Sunega, Kostelecký - Regionální disparity v dostupnosti bydlení

Prostředí sídlišť v ČR a v zahraničí: vybrané aspekty sociální udržitelnosti1
Ing. Petr Sunega, RNDr. Tomáš Kostelecký, CSc.
Sociologický ústav AV ČR, v.v.i.
[email protected], [email protected]
Úvod
První část příspěvku je věnována historii vývoje kolektivního bydlení v Evropě jako
„ideového předchůdce“ pozdější panelové bytové výstavby v podobě, jakou známe dnes.
Popsány jsou obecné problémy panelové bytové výstavby v zásadě společné pro země na
obou stranách dřívější železné opony. Na konkrétních příkladech dvou zemí – Francie a Velké
Británie je popsána historie vzestupu a velmi rychlého pádu masové výstavby
vysokopodlažních panelových domů s důrazem na sociální aspekty tohoto vývoje. Stručně
zmíněny jsou některé specifické rysy vývoje sídlišť a sídlištního prostředí v bývalých zemích
komunistického bloku s důrazem na aktuální situaci v ČR z pohledu image sídlišť mezi
současnou populací a z hlediska možného odlivu obyvatel ze sídlišť do jiných forem bydlení.
Závěrečná část příspěvku je alespoň stručně věnována problematice participace obyvatel
(nájemníků) na regeneraci sídlišť z pohledu možných přínosů takové participace a možných
forem participace včetně odkazu na manuál k participaci nájemníků na regeneraci panelových
sídlišť s přehledem nástrojů aplikovatelných v rámci procesu participace.
1. Historie myšlenky kolektivního bydlení v Evropě a rozmach panelové výstavby
V souvislosti s procesem urbanizace v období průmyslové revoluce a prudkého rozvoje měst
spojeného s masovým přílivem venkovského obyvatelstva se objevily první úvahy tehdejších
architektů a předchůdců dnešních urbanistů, jak ve městech důstojně ubytovat lidi stěhující se
za prací. Imigranti nacházeli ubytování v bytech v historických jádrech měst a především
v činžovních nájemních bytech v rychle rostoucích nových rezidenčních čtvrtích a
předměstích, budovaných nejrůznějšími soukromými investory. Kvalita jejich bydlení se
velmi různila, staré sociálně prostorové rozdíly ve městě se prohlubovaly a nové vznikaly, ve
městech se daly zřetelně identifikovat oblasti s „dobrou“ a oblasti se „špatnou“ adresou. Ti
nejchudší z imigrantů, nejméně schopní, nejméně vzdělaní, nebo zkrátka, ti, kteří měli
v novém působišti největší problémy najít slušně placenou práci, se začali postupně
soustřeďovat v nejméně lukrativních částech měst, v relativně nejlevnějších nájemních bytech
nejhorší kvality. Tak se ve velkých městech postupně vytvořily chudinské slumy, ve kterých
se v obtížně kontrolovatelné spirále úpadku a degradace zhoršovala kvalita bydlení i
hygienické podmínky za současného zvětšování kriminality i sociálních a ekonomických
problémů jejich obyvatel.
Kostelecký (2005) uvádí, že právě tyto velkoměstské chudinské čtvrti se dostaly do středu
zájmu urbanistů a architektů, kteří se postupně začali o bydlení lidí z nižších společenských
vrstev zajímat. Otázka, která byla v této souvislosti zprvu kladena, zněla: Jak zlepšit kvalitu
bydlení v existujících chudinských čtvrtích? Ta se ovšem postupem času proměnila do otázky
mnohem obecnější: Jak by měli ve městech bydlet příslušníci nižších společenských vrstev?
Architekti se při hledání odpovědi na obě otázky postupně stále více soustředili na druhou
z nich (Le Corbusier, 1985). Důvodem byla možná skutečnost, že to znamenalo přemýšlet o
1
Konferenční příspěvek byl vytvořen v rámci grantu „Trh s bydlením v metropoli prizmatem ekonomické
sociologie: „tranzitivní“ faktory vysokých cen vlastnického bydlení v Praze“ podpořeného Grantovou agenturou
České republiky pod číslem 403/06/0915.
1
stavbě nových domů, a že stavba nových příbytků pro přistěhovalce z venkova jim dávala
větší prostor pro vlastní tvořivost a hledání nových architektonických forem, než přemýšlení o
renovaci existujících bytů a adaptaci existujících architektonických forem na potřeby
industriálních měst. Teoretickou odpovědí na druhou z výše zmíněných otázek byla myšlenka
kolektivního bydlení, jehož forma – domy s mnoha byty stavěné do výšky netvořící uzavřené
obytné bloky – by umožňovala spojit ubytování relativně velkého počtu lidí na malé ploše při
zachování volných prostorů zeleně, alespoň částečně připomínajících život v přírodě.
Významnou roli v této oblasti sehrál především vývoj ve Francii (Kostelecký 2005), kde se
architektům a urbanistům dostalo praktické podpory od některých průmyslníků a
velkopodnikatelů, jako byli např. ve Francii Sellier (Chemetov, 2004), Michelin, Dolfus nebo
Schneider (Edou, 1998), kteří už na konci 19. století výstavbu některých forem kolektivního
bydlení částečně z filantropických a částečně z pragmatických důvodů (zajistit bydlení pro
nové zaměstnance vlastních rostoucích továren) financovali. V důsledku kolektivního
charakteru takto vznikajícího bydlení a sociálních aspektů jeho produkce začal ovšem
poměrně brzy vstupovat do této oblasti aktivněji stát. V samotné Francii byl už v roce 1894
přijat z iniciativy průmyslníka a poslance parlamentu Julese Siegfrieda zákon právně
upravující existenci organizací Sociétés d’habitation a bon marché, jejichž účelem bylo
budovat za státem ovlivňovaných právních a ekonomických podmínek finančně dostupné
(levné) nájemní byty. Role státu, včetně finanční, při výstavbě bytů tohoto typu se spolu
s dalšími legislativními úpravami postupně zvětšovala.
Kolektivní bydlení budované s větší či menší angažovaností státu bylo na konci 19. a začátku
20. století stále relativně marginální záležitostí. V žádném případě nešlo o sídliště v dnešním
slova smyslu, protože používané tradiční stavební technologie neumožňovaly stavět domy
příliš vysoké, a také rozsah takto postavených obytných čtvrtí zůstával relativně omezený. Na
postupnou změnu takto budovaných obytných souborů v celky, kterým dnes říkáme sídliště,
měl opět významný vliv vývoj ve Francii v době mezi světovými válkami (Kostelecký 2005).
Klíčovou postavou se stal švýcarský architekt studující a posléze i žijící v Paříži CharlesEdouard Jeanneret, známější pod svým pseudonymem Le Corbusier. Tento architekt
s všestranným uměleckým nadáním se stal jedním z nejvlivnějších propagátorů
minimalistických modernistických směrů v architektuře, které byly přímými předchůdci
architektury panelových sídlišť, jak je známe z mnohem pozdějších let. Vliv Le Corbusiera
spočíval hlavně v tom, že nebyl jenom známým a uznávaným architektem, autorem mnoha
dosud oceňovaných a obdivovaných funkcionalistických staveb, ale byl neúnavným
aktivistou, propagujícím nové, moderní myšlení v architektuře a urbanismu. Moderní podle
něj měly být nejenom stavební materiály (beton, sklo, ocel), ale i urbanistická řešení
budoucích obytných čtvrtí, ve kterých se klonil k budovám, jejichž výška měla přesahovat
vše, co bylo v jeho době postaveno. Jako modernista neměl příliš úctu k zachovávání
historických architektonických forem, často ve svých urbanistických plánech navrhoval
demolice celých čtvrtí a jejich nahrazení moderními rezidenčními soubory. Le Corbusier věřil
v hlubší společenské poslání architektury a její schopnost měnit prostřednictvím
architektonických a urbanistických forem samotnou společnost. Už během dvacátých let
založil časopis L'Esprit Nouveau, v němž nové myšlenky propagoval on a jemu spříznění
kolegové, stejně jako společnost zvanou Congrés International d’Architecture Moderne
(CIAM). Tato organizace měla nejen mezinárodní členské obsazení, ale i významný
mezinárodní vliv. Její členové nejen formalizovali architektonické přístupy modernistického
hnutí, ale viděli architekturu jako prostředek, kterým lze, prostřednictvím designu budov a za
pomoci územního plánování, změnit „svět k lepšímu“ (resp. vytvořit novou egalitářskou
společnost prostřednictvím výstavby kvalitnějšího bydlení pro pracující vrstvy).
Nejznámějším dokumentem shrnujícím jejich názory se stala tzv. „Aténská charta“, která
2
mimo jiné zdůrazňovala funkčnost architektonicko-urbanistických řešení, navrhovala v rámci
prosazení funkčnosti nerespektovat historicky vzniklé architektonické struktury a
doporučovala fyzickou separaci funkčně odlišných ploch ve městech.
Ačkoliv byly modernistické koncepty velice vlivné už ve 20. a 30. letech dvacátého století2,
jejich propagátoři nedostali příliš mnoho prostoru k jejich praktickému uskutečnění
(Kostelecký 2005). Pod vlivem modernistů byla sice už v letech 1924-25 ve Stockholmu
postavena první výšková budova v Evropě – Kungstornen (Královské věže) (Borgegard,
Kemeny 2004), ale pořád šlo, stejně jako v ostatních podobných případech, které následovaly
později, o relativně ojedinělé stavby. Situace se ovšem radikálně změnila po druhé světové
válce. Přívržencům architektonického modernismu nahrálo k prosazení jejich zatím pořád
spíše teoretických idejí do praxe několik vzájemně souvisejících faktorů (Kostelecký 2005).
Především byla značná část stávajícího bytového fondu zničena a poškozena válečnými
operacemi a zanedbáním údržby po čas války. Zatímco válečné události se podepsaly na
fyzickém úbytku bytového fondu, poválečný baby-boom, který bylo možno zaznamenat
prakticky ve všech evropských zemích, na straně vítězů i poražených, zvětšil naopak
poptávku po bydlení. Výsledkem zmíněného vývoje byla situace, která byla ve většině zemí
nazývána „bytovou krizí“, a která přispěla k nebývalému zvětšení tlaku na politiky, kteří se
cítili za zdárný poválečný sociální a ekonomický vývoj zodpovědní.
Poválečná doba byla ovšem zároveň obdobím, v němž měly levicové politické strany a jejich
vidění světa výrazně navrch nad konzervativci. Kolektivismus nebyl hanlivým slovem,
potřeba solidarity byla pociťována velice silně, stát měl velkou moc i vliv na ekonomiku a jen
velmi pomalu pouštěl z ruky rozsáhlé rozhodovací pravomoci, kterých nabyl během války. Za
této situace se koncepce nabízené architektonickými modernisty zdály být téměř ideálním
řešením nastalého problému. Masová výstavba nových bytů byla obecně považována za
hlavní prioritu bytových politik a architekti, okouzleni efektivitou automobilového průmyslu
s jeho masovou produkcí (Chemetov 2004), nabízeli možnost rychlé výstavby velkého počtu
bytů z průmyslově předpřipravených stavebních dílců různého typu a přesvědčovali politiky,
že dosáhnou v nových residenčních oblastech s vysokopodlažními domy velké hustoty
obyvatel a dokáží tak ušetřit vzácnou nezastavěnou plochu. Někdy jejich urbanistické plány
dokonce slibovaly, že nové, moderně pojaté urbanistické residenční čtvrti budou schopné
vytvořit fyzickou strukturu příznivou pro budování sousedských vztahů díky vzájemnému
častému potkávání se lidí (Borgegard, Kemeny 2004).
Turkington, Kempen, Wassenberg (2004: 7) uvádějí, že v 60. letech se sešlo několik
zásadních důvodů, které později vedly k prudkému rozmachu prefabrikované sídlištní
výstavby (zejména, ale nejen, v západoevropských zemích), a to konkrétně:
• potřeba řešit dlouhodobý bytový nedostatek (ve většině zemí pociťovaný již od 30. let
20. století);
• rozvoj inovativních technologií v oblasti bytové výstavby (používání
prefabrikovaných dílů, litých betonových ploch atd.);
• převažující důvěra v koncept „Modern architecture“ jako prostředku k dosažení
spravedlivější a více rovnostářské společnosti prostřednictvím zvyšování
kvalitativních (technických) standardů bydlení);
• snaha ochránit venkov před masovým rozvojem bytové výstavby (suburbanizační
výstavbou rodinných a řadových domků);
2
V této souvislosti je třeba zmínit koncept „Das Neue Bauen“, který se začal více prosazovat v Německu ve 30.
letech 20. století (Turkington, Kempen, Wassenberg 2004).
3
•
•
•
snaha zvýšit standardy (zejména technické) bydlení (byty v panelových domech v 60.
letech vykazovaly vysoké technické standardy bydlení ve smyslu zavedené teplé a
studené tekoucí vody, centrálního vytápění, vlastní vany/sprchového koutu a
centrálního odvozu odpadu, což v ostatních částech bytového fondu nebylo vůbec
obvyklé);
konkurence mezi správními orgány obcí v zajišťování moderního bydlení (panelová
výstavba představovala v 60. letech symbol vysokého stupně urbanistického rozvoje a
„modernosti“, proto představitelé místní samosprávy často sami usilovali o výstavbu
těchto symbolů moderní architektury);
podpora rychlého řešení bytové nouze na centrální (vládní) úrovni.
Žádný z argumentů ve prospěch stavby sídlišť nenašel protiargumenty tak silné, aby jejich
budování zastavil (Kostelecký 2005). Většina evropských států na obou stranách „železné
opony“ byla připravena k masivním investicím do výstavby bytů ve vícebytových domech.
V absolutních číslech byla nejvyšší výstavba bytů v Německu a ve Francii. V 50. a 60. letech
se v Západním Německu postavilo ročně přes půl milionu bytů (ale jen relativně malá část
z nich v obytných souborech s vysokopodlažními domy připomínajícími naše sídliště), z toho
zpočátku více než dvě třetiny tvořily byty sociální, později se tento podíl postupně snižoval až
na cca 30 % v roce 1970 (Friedrichs 1990). Ve Francii se počet po válce postavených bytů
zvyšoval naopak poněkud pomalejším tempem. Svého vrcholu dosáhl v 70. letech, kdy roční
produkce na krátkou dobu také překročila půl milionu nově postavených bytů (mezi roky
1960 a 1980 bylo dokončeno 9 milionů nových bytových jednotek). Podíl sociálních bytů,
stavěných s přispěním státních financí, byl nižší než v Západním Německu (20-25 %), zato
byl poměrně stabilní. Podíl bytů ve vysokopodlažních domech byl podstatně vyšší než
v Západním Německu – celkově dosáhl téměř 16 % z celkového objemu bytového fondu
(Sustainable Refurbishment…, 2005). Relativně velkého rozmachu se výstavba bytových
domů dočkala ve skandinávských zemích. Ve Švédsku, které má sotva pětinu obyvatel obou
výše zmíněných zemí, se poválečná produkce postupně zvyšovala, až dosáhla v období 196474 kolem 100 000 nových bytů ročně (panelová bytová výstavba hrála významnou úlohu
v tzv. „Miliónovém programu“ zahájeném v roce 1964). Velkou část nově postavených bytů
tvořily obecní nájemní byty, většina z nich byla ovšem situována v tří- nebo čtyřpatrových
domech a jen menší část (9 % z celkového počtu bytů) ve vysokopodlažní zástavbě
(Borgegard, Kemeny 2004). Velmi vysoký podíl bytů ve vysokopodlažních domech byl
naopak postaven v sousedním Finsku (44 %), což je vůbec nejvyšší hodnota ze všech
západoevropských států. Relativně hodně bytů ve vysokopodlažních domech se postavilo také
v zemích jižní Evropy (např. Portugalsko 22% bytového fondu, Itálie 23 % a Španělsko 30 %
bytového fondu), v nichž, s výjimkou Itálie, neměla výstavba mnohapodlažních budov větší
tradice (Sustainable Refurbishment…, 2005).
Jedinou část Evropy, které se výstavba sídlišť z větší části vyhnula, představují ostrovní Velká
Británie a Irsko (Kostelecký 2005). Zatímco v Británii existuje jistá tradice stavby bytů ve
vícebytových domech (celkem tvoří zhruba 19 % bytového fondu), v Irsku se činžovní domy
stavěly jen málo a vysokopodlažní domy prakticky už vůbec ne (Sustainable
Refurbishment…, 2005). V dnešních nových členských zemích EU, které po válce zůstaly na
východní straně „železné opony“, byly naopak plány funkcionalistických modernistických
architektů dovedeny až do absurdních rozměrů. Zatímco průměrný podíl bytů ve
vysokopodlažních domech dosahuje v zemích „staré Evropské patnáctky“ necelých 15 %,
v zemích Visegrádské čtyřky se pohybuje v rozmezí 23 % (Maďarsko) až 37 % (Polsko) a
v pobaltských státech je ještě o něco vyšší (např. 39 % bytů v panelových domech v Estonsku
– viz Estonian…, 2002). Mezi novými zeměmi EU představuje výraznou výjimku Slovinsko,
4
v němž je naopak rozsah bytového fondu ve vícepodlažních domech velmi nízký: tyto byty
tvoří jen 12 % z celkového objemu bytového fondu (Sustainable Refurbishment…, 2005).
Výsledkem rozsáhlé výstavby panelových sídlišť, která dosáhla největšího rozmachu v 60. a
70. letech 20. století je skutečnost, že v západoevropských zemích žije zhruba 6 milionů lidí
v panelové bytové zástavbě a v zemích střední a východní Evropy3 (Turkington, Kempen,
Wassenberg 2004) dalších zhruba 34 milionů lidí.
2. Obecné problémy spojené s panelovou bytovou výstavbou
Bezprostředně v poválečných letech se objevily určité známky kritiky (Turkington, Kempen,
Wassenberg 2004) prefabrikované sídlištní bytové výstavby poukazující na skutečnost, že
zejména rodiny s dětmi (ale i jiné skupiny populace) by spíše než byt v panelovém domě
preferovali vlastní dům se zahradou. Konkrétní problémy spojené s panelovými sídlišti se
objevily velmi brzy po jejich dokončení. Turkington, Kempen, Wassenberg (2004) zmiňují
především následující problémové oblasti:
• strukturální problémy zapříčiněné zpravidla neprověřenými konstrukčními technikami
a použitím nekvalitních stavebních materiálů;
• problémy spojené s designem domů a bytů stavěných na panelových sídlištích –
zejména nedostatečná obytná plocha (příliš malé pokoje), nedostatečné centrální
vytápění, nedostatek úložných prostor v bytě, špatná tepelná a zvuková izolace,
nekvalitní okna, chybějící příslušenství (např. výtahy) v domě, společné prostory
apod.
• problémy spojené s urbánním prostředím a geografickou polohou sídlišť – sídliště byla
často stavěna na „zelené louce“, v řadě případů byla ovšem hustota výstavby příliš
vysoká a problémem bylo často i dopravní zatížení a překračování hlukových limitů,
nedostatečné dopravní kapacity, nedostatek pracovních příležitostí přímo na sídlištích
apod.
• sociální problémy – zahrnují zejména hlučné chování (především mládeže), vysokou
míru kriminality a špatné sociální vztahy mezi obyvateli sídlišť.
• finanční problémy – vysoký podíl nájemníků neplatících nájemné, velký počet
prázdných bytů, vysoké náklady spojené s údržbou a provozem bytového fondu.
• „konkurenční“ problémy – byty v panelových bytech nebyly díky špatné image
schopny na trhu konkurovat jiným formám bydlení;
• nedostatečný management a nedostatek prostředků na provoz a údržbu bytového
fondu;
• legislativní problémy spojené s vlastnictvím bytů, domů a okolních prostor
(pozemků);
• širší sociálně-ekonomické problémy (např. vysoká nezaměstnanost, nízká úroveň
dosaženého vzdělání obyvatel na sídlištích, špatná kvalita vzdělávacích zařízení,
problémy s drogovou závislostí apod.)
Výše uvedený „seznam“ problémů samozřejmě není vyčerpávající a navíc je zřejmé, že jej
nelze aplikovat univerzálně. Zatímco některé problémy se vyskytovaly na sídlištích na obou
stranách železné opony, jiné prakticky pouze v západoevropských zemích (vysoká hustota
zástavby v sídlištním prostředí, vysoký podíl neplatičů nájemného, vysoký podíl prázdných
bytů, který ostře kontrastuje s pořadníky na přidělení bytů v zemích střední a východní
3
Bez území bývalého Sovětského svazu.
5
Evropy) a některé byly a jsou hlavním problémem zejména v zemích střední a východní
Evropy (legislativní problémy spojené s vlastnictvím bytů, domů a pozemků a problémy
spojené s managementem a údržbou bytového fondu s ohledem na proces privatizace).
Obecně lze říci, že teoretické představy architektů o kolektivním bydlení a vysokopodlažní
zástavbě umístěné v ozeleněných prostorách parkového typu coby ideálním městském
rezidenčním prostředí narazily na odlišné názory jejich klientů – potenciálních uživatelů
těchto bytů (Kostelecký 2005). Ačkoliv byla sídliště stavěna pro příslušníky středních a
nižších středních vrstev, včetně rodin s dětmi, právě tato skupina se ukázala ve svých
představách o bydlení podstatně konzervativnější, než se předpokládalo. Vyplnily se tak
varovné předpovědi některých kritiků architektonického modernismu, kteří už v době mezi
válkami upozorňovali na to, že vysokopodlažní domy s mnoha byty vytvoří fyzické bariéry
mezi lidmi a speciálně se obávali, že fyzická vzdálenost mezi samotnými byty a venkovním
prostředím určeným pro hry dětí, zkomplikuje komunikaci mezi matkami a dětmi (Borgegard,
Kemeny, 2004). Skutečnost opravdu ukázala, že bydlení ve vysokopodlažních domech se
všude, kde ve své době existovaly nějaké jiné alternativy, snažily vyhnout především rodiny
s dětmi (Sommerville-Woodward, 2002; Roeloffzen, 2004). Některé nové obytné komplexy
získaly díky svým nedostatkům relativně brzy špatnou pověst, jiná sídliště získala špatnou
pověst ještě dříve, než se do nich začali stěhovat první obyvatelé.
3. Vývoj sídlištního prostředí v západoevropských zemích
Poválečný ekonomický boom v západním světě vedl nejenom k tomu, že jednotlivé země
měly relativně dost peněz na přímou i nepřímou podporu výstavby nájemních bytů ve
vícebytových domech, ale vedl také ke znatelnému zvýšení životní úrovně většiny obyvatel.
S růstem životní úrovně se zvyšovaly nároky obyvatel na bydlení. Střední třídy bohatly a
začaly si, zprvu postupně, později už v masovém měřítku, uskutečňovat svoje sny o bydlení
v rodinném domě se zahrádkou. Vybaveni auty, a často s nepřímou podporou státu ve formě
dotovaných hypotečních úvěrů a slev na daních, začali se příslušníci vyšších a středních tříd
postupně stěhovat do nově vznikajících příměstských rezidenčních lokalit. Relativně bohatší
obyvatelé sídlišť je buď následovali, nebo se ze svých sídlištních bytů stěhovali do
uvolněných kvalitnějších bytů v nízkopodlažní zástavbě ve čtvrtích s lepší adresou. Ropné
krize 70. let a následné ekonomické problémy tento trend nezastavily, naopak, napomohly ve
většině případů k rozhodnutí zcela zastavit státní pomoc výstavbě nájemních bytů ve
vysokopodlažních rezidenčních čtvrtích sídlištního typu. Pokles porodnosti také vedl k
postupně se snižujícímu tlaku nových domácností na straně poptávky po bydlení. Na sídlištích
v západní Evropě bylo možno pozorovat rychlý proces sociální marginalizace jejich obyvatel,
koncentrace nezaměstnaných a sociálně problémových rodin na sídlištích, růstu kriminality a
drogových závislostí. Sídliště už nebyla chápána jako výraz modernity, ale stala se
problémem. Nepopulární sídliště ztrácela obyvatelstvo, postupně se zvětšoval podíl prázdných
bytů, což ve svém důsledku vedlo k finančním problémům majitelů a správců bytového
fondu. Chátrající a vyprazdňující se sídliště byla se sice na krátkou dobu zdála být
„zachráněna od finančního krachu“ přílivem imigrantů a žadatelů o azyl (převážně
neevropského původu), kteří byli přednostně ubytováváni v těchto uvolněných bytech (Blanc,
1990). Koncentrace imigrantů ovšem vedla ve svém důsledku k ještě větší sociální
marginalizaci těchto čtvrtí a dalšímu snížení již tak nízkého kreditu sídlišť mezi místními
středními vrstvami.
Konkrétní problémy sociálního charakteru sídlištního prostředí lze nejlépe demonstrovat na
příkladech vybraných zemí. V následujícím textu je zmíněna historie sídlišť ve Francii a
6
Velké Británii, nicméně vývoj sídlištního prostředí byl nápadně podobný ve všech
západoevropských zemích (s jistými parciálními odchylkami).
3.1 Francie
Ve Francii započala výstavba panelové sídlištní zástavby v roce 1958 (Turkington, Kempen,
Wassenberg 2004) v tzv. Priority Housing Areas (zones a urbaniser en priorité). Nově
stavěné byty odpovídaly moderním standardům kvality a převážně byly zamýšleny pro rodiny
s dětmi, čemuž odpovídala i jejich velikost – nejčastěji byly stavěny byty se třemi nebo čtyřmi
pokoji (plus kuchyně a koupelna). Přes tyto výhody se krátce po dokončení výstavby sídlišť
objevily první problémy – stávající obyvatelé si stěžovali na nekompletní infrastrukturu, hluk,
způsob využití veřejných prostor apod. Výstavba vícepodlažních panelových domů (s více
než pěti podlažími) byla zcela zastavena v roce 1973. V roce 1964 existovalo ve Francii
zhruba 200 panelových sídlišť s celkem 365 000 byty, většina z nich v zázemí velkých měst
(zhruba polovina v širším okolí Paříže – Ile-de-France, další velká sídliště pak
v průmyslových oblastech okolo Lyonu, Marseille. Lille a Toulouse).
V roce 1965 tvořili většinu obyvatel sídlišť mladí lidé (48 % ve věku 0-19 let, 48 % ve věku
20-64 let a pouze zbývající 4 % pak lidé ve věku 65 a více let), velká část z nich žila
v manželském svazku. Podíl cizinců a příslušníků etnických minorit na sídlištích byl
v porovnání s jejich průměrným zastoupením ve francouzské populaci podreprezentován,
naopak podíl domácností střední třídy spíše nadreprezentován.
O 30 let později se situace dramaticky změnila: mezi roky 1973 a 1988 se na sídlištích
výrazně zvýšil podíl nájemníků z nejnižších příjmových skupin (podíl domácností prvního
příjmového kvartilu vzrostl z 12,3 % v roce 1973 na 29,9 %v roce 1988) a jejich příjmy rostly
výrazně pomaleji v porovnání s národním průměrem. Střední třída se bydlení na sídlišti
snažila spíše vyhnout a preferovala bydlení ve vlastním rodinném domě. Z hlediska věkové
struktury byly na sídlištích zastoupeni stále ve větší míře mladí lidé (33 % obyvatel bylo
mladších 19 let, zatímco jejich zastoupení v celé populaci činilo 26,5%). V „problémových“
sídlištích zařazených do programů regenerace je nadreprezentován podíl cizinců (resp.
zástupců etnických minorit) v porovnání s jejich zastoupením ve francouzské populaci. Na
počátku 90. let činila průměrná míra nezaměstnanosti na „problémových“ sídlištích 20 %, což
byl téměř dvojnásobek národního průměru. Častým jevem na sídlištích je vysoká míra drobné
kriminality, na níž se ve zvýšené míře podílejí mladiství.
Z výše uvedeného je zřejmé, že původního záměru funkcionalistů, tj. dosáhnout integrace
všech sociálních skupin populace v rámci jedné komunity prostřednictvím panelových sídlišť
jako jakési „tavící nádoby“ (‘melting pot‘) se evidentně nenaplnil. Blanc a Stébé (Turkington,
Kempen, Wassenberg 2004) zmiňují jako důvod geografickou separaci sídlišť, které se
nacházejí na periferiích velkých měst a jejich dopravní napojení na centra není ideální.
Dalším důvodem byla nízká technická kvalita výstavby - sídliště byla stavěna rychle a levně
pro velký počet domácností, často na úkor kvality. Nejčastější byly stížnosti nájemníků na
nedostatečnou velikost pokojů, špatnou tepelnou a zvukovou izolaci, rychlé opotřebování
prefabrikovaných dílů a pouze omezené možnosti přizpůsobení okolního prostředí novým
požadavkům spojeným s trávením volného času. V neposlední řadě urbanisté a architekti
nevyslyšeli varování řady sociologů ze 70. let (mimo jiné Weber), kteří upozorňovali na
skutečnost, že fyzická blízkost ještě není zárukou (postačující podmínkou) pro vytváření
užších sociálních vazeb. Naopak, fyzická blízkost vede často k většímu odcizení, což se
přesně projevilo i na francouzských sídlištích.
7
V průběhu 70. let 20. století došlo také k procesu stigmatizace a rezidualizace francouzských
sídlišť – mobilnější a movitější část populace (zejména střední třída) odešla převážně do
vlastních rodinných domů v zázemí velkých měst (často v okamžiku, kdy jejich děti dosáhly
školního věku). Trend odchodu středně příjmově silných domácností byl usnadněn i podporou
výstavby levných rodinných domů a nízkými úrokovými sazbami půjček na bydlení. Po roce
1973 proces stigmatizace dále akceleroval – na sídlištích zůstaly v podstatě pouze sociálně
nejslabší domácnosti, které si nemohly dovolit odejít do „lepšího“. Velkou část z nich tvořili
nezaměstnaností a do toho sílil příliv imigrantů převážně ze severní Afriky (Alžírska a
Maroka), pro něž bylo bydlení na sídlišti nejsnáze dostupné, a kteří byli často v ještě horší
ekonomické situaci, než stávající obyvatelé sídlišť. Soužití etnicky odlišných skupin
imigrantů s původní francouzskou populací v sídlištním prostředí vedlo k řadě tenzí a
negativních sociálních jevů. Jedním z praktických projevů takových tenzí a problémů
multikulturního soužití byla například sílící podpora radikální Le Penovy Národní fronty a
nepokoje, k nimž došlo na pařížských předměstích na počátku 90. let a na počátku nového
tisíciletí.
V průběhu několika málo let se tak názor na panelová sídliště původně vnímaná jako moderní
a atraktivní prostředí pro bydlení radikálně změnil, sídliště začala být kritizována pro svou
velikost (neadekvátní „lidským“ měřítkům), špatnou kvalitu okolního prostředí, přeplněnost
bytů a jejich rychlé chátrání. Podíl prázdných (nepronajatých) bytů dosáhl na řadě sídlišť 30 –
40 %, někteří provozovatelé sociálního bydlení zbankrotovali. Reakcí bylo zavedení
programů obnovy (regenerace) sídlištního prostředí. V roce 1977 byl na vybraných sídlištích
spuštěn společný program centrální vlády a provozovatelů sociálního bydlení (HLM) nazvaný
„Bydlení a komunitní život“ (‘Habitat et vie sociale’). Cílem programu byla technická
regenerace bytového fondu, která měla být provázena participací obyvatel, jejich širším
zapojením do lokálních komunit, posílením jejich vazeb k dané lokalitě apod. V rámci tohoto
programu byly prováděny modernizace bytového fondu (tepelná izolace, modernizace
elektrického vedení v domech, schodišť a společných prostor v domech), ale i zelených ploch
v okolí domů. S pomocí tohoto programu se také začala na sídlištích budovat chybějící
„sociální infrastruktura“, jako například zařízení pro trávení volného času mládeže na
sídlištích. Investovalo se také do dopravní infrastruktury, která zajišťovala spojení sídlišť
s centrálními částmi města s cílem zlepšit možnosti dojíždění za pracovními příležitostmi.
Zatímco k modernizaci bytového fondu skutečně došlo, zapojení nájemníků bylo spíše
symbolické, proto byl v roce 1982 zahájen ambicióznější program „Sociální rozvoj
sousedství“ (‘Développement social des quartiers ’, DSQ). Program byl zaměřen zejména na
regeneraci sociálního prostředí na sídlištích, což v praxi znamenalo především pokus o snížení
nezaměstnanosti obyvatel sídlišť, zvýšení jejich kvalifikace, prevenci kriminality, zapojení
většího počtu místních obyvatel jako aktivních participantů do stále probíhajících programů
fyzické obnovy bytového fondu a venkovních prostor. Byly vytvořeny speciální teritoriálně
definované zóny zahrnující nejproblémovější čtvrti, do kterých šlo větší množství peněz pro
potřeby školství. Byla rovněž vytvořena regionální síť pracovišť zabývajících se problémy
měst a jejich nejvíce ohrožených čtvrtí.
Přes velké množství nejrůznějších státních iniciativ a politik jsou však výsledky
rehabilitačních programů hodnoceny jako obecně nepříliš dostatečné, hlavně ve svých
sociálních cílech. Stále častěji se tak mluví o nutnosti zahrnout do rehabilitačních programů
sídlišť i demolice celých sídlišť nebo jejich částí. Ve francouzské praxi ovšem taková
radikální metoda regenerace městského prostoru není příliš rozšířená, protože se během ní
musí řešit nejméně tři vážné problémy: co s dosavadními nájemníky demolovaných domů,
8
finanční vypořádání zpravidla ještě nesplacených půjček na stavbu a rekonstrukce domů na
sídlišti a samotná cena demolice (Driant, 1999-2000). Dosud bylo provedeno jen několik
rozsáhlejších demolic, které nebyly plošné, ale zpravidla se zaměřily na odstranění několika
vybraných (nejméně využitých či nejvíce zdevastovaných) výškových budov a následné
využití nově uvolněného prostoru pro výstavbu objektů služeb, nebo luxusnějšího, zpravidla
vlastnického, bydlení pro majetnější obyvatele. Veškeré aktivity se zpravidla řídí základním
záměrem propojit sídliště více s ostatními části města, zvýšit standard služeb, zlepšit image
čtvrti a zvýšit sociální status jeho obyvatel.
Přestože zapojení nájemníků do regenerace sídlištního prostředí je vnímáno jako extrémně
náročný proces, k němuž se mnozí staví s nedůvěrou, řada odborníků ho vnímá jako jedinou
cestu k dosažení sociálně udržitelné budoucnosti panelových sídlišť (Turkington, Kempen,
Wassenberg 2004).
3.2 Velká Británie
Podobně jako v ostatních válkou silně zasažených zemí i ve Velké Británii s více než 4
milióny zničených nebo poškozených domů, nedořešeným předválečným nedostatkem bytů
(bytovou nouzí) a dvěma milióny nově uzavřených sňatků se problematika bydlení stala
jednou z hlavních priorit poválečných vlád (Turkington, Kempen, Wassenberg 2004). Vize
nastíněné Le Corbusierem a modernisty se staly velmi lákavým prostředkem řešení poválečné
bytové nouze. Podpora výstavby vysokopodlažních bytových celků byla umocněna i
v souvislosti s tradičním nedostatkem stavebních pozemků (daným geografickou polohou
Velké Británie jako ostrova) a relativně rigidním systémem územního plánování. Soukromý
sektor až na výjimky jevil jen pramalý zájem o výstavbu vícepodlažních domů, jejich
výstavba závisela tedy především na rozhodnutí jednotlivých obcí a představitelů místní
správy (opět byly tedy stavěny primárně jako sociální bydlení). Jejich zástupci byli vysíláni
na „inspekční“ cesty do řady evropských zemí i do USA, aby zjistili jaké jsou dosavadní
zkušenosti s novým typem zástavby. I přes jisté pochybnosti byly jejich zprávy vesměs
pozitivní. Podstatné ovšem je, že od počátku nebyli nájemníci – budoucí uživatelé nového
typu zástavby – přizváni k diskusi o nové formě bydlení, v Británii neexistovala tradice
konzultací s nájemníky, bylo předpokládáno, že budou jako dosud pasivními vděčnými
uživateli nově postaveného bydlení.
K rozmachu výstavby domů s více než 5 podlažími došlo po roce 1956, kdy byla zavedena
státní dotace obcím na výstavbu, která přispěla ke kompenzaci skutečnosti, že výstavba
vysokopodlažních budov byla dražší než výstavba jiných forem bydlení. Výše této dotace
byla znovu revidována v roce 1961, takže počet bytů ve vysokopodlažních objektech vzrostl
z 6 000 v roce 1956 na 44 000 v roce 1966. Výstavby vysokopodlažní bytové zástavby byla
realizována v místech s největším bytovým nedostatkem a na místech bývalých chudinských
čtvrtí. 80% trehdejší výstavby vysokopodlažních domů bylo realizováno v širším zázemí
Londýna (Greater London), urbánních oblastech Skotska (zejména Glasgow), v regionech
North West a West Midlands. V případech, kdy byly vysokopodlažní objekty stavěny na
místech bývalých chudinských čtvrtí, zpravidla byly zakomponovány do vnitřní zástavby
měst a nedošlo tak k jejich geografické separaci od center měst. V řadě případů ovšem byly
stavěny na okrajích měst „na zelené louce“ dle konceptů samostatných sídlišť, která měla být
jakýmsi městem ve městě s veškerou občanskou vybaveností v místě. V praxi ovšem tlak na
rychlost výstavby a finanční omezení vedla k podcenění výstavby občanské vybavenosti.
9
Sociální složení obyvatel nově vzniknuvších sídlišť (nebo vysokopodlažních domů) bylo dáno
pravidly alokace sociálních bytů stanovenými na lokální úrovni a postavením žadatelů na
čekacích listech na přidělení obecního bytu. Ve většině případů byla dávána přednost
pracujícím domácnostem s malými dětmi. Jednotlivci a nedávno příchozí pracovní síla
(migranti) měli relativně nejmenší šanci na přidělení obecního bytu. Výjimkou byla ovšem
situace, kdy byly stavěny vysokopodlažní objekty na místech bývalých chudinských čtvrtí a
nájemníci v nových objektech pocházeli převážně z těchto čtvrtí. V některých případech byli
„sestěhovány“ do jednoho domu velmi sociálně odlišné skupiny, v jiných případech došlo
v nově postavených domech ke kumulaci starých lidí, nezaměstnaných nebo domácností
jednotlivců. Sociální struktura některých „sídlišť“ tedy byla velmi nevyvážená a nestabilní od
samotného počátku, což se výrazně projevilo i na jejich pozdějším vývoji.
Jestliže vzestup výstavby sídlišť a jednotlivých vysokopodlažních objektů na konci 50. a
počátku 60. let byl relativně rychlý, následný ústup ze slávy byl ještě dramatičtější. Klíčovou
roli v něm sehrály dvě události – výbuch plynu V Ronan Point block ve východním Londýně
v roce 1968, který vyvolal širší debatu o způsobech konstrukce, kvalitě a bezpečnosti
vysokopodlažních bytových objektů a dále pak ekonomická krize, která postihla Británii na
konci 60. a začátku 70. let. Ekonomická krize vedla ke zrušení dotací na výstavbu
vysokopodlažních objektů, takže od počátku 70. let byla jejich výstavba prakticky zastavena.
Technické problémy a finanční důvody však nebyly jedinými motivy, které vedly k zastavení
výstavby vysokopodlažních bytových objektů. Teprve v roce 1970 (tj. v době, kdy již byla
výstavba prakticky ukončena) byla zveřejněna první oficiální studie (Ministry of Housing and
Local Government) dokládající poměrně značnou nespokojenost obyvatel s vnitřním
prostředím panelových domů i jejich širším okolím, zejména ve spojitosti se zařízeními pro
sportovní vyžití dětí a trávení volného času dětí, sušení prádla a prostorami pro uskladnění
věcí v domech a bytech, nespolehlivostí výtahů v domech a polohou domů ve vazbě na
zařízení občanské vybavenosti, dostupnost obchodů, škol atd. Na počátku roku 1979 začaly
být demolovány první vysokopodlažní budovy (konkrétně dva jedenáctipatrové domy, jejichž
stáří činilo pouze 20 let). Negativní image sídlišť a vysokopodlažní zástavby vedla
k prohlubujícímu se procesu stigmatizace – mobilní část populace (zejména pracující rodiny
s dětmi) postupně odcházely a na jejich místa přišly domácnosti, pro něž bylo bydlení
v paneláku resortem „poslední instance“.
Po roce 1980 nastala ve Velké Británii fáze „znovuobjevení“ bytů ve vysokopodlažních
panelových domech a na sídlištích. Podílely se na tom zejména dvě skutečnosti. V první řadě
bylo zjištěno, že náklady na demolici vysokopodlažních panelových budov by byly neúnosně
vysoké. Současně nájemníci ve Velké Británii získali „právo na koupi“ (right to buy) svých
bytů, což mělo zásadní dopady na vlastnickou strukturu bytového fondu. Nájemníci využívali
svého práva na odkup dosud nájemních bytů do vlastnictví především v oblíbené meziválečné
zástavbě, podíl prodaných bytů v poválečné panelové zástavbě byl podstatně nižší a na
celkovém objemu prodaných bytů se podílel z méně než 10 %. Důsledkem byla skutečnost, že
vysokopodlažní bytová zástavba získala mnohem větší podíl na celkovém objemu obecního
bytového fondu, přičemž současně docházelo k nárůstu poptávky po sociálním bydlení. Za
této situace začaly obce vnímat i tu část bytového fondu situovanou ve vysokopodlažních
bytových objektech spíše jako aktivum než pouze jako jakýsi nechtěný závazek. Objevily se
první iniciativy zaměřené na obnovu panelového bytového fondu, které však nebyly
podpořeny centrálně a měly tedy pouze značně omezený rozsah.
Významnou změnou, která již byla částečně naznačena výše, a která měla rovněž významný
vliv na image vysokopodlažní panelové zástavby ve Velké Británii, byla změna sociálního
10
složení obyvatel „paneláků“. Turkington, Kempen a Wassenberg (2004) uvádějí, že na změnu
sociálního složení měly vliv především následující trendy. Byty ve vysokopodlažní zástavbě
opouštěné první generací nájemníků byly přidělovány zpravidla nezaměstnaným, studentům
a „problémovým domácnostem“. Panelové byty v nepopulárních lokalitách sloužily obcím
často jako „odkladiště“ problémových nájemníků. Vysoká poptávka po dostupném nájemním
bydlení po roce 1979 se vyžádala zavedení systému alokace sociálních bytů dle potřebnosti
žadatele (priority housing need). Typickými „klienty“ sociálního bydlení (nejen) v panelové
zástavbě se staly domácnosti „bez domova“, tj. často osoby s vážným zdravotním postižením
nebo osoby, které opustily jiná zařízení sociální a zdravotní péče. Konečně původní obyvatelé
sídlišť, kteří se do nich nastěhovali v průběhu 60. let, dosáhli ve většině případů důchodového
věku. S nově přistěhovalými obyvateli měli zpravidla málo společného kromě závislosti na
sociálních dávkách. Jestliže původně byla sídliště určena pro mladé rodiny s dětmi, dnes jsou
v převážné míře obývána nízkopříjmovými skupinami populace včetně významného podílu
starých lidí zpravidla ve špatném zdravotním stavu.
Do roku 1986 byla starost o panelovou bytovou zástavbu záležitostí prakticky výhradně
municipální (obecní) správy, neexistovala žádná celonárodní iniciativa podpořená centrální
vládou zaměřená na regeneraci a obnovu sídlištního prostředí. V roce 1986 byl zahájen
projekt EAP (‘Estate Action Programme’), který byl zaměřen zejména na technické aspekty
regenerace bytového fondu a byl často kritizován právě pro neschopnost řešit širší sociálněekonomické problémy spojené s problematikou sídlištního prostředí. Na počátku roku 1990 se
objevila řada dílčích programů zaměřených na regeneraci obytného prostředí panelových
sídlišť, které nebyly omezeny pouze na technické aspekty renovace, ale jejich přístup byl
„širší“, zahrnující i sociální a ekonomické problémy sídlištního prostředí. Důraz na
interdisciplinární a koordinovaný přístup k regeneraci bytového fondu byl kladen i v rámci
později přijatých programů (‘Single Regeneration Budget’ a ‘Programme for Partnership’
z roku 1994, resp. ‘New Deal for Communities’ z roku 1997).
Renovace panelového bytového fondu byla od konce 70. let zaměřena zejména na možnost
jeho lepšího využití ze strany specifických skupin klientů – např. domácností jednotlivců,
studentů, jednotlivců nebo párů v důchodovém věku. Velmi populární byla zejména opatření
na zvýšení bezpečnosti panelových domů prostřednictvím zabezpečení vstupů do domů,
zavedení funkce domovníků a instalace vnitřních televizních okruhů. Dalším konkrétním
opatřením byla decentralizace správy bytového fondu, která umožnila přejít na tzv. day-to-day
management (nájemníci se mohou obrátit na správce, který sídlí v bezprostředním okolí jejich
bydliště, svěřit se se svými problémy, které jsou řešeny okamžitě nebo po schválení z
„centra“).
Hlavním cílem regeneračních programů zaváděných od konce 80. let je ovšem širší zapojení
nájemníků do procesu regenerace, a to počínaje formou konzultací konkrétních oblastí k
řešení (‘redesign issues’) až po samosprávu jednotlivých domů nebo dokonce celých sídlišť
zajišťovanou organizacemi tvořenými nájemníky nebo bytovými družstvy tvořenými
nájemníky. V některých případech je ovšem obtížné zajistit, aby byly vyváženě
reprezentovány odlišné zájmy rozdílných skupin nájemníků (důchodců, nízkopříjmových
domácností, zdravotně postižených apod.). Možnost podílet se na každodenní správě „svého“
bytového fondu může jednotlivé skupiny sjednotit nebo naopak zvýraznit rozdíly mezi nimi.
Důležitým poznatkem (Turkington, Kempen, Wassenberg 2004) je skutečnost, že i přes
množství zkušeností získaných z projektů regenerace a renovace panelových bytů nebylo
dosud možno přijmout jednotný, univerzálně aplikovatelný model efektivní intervence.
11
Podobný obrázek jako z obou výše uvedených zemí bychom s menšími či většími odlišnostmi
získali i při bližším pohledu na historii vývoje panelových sídlišť v dalších zemích západní,
ale i severní a jižní Evropy (např. Belgie, Nizozemí, Německa – s jistou odchylkou v případě
bývalého východního Německa, Švédska, Dánska, Finska, Itálie, Španělska a dalších zemí).
4. Vývoj sídlištního prostředí ve východoevropských zemích
V komunistických zemích byl vývoj poněkud jiný – duch funkcionalistické modernity přežil
až do pádu režimů na konci 80. let. Masová výstavba sídlišť pokračovala v zásadě v
nezměněné podobě, dílčí zlepšení se soustřeďovala na vyšší kvalitu samotných stavebních
postupů. Státní politika příliš nepodporovala, často spíše omezovala, výstavbu individuálních
rodinných domů, zvláště ve velkých městech. Omezené rodinné rozpočty domácností, dlouhé
pořadníky a čekací lhůty na nájemní bydlení a socialistická ekonomika všeobecného
nedostatku nabídky na trhu, udržovaly atraktivitu nově budovaných sídlištních bytů stále na
relativně vysoké úrovni. Sídliště v komunistických státech se tak, poněkud paradoxně, stala
standardním bydlením tehdejších „středních vrstev“, udržela si sociální heterogenitu a až na
výjimky (typu sídliště Chanov) se vyhnula problému sociální marginalizace. Nízká kvalita
původní výstavby, politika nízkých nájmů a obecně zanedbávaná údržba bytového fondu však
naopak zvýraznila problém fyzické degradace bytového fondu.
Zásadní odlišnost v postavení panelových sídlišť v zemích střední a východní Evropy v rámci
jejich bytového fondu spočívala ve skutečnosti, že sídliště od samotného počátku nebyla
pojímána jako součást tzv. sociální bydlení (tj. část bytového fondu splňující následující tři
obecné znaky: jeho výstavba je zcela nebo zčásti financována státem, resp. veřejnými
rozpočty, jeho alokace je realizována na základě netržních mechanismů, tj. je zpravidla
alokováno dle různě vymezené sociální potřebnosti žadatele – zpravidla dané výší příjmů a
v neposlední řadě jsou náklady spojené s bydlením v tomto segmentu bytového fondu určitým
způsobem regulovány – buď tzv. k příjmu vztažené nebo nákladové nájemné4). Ačkoliv na
přidělení státního nájemního bytu existovaly oficiální pořadníky, sociální potřebnost žadatelů
zpravidla nebyla zjišťována nebo hrála spíše formální úlohu při přidělování bytů. Přednost při
přidělování bytů měli často pracovníci státního aparátu na nejrůznějších úrovních, včetně
příslušníků ozbrojených složek.
4.1 Česká republika
S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že panelová sídliště v zemích střední a východní
Evropy v zásadě vykazují relativně heterogenní sociální strukturu obyvatel a neprojevuje se u
nich (až na výjimky) v takové míře proces stigmatizace a marginalizace. Relativní
spokojenost obyvatel panelových sídlišť se jejich bydlením v porovnání s obyvateli jiných
typů zástavby lze v případě ČR alespoň částečně demonstrovat s využitím dat z výzkumu
Postoje k bydlení v ČR 2001. Novější data bohužel nejsou k dispozici, nemáme informace o
tom, že by byl opakovaně realizován výzkum podobného typu. Výzkum realizoval tým
Socioekonomie bydlení Sociologického ústavu Akademie věd ČR, v.v.i. na přelomu června a
července 2001. Jednalo se o svým způsobem ojedinělý souhrnný výzkum postojů české
populace k problematice bydlení. Zkoumána byla spokojenost českých občanů s jejich
bydlením, postoje k finanční dostupnosti bydlení, k černému trhu s byty, k bytové politice
4
Další podrobnosti k vymezení segmentu sociálního bydlení ve vybraných zemích včetně způsobu stanovení
nákladů na bydlení v tomto segmentu jsou k dispozici v publikaci Lux, M. et al. „Bydlení – věc veřejná“. Praha:
Sociologické nakladatelství (SLON).
12
státu. Mapovány byly rovněž dosavadní i předpokládané budoucí "dráhy bydlení" (stěhování)
českých domácností. Šetření proběhlo formou standardního rozhovoru na vzorku 3 564 osob
starších 18 let. Výběr dotazovaných byl proveden metodou kvótního výběru, přičemž kvóty
byly stanoveny tak, aby byla zajištěna reprezentativita odpovědí pro celou Českou republiku.
Kvótní znaky zahrnovaly: pohlaví, věk, vzdělání, velikost místa bydliště a částečně právní
důvod užívání k bytu/domu respondenta. Výzkum finančně podpořily Grantová agentura
Akademie věd České republiky a Ministerstvo pro místní rozvoj.
Graf 1 ukazuje průměrnou známku, kterou respondenti výzkumu hodnotili spokojenost se
svým bydlením v závislosti na typu zástavby. Čím nižší průměrná známka, tím větší spojenost
s daným typem bydlení. Z grafu je patrné, že respondenti žijící v bytových domech na
sídlištích jsou společně s těmi, kteří žijí v BD ve starší zástavbě a těmi, kteří obývají byty v
jiném typu zástavby“ v průměru nejméně spokojeni se svým bydlením. Nicméně rozdíly
v průměrných známkách, kterými respondenti ohodnotili svou spokojenost s užívaným
bydlením nejsou mezi jednotlivými typy zástavby tak velké, jak bychom snad mohli očekávat.
Z grafu je nicméně patrné, že spokojenost respondentů v BD na sídlištích s jejich bydlením je
statisticky významně nižší zejména v porovnání s obyvateli RD ve městě, činžovních vil,
samostatných domů na venkově a bytových domů na venkově. Na hodnocení spokojenosti
s užívaným bydlením má pochopitelně vliv celá řada dalších faktorů, které v tomto grafu
nejsou zachyceny, případným zájemců o podrobnější hodnocení lze doporučit k nahlédnutí
tiskové zprávy z výzkumu (k dispozici na http://seb.soc.cas.cz) nebo článek Lux, M. 2005. O
spokojenosti českých občanů s užívaným bydlením. Sociologický časopis/Czech Sociological
Review 41:2.
Graf 1: Spokojenost respondentů se svým bydlením podle typu zástavby
průměrná spokojenost s užívaným bydlením
6
5
4,3
4,4
4,2
4
3,7
3,4
3
3,0
3,2
2
1
0
RD ve městě Činžovní vila
BD ve starší BD na sídlišti Samostatný
zástavbě
dům na
venkově
Bytový dům
na venkově
Jiný typ
zástavby
Otázka: Kdybyste mal(-a) zhodnotit, jak jste celkově spokojen(-a) s Vaším bydlením, jak byste Vaší spokojenost
oznámkoval(-a). Při hodnocení použijte známky 1-10, kde 1 znamená, že ještě velmi spokojen(-a) a 10 velmi
nespokojen(-a).
13
Zdroj: Postoje k bydlení v ČR 2001, vlastní výpočty.
Následující graf ukazuje podíly respondentů podle typu zástavby, kteří by své současné (v
roce 2001) bydlení označili za ideální a je to pro ně obydlí, kde by se chtěli usadit, mít
rodinu, domov, případně dožít. Z grafu je zřejmé, že mezi respondenty žijícími v BD na
sídlištích najdeme nejmenší podíl těch, kteří by své současné bydlení označili jako ideální.
Podobně nízký je tento podíl i u respondentů, kteří žili v BD ve starší zástavbě. Opět se jedná
pouze o jednoduché třídění, odpovědi respondentů na otázku o ideálním bydlení jsou silně
svázány např. s věkem a dalšími faktory, které uvedený graf nezohledňuje (podrobnější
informace lze najít v tiskových zprávách z výzkumu na http://seb.soc.cas.cz).
Největší část z těch respondentů, kteří žili v BD na sídlišti a nepovažovali za ideální své
současné bydlení by za ideální za ideální typ obydlí považovala RD (i řadový), ideálním
právním důvodem užívání pro většinu z nich (69 %) by bylo postavení vlastníka a bezmála
polovina by si své ideální bydlení představovala ve velkoměstě s více než 100 tisíci obyvateli.
Graf 2: Představy respondentů o ideálním bydlení podle typu zástavby
100%
90%
17
22,2
28,9
38,2
80%
51,3
49,1
52,5
70%
60%
50%
40%
83
77,8
71,1
61,8
30%
20%
48,7
50,9
47,5
10%
0%
RD ve městě Činžovní vila BD ve starší
zástavbě
BD na
sídlišti
současné bydlení
Samostatný Bytový dům
dům na
na venkově
venkově
Jiný typ
zástavby
jiné bydlení
Otázka:Můžete nám říci, jak by mělo vypadat a kde by mělo být ideální obydlí, ve kterém byste se chtěl(-a) usadit
a mít tady svůj domov, rodinu, dožít? Pokud takovým je Vaše současné bydlení, uveďte to prosím.
Zdroj: Postoje k bydlení v ČE 2001, vlastní výpočty.
Následující graf ukazuje podíly respondentů podle jejich odpovědi na otázku, zda mají
v úmyslu se v nejbližších třech letech odstěhovat z jejich současného domu/bytu v závislosti
na typu zástavby. Z grafu je zřejmé, že mezi respondenty obývajícími bytové domy na sídlišti
nenajdeme největší podíl těch, kteří měli v nejbližších třech letech (od roku 2001) v úmyslu
odstěhovat se ze svého bydliště. Výrazně vyšší podíl respondentů s úmyslem odstěhovat se do
3 let ze svého současného domu/bytu je mezi obyvateli jiného typu zástavby, obyvateli
činžovních vil a BD ve starší zástavbě.
14
Graf 3: Podíly respondentů, kteří měli v úmyslu se v době do 3 let odstěhovat z jejich současného
domu/bytu dle typu zástavby
100%
90%
80%
70%
79,5
60%
50%
81,4
79,0
85,9
93,7
92,6
89,4
7,4
10,6
40%
30%
20%
20,5
10%
0%
18,6
21,0
14,1
6,3
BD na
sídlišti
RD ve městě Činžovní vila BD ve starší
zástavbě
ano
Samostatný Bytový dům
dům na
na venkově
venkově
Jiný typ
zástavby
ne
Otázka:Chystáte se v době do 3 let (od roku 2001) odstěhovat z Vašeho současného domu/bytu?
Zdroj: Postoje k bydlení v ČE 2001, vlastní výpočty.
5. Participace obyvatel jako nástroj sociální udržitelnosti regenerace sídlištního
prostředí
Významným rysem regeneračních programů ve vyspělých zemích, který má zajistit jejich
efektivnost, je participace obyvatel na regeneraci sídlišť. Participace obyvatel v regeneračních
projektech je trendem, který se rychle rozšířil z Británie a dalších anglosaských zemí do řady
vyspělých zemí. Definic participace lze v odborné literatuře najít celou řadu, jedna z nich
uvádí, že participací se rozumí „dvousměrný proces zahrnující sdílení informací a idejí mezi
majitelem bytu (resp. správní firmou) a nájemníkem, kde nájemník má mimo to přímo
možnost ovlivňovat rozhodování majitele a účastnit se na správě bytového fondu či utváření
jeho bezprostředního okolí“ (Lux, Sunega, 2004).
Participace při regeneračních projektech dosahuje různé úrovně od pouhé informovanosti
nájemníků, přes konzultace s nimi, podílení se nájemníků na rozhodování až po vytvoření
partnerství (trvalejší formalizovaný vztah nájemníků a správcovských firem, resp. majitelů).
Rozlišujeme různé úrovně participace tvořící pomyslný žebřík (Arnstein 1969, Berman 2002,
Wilcox 1994), viz obrázek 1. Čím výše stoupáme po tomto žebříku, tím více se vliv
participujících subjektů na rozhodovacím procesu blíží rovnováze. Pomineme-li situaci, kdy
rozhodovací pravomoc a tedy management bytového fondu přechází zcela do rukou
nájemníků (příkladem může být situace ve Velké Británii nebo Dánsku), pak pomyslný vrchol
představuje stav, kdy jednající strany mohou konečný výsledek ovlivnit se stejném rozsahu.
15
Obrázek 1: „Žebřík“ participace
Zdroj: Arnstein 1969, Berman 2002, Wilcox 1994.
V praxi je v rámci participace nájemníků na projektech používána celá řada nejrůznějších
metod, které se liší podle úrovně participace. Informovanost se zvyšuje například distribucí
tištěných materiálů nájemníkům, organizací informačních setkání nebo zřízením stálých
zdrojů informací (webové stránky, informační kancelář). Konzultace probíhají například
formou sociologického šetření mezi nájemníky nebo formou schůzek volených zástupců
nájemníků s představiteli majitelů a správců nemovitostí. Nájemníci se podílejí na
rozhodování a kontrole průběhu regenerace prostřednictvím členství svých zástupců v
kontrolních a řídících skupinách, jejichž členy jsou obvykle rovněž zástupci majitelů a
správců regenerovaného bytového fondu a často i další přizvaní specialisté například z oblasti
architektury a územního plánování, ale i bezpečnosti, práce s mládeží apod.
Důvody, proč se participace obyvatel považuje za významnou součást regeneračních projektů,
jsou v podstatě pragmatické. Zkušenosti ukazují, že zapojení obyvatel do projektu plní
několik různých funkcí, které ve svém souhrnu zvyšují pravděpodobnost úspěšné regenerace.
Obyvatelé jsou informováni, což zvyšuje pravděpodobnost jejich kladného přijetí projektu a
jejich spolupráce na něm. Obyvatelé jsou dotazováni na jejich názory na regenerační projekt,
což přináší plánovacím orgánům potřebnou zpětnou vazbu, koriguje potenciální chyby
v projektu už v samém počátku a přináší nové nápady a pohledy, kterými může být ještě
projekt obohacen. Možnost obyvatel ovlivňovat regenerační projekt posiluje jejich
sebedůvěru, vede k vytváření sociálních sítí a vztahů důvěry mezi nájemníky, majiteli a
správcovskými firmami, které jsou obecně prospěšné pro život místní komunity i po skončení
regeneračního projektu. Kromě toho by měl proces participace přispět k posílení pocitu
sounáležitosti nájemníků s danou lokalitou, tím nepřímo ke snížení míry fluktuace nájemníků
v oblasti, anonymity a sociálně patologických jevů a celkovému zlepšení image oblasti
v očích širší veřejnosti, které se může odrazit i ve zvýšení ekonomické hodnoty nemovitostí.
Přínos zapojení nájemníků do přípravy plánů a rozhodování lze popsat i čistě ekonomickými
kategoriemi: je jím zvýšení „výstupu“ z hlediska kvalitativního i kvantitativního. Jedná se o
situaci, kdy společným úsilím lze dosáhnout určitého cíle, kterého by jednotlivé participující
16
strany nemohly dosáhnout odděleně. Dodatečného přínosu je v tomto případě dosaženo
například:
•
•
•
•
•
•
rozšířením stávajících zdrojů. Spíše než o finančních prostředcích hovoříme o přenosu
a sdílení zkušeností a znalostí, sdílení informací, vytváření nových struktur a
spojenectví, budování týmové práce, společné "učení se". Pozitivem je synergický
efekt - každý participant přináší určité specifické zdroje, které by jinak nebylo možno
využít. Společných využitím těchto zdrojů vzniká "přidaná hodnota", "něco navíc", co
je více než prostý součet jednotlivých zdrojů;
kreativními a inovativními přístupy k řešení problémů, kterých by s využitím
"tradičních" přístupů nebylo možno dosáhnout;
posílením („empowerment“) jednotlivých aktérů participace (ve smyslu přechodu části
pravomocí nebo většího prostoru pro vyjádření vlastních představ, názorů a myšlenek,
včetně možnosti jejich realizace). Přínosem může být zejména zvýšení kvality a
úrovně příspěvků těchto aktérů v rámci participačního procesu;
větší motivací subjektů zapojených do participačního procesu. Pokud je dána
nájemníkům reálná šance, že jejich přání a názory budou vyslyšeny a diskutovány,
případně budou mít nájemníci možnost sami ovlivnit podobu přijímaných rozhodnutí,
jejich motivace zapojit se do celého procesu bude určitě větší;
dlouhodobou udržitelností přijímaných řešení. Lidé raději přijímají rozhodnutí na
jejichž formování se sami podíleli než řešení, která jsou jim diktována "shora".
Přizpůsobení výsledného řešení přáním a požadavkům nájemníků obvykle vede k
tomu, že lidé přejímají ochotněji část zodpovědnosti za péči o to, co považují (alespoň
částečně) za vlastní "produkt";
větší efektivností vynakládaných investic. Zapojením nájemníků se lze vyhnout
situacím, kdy jsou prostředky vynakládány na projekty, které veřejnost nepřijme nebo
jejichž realizace nepokládá za užitečnou. Spolupráce s nájemníky ve fázi realizace
jednotlivých projektů může přispět k včasnému odhalení některých nedostatků, které
by později musely být odstraňovány při vynaložení daleko většího objemu finančních
prostředků.
Ekonomické přínosy úspěšné participace nájemníků se mohou projevit v "příznivějších"
hodnotách některého z následujících ukazatelů:
• koeficientu udávajícího podíl prázdných (nepronajatých) bytů na celkovém svěřeném
bytovém fondu;
• průměrné ztráty na nájemném v důsledku prázdných (nepronajatých) bytů (měří se
obvykle v poměru k celkové částce nájemného, která mohla být vybrána v případě, že
by všechny byty byly pronajaty);
• průměrných nákladů na údržbu bytu (v absolutní hodnotě i jako podílu na celkové výši
nájemného);
• průměrné ztráty na nájemném v důsledku nedoplatků (neplatičů) v poměru k celkové
částce nájemného, kterou by bylo v rámci svěřeného bytového fondu možno vybrat při
neexistenci neplatičů;
• průměrných administrativních nákladů na bytovou jednotku;
• průměrného počtu znovupronajatých bytů z celkového počtu bytů svěřených správci;
• průměrné doby, která uplyne od uvolnění bytu do jeho znovupronajmutí.
Ačkoliv je participace předpokládána prakticky ve všech typech regeneračních projektů
probíhajících v západní Evropě, zkušenosti ukazují, že se praktický vliv nájemníků a dalších
obyvatel žijících v regenerované oblasti projekt od projektu značně liší. V tomto ohledu se
17
významně projevují rozdíly ve způsobu, jakým byla participace uváděna v život, svoji roli
také hrají obecné rozdíly v politické kultuře mezi různými zeměmi. Velká Británie je
typickým příkladem země, v níž byla participace vynucena „zdola“ samotnými nájemníky a
jejich asociacemi. Ti při prosazování svých zájmů postupovali proti obecní samosprávě ve
shodě s centrální vládou, která měla svůj vlastní zájem na omezení moci obcí (Furbey,
Wishart, Grayson, 1996). V mnoha jiných zemích (např. ve Francii, v Německu, ale i v Irsku,
nebo Dánsku) nevyšel prvotní impuls k participaci nájemníků zdola, ale vzešel od státu, který
začal participaci nájemníků jako metodu zvyšující efektivnost regenerací vyžadovat.
V takových případech hrálo zpravidla klíčovou roli stanovení participace jako jedné z nutných
podmínek pro čerpání státních prostředků (Munk, 2002; 1999 Urban Renewal.., 1999;
Activation..., 2003). Míra účinnosti nebo naopak formálnosti participace se také liší.
V některých případech je nájemníky možnost participace na projektech vysoce oceňována,
v jiných bývá patrné jisté zklamání z formálnosti participace a je vyjadřována obava, že jde
jen o zástěrku snímající z realizátorů regeneračního projektu velkou část zodpovědnosti, aniž
by jim ovšem ubírala poslední slovo ve všech důležitých rozhodnutích.
V rámci české části projektu SUREURO (Sustainable Refurbishment Europe), do něhož byla
ČR zapojena vytvořil tým Socioekonomie bydlení SOÚ AV ČR, v.v.i., jakýsi manuál
k participaci nájemníků na regeneraci panelových sídlišť, který podává jednak přehled o
teretických základech participace jako takové, různých úrovních participace, jednotlivých
fázích participace v rámci procesu regenerace a zejména přináší přehled konkrétních nástrojů
aplikovatelných na různých úrovních participace a v různých fázích participačního procesu
včetně konkrétních příkladů participace nájemníků v zahraničí. Manuál je volně dostupný na
internetových stránkách týmu Socioekonomie bydlení na následující adrese:
http://seb.soc.cas.cz/projekty/manual/index.htm.
Závěr
Z výše uvedeného je zejména zřejmé, že sídliště v ČR zatím nevykazují míru stigmatizace
nebo marginalizace srovnatelnou se situací v řadě zemí západní Evropy. Ačkoliv jednoznačně
dominantní část české populace deklaruje jako svůj ideál bydlení v rodinném domě se
zahradou, ideálně v zázemí velkých měst, subjektivně jsou zatím sídliště v české populaci
vnímána jako relativně dobré místo pro život, i přes známé neduhy sídlištní výstavby. I přes
tuto prozatím pozitivní image českých sídlišť je zřejmé, že proces odchodu příjmově
silnějších domácností do vlastního bydlení mimo sídlištní prostředí započal a neustále probíhá
(k jeho urychlení by do jisté míry mohla přispět i probíhající deregulace nájemného v části
zatím neprivatizovaného obecního bytového fondu situovaného v panelové zástavbě), proto
není překvapením, že postupně dochází ke změnám v demografickém a částečně i sociálním
složení obyvatelstva na sídlištích v podobném směru jako v některých západoevropských
zemích. Do budoucna lze očekávat další „prohloubení“ těchto změn. Jakkoliv lze
minimalizovat negativní dopady těchto změn (mimo jiné právě prostřednictvím revitalizace
sídlištního prostředí), pravděpodobně jim nelze zcela zabránit.
Literatura
„Activation and Participation – A Survey of Seven European Countries.“ 2003. Sociale Stadt
Info, No. 14, October 2003. Berlin: Difu.
1998 Urban Renewal Scheme Guidlines. 1997. Dublin: Department of the Environment and
Local Government, Republic of Ireland.
18
1999 Urban Renewal Scheme. Monitoring Guidelines. 1999. Dublin: Department of the
Environment and Local Government, Republic of Ireland.
Blanc, Maurice 1990. „La participation des Pauvres et des mal-loges a la rehabilitation de leur
habitat et de leur quartier dans les villes francaises.“ in D. Ferrand-Benchman (ed.): Pauvre et
mal logé. Paris: Éditions L’Harmattan.
Borgegard, Eric, Jim Kemeny 2004. „Sweden: High-rise housing for a low density country.“
Pp. 31-48 in Turkington, R., R. van Kempen, E. Wassenberg (eds.): High-rise housing in
Europe: current trends and future prospects. Housing and Urban Policy Studies 28. Delft:
Delft University Press.
Driant, Jean-Claude 1999-2000. „Démolir des grands ensembles?“ Etudes foncières 85 (hiver
1999-2000): 44-49.
Edou, Emanuel 1998. Les HLM. Paris: Ed. Economica.
Estonian Housing Development Plan for 2003-2008. 2002. Tallin: Ministry of Economic
Affaires and Communication.
Evaluation of Finnish Housing Finance and Support Systems. 2002. Helsinky: Ministry of the
Environment.
Fourcaut, Annie 2004. „Le cas francais a l’épreuve du comparatisme.“ in Chemetov, P. (ed.):
Le Monde des Grands Ensembles. Paris: Éditions Creaphis.
Friedrichs, Jurgen 1990. „La politique des grands ensembles en FRA.“ Pp. 87-103 in D.
Ferrand-Benchman (ed.): Pauvre ar mal logé. Paris: Ěditions L’Harmattan.
Furbey, R., B. Wishart, J. Grayson 1996. „Training for Tenants:’Citizens’ and the Enterprise
Culture.” Housing Studies 11 (2): 251-270.
Housing Fund of Finland. 2004. Publikováno na http://www.ara.fi, 11.7.2005.
Chemetov, Paul et al. 2004. Le Monde des Grands Ensembles. Paris: Éditions Creaphis.
Improving The Prospects Of People Living In Areas Of Multiple Deprivation In England
(2005). London: Prime Minister’s Strategy Unit.
Interim Appraisal of the Federal-Lander-Programme ‘Districts with special development
needs – the Social City’ (‘Soziale Stadt’). 2004. Berlin: IfS Institut fur Stadtforschung und
Struktupolitik z pověření Federálního ministerstva dopravy, stavebnictví a bydlení.
Kimaryo, Jacob L. 1991. Urban renewal in Sweden and Danmark. School of Architecture,
Lund University. (Unpublished doctoral course paper at (http://www.urbanresearch.net/consultants.jkimaryo91paper1.htm).
Kostelecký, T. 2005. Regenerace sídlišť v zemích Evropské unie. In: Lux, M., P. Sunega, T.
Kostelecký, D. Čermák, J. Montag. Standardy bydlení 2004/2005. Financování bydlení a
regenerace sídlišť. Praha: Sociologický ústav AV ČR.
Le Corbusier 1985. Towards a New Architecture. Dover: Dover Publications.
Lux M., P. Sunega 2004. Participace nájemníků na regeneraci panelových sídlišť. Pracovní
verze manuálu zpracovaná v rámci projektu SUREURO-NAS. Publikovaná na
http://seb.soc.cas.cz/projekty/manual/index.htm.
Lux, M., P. Sunega, T. Kostelecký, D. Čermák 2003. Standardy bydlení 2002/03: Finanční
dostupnost a postoje občanů. Praha: Sociologický ústav AV ČR.
Munk, Anders 2002. „Social partnership in Distressed Neighbourhoods: the Dannish Case.“
European Journal of Housing Policy 2 (3): 223-244.
Richardson, L. 1998. Takling Difficult Estates. CASE Report 11. London: London School of
Economics.
Roeloffzen, J.F.T. et al. 2004. High-Rise Housing in the Netherlands. Past, Present and
Sustainability Outlook. Delft: TNO Bouw.
Sommerville-Woodward, Robert 2002. Ballymun. A History. Dublin: Ballymun Regeneration
Limited.
19
Sustainable Refurbishment for High-Rise Residential Buildings and Restructuring of
Surrounding Areas. 2005. Report for European Housing Ministers’ Conference held in
Prague, 14-15 March 2005. PRC Bouwcentrum International.
The Community Regeneration Fund Terms and Conditions. 2005. Glasgow: Communities
Scotland.
Villechaise-Dupont, Agnes 2000. Amere Banlieue. Les gens des grandes ensembles. Paris:
Bernard Grasset.
20