečně detailní data o každé z těchto složek. V mnoha případech je nemožné oddělit zdroje a aktivity dopravní policie od celkových zdrojů policejní organizace, protože mezi nimi není strukturální nebo funkční separace. Pro úplnost je třeba dodat, že data o kontrole dopravního práva by kromě dat o policejních zdrojích měla obsahovat také informace o legislativních a administrativních zdrojích dopravní kontroly. Taková data je však ještě obtížnější získat než data o aktivitách policie. I když je zde prezentována řada mezinárodních srovnání týkajících se nejrůznějších otázek, data a jejich interpretace je nutné považovat pouze za orientační z důvodu jejich značné limitace (tabulky 3 a 4). Absence určitých dat neznamená, že daný problém není v zemi řešen; může to tak být, ale může jít jen o nedostatek informací. Kromě dostupnosti zejména kvantitativních dat je zde problém s interpretací dat, organizačních struktur, praktik, právních kodexů, sankcí atd. mimo jejich lingvistický, sociální a kulturní kontext. Data, která máme k dispozici, jsou sice obtížně srovnatelná a v některých zemích nedostupná, ale poskytují dobrý celkový obraz situace v Evropě. Kontrola má tendenci koncentrovat se na určité klíčové oblasti, zejména rychlost, alkohol, technický stav vozidel, dokumenty řidičů a používání pásů. Důvody pro takovou priorizaci jsou dvojí: objektivní monitorování těchto oblastí chování řidičů je relativně snadné, a tyto oblasti jsou také relevantní vzhledem k bezpečnosti. Mnoho kritických forem chybného chování je ignorováno, nebo jenom nedostatečně kontrolováno, protože jejich odhalování je příliš pracné a vyžaduje příliš mnoho pracovních sil. Jde například o nebezpečné předjíždění a další formy bezohledného řízení. Hodnocení dat o policejních aktivitách navíc ukazuje, že policejní strategie a taktiky kontroly nejsou založeny čistě na datech, protože uspokojivě detailní data v mnoha zemích zřejmě neexistují a nejsou centrálně dostupná. Soudě podle dostupných dat, mezi jednotlivými evropskými zeměmi jsou zásadní rozdíly v intenzitě policejní kontroly ve všech klíčových oblastech dopravního chování. Tabulka 3. Nejběžnější přestupky ve vybraných evropských zemích (Zaidel, 2000), rozdíly v přesnosti a dostupnosti dat Země Nejběžnější přestupky, případně obsílky nebo pokutové bločky Rakousko Nepřiměřená rychlost Belgie Alkohol, rychlost, pásy, parkování Česká republika Nepřiměřená rychlost, chybné předjíždění, „nesprávný způsob jízdy“ (zahrnuje více typů přestupků), parkování Dánsko Jsou známa podrobná data o soudních rozhodnutích za alkohol, nedání přednosti, bezohlednou jízdu, rychlost, přetížené vozidlo a „ostatní“ Finsko Nepřiměřená rychlost, ostatní chyby v jízdě, alkohol (1,4 mil. kontrol, 22 000 pozitivních) Francie Parkování, rychlost (v roce 1997 vydáno 1 129 254 pokut), pásy (597 104) Nesledujeme-li parkování, tvoří 23% přestupků rychlost, 22% pásy, 21% chybné dokumenty V roce 1997 bylo 95 495 řidičů odsouzeno za alkohol Německo Nepřiměřená rychlost Řecko Nepřiměřená rychlost, nesprávné parkování, nerespektování světelné signalizace (jízda na červenou) Irsko Chybí informace Itálie Chybí informace Nizozemí Rychlost, parkování, nerespektování světelné signalizace Norsko Rychlost (33,1%), jízda na červenou (0,5%), nerespektováni značení (4,7%), jízda pod vlivem alkoholu nad limit (1,6%) a v limitu (1,1%), chybějící dokumenty (10,9%), vadné pneumatiky (4,3%), vadná, špatně seřízená světla (24%), emise (3,7%), ostatní (6,2%); celkem 2,657 mil. Portugalsko Chybí informace Španělsko Rychlost, alkohol, parkování Velká Británie Parkování (5,8 mil. v roce 1996), rychlost (0,76 mil.), nerespektování značení (0,28 mil.), různé (0,25 mil.) Tabulka 4. Indikátory policejní kontroly ve vybraných jedenácti zemích (Zaidel, 2000) Rakousko Finsko Francie Německo Řecko Irsko Nizozemí Norsko Portugalsko Španělsko Velká Británie Populace 8,0 5,1 58,0 81,5 10,7 3,7 15,4 4,5 10 39,4 59,0 v mil. Obsílky 3550 378 6000 3500 90 4700 414 930 1900 3700 celkem (x1000) Obsílky za 1710 192 1230 37 2900 123 665 760 rychlost (x1000) Automatické 1710 12 270 3730 42 40% 350 obsílky (x1000) Náhodné ano/ano ano/ano ano/ano ne/ano ano/? ne/ne ano/ano ano/ano ano/ano ne/ano dechové zkoušky/d.z. jako důkaz Obsílky za 76 25 95 2 4 20 10 41 96 alkohol (x1000) Alkotesty 100 1400 7200 260 17 500 1400 860 (x1000) Kontrola sekunsek. prisek. prim. prim. sek. prim. sek. sek. sek. pásů dární mární Obsílky za 23 597 51 6 5 33 161 126 pásy (x1000) Technologie a nové druhy přestupků Nové technologie rozšiřují škálu kontrolovatelných přestupků. První dopravní kamery zachycovaly přestupky za použití filmu – jiná technologie tehdy nebyla dostupná. Dnes digitální kamery zachycují především přestupky v oblasti rychlosti a jízdu na červenou přímo v digitální formě, která je ideální pro automatizované technologie. Ty eliminují nákladný a zdlouhavý proces doprovázející používání filmů, kde navíc existuje nebezpečí porušení snímku a ztráty důkazu. Nejdůležitější výhodou digitální dopravní kamery je její kapacita kódování snímků a dat o přestupcích v bodě jejich zachycení (Malenstein a kol., 2000). Od tohoto bodu nemohou být soubory zmanipulovány nebo zfalšovány. Aktuální médium (JAZ drive, CD, WORM drive, HD atd.), na které jsou data nahrávána, není podstatné. Důležité je, že kódování zajistí a ochrání primární soubory (snímky a data) jako primární důkaz přestupku. Tato kódovaná digitální evidence vytváří optimální primární důkaz pro trestní stíhání. Používání automatizovaných kontrolních systémů (např. kontrola bez intervence jakéhokoliv představitele kontroly) je umožněno ve všech zkoumaných evropských zemích projektem VERA – Video Enforcement for Road Authorities (Malenstein a kol., 2000). Neexistuje specifický zákon, který by znemožňoval používání digitálních kamer. Pro automatizovanou kontrolu je klíčovou otázkou odpovědnost řidiče nebo vlastníka vozidla. Tato odpovědnost se v jednotlivých zemích liší. V některých zemích je za přestupek odpovědný pouze řidič (Finsko, Norsko, Švédsko, Švýcarsko). V jiných může být odpovědným registrovaný majitel vozidla, není-li možné identifikovat řidiče (Nizozemí, Belgie, Itálie, Francie, Velká Británie). Navíc se odpovědnost řidiče/vlastníka mezi zeměmi i v rámci jednotlivých zemí liší i podle typu přestupku. Situace je vysoce fragmentována. Slibným krokem vpřed je zavádění videotechnik do existujících kamerových systémů za účelem rozšíření spektra kontrolovatelných přestupků. Tyto techniky mohou být používány pro automatické odhalování dopravních incidentů včetně přestupků jak je nepřiměřená rychlost, jízda v nesprávném pruhu či směru, zakázané zastavení nebo otáčení. Hlavním argumentem pro používání videotechnik je skutečnost, že kamery jsou velmi často již součástí standardního vybavení. Přidání zařízení pro automatickou detekci dopravních incidentů ke kamerám může optimalizovat aktivity dopravních manažerů tím, že je lépe informují o dopravních parametrech a zjištěných událostech včetně přestupků. V projektu VERA jsou stanoveny evropské standardy pro používání videotechnik v evropské policejní kontrole. Technologie digitálních kamer nemá pouze nahrazovat staré kamery používající film. Tato nová technologie má možnosti otevřít zcela novou oblast dopravních regulací, které sice mohly existovat již dříve, ale byly prakticky nekontrolovatelné: - zákaz vjezdu nákladních vozidel ve městech nezákonné otáčení a zastavení nebezpečná nebo bezohledná jízda nezákonné pravé odbočení protizákonné používání pruhů pro autobusy Tyto typy přestupků, které vyžadují více pracovních sil, než je momentálně k dispozici, mohou být zachyceny automaticky na pevný disk (Bagot, 1998). Přestupky cizinců V přehledu kontrolních praktik v projektu GADGET (Zaidel, 2000) všechny země hlásily problémy týkající se zahraničních řidičů nebo vozidel registrovaných v cizině. Právní sankce v každé zemi předpokládají místní řidičské oprávnění, tuzemskou adresu a bankovní konto. S řidiči ze zahraničí nemůže soudní proces správně fungovat. V případě automatického zachycení státní poznávací značky je velmi obtížné vystopovat vozidlo registrované v cizině a stíhání je komplikované. Ve většině zemí, je-li vozidlo zastaveno pro přestupek, zahraniční řidič musí pokutu zaplatit na místě nebo musí být dopraven před soud. Pokuty jsou pro cizince někdy vyšší. Jiné druhy sankcí nebývají používány. Pro efektivní a účinnou kontrolu přesahující hranice států bude nezbytná vzájemná komunikace. Evropská komise pracuje na Memorandu porozumění, které má ustavit právní rámec pro přeshraniční kontrolu, aplikovatelnou na širokou škálu přestupků (Malenstein a kol., 2000). 4.3 ČINNOST DOPRAVNÍ POLICIE V PRAXI Organizace dopravní policie v EU V zemích EU můžeme najít nejrůznější organizační struktury policie (ESCAPE wp2; Zaidel, 2000). Typická organizace sestává ze tří částí: ústřední policejní jednotka, která spadá pod národní velení, je zodpovědná za dopravní kontrolu na hlavních silničních tazích. Jiná jednotka, která může nebo nemusí mít speciální dopravní složky, je zodpovědná za ostatní komunikace v extravilánu a malých obcích. Třetím prvkem je lokální policie ve větších obcích, která v případě větších měst má i speciální dopravní složky. Stupeň centralizace velení a kontroly, úroveň autonomie lokálních jednotek, nebo míra pracovních sil specializovaných na dopravu se v jednotlivých zemích, regionech i policejních jednotkách liší. Finsko, Řecko, Irsko, Česká republika a Izrael se spoléhají na jedinou centralizovanou státní policejní sílu. Francie, Portugalsko, Itálie a Španělsko mají dva národní centralizované útvary, jeden zaměřený primárně na venkovské oblasti a druhý na více zalidněné regiony. Rakousko a Německo jsou federální státy se složitější strukturou státních, místních a federálních policejních jednotek. Nizozemí, Dánsko, Norsko a Velká Británie mají velké množství regionů s vzájemně koordinovanými, ale nezávislými policejními útvary. Činnost dopravní policie je organizována v rámci základní struktury v souladu s rozhodnutím podle dvou doktrín (Zaidel, 2000). První doktrínou je funkcionální (profesionální) specializace dopravní práce versus dopravní kontrola jako povinnost všeobecné policie. Druhá je o separaci a centralizaci jednotky dopravní policie s vlastní hierarchií velení versus dopravní policie jako součást širších policejních sil. Variant je mnoho. Ve většině zemí - bez ohledu na policejní strukturu – mají velká města specializované dopravní jednotky jako součást jedné nebo více policejních sil, které zde mají jurisdikci. Několik zemí (Rakousko, Finsko, Izrael, Norsko a Nizozemí) provozuje separovanou, centrálně řízenou dopravní nebo dálniční policii zaměřenou převážně na hlavní silniční tahy mezi městy. Francie, Německo, Španělsko a Portugalsko mají podobně specializované dopravní jednotky v rámci struktury všeobecné policie. V Irsku a Řecku s jedinou státní policejní silou mají lokální policejní útvary oddělení policistů specializovaných na dopravu. Podobná řešení organizační struktury policie v dopravě lze nalézt i v ostatních zemích EU. Specializace a velení – centralizace dopravní policie – mohou znamenat růst relativní důležitosti dopravní policie (separovaná organizace vyžaduje zvláštní zdroje) a může vést k intenzivnější nebo efektivnější kontrole. Je jasné, že například velikost země,její politická struktura a sociokulturní historie hrají roli ve formování struktury, funkcí a velikosti dopravní policie. Rozsah činnosti dopravní policie Kromě kontroly silničního provozu se téměř všechny policejní síly v Evropě angažují také v následujících dopravních úkolech: - kontrola vodní dopravy dopravní plánování a poradenství registrace nehod hloubkové technické šetření v případě závažných nehod dopravní dohled (obecně i při zvláštních příležitostech) management dopravy (obecně i při zvláštních příležitostech) prevence zločinu v dopravě dopravní vzdělávání dopravní osvěta přeprava VIP Některé jednotky se také zabývají dalšími úkoly, jako: - stíhání za dopravní přestupky udílení řidičských oprávnění inspekce vozidel a tachografů (soukromá i komerční vozidla) agenda pokut Jak už bylo řečeno dříve, mobilita vozidel, počet automobilů na cestách a souvisejících dopravních přestupků a složitost systémů v uplynulé dekádě drasticky vzrostly. Policejní kapacita se však proporcionálně nezvýšila. Ve většině evropských zemích panuje všeobecně sdílený názor, že policejní zdroje jsou nedostatečné. Kromě toho je třeba vzít na vědomí, že kontrola dopravního práva je pouze jedním z různých úkolů dopravní policie. To, že činnost dopravní policie zahrnuje více odlišných úkolů, v sobě nese určité výhody. Jednak si policejní úředníci osvojí různé aspekty celého dopravního systému a zlepší se jejich vědomosti o jeho fungování. Za druhé je pak práce samotná mnohem zajímavější, což pravděpodobně vede k vyššímu uspokojení z práce a k větší zaujatosti pro dopravní práci. Na druhé straně se může policejní organizaci, která je přetížená nejrůznějšími úkoly souvisejícími s dopravou, snadněji nedostávat zdrojů pro skutečné dopravně kontrolní aktivity. Navíc v policejních jednotkách, které mají všeobecně dopravní zaměření, nemají často kontrolní aktivity nejvyšší prioritu. Je také sporné, zda některé úkoly, například udílení řidičských oprávnění, technická kontrola vozidel atd. mají být skutečně vykonávány policejní organizací namísto komerční nebo správní organizace nebo zvláštního vládního oddělení (ESCAPE D5, 6, 8; Heidstra a kol., 2000). Některé oblasti dopravní problematiky jsou mimořádně vhodné pro specializovaný přístup (viz kapitola 4.5). Úrovně tolerance v kontrole V kontrole rychlosti a jízdy pod vlivem alkoholu existuje často určitá úroveň tolerance mezi legislativně stanoveným limitem a skutečně kontrolovaným chováním. Tato tolerance umožňuje mírné překročení stanoveného limitu. Zaal (1994) uvádí tři důvody pro zavádění určitých úrovní tolerance. Za prvé může být u soudu měření dopravních přestupků diskutabilní. Za druhé tak může policie kompenzovat případné nepřesnosti svého měřicího vybavení. A konečně, určitá úroveň tolerance maximalizuje pravděpodobnost, že policejní důkaz bude u soudu uznán, ale také posiluje dobrou vůli řidičů. Jak velká odchylka od litery zákona bývá tolerována v evropských zemích? Detekce, záznam a trest za přestupek závisí na několika faktorech. Jednak zákon samotný může poskytovat škálu úrovní dodržování, se kterou může být nakládáno různým způsobem. Je to typické pro oblast alkoholu a rychlosti. Policie ve všech zemích nastavuje zařízení pro zjišťování rychlosti na vyšší práh než je legislativní limit – někdy o 7% - 10% vyšší, někdy o fixní počet kilometrů za hodinu vyšší než je limit (ESCAPE, D1; Zaidel, 2000). Mezi důvody patří zájem podchytit skutečně příliš rychlé řidiče, ne zahlcovat systém minimálními přestupky; a zájem být považováni občany za velkorysé. Prahy se liší nejen mezi jednotlivými zeměmi a regiony, ale občas i v rámci jedné policejní jednotky. V zásadě stejná situace převládá v automatickém odhalování přestupků souvisejících s jízdou na červenou. Prahy pro většinu ostatních přestupků, které jsou odhalovány pozorováním bez technického vybavení, jsou determinovány organizačními a individuálními standardy. To stejné chování může nebo nemusí být považováno za přestupek podle země, podle konkrétního úředníka, nebo dokonce tím stejným úředníkem v různé době. Jak bylo řečeno v úvodní kapitole, ve většině zemí mají policejní úředníci sloužící v terénu značnou volnost v zařazování přestupkového chování do jedné z několika možných kategorií přestupků, které zahrnují velmi odlišné následky. Identický dopravní přestupek tedy může mít za následek ústní napomenutí či pokutu na místě bez záznamu stejně jako záznam a další následky. Také zde můžeme najít různé praktiky i v rámci jedné policejní jednotky. Monitorování dopravně kontrolních aktivit a jejich výsledků Z anglické studie aktivit a organizace dopravní policie (Ogilvie-Smith, Downey a Ransom, 1994) vyplývá, že zhruba jedna čtvrtina pracovního času dopravních úředníků v Británii připadá na preventivní hlídky (stacionární, cílené nebo mobilní patroly), zatímco asi pšt procent tohoto času je určeno dopravním kontrolám (krádeže vozidel, alkohol, rychlost). Protože značná část času dopravní policie je připisována dohledu nebo hlídkám, je velmi důležité mít indikátory kvality dopravního dozoru. Například na workshopu ESCAPE v Nice (WP5; Christ, 2000) rozlišil švédský policejní superintendant tři formy dopravního dohledu v policejní práci orientované na problémy. - reaktivní činnost policie: reakce na okolnosti „Staromódní“ způsob vykonávání policejní práce neorientovaný na problém, ale za určitých okolností nezbytný i v policejní práci orientované na problém, například když vyvstanou nějaké potíže v dopravě a je vyžadován okamžitý zásah policie. - proaktivní činnost policie: prevence pomocí přítomnosti Stacionární, jasně viditelná policejní kontrola provozu, kde probíhá aktivní policejní práce a přítomnost policistů v plné akci funguje jako metoda prevence zločinu, často v kombinaci s jasně viditelnými informacemi na tabulích. Možná i jen mediální rozšíření informací o tom, kde, kdy a proč bude policie pracovat by na účastníky silničního provozu mělo požadovaný zklidňující účinek. - proaktivní represivní činnost policie: prevence pomocí kontroly pravděpodobných viníků V kombinaci s jasně viditelnými policejními akcemi pracují ve stejné oblasti jednotky se stejným cílem dohledu, ale také kontrolující pravděpodobné viníky. Tyto odlišné formy dohledu se samozřejmě liší v efektivitě. Indikátor hodin strávených dohledem není dostatečně specifický, aby podchytil různé formy dohledu. Policejní management by měl přinejmenším vědět, jak je celkový čas dozoru rozdělen mezi tyto specifické formy dopravního dohledu. V monitorování a supervizi je paradox. Za účelem ulehčení byrokratické zátěže manažerů a inspektorů může postupovat administrativní složka policejní práce přes správní oddělení místo přes úřad inspektora či manažera. To může zvýšit rychlost procedury a odejmout manažerům část úřední zátěže. Na druhé straně tak manažeři mají daleko méně informací pro hodnocení efektivnosti práce jejich podřízených. Slovy dvou britských výzkumníků (Southgate a Mirrlees-Black, 1991): „Jak mají vykonávat management zdrojů, pokud jsou ochuzeni o informace o tom, k čemu jsou zdroje využívány?“ Z toho vyplývají dvě věci: - indikátory kvality činnosti dopravní policie musí být čas od času kriticky přezkoumány, aby se zjistilo, zda stále ještě skutečně reflektují původní kritéria, která měly původně zachycovat; v byrokratických systémech mohou některé změny v administrativních procedurách vést k odlišení významu čísel a indikátorů. Například zvyšující se počet pokutových bločků neznamená vždycky zvýšenou účinnost, ale může znamenat i změny v používaných praktikách a reflektuje spíš zaměření na oblasti nebo formy chování, ve kterých dochází ke kumulaci bločků snadněji než při zaměření na oblasti důležitější pro bezpečnost. - manažeři a inspektoři dopravní policie by měli být stále ve styku s momentálně používanou praxí a čas od času konfrontovat administrativní data s osobní kontrolou reálného stavu, protože údaje, které dostávají, nemusí být dobrou reflexí skutečnosti. Hodnocení výkonu kontroly Posuzování efektivity skutečných kontrolních aktivit policie může být obtížné. Při zpracovávání validních a jasných závěrů mohou zasahovat početné faktory. Některými z těchto faktorů jsou: nespolehlivá registrace nehod (nebo některých kategorií nehod), statisticky nízké počty nehod, chybějící data o důležitých rysech nehod, chybějící data o skutečném dopravním chování, nepřesná data o dopravních přestupcích, absence kontrolní skupiny nebo oblasti ve výzkumu, změny v policejním správním systému atd. Co se týče efektivity policejní kontroly, je třeba říci, že je nerealistické očekávat, že by policejní kontrola vedla ke stálému zvyšování bezpečnosti silničního provozu. Ve většině evropských zemí jsou stabilní úrovně kontroly za rok. Při této stabilitě úrovně kontroly nelze očekávat, že bezpečnost silničního provozu stále poroste. Dokonce i když se úroveň kontroly čas od času zvýší, nevede to nutně ke změnám v dopravním chování nebo v bezpečnosti. Například Östvik a Elvik v přehledu studií o kontrole rychlosti zaznamenali, že zvyšování úrovně kontroly na určitých silnicích méně než trojnásobně nepřineslo žádné prokazatelné účinky na subjektivní riziko detekce (Östvik a Elvik, 1991). Máme-li však stabilní úroveň bezpečnosti a stabilní úroveň kontroly, nelze to interpretovat tak, že policejní kontrola nemá žádnou účinnost. S největší pravděpodobností je stále účinná, ale její účinek je rušen jiným vývojem v dopravě (zvyšující se motorizace, změny ve složení populace účastníků silničního provozu, změny v silniční síti). Výsledkem může být stabilní situace, kdy policejní kontrola ovlivňuje účastníky silničního provozu k dodržování zákonů, zatímco jiné faktory je vedou k porušování předpisů. V této souvislosti Homel (1989) používá metaforu „díra v kbelíku“, podle které zastrašení může být vnímáno jako stálý proces protikladu sil. Během tohoto konstantního procesu kontrola do jisté míry ovlivňuje některé účastníky silničního provozu (plnění kbelíku), ale zároveň jiné síly, například příliv nových účastníků silničního provozu, sociální tlaky atd. vedou uživatele k tomu, aby začali nebo pokračovali v porušování dopravních zákonů (vyprazdňování kbelíku). Je tedy třeba si uvědomit, že aktivity policejní kontroly mohou být efektivní i bez absolutního zlepšení ve statistikách bezpečnosti dopravy. V mnoha evropských zemích je zvýšení motorizace natolik prudké, že rizika a dopravní nehody se vší pravděpodobností spíše přibudou než ubudou i při zavedení přísných opatření, jako je zvýšená policejní kontrola. Je-li nerealistické očekávat stálé zvyšování bezpečnosti, hodnocení účinnosti policejní kontroly nelze provádět pouze na základě nehodových statistik. Třebaže většina odborníků prohlašuje, že bezpečnost je rozhodující kritérium pro posuzování kontroly, je jasné, že není kritériem jediným. 4.4 NÁZORY PRAKTIKŮ Na workshopu o kontrole dopravního práva v Nice v listopadu 1999 (ESCAPE wp5, Christ, 2000) bylo dosaženo konsensu o seznamu priorit v oblasti znalostí a informačních opatření pro podporu a zlepšování policejní kontroly v praxi. - významná role policie jako poradce v dopravních záležitostech Hlavní argument: policie je „okem a uchem“ společnosti, a to i v oblasti dopravy, kde policie může dosáhnout velmi praktických poznatků o skutečném fungování dopravního systému. Bylo by možné vyhnout se mnoha problémům dopravy a kontroly, kdyby byly s policií předem konzultovány například změny v infrastruktuře, plánování mimořádných událostí atd. - kvantitativní cíle Hlavní argument: stanovování cílů je nutné pro motivaci, řízení a hodnocení policejních aktivit. - pevná kritéria pro plánování kontrolních aktivit Hlavní argument: při omezených zdrojích dopravní policie je třeba mít dobrá kritéria, na kterých by bylo možné zakládat rozhodování o alokaci těchto zdrojů pro kontrolní aktivity. - každoroční monitorování dopravního chování Hlavní argument: kromě nehodových dat poskytují podklad pro plánování kontrolních aktivit také data o chování. Cíl pro dopravní policii může být formulován jako změna chování – např. používání pásů v obci u 85% pasažérů na předních sedadlech. - kvalita registrace nehod Hlavní argument: nehodová data jsou nejvíce (a někdy jako jediná) používána jako podklad pro účely plánování, řízení a hodnocení aktivit policejní kontroly. Při takové důležitosti nehodových dat by jejich kvalita měla být stálým středem zájmu. - hodnocení Hlavní argument: hodnocení aktivit policejní kontroly je jediným způsobem, jak zjistit, zda jsou tyto aktivity smysluplné, úspěšné, dobře naplánované, dobře provedené atd. Bez nějakého způsobu evaluace nelze dojít k žádným závěrům o hodnotě vašich aktivit. - evropský orgán pro informace Hlavní argument: znalosti dosažené při kontrolních aktivitách v některých zemích nebo regionech by měly být volně přístupné pro všechny evropské policejní síly, které se chtějí poučit ze zkušenosti jiných. Za tímto účelem by bylo vhodné ustanovit evropský orgán, který by shromažďoval praktické zkušenosti různých evropských policejních sil aktivních v kontrole a zpřístupňoval tyto údaje ostatním pomocí prostředků moderní technologie (internet atd.). Komentář k tomuto návrhu: v současné době je přístupná databáze CARE (Community Road Accident Database), která zahrnuje také data relevantní pro činnost dopravní policie. Některé části databáze jsou přístupné také na adrese: http:/europa.eu.int/comm/transport/home/care/index_en.htm - směrnice pro kontrolu Argument: bylo zdůrazněno, že směrnice pro policejní operace v terénu by byly velmi přínosné pro kvalitu policejní práce. Organizace TISPOL hledá způsoby jak etablovat směrnice na celoevropské úrovni. - jasně stanovené rozdělení odpovědnosti mezi stranami zúčastněnými v dopravně bezpečnostní nebo kontrolní práci Argument: dopravní policie má velmi specifickou odpovědnost v dopravně bezpečnostních nebo dopravně kontrolních projektech. Ale v dopravně bezpečnostní práci jsou zapojeny i další strany (úřady spravující silniční síť, vláda, úřad pro registraci nehod). Specifikace odpovědnosti jednotlivých partnerů v projektu by měla být jasná. Například v České republice je za všechny aspekty bezpečnosti dopravy odpovědná téměř výhradně dopravní policie. Je jasné, že na bedra jediné organizace je vloženo příliš mnoho odpovědnosti. Jednoznačné rozdělení odpovědnosti zaručuje, že každý partner bude ručit za určitý výkon. - kvalitativní cíle, např. kvalita prostředí Argument: ne všechy kvality je možné objektivně měřit. Ve světle perspektivy EU se několik členů skupiny expertů shodlo na tom, že téměř nejdůležitější prioritou je kvalita nehodových dat (Christ, 2000). Také evaluace byla zařazována mezi prioritami velmi vysoko. Podle jednoho zúčastněného by za oba tyto úkoly mohli být odpovědní externí odborníci. 4.5 NEPOLICEJNÍ KONTROLA Ve většině evropských zemí je všeobecně známo, že policejní zdroje jsou nedostatečné. Navíc kontrola dopravního práva nemívá mezi úkoly policie nejvyšší prioritu nebo status. Jsou tedy využívána a implementována jiná opatření, která přispívají k bezpečnému chování na cestách a ulehčují zátěž dopravní kontroly kladenou na policii. Za této situace vzniká v několika evropských zemích tendence využívat možnosti přesunu určitých úkolů kontroly z policie na nepolicejní organizace. Kontrola dopravního práva vykonávaná jinými než policejními institucemi může být nazývána nepolicejní kontrolou. Některé součásti systému kontroly, jako je detekce, registrace a uložení trestu za překročení dopravního zákona už v některých zemích nejsou výhradním právem policie. Nepolicejní kontrola může mít několik forem a zahrnovat různé orgány (viz ESCAPE wp4, ESCAPE D5). Kontrolní aktivity mohou být například plně ovládány vládou a vykonávány zcela soukromou, komerční organizací. Kromě různých typů organizací, které mohou být zúčastněny, a odlišnostech v administrativní struktuře, diverzita zasahuje až k typům kontrolovaného dopravního chování. Nepolicejním úkolem kontroly může být například zaměření na specifickou skupinu (těžká nákladní doprava) nebo specifické (masové) chování (parkování, rychlost atd.). Termín nepolicejní kontrola může snadno vyvolat dojem, že policie už není v procesu kontroly vůbec zahrnuta, což nemusí být pravda. V každém případě může mít policejní organizace v celém procesu kontroly poradní, inspekční nebo jinou důležitou úlohu.V tomto smyslu může být termín nepolicejní kontrola považován za nevhodné označení, pro nedostatek vhodnějších výrazů ho však zde budeme používat, přičemž je třeba mít na paměti že je tím míněna aktivita, skrze kterou se jiné orgány než policejní účastní procesu kontroly dopravního práva. Z teoretického hlediska je lákavé pojímat proces kontroly dopravního práva jako výrobní proces. Součásti tohoto procesu mohou být popsány jako: monitorování, detekce, identifikace, administrativní procedury, stíhání, soud a konečně udělení sankcí. V mnoha evropských zemích je několik článků tohoto procesu spravováno jinými stranami než je policie. Například poslední zmíněné aktivity jsou obvykle vykonávány soudním úředníkem nebo zvláštním správním orgánem. Jiným příkladem je kontrola zvláštní kategorie účastníků silničního provozu, kterou jsou v mnoha zemích alespoň zčásti pověřeny specializované vládní úřady nebo soukromé společnosti. Při pohledu do historie vidíme, že vždy existoval trend svěřovat ty části kontrolního procesu a ty problematiky v dopravě, které vyžadují značnou míru odborné specializace nebo standardizovaný, rutinní a opakovaný přístup, specializovaným a relativně autonomním organizacím, ať už veřejným nebo soukromým. Pozadí tohoto jevu je převážně ekonomické. Některé procesy a oblasti problémů jsou obzvláště vhodné pro specializovaný přístup. V některých případech, například v případě technické kontroly vozidel a kontroly těžké nákladní dopravy, je nutná standardizace úkolů a procedur a vysoká úroveň specifických znalostí personálu. V jiných oblastech, jako je detekce a zpracování parkovacích přestupků, je nutná specializace na úrovni managementu spíše než na úrovni řadových pracovníků; práce je standardizovaná a rutinní a vyžaduje relativně malé specifické znalosti. V tabulce 6 je uvedena řada charakteristik, které mohou být použity při určování, zda je určitý úkol dopravní kontroly vhodný pro vysokou úroveň specializace. Jak je z tabulky patrné, specializace může mít formu standardizace: vysoce repetitivní rutinní úkoly, které vyžadují pouze nízkou úroveň znalostí personálu. Příkladem může být kontrola parkovacích přestupků s velkým množstvím zaměstnanců dopravní správy. A naopak, specializace může zahrnovat také úkoly, které vyžadují vysokou úroveň specializovaných znalostí. Zde je příkladem inspekce těžké dopravy. Tabulka 6. Charakteristika úkolů specializaci Standardizace Opakující se rutinní standardizované úkoly Fixovaná místa Doprava v klidu Požadovaná nízká úroveň vzdělání / znalostí Úkoly, které nejsou citlivé na kontakt s řidičem Úkoly neměnné v čase v procesu dopravní kontroly a jejich vhodnost pro standardizaci a Standardizace i specializace Mnohotvárné úkoly Specializace Opakující se specializované úkoly Různá místa Doprava v klidu i v pohybu Požadovaná střední až vysoká úroveň vzdělání a znalostí Úkoly citlivé na kontakt s řidičem Různá místa Doprava v klidu i v pohybu Požadovaná vysoká úroveň vzdělání a (technických) znalostí Úkoly, které nejsou citlivé na kontakt s řidičem Úkoly neměnné v čase Úkoly v čase proměnlivé Obvykle je organizací, která je nejlépe vybavená k dopravní kontrole uprostřed mezi vysoce standardizovanými, opakovanými úkoly a velmi specializovanými úkoly (tedy prostřední sloupec), policie. Lze očekávat, že policie bude mít sklon zůstávat organizací, která vykonává velké množství úkolů, zejména těch které požadují rutinu i specializaci a je velká sensitivita kontaktu. Hlavní výhodou dopravní policie je v tomto ohledu zřejmě její schopnost účastnit se multitasků: schopnost zpracovávat efektivně všechny druhy různých dopravních problémů (registrace a analýza dopravních nehod, dopravní management, poradní funkce atd.) a dokonce i jiné problémy spojené s kontrolou dopravního práva zároveň. Jakmile některý standardizovaný úkol vyžaduje vysoký stupeň specializace nebo velké množství pracovních sil pro vykonávání každodenních rutinních úkolů, stává se úkolem, který může být vykonáván efektivněji specializovaným oddělením, ať už v rámci policejní organizace nebo mimo ni. V následujících kapitolách uvedeme množství příkladů nepolicejní kontroly z různých evropských zemí. V projektu ESCAPE byla shrnuta a ohodnocena řada situací v Evropě, ve kterých je součástí kontrolního systému nepolicejní organizace nebo kdy se s takovým systémem experimentuje (ESCAPE wp 4, ESCAPE D5). Příklady těchto nepolicejních kontrolních úkolů byly kontrola rychlosti místními úřady (Německo), opatření pro zdokonalování řidičů vykonávaná specializovanými vládními úřady (Francie), pravidelné kontroly technického stavu vozidel soukromými společnostmi (Finsko) a finanční a administrativní kontrola parkování prováděná místními úřady (Nizozemí). Byl kladen důraz na důkladnou identifikaci silných i slabých stránek, možností a nebezpečí těchto systémů. Situace ve Francii a ve Finsku jsou relativně nejméně kontroverzní, protože jde o činnosti, ve kterých byla role policie tradičně malá nebo vůbec neexistovala. Až do konce roku 1992 byly pravidelné technické kontroly ve Finsku výhradně v odpovědnosti vládního úřadu, Centrálního registru motorových vozidel. Od roku 1993 ukončil Centrální registr svou činnost jako vládní úřad a jeho statut byl změněn na komerční podnik ve vlastnictví státu. V roce 1996 byl zapsán jako akciová společnost, takže mohl mít i jiné vlastníky než jen stát. Privatizace systému inspekce vozidel byla provedena i dalšími cestami. Změny v tradiční inspekci vozidel ve Finsku byly tedy hlavně přesunem vládního úkolu na komerčně vedenou instituci. Jak ukazují výsledky hodnotící studie, v tomto případě měl přesun pozitivní vliv na akceptaci kontrol veřejností, protože některé skupiny řidičů se zřejmě dokonce domnívají, že z něj mohou osobně profitovat. Ve Francii byl bodový systém zaveden v roce 1992 za účelem snížení rostoucí míry recidivy dopravních přestupků. Spolu s ním začaly být prováděny kurzy pro zdokonalování řidičů, ve kterých odsouzení řidiči mohou získat zpět své ztracené body. Za akreditaci center a pracovníků provádějících tyto kurzy jsou odpovědné státní orgány. Na tento systém lze nahlížet jako na důležitou podporu policie při snižování počtu dopravních přestupků na silnicích. Francouzský příklad představuje náhradu tradičního trestu formou pokuty nebo vězení alternativou v podobě účasti na kurzu. Možnosti řidiče jsou tak rozšířeny a role policie je dotčena jen okrajově, pokud vůbec. Holandský a německý příklad nás zavedou blíže k srdci kontroverzních okolností nepolicejní kontroly. Týkají se přímo transferu důležitých odpovědností dopravní policie na jiné instituce. V některých evropských zemích již existuje právní základ pro fungování vládních orgánů jako kontrolních orgánů. Bylo zjištěno že ve většině německých federálních států mají místní úřady právní kompetenci fungovat jako orgány dopravní kontroly. Třebaže tento typ kontroly není doposud příliš rozšířen, že v budoucnu si procvičí svou roli kontrolního orgánu více obecních úřadů. Hlavní výhodou tohoto typu kontroly je patrně dosažitelnost obrovského růstu kapacity kontroly. Hlavními hrozbami, které byly u tohoto typu kontroly identifikovány, jsou: - obecní úřady, které podřídí dopravně bezpečnostní cíle finančním ziskům, které z kontroly mohou vyplynout - problémy s koordinací související s tím, že různé orgány vykonávají stejný úkol kontroly - problémy spojené s veřejnou akceptací Určité výzkumné výsledky z Německa však ukazují, že výběr míst kontroly provedený obecními úřady je založen hlavně na bezpečnostních aspektech. Většina místních úřadů vykazuje úzkou spolupráci s policií v otázkách časování a lokalizace kontroly stejně jako ve stíhání viníků. Celkově obce vykazují dobrou akceptaci svých kontrolních aktivit ze strany účastníků silničního provozu. Většina z nich také zaznamenala jako výsledek své kontroly rychlosti snížení rychlosti i počtu dopravních nehod. Podobným způsobem lze uvažovat i o zaveden fiskální a administrativní kontroly parkování v Nizozemí. Za účelem zvýšení kapacity policie a odejmutí části zátěže soudům začala v devadesátých letech v Nizozemí kontrola dopravního práva postupně využívat detekce a stíhání přestupků na bázi správního práva. Tento systém umožňuje díky své zjednodušené proceduře zpracování případů ve velkém. Už není nutné určovat identitu viníka, protože odpovědnost nese vlastník vozidla. Po finanční stránce je systém pro stát velice ziskový. Následkem ovšem může být pokušení, ne-li politika, maximalizovat zisky na úkor cílů dopravní bezpečnosti. Za účelem dalšího ulehčení policii od úkolů spojených s kontrolou nyní v Nizozemí ve stále více obcích mohou být parkovací přestupky zpracovávány pod finančním právem. Fiskalizace parkovacích přestupků (neplacení za parkování) umožňuje jiným než policejním orgánům například místním daňovým orgánům – vykonávat tento úkol. Pro tuto „inovaci kontroly“ byla identifikována tato nebezpečí nebo možné negativní následky: - namísto regulace kvality života a přístupnosti měst mohou být poplatky velmi dobře použity k regulaci deficitu rozpočtu města - dohled se může koncentrovat na přestupky, které je snadné registrovat, v oblastech, kde je registrace přímá Kontrola přestupků, která nevyžaduje přímý kontakt mezi kontrolujícím a řidičem, je vhodnější pro přesun na nepolicejní orgán. Ale i úplná ztráta kontaktu mezi řidičem a policií (nebo jinou určenou kontrolní autoritou) může vést ke snížení akceptace policejní činnosti. Pracovní skupina projektu ESCAPE zabývající se rolí a fungováním nepolicejních institucí v dopravní kontrole dospěla k těmto závěrům: Za prvé lze říci, že integrace dalších orgánů do kontroly může být smysluplným krokem k optimalizaci aktivit dopravní kontroly a dopravního managementu a ke zvyšování bezpečnosti silničního provozu. Zaznamenané zkušenosti ukazují, že vykonávání dopravní kontroly a aktivit s ní spojených místními úřady, specializovanými vládními orgány a komerčními organizacemi může být správnou cestou, jak ulehčit policejním organizacím alespoň částečně od zátěže dopravní kontroly a vytvořit tak příležitost ušetřit zdroje na jiné aktivity s vyšší prioritou. Vezmeme-li v úvahu mantinely administrativní i fiskální kontroly, dojdeme k druhému závěru, a to, že přestože místní úřady mohou smysluplně doplňovat policejní kontrolu, rozhodně ji nemohou zcela nahradit. Část kontrolních aktivit bude muset spočívat v osobním kontaktu, kde je nutná autorita policejního úředníka. Také v některých aktivitách, kde je případně nutné užití síly, je police nenahraditelná. Třetím závěrem je fakt, že samotný účinek na bezpečnost dopravy není dostatečným kritériem pro hodnocení změn, které nastávají angažováním nepolicejní organizace v kontrole. Při přesunu od tradiční kontroly k situaci, kdy kontrola je směsí policejní i nepolicejní práce, vyvstane řada komplikovaných otázek a překážek, které musí být rovněž zahrnuty do hodnocení. Je zřejmé, že nepolicejní formy kontroly potřebují několik let k tomu, aby našly správnou rovnováhu. Než několik stran v dopravní oblasti přijme své nové role a způsoby interakce, které optimalizují kvalitu jejich úsilí, vyžaduje to určitý čas. Je snadné si představit, že v prvním přechodném období vzniknou určité ztráty. Zdvojená práce a problémy s koordinací mezi různými úřady jsou nejčastějšími překážkami při optimalizaci účinku celkového výkonu. Dále může přesun k nepolicejní kontrole stavět policii do poněkud nešikovné pozice, kdy musí předávat znalosti o průběhu kontrolních procedur aniž by z toho cokoliv měla. Tomu se dá vyhnout vytvořením smluv o speciálních otázkách, tedy dlouhodobým plánováním příslušných aktivit. Důležitou podmínkou fungování kooperace a koordinace je vytvoření jasného popisu rozdělení kompetencí po legislativní stránce. Čtvrtým závěrem je to, že v situaci přesunu od tradiční policejní kontroly k nepolicejní kontrole musí být učiněna opatření pro zajištění důvěryhodnosti kontroly. Z dlouhodobého hlediska jsou akceptace a důvěryhodnost aktivit (jakékoliv organizace) souvisejících s kontrolou základním aspektem udržitelnosti účinku na chování. Takže kromě dříve zmíněných aspektů je ještě nutné, aby nepolicejní kontrola byla pochopitelná pro veřejnost. Například v případě kontroly rychlosti v Německu byla část řešení tohoto problému nalezena ve výběru stanovišť kontroly. Výběr míst by měl mít vysokou validity „na první pohled“, tedy blízko škol, u dětských hřišť, školek, v obytných oblastech a zklidněných zónách. 4.6 ZÁVĚRY Nejdůležitějšími závěry, které je možné učinit s ohledem na dopravní kontrolu jako bezpečnostní opatření, jsou: - zkvalitnění nehodových statistik a hodnocení dopravní kontroly jsou opatření, která by měla mít vysokou prioritu při zdokonalování dopravní kontroly v rámci EU - bez jasného stanovení cílů a dohody o rozdělení odpovědnosti mezi stranami zúčastněnými v procesu kontroly dopravního práva nemá hodnocení kontrolních aktivit velký smysl - cíle policejní kontroly by se měly týkat především chování - při omezených zdrojích a více prioritách je důležité, aby byla dopravní kontrola používána selektivně, v souladu s dobře promyšleným a zpracovaným plánem dopravní bezpečnosti, podporována dalšími opatřeními, např. osvětou, a byla zaměřena na určité časy, místa a typy chování tak, aby byl optimalizován efekt všeobecného i specifického zastrašení - národní cíle dopravní kontroly by měly být rozděleny do regionálních cílů - kromě dopravně bezpečnostních dat, míry dodržování pravidel, vnímaných policejních aktivit a bezpečnosti jsou důležitými kritérii pro evaluaci efektivity policejní kontroly v praxi rovněž vnitřní indikátory výkonu - indikátory kvality činnosti dopravní policie musí být čas od času kriticky přezkoumány, aby se zjistilo, zda skutečně reflektují původní kritéria, která měly reflektovat. V byrokratických systémech mohou některé změny v administrativních procedurách vést ke změně významu dat a indikátorů - manažeři a inspektoři činnosti dopravní policie by měli stále sledovat skutečnou praxi a občas konfrontovat administrativní data s osobní kontrolou reality, protože data, která dostávají, už nemusí být nezkresleným odrazem skutečnosti - dopravní policie je organizací, která je nejlépe uzpůsobena k vykonávání kontrolní činnosti na střední úrovni, tedy mezi vysoce standardizovanými, opakujícími se úkoly a vysoce specializovanými úkoly - policejní kontrola může být efektivní, aniž by účinnost byla na první pohled zřejmá na poklesu nehodovosti. Jde o projev potřeby nové, alternativní strategie hodnocení policejní kontroly, která nebude spoléhat pouze na kritérium nehodovosti. Samozřejmě, je-li to možné, měla by být snaha etablovat účinnost kontroly také ve smyslu nehodových parametrů. - pro zkvalitnění praktické policejní činnosti by bylo užitečné vytvořit evropský manuál obsahující směrnice kontroly pro policejní operace v terénu - kontrola přestupků, která nevyžaduje přímý kontakt mezi orgánem kontroly a řidičem, je vhodná pro přesun na nepolicejní instituce. Úplná ztráta kontaktu mezi řidičem a policií (nebo jiným orgánem) však může vést k poklesu míry akceptace dopravní kontroly. 5 POTŘEBA LEGISLATIVNÍCH OPATŘENÍ A KONTROLY 5.1 POTŘEBY ŘIDIČŮ Informace o požadavcích na kontrolu ze strany řidičů mohou být vyvozovány z behaviorálních studií nebo tak, že se řidičů zeptáme, jakou mají s kontrolou zkušenost nebo co by od ní očekávali. Chování řidičů, zejména co se týče rychlosti, by mohlo napovídat, že řidiči žádnou kontrolu nechtějí. Problematika individuálních potřeb je však daleko složitější, než to, co můžeme usuzovat z rychlostního chování nebo jiných dopravně bezpečnostních výkonových indikátorů. Navíc v některých oblastech, jako je například používání pásů a problematika alkoholu bylo v některých evropských zemích dosaženo skutečně vysoké míry dodržování příslušných předpisů, ale výzkumy potřeb stále ještě přinášejí rostoucí požadavky po kontrole v těchto oblastech. Ve výzkumech názorů a mínění, zabývajících se bezpečností dopravy, je skutečně běžné najít obecný pocit náklonnosti k většímu množství kontroly nebo přísnější kontrole na silnicích. Reprezentanti veřejnosti (zvolení nebo samozvaní) a sdělovací prostředky pravidelně volají po silnější kontrole nebo jiných legislativních opatřeních pro potlačení porušování zákonů. Veřejnost také může vyjádřit podporu nebo odmítnutí specifických opatření, určených k omezení příležitostí pro porušování pravidel, uložení přísnějších požadavků na řidiče vozidel nebo větší odpovědnosti za jejich chování. Politikové, autority, úředníci kontroly a odborníci jsou citliví vůči veřejnému mínění, protože schopnost zajišťovat zdroje a implementovat programy závisí zčásti právě na podpoře veřejnosti. Ve výzkumech, rozhovorech i na workshopech ESCAPE úředníci často hovořili o nedostatku veřejné akceptace (skutečném nebo domnělém) jako příčině, proč vzdali aplikaci různých nových metod a přístupů v kontrole. Výzkumy a rozhovory ESCAPE, data z projektů GADGET a zejména SARTRE poskytly informace o míře podpory veřejnosti různým aspektům kontroly. Data SARTRE jsou obzvláště užitečná, protože pocházejí z reprezentativního souboru evropských řidičů a byla sbírána jednotnou metodou založenou na rozhovorech face-to-face. Výzkum SARTRE 1 proběhl ve 13ti zemích a rozhovor poskytlo téměř 15 000 řidičů (ESCAPE D7: Cauzard a Quimby, 2000). V pozdějších výzkumech (SARTRE 2 a 3) se počet zúčastněných zemí a tedy i rozhovorů postupně zvyšoval. V projektu SARTRE byli osloveni řidiči, tedy lidé, kteří jsou nejen držiteli řidičského oprávnění, ale v současné době skutečně řídí motorové vozidlo. Třebaže dotazník nebyl zaměřen výhradně na problematiku kontroly, značný počet otázek s tímto tématem souvisel, například: - postoje k objemu kontroly a výši trestů - postoje a chování v oblasti alkoholu, rychlosti a používání pásů na různých typech silnic - mínění o výši rychlostních limitů - očekávání kontroly na rychlost a alkohol - zkušenosti s kontrolou - postoje k různým potenciálním opatřením v kontrole - postoje vůči evropské harmonizaci části dopravního práva Co se týče požadavků řidičů v různých zemích, analýza výsledků projektu SARTRE 2 odhalila, že primární funkcí kontroly je povzbuzení všeobecného respektování dopravních pravidel spíše než sloužit jako nástroj potrestání provinilců. Efektivní kontrola dopravních předpisů – a zisky pro bezpečnost a kvalitu prostředí, které přináší – tedy kriticky závisí na postojích řidičů i autorit odpovědných za kontrolu. Výzkumy prováděné v evropských zemích identifikovaly vysokou míru zájmu o dopravní bezpečnost, širokou podporu zintenzivnění policejní kontroly dopravního práva, zejména pravidel úzce spjatých s bezpečností, a také podporu vyšších trestů pro provinilce. To je důležité zjištění pro policii, která obyčejně zápasí s rostoucími problémy financování svých aktivit – a musí vyvážit své dosažitelné zdroje s očekáváním veřejnosti a sociálními potřebami stejně jako s názory politiků. Výsledky jasně ukazují, že řidičská veřejnost silně podporuje policejní kontrolu dopravních předpisů a že se policie zbytečně obává, že by její kroky mohly být nepopulární. Nicméně je nutné mít na paměti, že kromě určitých možných zkreslení ve výběrovém souboru tento typ výzkumu poněkud podněcuje respondenty, aby dávali společensky přijatelné odpovědi. Někteří lidé by možná nepodporovali činnosti spojené s bezpečností silničního provozu až tak silně, kdyby jimi sami měli být přímo uvedeni do nesnází (nebo pokutováni či jinak potrestáni). Lidé často „kážou vodu“, ale sami nejsou ochotni moc měnit své chování. Každopádně však jsou zřejmě připraveni přijmout změny. Obecně výsledky analýzy podporují představu „sobeckého“ – spíše než altruistického – jedince, podporujícího vlastní zájmy. Například řidiči, kteří mají tendenci překračovat rychlostní limity a řídit pod vlivem alkoholu častěji než průměr, obvykle podporují zvýšení rychlostních limitů a myslí si, že by se neměl snižovat limit hladiny alkoholu. To osvětluje problém potřeby měnit postoje řidičů – a to jak v době, kdy se teprve učí řídit, tak i později v jejich řidičské kariéře prostřednictvím osvěty – v případě, že je třeba změnit jejich chování a nehodovost. Tento přístup vyžaduje začlenit jako způsob zvyšování bezpečnosti silničního provozu aktivity inženýrství a kontroly, ale také uznává, že většina nehod je výsledkem chování řidičů a že postoje mohou mít značný vliv na chování. To však lze aplikovat pouze na část řidičské populace, protože řada nehod je způsobena lidskou chybou bez úmyslného riskování (Karttunen, 1995). Výsledky projektu také ukazují, že v některých oblastech současné aktivity policejní kontroly selhávají v ovlivňování postojů a chování řidičů žádoucím způsobem. Například řidiči, kteří byli v posledních třech letech před výzkumem nějakým způsobem sankcionováni za přestupek, jeví sklon častěji než ostatní řidiči překračovat rychlostní limity. Tito řidiči však patří mezi ty, kteří se o bezpečnost příliš nezajímají, nechtějí intenzivnější kontrolu ani přísnější sankce, a také častěji než jiní uvádějí další typy nepříliš ukázněného chování (například varování ostatních před rychlostní kontrolou atd.). Zároveň však mají vyšší subjektivní riziko detekce u rychlostního přestupku. Někteří řidiči zřejmě mají postoje i chování predisponovány k vyšší pravděpodobnosti přistižení při nepřiměřené rychlosti. Zkušenost s kontrolou a sankcemi však nezměnila jejich postoje a chování tak, aby se přiblížily postojům a chování řidičů, kteří sankcionováni nebyli. To může znamenat, že současné strategie kontroly nejsou v ovlivňování řidičů tak efektivní, jak by měly být. Sekundární analýza výsledků výzkumu SARTRE 2 také odhaluje, že demografické faktory jako věk či pohlaví mají silný vliv na postoje a chování (viz D7, Cauzard a Quimby, 2000). To může mít význam pro řadu bezpečnostních opatření. Vyvstává například otázka, zda má být kontrola zaměřena na určité skupiny řidičů, jako mladí muži, nebo zda má zůstat neutrální a založená na chování. Rozdíly zjištěné mezi jednotlivými zeměmi nebo skupinami zemí mají zase význam pro zkvalitňování kontrolních aktivit na celoevropské úrovni. Některé rozdíly mohou být vysvětleny odlišným dopravním právem a kontrolní praxí; tyto údaje poskytují odborníkům v jednotlivých zemích příležitost vyhodnotit jejich výkony, porovnat je s ostatními zeměmi a snad i identifikovat způsoby, jak přispět ke zvyšování bezpečnosti. Při posuzování dat z různých zdrojů popisujících chování řidičů a jejich postoje vůči kontrole, a chování měřené v terénu, získáme výsledky, které se zdají být v jasném protikladu. Na jedné straně řidiči zjevně podporují policejní kontrolu a jsou nakloněni jejímu zintenzivnění. Na druhé straně příliš nerespektují dopravní právo. Rozpor lze vysvětlit skutečností, že dopravní zákony a pravidla ne vždy korespondují s řidičovou představou o závažnosti daného dopravního přestupku a jeho souvislostí s bezpečností. Pokud řidiči jasně vidí a chápou, jaké formy chování zvyšují riziko nehody, obvykle se ztotožňují s opatřeními potlačujícími toto chování. Pokud řidičův vlastní úsudek a činnost společnosti nejsou v rozporu, výsledky bývají obvykle dobré. Všeobecná podpora kontroly reflektuje oceňování role kontroly dopravního práva v udržování patřičného dopravního chování, které vede k bezpečnosti. Je také odrazem nespokojenosti se současnou úrovní a projevy dodržování či porušování předpisů a s nehodovostí. Tato podpora nemůže být interpretována jako ochota automaticky přijmout každý dopravní zákon, policejní akci nebo systém sankcí. Některá pravidla a praktiky kontroly se mohou veřejnosti jevit jako nesouvisející s bezpečností nebo jako aplikované společensky nepřijatelným způsobem. 5.2 POTŘEBY Z HLEDISKA PRAKTIKŮ Jedním z nejdůležitějších pravidel projektu ESCAPE bylo řešení problémů kontroly dopravního práva na úrovni praxe a komunikace s odborníky z oblasti kontroly (tedy odborníky z řad policie, soudů, ministerstev, silničních úřadů a dalších organizací činných v kontrole) o přijatelnosti navržených řešení. V průběhu projektu byli kontaktováni odborníci z několika zemí, byly s nimi prováděny rozhovory, dostávali strukturované dotazníky a konaly se dva mezinárodní workshopy (v Nice a v Brně). 5.2.1 Hlavní výsledky workshopu v Nice V Nice se 8.-9.11.1999 (ESCAPe wp5; Christ, 2000) sešli na workshopu expertů pracovníci policie a vládní úředníci zejména ze západoevropských zemí (Velká Británie, Francie, Německo, Řecko, Švýcarsko, Rakousko, Nizozemí, Finsko, Norsko), aby diskutovali o čtyřech obsáhlých tématech: - identifikace potřeb kontroly akceptace strategií kontroly budoucí trendy v dopravní kontrole, automatizovaná kontrola, podpůrné systémy a nepolicejní kontrola evaluace kontrolních aktivit, praktické otázky, evaluace jako podpora akceptace a motivace policie Potřeby kontroly: zaměření na problematiku rychlosti a alkoholu Kontrola dopravního práva je zaměřena na problematiku rychlosti a alkoholu a v menší míře na používání bezpečnostních pásů. Je tomu tak, protože tyto přestupky jsou snadno rozpoznatelné a lze je kontrolovat účinně a ve finančním smyslu slova ziskově. Při zaměření na rychlost a alkohol je snadné ztratit ze zřetele různé další přestupky, které mohou rovněž vyžadovat pozornost, má-li být dosaženo signifikantního účinku na bezpečnost. Jednoduchým příkladem je porušování pravidla přednosti v jízdě, které je příčinou zhruba poloviny nehod v obcích, má za následek vážná zranění a úmrtí, ale jeho kontrola není prioritou, protože dosud nebyly vyvinuty potřebné prostředky. Seminář o cílené kontrole identifikoval ještě několik dalších přestupků relevantních pro kontrolu, jako používání pásů na zadních sedadlech, nedodržení bezpečné vzdálenosti, používání mobilních telefonů za jízdy a agresivní způsob jízdy. Hodnocení systematického přístupu Problematika hodnocení kontrolních kampaní byla shrnuta do několika závěrů: - Evaluaci policejní kontroly je třeba provádět interně (nástroji managementu) i externě (účinky kampaní na povědomí řidičů, chování a v některých případech i na bezpečnost). - Komunikace strategií a programů kontroly je životně důležitou součástí účinnosti kontroly. Do stanovování cílů by měla být zapojena veřejnost, měla by být aktivně žádána, aby přispívala k dosažení národních dopravně bezpečnostních cílů. Do problematiky bezpečnosti dopravy by měly být zapojeny různé strany na národní i regionální úrovni a měly by mít pocit, že jsou zodpovědné alespoň částečně za bezpečnost. - Jedním z nejdůležitějších požadavků je zasazení policejní dopravně bezpečnostní práce i jejího hodnocení do systému, který garantuje systematický a trvale udržitelný přístup, počítající s veřejností. Management a sběr dat Policejní síly, stejně jako jiné organizace, potřebují informace a zpětnou vazbu. Informace o průběhu nehod a přestupcích jako faktorech přispívajících k nehodovosti jsou životně důležité za účelem zaměření kontroly na lokality, které jsou nehodové, na přestupky, které jsou relevantní z hlediska nehodovosti a na skupiny řidičů, které inklinují k přestupkům. Informace jsou tedy velmi důležité pro management aktivit a získávání podpory veřejnosti, úřadů a politiků. Zpětná vazba je důležitá pro motivaci a povzbuzení pracovníků. Může mít podobu snížení nehodovosti, ale protože nehodová data jsou smysluplná pouze v případě dlouhodobých a rozsáhlých aktivit, je ještě významnější monitorování změn ve frekvenci přestupků. Během workshopu bylo zdůrazněno, že sběr, monitorování a diseminace informací jsou v každodenní praxi málokdy prováděny systematicky. V této oblasti je tedy prostor pro dosažení značných pokroků. Legislativní opatření pro podporu policejní kontroly Při zvyšování efektu všeobecného i specifického zastrašení má vysokou prioritu obecná všeobecná aplikace čtyř legislativních opatření: 5 Legalizace náhodných dechových zkoušek Hlavní argument: bylo zdůrazněno, že nordické země dosáhly velmi nízkého počtu přestupků spojených s alkoholem pravděpodobně díky kombinaci opatření, mezi kterými hrály náhodné dechové zkoušky významnou roli. Velká Británie dává přednost takzvanému „cílenému testování“, které v praxi nemá k náhodným zkouškám daleko. Britské pojetí cíleného testování je poněkud bližší konvenční kriminalistice. 6 Legalizace dechových zkoušek jako důkazu Hlavní argument: Důkazní dechové zkoušky znamenají, že získaný vzorek má stejnou hodnotu jako krevní vzorek. Mohou-li výsledky dechových zkoušek posloužit jako důkaz, celá procedura se velmi urychlí, jako například v Rakousku, kde funguje tato praxe od začátku devadesátých let. Důležitým momentem je uvolnění policejní kapacity pro účely dohledu (není nutné transportovat podezřelého k lékaři). 7 Psychologicky orientované rehabilitační programy Hlavní argument: tyto programy jsou již s dobrými výsledky implementovány ve Velké Británii, Německu, Rakousku a Francii. Toto opatření může být aplikováno několika způsoby (správní právo v Rakousku, bodový systém v Německu, možnost uložit rehabilitační program místo pokuty ve Francii). Testování před znovuzískáním odebraného řidičského oprávnění Hlavní argument: zkouška zabrání problémovým řidičům, aby se znovu účastnili silničního provozu. Rakouská zkušenost však ukázala, že je velmi důležité zajistit vysoký standard takových testů, aby se posuzování řidičů nezakládalo na nespolehlivých výsledcích. Sankce „šité na míru“ / práce s problémovými řidiči a recidivisty Hlavní argument: Sankce na míru lépe uchopí základní problém, který zapříčiňuje porušování pravidel, než standardní sankce. Skupina expertů považuje rehabilitační programy a testování před znovuzískáním oprávnění za „šité na míru“ – protože se tyto procedury dotýkají původních problémů. Lze tak také nazvat pokuty odstupňované podle závažnosti přestupku a příjmu viníka. Budoucí trendy: akceptace nových technologií V některých zemích, například v Nizozemí nebo Velké Británii, mají pozitivní zkušenost s postojem veřejnosti vůči automatizovaným systémům kontroly rychlosti. V Nizozemí je podpora automatických kontrolních systémů měřících průměrnou rychlost řidičů na hlavních silničních tahů dost vysoká, a zejména je důležité, že veřejnost lépe přijímá případné pokuty, je-li prokázáno, že řidič překračoval rychlost v delším úseku a nešlo jen o momentální záležitost. Ve Velké Británii veřejnost automatizovanou kontrolu rychlosti přijímá, považuje-li ji za smysluplnou, patřičně zajištěnou a neorientovanou na zisk. Kontrolní opatření je akceptováno za předpokladu, že jde o dopravně bezpečnostní opatření. Z výsledků projektu SARTRE, diskuse na workshopu ESCAPE a výsledků výzkumu zaměřeného na představitele policejních organizací v evropských zemích můžeme usuzovat, že ve Francii a latinských zemích je akceptace automatizovaných systémů kontroly rychlosti méně pravděpodobná než v Nizozemí, Velké Británii nebo skandinávských zemích. V jižní Evropě je každý zásah do svobodné volby vlastní rychlosti považován za porušování základní osobní svobody. Dopravní policie samotná se zavedením automatizovaných systémů nestane zastaralou, její aktivní zásahy budou stále nezbytné v případě havárií nebo práce s mimořádnými případy porušení zákonů. Budoucí trendy: zapojení jiných než policejních subjektů do kontroly dopravního práva Závěry semináře jsou: - odhady jednotlivých expertů v otázce pravděpodobnosti a potřebnosti přesunu kontrolních aktivit na jiné než policejní organizace se navzájem velmi liší - resistence stran podílejících se na současné dopravní kontrole (policie, vládní orgány, zákonodárci atd.) částečně vychází z předpokladu, že existující právní situace a rozdělení odpovědností fungují adekvátně - je zde naléhavá potřeba provádět výzkum o názorech policie na možnost vzdát se některých svých rolí v kontrole a také na to, jak využít ostatních organizací. 5.2.2 Hlavní výsledky workshopu v Brně Již v začátcích práce na projektu ESCAPE bylo zjištěno, že kontrola dopravního práva v zemích střední a východní Evropy může mít částečně odlišné potřeby a požadavky než kontrola v zemích tehdejší EU (ESCAPE wp2). V dubnu 2002 pak byl v Brně zorganizován zvláštní workshop zaměřený na policejní praxi v těchto zemích. Cíle a struktura workshopu v Brně byly podobné jako v Nice. Jako model pro účely srovnávání dopravní kontroly v zemích střední a východní Evropy byla použita deskriptivní prezentace struktury a činnosti kontroly dopravního práva v zemích EU spolu s kvantitativními daty. Srovnání mezi zeměmi bylo přínosné zejména s ohledem na velikost dopravní policie (nebo člověkoroků určených pro dopravu v rámci policejní organizace). Odhady expertů potvrdily, že rozsah policejní práce v dopravě je přibližně stejný jako v zemích EU, okolo 8% - 10% celkového výkonu policie, která odpovídá velikosti populace podobným způsobem jako v zemích EU. To naznačuje, že efektivita činnosti dopravní policie nezávisí na velikosti nebo síle, ale na její výkonnosti a na míře podpory, kterou dostává z dalších systémů zapojených do kontroly dopravního práva. Zvláštní problémy, kterým kontrola dopravního práva v zemích bývalého východního bloku čelí, jsou sociálně politické aspekty udržování konzistentního a důvěryhodného fungování institucí všeho druhu, v sociálním klimatu, které očekává velké změny ze strany vlády, ale přitom nedůvěřuje mnoha formálním institucím, zejména těm, které jsou nějakým způsobem spojeny s předchozím režimem. Policie a legislativní orgány jsou v tomto ohledu mimořádně zranitelné. Právní systém je často povoláván k arbitráži podnětů pro činnost výkonných odvětví, podaných individui nebo zájmovými skupinami, přičemž sám je v procesu změny. Lidé se naučili, jak používat právní systém k obraně svých individuálních práv; systém je velmi citlivý na tyto otázky a snad i přehnaně působí ve prospěch privilegií jedinců. Mnoho institucí, mezi nimi i policie, je ve fázi přechodu a jejich struktura i funkce jsou směsí, a to nestálou směsí, starých a nově vytvářených atributů. Sociální pozice policie je relativně nízká, což se odráží v nízkých platech a potížích s udržením vzdělaného a talentovaného personálu. Dalším problémem je nedostatek patřičného výcviku. Kontrola informací byla společným cílem a praxí ve starém režimu. Zbytky této praxe přetrvávají. Projevuje se to například tím, že různé organizace shromažďují určitá data, ale nesdílejí je s jinými uživateli, kteří je mohou potřebovat. Dále – a to je problémem i v mnoha zemích EU – některé administrativní činnosti, jako vybírání pokuty na místě, nejsou zaznamenávány jako činnost dopravní policie (třebaže jsou pravděpodobně dokumentovány jako finanční transakce). Chybí tedy data o skutečném stavu kontroly dopravního práva v zemi, a schopnost řídit kontrolu pomocí stanovení kvantifikovaných cílů výkonu je tímto poněkud omezena. Orgány dopravní kontroly v zemích střední a východní Evropy mají odpovědnost (nebo moc) za funkce, které jsou v zemích EU pod oddělenou správou. Například policie může být odpovědná za vydávání řidičských oprávnění a technických průkazů vozidel, údržbu dopravního značení, eskortování peněz při transakcích mezi bankami, udržování pořádku při sportovních a jiných událostech atd. Na druhé straně některé typické policejní funkce jsou ve východních zemích vykonávány jinými orgány. Celkově zde probíhá legislativní a organizační proces, který má osvobodit policii od administrativních úkolů, které mohou být prováděny nepolicejními organizacemi (veřejnými nebo soukromými). Kvůli všeobecným ekonomickým podmínkám se policie ve východních zemích potýká s nedostatkem zdrojů v míře, která v zemích EU už není běžná. Dopravní policie někdy postrádá hlídková vozidla, případně nemá prostředky na palivo, chybí základní vybavení pro komunikaci i specializované vybavení pro dopravní kontrolu. To je jen jeden z aspektů obecného problému vysoké míry motorizace, která není doprovázena potřebným legislativním a správním rámcem ani patřičnou infrastrukturou. Policie v zemích střední a východní Evropy se potýká s mnoha druhy kriminálních aktivit, které v očích veřejnosti i politiků mají před dopravními přestupky přednost. Pro průměrného občana každodenní životní problémy zastiňují problémy dopravní bezpečnosti, nebo důležitost kontroly dopravního práva. Pro jedince, který získal automobil a možnost ho používat je osobní mobilita lepší cíl než bezpečnost. Pro společnost je budování infrastruktury pro vyspělé dopravní systémy naléhavější, než kontrola pravidel provozu těchto systémů. Podobně jako v zemích EU jsou nejdůležitějšími oblastmi kontroly dopravního práva ve východních zemích rychlost, alkohol a používání bezpečnostních pásů. Na mladé řidiče není kontrola tolik zacílena. Vysokou prioritu má problematika zahraničních řidičů, vozidel a nákladů. Nejenže tyto země musí čelit velkému objemu této dopravy ze sousedních zemí, které nemají stejné nebo uspokojivě vysoké standardy, ale zároveň postrádají nástroje pro monitorování, inspekci a sankcionování tranzitní dopravy. Technické a finanční problémy jsou dále komplikovány politickými restrikcemi rozsahu akcí, které by mohly být podniknuty. Profesionálové v oblasti kontroly v zemích střední a východní Evropy mají skutečný zájem o mezinárodní spolupráci formou harmonizace legislativy, výměny informací, společných projektů a osobních kontaktů mezi zeměmi EU a ostatními. 5.2.3 Výzkum požadavků na priority kontroly Průzkum směřovaný ke strategicky umístěným orgánům kontroly v policejním a právním sektoru v zemích EU, Nosku a východoevropských zemích se zaměřoval na šest různých skupin požadavků kontroly. Nejdříve výzkumníci ESCAPE spolu s několika profesionály testovali přes devadesát výzkumných otázek. Na základě získané zpětné vazby byla vytvořena kratší a strukturovanější verze 78 otázek, která byla distribuována mezi úředníky kontroly v zemích EU i východní Evropy. Mnoho respondentů také participovalo na workshopech ESCAPE (Zaidel, 2000). Výzkum se týkal následujících tematických okruhů: - relativní důležitost podstatně rostoucích specifických aktivit kontroly cílové populace a typy chování, které vyžadují zvláštní pozornost právní a administrativní problémy systémů zvláště potřebné nástroje a zdroje kontroly legislativní a administrativní opatření a požadované zdroje nové přístupy, řešení a metody Dotazník vyplnilo 32 autorit z 13ti různých zemí. Respondenti se shodli na řadě otázek. Cílové oblasti pro zaměření kontroly, které byly identifikovány v projektu GADGET a jiných, byly úředníky ze zemí EU i východoevropských zemí všechny vysoce ohodnoceny: alkohol (nebo náhodné dechové zkoušky), rychlost (v obci i mimo obec), nepoužívání bezpečnostních zádržných systémů a helem a chování mladých řidičů. Dalšími oblastmi, které byly hodnoceny jako prioritní, bylo nebezpečné nebo agresivní chování v dopravě a práce s recidivisty. Experti ze zemí EU navíc spatřovali jako důležitou cílovou skupinu uživatele jednostopých vozidel, zatímco ve východních zemích převládala spíše potřeba zaměření na chodce. Shoda panovala rovněž v tom, že terénní pracovníci jsou zatíženi příliš velkými administrativními požadavky, že kontrola nestojí dostatečně vysoko v národní agendě a že neexistuje uspokojivá politická podpora efektivní kontroly. Mnoho úředníků si přálo legislativní opatření, která by rozšířila odpovědnost vlastníků vozidel a očekávali značné zlepšení kvality kontroly dopravního práva pomocí nástrojů managementu a automatizace. Mnohá zjištění výzkumu byla potvrzena i na workshopech, kde ale byly vzneseny i další otázky. Úředníci, snad i v kontrastu s výzkumníky, nepovažovali poznávání „best practices“ za podstatnou otázku, s tím, že ví, co by měli dělat, kdyby pro to získali prostředky. Požadovali více personálu pro hlídky i další zdroje, jako kamery pro sledování rychlosti a jízdy na červenou. V některých východoevropských zemích postrádá policie při vykonávání svých povinností základní vybavení, administrativní zázemí i výcvik. Policejní představitelé uváděli, že kontrola dopravního práva není v rámci jejich útvaru nejvyšší prioritou, a verbální vyjádření podpory ze strany politiků nejsou vždy doprovázena poskytnutím potřebných zdrojů nebo legislativních opatření. Dalším shodným bodem byla skutečnost, že se účastníci necítí pod tlakem ze strany politiků nebo veřejnosti, aby vykazovali vyšší kvóty pokut nebo ukládali přísnější tresty. Informace z projektu GADGET však naznačovaly, že ve více zemích financující orgány od policie očekávají přísun většího množství pokut. V některých zemích je masové pokutování veřejností považováno spíše za druh daně než bezpečnostní opatření. Většina úředníků by uvítala jednoduchá zařízení pro detekci drog v těle řidiče, ale někteří vyjádřili názor, že problém drog se zveličuje a nestojí za zvláštní kontrolní úsilí. Byl zdůrazněn nedostatek znalostí o tom, jak identifikovat recidivistu a dále s ním pracovat. Většina zúčastněných se domnívala, že jejich personál je dostatečně vycvičen, ale během workshopů byla vyjadřována i potřeba speciálního výcviku dopravně policejních metod a potřeba výměny informací o kontrole dopravního práva na národní i mezinárodní úrovni. Mezinárodní doprava byla nově vznikající oblastí kontroly, zejména v zemích střední a východní Evropy. Zahrnuj technické podmínky pro tranzit vozidel, kontrolu řidičů obecně a profesionálních obzvláště, problematiku řidičských oprávnění vyššího stupně, obtíže s kontrolou založenou na použití kamery, krádeže vozidel a další přečiny. Všichni zúčastnění se zmiňovali o důležitosti monitorování nehod, míry dodržování pravidel, zdrojů a akcí kontroly dopravního práva. Spolehlivá data jsou důležitá pro strategické plánování kontroly, její efektivní management a přesné hodnocení její účinnosti a vlivu. Bylo zajímavé zjistit, které oblasti nebyly v dotaznících vysoce hodnoceny a na workshopech nebyly zmiňovány jako důležité. Úředníci například nepožadovali přísnější sankce, nestěžovali si na nedostatek informací, znalostí nebo strategie. Ani nedostatek politické podpory nebyl považován za důležitý. To může znamenat, že úředníci kontroly dopravního práva nepřičítají veškerou vinu za nedostatek úspěchu kontroly vnějším faktorům. 5.2.4 Shrnutí rozdílů v rámci Evropy Při hodnocení výsledků aplikace kontroly dopravního práva a vlivů systémů dopravního práva a experimentů v rámci Evropy nemůžeme spoléhat na to, že metodologie a systémy kontroly, které byly vyvinuty v severských zemích, budou bezezbytku aplikovatelné v jižní nebo východní Evropě. Rozsah a povaha problematiky nehodovosti nejsou ve všech zemích stejné a liší se i sociální a právní kontext policejní kontroly. Měl by tedy být kladen důraz na vývoj takových metod, které jsou pro tyto země vhodné. V některých situacích mohou být metody a strategie které se osvědčily jinde, použity. Přestupky jako nepřiměřená rychlost, jízda pod vlivem alkoholu nebo zanedbávání povinnosti používat pásy jsou společné všem evropským zemím. Některé země mají prokazatelně nejlepší postupy zmírňování problémů souvisejících s těmito formami chování. Není důvod, proč by tato opatření neměla fungovat univerzálně. Ale v každé zemi by se samozřejmě měla při detailní implementaci těchto opatření hledat specifická řešení utvořená „na míru“. Dopravní policejní kontrola nikde nemá nejvyšší prioritu ani nejvyšší statut v rámci všeobecných policejních sil. Proto existuje tendence přesouvat určité úkoly na jiné organizace, ať už veřejné nebo soukromé. V některých zemích již toto uspořádání funguje, v jiných je doposud zásadně odmítáno. Spolupráce policie s jinými organizacemi je zpravidla minimální. Nejvíce zřetelné je to v jihoevropských zemích, které však zároveň nejčastěji mívají specifické dopravně policejní jednotky. Co se týče sankcí, nejčastěji bývají preferovány pevně stanovené pokuty, protože zvyšují efektivitu kontroly. Přesto si však policejní síly přejí udržet určitou volnost v rozhodování při vymezování metod kontroly a postupů následujících po zjištění přestupku. Profesionálové ze všech zemí se shodují na tom, že by jim měly být ponechány alespoň dodatečné, „na míru šité“ tresty. To klade specifické požadavky na legislativu. Spolupráce v rámci Evropy je všeobecně podporována. Tato spolupráce má překážky především v podobě právních aspektů. Ale příklad spolupráce TISPOL při kampaních zaměřených na alkohol dokazuje, že tyto překážky jsou překonatelné. Naproti tomu se velmi často objevuje značná disparita ve volbě metod kontroly, stanovování cílů a strategií v rámci jednotlivých zemí, často není stejný ani postup potrestání po odhalení přestupku. Spolupráce a jednotný způsob kontroly v rámci jednotlivých zemí je však nezbytným předpokladem pro spolupráci na úrovni Evropy. 5.2.5 Připravenost přijmout nové přístupy v kontrole dopravního práva Další metodou, jak posoudit, které metody a přístupy v kontrole dopravního práva mají největší šanci na přijetí v praxi, bylo požádat praktiky, aby navrhli ukázkové projekty kontroly dopravního práva ve své zemi. Profesionálové potom hodnotili všechny návrhy s ohledem na jejich pravděpodobnost přijetí policií, legislativními a dalšími relevantními orgány ve svých zemích (podrobný popis viz ESCAPE D2: „The potential for EU-wide demonstration projects in traffic law enforcement“). Výzkumníci spolu s úředníky vyvinuli několik obecných návrhů pro ukázkové projekty. Dvacet z nich bylo systematičtěji definováno a ohodnoceno. Byly rozděleny do čtyř kategorií (viz Zaidel, 2002b): - zaměření na přestupek: ukázkové projety soustředěné na značně zkvalitněnou nebo zintenzívněnou kontrolu specifického chování porušujícího zákon (alkohol, rychlost, pásy) taktické nástroje: ukázkové projekty účinných metod terénních operací v již akceptovaných oblastech kontroly (náhodné dechové zkoušky, rozeznávání vlivu drog, monitorováni tranzitní dopravy, všeobecný dohled a noční akce) nástroje managementu: ukázkové projekty zavádějící do činnosti dopravní policie nové organizační koncepce a nástroje rozhodování (indikátory výkonu, odlišné systémy vybírání pokut, monitorovací systémy pro vliv kontroly) strategické metody: ukázkové projekty velmi odlišných (alespoň v národním kontextu) přístupů ke kontrole dopravního práva, zavádění nových způsobů ovlivňování dodržování pravidel, některé založené na jiné než tradiční policejní praxi (odlišné koncepce sankcí, model kontroly jízdy pod vlivem alkoholu na bázi komunity, řízení míry respektování zákonů komerčními operátory a silniční správou, propojení plateb za pojištění vozidla s účastí vozidla v přestupcích, bodový systém na míru, účast policie v určitých fázích výcviku mladých řidičů) V instrukcích k hodnotícímu formuláři byl účel ukázkových projektů zopakován a účastníci byli požádáni, aby prošli seznam a ohodnotili a okomentovali každý návrh. V návrhu mohlo jít o přístup, metodu, technické řešení, novou organizační strukturu nebo proces, nový legislativní nástroj nebo kombinaci více možností. Pro tento účel nebyly vhodné návrhy obsahující zásadní změny v sociální struktuře nebo institucích, nebo takové, které by vyžadovaly rozsáhlý základní výzkum nebo vývoj nové technologie. Žádná kategorie opatření nebo návrhů nebyla výrazně upřednostňována. Některá opatření, jako „management dodržování dopravních zákonů ze strany silniční správy“, měla jen malou podporu, ale byla považována za potenciálně vlivná. Opatření s nejvyšší mírou podpory – rychlostní kamery, bodové systémy, plošné dechové zkoušky, výcvik pro rozeznání vlivu drog – jsou všeobecně známé koncepce, v některých zemích aplikované a v jiných ne. Jejich uživatelé je podporovali a ostatní byli povzbuzeni k jejich vyzkoušení, protože nešlo o nic úplně nového. Prakticky všichni účastníci odhadovali, že podpora ze strany legislativních a dalších orgánů by ve všech případech byla nižší než podpora ze strany policie. Jinými slovy považovali legislativní a administrativní překážky nových myšlenek kontroly za velmi významné pro možnost jejich implementace. Většina ukázkových projektů na seznamu (viz Zaidel, 2000b) dostala širokou škálu hodnocení. Bylo by tedy nepřesné dělat jednoznačné závěry o tom, který z projektů je nejvhodnější pro celoevropskou aplikaci. Hodnocení však ukazují všeobecně silný zájem o nové věci a o spolupráci s profesionály z ostatních zemí, které sdílejí podobné problémy a cíle. Téměř každý z ukázkových projektů měl silnou podporu profesionálů alespoň z některých zemí. Na první pohled by se zdálo, že ukázkové projekty zaměřené na specifické přestupky a taktické nástroje jsou pro implementaci snadnější než projekty obsahující změny ve strategickém přístupu a základních otázkách managementu. Ale i zde může být získáno legislativní vybavení nebo základní sociální a politická podpora potřebná k zahájení projektu, tak jako tomu bylo v případě náhodných dechových zkoušek nebo nulové tolerance rychlosti a alkoholu za volantem. Demonstrační projekt v rámci tak složitého systému, jako je kontrola dopravního práva, není obvykle prvním krokem v testování nových idejí. Je to zpravidla jeden z posledních kroků v dlouhém procesu, který nemusí být nutně systematický a bývá ovlivňován jedinci s různými vizemi a mocí stejně jako řádným rozhodováním a institucionálními volbami. 5.2.6 Názory praktiků na roli technologie v kontrole dopravního práva Praktikové nevnímají technologii v kontrole dopravního práva jako všelék. Vytváří možnosti, ale míra proniknutí je malá. Policejní organizace nejsou vnímány jako vůdčí orgány při vytváření změn. Jako dominantnější byly označovány legislativní a politické instituce, ale zároveň jako konzervativnější, pomalejší a méně pružné. Legislativní prvek kontroly dopravního práva byl všeobecně považován za konzervativní v přijímání nových technologií v kontrole. Období 10 – 20 let není nijak neobyčejně dlouhý čas pro odsouhlasení nového zařízení. Například ve Francii trvalo 30 let, než byly postupně zavedeny digitální tachografy, a tento proces ještě není zcela dokončen. Takže během jedné dekády se nemusí se zaváděním nové technologie skoro vůbec pokročit. Odborníci tvrdili, že by řidiči nepřijali takové systémy, které by je zbavovaly možnosti volby, s výjimkou naléhavých situací. Cítili, že by veřejnost nepřijala tyto systémy v principu, s pocitem že ohrožují její základní práva, jako je „osobní svoboda“ nebo „občanská svoboda“. Je zřejmé, že při zavádění inteligentních hi-tech řešení jsou spíše než technické otázky považovány za důležité sociální a kulturní faktory. Dotázaní experti určili několik podmínek pro zvýšení akceptace (ze strany úřadů i veřejnosti) takzvaných inteligentních vozidlových systém kontroly: - celoevropský registr vlastníků vozidel odpovědnost majitele vozidla dekriminalizace většiny dopravních přestupků nebo jejich přesun pod správní právo přesvědčení veřejnosti, že nejde o skrytý účel zvyšování zisků z kontroly plně automatizovaná detekce a zpracování přestupků moderní digitální a bezdrátové technologie varování před zásahem nebo registrací přestupku - brát v úvahu délku a frekvenci porušování předpisů jedincem průhlednost kontrolní strategie zvláštní výhody pro majitele vozidel (např. ochrana před krádeží), řidiče (např. navigace) a silniční operátory (např. lepší dopravní management) výzkum pro prokázání účinků na bezpečnost Většina těchto podmínek má spíše legislativní a sociální než technický charakter. Technologie nabízené v současné době byly některými účastníky považovány za první generaci teprve nadcházejících věcí, a nebyla zaznamenána zvláštní dychtivost po jejich přijetí bez přesvědčivého důkazu jejich ekonomické efektivity a přímé pozitivní účinnosti na bezpečnost. Odborníci ze zemí střední a východní Evropy měli největší zájem o technologická řešení, ale zároveň byli omezeni tím, že ekonomika jejich zemí nebude moci taková řešení podporovat. V rozhovorech jsme diskutovali možnosti aplikace určitých známých samostatných vozidlových zařízení do všech vozidel. Řeč byla především o omezovačích rychlosti (pevných nebo adaptabilních na převládající rychlostní limit), které se už používají v zemích EU sledujících direktivy 92/24/EEC a 2002/85/EC pro některé kategorie a autobusů a nákladních aut, o tachografech (mechanických nebo digitálních), které jsou v mnoha zemích povinné pro některé kategorie autobusů a nákladních aut, a zámek zapalování založený na dechové zkoušce pro kontrolu alkoholu. Vyspělé koncepce adaptabilních omezovačů rychlosti byly testovány v severských zemích. Zařízení testující přítomnost alkoholu bylo vyzkoušeno v několika oblastech na řidičích usvědčených z jízdy pod vlivem alkoholu. Názory profesionálů kolísaly od naprosté akceptace zařízení k úplnému odmítnutí zařízení včetně jeho základní ideje (viz D8: The attitudes of various agencies towards new enforcement concepts). Specifické připomínky související s každým zařízením se různí a lze je zařadit do těchto kategorií: technické a jiné praktické obtíže; širší používání daného zařízení by vedlo k opačným výsledkům než jaké byly zamýšleny; jsou v zásadě nespravedlivé, nefér atd.; příliš nákladné; jejich účinnost nebyla prokázána; proti těmto opatřením je příliš silný politický odpor. Kamerové technologie jako nástroj kontroly si získaly podporu. Většina úředníků ze všech zemí je buď již používá nebo očekává rozšíření jejich používání navzdory mnoha překážkám. Týká se to fixních rychlostních kamer, mobilních rychlostních kamer a kamer pro kontrolu jízdy na červenou. Úředníci byli také nakloněni používání kamer pro monitorování chybného používání jízdního pruhu (např. pruhu pro autobusy). Přestože nejde přímo o bezpečnostní opatření, pomohlo by to zkvalitnit veřejnou dopravu. Někteří úředníci doufali, že automatizované technologie by mohly zredukovat množství potřebných pracovních sil a hlídek. S automatizovanými kamerami tomu tak však nemusí být vždy. Například ve Finsku a Nizozemí kamerová kontrola jen doplňuje konvenční kontrolu, nenahrazuje ji. Administrativní podpora potřebná pro tento systém se různí podle země a závisí na stupni automatizace a na organizaci procesu kontroly. V Nizozemí je kamerová kontrola dobře organizována a téměř plně automatizována, takže systém je schopen zpracovávat velké množství přestupků (12 milionů v roce 2002). Zde je pro udržování systému potřebná jen malá administrativní podpora (Hellemons, 2003). Všichni dotazovaní zdůraznili, že nová technologie by musela fungovat dokonale; jinak by její zavedení bylo kontraproduktivní. Projevily se také obavy ze stálého podrobného monitorování každého pohybu účastníků silničního provozu (sleduje vás „Velký bratr“) a možnosti manipulace důkazu. Dále bylo zdůrazněno, že většina řidičů stejně dodržuje pravidla a řídí ohleduplně, a technické, finanční a časové investice nemusí být skutečně efektivní. Policejní představitelé neměli obavy z toho, že by policie v budoucnosti pozbyla své role. Ať už technologie může v oblasti dodržování pravidel vyřešit cokoliv, vždy tu zůstanou lidé, na které systém nestačí a musí se jimi zabývat policie. Všeobecně zastrašovací účinek přítomnosti policie, její úloha ve vzdělávání, pocit bezpečnosti, který nabízí motoristům, řešení incidentů a nehod, to všechno jsou důležité funkce, které policii zůstanou. 5.3 POTŘEBY SPOLEČNOSTI Bylo vypočítáno, že v evropské dopravě jeden z osmdesáti občanů zemře o čtyřicet let dříve a jeden ze tří potřebuje během svého života hospitalizaci v nemocnici (Comission of the European Communities, 1997). Problémem je to, že dopravní bezpečnost bývá vnímána pouze na úrovni systému. Jednotlivý řidič je pouze výjimečně konfrontován s vážnou nehodou. Celoživotní perspektiva, jak je ilustrováno výše, poskytuje pohled, který se liší od perspektivy jediného řidiče. Vztah mezi mnoha dopravními přestupky (například mírné překročení rychlosti) a nehodovostí je navíc dost abstraktní. Pouze na úrovni dopravního systému nízké pravděpodobnosti výskytu akumulují díky obrovským objemům dopravy následky nehod do značných počtů obětí. Z tohoto důvodu také systémy kontroly potřebují mít perspektivy a strategické nástroje na úrovni systému. Společenský požadavek účinnější policejní kontroly je evidentní ve světle evropských nehodových statistik. Vyjádření této potřeby formou angažovanosti evropských zemí v boji proti nehodovosti formou kontroly je daleko méně jednoznačné. Dá se tak usuzovat z popisu způsobů řízení dopravně kontrolních systémů, dostupných zdrojů a využití dat. Povzbudivý je však nedávný vývoj v zemích jako je Rakousko (Dopravně bezpečnostní program s kvantitativními cíli), Belgie a Francie, iniciativa „Etats-Généraux“, v rámci které se ministerstva a další orgány zúčastněné v bezpečnosti dopravy sdružují za účelem zlepšení vzájemné koordinace a diskutují možná opatření pro zvýšení bezpečnosti. Ve Francii prezident Chirac určil bezpečnost v dopravě za národní prioritu číslo jedna. Ze společenského hlediska jsou legislativní opatření a kontrola přirozeně spatřovány jako jeden z prostředků udržení a zvýšení bezpečnosti dopravy. Jak už bylo řečeno (1.2 Regulace dopravního chování), evropská společnost rozpoznala už na začátku procesu motorizace potřebu regulace chování účastníků silničního provozu. Přestože v jednotlivých zemích je stále určitý prostor pro zkvalitňování legislativy, lze říci, že zákony týkající se rychlosti, alkoholu, používání pásů, získávání řidičských oprávnění a mnoha dalších oblastí chování účastníků silničního provozu byly téměř ve všech evropských zemích přinejmenším uspokojivě řešeny. Problém je v kontrole dodržování těchto zákonů. Data shromážděná v projektu GADGET popisují fungování právních opatření a systémů kontroly v Evropě (Zaidel, 2000). Informace se ukázala být velice sporadickou, žádná země neposkytla ucelený obraz svého právního a kontrolního systému. Ve většině zemí jsou zřejmě závažné mezery v dostupných údajích o rozsahu a povaze činnosti dopravní policie. Kromě administrativních obtíží, na které partneři projektu GADGET při shromažďování informací narazili, zde jsou další důvody, proč data možná neexistují nebo je obtížné je interpretovat. Některé země mají vládní strukturu decentralizovanou na státní, regionální a lokální úroveň. Státy v rámci federálního systému, regiony v rámci země, ale i lokální komunity mají své vlastní rozpočty, policejní síly, správu a statistiku. Data o činnosti dopravní policie nejsou rutinně shromažďována za celou zemi. Centrálně řízené operace založené na datech ve většině evropských zemí nejsou. Data snad existují, ale jsou rozptýlena mezi mnoho orgánů a úřadů. Další obtíže jsou způsobeny existencí separovaných policejních sil koexistujících v rámci jedné země, přičemž každá jednotka má jinou strukturu a podléhá jinému vedení; například civilní garda pod kontrolou ministerstva obrany, městská policie pod kontrolou ministerstva vnitra, místní policie náležející obci a kontrolovaná starostou a dopraní policie pod kontrolou ministerstva dopravy. Neexistuje jediný zdroj informací, který by každou složku znal do uspokojivých detailů. V mnoha případech je nemožné oddělit zdroje dopravní policie od aktivit všeobecné policie, protože v rámci policejní organizace nejsou strukturálně ani funkčně separovány. Zejména absence odkazů na fakta, praxi, sankce atd. v národních datech nutně neznamená, že problematika není v dané zemi relevantní; může jít pouze o nedostatek informací. To však reflektuje skutečnost, že společenskému požadavku systematické a efektivní politiky kontroly není zcela porozuměno. Kromě problému dostupnosti kvantitativních dat jsou zde obtíže s interpretací dat, organizačních struktur, praxí, právních kodexů, sankcí atd., dokonce i lingvistické potíže, jak dokládá zpráva projektu GADGET. Data, jsou-li dostupná, ukazují, že strategie policejních sil v Evropě není příliš aktivní a zaměřuje se zásahy do chybného dopravního chování, protože počet kontaktů (varování nebo pokuta) je ve srovnání s velkým množstvím přestupků relativně malý. Údaje o počtu dechových zkoušek v terénu ve většině evropských zemí ukazují, jak nedostatečně je uspořádána kontrola jízdy pod vlivem alkoholu (Biecheler a Cauzard, 1999). Riziko odhalení při tomto přestupku se v některých zemích blíží nule a vlastně k němu dochází pouze v případě nehody. Výsledky projektu GADGET týkající se fungování legislativních opatření a kontroly ukazují, že ve většině evropských zemí je požadavek po centrálně řízených kontrolních operacích a průhlednějším systému monitorování práce dopravní policie. Situace ve sběru dat a malé dostupnosti centralizovaných dat v policii evropských zemí je překvapující, protože zpětná vazba je pro motivaci a stimulaci sil rozhodujícím prvkem. Bylo zaznamenáno, že sběr, monitorování a rozšiřování informací se v policejní praxi zřídka provádí systematicky. V tomto směru je velký prostor pro pokrok. Samozřejmě, zpětná vazba může mít podobu snížení nehodovosti, ale protože nehodová data jsou smysluplná jen při dlouhodobých aktivitách ve větší oblasti, považujeme za relevantnější monitorování změn ve frekvenci přestupků. Výzkum zaměřený na angažovanost evropských zemí ve smyslu projektování systematických a strukturovaných dopravně bezpečnostních strategií ukázal, že většina zemí má plán zvyšování bezpečnosti silničního provozu včetně definice kvantitativních i kvalitativních cílů (Mäkinen, 2000). V těchto plánech většinou figuruje i kontrola, v několika však chybí jasné stanovení cílů kontroly. Precizní kvantitativní stanovení cílů bývá obsaženo v akčních plánech, které policie vytváří pro sebe. Většina zkoumaných zemí má vytvořen integrovaný kontext pro dopravně bezpečnostní práci policie, což znamená formální angažovanost ve zlepšování chování účastníků silničního provozu pomocí kontroly. Údaje popisující fungování legislativních opatření a systémů kontroly – případně jejich neexistence – však ukazují, že v případě několika zemí tato angažovanost není znát v implementaci plánů a strategií (Zaidel, 2000). 5.4 EVROPSKÉ POŽADAVKY Kromě analýz materiálů získaných konsorciem ESCAPE byly provedeny stručné analýzy strategických dokumentů Evropské komise a zpráv orgánů blízkých Komisi, například ETSC (European Tansport Safety Council). V roce 1993 byla ratifikována dohoda o Evropské unii, takzvaná Maastrichtská dohoda. Poprvé zde byl – v modifikovaném článku 75 - explicitně vyjádřen požadavek, aby dopravní politika společenství obsahovala i opatření ke zvýšení bezpečnosti dopravy (Comission of European Communities, 1999). V dokumentu Evropské komise „Budoucí vývoj společné dopravní politiky“ (1993) jsou otázky bezpečnosti silničního provozu také nazírány jako hlavní zdravotní problém EU. V té době však Komise byla připravena pouze na zahájení programu bezpečnosti, který „navrhuje integrovaný přístup založený na kvalitativních cílích a identifikaci priorit“ (strana 40). V tomto programu je lidské chování považováno za hlavní přispívající faktor nehodovosti. Nejdůležitějším prostředkem pro zlepšení chování účastníků silničního provozu byly změny v legislativě. Byla zmíněna již přijatá opatření, např. v oblasti řidičských oprávnění a používání bezpečnostních pásů. Navrhovaná opatření se týkala rychlostních limitů těžkých vozidel a limitu hladiny alkoholu v krvi. Dokonce ani dnes však nejsou v Evropě limity hladiny alkoholu v krvi harmonizovány; naopak divergence se spíše prohlubuje. Program také předpokládal zaměření na základní pravidla utváření komunikací a dopravního značení, změny modelu systému řidičských oprávnění a opatření chránící zejména zranitelné účastníky silničního provozu. Zklidněná jízda byla vytyčena jako hlavní cíl, kterého může být dosaženo částečně i opatřeními v oblasti telematiky, zejména kombinací telematických řešení v infrastruktuře i vozidlech. Použití a vývoj efektivní dopravní kontroly ze strany policie nebyly v tomto stadiu téměř brány v úvahu. Věřilo se, že legislativní změny mohou pomoci zmírnit dopravně bezpečnostní problémy a jako zajištění účinné kontroly dopravního práva postačí princip subsidiarity. Dokument Komise „Zvyšování bezpečnosti silničního provozu v EU – program pro období 1997 – 2001“ (1997) prezentuje obecné politické cíle, ve kterých byl učiněn malý krok vpřed. Říká, co je potřeba: „Změnit způsob, jakým jsou auta používána nebo zvýšit respektování silničních pravidel jsou cíle, které vyžadují změny v postojích a chování řidičů, a legislativa samotná toho nemůže dosáhnout.“ Změny v kontrole jsou však i zde omezeny hlavně na legislativní akce zaměřené na komerční dopravu. Harmonizace limitu alkoholu v krvi má dosud podléhat principu subsidiarity a Komise odmítá v této otázce vytvořit nový legislativní návrh. V tomto bodě se členským zemím doporučuje efektivnější kontrola. Role Komise, co se týče dopravní kontroly, byla jasně zdůrazněna teprve v přehledu dopravní politiky společenství „Pohyb vpřed“ (1999). Přehled připouští neúspěch v naplnění deset let starého návrhu snížit limity hladiny alkoholu na 0,5 promile v celé Evropské unii. V tomto kontextu je jasně vymezena role Komise v dopravní kontrole (strana 39): „Komise není dopravně bezpečnostním orgánem Unie a musí spoléhat na dohodu všech patnácti vlád o zajištění změn“. Dalším oficiálním politickým vyjádřením Evropské komise k dopravní bezpečnosti včetně kontroly je manifest v „Bílé knize evropské dopravní politiky pro rok 2010: čas rozhodnutí“. V Bílé knize je jasně zmiňována i kontrola a příslušející opatření, např. strany 24-25 doporučují „zpřísnění kontrol a sankcí“ a na straně 67 je řečeno: „ Je třeba pracovat na problematice harmonizace určitých regulací, trestů a kontrol (zejména co se týče rychlosti a alkoholu)“. Bílá kniha se také dotýká problematiky alkoholu doporučením, aby všechny členské státy stanovily limit hladiny alkoholu na maximálně 0,5 promile (0,2 pro profesionální řidiče, motocyklisty a řidiče začátečníky). Komise připravuje balíček opatření v kontrole, sestávající ze zkvalitnění současných pravidel kontroly v oblasti komerční silniční dopravy (Direktiva 88/599/EEC o standardu kontrolních postupů implementace Regulace 3820/85 o harmonizaci sociální legislativy související se silniční dopravou a Regulace 3821/85 o záznamových zařízeních v silniční dopravě) a z části týkající se kontroly v oblasti všeobecné dopravní bezpečnosti se zvláštním zřetelem na rychlost, alkohol a používání bezpečnostních pásů. Tento balíček doplňuje existující legislativu o zařízeních pro omezování rychlosti v těžkých komerčních vozidlech a o tachografech pro kontrolu jízdy, odpočinku a pracovní doby. Legislativa EU se může zaměřit i na používání omezovačů rychlosti ve všech vozidlech. Evropská unie spatřuje svou roli také v prosazování a výměně „best practices“. High Level Group vládních představitelů dopravní bezpečnosti se také zabývá problematikou legislativy a kontroly v oblasti jízdy pod vlivem alkoholu, drog nebo léků. Rovněž orgán „blízký Komisi“, ETSC (European Transport Safety Council), se zabýval kontrolou jako celistvou oblastí, když vydal svou zprávu „Strategie policejní kontroly pro snížení počtu obětí dopravních nehod v Evropě“. Podle názoru ETSC je strategickým cílem kontroly dopravního práva zvyšování bezpečnosti silničního provozu. Je ho dosahováno pomocí odrazování účastníků silničního provozu od páchání přestupků souvisejících s nehodami a zraněními. Nejde o „maximalizaci počtu zásahů a sankcí“, ale spíše o zvýšení respektování zákonů „pomocí zvyšování přesvědčení účastníků silničního provozu, že jejich přestupek bude odhalen“. Klíčové oblasti identifikované ve zprávě ETSC byly: - nepřiměřená rychlost alkohol drogy a únava používání bezpečnostních pásů nedání přednosti v jízdě Ve zprávě byly rovněž identifikovány a diskutovány budoucí trendy. Bylo zejména zdůrazněno, že pro udržení své důvěryhodnosti by se dopravní kontrola měla nadále zaměřit i na další oblasti chybného dopravního chování, jako například přestupky spojené s předjížděním, porušování práv nechráněných účastníků silničního provozu, nedodržení bezpečné vzdálenosti nebo agresivní způsob jízdy. Zpráva vyjadřovala také určitý zájem o účinnost legislativních systémů. Protože je dopravní právo ve většině zemí součástí trestního práva, vyžaduje vyřizování obrovského množství přestupků u soudu značné zvýšení pracovních sil. Jako vítaná změna tedy bylo spatřováno nově zavedené zpracování dopravních přestupků pod občanským nebo správním zákoníkem v některých zemích. Dalším bodem bylo doporučení širšího používání automatizované detekce a registrace přestupků jako je nepřiměřená rychlost a jízda na červenou, protože se prokázala efektivita těchto postupů. Na základě dobré zkušenosti z experimentálních projektů byly doporučeny také omezovače rychlosti ve vozidlech. Požadavky vývoje kontroly dopravního práva z hlediska ETSC byly ve zprávě shrnuty do těchto doporučení: - Stanovení specifických cílů v respektování dopravních zákonů na národní úrovni. Cíle by měly specifikovat přestupky, které mají být kontrolovány. Měly by zde být obsaženy přinejmenším všeobecné cílové typy chování jako rychlost, jízda pod vlivem alkoholu, používání bezpečnostních pásů, ale i ostatní přestupky relevantní vůči bezpečnosti v dané zemi. - Pro každý typ přestupku by měly být v rámci národní dopravně bezpečnostní politiky definovány a integrovány relevantní kontrolní aktivity. - V každé zemi by měly být formulovány efektivní a proveditelné strategie policejní kontroly pro každý typ přestupku. Tyto strategie by měly brát v úvahu výsledky dosažené v experimentálních nebo ukázkových projektech. - V každé zemi by se měly vymezit přestupky, které mohou být zpracovávány pod správním nebo občanským zákoníkem, nikoliv pod trestním zákoníkem. - Je třeba vytvořit informační a výcvikové zdroje pro zvýšení vědomostí a kompetencí personálu policejní kontroly. - Je nutné získat jednoznačnou dohodu mezi různými aktéry, jako jsou zákonodárné orgány, policie nebo veřejný žalobce, o postupu následujícím po detekci viníka. - V rámci evropského dopravně bezpečnostního informačního systému zajistit komunikaci o výsledcích ukázkových projektů mezi politiky a policií. - Povzbuzovat a podporovat etablování fungující evropské sítě dopravní policie. - V Pátém rámcovém programu odstartovat celoevropský projekt monitorování, který by umožnil objektivní srovnávání výskytu přestupků přispívajících k určitému typu nehod a výskytu nehod spojených s těmito přestupky. 6 ZDOKONALOVÁNÍ LEGISLATIVNÍCH OPATŘENÍ A SYSTÉMŮ DOPRAVNÍ KONTROLY 6.1 LEGISLATIVNÍ SYSTÉMY Trestní systém má obvykle tři oddělená stadia: detekce, stíhání a sankce (viz ESCAPE D 2, 4, 5, 8, 9). Každé stadium prochází rukama specifického kompetentního orgánu tak, že sankcionování přestupku zpravidla postupuje od policie přes veřejného žalobce a soud k potrestání. V trestním právu může být obvykle udělen trest vybraný ze široké škály možností, od ztráty nebo omezení svobody (vězení) nebo práv (odnětí řidičského oprávnění) po pokutu (podle dne, jednotky, sociální situace viníka…), nebo alternativní řešení jako obecně prospěšné práce (počet dní). Ustanovení legislativního postupu jsou používána pro kontrolu validity stadia detekce a stíhání. V administrativních systémech jsou tato tři stadia sloučena do jednoho; není zde stíhání ani soud a přestupek je potrestán přímo. Administrativní sankce nemohou zahrnovat trest odnětí svobody, ale lze použít ztrátu nebo omezení práv (odnětí řidičského oprávnění) a většinou jde o finanční tresty (někdy pevně stanovené částky). Pokud činnost dopravní kontroly podporuje administrativní systém, odpovědnost za celý proces kontroly leží na bedrech policie (dokonce i tehdy, když policie nevybírá finanční platby a je zde možnost odvolání u soudu). V administrativním rámci systémy dopravního práva mají větší autonomii a role i moc policejních orgánů je vyšší a rozhodná. Administrativní systémy slučují mnoho aspektů efektu zastrašení. Celý proces potrestání je kondenzován do momentu detekce, trvání procesu je minimalizováno, funguje tu automatická aplikace sankcí. V tabulce 7 je představena ideální reprezentace globální struktury právních systémů (Goldenbeld a kol., 1999). Tabulka 7: Ideální reprezentace globální struktury legislativních systémů (Goldenbeld a kol., 1999) Oblast práva Specifikace Právní systém Trestní zákoník: ideální Občanský zákoník: typ ideální typ Dopravní chování Různé podle času, Zaměření na nepříliš časté Zaměření na časté chování okolností, typu vozidla chování Detekce dopravních Použití metody Důkaz vážený soudem Důkaz vážený soudem jen přestupků Použití nástroje výjimečně Procedura Stíhání přestupků Přípustný důkaz Individualizovaná Standardizovaná Vážení důkazu procedura vykonávaná administrativní procedura Polehčující okolnosti soudem Odsouzení viníka Minimum/maximum Individuální (těžké) tresty Standardizované (lehké) Tresty tresty Škála trestů 6.2 KONVENČNÍ KONTROLA 6.2.1 Systémy kontroly dopravního práva Kontrola dopravního práva může být definována jako soubor akcí vykonávaných policií nebo jiným odpovědným orgánem za účelem zajištění dodržování existujících dopravních pravidel účastníky silničního provozu bez specifického podezření z přestupku. Mezi jinými úkoly (např. vzdělávání, stíhání) patří kontrola k nejdůležitějším úlohám policie v oblasti bezpečnosti dopravy. Má preventivní charakter (Hilse, 1995; Kossman, 1996). Kontrolní systém tedy můžeme definovat jako soubor opatření, která jsou rutinně vykonávána policií za účelem potlačení určitého typu nežádoucího chování. Nejdůležitějším cílovým chováním je jízda nepřiměřenou rychlostí, jízda pod vlivem alkoholu nepoužívání bezpečnostních pásů a jízda na červenou, třebaže by na tento seznam mohla být oprávněně připsána ještě řada dalších typů chování (např. nebezpečný způsob předjíždění, nedodržení bezpečné vzdálenosti, porušování pravidla přednosti v jízdě…). V kontrolních systémech rozlišujeme konvenční a automatizované metody podle míry osobní účasti policejních úředníků v procesu detekce a zpracování přestupku. Koncepce automatizované kontroly integruje tři procedury (ESCAPE D6; Heidstra a kol., 2000): - detekce určitého přestupku identifikace zúčastněného vozidla identifikace a kontaktování majitele (a/nebo řidiče) vozidla V praxi bývá automatická detekce přestupku, zatímco proces identifikace je obvykle prováděn za osobní účasti pracovníků. Automatizované metody jsou zpravidla aplikovány v kontrole rychlosti, jízdy na červenou a neoprávněného použití pruhu pro autobusy, přestože by bylo snadné stanovit i další cílová chování (Harper, 1991; Heidstra a kol., 2000; Rothengatter, 1991). Dalším souvisejícím koncepčním rozlišením v oblasti rychlosti je rozdělení na mobilní a stacionární monitorování (Lipphard a Meewes, 1993; Meewes, 1993). V následujícím textu jsou obsaženy návrhy dalších zdokonalení konvenčních i automatizovaných metod. S kontrolními systémy úzce souvisí ta opatření, která jsou vytvořena pro monitorování dopravního chování relevantního pro kontrolu na základě pravidelných šetření. Tyto systémy monitorující chování jsou hlavním pramenem pro monitorování účinnosti rutinní policejní kontroly. Takové systémy byly etablovány například ve Finsku, Nizozemí, Francii, Velké Británii, Švédsku a USA. Každoroční opakování stejného měření umožňuje v rámci zkoumané oblasti sledovat trendy v dopravním chování a vliv používaných opatření. Tyto systémy fungují na bázi iniciace a supervize ze strany vládního orgánu a sběru a zpracování dat pod supervizí národní výzkumné instituce nebo vládního statistického úřadu. Podle zkušenosti z několika evropských zemí (např. Finska) může řada indikátorů chování, doprovázená relevantními výzkumnými studiemi, sloužit jako pozadí pro evaluaci a vytváření kontrolních opatření, zejména v oblasti alkoholu. V rámci projektu ESCAPE byla navržena řada metodologických doporučení určených pro systémy monitorování chování; tato doporučení by měla být brána v úvahu v počátečních fázích zdokonalování nebo etablování těchto systémů (viz wp 12 ESCAPE; Gelau, Gitelman, Jayet a Heidstra, 2000). 6.2.2 Rychlost Z množství německých studií provedených Institutem pro silniční provoz (BASt) v Kolíně nad Rýnem za účelem evaluace účinnosti mobilní kontroly rychlosti (Meewes, 1993) vyplývají některé principy (Hilse, 1995; Lipphard a Meewes, 1998): - Maximální vliv na průměrnou rychlost je zaznamenáván, jsou-li vozidla jedoucí nepřiměřenou rychlostí zastavována a řidič dostane od policejního úředníka intenzivní instruktáž. - Je-li to nemožné, například protože kontrola je prováděna místními úřady, které nejsou oprávněny zastavovat vozidla, musí si řidič být vědom neustále probíhajícího monitorování na různých typech silnic. Tato doporučení jsou nepřímo podporována i výsledky izraelské studie. Při srovnávání vlivu nápadně označených stacionárních a mobilních policejních jednotek na rychlostní chování vojenských řidičů zjistili Shinar a Stiebel (1986), že účinnější jsou mobilní. Bylo zjištěno, že u mobilních hlídek by vyšší zejména haló efekt. Mobilní jednotky způsobily, že řidiči, kteří jeli příliš rychle, snížili svou rychlost na úroveň limitu a setrvali tak ještě po 4 km, zatímco řidiči, kteří byli konfrontováni se stacionární hlídkou, začali znovu zvyšovat svou rychlost bezprostředně po minutí tohoto bodu. Co se týče rozdělení odpovědnosti, je doporučováno, aby mobilní monitorování bylo rozděleno mezi policii a dopravní úřady. Policie tak bude moci zastavovat viníky, pokutovat je a bezprostředně jim udělit domluvu. Tato opatření by měla být uplatňována zejména na místech se zvláštní potřebou ochrany (školy, školky atd.). Dopravní úřady by měly monitorovat řidiče zvláště na místech s vysokým rizikem nehody podle policejní nehodové mapy (Lipphard a Meewes, 1998). V tomto kontextu je třeba zdůraznit, že kontrola rychlosti soukromými organizacemi není doporučována, protože se předpokládá, že jejich aktivitám by dominovaly především čistě finanční zájmy (Janker, 1989; Lipphard a Meewes, 1998). Většina německých federálních zemí odmítá soukromou kontrolu rychlosti kvůli právním důvodům (Ellinghaus a Steinbrecher, 1997). 6.2.3 Jízda pod vlivem alkoholu Na základě kombinované analýzy dat z oficiálních nehodových statistik, KONTIV 89 (německý reprezentativní průzkum) a německého silničního šetření (GRS) provedeného v letech 1992 – 1994 ve dvou severních regionech Bavorska bylo odhadnuto, že okolo 0,55% všech cest v Německu je podniknuto řidiči s hladinou alkoholu 0,08% nebo vyšší. V absolutních číslech to znamená, že podle této analýzy je asi 100 000 000 z 18 000 000 000 cest ročně vykonáno pod s tímto množstvím alkoholu v krvi řidiče (např. tzv. DWI cesty). Vollrath (2000) dále odhaduje, že 0,6% těchto DWI cest skončí kontaktem s policií, buď kvůli nehodě, nebo při běžné kontrole. Za předpokladu, že nastal kontakt s policií, musí být zjištěna intoxikace. Pro tento případ Vollrath odhaduje, že při rutinních kontrolách je odhaleno 22% zastavených a při nehodách 59,7%. Třebaže většina řidičů respektuje omezení alkoholu před jízdou, tyto výsledky naznačují, že situace není uspokojivá. Z behaviorálního hlediska lze aplikovat základní principy učení a dospět k závěru, že tak nízké procento odhalených DWI cest vede k povzbuzení těch řidičů, kteří nedbají regulace hladiny alkoholu v krvi, aby podle toho upravili svou spotřebu alkoholu (Tränkle, 1993). Je zde tedy evidentní potřeba dalšího zdokonalení strategií používaných policií ke kontrole jízdy pod vlivem alkoholu (ESCAPE wp 10-12). Je obecným pravidlem v oblasti konvenční kontroly jízdy pod vlivem alkoholu, že každé opatření vedoucí ke zvýšení řidičem předpokládaného rizika odhalení je slibné. Tohoto cíle může být dosaženo vysoce viditelnými policejními operacemi, ale i těmi stěží předvídatelnými (ETSC, 1999). Jinými slovy, je dokázáno, že subjektivní nejistota řidiče týkající se přítomnosti policie a provádění kontroly je klíčovým faktorem ovlivňování chování v oblasti řízení a alkoholu (Gelau, 2001). Vollrath (2000, str 672) předpokládá, že jedním z důvodů nízké míry detekce DWI cest je skutečnost, že řidiči obvykle vědí, kdy a kde jsou prováděny kontroly. To znamená, že pro zvýšení účinnosti kontroly nemusí být nutně zvýšen počet testů, ale stačí snížit jejich prediktabilitu. Tento závěr je podporován i posledními výzkumy BAStu (Pfeiffer a Hautzinger, 2000). Jejich výsledky jasně ukazují, že subjektivní riziko zadržení pro jízdu pod vlivem alkoholu není odlišné ve městech s různou úrovní dohledu. To se dá vysvětlit skutečností, že s rostoucí intenzitou dohledu rostou i řidičovy znalosti o místech a časech kontrol. To mu umožní adaptovat své chování (např. se vyhýbá určitým trasám po konzumaci alkoholu). Zde může být jako účinná strategie kontroly doporučeno provádění náhodných dechových zkoušek. ETSC (1999, str.22) sumarizuje zkušenosti z Austrálie, Nizozemí a Finska, které jednomyslně potvrzují účinnost náhodného testování při snižování podílu řidičů pod vlivem alkoholu a nehod souvisejících s alkoholem. Zaal (1994, str. 63) na základě rozsáhlé rešerše dochází k závěru, že plošné náhodné testování má „největší potenciál odradit řidiče od jízdy pod vlivem alkoholu a omezit míru zranění a úmrtí souvisejících s alkoholem. Pro maximalizaci prospěchu plynoucího z takových operací je nezbytné, aby byl zastaven velký podíl řidičů a všichni byli testováni na přítomnost alkoholu. Kontrolní operace by měly být vysoce viditelné, doprovázené trvalou vysokou mírou publicity, pohybovat se kolem mnoha fixních stanovišť a konány po dobu ne delší než jednu hodinu na každém stanovišti“. 6.3 AUTOMATICKÉ METODY A NOVÉ KONCEPCE Rychlost Konvenční metody kontroly rychlosti obsahují s ohledem na detekci nesprávného chování a další zpracování přestupků jasná omezení. Velký rozsah národních dopravních systémů a značná prevalence přestupků v dopravním chování znamenají, že by není reálné vyčlenit policejní a soudní zdroje dostatečné pro podstatnou změnu současného stavu. Policejní orgány proto hledají způsoby, jak zvýšit účinnost dopravní kontroly jinými způsoby, než je znásobení celkových zdrojů. Automatizace je jedním z možných přístupů (ESCAPE D6, wp6,7). Automatizace, informační technologie a nové koncepce managementu byly úspěšně použity pro zvýšení účinnosti, efektivnosti a produktivity v mnoha oblastech sociálních a ekonomických aktivit. Podobně i v oblasti kontroly dopravního práva existují tlaky, očekávání a naděje na zvýšení účinnosti a vlivu na bezpečnost skrze používání nových technologií, zejména těch, které napomáhají automatizaci procesu kontroly (Zaidel a Mäkinen, 2000). Rothengatter (1991) sumarizuje způsoby, kterými mohou automatizované metody kontroly přispět ke zvýšení účinnosti policejní kontroly (Harper, 1991). Podle Rothengattera (1991) mohou automatizované metody: - podpořit systematické zvyšování pravděpodobnosti detekce přestupku bez podstatného zvýšení pracovních sil policie být použity při zajišťování okamžité zpětné vazby po zjištění přestupku být vnímány účastníky silničního provozu jako „objektivnější“, takže zvyšují předpokládanou spravedlnost a také akceptaci policejní kontroly V oblasti kontroly rychlosti však tyto položky vyžadují určitou diskusi: za prvé podstatného zvýšení pravděpodobnosti detekce přestupku může být dosaženo pomocí automatických metod, které spoléhají na stacionární monitorování. Tento druh kontroly je také velmi snadno předvídatelný ze strany řidičů, kteří mají sklon porušovat limity, a lze předpokládat, že snížení jejich rychlosti bude jen krátkodobé a omezené na danou lokalitu. Skutečnost, že jsou dosažitelná technická zařízení jako je antiradar, zaručuje, že přinejmenším omezená podskupina řidičů chce předvídat kontrolu proto, aby mohla přizpůsobit svou rychlost jen v těsné blízkosti zdroje dohledu (Teed, Lund a Knoblauch, 1993). To neznamená, že tato strategie kontroly je nepoužitelná, ale že není úplně vhodná k dosažení dlouhodobé změny chování a strategie řidičů překračujících rychlost (Gelau, 2001; Rothengatter, 1991). V literatuře bylo opakovaně zdůrazňováno, že pro účinnost kontroly je rozhodující okamžitost zpětné vazby po odhalení přestupku (např. Kossman, 1996; Harper, 1991; Pfeiffer a Hautzinger, 2000; Rothengatter, 1991). Jinými slovy, čím rychlejší zpětná vazba následuje po nežádoucí akci, tím větší vliv na chování můžeme očekávat. Pfeiffer a Hautzinger (2000, str. 16) uvádějí detailnější diskusi o behaviorálním mechanismu, na kterém se tento jev zakládá. V praxi tomu tak musí být, zejména je-li opatření určeno k dosažení dlouhodobých účinků na chování. Jak bylo řečeno dříve, plně automatizovaná kontrola zahrnuje detekci přestupku, identifikaci vozidla a identifikaci a kontaktování majitele (a/nebo řidiče) tohoto vozidla. Pokud je tedy implementace automatizované kontroly zacílená na dosažení dlouhodobých účinků na chování, musí být zajištěno, aby její funkce nebyla omezena pouze na okamžitou detekci a identifikaci, ale aby zahrnovala i okamžitou zpětnou vazbu/potrestání, neboť má v tomto řetězci nejvyšší účinek na chování. Nejstarší aplikace automatické kontroly se zakládaly na přibližně stejném principu fotografií vozidel při přestupku. Během času zde docházelo k určitým nepodstatným odchylkám, jako používání mobilních jednotek a zařízení jiných než je radar pro měření rychlosti. Během tří desetiletí od instalace prvního fotoradaru však následovalo i podstatnější rozšíření a zdokonalení automatických systémů kontroly. Automatizovaná kontrola byla rozšířena na jiné přestupky, než je překračování rychlosti, a vznikly nové technologie pro identifikaci vozidel. Možná nejvýznačnějším pokrokem jsou systémy zahrnující použití digitálních video nahrávek a systémy pro elektronické rozeznání a identifikaci vozidla. Koncepce automatizace kontroly dopravních přestupků můžeme rozdělit do tří typů (Heidstra a kol., 2000): - implementované a evaluované technologie vyprojektované a implementované technologie vynalezené technologie Zjevným způsobem, jak zvýšit účinnost a možná i efektivitu procesů kontroly je zavedení automatiky do různých fází procesu. Automatizace je obvykle spojována s technologií, ale může mít i podobu simplifikace manuálních procedur tak, aby mohla být v kratším procesu vytvářena rychlá rozhodnutí. Například aplikace jednoduchého schématu pevně stanovených pokut a odstranění povinného soudního stání u většiny dopravních přestupků zvýšil dramaticky výkonnost policie. Automatika obvykle znamená ovládání části procesu kontroly bez přítomnosti policejního úředníka (fixní rychlostní kamera). Může však jít i o zařízení, které integruje několik manuálních operací (příruční počítač, který automaticky registruje osoby, vozidla, data o místě a o přestupku a přenáší je do centra, kde se zpracovávají). Historicky první krok k metodám automatického dohledu byl motivován nedostatečnými zdroji policie při monitorování nehodových lokalit (např. Lammn a Klockner, 1984). Nacházíme však i další podněty automatizace různých aspektů dopravní kontroly: - snížení administrativní zátěže zvýšení efektivnosti doručování obsílek zjišťování méně častých, ale nebezpečných přestupků produkce velkého množství obsílek v krátkém období V poslední době se hybnou silou pro vývoj nových přístupů v automatizaci kontroly staly jiné požadavky: - management specifických schémat dopravní kontroly spolehlivý systém vybírání silničních poplatků použitelný v terénu kontrola nákladní a mezinárodní dopravy Automatizace a technologie ve službách manuálních operací V tabulce 8 uvádíme seznam nejdůležitějších způsobů, jakými je aplikována tradiční manuální kontrola. Mechanismy, které podle autorů metodu opravňují, jsou označeny kurzívou. Tabulka 8. Základní způsoby zdokonalování tradiční kontroly (Zaidel a Mäkinen, 2000) Dohled Ježdění kolem, viditelně, pozorování Všeobecné zastrašení (hrozba nepozorován trestu) Osobní kontakt Kontroly na místě (dechové Specifické a všeobecné zastrašení, zkoušky, vozidla, průkazy), vzdělávání domluvy Práce s viníky Přistižení při činu, uložení pokuty, Trest, specifické a všeobecné odstranění nebezpečných viníků zastrašení Aktivní dopravní kontrola Řízení dopravy, řešení problémů Eliminace podmínek vhodných pro přestupky Aplikace těchto akcí je selektivní z hlediska místa, času, chování nebo přestupku, řidiče nebo vozidla. Neexistuje praktický způsob, jakým by tradiční policejní kontrola mohla udržovat stabilně vysoké riziko detekce v silniční síti. Proces vydávání pokutových bločků nebo obsílek je nejviditelnějším aspektem práce dopravní policie a zahrnuje značný počet kroků, jak je popsáno v tabulce 1. Je to detekce přestupku, identifikace řidiče a vozidla, registrace přestupku, v některých systémech okamžité zaplacení pokuty policejnímu úředníkovi, zpracování zaznamenaných přestupků v kanceláři vydání obsílky oprávněným orgánem a soudní proces. Navíc je tu značné množství administrativní práce spojené s hlášením aktivit a akcí úředníky. Tento proces je z větší části manuální, nákladný a nepříliš účinný. Samozřejmě byly vkládány velké naděje v automatizaci, která měla tento proces zefektivnit a zlevnit. Značná část pozornosti byla věnována funkci detekce přestupků. Automatizovaný fotoradar opravdu zvýšil celkový počet obsílek a rozšířil dobu dohledu v místech vybavených fixními kamerami. Automatizace zbytku procesu zaostává a pro zvýšení účinnosti manuálního zpracování přestupků a funkce osobního kontaktu nebylo dost uděláno. Je-li v širší míře policií praktikován osobní dohled a manuální vydávání obsílek, může být práce usnadněna a zefektivněna používáním příručních počítačů napojených na centrální databázi. Odstraní se tak ruční vyplňování tištěných formulářů. Používáním digitálních informací se ušetří část administrativní práce. Tato doporučení jsou sledována v mnoha policejních okrscích ve Velké Británii a jako celostátní projekt v USA. V USA pracuje NHTSA (Státní správa pro bezpečnost na dálnicích) na vývoji nové technologie pro úředníky zabývající se vymáháním dopravního práva. Zařízení, nazývané Mobile Officer Assistant (MOA), bylo poprvé vyzkoušeno v sanfranciském policejním okrsku v roce 1997. Za použití přenosného digitálního zařízení je MOA schopno číst magnetický proužek na řidičském průkazu, případně čárkový kód, takže je možné okamžitě zjistit předchozí přestupky viníka, zjistit informace o vozidle a na místě vydat obsílku. Velmi často je praktikováno napomenutí, písemné nebo pouze ústní. V době výzkumu neexistoval žádný právní ani administrativní rámec pro tuto praxi a nebyla žádná data o její účinnosti. Napomenutí nezatěžuje soudní systém a – je-li účinné – je v případě lehkých přestupků lepší než obsílka, nemůže však samozřejmě zcela nahradit pokuty. Obvykle není známo, kolik napomenutí bylo dáno (ve Finsku tvoří zhruba 10% případů) a nedokážeme sledovat jejich důsledky. Lze doporučit udržování databáze obsílek za účelem dalších analýz, a to nejen podle typu přestupku (jak je to obvyklé), ale i podle lokality, příslušného úředníka či jednotky, případně jiných údajů. Umožňuje to lépe sledovat povahu zjištěných přestupků (kde, kým, kdy...) a lépe kontrolovat kvalitu práce policie. Jsou-li data předávána pomocí příručního počítače, mohou být snadno uložena do centrální databáze a užívána jak pro administrativní, tak i výzkumné účely. Metody automatizované kontroly lze používat pro všechny typy přestupků spojené s dopravními předpisy v daném místě nebo úseku. Je však třeba učinit řadu politických rozhodnutí a technických opatření. Je důležité pojímat dopravu jako systém, jehož nedílnou součástí je kontrola, nikoliv pracovat s kontrolou jako samostatným opatřením. Automatizovanou kontrolu rychlosti založenou na stacionárních, trvale umístěných systémech je možné doporučit na místech, kde opakovaně dochází k nehodám způsobeným překročením rychlostního limitu a kde nelze očekávat okamžité změny v infrastruktuře. Cílem je pak vynutit respektování limitu na tomto specifickém místě použitím permanentní hrozby odhalení přestupku. Tato metoda se používá zejména v obcích na místech, kde je mimořádně vysoká rychlost (Lipphard & Meewes, 1998). Jízda pod vlivem alkoholu Novou koncepcí v automatizované kontrole dodržování limitu hladiny alkoholu je takzvaný „alcohol ignition interlock“, který byl poprvé použit, odzkoušen a vyhodnocen v několika státech USA a v Kanadě v polovině osmdesátých let 20. století. Pilotní studie byly prováděny také v Austrálii, na Novém Zélandě a ve Skandinávii (Sperhake, Tsokos & Püschel, 1998). Toto zařízení je instalováno ve vozidle a nutí řidiče podstoupit dechovou zkoušku pokaždé, když chce nastartovat vozidlo. Je-li hladina alkoholu v krvi řidiče nadlimitní, zapalování je zablokováno a vozidlo nelze nastartovat. Důvody pro podporu této strategie jsou tyto: navzdory trestům, které jsou udíleny za jízdu pod vlivem alkoholu, mnoho řidičů v ní pokračuje. Hrozba zabavení řidičského průkazu ani vysoké pokuty nejsou zřejmě pro některé řidiče dostačující, zejména pro ty, kteří řídí vozidlo i bez řidičského oprávnění (které jim bylo odňato pro přestupek spojený s alkoholem). Ve srovnání s konvenčním způsobem kontroly (jako jsou náhodné dechové zkoušky) je hlavní výhodou těchto technologií jejich úspornost. Dechové zkoušky jsou velice finančně náročné, zatímco fungování „alcohol ignition lock“ musí financovat uživatel, tedy řidič jednou usvědčený z jízdy pod vlivem alkoholu. Naopak problémem je skutečnost, že řidič může s tímto systémem manipulovat, případně může nechat provést test střízlivým spolujezdcem, nevyjasněná je i řada legislativních otázek. Myšlenka automatizované kontroly dodržování limitu hladiny alkoholu je tedy na první pohled velmi přitažlivá, možnosti aplikace jsou však doposud problematické. 7 SHRNUTÍ A ZÁVĚRY 7.1 Hlavní cíle a činnosti Cílem projektu bylo identifikovat nejdůležitější problémy kontroly dopravního práva v EU, podrobit zkoumání tradiční i nové přístupy a nástroje a stanovit jejich potenciál zlepšit dodržování zákonů a přispět tak ke zvýšení bezpečnosti na evropských silnicích. Přesněji, ESCAPE je zaměřen na tyto hlavní problémy: - míra nedodržování zákonů a podíl této situace na nehodovosti - organizace a praktické vykonávání kontroly v evropských zemích - tradiční i nové potřeby, problémy a překážky kontroly - potenciál nových přístupů, technologií a nástrojů zvýšit dodržování zákonů skrze efektivnější kontrolu Na základě předchozích výzkumů bylo možné předem vybrat témata zvláště relevantní pro každý ze stanovených cílů. Co se týče nedodržování zákonů, důraz byl kladen na problematiku rychlosti, alkoholu, nepoužívání bezpečnostních zařízení (pásy, dětské sedačky, helmy…) a agresivního způsob jízdy. Pro značnou složitost systémů, spletitý sociální kontext a nedostupnost kvantitativních dat byla analýza kontrolních systémů fungujících v Evropě byla do značné míry kvalitativní a zaměřená spíš na činnost policie než na otázky legislativy. Při hodnocení potřeb a problémů kontroly byla pozornost věnována nejen konkrétním kontrolním praktikám, ale i organizační a právní stránce fungování systému. Při hodnocení nových přístupů a nástrojů kontroly bylo zvláště přihlíženo k možnostem automatizovaných kamerových systémů pro kontrolu rychlosti a dalších přestupků, k možné roli nepolicejních organizací v kontrole, nutnosti monitorovacích nástrojů, aplikaci nástrojů analýzy nákladů a výnosů v kontrole a rozsahu profesionální i veřejné podpory různých praktik a iniciativ kontroly dodržování dopravního práva. Jedním z hlavních záměrů projektu bylo zabývat se problematikou kontroly dopravního práva na úrovni praktických činností a navrhovat možná řešení, která by mohla být profesionály v oblasti kontroly snadno přijímána. Proto probíhaly konzultace s profesionály z řad policejních sil, justičních složek, ministerstev dopravy, silničních autorit a dalších činitelů. Konzultace byly prováděny jednak formou osobních rozhovorů s činiteli v několika zemích, jednak formou strukturovaných dotazníků posílaných předem osobně kontaktovaným respondentům; konaly se také mezinárodní workshopy za účasti profesionálů v oblasti kontroly dopravního práva a mezinárodní sítě TISPOL. V rámci projektu byly vyvinuty (nebo uzpůsobeny potřebám kontroly) tři specifické praktické nástroje: zjednodušený nástroj analýzy nákladů a výnosů pro hodnocení efektivity vybraných metod kontroly; pokyny k monitorování běžných kontrolních činností, výsledků a úrovně nedodržování zákona; seznam návrhů na zlepšení kontroly týkající se nejrůznějších potřeb. 7.2 Teoretická základna etablovaných kontrolních systémů Obecný model kontroly spojuje legislativu, policii a dodržování práva ze strany řidičů. Legislativa poskytuje pravidla dopravy a sankce za jejich nedodržení. Většina uživatelů dobrovolně dodržuje pravidla. Další by je nedodržovali, kdyby neexistovala hrozba odhalení přestupku (subjektivní riziko detekce) policií a přání vyhnout se sankcím. Záležitostí policie je přesvědčit jedince, že pravděpodobnost odhalení a potrestání je vysoká. K tomu slouží policejní postupy a podpora médií. V praxi je tato pravděpodobnost velmi malá. Model tedy předpokládá činnost dvou mechanismů (jde o hypotetické konstrukce) pro vysvětlení, jak činnost, která ve skutečnosti zasáhne málo osob, udělá dojem na mnoho lidí. Tyto mechanismy se označují jako „specifické a všeobecné zastrašení“. Tyto termíny jsou používány také pro popis legislativních a policejních činností, které mají jeden nebo druhý mechanismus aktivovat. Specifické zastrašení předpokládá skutečné odhalení řidiče, který spáchal přestupek, a jeho potrestání. Předpokládá se, že je méně pravděpodobné, že postižená osoba poruší zákon i v budoucnu. Míra vliv osobní zkušenosti závisí na povaze a přísnosti trestu. Pokud se akty specifického zastrašení stanou obecně viditelnými a známými, předpokládá se, že poslouží jako varování pro ostatní a ovlivní jejich percepci pravděpodobnosti odhalení a potrestání. Tímto způsobem se aktivuje mechanismus všeobecného zastrašení. Ten může být dále rozvíjen činnostmi původně určenými k prevenci nedodržování zákona. Nejběžnější je viditelný dohled, dechové zkoušky na alkohol, pevné kamery, každoroční kontroly vozidel, informace a kampaně. Psychologické předpoklady spojující intenzitu kontroly s mírou dodržování zákonů skrze předpokládanou pravděpodobnost detekce jsou verifikovány v obecném smyslu kontrolními experimenty v terénu. Byly tak ověřovány nejrůznější kontrolní postupy, zvláště ty, které se týkají rychlosti. Systematicky však tyto předpoklady testovány nebyly. Nicméně značné rozšíření recidivy, dokonce bezprostředně po zaplacení pokuty, ukazuje limity tohoto modelu, i co se týče specifického zastrašení. Podobně i psychologické předpoklady faktoru determinujících účinnost sankcí vycházejí především z laboratorních studií se zvířaty a ne s lidmi ve skutečném sociálním kontextu. Většina konvenčních předpokladů o trestu, jako je důležitost načasování trestu bezprostředně po přestupku nebo důležitost míry přísnosti trestu potřebuje v případě trestů souvisejících s dopravou další verifikaci. Jakožto vodítko pro politiku kontroly je tedy tento model nedostatečný. Je nepravděpodobné, že by dodržování předpisů bylo determinováno pouze snahou policie o detekci a individuálním vnímáním této činnosti (subjektivní riziko). Model neuvažuje ostatní pravděpodobné determinanty dodržování zákonů, jako například jak smysluplné a spravedlivé se jeví určité opatření veřejnosti. Není jasné, zda se tento model týká celé populace účastníků silničního provozu nebo pouze těch, kteří porušují zákony. Kolik aktivit specifického zastrašení je zapotřebí, aby se dosáhlo žádoucího efektu všeobecného zastrašení? Mohou činnosti všeobecného zastrašení nahradit specifické zastrašení (detekce a sankce)? 7.3 Systémy kontroly dodržování dopravního práva v zemích EU Legislativní kontext Dopravní kontrola je pouze jedním z aspektů právního systému dané země a činnosti policie obecně. Právní systém v jednotlivých zemích se liší a existuje také několik způsobů organizace vnitřní bezpečnosti a fungování policie. Dopravní právo, činnost policie a soudnictví musí do značné míry odpovídat obecné struktuře. V mnoha případech změny v kontrole dopravního práva byly výsledkem všeobecných organizačních změn ve vládě, soudnictví nebo policii. Detailní zprávu o jednotlivých systémech kontroly dopravního práva poskytuje projekt GADGET. V mnoha zemích je nedodržení dopravního práva trestným činem. Ve všech zemích jsou za trestný čin považovány závažné přestupky a přestupky vedoucí k nehodě se zraněním. To dělá z dopravních přestupků nejobvyklejší trestné činy. Země EU mají podobný rozsah sankcí a obecně podobný proces soudního rozhodování. Mezi sankce patří pevně stanovené pokuty, odnětí řidičského oprávnění a soudní procedury mohou vést k pokutám, omezení či zákazu řízení i odnětí svobody. Ve všech zemích některé druhy přestupků a všechny přestupky vedoucí k nehodě se zraněním musí být řešeny soudem a nesmí být vyřešeny jen správním řízením policie nebo veřejného žalobce. Všude je možné odvolání, ale systém předpokládá, že velká většina řidičů akceptuje trest a nebude se odvolávat. Odvolání jsou ve většině případů zamítnuta. Soudní řízení ve věci dopravních přestupků nemají v soudním systému status priority. Právní systémy ve všech sledovaných zemích našly způsoby jak urychlit proces zpracování dopravních přestupků a podstatně tak omezit zatížení soudů. V několika zemích bylo rozhodnuto dekriminalizovat většinu dopravních přestupků a posuzovat je jako občanské přestupky. Ale i země, které zachovaly postavení trestného činu, přijaly určitá opatření, například pevně stanovené pokuty, k usnadnění procesu a zmírnění zátěže právního systému a policie. Rozdílné právní přístupy se objevují v případech specifických problémů, jako je nakládání s identitou řidiče při zachycení přestupku automatizovaným kamerovým systémem. Většina zemí zavedla zvláštní následky nedodržení zákona (kromě pokut a odnětí svobody) a vytvořila speciální mechanismy jejich aplikace. Jde například o odnětí řidičského oprávnění, povinná lékařská a psychologická vyšetření, podmínky pro znovuzískání oprávnění, rehabilitační programy, kurzy a veřejně prospěšné práce. Některá opatření uděluje soud, jiná další autority (např. oddělení řidičských průkazů ministerstva dopravy). V některých případech probíhá řízení v kontextu bodového systému. Struktura, velikost a činnosti dopravní policie Policejní struktura V zemích EU existuje mnoho typů organizační struktury policie. Typická organizace sestává ze tří částí: ústřední jednotka dopravní policie je odpovědná za dopravní kontrolu na hlavních silničních tazích. Další složka je zodpovědná za méně důležité komunikace, třetím prvkem jsou místní policejní jednotky ve větších obcích, které zvláště ve velkých městech mívají zvláštní dopravní složku. Stupeň centralizace velení a kontroly, míra autonomie místních jednotek a specializace na dopravní kontrolu se v jednotlivých zemích i regionech liší. Je třeba připomenout, že dopravní policie má širší pole působnosti než jen provádění kontroly dodržování dopravního práva. Zpravidla provádí i registraci a šetření dopravních nehod, dopravní management, dopravní plánování, prevenci kriminality v dopravě, přepravu VIP a vzdělávání. A pokud neexistuje zvláštní dopravní jednotka, je doprava jen jednou z mnoha činností a často bez vysoké priority. Zvláštní dopravní jednotky mají výhodu možnosti soustředění na tuto práci. Mívají však omezené zdroje a pracují pod rostoucím tlakem nutnosti dokazovat svou úspěšnost. Při formování struktury, funkcí a rozsahu dopravní policie hrají roli velikost dané země, její politické uspořádání a sociokulturní historie. Velikost policie Zdroje určené na činnost dopravní policie v Evropě jsou značné. Zahrnují osobní náklady, vysoce motorizované a mobilní síly a celou řadu zařízení jako kamery, radary, lasery, měřiče alkoholu a další vybavení. Je obtížné získat přesná a úplná data, v některých zemích vůbec neexistují. Ve veřejných organizacích jako je policie je však určující počet zaměstnanců. Odhadujeme, že 7 – 10% zaměstnanců policie (nebo odpovídající podíl v člověkohodinách) je v každé zemi určeno pro práci v dopravní kontrole – řízení dopravy, dohled, práce s přestupky a nehodami. V patnácti zemích EU se asi 80 000 zaměstnanců policie zabývá převážně dopravou. Bylo také zjištěno, že malé země mají proporcionálně více policejních sil ve srovnání s velkými zeměmi. Podle výsledků srovnávání však lze říci, že množství vynaložených zdrojů není měřítkem úspěšnosti zvyšování dopravní bezpečnosti. Indikátory práce policie Policejní kontrola zahrnuje především pasivní a aktivní dohled, dopadení viníka při činu, odstranění nebezpečného viníka z dopravy, řízení dopravy a práce s nehodami. Projekt GADGET stanovil některé indikátory policejních aktivit: počet hodin hlídky, počet zadržených řidičů, počet obsílek za rychlost, alkohol a pásy, počet dechových a dalších zkoušek na alkohol. Údaje mají odrážet policejní strategii v dané zemi i míru nedodržování zákonů. Rozdíly v absolutních i relativních číslech se velice liší, více než se předpokládalo, rozdílná je rovněž kvalita a dostupnost dat v různých zemích. Proto předpokládáme, že získané údaje vypovídají spíše jen o strategiích policie. Dohled je vyjádřen v milionech kilometrů naježděných dopravními hlídkami. Tento údaj musí být posuzován ve vztahu k velikosti silniční sítě. Terénní studie odhadly pravděpodobnost spatření policejního vozidla při kontrole na méně než 1 x za 100 km. Dalším indikátorem jsou pokutové bločky nebo obsílky. Obdržení obsílky je asi nejběžnější formou kontaktu mezi občanem a orgánem dopravní kontroly, ale rozdíly mezi zeměmi jsou značné – od 45% populace do 2,5%. Většina obsílek je za rychlost. Významným indikátorem činnosti policie je počet odejmutých řidičských oprávnění a plošných zkoušek na alkohol. Ve skandinávských zemích je jich přes milion a zasažena je značná část populace, v jiných zemích je počet spíše malý, ačkoliv ve většině z nich jsou tyto testy zákonem umožněny. Jde o preventivní opatření, podobné svým účelem pravidelné technické kontrole vozidel, která je prováděna nepolicejními orgány. Zadržení řidičského oprávnění nebo vozidla a ostatní přímé akce jsou málo početné, ale tvrdí se o nich, že mají velký vliv. Policejní síly ve všech zemích nemají úplné a strukturované informace o rozsahu svých aktivit spojených s dopravou, ať jsou jakkoliv důležité. 7.4 Právní a administrativní instituce a opatření podporující kontrolu dopravního práva Efektivní utváření a implementace kontrolní politiky není determinováno pouze vnitřním fungováním policejních složek, ale i způsobem, jakým různé organizace spolupracují s policií a podporují ji. Kvalita kontroly dopravního práva je určena celou profesní sítí a úplným řetězcem spojujícím policii s podpůrnými opatřeními a organizacemi. V praxi je téměř v každé evropské zemi právní systém práce s dopravními přestupky kombinací trestních a správních postupů. Trestní systém zpravidla má tři stadia – detekce, stíhání a trest – prováděné policií, prokurátorem a soudcem. Soudy mohou udělovat široký výběr sankcí, individuálně každému případu. Žádný systém trestního práva nemůže zacházet efektivně a spravedlivě s tak velkým množstvím přestupků, zjištěných policií. Automatizované metody detekce mohou snadno zahltit jakýkoliv právní systém založený na předvolání k soudu. V administrativních systémech jsou tři stadia sloučena do jednoho, s malý rozsahem pevně stanovených trestů. Celý kontrolní proces je pod kontrolou policie s právní a správní podporou dalších orgánů. Mnoho zemí EU má zákony umožňující zpracovávat některé přestupky pod občanským zákoníkem, při zjednodušení procedur a s možností odvolání. Poprvé to bylo aplikováno u přestupků týkajících se parkování a poplatků, ale tento postup se rozšiřuje na většinu přestupků s výjimkou závažných porušení zákona a přestupků spojených s nehodou. Většina zemí používá pevně stanovené pokuty a v mnoha případech mohou být zaplaceny na místě. Dokonce i v zemích se striktně trestním dopravním právem byla zaveden určitá zjednodušení. Právní systémy však stále zaostávají za rychlým technologickým vývojem, který umožňuje zavádění nových metod kontroly. Například automatizovaná detekce rychlostních a dalších přestupků je v mnoha zemích stále problémem, protože není uspokojivě vyřešena otázka zodpovědnosti vlastníka vozidla. Dalším příkladem je používání zabezpečovacích systémů proti jízdě pod vlivem alkoholu, které vyžaduje právní úpravy už jen proto, aby zařízení mohlo být instalováno a testováno. Další významné administrativní podpůrné systémy jsou ty, které se zabývají recidivismem. Zatímco policie obvykle zachází s každým přestupkem jako nezávislým případem, jiné organizace monitorují všechny záznamy řidiče a v rámci bodového systému nebo podle jiných stanovených kritérií mohou udělit odnětí řidičského průkazu, výcvik nebo rehabilitační program. Většina zemí EU tyto podpůrné programy má. Rehabilitační programy byly vyvinuty jako zbraň proti vysoce riskantnímu řízení a jsou zaměřeny především na řízení pod vlivem alkoholu. Německy mluvící země mají tyto programy nejrozvinutější, zasazené do rámce systému řidičských oprávnění. Díky jejich širokému použití se má za to, že kromě individuálního zlepšení mají i všeobecně zastrašovací efekt. Ostatní země EU s těmito systémy experimentují. Ve všech evropských zemích jsou v zásadě tři rámce, které vymezují základní parametry policejní kontroly: 1. situace v bezpečnosti dopravy, 2. dodržování dopravního práva účastníky silničního provozu, 3. zdroje a úkoly dopravní policie. Tyto aspekty musí být kombinovány tak, aby dopravní policie měla dostatečnou podporu při zvyšování bezpečnosti pomocí kontroly dopravního práva. V praxi by měly orgány spolupracovat na utvoření jednotného přístupu k provádění kontroly. V současné době v mnoha zemích tato spolupráce znamená hlavně rozdělení oblastí odpovědnosti a výměnu informací, méně plánování vzájemně podpůrného přístupu. 7.5 Vliv kontroly na dodržování zákonů Policie i veřejnost sdílí pevné přesvědčení, že správný druh kontroly povede ke zlepšení dodržování zákonů. Intenzívní a cílené kampaně (doprovázené přesuny policejních zdrojů) mají často za následek dočasné a úzce lokalizované zlepšení dodržování zákonů. Skutečnost, že pouhá přítomnost dopraví policie tlumí přestupky, je dostatečně dokázaná. Kvantifikace tohoto vztahu vyžaduje přesnější definici povahy kontroly a měření rozsahu, stejně jako spolehlivé měření míry dodržování zákonů (nebo nedodržování). S výjimkou rychlosti, řízení pod vlivem alkoholu a nepoužívání pásů či helem však příslušná data prakticky neexistují. K dispozici je jen několik velmi obecných údajů ke kvantifikaci rozsahu kontroly, jako například indikátory policejní činnosti popsané výše. Skutečný vliv policejní činnosti vyjádřený v rozdělení zdrojů však závisí také na strategii a taktice kontroly a na podpůrných systémech. Podle odhadů projektu GADGET v každém okamžiku v provozu 15 – 50% vozidel v EU překračuje povolenou rychlost nejméně o 15 km/h. Dále bylo odhadnuto, že pouze velmi malá část z nich je odhalena a potrestána. Rychlostní limity tvoří obecný kontext pro rychlost dopravy, ale jejich dodržování může být nízké a není jasné, zda na to má nějaký významnější dopad kontrola. Řada experimentů však ukázala, že pokud se na delší období zvýší intenzita kontroly, klesá počet dopravních nehod. Například výsledky fixního umísťování rychlostních kamer v řadě zemí nebo tzv. kontrolní oblast v Nizozemí jasně ukazují, že permanentní kontrola (tj. vysoká intenzita kontroly v dané oblasti) má značný účinek na dodržování předpisů v této lokalitě a výsledkem je nižší nehodovost. Problémem je, jak převést výsledky experimentů a zkušeností z jednotlivých oblastí do běžné policejní praxe. Velká většina výzkumů vlivu kontroly se zaměřuje na taktiku dohledu a kontrolu rychlosti. Výsledkem jsou dost uniformní obrazy okamžitých účinků rychlostních kontrol – v blízkosti míst kontroly bývá dodržování limitů velmi vysoké. Jakmile jsou vozidle za místem kontroly, rychlost opět začne stoupat, efekt je tedy velmi omezený. V rámci zastrašovacího modelu lze říci, že konvenční strategie kontroly rychlosti dosahují spíše specifického než všeobecného zastrašení. Výsledky lokálních experimentů v kontrole rychlosti se málo aplikují na státní úrovni. Taktiky použité v experimentech či demonstrativních projektech často není možné extrapolovat, protože zahrnovaly dočasný přesun nebo koncentraci policejních zdrojů na jedno určité místo nebo se zaměřovaly na jeden typ chování na úkor ostatních lokalit či typů chování. Někdy byly dočasně přiděleny zdroje navíc, ale společnost není ochotná udržovat tuto zvýšenou podporu po neurčitou dobu a na úrovni celého státu. V několika případech byly policejní zdroje zvýšeny trvale (například v Izraeli zdvojnásobeny), podařilo se rozhodně zvýšit podíl zjištěných přestupků, ale nejsou žádné důkazy o trvalých změnách v míře dodržování zákonů. V e srovnání s rychlostními přestupky je počet případů nedodržení limitu alkoholu v krvi velmi nízký (např. ve skandinávských zemích asi 0,5%). Země, kde je respektování těchto limitů velmi vysoké, používají v kontrole strategii založenou na rozsáhlých plošných dechových zkouškách a používání testovacích přístrojů, jejichž výsledky mohou sloužit jako důkazní materiál. Pravděpodobnost dopadení v případě jízdy pod vlivem alkoholu je považována za vyšší než u překračování rychlostních limitů a vyšší, než ukazují objektivní data. Po letech stálé a trvalé kontroly v této oblasti se zdá, že pokud je doplněna dalšími, např. vzdělávacími opatřeními, má podstatný vliv na dodržování zákona. Míra nepoužívání bezpečnostních pásů řidiči i pasažéry je v zemích EU odhadována na 8% – 30%, v závislosti na zemi, regionu, typu komunikace a vozidla. Tyto míry platí spíše o cestujících na předních sedadlech, na zadních se pásy používají méně. Kontrola používání pásů nepatří mezi hlavní cíle policie, v mnoha zemích jde o nedůležitý přestupek který není zaznamenáván. Kromě několika výjimek policie ve všech zemích považuje míru používání pásů (80-95% v extravilánu, 70-85% v obci) za uspokojivou a svou úlohu v udržování nebo zvyšování této míry za zanedbatelnou. Policie se podílí na různých osvětových aktivitách v této oblasti. Stejně jako v ostatních oblastech zde přísnost sankcí nemá jasný vliv na dodržování zákona, což je v rozporu s jednoduchým modelem zastrašování. Určitá výtka je nutná (někdy postačí výstražný dopis), ale zvyšování přísnosti sankcí se nejeví jako trvale účinné ani proti pozdější recidivě, ani jako varování pro ostatní. Chybí praktické vědomosti o všech aspektech vztahu mezi kontrolou a dodržováním zákonů. Dostupná data se vztahují pouze k několika, snad nejdůležitějším, typům chování, ale o ostatním chování nebo o možnostech sběru takových dat víme málo. Jak například kvantifikovat míru dodržování pravidel o přednosti v jízdě nebo předjíždění? Při obrovském počtu vozidel, řidičů, najetých kilometrů a dopravních situací i malé procento znamená vysoké absolutní číslo. Dotyčné orgány si zřejmě plně neuvědomují, že zvýšení míry dodržování zákonů třeba i jen o několik desetin procenta může mít velký vliv na bezpečnost. 7.6 Vliv kontroly na nehodovost a hledisko nákladů Přímým cílem kontroly dodržování dopravního práva je zajištění poslušnosti vůči dopravním zákonům. Společenské oprávnění investic do kontroly a udělování omezení a sankcí občanům však spočívá v předpokladu, že kontrola dopravního práva přispívá k bezpečnosti a efektivitě dopravy. Požadavky na rozsáhlejší nebo účinnější kontrolu jsou téměř vždy spjaty s poklesem bezpečnosti a přáním napravit tuto situaci. Je dokázáno, že podstatné změny v rozsahu policejní kontroly souvisejí se změnami v počtu a závažnosti dopravních nehod; rozsáhlejší kontrola je spojena s menší nehodovostí. Některé důkazy jsou založeny na přímém srovnávání úrovní nehod na silnicích, které měly rozdílné úrovně kontroly, některé na projekcích nehodovosti v případě eliminace určitých typů přestupků pomocí intenzivnější nebo lepší policejní kontroly. Opětné analyzování výsledků některých hodnotících studií změn v úrovních kontroly naznačuje, že zvýšená kontrola mohla redukovat počet nehod se zraněním v průměru o 6% 17%. Variabilita výsledků byla značná, podle příslušné metody kontroly, typu komunikace, původní úrovně dodržování zákonů, typu chování na který byla kontrola zaměřena, velikosti projektu a mnoha dalších faktorů. Mnohé ze studií naznačují, že existuje dose-response vztah mezi policejní kontrolou a bezpečností. Zvyšování rozsahu kontroly dále snižuje počet nehod. Marginální účinek zvyšování rozsahu kontroly se však postupně stává menší a menší. Obecně se má za to, že tu může být prahová úroveň , po kterou má zvyšování kontroly ještě vliv na nehodovost. Většina odhadů hovoří o 3-4 násobném zvýšení úrovně kontroly. Nové analýzy tento závěr nepodporují. Je také málo důkazů o tom, že by omezení kontroly vedlo k vyššímu počtu nehod. Většina důkazů pro vliv zvýšené policejní kontroly na bezpečnost (oddělené od nové legislativy) pochází z projektů omezených na vybrané silnice, zaměřených jen na některé druhy chování nebo pouze na určité období. V praxi to znamená, že ve většině projektů došlo k přesunu zdrojů a koncentraci policejních sil do určité oblasti. Není jasné, zda by se tak např. nesnížila bezpečnost v jiných oblastech. Jiným důvodem k opatrnosti je, že mnohé z těchto studií byly provedeny v různých regionech USA a Austrálie spíš než v evropských zemích, a mnohé pocházejí z uplynulých desetiletí a mají jiný kontext. Není tedy zřejmé, zda by srovnatelné zvýšení kontroly zde a nyní mělo za následek také podobný přínos pro bezpečnost. Odhady vlivu na bezpečnost založené na možnosti snížení různých typů nehod za předpokladu eliminace specifických přestupků zvýšenou kontrolou mají sklon být dost vysoké (až 48% snížení počtu obětí) a přehnaně optimistické. Nadhodnocen je jak vliv přestupků na nehodovost, tak možnost eliminace těchto přestupků konvenčními metodami kontroly. Je však jisté, že zvýšení bezpečnosti může být dosaženo zlepšením kontroly vedoucím k vyšší míře dodržování zákonů. Praktickou otázkou je, které metody kontroly budou pravděpodobně nejlepší z ekonomického hlediska, a kdy jsou minimální zisky zvýšené kontroly příliš malé, aby byly náklady na kontrolu sociálně ospravedlnitelné, protože, například, jiné metody mohou zvýšit bezpečnost za nižší cenu. To je politická otázka stanovení priorit. Jedním ze způsobů, jak stanovit priority policejní kontroly, je provedení analýzy nákladů a zisku alternativních úrovní a forem kontroly. Taková analýza vyžaduje detailní data a přesné specifikace mnoha předpokladů. V projektu ESCAPE byl příklad takové analýzy proveden na norských datech. Uvažované metody byly ty, které měly už v minulosti největší dopad na bezpečnost: - kontrola rychlosti stacionárními metodami - kontrola dodržování limitu alkoholu pomocí RBT - kontrola používání bezpečnostních pásů - rychlostní kamery Pro každý z těchto typů kontroly byly hodnoceny čtyři úrovně zvýšení kontroly – současná úroveň x2, x3, x6 a x10. Konvenční rámec pro analýzu nákladů a zisku daný teorií ekonomického prospěchu byl modifikován, aby lépe odpovídal policejní kontrole. Pro norské podmínky bylo stanoveno, že je efektivní zvyšovat všechny typy kontroly, mírně kontrolu alkoholu a podstatným způsobem všechny ostatní typy. Lze říci, že zvyšování policejní kontroly dodržování dopravních zákonu v dnešním Norsku je efektivní. Tento závěr lze pravděpodobně aplikovat na všechny státy EU, kde je překračování limitů rychlosti a alkoholu a nepoužívání bezpečnostních pásů běžnými přestupky a kde jsou používány podobné metody kontroly jako v Norsku. Je třeba uvědomit si, že analýza nákladů a zisku není, a neměla by být, jediným vodítkem politických rozhodnutí. Někdy však zvýšení kontroly není jediným způsobem, jak zvýšit bezpečnost, a analýza může posloužit při volbě mezi kontrolou a alternativní metodou zvýšení dodržování zákona nebo metodou která problematiku dodržování zákonů zcela obchází. 7.7 Veřejná podpora kontroly dopravního práva Vnímaná úroveň kontroly Není pochyb o tom, že veřejnost ví o kontrole dopravního práva ze své přímé zkušenosti, z pozorování ostatních a z médií. Postoje ke kontrole jsou formovány zkušeností stejně jako získanými vědomostmi o dopravní bezpečnosti, chování řidičů a právním systému. Většina orgánů kontroly dopravního práva je vnímavá vůči veřejnému mínění a raději pracuje v souladu s ním. Lze říci, že veřejnost v zemích EU podporuje kontrolu navzdory faktu, že na úrovni jedince většina řidičů dělá přestupky a snaží se detekci a sankcím vyhnout. Podle údajů z projektů GADGET a SARTRE 2 aktivní řidiči v zemích EU vnímali pravděpodobnost kontroly rychlosti jako 5% - 30% . Odpovídající hodnoty skutečné zkušenosti se sankcemi za rychlost byly 1,5% - 13%. Mezinárodní srovnání naznačuje souvislost mezi tresty registrovanými policií a procentem řidičů, kteří udávají zkušenost se sankcemi. Kontroly na alkohol zažilo 11% - 40% řidičů, sankcionováno bylo 0,007% 0,45%. O sankcích za nepoužití pásů hovořilo 1% - 2% řidičů. Velké rozdíly mezi jednotlivými zeměmi odrážejí odchylky v právních požadavcích, míře dodržování zákonů, priority kontroly a používané metody. Skutečný význam a vliv těchto národních zkušeností jsou dále utvářeny rozdíly v sankcích a jejich aplikaci. Na příkladu izraelské studie zaměřené na zkušenosti řidičů s kontrolou dodržování dopravního práva (podrobnosti viz příloha) můžeme vidět, že výpovědi řidičů o jejich zkušenostech s nejrůznějšími aspekty kontroly velmi dobře odpovídají výsledkům systematického sledování práce policie. Řidiči jsou si vědomi toho, co obnáší kontrola a její následky, a zřejmě i chápou, co by znamenala zvýšená kontrola. Podpora legislativy Podle výsledků výzkumu SARTRE 2 a různých lokálních šetření je zřejmé, že veřejnost EU podporuje existující dopravní legislativu ve čtyřech klíčových oblastech (rychlost, alkohol, pásy a zvláštní legislativa týkající se mladých řidičů – začátečníků). Šedesát pět procent respondentů vyjádřilo přání nižšího limitu alkoholu a šedesát osm procent bylo pro nulovou hladinu pro začátečníky. Velká většina řidičů akceptovala povinnost používání bezpečnostních pásů. Přísnější legislativa v oblasti rychlosti není příliš podporována. V několika zemích řidiči víceméně podporovali stávající limity, ale v jiných si přáli vyšší, nebo dokonce neomezenou rychlost na dálnicích. Přibližně polovina respondentů byla však pro zařízení ve vozidle omezující nejvyšší rychlost nebo pomáhající řidiči nepřekročit limit. Řidiči jsou patrně nevyhranění, co se týče legislativy a kontroly v otázce rychlosti. Jsou si vědomi, že je důležité nepřekračovat rychlostní limity, ale uvědomují si, jak je to obtížné. Snad proto by dávali přednost technologickému řešení před řešením založeným pouze na zákonech a konvenční policejní kontrole. K otázce harmonizace zákonů v rámci Evropy se většina řidičů vyjadřovala kladně, přičemž většinou preferovali standard obvyklý v jejich vlastní zemi. Podpora policie Pro většinu lidí kontrola dopravního práva znamená většinou aktivity policie. Národní studie stejně jako výzkum SARTRE 2 odhalily silnou podporu veřejnosti intenzivnější kontrole dopravního práva policií. Úroveň podpory kontroly obecně se v zemích EU pohybuje od 60% do 80%. Kontrola specifického chování mívá větší nebo menší podporu. Rozdíly mezi zeměmi lze snadno připsat kulturním odlišnostem, ale roli hraje i současná úroveň kontroly. Skoro univerzální podpora intenzivnější policejní kontroly nemusí nutně znamenat, že veřejnost chce více pokut. Je pravděpodobné, že detailnější dotazování by odhalilo, že řidiči požadují spíše kvalitnější kontrolu. Požadují přítomnost policie v těch lokalitách a v té době, kdy dochází k závažným přestupkům, aby se předešlo jejich páchání. Veřejnost akceptuje, že by to znamenalo větší počet policistů určených k práci v dopravě. Podpora sankcí Zatímco řidiči jako jedinci se snaží vyhnout sankcím, které jsou jim uloženy jako následek přistižení při přestupku, jako skupina podporují mechanismus sankcí. Zřejmě akceptují teorii zastrašení, která zakládá současné systémy kontroly. Celkem 22% respondentů v projektu SARTRE 2 podporovalo současnou úroveň sankcí a 56% se vyjádřilo pro přísnější tresty. V jednotlivých zemích tato se podpora pohybovala od 44% do 74%, bez jasného vztahu k současné úrovni trestů. Podpora sankcí nemusí nutně znamenat přání přísněji potrestat každého; může to být výraz přání potrestat pachatele velmi závažných přestupků a recidivisty efektivněji než je možné v současnost. Obecně silná veřejná podpora bodového systému ve všech zemích EU je jiným vyjádřením stejného přání. Celkově lze říci, že veřejná podpora kontroly dodržování dopravního práva je v zemích EU obecně velmi silná. Podpora je pochopitelně méně nadšená ze strany řidičů, kteří sami sebe označují za méně poslušné vůči zákonům. Celková podpora odráží oceňování role kontroly dopravního práva v udržování řádného dopravního chování, které vede k vyšší bezpečnosti. Je také výrazem nespokojenosti se současnou úrovní nedodržování zákonů nebo projevy této situace, které ztěžují řízení, a s úrovní dopravní nehodovosti. Podpora však automaticky neznamená akceptaci všech zákonů, aktivit policie nebo forem trestu. Specifická pravidla a praktiky kontroly se mohou veřejnosti zdát nesouvisející s bezpečností nebo nepoužívané správným způsobem. 7.8 Budoucnost kontroly dodržování dopravního práva Kontrola je součástí managementu bezpečnosti Dá se říci, že subjektivní riziko detekce jako základní faktor mechanismu kontroly může bezpochyby do značné míry vysvětlovat chování řidičů. Pokud však uvažujeme dopravní systém jako celek, včetně úlohy a zdrojů policie, je jasné, že kontrola založená pouze na subjektivní pravděpodobnosti detekce nikdy nebude schopna dosáhnout stoprocentní nebo alespoň uspokojivé úrovně dodržování dopravních zákonů. Žádná země si nemůže dovolit tak masivní kontrolní systém, aby garantoval výrazně lepší míru poslušnosti než v současnosti. Navíc velmi extenzivní monitorování chování účastníků silničního provozu založené na strachu z trestu by pravděpodobně vyvolalo tak silný odpor veřejnosti, že by jeho další provozování nebylo možné. V současnosti jsou dostupné systémy, které mohou být používány přímo preventivně, bez obavy ze sankcí – například omezovače rychlosti. Používání takových „přímo preventivních“ systémů navíc může být realizováno s menšími náklady než extenzivní monitorovací systémy vyžadující mnoho pracovních sil i v případě, že jsou plně automatizovány. V současné době základním problémem při hodnocení dopravní kontroly není princip zastrašení, ale potřeba zvýšení kontroly založené na zastrašení. I když můžeme ukázat, že princip zastrašení v praxi funguje a kontrola je efektivní, musíme také zdůraznit, že systémy managementu dopravy selhávají, pokud je potřeba masivních systémů kontroly. Kontrola chování řidiče skrze strach z trestu je jasnou indikací, že management bezpečnosti je nedostatečný a systémy managementu dopravy nefungují jako integrované celky. Existuje řada příkladů z jiných oblastí, kdy infrastruktura byla vytvářena způsobem, který do značné míry eliminoval možnost selhání lidského činitele. V dopravních systémech tomu tak není. Naopak, dopravní systémy nás zásobují množstvím příležitostí udělat chybu – ať už záměrně či nechtěně – zvyšující pravděpodobnost nehody. Limity účastníků silničního provozu jsou dobře známy. Jsou především spojené s s fungováním lidského poznávání, tedy způsobem, jak účastník získává, zpracovává a používá informace během řízení. Navíc k řidičově neschopnosti zvyšovat kvalitu zpracování informací při zvyšování rychlosti, motivační systém řidičů není připraven na události s nízkou pravděpodobností výskytu. Řidiči se orientují podle zpětné vazby získané z následků vlastního chování. Překračování a některé další přestupky nám umožňují naplnit tzv. zvláštní motivace řízení, které přímo nesouvisejí s dopravou. Proto je překračování rychlosti velmi časté, poskytuje jedincům častěji pozitivní než negativní následky. Motivační systém řidiče jako jedince prostě nemůže podporovat – kromě krátkých období, kdy právě vidí policejní auto – takové chování, které „nedává smysl“ (dodržování limitu). Princip je součástí způsobu, jakým funguje lidské vědomí. Značná část dopravních přestupků je spáchána náhodou a neobsahuje záměrné riskování. Mnohé z těchto přestupků by mohly být eliminovány pomocí úprav silniční infrastruktury spíše než trestáním řidičů za nedodržení něčeho, k čemu jejich percepčně – motivační systém není uzpůsoben. Na základě zpráv Týmu pro vyšetřování nehod bylo odhadnuto, že i u závažných čelních kolizí méně než 30% případů mohlo být klasifikováno jako záměrné riskování (Karttunen, 1995). Ve zbylých 70% případů mohla řada opatření jiných než policejní kontrola – většinou změny v infrastruktuře - předejít nehodě. Od policie se očekává příliš mnoho. Změnami infrastruktury by mohla být potřeba kontroly podstatně snížena. K dispozici máme řadu opatření, která, pokud by byla aplikována extenzivně, by mohla do značné míry kontrolu nahradit. Vize nula Švédsko bylo první zemí, která zavedla princip nulové tolerance (Tingvall, 1999). Je založen na etickém principu vycházejícím z potřeb a schopností účastníka silničního provozu. Dopravní systém byl navržen a konstruován tak, aby byli obslouženi všichni občané a aby lidská chyba v dopravě nevedla k těžkému zranění. Tento princip znamená, že konečným cílem dopravně bezpečnostní práce je nulový počet obětí dopravních nehod. Autority zlepšující bezpečnost dopravy tedy musí dosáhnout nové úrovně. Autority odpovědné za infrastrukturu musí řidičům znemožnit smrtelné chyby, případně zajistit, aby podobné chyby neměly smrtelné následky. Nulová tolerance také znamená sdílení odpovědnosti za bezpečnost, tedy, dopravní policie je stále potřebná, ale funguje v prostředí utvářeném tak, že se může soustředit jen na závažné chyby v chování a věnovat se více úloze vzdělávání než dosud. Trvale udržitelná bezpečnost Jiná bezpečnostní filosofie, v mnoha ohledech podobná vizi nulové tolerance, je koncepce trvale udržitelné bezpečnosti. Podle této koncepce je bezpečnost nejlépe zajištěna odstraněním příčin nehod a odstraněním oblastí konfliktu. Pokud přece dojde k nehodě, riziko vážného zranění je fakticky vyloučeno. Tato koncepce byla přijata například v Nizozemí. V současné době je třeba uvědomit si, že je nemožné podstatně zvýšit bezpečnost v dopravě pouze policejními prostředky. Pokud nebude na policejní kontrolu nahlíženo jako na součást managementu bezpečnosti dopravy, kde mají místo i další opatření, situace se nezmění a velká část závažných přestupků přetrvá a bude nadále vyvolávat nehody.
