metodika strategické práce

Transkript

METODIKA STRATEGICKÉ PRÁCE:
dílčí otázky demokratického přístupu
2011 01 15
P. Pergler
[1]
2
11 01 15 Metodika dilci [1]
Následující text je zaměřený na takzvaný demokratický neboli systémový přístup
přípravy návrhů strategií/ koncepcí/ reforem/ zásadních komplexních společenských
rozhodnutí. Příprava je součástí strategické práci na úrovni vlády (SPV).
Demokratický přístup se (pod různými názvy) ve světě rychleji a u nás poněkud
pomaleji významně šíří. Při něm každý, koho se ošetřovaný problém týká, může za
nezaujaté koordinace a podpory připravit svou variantu a porovnat ji s ostatními.
Jedna z metod tohoto přístupu je podrobně popsána v knize
P. Pergler: Bloková metoda. MFČR 2009. Třetí vydání.MFČR, Praha
Další informace jsou na www.pp.pergler.org, kde populární vysvětlení je na začátku
sekce B.
Následují dílčí texty,doplňující tuto knihu a připravené většinou v rámci aplikací a
instruktáží. Protože pro metodiku demokratické strategické práce jsou v současné
době k dispozici pouze omezené soukromé finanční fondy, jsou zde texty alespoň
předběžně zahrnuty do jednoho souboru, aby je zájemci měli kdykoli k dispozici.
Budou aktualizovány a redigovány později. Není-li uvedeno jinak, je autorem P.
Pergler, předběžně redigovala Adriana Rajmová.
–
U nás byl demokratický přístup odborně připraven, podrobně popsán a úspěšně
v mezích možnosti vyzkoušen. Jeho spoluautoři a stoupenci zaujímali funkce jako
předseda a místopředseda vlády, ministr a náměstek ministra, předseda
Statistického úřadu a předseda senátního výboru, předsedkyně Úřadu jaderné
bezpečnosti, univerzitní pedagog a pracovník nevládní neziskové organizace,
vedoucí odborník; a ředitel a generální ředitel v zahraniční veřejné správě. Naše
veřejná správa jej doporučila premiérovi Fischerovi, který zavedení metodiky
doporučil svému nástupci, protože překračovalo mandát úřednické vlády. Měl by být
dále technicky rozpracován z hlediska organizace, horizontální i vertikální integrace,
prováděcích detailů a zvýšení efektivnosti přípravy. Zejména by měl být k dispozici
všem, kteří budou strategie připravovat, aby se mohli rozhodnout, zda jej chtějí užít
nebo jak jinak zajistí demokratičnost své práce.
Čtenář, který má zájem o stručný princip demokratické přípravy strategií a reforem,
najde souhrn v následující sekci 1. Pro zájemce o podrobný návod je vhodné nejprve
projít sekce 1 až 3 a pokud možno i výše uvedenou knihu.
Zájemcům o konkrétní aplikaci se obvykle doporučuje konzultovat na začátku práce
s metodickými odborníky, kteří mají praktickou zkušenost s demokratickým
přístupem. Prozatím je možné zkusit požádat o pomoc některé spoluautory textů na
uvedené webové stránce.
Text na následujících stránkách je částečně vybrán ze starších materiálů. Dílčí
informace byly trvale nezávisle aktualizovány.
3
Obsah
SEKCE 1 ÚVOD ...................................................................................................................................... 5
SEKCE 2 BLOKOVÁ METODA ............................................................................................................... 8
SEKCE 3 PRINCIPY ............................................................................................................................. 59
SEKCE 4 DÍLČÍ PROBLÉMY ................................................................................................................ 64
SEKCE 5 ČASTÉ OTÁZKY ................................................................................................................. 104
SEKCE 6 PŘÍKLADY ........................................................................................................................... 121
SEKCE 7 HODNOCENÍ ...................................................................................................................... 136
SEKCE 8 KONCEPCE A ŘÍZENÍ ...................................................................................................... 146
SEKCE 9 ODKAZY .............................................................................................................................. 197
SEKCE 10 ANGLICKÉ TEXTY............................................................................................................ 202
SEKCE 11 SOUVISEJÍCÍ TECHNIKY ................................................................................................. 225
4
SEKCE 1 ÚVOD
Demokratický přístup k přípravě strategií lze shrnout takto:
Napřed všichni, kterých se rozhodnutí bude týkat, z iniciativy vlády nebo veřejné
správy společně včas vyberou vyzkoušený a nezaujatý proces spolupráce na
přípravě návrhu strategie. Pak každý spolu s veřejnou správou může zpracovávat
transparentně a integrovaně svou variantu, rozloženou na bloky s definovanou
strukturou, a porovnávat ji opakovaně s ostatními. Vláda a další účastníci
(stakeholders a shareholders) potom samostatně organizují doporučení, vyjednávání,
formulaci nezkresleného podkladu pro rozhodnutí, jedno nebo sekvenci rozhodnutí,
implementaci a realizaci. Koncem a začátkem je hodnocení a aktualizace návrhu
strategie.
Podrobněji lze přístup shrnout takto:
Cíl
Zavést v ČR efektivní (zejména demokratickou/ systémovou) metodiku přípravy návrhů
strategií a trvale ji aktualizovat a podporovat.
Jak postupovat v přípravě návrhů strategií/ zásadních komplexních rozhodnutí?
Před každým rozhodováním je třeba porovnat očekávané dopady variant rozhodnutí. Kdo
má ve SPV zvolit postup přípravy, vybrat varianty ke zpracování, zpracovat je, vyhodnotit
připomínky a diskusi a porovnat je? V diktatuře nebo v takzvaném silovém přístupu je to
nositel moci. V takzvaném demokratickém přístupu od začátku transparentně spolupracují ti,
kterých se problém týká (včetně veřejné správy) a pak nositel moci rozhodne. V praxi se
ukázalo, že při vyzkoušené a nezaujaté metodice klesá konflikt a zdržení, posiluje se
konsenzus a zlepšují výsledky.
Průběh přípravy metodiky SPV v ČR
Z pověření ministra Luxe byly v ČR adaptovány praktické světové zkušenosti (zvláště ze
Skandinávie a Japonska) se strategickou prací na úrovni vlády (SPV). Zejména byly
podrobně zpracovány principy, jedna z metod (Bloková metoda), řada technik, dedikovaný
software a detailní instruktážní materiál pro přípravu návrhů strategií. Po úmrtí ministra,
který tuto metodiku doporučil, byly výsledky jen částečně využity a aktualizace metodiky
pokračovala v rámci mezinárodní spolupráce. V roce 2005 zpracovanou metodiku kladně
vyhodnotil a aktualizoval pracovní tým, ustavený předsedou vlády. Také další pilot v ČR byl
hodnocen jako úspěšný. V poslední etapě přípravy v létech 2008 a 2009 MFČR zajistilo
knižní, rozmnožované a elektronické publikace a navrhovalo celostátní nasazení metodiky.
Metodika byla kladně vyhodnocena Řídicím výborem v rámci Rady vlády pro udržitelný
rozvoj a od prosince 2009 do června 2010 projednávána s předsedou vlády ČR. Ten
zavedení metodické práce doporučil svému nástupci, protože přesahovalo kompetence
odcházející úřednické vlády. Podrobná metodika byla aktualizována do roku 2009 a byla
opakovaně doporučena, ale nebyla dosud ani schválena, ani zamítnuta. Probíhá spolupráce
5
s řadou metodických aktivit v ČR i v cizině. MFČR v roce 2009 zdůrazňovalo nutnost
urychleného zavedení metodiky a v létě 2010 získalo grant EU pro její další aktualizaci.
Návrhy strategií byly připravovány většinou silově (souhrn zde).
Co je to návrh strategie/ koncepce/ politiky/ reformy?
Je to konsenzuální návrh ošetření zásadního komplexního problému nebo varianty návrhu,
vzájemně porovnané i jejich autory. Návrh obsahuje vizi a závazné úkoly, ze kterých se
potom odvíjejí legislativní, exekutivní a jiné materiály. Obsahuje i podpůrné materiály,
odkazy, cíle a doporučení; a krátkodobý až dlouhodobý verifikovatelný odhad všech
významných dopadů i nákladů. Bere v úvahu celkovou situaci i její možný vývoj a je podle
potřeby aktualizován. Podle potřeby zajišťuje integraci, zejména horizontální (s jinými
strategiemi a problémy), vertikální (od obce do EU) a časovou (od krátkodobé do
dlouhodobé). Byl od začátku do konce transparentně připravován veřejnou správou,
odborníky a těmi, kterých se týká a kdo mají zájem, pod vedením nezaujatého koordinátora a
vyzkoušenou metodikou. Výhodou tohoto přístupu je urychlení, snížení konfliktu a větší
pravděpodobnost společensky vhodného řešení. Jeho nevýhodou je obtíž prosadit předem
vybranou variantu proti vůli odborníků a občanů (kteří se mohou mýlit) a nutnost vyzkoušené
metody, protože jej nejde improvizovat (a tedy i nutnost změny stylu práce).
Každý rezort zodpovídá za přípravu strategie nebo strategií v rozsahu své
kompetence. Podobný, ale nikoli totožný proces připravuje rozhodnutí neodkladná,
rozhodnutí na jiných úrovních a rozhodnutí průřezová, tj. týkající se v porovnatelné intenzitě
problémů ve mnoha kompetencích.
Po iniciaci přípravy následuje dohoda účastníků, příprava návrhu a vyjednávání.
Podkladový materiál nezaujatě shrnuje návrh strategie v době, délce a struktuře, která
vyhovuje tomu, kdo má rozhodovat a je spolu s návrhem strategie dostatečným a
transparentním podkladem pro rozhodnutí. Následuje implementace, realizace, hodnocení a
aktualizace.
Uvedený přístup se někdy nazývá demokratický/ systémový. V některých cizích
zemích převažuje, někde se zavádí, jinde se neužívá. V ČR byl v posledním desetiletí
připraven, podrobně popsán a vyzkoušen. Dále se na něm pracuje a je projednáván se
správními a politickými vedoucími, ale dosud nebyl schválen ani zamítnut a není běžně
užíván. Aplikace na jednotlivé strategie nevyžaduje legislativní změny a je v kompetenci
autorů návrhu každé strategie. Častější u nás i ve světě je dosud přístup, někdy zvaný silový.
Jeho cílem je, po diskusi a drobných změnách, prosadit předem zvolenou variantu. Obvykle
neužívá explicitní metodiky, nýbrž je založen na politické zkušenosti a existujících
administrativních procesech.
Nevýhodou demokratického přístupu je nutnost mít připravenou vyzkoušenou
metodu, protože improvizace není možná; nutnost naučit a přesvědčit pracovníky tuto
metodu užívat; neochota nositelů moci zavádět proces, který jim znemožňuje prosadit vlastní
zájmy, dokud je k tomu nepřinutí hrozby těmto zájmům; a některá specifika ČR (absence
rozdělení politické a správní sféry, vynikající schopnost improvizovat a přehnaná obliba
improvizace, poměrně silná a rostoucí korupce, nezištná motivace poměrně mnohých
občanů k opakované činnosti ve prospěch společnosti). Vyzkoušené metody odstraňují
nejčastější obavy laiků (nedochází ke zdržení, konfliktu ani přetížení informací). Nevýhodou
silového přístupu je silný konflikt; odkládání řešení až do krize; volba řešení v zájmu nositelů
6
moci spíše než v zájmu společnosti; neúčinný proces přípravy, který vede k chybným
řešením; nemožnost učit se z chyb a hodnotit nositele moci; a růst korupce, proti které se
v nejasné konfliktní atmosféře obtížně bojuje. Výhodou je dočasná podpora tohoto přístupu
nositeli moci; možnost improvizace; a absence zvykání si na nové metody i na nové postoje
ke společnosti a k práci. Zavádění demokratického přístupu přípravy je a bude pomalé, ale
rychlejší, než bylo například v historii zavádění demokratické volby členů parlamentu místo
autoritativních režimů.
Navrhuje se, aby vláda demokratický přístup doporučila nebo zavedla. V případě
zavedení může vláda povolit výjimky, například kde zákon vyžaduje utajení nebo kde silová
příprava je již velmi pokročilá. Každý rezort bude potom zodpovídat za přípravu strategie
nebo strategií v rozsahu své kompetence a vláda zodpovídat za to, že rezorty tak činí. Až do
rozhodnutí vlády je přístup doporučen. V podrobnostech (ale nikoli v hlavních zásadách) se
přístup poněkud liší pro rozhodnutí neodkladná čili krizová, pro rozhodnutí na jiných úrovních
řízení a pro rozhodnutí průřezová, tj. týkající se v porovnatelné intenzitě problémů ve mnoha
kompetencích.
Zahraniční zkušenosti s demokratickým přístupem byly zpracovány a využity. Typickým,
ale nikoli ojedinělým příkladem je Skandinávie. Při porovnávání bylo třeba vzít úvahu rozdíly
v národní povaze a v politickém systému, například absenci rozdělení politické a správní
sféry v ČR.
Jak se u nás osvědčuje v posledních dvaceti létech dosavadní přístup k přípravě
strategií/ koncepcí/ reforem?
Navrhujeme čtenáři, aby si vybral ty z nich, které považuje za důležité a posoudil sám: (a)
jak úspěšně probíhaly a probíhají, (b) zda bychom byli na tom dnes lépe nebo hůře, kdyby se
demokratický přístup byl nasadil, když byl před deseti léty připraven a kdyby fungoval jako
jinde, (c) zda z toho něco plyne.
Politika je práce pro společnost a její celkové řízení. Neměl by to být jen boj moc a
prosazování předem vybraného zájmu malé skupiny. Měla by to být spolupráce ve prospěch
občanů, podporovaná soutěží mezi kandidáty, mezi stranami a mezi variantami akcí.
K soutěži mezi variantami akcí je v ČR nutné, urgentní a možné zlepšit SPV.
Zdravý rozum radí čím začít, když narazíme na složitý problém:
Nezkresleně porovnat konkrétní možnosti, jak problém řešit a uvážit, k čemu povedou.
7
SEKCE 2 BLOKOVÁ METODA
Následující text odpovídá kapitolám 1.4 až 3.3 z knihy
P. Pergler:
Bloková metoda /Návod k přípravě podkladů pro strategické rozhodnutí. 3. vydání, MFČR, 2009
1.4 Strategie
Rozhodovací proces
Zabýváme se zde procesem přípravy návrhu komplexního a závažného společenského
rozhodnutí. Po přípravě návrhu bude podle něho připraven stručný rozhodovací materiál a
ten bude předložen k rozhodnutí rozhodovateli. Rozhodovatelem může být například
městská rada, krajský hejtman, náměstek ministra, vláda, poslanecká sněmovna nebo jejich
kombinace a sekvence. Obsahem rozhodnutí může být např. městský plán na rozšíření
zeleně, energetická politika nebo věcný záměr zákona o sociálních příspěvcích. Návrh je
obvykle rozsáhlý. Během zpracování se vyvíjí. Jeho hlavním cílem je shrnout všechny
relevantní zkušenosti, aby byly k dispozici spolupracovníkům. Na něm jsou založeny
uživatelské materiály pro určitého uživatele, například rozhodovací materiál, materiál pro
média, materiál pro dialog a podobně. Vyhodnocení konkrétní aplikace podle uvedených
principů viz příloha č. 4 Souhrn hodnocení, str. 92.
Jedním z nejdůležitějších podkladů, které bývá nutno připravovat, je strategie čili koncepce.
Nazývá se někdy „politika“ nebo „dlouhodobý plán“, anglicky „policy“. Je to nejzákladnější
rozhodnutí o problému, ze kterého plynou další legislativní, exekutivní a jiná prováděcí
opatření. Obsahuje zásadní a obecnou vizi i návrh opatření, jak takovou vizi realizovat.
Příklady strategie mohou být:
• Strategie životního prostředí státu X
• Plán posílení ekonomického rozvoje města Y
• Strategie integrace etnické minority Z ve státě W.
Příkladem prováděcích rozhodnutí, která se ze strategie odvíjejí, může být:
a. Zákon o odpadních vodách ve státě X
b. Příprava plánu na posílení zahraničních investic ve městě Y
c. Mediální kampaň ve státě W o kultuře etnické minority Z
8
V poslední době se někdy ukazuje jako výhodné zahajovat koncepční práci přípravou návrhu
široké strategie. Ten není určen jednomu rozhodovateli, nýbrž porovnává varianty ošetření
daného problému na podkladě předpokládaných variant rozhodnutí několika rozhodovatelů.
Tak například vliv na bydlení budou mít rozhodnutí několika státních ministerstev, krajů a
obcí. Široká strategie je tedy zaměřena na věcný problém, ale nikoli na jednoho
rozhodovatele. Ze široké strategie se pak odvozují rozhodovací materiály pro určité
rozhodovatele, například pro určité ministerstvo.
Dosud není obecně jasné, jak a jestli metodika přípravy podkladů souvisí s národní kulturou.
Tak například japonské zkušenosti z druhé poloviny dvacátého století brilantně ukázaly na
nové možnosti koncepční práce. Jejich aplikace v USA však indikovala, jakou opatrnost
takový transfer vyžaduje. Bloková metoda byla ovlivněna jak zkušenostmi japonskými, tak
zkušenostmi s transferem z Japonska a sama byla testována v transitivní zemi (viz příloha č.
4 Souhrn hodnocení, str. 92). Další pochopení kulturních faktorů bude zvláště nutné při práci
v nadnárodních organizacích.
Příprava návrhu strategie je nejdůležitější a nejobtížnější z přípravy všech návrhů
rozhodnutí. Následující text je zaměřen hlavně na ni. Příprava prováděcích návrhů je
založena na stejných principech, ale je obvykle jednodušší. V textu jsou vysvětlení, jaká
zjednodušení u nich padají v úvahu.
Příprava návrhu strategie
(Podrobněji kapitola 3.2 Postup při přípravě podkladů, str. 27)
Strategie tedy lze chápat i jako záměr rozhodovatele, jak chce v uvažované problematice
postupovat (ihned a v možných budoucích situacích) a odhad, k čemu to povede. Týká se
například vymezeného problému (například jedné etnické minority), jednoho rezortu, jedné
geografické oblasti, jednoho státu nebo města a podobně. Strategie je natolik konkrétní, že
může být v budoucnosti u závažných rozhodnutí podkladem pro volbu, kterou z variant
takového rozhodnutí zvolit. Neomezuje však rozhodovací prostor ani není direktivním
plánem, založeným na linii seshora. (Formální definici koncepce jako strategie viz. Kapitola
1.3. Strategie, str. 8).
Časový horizont strategie obvykle přesahuje jedno rozpočtové období a je omezen na dobu,
kterou lze alespoň částečně předvídat a která může ovlivnit bezprostřední rozhodnutí.
Obsahuje i vizi budoucnosti, která je obecnější a s delším časovým horizontem než ostatní
části strategie. V budoucnu může být strategie občas nebo trvale aktualizována a
revidována. Pod různými názvy vystupuje jako standardní nástroj v řízení společnosti v
rozvinutých zemích. Hraje podobnou roli jako tak zvaná „corporate strategy“ velkých podniků,
ale má poněkud odlišnou strukturu a v podrobnostech jinak definovanou funkci.
Návrh strategie se připravuje s maximální účastí odborné i široké veřejnosti (viz. kapitola 3.2
Postup při přípravě podkladů).
9
Co je tedy návrh strategie/koncepce/politiky/řešení závažného komplexního problému?
1. Vzájemně porovnané varianty návrhů nebo konsensuální návrhy
a. celkového řešení a
b. řešení hlavních dílčích problémů;
2. zahrnující pro každou variantu
a. vizi s cíli,
b. závazná realizační rozhodnutí a/nebo jednoznačné priority,
c. integrovaný odhad významných krátkodobých a dlouhodobých dopadů,
d. možné cesty dalšího vývoje,
e. porovnané různé pozice,
f. podle potřeby indikátory a návrhy procesů realizace, monitorování a aktualizace;
3. zahrnující také pro celý návrh
a. podpůrné materiály,
b. kritické vyhodnocení procesu přípravy návrhu,
c. jde-li o aktualizaci návrhu, také porovnání s předchozí verzí,
d. odkazy na ostatní texty vzniklé při přípravě návrhu;
4. připravené
a. vážnými zájemci a/nebo jinými odborníky od začátku práce
1) transparentně a
2) ve vzájemné trvalé konzultaci
b. se spoluúčastí
1) široké a odborné veřejnosti,
2) budoucích realizátorů,
3) dobrovolných a nevládních organizací,
4) interesovaných úrovní vládnutí a
5) pracovníků na jiných souvisejících návrzích;
10
5. řízené
a. nezaujatě
b. specifikovanou adaptovanou metodou.
1.5 Bloková metoda
(Podrobněji je popsána v kapitole 3)
Cíle přípravy podkladu
Bloková metoda je jeden ze způsobů, jak připravovat návrh strategie. Užívá částečně
strukturovaných kvantitativních nebo nekvantitativních pracovních materiálů a tím ulehčuje
ověřování informací, registraci a prezentaci různých pozic a jejich integraci. Bloková
metoda napomáhá:
a. Připravit variantní návrh strategie integrací dílčích dokumentů na dvou nebo více úrovních,
například krajské a státní. Z návrhu plyne rozhodovací materiál pro volbu politiky
rozhodovateli, např. vládou a hejtmany.
b. Umožnit odborný i široký dialog, zejména:

vyžádat si, porovnat a zahrnout do textu rozhodovacího materiálu příspěvky
odborníků, vážných zájemců a veřejnosti,

dát každému zájemci k dispozici podklady i příspěvky a sledovat jejich vzájemné
souvislosti,

ověřovat vstupní informace,

revidovat existující podklady.
c. Podporovat dílčí konkrétní rozhodnutí o neodkladných problémech.
d. Umožnit budoucí aktualizaci nebo revizi strategie.
e. Urychlit práci.
f. Omezit boj o moc.
g. Užít internet, pokud si tak účastníci přejí, pro:

sledování podrobného návodu k práci,

registraci dílčích materiálů,
11

prezentaci stavu práce zájemcům a záznam a prezentaci jejich příspěvků.
h. Shrnout výsledky do srozumitelného, stručného a ověřitelného podkladu pro
rozhodovatele. Doba, forma a délka rozhodovacího materiálu je určena rozhodovatelem,
kdežto začátek práce na návrhu je dán okamžikem, kdy důležitý problém byl identifikován.
Bloková metoda se nehodí pro následující případy:

doba k přípravě návrhu je kratší než několik měsíců

správné řešení je předem určeno „z hora“ a jiné varianty nesmějí být rozpracovány

návrh bude připraven v úplné nebo relativní izolaci malou skupinou, např. vzhledem k
utajení, boji o moc, jednoduchosti sledovaného problému nebo metodické preferenci
budoucího rozhodovatele

odborná ani široká veřejnost prokazatelně nemá zájem na rozhodnutích ani na jejich
následcích

Jde o poměrně jednoduchý problém, kde výsledky improvizovaného (tzn. bez použití
standardizované metody) postupu jsou uspokojivé

Ošetřovaný problém patří převážně a skoro úplně do jednoho oboru, například
techniky, ekonomiky nebo práva. Postupy, specifické pro tento obor, zajišťují
dostatečné ošetření problému.

Rozhodovatel odvozuje svou pravomoc od majetnických nebo mocenských vztahů,
nikoli od vůle občanů. Jeho pozice je natolik pevná, že mocenské aspekty přípravy
uvažovaného podkladu ji neohrozí. To je typické v podnikatelském sektoru.
Struktura materiálů
Při užití blokové metody se každý blok popisuje ve společné struktuře, orientované na
praktickou akci. Základem je výběr několika variant řešení. U každé z nich je připraven
jednak popis konkrétních rozhodnutí, která variantu uvedou v život, jednak popis následků,
které lze u takové varianty očekávat (včetně nákladů a dopadů ekonomických, sociálních,
politických aj.). Dále se v popisu uvádí situace, cíle, zahraniční zkušenosti, vnější podmínky
a jiné informace. Všechny bloky mají porovnatelnou strukturu.
Popis několika klíčových problémů (např. eroze půdy, čistota spodních vod, čistota
ovzduší,…) se integruje do popisu vyššího bloku (např. environmentálních aspektů
zemědělství). Popis několika takových bloků se opět integruje do formy bloku. Podle potřeby
se integrace opakuje až do popisu celé strategie (např. agrární politiky ČR), opět v
porovnatelné struktuře. Volba struktury bloku je taková, aby umožňovala integraci i ostatní
12
společnou práci a aby na ní bylo možno založit rozhodovací materiál. Zároveň lze
postupovat i opačně a vyšší bloky rozkládat na nižší.
Existuje i zjednodušená bloková metoda, kdy se klíčové problémy integrují pouze do celé
strategie, která je také ve formě jednoho bloku.
Metody pro strategickou práci
Bloková metoda není jedinou metodou pro strategickou práci, to jest pro přípravu návrhu
závažného komplexního rozhodnutí strategie.
Jak zvolit vhodnou metodu?
Lze vybrat z metod, které:
• Byly popsány pod určitým jménem, například PEMS (Policy and Expenditure Management
System), BM (Block Method), MBO (Strategy/Mgmt by Objectives), Grouputer, SWOT,
Delphi, NDDIE, Citizen Juries nebo:
• Byly úspěšně použity, například pro zemědělskou politiku ministra Luxe, nebo důchodovou
reformu koordinátora Bezděka, nebo pro změnu důchodového systému ve Švédsku, a byly
nezávisle pozitivně vyhodnoceny nebo:
• Některé přístupy jsou známé podle vlád, které je zavedly (a někdy podle jmen jejich
stoupenců nebo úřadů): Švédsko, Finsko, Spojené království (Turnbull), Rakousko, Kanada
(Trudeau, PCO), Australie, Nový Zéland, Slovinsko, Japonsko (MITI, Takase),
• Úspěšně se opakovaně používají, například ve Velké Britanii. Uživatelé je někdy nenazývají
„metody“, nýbrž „tak se to u nás dělá, to jsme se naučili po mnoha pokusech“, nebo:
• Metoda je ad hoc navržena praktikem, který má za sebou opakované úspěšné zkušenosti
se systémovou strategickou prací.
Při volbě metody je třeba mít tyto ohledy:
• Nestačí znát věcnou zprávu, je nutné znát vyhodnocené zkušenosti s procesem
• Některé metody byly úspěšně užity na problémy, které jsou z určitého hlediska jednodušší
než náš ošetřovaný problém a je třeba je doplnit
• I když byla metoda úspěšná v zahraničí je nutno ji adaptovat na místní podmínky.
• Není možné používat metod určených na jinou činnost, než na strategickou práci. Postupy
pro analytickou, publikační, vědeckou, administrativní, operativní nebo politickou činnost
mohou být důležité, ale nenahradí metodu pro strategickou práci.
13
Už řadu let probíhají v ČR pokusy žádnou vyzkoušenou metodu při přípravě strategické
práce neužívat a postup improvizovat. Pokusy dosud selhaly. Pokud je to možné, doporučuje
se po selhání neúspěšné procedurální a metodické zkušenosti shrnout jako pomoc pro
budoucí práci.
Jak ověřit vybranou metodu? Jakým typickým chybám je nutné se vyhnout?
Doporučuje se před začátkem práce bod po bodu výslovně ověřit, jakým způsobem se
vybraná metoda v daném případě vyhne těmto chybám:
• Omezit vážným zájemcům spolupráci od začátku a tím omezit jejich motivaci i jejich pomoc
• Připravit napřed jedinou variantu, dát ji později k připomínkám a tím zahájit konflikt
• Vynechat trvalé vzájemné hodnocení vyvíjených variant, které posiluje konsenzus, snižuje
konflikt a posiluje realizaci
• Vynechat odhady některých významných dopadů, nebo vynechat kritiku těchto odhadů
• Ignorovat potenciální vliv nepředpověditelných externích proměnných, například světové
ekonomické situace
• Odložit integraci s jinými významnými strategiemi, místo aby se zahájila vzájemná
integrace zároveň se začátkem práce
• Připustit procedurální nebo věcné hádky nebo hlasování místo práce, diskuse, porovnávání
a účinného řízení
• Připustit mocenský nátlak na proces přípravy nebo na obsah konečných materiálů
• Připravit dokument, který není svou formou nebo strukturou vhodným podkladem pro
rozhodnutí, nebo který cenzuruje některé pozice.
Taktika zavádění
Bloková metoda podporuje pozitivní dopad rozhodnutí na společnost jako celek. O jejím
zavedení, nebo o zavedení jiné ekvifunkční metody, rozhodují nositelé moci. Ti posuzují jak
svůj vlastní zájem, tak zájem společnosti. Ve světě se ukazuje, že roste počet případů, kdy
zavedení účinné metody pro přípravu podkladů je v zájmu nositelů moci, zejména v zájmu
rozhodovatele. Hlavními důvody, ve srovnání s improvizací, bývají
• minimalizace zdržení a urychlení při zahajování přípravy, při přípravě samotné a zejména
při realizaci (v rozporu s názory laiků)
• pohodlnější rozhodovací proces
• spolehlivost informace a její nezávislost na boji o moc,
14
• dobrý dojem na voliče ze spolupráce a z dialogu a omezení rozhodnutí, která jsou chybná z
hlediska společnosti a za které by nositelé moci mohli být kritizováni.
Takticky výhodné je v takových případech nositele moci informovat o nebezpečích, která jim
nese improvizovaná příprava podkladů a o výhodách profesionálních přístupů a metod.
Jsou i případy, kdy zavedení takových metod není v zájmu nositelů moci a kdy k němu
obvykle nedojde. Typické případy:
• Je snaha prosadit rozhodnutí, proti kterým jsou občané tím více orientováni, čím více o nich
vědí. (Z toho ovšem neplyne, zda takové rozhodnutí bude dlouhodobě prospěšné nebo
škodlivé pro společnost)
• Rozhodovatel má obavu, že eventuální chybné rozhodnutí bude možné vystopovat k němu
jako viníkovi
• Pod názvem „podkladu pro rozhodnutí“ a zejména „návrhu strategie“ byly v někdy v
minulosti předkládány materiály, které o nedávají zásadní směr ošetřovanému problému
(„jaký dopad na realitu by to mělo, kdyby podklad nebyl schválen?“)

neinformují o očekávaném budoucím průběhu ošetřovaného problému, nebo

neberou v úvahu vzájemné vlivy mezi dílčími problémy ani vzájemný vliv mezi
ošetřovaným problémem a okolím, nebo

neobsahují varianty řešení nebo závazné úkoly, které nastartují zvolený směr, nebo

byly improvizovaně řízeny při přípravě a neužívaly vyzkoušené metody, nebo

nebyly připraveny v široké spolupráci a dialogu2.
• Někteří vedoucí pracovníci nedovedou účinně řídit. Předně je jim přechod k
profesionálnímu řízení, včetně nasazení jakýchkoli metod, cizí a těžko pochopitelný. Za
druhé se obávají, že jejich moc a prestiž poklesne, když se jejich neschopnost řídit ukáže.
Takticky výhodné je zde posílit politické a mocenské tlaky.
2 Bývá snaha tyto nedostatky zamlčet. Správně by mělo dojít k přípravě podkladu některou
vyzkoušenou metodou a k maximálnímu užití existujících materiálů. Nevadilo by, že se z
důvodů prestiže mluví o aktualizaci, prohloubení nebo dopracování. Potíž je v tom, že se z
důvodů boje o moc pokračuje v amatérské improvizaci. Obvyklá výmluva je „my jsme to
zkoušeli a ono to nejde“ nebo „to snad v cizině, u nás nic nejde“. Boj o moc a nezkušenost
ztěžují vzít na vědomí příklady, kdy příprava byla prokazatelně úspěšná a přijmout
vysvětlení, že nezdary u nás i jinde jsou opakovaně způsobeny amatérskou improvizací.
Typickou chybou konzultanta je přemlouvat klienta, například budoucího rozhodovatele, aby
začal přípravu řídit profesionálně nebo aby užil určitou metodu. Úkolem konzultanta v prvním
kroku práce (viz kapitola 3.2 Postup při přípravě podkladů str. 27) je podat profesionální
vysvětlení a zodpovědět otázky. Rozhodnutí, jak pokračovat, je na klientovi a může být
15
ovlivněno důvody, které klient nechce nebo nemůže sdělit. Tato chyba konzultanta je stejně
naivní, jako když se klient pře o profesionální otázky, kterým nerozumí. To je situace mnoha
profesionálních oborů. Pacient si může vyžádat informace o uvažované operaci a vyptávat
se, aby jim lépe rozuměl. Pak se rozhodne, zda a s jakým chirurgem se operaci podrobí.
Chirurg ho nepřemlouvá, nýbrž ho v rozhovoru informuje. Pacient nezasahuje do
profesionálních otázek, ale když mu informace nevyhovuje, nedá souhlas. Při konzultacích o
metodách řízení jsou však v transitivních zemích klienti, kteří se snaží o dílčích
profesionálních otázkách rozhodovat, místo aby se o metodě poučili a pak volně rozhodli,
zda si ji přejí použít. Frekvence této chyby v transitivních zemích obvykle postupně klesá a
časem se možná stane bezvýznamnou.
Konečně někdy existují překážky, které by se daly nazvat objektivními:
• Metody pro přípravu podkladů nejsou dostatečně rozpracované nebo adaptované. (Proto je
nutno takové metody rozvíjet a aplikovat, alespoň v pilotním rozsahu)
• Široká veřejnost, veřejná správa ani politici si nejsou vědomi škod, které z nevhodné
přípravy podkladů vznikají ani výhod, kterých by mohli dosáhnout (Je nutno je trpělivě
informovat)
• Veřejná správa i politická sféra pracují v atmosféře spěchu, improvizací a boje. V bludném
kruhu nejsou schopni iniciovat změny, které by jim pomohly, i když mají dobrou vůli.
2. STRATEGIE
2.1 Návrh koncepce/strategie/politiky
Při návrhu strategie je vhodné přidržet se následujících pravidel:
1. Zahrnuje různé varianty řešení a porovnává jejich náklady a následky
2. bere v úvahu možnou změnu budoucí situace
3. uvádí pozice podnikatelské, odborné, politické i široké veřejnosti i pracovníků, kteří
budou zodpovídat za realizaci
4. umožňuje od začátku přípravy spolupráci a dialog s veřejností
5. je založen na úsilí po konsenzu, pokud konsenzus není zdánlivý
6. je založen na vyjednávání, pokud si tak rozhodovatel výslovně přál
7. zahrnuje i doporučení, cíle, priority, analýzu, souhrn místních i jiných zkušeností a
hodnocení spolehlivosti užitých zdrojů informace
16
8. je transparentní (co do procesu i obsahu) a integrovaný (tj. bere v úvahu vzájemné
vztahy částí návrhu rozhodnutí i vztahy návrhu jako celku k jiným významným problémům)
9. ukládá provést zásadní opatření k realizaci vybrané varianty
10. byl připravován od doby, kdy se ošetřovaný problém začal jevit jako závažný
11. byl připravován a řízen podle plánu, založeného na vyzkoušené a adaptované metodě
nebo v trvalé konzultaci s odborníkem, který má praktickou světovou zkušenost s řízením
takové přípravy
12. jeho souhrn je předložen rozhodovateli k rozhodnutí ve formě a v době, která mu
vyhovuje; umožňuje mu vyžádat si důvěrná hodnocení i pokračovat ve vyjednávání; a
rozšiřuje jeho rozhodovací prostor. K nim patří tyto vysvětlivky:
1. Závažné a složité společenské rozhodnutí je buď

strategie, ošetřující věcný problém, která je závazná až do schválení změny; nebo

legislativní, výkonné, finanční, smluvní, organizační nebo podobné prováděcí
rozhodnutí, které se ze strategie odvíjí; může se týkat například bydlení, investic,
kriminality a podobně.
2. Některé z uvedených podmínek (1) až (12) nemusí být splněny, jestliže

zákon nařizuje utajení relevantních informací a tento zákon je citován, nebo

příprava podkladů začala příliš pozdě a důvody tohoto zpoždění jsou uvedeny, nebo

strategie, ze které by se připravované rozhodnutí mělo odvíjet, nebyla dosud
schválena a pracuje se na ní v souhlase s uvedenou dobrou praxí, nebo

spolupráci a dialog nebyl v žádné části veřejnosti zájem, ačkoli byly vytvořeny
potřebné podmínky s využitím profesionální zkušenosti
3. Přechod od amatérské improvizace k profesionálnímu řízení přípravy podkladů probíhá v
celém světě a je nejčastěji založen

na iniciativě rozhodovatele (obecní rada, hejtman, náměstek ministra, vláda, senát),
když dostává podklady opožděné, neúplné, těžko srozumitelné, zkreslené nebo
provokující konflikt při rozhodování a při realizaci rozhodnutí, nebo

na iniciativě veřejné správy, když zaměstnanci nemají dost času na přípravu
podkladů, jsou kritizováni za jejich kvalitu, nedaří se jim řešit konflikty mezi správními
organizačními jednotkami nebo se cítí nespokojeni s lidskými vztahy a společenským
dopadem, souvisejícími s jejich prací, nebo

na iniciativě občanů, když jim závažná rozhodnutí připadají často nesprávná a
ovlivněná úzkými zájmy rozhodovatelů a pracovníků správy, když postrádají včasné a
srozumitelné informace o připravovaných rozhodnutích, když se cítí bezmocní proti
17
vedoucím orgánům společnosti, když pochybují o účinnosti demokratické a tržní
společnosti, když se obávají extrémních přístupů k řešení existujících obtíží a když se
přiklánějí v otázkách řízení společnosti ke spolupráci spíše než k boji
4. Zlepšení přípravy podkladů bude záviset na postupném odstraňování hlavních překážek.
Jde o:

odstranění

snahy omezit spolupráci a komunikaci, aby se snadněji prosazovaly osobní a dílčí
zájmy na úkor zájmů společnosti

neznalosti účinných postupů pro přípravu podkladů, nezkušenosti s účinným řízením
a orientace na amatérskou improvizaci

přehnaného spoléhání na improvizaci, v níž jsme v ČR mimořádně schopní

stabilizování demoralizující atmosféry v naší společnosti po polovině ´90 let, kdy se
mnozí přesvědčili, že mohou beztrestně pokračovat v přístupech používaných před
rokem 1990

neúčinné praxe řízení
5. Neodstraněné překážky způsobují nedostatky při improvizovaném řízení přípravy
podkladů. Zejména:

příprava je pomalá, konfliktní, zkreslená a isolovaná od veřejnosti

připravuje se jen jedna varianta řešení

vynechávají se ze zpracování varianty, které se zdají nevýhodné, místo aby se
zpracovaly jako varování

připravuje se příliš mnoho variant v nedostatečné hloubce

jediná existující varianta řešení je během rozhodovacího procesu nedomyšleně
změněna v boji o moc způsobem, škodlivým pro všechny

netransparentní příprava podkladů umožňuje korupci a prosazování úzkých zájmů

příprava probíhá v malé uzavřené skupině a výsledky jsou dány ostatním k dispozici
až v době, kdy významné změny by byly prohibitivně pomalé a konfliktní

přípravy podkladu se nejprve účastní pouze odborníci jedné instituce

chybí možnost spolupráce nevládních organizací na podkladu.
18
6. V některých případech se objevily i tyto potíže:

nevládní organizace nepřipravují včas své materiály, aby je mohly v budoucnosti
použít při spolupráci na přípravě podkladu pro rozhodování

tak zvané koncepční (ve skutečnosti studijní a informativní) materiály nejsou závazně
přijaty, další rozhodnutí se z nich neodvíjejí a jsou vzájemně nedostatečně
integrovaná; celkový směr řešení věcného problému je nekoncepční

místo ošetření věcného problému se izolovaně nebo výlučně rozhoduje o jeho dílčím
právním, výkonném, finančním nebo jiném aspektu

rozhodnutí se skládá z řady dílčích opatření jednotlivých institucí bez dostatečné
vzájemné integrace

rozhodnutí nebere v úvahu souvislost s jinými přijatými nebo připravovanými
rozhodnutími, zejména s rozhodnutími na jiné správní úrovni nebo rozhodnutími jiné
instituce

informace pro veřejnost je považována veřejností za nezajímavou, protože
neumožňuje vliv veřejnosti na nadcházející rozhodnutí

místo profesionálně řízené spolupráce a dialogu jsou občané zváni k účasti na
neprofesionálně řízených schůzích a anketách, které nemají významný vliv na
rozhodnutí a někdy se mění v hádku
7. Následující obtíže jsou obvykle dobře viditelné, ale přesto se někdy zanedbávají:

chybí možnost spolupráce a dialogu pro podnikatelskou a odbornou veřejnost

není jasné, co by se stalo po změně politické, ekonomické nebo celkové situace

v podkladu nelze najít zdroje informací ani hodnocení jejich věrohodnosti

mocenský přístup přípravy podkladů zvyšuje konflikt při realizaci

materiál, předkládaný rozhodovateli, je pro něho příliš dlouhý nebo nevhodně
strukturovaný; nebo přichází pozdě

připravuje se pouze stručný materiál pro předložení rozhodovateli a chybí jasné
odkazy na zpracovaný a ověřený podrobnější materiál

v podkladu pro rozhodnutí chybí doporučení nebo chybí doporučení se strany těch,
které rozhodovatel považuje za významné

chybí politická a exekutivní vůle k systematické změně procesu přípravy podkladů

rozhodovatel si nepřeje zlepšení přípravy podkladů, protože chce prosadit svou pozici
19

chybí postup pro kompromisní dohody, který rozhodovatel v rámci přípravy podkladu
vyžaduje

chybí varianta, přijatelná pro rozhodovatele, zatím co ostatní varianty a pozice mu
mohou sloužit pouze pro vysvětlení, porovnání a ověření

veřejná správa je zahlcena operativou a neumí si najít externí pomoc s koncepční
prací

externí příprava částečných materiálů je zadávána a řízena amatérsky; i když věcný
obsah je kvalitní, a výsledky se obtížně užívají pro podklad k rozhodnutí

rozhodovatel nezná před rozhodnutím pozice podnikatelské, odborné ani široké
veřejnosti k jednotlivým variantám řešení

chybí odhad, jak se bude vyvíjet věcný problém, když se přijme řada uvažovaných
dílčích rozhodnutí, která jsou v kompetenci různých úřadů a různých úrovní správy

příprava se zahajuje, až když rozhodovatel je tlačen termínem rozhodnutí, zatím co
příprava věcné strategie měla začít, když byl identifikován věcný problém; veřejná
správa čeká na pokyn k začátku přípravy podkladu k rozhodnutí, místo aby iniciativně
začala přípravu

při přípravě podkladu chybí účinné řízení, potřebná informatická podpora, fondy nebo
politická a exekutivní vůle

když občané mají znovu volit rozhodovatele, není jim jasné, jak úspěšně jednotliví
kandidáti rozhodovali v minulosti

klesá důvěra ve veřejnou správu, v současné rozhodovatele i v demokracii
8. Při úvahách o zlepšené přípravě podkladů pro rozhodování se vyskytují obavy,

že příprava rozhodnutí bude pomalá. Vhodně řízená příprava však je rychlejší než
amatérsky řízená improvizace

že účast veřejnosti omezí rozhodovací prostor rozhodovatele. Ve skutečnosti ho při
vhodném postupu přípravy rozšíří

že rozhodnutí bude příliš posilovat mocenskou pozici vedení společnosti, která je
dosud omezena neúčinnou prací veřejné správy. Takové riziko skutečně existuje
v očích extrémních kritiků, ale nikoli u většiny společnosti.
20
2.2 Dílčí problémy
Příprava všech uvedených materiálů reflektuje některé obecnější zásady.
Atmosféra pro práci v týmu
Řešitelský tým je nebo by měl být složen z nejlepších odborníků, kteří jsou k dispozici.
Většina z nich má eminentní zájem na práci. Pokud se podaří vytvořit atmosféru spolupráce,
kolegiality a sdílení informací, dosáhlo se tím podmínky nutné pro úspěch. V každé
společnosti, a zejména v posttotalitních společnostech, je komunikace omezena bojem o
moc, který paralelně s prací existuje. Základní nutností je tedy atmosféra ochoty sdílet
informace, brát na vědomí pozici druhé strany a podporovat týmovou atmosféru.
Není tomu vždy tak, že by všichni odborníci byli ochotni provádět všechny činnosti a plně
respektovat odlišné pozice. Většinou se maximálně snaží dosáhnout nejlepších výsledků
způsobem, který jim připadá vhodný, ale nezaujaté shrnování cizích pozic je pro ně často
nezvyklé. Někdy mají i potíže cizí pozice respektovat. Tady může podstatně pomoci
koordinátor.
Důvěra – Tým – Spolupráce
Druhou takovou obecnou zásadou je nutnost vzájemné výchovy. Žádný řešitelský kolektiv
nefunguje dokonale hned na začátku. Po době obvykle tak půl roku až roku se atmosféra
mění, komunikační kanály a způsoby řízení se vyvíjejí a z pohledu zvnějška i z pohledu
účastníků dochází k podstatnému zlepšení. Nebylo by rozumné od začátku příliš ostře
vytýkat nedostatky a naříkat nad tím, že ve srovnání s ideálem není způsob práce ani postoj
účastníků dokonalý. Stejně nebezpečné by bylo tolerovat jasné odchylky. Vyžaduje to
trpělivou pozornost k chování účastníků s oceněním pozitivních přístupů a taktním
vysvětlením takových přístupů, které by mohly působit negativně.
Je mnoho druhů práce, které lze provádět na povel a s nechutí. Příprava strategií k nim
nepatří. Tam, kde by se atmosféru nepovedlo vzájemnou výchovou vybudovat, je malá
naděje na úspěch. Výchova by byla málo úspěšná, pokud by spolupracovníci měli dojem, že
jim jsou vnucovány pozice, se kterými nemohou souhlasit, nebo že celkové navržení
strategie jde směrem, který jim osobně připadá nepřijatelný. Proto je nutná příležitost pro
každého z nich, aby mohl ve vhodné struktuře svou pozici sdělit. Je to důležité také proto,
aby si byl každý spolupracovník jist, že není jeho povinností hájit pozice, se kterými
nesouhlasí. Zároveň to zajišťuje, že takové pozice opravdu jsou vzaty na vědomí a nejsou
ignorovány. Čím odlišnější je pozice určitého spolupracovníka od pozice většiny ostatních,
tím víc musí on i ostatní jeho kolegové věnovat ověřování, zda nedochází ke zkreslení jeho
odborné práce.
Osmóza
Doposud jsme hovořili o definovaných výstupech procesu zpracování strategie, jako jsou
popisy bloků, návrhy na řešení neodkladných problémů, podklady pro zásadní rozhodnutí,
materiály pro média apod. Stejně důležité je však neformální přenášení informace při
spolupráci a rozhovorech. Nazývá se „osmóza“ a může mít porovnatelnou důležitost jako
21
výstupy definované. Někdy se projevuje jako přenos věcných informací. Je to dáno zejména
tím, že členové řešitelského kolektivu jsou většinou také členy jiných pracovišť a to, co se
naučili při práci na jednom místě, pochopitelně přenášejí na druhé. Jindy je to zkušenost s
určitým druhem práce, s jejím řízením a s vytvářením určité atmosféry, která je později
použitelná i mimo řešitelský kolektiv.
Využití výzkumných úkolů
V některých případech není dočasně možné zahájit přípravu strategie. Pokud se provádí
vhodný výzkum, může být vhodné jeho jednotlivé výzkumné úkoly alespoň částečně
integrovat. Přitom se užívá typických technik řízení výzkumu, nikoli tedy koncepčních
technik. Jsou tři možnosti jak koordinaci organizovat:
• Provést všechny koncepční výzkumné úkoly v jednom výzkumném ústavu a pověřit jeho
vedení přípravou integrovaného výstupu. Tento přístup je obtížný tam, kde specializovaní
odborníci jsou v několika specializovaných ústavech a kde soustředění v jednom
výzkumném ústavu by bylo disfunkční.
• Pověřit nezávislého koordinátora koordinací koncepčních úkolů v několika ústavech. To je v
podobných situacích přístup, který ve světě nabývá obliby a pravděpodobně se stane
typickým i v ČR. V současné době však není dostatek zkušeností ani dostatek pracovníků,
kteří mohou takovou koordinaci provádět.
• Pověřit koordinací jeden z výzkumných ústavů a provádět dílčí úkoly ve výzkumných
specializovaných ústavech. Výhodou je využití existující organizační struktury. Nevýhodou je
riziko zvýšeného boje o moc.
Výsledkem může být řada výzkumných úkolů, částečně integrovaných do celkového
materiálu. Ani při nejlepší snaze účastníků neplní takový výsledek roli strategie, i když je
někdy tak mylně nazýván. Pokud chybí přínos operativních pracovišť, veřejnosti, vážných
zájemců a potencionálních rozhodovatelů, není možné takto připravit plnohodnotný návrh
strategie, který může být podkladem k zásadním rozhodnutím v oboru. Není ani možné trvalé
porovnávání variant a pozic, účast vážných zájemců, vedení dialogu a podobně. Připravený
materiál může však hrát řadu pozitivních rolí, zejména:
•
zvýšit vzájemnou komunikaci a vzájemné pochopení mezi výzkumnými
pracovníky různých oborů a zaměření
•
generovat návrhy ve věci neodkladných opatření
•
podstatně urychlit budoucí přípravu strategie
22
2.3 Účast veřejnosti
Každý člen a každá organizace odborné, politické a široké veřejnosti má možnost zúčastnit
se přípravy návrhu strategie. Veřejnost se může zúčastnit následujícími formami:
• V dialogu, ve kterém sdělí své názory buď spontánně, nebo jako odpověď na položené
otázky
• Ve spolupráci, při které připraví variantně takové části návrhu, které si sama vybere a sdělí
své pozice k takovým částem návrhu, které si sama vybere. Přitom respektuje strukturu
časové termíny, předem dohodnuté s koordinátorem přípravy. Není však nijak omezena v
obsahu svých příspěvků.
Patří sem i veřejné osobní, mediální, písemné a webové diskuse, pokud jsou organizovány.
Cílem je co nejlépe informovat rozhodovatele o pozicích veřejnosti a o způsobech, jak jim
může rozhodovatel vyhovět, bude-li si tak přát. Základní tým, připravující návrh, udělá, co je
v jeho silách, aby v tom veřejnosti pomohl. Zejména
a. pozve veřejnost na první jednání, kde se plánuje postup práce na přípravě návrhu
b. dává trvale k dispozici všechny písemné materiály, vzniklé při přípravě strategie (s
výjimkou těch, u kterých to zakazuje zákon)
c. trvale informuje veřejnost formou, která veřejnosti vyhovuje
d. pořádá podle potřeby a možnosti veřejné a odborné jednání s veřejností
e. připraví návrh strategie v takových variantách, které umožní rozhodovateli vyhovět, pokud
si tak bude přát, významným pozicím veřejnosti
f. porovná různé pozice, včetně pozic z dialogu a spolupráce, a nezkresleně informuje
rozhodovatele o pozicích i o porovnání
g. užije takové metody a takových technik přípravy návrhu, aby účast veřejnosti neohrozila
práci základního týmu ani neomezila rozhodovací prostor rozhodovatele
h. v souhrnu návrhu specifikuje stručně a jinde v návrhu specifikuje podrobně, jak výše
uvedené povinnosti byly splněny.
Za splnění uvedených povinností odpovídá koordinátor přípravy návrhu strategie.
23
3. BLOKOVÁ METODA
3.1 Systém bloků
Výběr bloků
Jak jsme již uvedli v kapitole 1.5, hlavními pracovními materiály jsou popisy bloků v jednotné
struktuře. Jiné pracovní materiály jsou podpůrné, jejich struktura se volí dle potřeby. Adresné
materiály jsou založeny na pracovních materiálech. Patří sem například rozhodovací
materiál, předkládaný rozhodovateli; nebo materiály pro média a pro dialog. Časování a také
délka a struktura adresných materiálů se volí dle potřeby, není tedy předem dána jako u
bloků. Podstatnou částí práce je příprava bloků. Celý pracovní kolektiv pracuje typicky v pěti
až třiceti řešitelských týmech, které se podle potřeby mění. Každý řešitelský tým pracuje
obvykle na jednom nebo dvou blocích. Bloky jsou seřazeny do tvaru pyramidy. Nahoře na
jeho vrcholu je blok, odpovídající celé koncepci. Zabývá se jím tým asi tuctu odborníků,
zvaný „Integrační tým“. Na nejnižší úrovni jsou bloky, reprezentující dílčí problémy. Každý
klíčový problém je nejmenší užívaný blok, zpracovatelný buď jednotlivým odborníkem nebo
malou skupinou, která spolupracuje v neformálních kontaktech. Taková typická skupina mívá
do pěti lidí. Několik klíčových problémů, které spolu souvisí, může tvořit blok na vyšší úrovni.
Několik takových vyšších bloků může tvořit blok na ještě vyšší úrovni a tak dále, až se
dostaneme do bloku, reprezentujícího celou koncepci. Počet úrovní je libovolný. Stačí-li dvě
úrovně, klíčové problémy a celá strategie, stačí obvykle také použít zjednodušenou blokovou
metodu.
Hlavním kritériem při výběru bloků je „kdo je zpracuje?“ Množství a orientace odborníků, kteří
jsou k dispozici, určuje výběr bloků, které lze zpracovávat. Kdysi byly vedeny úvahy o
přiřazení bloků k dílčím problémům: je správné dělit na živočišnou výrobu, rostlinnou
výrobu,….; nebo na interní problémy ČR, mezinárodní vztahy,...; nebo na výrobu, životní
prostředí,....; ? a podobně. Praktickým kritériem se ukázalo „na co lze ustavit účinný tým“ a
„nevynechali jsme nic?“. V blokové metodě příliš nevadí přesahy mezi bloky, s výjimkou
toho, že mnoho přesahů znamená zvýšenou pracovní zátěž. Není zde tedy riziko konfliktů,
rozporných závěrů a podobně.
Popis bloků
Mnohé bloky zpracuje nejprve jeden řešitelský tým standardním způsobem. To znamená
tento postup:
• Nejprve se jednotlivé části našeho bloku redefinují tak, aby co nejlépe vyhovovaly těm, kteří
je připravují. Někdy je při tom nutné změnit vymezení bloku, seznam rozhodnutí nebo
následků a podobně. To je důležitá první práce odborníků v týmu a její vynechání vede k
potížím v následujících fázích práce.
• Určí se bloky (tedy i týmy), se kterými je nutno při přípravě komunikovat. Ve vhodnou dobu
zajistíme, že společné otázky budou dostatečně zodpovězeny. Kdyby vzniklo zdržení,
pomůže koordinátor. Ostatní týmy budou samozřejmě také trvale informovány o stavu naší
práce, ale necháme na nich, zda najdou společné problémy.
24
• Určí se bloky na nižší úrovni, na které bude náš blok rozdělen (například náš blok
„zemědělská výroba“ na bloky „živočišná“ a „rostlinná“). Pokud už byly určeny, ověří a doplní
se jejich seznam.
• Ověří se blok na vyšší úrovni, do kterého náš blok patří.
• Připraví se podpůrné materiály. Pří zadání každého z nich musí být jasné, jak se využijí
výsledky. Nebezpečím je připravovat všeobecný popis, analýzu nebo návrhy, které jasně
nesouvisí s některým připravovaným blokem.
• Připraví se samotný popis bloku. To je hlavní činnost, vysvětlená jinde. Skončí se popisem
bloku, platným k okamžiku jeho prozatímního dokončení. V hlavičce bloku se zapíše slovo
„Ukončeno“ a datum ukončení této verze. Typická doba zpracování je v řádech týdnů až
měsíců.
Pokud se při zpracování bloků dostáváme do časových nebo kapacitních problémů,
v takových případech se použije postup zvaný „profesionální aproximace“, který trvá dny až
týdny a spotřebuje o jeden až dva řády méně úsilí, než standardní zpracování. Výsledkem je
opět popis bloku, tentokrát jen velmi hrubě odhadnutý. Odborníkům se někdy zdá, že velmi
hrubý odhad nenese informaci. To je tím, že oni sami o problému hodně vědí. Rozhodovatel
a řešitelé jiných bloků často o něm vědí tak málo, že i hrubý odhad je pro ně přínosem.
Kromě toho je existence aproximovaného bloku upozorněním, že přesnější znalost chybí.
Pokud se nezdaří ani takováto aproximace, je nutné na chybějící údaj výslovně upozornit.
Podbně je nutné upozornění, když místo pravděpodobnostního odhadu podávánme pouze
deterministickou aproximaci, nebo když odhad platí jen pro jeden možný stav externích
(exogenních) proměných. V hlavičce popisu se proto uvede, jak byla aproximace získána,
slovo „Ukončeno“ a datum ukončení.
O některých blocích se usoudí, že nejsou dosti důležité, aby se jimi někdo zabýval. Zapíše
se o nich vše podstatné, co je známo nebo bylo předběžně zjištěno. V hlavičce se uvede
slovo “Nedůležitý“; jméno toho, kdo rozhodl, že blok je nedůležitý; slovo „Ukončeno“; a
datum. Je chybou tyto údaje nezapsat.
Bloky se začínají zpracovávat postupem, uvedeným výše. Není nutno začínat odshora, nebo
začínat odzdola, nebo začínat všechny bloky najednou. Opět platí pragmatická pravidla
„dělat, na co jsou síly“, „rozmýšlet si příští tahy“ a „pracovat tak, aby to řešitelům
vyhovovalo“.
25
Struktura popisu bloku
Stručný popis struktury bloku je již uveden v kapitole 1.5. V této části je poněkud rozveden.
• HLAVIČKA
o Název

strategie

vyššího bloku

popisovaného bloku

nižších bloků
o Datum dokončení

této verze

předchozí verze
o Autor (například členové týmu)
o Zodpovědný pracovník (dohodnutý s koordinátorem)
o Kontakt (obvykle e-adresa a telefon)
o Poznámka autora čtenáři
• SOUHRN (v délce, dohodnuté s koordinátorem, s odkazy)
• POPIS
• SPOLEČNÉ RYSY VŠECH VARIANT
• VARIANTA 1
o Rozhodnutí (o akcích)
o Náklady a dopady (pro různé vnější proměnné)
o Vize (pokud existuje)
o Podpůrné materiály
o Poznámky k této variantě
• VARIANTA 2
o ……………..
26
• VNĚJŠÍ PODMÍNKY
• NIŽŠÍ BLOKY (odkazy)
• DALŠÍ INFORMACE
o Situace
o Porovnání
o Hodnocení bloku
o Zdroje informace
o Popis práce

dosavadní

navrhované
o Požadavky na další příspěvky
o Poznámky autora koordinátorovi
Komunikace mezi bloky
Během práce jsou řešitelské týmy ve vzájemném neformálním kontaktu. Ten pomůže, ale
nikdy se tak nevyřeší všechny společné problémy. U složitých systémů se nejlépe osvědčilo
po prvním popisu bloků zahájit zároveň
• Integraci Začne se odshora, od popisu celé strategie jako jednoho bloku. Jde se krok po
kroku dolů a porovnává se každý uvažovaný blok se všemi bloky nižší úrovně, které
sledovaný blok rozpracovávají
• Dezintegraci. Začne se odzdola, od klíčových problémů, a porovnává se každý uvažovaný
blok s příslušnými bloky na vyšší úrovni
Zároveň se porovnávají bloky, které spolu úzce souvisí, ať jsou na jakékoli úrovni. U
složitějšího systému musí být porovnávání centrálně koordinováno, protože náhodné
kontakty mezi týmy na jedné straně nestačí, na druhé straně přetěžují. Podobně se
porovnávají některé bloky s materiály, které nebyly připraveny jako součást strategie, ale
významně s ní souvisí.
V ideálním případě by popsané bloky byly v úplné shodě. To se nikdy nestane a úpravy jsou
vždy nutné. Formát bloku byl zvolen mimo jiné tak, aby komunikaci a úpravy ulehčoval.
Zejména je vhodné považovat výstupy jednoho bloku dočasně za podmínky druhého bloku a
v tom smyslu upravovat následky rozhodnutí.
27
Integrace
V širším smyslu zde „integrovat“ znamená „pokud možná vzájemně brát v úvahu“. V tomto
smyslu se integrují jednotlivé strategie mezi sebou. Výběr doporučených indikátorů a jejich
operativní definice souvisí s návrhem jejich sledování a návrhem ověřování realizace.Uvnitř
strategie se vzájemně integrují pozice účastníků. Zvlášť významná je integrace vize na jedné
straně a konkrétních rozhodnutí a dopadů na druhé straně. Nedostatek integrace zde vede k
fundamentalismu, to jest zaujatému rozhodování podle předem přijaté interpretace předem
přijatého zásadního principu bez ohledu na očekávané dopady. Zároveň vede k prakticismu,
to jest příliš zjednodušenému rozhodování o izolovaném konkrétním problému bez ohledu na
zásadní principy.
V blokové metodě se osvědčují tyto dvě otázky:
• Je toto konkrétní rozhodnutí a tyto výsledky na jedné straně kompatibilní s touto
komponentou vize na druhé straně?
• Lze tuto komponentu vize interpretovat i jinými rozhodnutími než těmi, které uvádíme?
V užším smyslu znamená „integrace“ v blokové metodě spojování několika nižších bloků v
jeden vyšší blok. Z hlediska procesu je nutné při přípravě každého bloku co nejdříve a trvale
informovat o stavu práce řešitele těch bloků, které by mohly s připravovaným blokem
významně souviset. To samozřejmě znamená, že budou informováni také řešitelé všech
bloků, které budou potom dohromady vytvářet vyšší blok. U složitějších strategií je taková
výměna informací pravděpodobně nemožná bez předem rozmyšlené IT.
Z formálního hlediska uvažme další krok, integraci nižšího prvního a nižšího druhého bloku
do jednoho vyššího bloku. V integračním kroku zahrneme výstupní proměnné prvního bloku
mezi exogenní proměnné druhého bloku. Podobně zahrneme výstupní proměnné druhého
bloku mezi neovlivnitelné (vnější podmínky, které nelze ovlivnit (počasí)) proměnné prvního
bloku. Může být nyní nutné adaptovat jeden nebo oba bloky buď tím, že se změní odhad
dopadu nebo tím, že se změní návrh některého rozhodnutí. Někdy se proces opakuje a
opakování bývá čím dále tím snadnější.
Osvědčilo se i zaznamenat stručné verze všech nižších bloků vedle sebe na velkou plochu
papíru a neformálně integraci rozvíjet v osobní přítomnosti jednoho pracovníka z každého
bloku. Tento synoptický grafický postup se osvědčil i u spolupracovníků, kterým je uvedený
formální postup cizí.
Integrace se ukázala vhodnou příležitostí k porovnání věcných názorů, které někdy vede
k jejich zpřesnění nebo změně, pokud jejich nositel tak uzná za vhodné. Může dojít k
vyhrocené diskusi, ale nikoli k nátlaku, protože každý účastník má v tomto stádiu práce právo
na svůj názor. Je věcí koordinátora nebo předsedajícího najít kompromis mezi požadavkem
„posílit porovnání a tím zpřesnění pozic“ a požadavkem „dokončit ve vhodnou dobu integraci,
i když se později mohou některé pozice zpřesnit“.
Když se pracuje s blokem, často se ukazuje nutnost najít nebo zpřesnit některé odhady
dopadů. Pokud existují nižší bloky, ze kterých byl integrován tento vyšší blok, obvykle práci
28
provedou odborníci, kteří na příslušném nižším bloku pracovali a zároveň i tento nižší blok
modifikují. Takovému dílčímu procesu se nepříliš šťastně říkalo na jednom místě
„dezintegrace“. Ve skutečnosti jde o celkem samozřejmé a jednoduché rozdělení práce.
Začátek práce na systému bloků
Následující řádky se budou zabývat procedurálními otázkami při přípravě celého systému
bloků, zejména: Jak se vytváří seznam bloků? Jak se během práce vyvíjí vzájemný vztah
mezi popisy bloků? Jak se rozhoduje, na kterém bloku pracovat?
Zatímco jednotná struktura bloku je poměrně rigidní, proces jejich přípravy se liší od případu
k případu. Opakujeme proto v rozšířené formě syntetický příklad, který lze upravit pro
specifickou aplikaci. Celou popsanou činnost koordinoval koordinátor.
Nově jmenovaný koordinátor se sešel s třemi odborníky pro obor strategie. Společně načrtli
během jednoho dne předběžný harmonogram práce a předběžný seznam bloků, které jim
připadaly důležité. Samozřejmě byla jedním blokem celá strategie. I některé klíčové
problémy i jiné bloky byly zachyceny. O každém bloku bylo zaznamenáno, co bylo
považováno za potenciálně významné. Výsledky porady byly věcně poněkud naivní a později
sloužily k vyprovokování lepších závěrů. I naivní pozice sloužily později jako výzva dalším
odborníkům, aby je opravili.
Seznam byl diskutován písemně a na poradě s vybranými odborníky a podstatně změněn a
doplněn. Potom se koordinátor dohodl s devíti odborníky, že budou konstituovat „Integrační
tým“. Ten bude řešitelským týmem bloku strategie jako celku a bude její přípravu řídit.
Zároveň koordinátor zajistil jednoho odborného a jednoho administrativního pracovníka, kteří
tvořili jeho sekretariát. První prací integračního týmu a sekretariátu bylo připravit a schválit
seznam bloků, seznam řešitelských týmů a harmonogram.
Věcné rozhodování se ponechalo rozhodovateli. Procedurální rozhodování probíhalo ve
dvou typech:
• Výběr, které varianty a které jejich aspekty by měly být zpracovány.
Doporučení formulovali:
o Členové týmu, kteří popis bloku (nebo celé strategie) připravili
o Externí experti, vybraní integračním týmem. Byla snaha vždy zahrnout rozdílné
pozice
o Pracovníci, vybraní budoucím rozhodovatelem
• Podrobné procedurální rozhodování bylo v rukou každého týmu, tedy ve věci celé strategie
v rukou integračního týmu. Rozhodovalo se konsenzem. Nebylo-li možno dosáhnout
konsenzu, rozhodl vedoucí týmu, v případě integračního týmu koordinátor. Rozhodnutí se
29
týkala interních týmů: jinými slovy interní týmy jsou ty, kterým koordinátor přiděluje práci a
fondy, kdežto externí týmy si práci volí a fondy shánějí samy.
o Na přípravu strategie byly k dispozici limitované finanční fondy. Část z nich byla
dána k dispozici jednotlivým řešitelským týmům, většinou disponoval integrační tým
o Na přípravě spolupracovali odborníci, každý z nich s určitým limitem na svůj čas.
Integrační tým rozhodoval, čím se kteří odborníci budou zabývat. V praxi to vypadalo
tak, že čím lepší odborník, tím více bylo nutné nechat výběr práce na něm a jenom
hlídat, aby se dohodl s ostatními. Špičkoví odborníci špatně snášejí „krátkou uzdu“.
Zejména nebývá účelné nutit je do strukturované práce, pokud jim nevyhovuje.
Někteří odborníci připravovali popis bloku neformálně a koordinátor zajistil, že
pracovník sekretariátu popis transformoval do standardní struktury a tím umožnil
účinnou komunikaci. V popisovaném případě byli odborníci mírně honorováni (v
jiných případech pracovali bez honoráře nebo za plný honorář odborníků).
o Pracovníci sekretariátu pomáhali se strukturalizací, jak bylo uvedeno, a zajišťovali
chod práce podle pokynů koordinátora.
Koordinátor zodpovídá za to, že nikdy není nedostatek času, fondů ani odborníků. Přijal úkol
s limity v těchto směrech a musí zařídit, aby se
• za daných podmínek se dosáhlo maxima
• jasně upozornilo, kde podmínky omezily kvalitu výstupu.
Na první pohled by se mohlo zdát, že koordinátor, který nemá věcné pravomoci, je velmi
slabý. Opak je pravdou. Procedurální rozhodnutí by bylo možno zneužít v rámci boje o moc,
kdyby se o to koordinátor pokusil. I když toto nebezpečí je podstatně menší než u jiných
metod, je závažné. Je nutné vybrat koordinátora, který se pravděpodobně nepokusí práci
mocensky zneužít a který nepodlehne tlaku, aby tak učinil. Je nedostatkem blokové metody, i
když menším než u jiných metod, že není proti tomuto zneužití plně odolná.
Na začátku práce musel koordinátor zavést použitou metodu. Jako v každé transitivní zemi,
musel také:
• Orientovat kolektiv na spolupráci a od vzájemného boje o moc. Proto podporoval
o komunikaci,
o příležitost pro každého registrovat svou pozici
o neagresivní chování
o občasnou přátelskou diskusi nedostatků
• Vyžadovat projev politické a exekutivní vůle vůči pracovníkům veřejné správy, kteří měli
nařízeno spolupracovat, ale pokoušeli se zvolit cestu bojkotu nebo sabotáže
• Upravovat použitou metodu a přijatý plán práce tak, aby byly kompatibilní s místní situací.
30
3.2 Postup při přípravě podkladu
Od začátku práce probíhají tři typy komunikace. Vnitřní (mezi spolupracovníky a jejich
týmy), horizontální (s odborníky mimo týmy, vážnými zájemci a podle možnosti s občany) a
vertikální (s budoucím rozhodovatelem; někdy se jako vertikální chápou komunikace nahoru
a dolů ve struktuře vládnutí, například vlády s kraji). Všechny identifikované pozice se
registrují a jsou zájemcům k dispozici. Výsledky práce jsou publikovány. Důvěrná bývají
hodnocení návrhu strategie, která si rozhodovatel obvykle vyžádá od svých poradců.
Účast na přípravě podkladů tedy zajišťují tyto mechanismy:
• Spolupráce, při které účastnící vyvíjejí vlastní činnost.
o Většina práce obvykle probíhá v interních týmech a je koordinována pevnou rukou
(strong hand): nelze-li nijak dospět ke konsenzu, koordinátor tedy může rozhodnout o
dalším procesu, i když samozřejmě musí věcná rozhodnutí nechat rozhodovateli.
Část spolupráce je obvykle alespoň částečně honorována.
o Externí týmy připravují své materiály samy a předávají je v předem určené době a
struktuře. Financují se samy. Jsou koordinovány lehkou rukou(light hand) podle
předběžných dohod: nikdo jim nemůže zasahovat do práce a koordinátor pouze
pomáhá ve vzájemné komunikaci, pokud je to nutné.
o Koordinační činnost, organizování větších aktivit, redakce některých materiálů,
organizace většiny dialogu (včetně psaní materiálů a administrativy). Tyto činnosti
zajišťuje koordinátor, u velkých akcí se svým asistentem nebo sekretariátem.
• Dialog, při kterém osoby a organizace sdělují své názory a pozice, ale obvykle nekonají
aktivní práci. Každý občan má právo se zúčastnit dialogu a je povinností koordinátora zajistit,
že dialog je pro přípravu podkladu postačující. Obvykle se pouze menšina občanů zúčastní, i
když se jim dá pohodlná příležitost a většina z příspěvků je málo významná.
Hlavní důvody, proč dialog je nezbytný, jsou:
o Některé věcné informace z dialogu jsou důležité. I když jich je málo, nelze je
ignorovat
o Dialog informuje o pozici občanů. Někdy se jako další informace užívá například
empirický sociální výzkum, ale role dialogu není nahraditelná
o Dialog je důkazem, že neexistuje diskriminace proti nikomu a ztěžuje zneužití
přípravy podkladu k úzkým cílům autorů nebo rozhodovatele. Dokud je zde takové
podezření, klesá motivace občanů
o V demokracii nikdo nemá právo kohokoli vyloučit z účasti na věcech veřejných.
Pokusy tak činit jsou porušením demokracie.
31
Mnohé z těchto důvodů platí i o činnosti externích týmů.
• Vyjednávání, pokud si ho budoucí rozhodovatel výslovně vyžádal a pokud ho přípravný tým
může vést. Jinak není vyjednávání možné, protože koordinátor ani nikdo jiný z přípravných
týmů nejsou oprávněni jednat jménem rozhodovatele. Většinou si rozhodovatel řídí
vyjednávání sám a jeho obsah zůstává důvěrný. Vyjednávání není tedy součástí přípravy
podkladů, ale může být zvláštní službou rozhodovateli.
Jak postupovat při nasazení blokové metody
Následující návod jak postupovat, má dvojí účel. Předně umožní aplikaci blokové metody na
konkrétní problém. Za druhé stručně vysvětlí praktické aspekty aplikace. Samotná bloková
metoda je jednoduchá a má hlavně ušetřit některé úvodní přehmaty a přehlédnutí. Je
ilustrována syntetickým (fiktivním) příkladem, uvedeným kurzivou a zaměřeným na koncepci
integrace Romů s gadži ve státě X. Obvykle se začíná krokem 1. Jiná možnost je začít
krokem 2A, přípravou materiálů, které se později zahrnou do bloků; vysvětlení je v textu.
Předběžné materiály
Pokud není příprava strategie schválena, lze chystat předběžné podpůrné materiály, aby se
urychlila práce, až bude jednou příprava podkladu zahájena. Je vhodné předběžně vybrat
vhodnou budoucí metodu přípravy podkladu a začít chystat podpůrné materiály tak, aby byly
později pohodlně použitelné. Při zadávání podpůrného materiálu je třeba tedy domyslet
například otázku: Až se zahájí příprava podkladu blokovou metodou, jak bude přichystaný
pomocný materiál využit? Některé podpůrné materiály jsou analytické, jiné syntetické, jiné
obsahují návrhy řešení. Není nezbytné, aby měly strukturu bloku. Je nezbytné, aby se pro
tvorbu bloku daly později dobře použít.
Zahájení
Iniciativa může vzejít od kohokoli, například příslušného ministra, pracovníka krajského
úřadu, nevládní organizace a podobně. V rámci této iniciativy je navrženo zahájení přípravy
podkladu. Návrh je podán tomu, kdo o zahájení přípravy podkladu může rozhodnout. Někdy
to je budoucí rozhodovatel, například ministr pro multikulturální záležitosti. Jindy to je
vedoucí správní pracovník, například náměstek ministra. (Viz referenční bod č.2 diagramu)
První porady o přípravě podkladů by se měli zúčastnit odborníci, kteří dohromady mají tyto
odborné znalosti a zkušenosti o:
• Věcném problému, kterým se strategie zabývá
• Situaci ve veřejné správě, politické sféře, nevládních organizacích a podobně
• Metodách přípravy návrhu strategie u nás i ve světě.
32
Alespoň jeden účastník by měl znát tento návod. Je výhodné, když se zúčastní i budoucí
rozhodovatel, jeho vybraní poradci a potenciální budoucí koordinátor přípravy. Na poradě se
uváží, zda a jakým postupem podklad připravovat.
• Pokud je výsledek: „nepoužít žádnou metodu a pokračovat improvizací“, není nutno se
metodikou dále zabývat
• Jindy se rozhodne nezačít ihned přípravu podkladů, ale je vybrána metoda a očekává se
zahájení přípravy podle ní později. Důvodem může být nedostatek financí, schválené roční
programy činností, dočasná nemoc či absence významného pracovníka a podobně. V tom
případě je vhodné tato omezení konstatovat a nechat předložit plán přípravy, který je bude
respektovat. I když je nutné skutečný začátek aktivní práce odložit například o půl roku, lze
někdy využít tohoto času zejména ke dvěma cílům:
o Nastudovat materiály o věcných dílčích problémech i o vybrané metodě přípravy,
rozmyslit si další postup, neformálně komunikovat s dalšími zájemci, připravit
rozpočet, navázat kontakty a podobně (viz krok 2A)
o Nechat připravit v omezeném rozsahu podpůrné materiály a to ve formě, která bude
kompatibilní s vybranou metodou. (To je výhodnější než vynechat plán a začínat
přímo s podpůrnými materiály dle kroku 2A)
• Někdy jsou ošetřovaný problém nebo okolní situace atypické a žádná existující metoda jim
nevyhovuje. Je možná buď některou metodu upravit, nebo přijmout dobrou praxi a metodu
vytvořit nebo přijmout některé principy z dobré praxe; typicky jde práci ve variantách, širokou
účast zájemců od začátku práce, procedurální nezávislost koordinátora a podobně).
Zejména zde jsou nutné profesionální zkušenosti. Laickým omylem je představa, že tak lze
ušetřit fondy a čas. Ve skutečnosti tvorba nové metody nebo hluboké úpravy buď potřebují
více času a fondů nebo nepřinesou očekávané výsledky. Naproti tomu modifikace
podrobností vybrané metody je obvykle nutná a proveditelná, pokud účastníci modifikovanou
metodu dobře prostudovali a pochopili.
• Následující text se zaměřuje na nejčastější situaci, když závěr nebo předběžný závěr je
„začít přípravu návrhu strategie (nebo jiného podkladu pro rozhodnutí) podle některé
profesionální metody“
Nejlépe je v tomto okamžiku pověřit jednoho pracovníka, aby předložil předběžný plán
přípravy. Lze-li tušit, kdo by mohl být v budoucnu koordinátorem, je výhodné tím pověřit jeho.
Příklad
Předpokládá se nasazení demokratického / systémového přístupu k rozhodnutí o závažných
komplexních společenských problémech / strategiích / koncepcích / politikách. Následující
příklad je specifikován pro úroveň vlády, pro několik problémů, pro absenci předchozích
pokusů silovým / kabinetním přístupem, pro absenci krize, pro kompatibilitu navrženého
postupu se zákonem, pro absenci oddělení politické a správní sféry.
33
1. Vláda nebo ministři jmenují pro každý problém nezávislého koordinátora, který má důvěru
vážných zájemců. Neovlivňují ho a nekomunikují s ním. Tím se zároveň ověří vůle
demokratický přístup nasadit a poskytnout mu podporu, až se objeví potíže (protože nějaké
se určitě objeví). Vymezení problému může souviset s volbou metody.
2. Do smlouvy s koordinátorem se zahrnou tyto body:
a. Předběžné vymezení problému (může být během práce zpřesněno)
b. pověření koordinátora řízením práce
c. povinnost nasadit demokratický / systémový přístup
d. termíny předání výsledků práce a termín ukončení práce
e. finanční limit na práci, zahrnující honoráře externistů (zvlášť pro koordinátora) a
veškeré jiné výdaje; a administrativa financování práce
f. pomoc a podpora od orgánů, podléhajícím zřizovateli
g. cíl: s použitím některé vyzkoušené metody nezaujatě a transparentně koordinovat
přípravu porovnaných variant řešení ve spolupráci s vážnými zájemci a v dialogu s
veřejností
h. právo koordinátora obrátit se na kohokoli s neodkladnými návrhy věcných řešení
(po jejich projednání v souhlase s přijatou metodou), pokud je vážné nebezpečí z
prodlení
i. právo zadavatele kdykoli koordinátora odvolat s podrobným udáním důvodů a
povinnost zadavatele najít nového koordinátora
j. garancii zadavatele nijak nezasahovat do práce koordinátora
k. garancii koordinátora nepřijímat příkazy ke své práci nebo rezignovat
l. povinnost koordinátora zpracovat variantu zadavatele
Věcný obsah smlouvy lze připravit a odsouhlasit během hodin, ale některé úřady nejsou
příliš rychlé v jejím administrativním vyřízení.
3. Koordinátor najde první spolupracovníky a urychleně v konzultacích připraví předběžný
návrh postupu, včetně těchto bodů:
34
a. Volbu metody, to jest:
1) Buď nasazení metody, dostatečně popsané v literatuře
2) Nebo účast pracovníka, který podobné podklady demokratickým přístupem
úspěšně připravil a metodu stručně popsal
b. Harmonogram
c. Podle potřeby a po poradách návrh revize vymezení problému
d. Začáteční a cílový organizační diagram s návrhem hlavních spolupracovníků a kontaktů
e. Podrobný návrh prvních kroků
4. Koordinátor svolá vážné zájemce na zahajovací poradu (kick-up meeting). Nominálním
cílem porady je v diskusi vysvětlit a revidovat:
a. Cíl společné práce
b. Předběžný návrh postupu
Hlavním cílem porady je posílit motivaci a vzájemnou důvěru. Porada typicky proběhne za
týdny od podpisu smlouvy koordinátorem.
5. Dále se pokračuje podle vybrané metody.
Příklad zadání:
Předložte mi do dvou týdnů ke schválení plán přípravy návrhu strategie, obsahující
v návaznosti na naše dosavadní jednání:
1. vymezení problému,
2. harmonogram,
3. rozpočet,
4. jméno doporučovaného koordinátora,
5. požadavky na spolupráci pracovníků veřejné správy,
6. plán využití existujících materiálů a
7. odkaz na profesionální metodu řízení přípravy návrhu, která bude použita.
35
Plán formulujte
• v souhlase s dobrou praxí přípravy podkladů pro komplexní společenská rozhodnutí,
uvedenou v dodatku k tomuto zadání v konzultacích, které uznáte za vhodné a které zahrnují
příslušníka …… etnika a odborníka na přípravu strategií.
Pokud v některých bodech již došlo na poradě k rozhodnutí, doplní se toto rozhodnutí do
zadání.
Poznámka o neodkladných problémech
Někdy se při práci narazí na problémy, které vyžadují neodkladné řešení a které proto nelze
odkládat až na dobu, kdy se bude předkládat celý podklad. Ověřené návrhy řešení
neodkladného problému předkládá koordinátor s odůvodněním přímo budoucímu
rozhodovateli nebo jinému pracovníku, který je za problém zodpovědný. Je vhodné tento
postup při zahájení výslovně dohodnout. Jinak je nebezpečí, že návrhy ve věci neodkladných
problémů mohou být zdrženy. To se stává zejména při kompetenčních rozdílech, kdy za
neodkladný problém je zodpovědný někdo jiný, než budoucí rozhodovatel o koncepci.
Jindy se již v kroku 1 najde neodkladný problém. Pokud je to důležitý problém a pokud je to
možné, řeší se jako součást připravovaného celkového podkladu. Tím se vyloučí toto riziko:
Těsně před začátkem přípravy celkového podkladu se v izolaci připraví návrh na řešení
jednoho neodkladného dílčího problému. Při přípravě celkového podkladu se pak často zjistí,
že neodkladný dílčí problém je řešen v rozporu s tímto celkovým podkladem. Někdy už došlo
k rozhodnutí o dílčím problému. Jindy se nechce přiznat procedurální chybu a o ošetření
dílčího problému se rozhodne, když se už potajmu ví, že jeho navržené řešení je chybné
nebo nekompatibilní s celkovým řešením.
Na druhé straně doporučovaný postup znamená zdržení kolem čtrnácti dní při dobrém řízení.
Záleží na situaci, zda je takové zdržení přijatelné.
Poznámka o profesionální zodpovědnosti koordinátora
Koordinátor zodpovídá za to, že postup přípravy je profesionálně správný. Do toho patří i tyto
skutečnosti:
• Nezasahuje do obsahu návrhu, ale nechává rozhodnutí na rozhodovateli a snaží se mu
zajistit maximální rozhodovací prostor.
• Nenechává se nikým, tedy ani rozhodovatelem, ovlivnit v profesionálním řízení procesu.
Zejména nikdy neudělá procedurální rozhodnutí s cílem potlačit některou pozici, ani když s ní
on ani ostatní spolupracovníci nesouhlasí.
Tím se zajistí, že proces je
• účinný a
• nezaujatý.
36
Je to podobná zodpovědnost, jakou má účetní, lékař nebo řidič vozu. Řidič nezasahuje do
rozhodnutí cestujícího, zda se pojede do Brna nebo do Prahy. Cestující nemá přemlouvat
řidiče, aby překročil povolenou rychlost nebo projel křižovatku na červenou.
Zodpovědnost koordinátora souvisí s představou přípravy podkladu jako nástroje pro práci.
Na mnoha místech dosud přetrvává představa přípravy podkladu jako zbraně v boji o moc.
Bloková metoda je jedním ze způsobů, jak posílit pracovní přístup. Proto bude dočasně
některým bojovníkům o moc nepřijatelná.
Může být relevantní i některá z těchto zkušeností:
• Je vhodné podpůrné materiály, pokud se chystají, psát pro určitou předpokládanou metodu,
která by měla být v budoucnosti nasazena pro pozdější přípravu podkladu. Když se připravují
materiály bez znalosti, jakou metodou budou později využity, jsou obvykle využity špatně.
Jak je uvedeno výše, je tedy nutné začít přípravou plánu práce a výběrem metody, i když se
nejprve pracuje pouze na podpůrných materiálech.
• Někdy je hlavním překážkou dočasný nedostatek finančních fondů. V takovém případě
může být možné částečně provést i některé činnosti, které nevyžadují placenou práci nebo jí
vyžadují málo.
• Jindy je překážkou obava budoucího rozhodovatele, opodstatněná nebo neopodstatněná,
že příprava podkladu není v zájmu jeho boje o moc. Podobně se někdy obávají přípravy
pracovníci správy z hlediska svého vlastního boje o moc. V takovém případě se někdy ani
nepovede iniciovat krok 2A. Jindy se opakovaně píší podpůrné materiály a vydávají se za
koncepci, i když je známo, že nemají podstatný vliv na realitu.
• Bloková metoda akcentuje zejména varianty rozhodnutí a jejich následků. Zkušenost
ukázala, že se tak nejúčinněji podklady zpracovávají a zejména že vzájemná komunikace je
tak nejúčinnější. Zejména porovnávání variant následků uvažovaných rozhodnutí je v
blokové metodě poměrně rychlé. To však neznamená, že se rozhodnutí a následky musí
formulovat jako první. Jako podpůrné materiály lze zejména shrnout dřívější a cizí
zkušenosti, výsledky diskusí, literaturu, statistiky a podobně. Uvedli jsme některá nouzová
řešení. Preferovaný přístup, chystání podpůrných materiálů během přípravy návrhu, je
účelnější a obvyklejší. Podpůrné materiály se při tomto přístupu připravují úspěšněji a
zvětšuje se možnost jejich pozdějšího plného využití.
Poznámka o koordinaci.
Další kroky řídí procedurálně koordinátor. Procedurální rozhodnutí přijímají řešitelské týmy
konsenzem. Pokud se nepodaří konsenzu dosáhnout, rozhoduje v procedurální otázce v
řešitelském týmu jeho vedoucí, v integračním týmu koordinátor. Věcné otázky, u nichž nelze
dosáhnout konsenzu, se ponechávají rozhodovateli. Je maximální snaha navodit při přípravě
podkladu atmosféru spolupráce, nikoli mocenského boje.
37
Příprava plánu práce
Určený pracovník formuluje a předloží ke schválení předběžný plán práce. Ten neobsahuje
pokusy o věcné popisy ani věcná řešení, například: Jak řešit bydlení Romů? Plán odpovídá
zadání z kroku
1. V našem příkladě obsahuje zejména:
• Vymezení problému, například: Integrace Romské komunity. Cíl strategie: […] Strategie se
bude zabývat všemi nejdůležitějšími dílčími problémy. Prozatím se předpokládají tyto dílčí
problémy: Bydlení. […]
• Hlavní podmínky pro práci: Ministr […] uloží veřejné správě ve svém rezortu spolupráci v
tomto rozsahu: […]. Požádá také o spolupráci vybrané ostatní ministry. Ministr se účastní
alespoň jednou diskuse o částečně připraveném návrhu strategie. Budou uvolněny tyto
finanční fondy: […]. Nikdo nebude omezovat práci na přípravě strategie.
• Návrh, kdo bude koordinátorem. Bývá to autor plánu. Je však lépe ho jmenovat až zároveň
se schválením plánu.
• Někdy se odkládá zahájení přípravy podkladu a pak se vyvíjí tlak na koordinátora, aby ji
urychlil.
o Předně bývá někdy lépe ošetřit neodkladné problémy, jak je uvedeno výše a
neurychlovat neúměrně celou přípravu podkladu, například: Návrh na řešení
lokálního konfliktu v X bude podán do data Y.
o Za druhé lze nabídnout rychlejší i pomalejší harmonogram a výslovně poukázat na
možná rizika, například: V rámci tohoto rychlého řešení nebude možno provést
odbornou analýzu některých dílčích problémů a místo ní bude strategie založena na
aproximacích. Týká se to těchto dílčích problémů: bydlení,...... U všech vznikne riziko
omylu, který bude po několika létech nutno opravit, zejména:... . U některých
problémů vznikne také riziko středně silného bezprostředního politického konfliktu a
to u bydlení,..... Dosáhne se tím úspory šesti měsíců v trvání přípravy strategie..
Pokud koordinátor přijme úkol s neproveditelným harmonogramem, je z
profesionálního hlediska viníkem budoucího nezdaru.
V zadání pro předběžný plán práce byl uveden bod o podmínkách práce koordinátora.
Následuje příklad formulace, kterou autor předběžného plánu na tento bod reaguje:
Koordinátor bude pracovat za těchto předpokladů:
1. Na začátku nebo během přípravy návrhu strategie bude koordinátorovi uloženo:
a. Jaká varianta musí být zpracována a zahrnuta do návrhu strategie
b. Koho má požádat o spolupráci, konzultace nebo hodnocení návrhu
c. Kdy a jak má předložit rozhodovací materiál
38
2. V mezích možnosti bude mít koordinátor možnost konzultací s rozhodovatelem
3. Nikdo nebude zasahovat koordinátorovi do procesu řízení přípravy návrhu, zejména
nebudou:
a. Některé varianty vylučovány ze zpracování
b. Omezovány výběry spolupracovníků a účastníků dialogu
c. Omezovány publikace dočasného nebo konečného obsahu návrhu
Předběžný plán je formulován tak, aby byl flexibilní a aby umožnil v dalších krocích
maximální vliv vážných zájemců o spolupráci.
Příklad schválení plánu a jmenování koordinátora.
1. Schvaluji plán přípravy strategie (příloha 1)
2. Zajistím body [...], uvedené v plánu
3. Ukládám [komu], aby z položky [...] uvolnil částku [...]
4. Jmenuji Vás koordinátorem přípravy návrhu strategie ve smyslu bodu [...]
přiloženého plánu a za pracovních a finančních podmínek.
Schválení předběžného plánu přebírá koordinátor procedurální zodpovědnost za přípravu
materiálu. Bezprostředně po schválení proběhnou schválené aktivity, které mají zajistit
účinnou práci, ale které nemůže zajistit přípravný kolektiv. V našem případě jsou realizovány
intervence příslušného ministra, kterými se posiluje spolupráce veřejné správy. Jsou nutné
zejména v transitivních zemích. Očekávaným pozdějším projevem politické vůle je například
reakce ministra, když některý orgán státní správy nespolupracuje.
Zahajovací úkoly
Začátkem zahajovací práce je například dvoudenní porada pěti odborníků, kteří:
• ověří kompletnost seznamu pramenů, které budou při práci využívány
• načrtnou velmi předběžný seznam známých vizí
• načrtnou velmi předběžný seznam známých klíčových problémů
• předběžně navrhnou kolektiv spolupracovníků
• předběžně dohodnou způsob a organizaci spolupráce
• přijmou podrobný plán práce na přípravě podkladu.
39
V rámci podrobného plánu je třeba provést tyto dílčí činnosti, jejichž sekvence je dána
taktickými ohledy v existující situaci:
• Načrtnout přednostně hlavní rysy podrobného plánu (jako podklad pro jednání v dalších
dílčích činnostech)
• Načrtnout maketu zápisu jednoho klíčového problému v blokové formě a připravit velmi
stručný výklad o užité metodice (jako podklad pro jednání v dalších dílčích činnostech)
• Vybrat a svolat potenciální vedoucí interních řešitelských týmů. Ty jsou interní, tj. jejich
práce je řízena integračním týmem. Od každého týmu se očekává, že v budoucnosti
zpracuje jeden nebo dva klíčové problémy. Vedoucí interních řešitelských týmů a další
odborníci budou společně tvořit integrační tým, který řídí celou přípravu podkladu.
• Poradit se s dalšími vážnými zájemci o spolupráci na tak zvané startovací poradě. Týmy
vážných zájemců jsou externí, to jest, pracují samostatně podle dohody s koordinátorem.
Každý ze zájemců bude mít možnost připravit variantu části podkladu nebo celého podkladu.
Je nutné domluvit formát a časování příspěvků tak, aby dohoda byla co nejvíc přijatelná
všem. (Příklad viz níže)
• Rozhodnout, kdo bude provádět funkci sekretariátu. To znamená styk se spolupracovníky,
konzultace o procedurálních otázkách, spolupráce na porovnávání, integraci dílčích výsledků
a formulace společných závěrů. Někdy tuto roli zastane sám koordinátor.
Následuje částečný koncept pozvánky vážných zájemců na startovací poradu, uvedenou
výše.
Pozvánka se pošle všem, kteří by snad mohli mít zájem a co nejšíře se publikuje.
Zahajuje se příprava strategie“ Spolužití Romů a majoritní společnosti v X“, kterou organizuje
[…] Každý, kdo by se chtěl aktivně zúčastnit přípravy, může dostat informace na startovací
poradě […] nebo po této poradě na adrese […] Částečné i konečné výsledky přípravy budou
k dispozici formou dialogu všem občanům a organizacím.
Následuje částečný koncept sdělení po startovací poradě:
Děkujeme vám za projevení zájmu o spolupráci na přípravě strategie Spolužití Romů a
majoritní společnosti v X., kterou organizuje […] Na startovací poradě dne […] jsme se
dohodli o tom, jak budou postupovat naše interní týmy. Dohodli jsme s externími zájemci, jak
mohou oni spolupracovat, a doufáme, že i vy se také připojíte. Přikládáme záznam závěrů
této porady a stručný popis postupu. Nabízíme vám pět možností:
• Jako externí spolupracovníci můžete zpracovat některý z bloků, uvedený v příloze […],
nebo část takového bloku, nebo jednotlivé návrhy na akce nebo na rozhodnutí, nebo návrh
celé strategie. Obsah je čistě vaší věcí a nebudeme do něho nijak zasahovat. Abychom
mohli váš příspěvek zahrnout, prosíme vás o dvě věci. Předně nám své návrhy pošlete ve
struktuře, uvedené v příloze […]., odstavec […]. Zadruhé, materiály, které budou zahrnuty do
prvního kola zpracování, musí dojít nejpozději […]. Dejte nám laskavě vědět, máte-li zájem a
informujte jiné možné zájemce
40
• Pokud vám tento způsob nevyhovuje, můžete nám poslat jakékoli názory kdykoli.
Nemůžeme vám zaručit, že je bude možno zapracovat, protože se zpracování
nestrukturovaných návrhů ukázalo jako značně obtížné. V každém případě je však zařadíme
jako přílohu příštích materiálů a dáme je k dispozici všem zájemcům
• Můžete také odborně pracovat v některé interní pracovní skupině pod vedením
koordinátora
• Možná se chystáte připravit podobnou koncepci pro svůj rezort nebo svůj kraj a nepřejete si
spolupracovat. Potom vám navrhujeme, že se budeme navzájem o plánech a výsledcích
informovat, aby se maximalizovala jejich vzájemná kompatibilita. Pošlete nám, prosím,
informace o své práci a my vám budeme posílat své.
• Jakmile budou připravené první materiály, budete k nim moci přičinit své příspěvky v rámci
dialogu, o kterém budou všichni občané včas informováni. Techniky, které pro dialog
připravujeme, umožní účast každému bez ohledu na názory, vzdělání, předběžnou
informovanost a místo bydliště.
Poznámka k pracovním týmům.
Interní pracovní týmy se navrhují podle reálných možností a to tak, aby svou prací pokryly
nejdůležitější klíčové problémy.
Celý pracovní kolektiv pracuje typicky v pěti až třiceti řešitelských týmech, které se podle
potřeby mění. Každý řešitelský tým pracuje obvykle na jednom nebo dvou blocích. Každý z
těchto bloků odpovídá jednomu klíčovému problému. To je problém, zpracovatelný buď
jednotlivým odborníkem, nebo malou skupinou, která spolupracuje v neformálních
kontaktech. Taková typická skupina mívá do pěti lidí. Někdy začne s přípravou podpůrných
materiálů, které později využije při formulaci klíčového problémy ve struktuře bloku. Jindy
začíná přímo s touto formulací. Strategií jako celkem se zabývá tým pěti až deseti odborníků,
zvaný „Integrační tým“. Ten zahájí práci zároveň s ošetřením dílčích problémů. Prvním
krokem bývá příprava vizí (viz níže) Ukázala se dvě možná řešení.
• Integrační tým zahrnuje vedoucí všech nebo vybraných řešitelských týmů. Zahrnuje také
poradce, kteří přispívají svým názorem, ale neprovádějí aktivně práci na přípravě
• Uvedené role jsou zajištěny dvěma týmy.
Každý tým připravuje postupně různé verze strategie svého bloku, každou v několika
variantách. Hned, jak některou verzi dokončí, koordinátor ji pověsí na internet. Autorský tým
na ni zároveň stručně upozorní týmy, jejichž práce by mohla souviset. Každý potom může k
publikované verzi přispět, zejména svým odhadem dopadů a svým návrhem rozhodnutí.
Zároveň posuzuje vlivy na svůj vlastní blok. Pokud jejich vzájemnou komunikaci podporuje
dedikovaný program, není nutná činnost koordinátora a proces je rychlý.
Po naplnění zahajovacích úkolů je vhodné naplnit body č. 5A, 5B 5C a 5D diagramu
41
Vize
(Viz referenční bod č. 5A diagramu)
Od spolupracovníků i veřejnosti se vyžádají celkové vize ošetření problému, pro který se
podklad připravuje. Vize se potom porovnají navzájem a porovnají se s materiály o klíčových
problémech. Zejména se najdou jejich souhlasné a rozdílné body a zahrnou se odlišné
odhady, k čemu by uvažovaná rozhodnutí vedla.
Vizí se rozumí zásadní směr řešení problému. S vizí souvisí i vymezení problému, kterým se
materiál zabývá. V každé vizi se požaduje návrh nejdůležitějších rozhodnutí a odhad
krátkodobých i dlouhodobých následků, ke kterým by mohla vést. Ve vizi se zpravidla vytyčí
cíle ošetření problému. Cíle budou sloužit:
• Jako kritéria, na kterých variantách pracovat
• Jako podklad pro doporučení rozhodovateli
• Pro sledování a hodnocení realizace
• Jako vstupní informace pro pozdější aktualizaci podkladu
Vize může být dlouhá od několika řádek až po mnoho stránek. Trvale se uvažuje, jak ji
realizovat rozkladem do menších konkrétnějších bloků. Rozklad probíhá zároveň s integrací
menších bloků do větších. Je důležitou otázkou taktiky přípravy, jak se úsilí rozdělí mezi
integraci a rozklad. Jak je známo, je kontraproduktivní pokoušet se rozhodovat samostatně o
vizi, když nejsou zpracované návrhy příslušných závazných rozhodnutí a odhady následků.
V transitivních zemích je na to třeba dát pozor, protože chyba izolovaného schvalování vizí je
na některých místech obvyklá.
Poznámka o cílech
U každého rozhodnutí nebo skupiny rozhodnutí pro řešení problému se obvykle uvádějí cíle,
kterých se má dosáhnout. Musí být ověřitelné, například „jmenovat odborníka do funkce X“
nebo „snížit náklady o Y%“. Později slouží jako kritéria, jak byl příslušný úkol splněn. Naproti
tomu varianta vize často zahrnuje neověřitelné obecné cíle, například „podpořit
zaměstnanost v kraji Z“. Někdy se ve vizi uvádí priorizace různých cílů, jindy je priorizace
přibližně patrná z formulace. I vize i rozhodnutí pro řešení jsou v koncepci nutné. Žádné z
nich nelze rozumně schválit v izolaci od druhého. Naproti tomu prováděcí rozhodnutí,
například legislativní nebo exekutivní, někdy vizi a obecné cíle jen stručně shrnují a
odvolávají se na přijatou verzi příslušné strategie.
42
Jiné části bloku
(viz referenční bod č. 5B diagramu)
Vize bývá první částí, o které se uvažuje. Prakticky nedůležitějšími částmi částmi jsou však
návrh rozhodnutí a odhad dopadů (včetně odhadu nákladů). Jak se práce vyvíjí, údaje se
doplňují a přibývají i příspěvky od jiných autorů.
Klíčové problémy
Na začátku přípravy podkladu se zahájí příprava klíčových problémů. Koordinátor zajistí
přípravu každého klíčového problému v jednom interním řešitelském týmu. Kromě toho
mohou vážní zájemci připravovat své varianty externě. Popis každého klíčového problému je
ve formě bloku. Každý interní tým se snaží při práci užívat veškeré dostupné informace,
respektovat souvislosti mezi dílčími rozhodnutími ve svém klíčovém problému, porovnat svůj
klíčový problém s existujícími vizemi a kontaktovat ostatní relevantní řešitelské týmy. Asi se
jim to napoprvé plně nepodaří, a proto příprava probíhá v opakovaných cyklech (viz diagram
na konci této kapitoly). Týmy se snaží identifikovat body konsenzu. Kde se to nedaří,
formulují různé varianty pozic a návrhů. Není jejich úkolem se rozhodnout mezi variantami,
hádat se ani bojovat.
Každý zápis bloku má tyto komponenty:
• Hlavička, to jest název klíčového problému, identifikace autorů a datum ukončení současné
verze.
• Variantní popis uvažovaných rozhodnutí. U každého z nich se odhadnou náklady a
následky. Jsou-li různé pozice, uvedou se všechny. Doplní se doporučení. Pokud není
konsenzus, uvedou se různé názory. Příklad: Rozhodnutí „zavedení nulté třídy základních
škol“. Varianta 1: zavést pro všechny děti. Očekávané následky: […]. Pokud nelze některé
údaje zjistit, užívá se někdy aproximace. Údaje o variantách řešení (rozhodnutí, náklady,
následky, hodnocení) tvoří nejdůležitější část celého bloku.
• Popis podmínek, za kterých odhady a doporučení platí. Například: Předpokládá se vstup do
EU v roce […]
• Popis situace u nás a jinde nyní a dříve, přehled dosavadní historie problému i přípravy
podkladu, plán další přípravy podkladu. Metodika se volí podle potřeby, například SWOT,
ekonomická statistika, průzkum veřejných postojů a podobně. Připojí se další informace,
které řešitelský tým považuje za důležité.
• Seznam zdrojů informace
• Varianty řešení a pozice, které přišly od vážných zájemců a externích týmů, ale
neodpovídaly dohodnuté struktuře nebo dohodnutým časovým termínům, takže je nebylo
možno do podkladu integrovat
• Výsledky dialogu, ať byly zapracovány či ne.
43
Pokud zápis klíčových problémů již existuje, v rámci kroku 4B se s nimi obvykle provádějí
další činnosti. Volba těchto činností je důležitou úlohou integračního týmu, řešitelských týmů
a koordinátora. Patří sem zejména:
•Podrobnější zpracování bloku, zejména tam, kde dosud byly zahrnuty jen předběžné
profesionální odhady
• Ověření údajů podle jiných technik nebo porovnáním s jinými zdroji
• Prohloubení integrace podle kroku 5, zejména kde těžiště práce je v jednom určitém
řešitelském týmu
Poznámka o matematických modelech
Následky a náklady uvažovaných rozhodnutí se často odhadují pomocí matematického
počítačového modelu. Bloková metoda usnadňuje tuto aplikaci a nevyžaduje dalších
modifikací. Sama metodika modelování je poměrně složitý obor. Jje kompatibilní s přípravou
podkladů podle Blokové metody.
Dialog
(Viz referenční bod č. 5D diagramu)
• Předběžně se zvolí vhodné techniky dialogu a rozhodne se, kdy je nasadit. Na jedné straně
je třeba začít s dialogem co nejdříve. Na druhé straně mnohé techniky potřebují stručné
materiály, na které mohou účastníci dialogu reagovat.
• Připraví se stručné a zjednodušené materiály pro očekávané účastníky dialogu.
• Existující podklad (i když není definitivně dokončený) i stručné materiály se dají k dispozici
všem zájemcům, například v médiích, písemně, na webu, emailem, na schůzích a
seminářích. Známí potenciální zájemci jsou na ně výslovně upozorněni. V našem příkladě to
zahrnuje romské organizace, ministerstva, úřad vlády, rezortní a meziresortní pracovní a
poradní skupiny, orgány veřejné správy (sociální péče, zdravotnictví, bezpečnosti,
spravedlnosti,…). Týká se to úrovně státní, krajské i obecní.
• Příspěvky, které přicházejí od účastníků dialogu
o se periodicky dávají všem účastníkům k dispozici
o se podle možnosti zahrnují do existujícího návrhu bloků nebo celé strategie
Dialog potom probíhá trvale nebo periodicky po celou dobu přípravy strategie.
Osvědčuje se, aby každý větší příspěvek obsahoval jednořádkovou anotaci. Není-li možné
pro nedostatek místa celý příspěvek do některého materiálu umístit, je umístěna pouze
anotace s odkazem (například hyperlinkem). Někdy vede odkaz z rozhodovacího materiálu
na seznam příspěvků, na které účastník může ve vteřinách přejít.
44
Poznámka
Někdy je vhodné vyvěsit na stěnu synoptický přehled jako podklad k diskusi nebo
k prezentaci rozhodovateli. Takový přehled mže být vytvořen automaticky (viz kapitola 3.5)
Podpůrné informace
Podle možnosti se provádějí tyto činnosti, orientované na získání podpůrných informací:
• Vyžádá se příprava dílčích pomocných materiálů, například: Řešení bytové otázky Romů
ve Francii. Zajistí se, aby formát materiálů vyhovoval užívané metodě, v našem případě
zkrácené blokové metodě, a aby se obsah zaměřil na nejdůležitější otázky, které budou v
popisu připravovaných bloků maximálně využity.
• Využívá se existující literatura, zprávy a návrhy
• Konzultuje se s významnými činiteli, zejména podle možnosti
o s budoucím rozhodovatelem
o s pracovníky, kteří by měli rozhodnutí realizovat
o s občany, na které bude mít významný dopad.
Jejich závěry se považují za varianty řešení a varianty pozic.
• Všechny získané informace se pokud možno zahrnují do příští verze podkladu.
Integrace
(Viz. referenční bod č.6 diagramu)
Vychází se ze současné verze podkladu, který se reviduje, doplňuje a integruje zejména
v těchto činnostech:
• Jednotlivé řešitelské týmy porovnají navzájem své bloky, tj. zápisy klíčových problémů.
Provedou odhad vzájemného působení mezi bloky, zejména mezi různými navrženými
rozhodnutími.
• V případě potřeby se upraví vymezení nebo seznam klíčových problémů.
• Doplní se odhad, jak postupovat po přijetí některých rozhodnutí, například: Po přijetí
usnesení o zavedených nultých tříd základních škol se navrhuje: Zpracování osnov, které
mimo jiné berou v úvahu potřeby romské populace,[…]. Konzultuje se o jednotlivých
rozhodnutích s těmi, kdo by je měli po eventuálním schválení realizovat.
• Zpřesní se odhady následků a nákladů, spojených s uvažovanými rozhodnutími.
• Zapracují se podpůrné informace.
45
• Provede se výběr variant jednotlivých rozhodnutí, která dohromady tvoří jednu z variant
strategie jako celku. Tak například varianta 1 celé strategie, „Urychlené řešení podle
požadavků EU“, zahrnuje zavedení nultých tříd do roku 2010, účast občanů na hodnocení
práce bezpečnostních orgánů počínaje rokem 2003,…..
• Integrační tým s podporou sekretariátu integruje existující materiál do nové verze podkladu.
Zahrne i materiály z externích týmů.
• Pokud si to rozhodovatel přeje, organizuje koordinátor vyjednávání s významnými
mocenskými partnery. Cílem vyjednávání je najít nebo vytvořit varianty s maximálním
konsenzem.
• Vyžádají se doporučení k materiálu, založená na representativnosti nebo odbornosti.
Doporučení se získávají e-poštou, písemně, telefonem, na poradách. Někdy se ustavuje
jedna nebo několik poradních skupin. Spolupráce se zde prolíná s dialogem.
Pokud je to nutné, paralelně probíhá rozklad podle kroku 4A. Porovnání rozkladu a integrace
pomáhá najít a ošetřit body nesouhlasu a je z tohoto hlediska významnou pomocí. Je však
otázkou taktiky, ve kterých případech je nutné a ve kterých uspokojí limity času, úsilí a fondů.
Volba postupu
V souhlase s plánem práce rozhodne integrační tým mezi těmito možnostmi dalšího postupu:
• Buď: Na podkladu se bude dále pracovat. Integrační tým proto určí:
o Jakou prací a jakými variantami se budou interní řešitelské týmy zabývat. Toto
rozhodnutí udělá v dohodě s jednotlivými týmy
o Jaký bude další celkový postup na přípravě podkladu.
Práce pak pokračuje dle kroku 4 jako revize a doplnění současného stavu do nové verze
podkladu. Vždy je limitem čas a fondy.
• Nebo: Podklad se předloží rozhodovateli k věcnému rozhodnutí.
o Připraví se rozhodovací materiál pro rozhodovatele. Materiál má strukturu a délku,
jaká vyhovuje rozhodovateli a obsah, který odpovídá připravenému podkladu.
Obsahuje doporučení jménem týmu i odlišné varianty, zejména ty, které si přeje
slyšet rozhodovatel. Má odkazy na informace v podkladu, které nebylo možno do
rozhodovacího materiálu zahrnout (většinou je užívají spíše poradci než rozhodovatel
sám). Formulaci řídí integrační tým. Pokud možná jsou do rozhodovacího materiálu
zahrnuty různé varianty řešení a různé pozice nebo alespoň anotace a odkazy.
Chybou je připravit jen rozhodovací materiál nebo celý návrh strategie vnucovat
46
rozhodovateli jako rozhodovací materiál. Rozhodovací materiál musí být konstruován
tak, aby bylo možné se přes odkazy(hyperlinks) srozumitelně dopracovat až
veškerému vzniklému materiálu.
o Do dialogu se zahrnou souhrny podkladu v různé délce, v orientaci na různé
zájemce a na různém stupni odbornosti. Zejména se zahrnou různé varianty řešení a
různé pozice.
o Provedou se činnosti, požadované předpisy, například:

Materiál se pošle do připomínkového řízení. To ověří, že materiál
správně reflektuje pozice a návrhy variant řešení, které účastníci řízení
zastávali při dosavadní spolupráci. To se týká i právní, ekonomické,
politicko-taktické a jiné stránky podkladu, které by také měly být již v
tomto okamžiku vyřešeny. Ověří také, zda jim vyhovují detaily redakce
a uspořádání materiálů.

Materiál projde administrativním procesem, povinným pro předkládání
podkladu k rozhodnutí.
Poznámka: Připomínkové řízení a administrativní proces jsou někdy mylně považovány za
náhradu spolupráce a dialogu. To je závažný omyl.
Poznámka o výběru variant a o formulacích
Integrační tým a zejména koordinátor mají dvě pravomoci, které jim umožňují zajistit účinnost
práce a kde zároveň hrozí nebezpečí zneužití. První z těchto pravomocí je výběr činností,
kterými se budou interní týmy dále zabývat. Varianty řešení, které nejsou připraveny, mají
velmi malou šanci na schválení. Jen částečně zde pomůže činnost externích týmů, které si
mohou samy vybrat, na čem pracují. Druhá podobná pravomoc je formulace rozhodovacího
materiálu, který bude předložen rozhodovateli. I když všechny informace jsou přístupny
v úplném podkladu, časové limity často rozhodovatele nutí, aby se omezil na stručný
materiál. S tím souvisí povinnost koordinátora zajistit, aby občané byli informováni o všech
variantách řešení a o všech zjištěných významných pozicích. Typickým přístupem je
zahrnout do rozhodovacího materiálu například jednořádkovou anotaci takového
významného příspěvku nebo varianty, které byly podány, ale nevešly se do materiálu a
odpovídají odlišné pozici. Anotace je zároveň odkazem, například hyperlinkem k celému
příspěvku. Bloková metoda podstatně omezuje možnost zneužití obou uvedených
pravomocí, ale nemůže ji plně vyloučit.
Věcné rozhodnutí
(Viz. referenční body č.8a, 8B a 9 diagramu)
Rozhodovatel obvykle předá materiály svým různým spolupracovníkům a ti mu podají
komentáře a vlastní doporučení, často důvěrná. Někdy vede rozhodovatel v tomto stádiu
další vyjednávání. Potom se o podkladu poradí a rozhodne takto:
• Buď přijme předložený návrh, jak byl doporučen (dále viz. referenční bod č.10A diagramu)
47
• Nebo přijme jinou z uvedených variant (dále viz. referenční bod č.10A diagramu)
• Nebo uloží koordinátorovi připravit další varianty (dále viz referenční bod č. 4 nebo 5 podle
toho, jak intenzivní změny se požadují)
• Nebo určí pozdější termín, kdy věcně rozhodne na podkladě existujícího podkladu
(pozdější návrat referenčního bodu č. 7).
Může dojít i k některému z chybných řešení, která jsou nevhodná pro společnost, jsou
porušením dohod z kroku 1, ale nemusí být možné jim zabránit:
• Podklad je pouze vzat na vědomí a neplynou z něj další závazné akce
• Během diskuse se při schvalování zavedou změny, jejichž dopad a cena se zjistí až později
• Rozhodnutí se odloží na neurčito.
Důvodem těchto chyb bývá kombinace, u některých z účastníků,
• neznalosti, neschopnosti a neinformovanosti
• absence připravených použitelných postupů, které umožňují správnější řešení
• boje o moc, to jest snahy posílit vlastní zájmy na úkor zájmů společnosti.
Zvláštním typem rozhodovatele je z tohoto hlediska kolektivní orgán, například obecní
zastupitelstvo nebo parlament . Bloková metoda dává každému zastupiteli možnost, aby svůj
názor uvedl v rámci návrhu jako jednu z variant nebo pozic. Tím sníží orientaci na konflikt a
zvýší orientaci na práci. Podaří se to však jen částečně. Zástupci jsou často orientováni na
mnoho problémů a nemají čas se žádným z nich podrobněji zabývat. Boj o rozhodnutí
během schvalování může být pro ně takticky výhodnější než spolupráce na přípravě,
například protože se tak předvádějí budoucím voličům. Jedním z nebezpečí jsou
nedomyšlené pozměňovací návrhy, které se někdy napřed schválí a pak se s politováním
odhadnou nebo zjistí jejich budoucí následky. Bloková metoda presentuje i takzvané
negativní varianty, které ukazují na nečekané následky čekaných návrhů. V některých
případech to je účinné varování.
Zakončení
Pokud je to nutné, pokračuje tým nebo jeho část těmito způsoby:
• Příprava podkladu pro dalšího rozhodovatele. Tak například o návrhu zákona může
postupně rozhodovat náměstek ministra, ministr, vláda, poslanecká sněmovna, senát a
president.
48
• Spolupráce na přípravě podkladů pro prováděcí rozhodnutí a na realizaci (dále viz.
referenční bod č.10A diagramu)
• Metodická pomoc při přípravě jiných podkladů
V každém případě se provedou tyto akce:
• Příprava podmínek pro budoucí aktualizaci. Tak například se může odhadnout, že
aktualizaci lze očekávat za jeden až tři roky. Je vhodné zajistit, že existující materiály budou
k dispozici. Předběžně se také odhadne, kdo bude (například po určené době) mít iniciativu
návratu do referenčního bodu č. 2 v diagramu
• Vyhodnocení dosavadní práce a shrnutí zkušeností pro aktualizaci a pro užití blokové
metody pro jiné podklady (dále viz. referenční bod č.10B diagramu)
• Poděkování všem účastníkům
• Účetní uzavření práce
Vyhodnocení dosavadní práce, uvedené výše (viz. referenční bod č.10B diagramu), má dvě
formy a obě jsou nezbytné:
• Spolupracovníci trvale hodnotí probíhající práci a vyvozují z toho náměty ke zlepšení.
Zápisy o jejich hodnocení, podobně jako všechny jiné důležité materiály, se ukládají. Dle
referenčního bodu č. 10 B se shrne konečné hodnocení a pokud možno se připojí
doporučení pro další podobnou práci (viz též otázky pro externí hodnocení)
• Nikdo není schopen zcela objektivně hodnotit svou práci. Při zakončení se provede proto
externí hodnocení, zaměřené na tyto otázky:
o Ve věci dobré praxe

Byl proces v souhlase s dobrou praxí?

Lze navrhnout zlepšení dobré praxe?
o Ve věci blokové metody:

Byl proces v souhlase s návodem?

Pokud se odchyloval, jak se odchylky osvědčily?

Je návod k blokové metodě kompatibilní s dobrou praxí?

Jak by měl být návod zlepšen?
o Ve vztazích k okolí
49

Jak probíhala spolupráce s politickou sférou, veřejnou správou,
nevládními a politickými organizacemi?

Jaká se očekává realizace?

Jaká byla reakce okolí na práci?
Aktualizace
Nastartuje proces znovu ve zjednodušené, zkrácené, pozměněné a doplněné formě.
50
Uvedený postup práce odpovídá následujícímu diagramu.
Vysvětlivky k diagramu:
Tlustá šipka
Možný začátek
Obdélníky
Činnosti
Obdélníky s tlustým ohraničením
Rozhodnutí
Obdélník s tečkovaným ohraničením
Označení referenčního bodu
Plná čára
Postup jedné aktivity po druhé
Čárkovaná čára
Předání informace, až bude potřebná
P
pracovní aktivita
M
mocenská aktivita
S
příprava návrhu kompetenční (vládní)
strategie
D
důvěrná pracovní aktivita (ostatní jsou
transparentní)
K
pracovní aktivita kolektivu
k
členové kolektivu obvykle pomáhají na
vyzvání
51
52
Dílčí otázky
Náklady
Postup přípravy závisí také na financích. Odhady nákladů na přípravu strategie se
samozřejmě liší případ od případu. Prakticky pro každou částku, která je k dispozici, lze
nalézt poměrně účinný způsob, jak koncepci připravit. V případě, že částka je velmi
omezená, je možné
• rozmyslet si, jakou metodou a jakým postupem se bude pokračovat, až fondy budou. Tím
se pak omezí začáteční zdržení a umožní se účinnější příprava podpůrných materiálů
• připravit některé podpůrné materiály.
Několik případů na ministerské úrovni v Severní Americe se zdálo kompatibilní
s následujícím velmi hrubým odhadem nutné částky na přípravu strategie
Náklad na přípravu strategie rezortu =
= roční mzdy ministerstva / 50 + roční rozpočet rezortu / 30 000.
Vzorec platí v jakékoli měně. Tak například jsou li roční mzdy 50 milionů a roční rozpočet
resortu 30 miliard, je hrubý odhad nákladu
50 000 000 / 50 + 30 000 000 000 / 30 000 = 1 000 000 + 1 000 000 = kolem 2 milionů.
Pokud se odhadovaný náklad nevymyká z praktických možností, je třeba ho upřesnit
obvyklým sčítáním dílčích položek.
Použití odhadu může přispět k diskusi dvou vzájemně opačných pozic, že:
• příprava strategie je tak nákladná, že si ji nemůžeme dovolit, nebo
• přípravu strategie můžeme libovolně odkládat a pak ji za několik korun nějak
zimprovozujeme.
Tento odhad nebyl verifikován v českých poměrech.
Určení koordinátora
Jiným úkolem je určení koordinátora zodpovídajícího za návrh strategie. Koordinátor pracuje
na přípravě nejlépe buď na celý, nebo na skoro celý úvazek. Není ideální, když je to druhá
priorita v jeho pracovním úsilí. Obvykle podléhá prvnímu rozhodovateli, který bude koncepci
schvalovat, např. kabinetnímu ministrovi. Je třeba zajistit, aby koordinátor měl:
• přijatelné písemné zadání od rozhodovatele o svém úkolu,
• přístup k informacím,
• prostředky k práci,
53
• možnost občasného kontaktu s rozhodovatelem
• záruku, že rozhodovatel, ani nikdo jiný, nebude interferovat s technickými detaily a
operativním řízením přípravy,
• záruku, že nikdo nebude upravovat materiály, zejména rozhodovací materiál, který
koordinátor předkládá rozhodovateli.
Zadání práce koordinátora někdy obsahuje i časové termíny, zejména:
• Kdy je třeba připravit podklady pro ta neodkladná rozhodnutí, která jsou již předem známá
a která nemohou čekat
• Do kdy má být hotová prvá verze návrhu strategie. Tento termín je ovlivněn realitou.
Koordinátor by neměl přijmout nesplnitelný termín. Splnitelný termín, který přijal, musí však
dodržet. Kdyby zcela nečekaná změna okolností tomu začala bránit, musí ihned informovat
rozhodovatele, spolupracovníky i veřejnost.
Nejlépe je určit termíny pro první neodkladná rozhodnutí a zajistit, aby příprava těchto
neodkladných rozhodnutí probíhala ve vzájemné koordinaci s přípravou strategie. Některé
bloky, i když zpracovávané pouze přibližně, mohou být cennou pomocí pro přípravu
neodkladných opatření. Pro neodkladná rozhodnutí nebývá možné užít připravovaných
variant celé strategie. Další neodkladná rozhodnutí jsou identifikována během přípravy
návrhu.
Chybné stanovení termínu pro předložení návrhu strategie je častou příčinou obtíží. V příliš
krátkém termínu se připraví strategie nepoužitelná nebo chybná. Při příliš dlouhém termínu
události koncepci předběhnou. Nejčastější kořen všeho zla je odkládání začátku práce na
koncepci.
Harmonogram přípravy strategie musí tedy plnit požadavek rychlosti (aby byl užitečný) a
použitelnosti (aby strategie byla opravdovou pomocí pro rozhodování). Časové termíny jsou
založeny na dohodě. Je-li nedostatek času, lépe se osvědčilo zpracovat urychleně
neodkladná rozhodnutí, než příliš urychlit přípravu strategie a skončit nepoužitelnou strategií.
Strategie je přibližným dočasným dokumentem, který bude opraven životem. Pokoušet se
přehnaně buď o rychlost, nebo dokonalost je zavádějící. Příprava strategie není jednorázová,
nýbrž trvalá nebo opakovaná činnost. Zadání tomu odpovídá.
54
3.3 Varianty řešení
O variantách řešení jsme se velmi stručně zmínili. V této části se budeme variantami zabývat
podrobněji. Každá varianta má strukturu, jejíž základní část tvoří rozhodnutí a následky.
Rozhodnutí a následky
Každá varianta zahrnuje jedno nebo několik rozhodnutí, podle toho, kolik je nutné pro její
zabezpečení. Podobně každá varianta zahrnuje jeden nebo několik následků. Jsou situace,
ve kterých vždy po jednom rozhodnutí uvádíme jeden následek. Jsou jiné situace, kde
nejprve uvedeme několik rozhodnutí charakterizujících variantu. Potom uvedeme několik
následků, které jsou společně způsobeny uvedenými rozhodnutími.
Pokud se týče následků, zabýváme se takovými, které mají význam pro rozhodovatele nebo
pro společnost. Jednoduchým příkladem je odhad čistoty vody v určitém budoucím
okamžiku. V jiných případech jsou nutné podrobnosti. Tak například se někdy odhaduje
trajektorie pro příští léta, nejen tedy odhad pro jeden okamžik. Pokud trajektorii neuvádíme,
je dobře to výslovně zdůvodnit: Je to proto, že ji dosud neznáme? Nebo předpokládáme, že
se v budoucnu stav nemění? Nebo není relevantní?
Někdy bývá nutné užít tabulky, které shrnují jednotlivé následky pro různé varianty
rozhodnutí. Tím se opět umožňuje orientace čtenáři. To je zvláště nutné, když přejdeme k
pravděpodobnostním odhadům. Doposud jsme mlčky předpokládali, že se pokoušíme
odhadnout deterministicky, to jest s jistotou, co bude následek určitých rozhodnutí. Byli jsme
si vědomi, že náš odhad může být nepřesný, ale pravděpodobností jsme se nezabývali.
Odhadli jsme například, že náklady pro zemědělce budou 200 milionů korun ročně. Můžeme
však dojít k závěru, že je vhodnější odhadovat pravděpodobnostním způsobem: že náklady
se budou pravděpodobně pohybovat mezi 200 a 400 mil. korun ročně. Slovo
„pravděpodobně“ můžeme specifikovat jako „s pravděpodobností kolem 50 %“. To už je
podstatně jiný přístup, než přístup deterministický. Je komplikovanější i na přípravu i na
komunikaci s uživatelem. Na druhé straně zkušenost ukazuje, že může předejít v mnohých
případech nedorozuměním, nutnosti revize v dalších cyklech práce nebo obtížím v
rozhodovacím procesu. Vcelku lze říci, že pravděpodobnostní odhady jsou podstatně
proveditelnější, než si laici představují.
Řetězy
Pro každou reálnou variantu se uvádí rozhodnutí a následky. Rozhodnutí zahrnují i popis,
kdo by takto měl rozhodnout a v jaké době. Někdy je nutno uvádět takzvané řetězy, které
jsou instrumentální strukturou rozhodnutí: je nutno připravit jedno rozhodnutí, aby se mohlo
realizovat druhé. Je-li tedy jedno rozhodnutí, že se silně omezí použití pesticidů, může být
nutné uvést prováděcí rozhodnutí, že k tomu dojde na podkladě zákona. Dalším článkem v
instrumentálním řetězu může být rozhodnutí, že bude uloženo některému ministerstvu, aby
takový zákon připravilo. Tak bychom mohli jít v řetězu dále a vždycky uvádět jedno nebo
několik rozhodnutí, které jsou prováděcí, to jest nutné k tomu, aby přijaté rozhodnutí mohlo
být realizováno.
55
Je zde praktická otázka, jak daleko v řetězu půjdeme. Jestliže jdeme příliš daleko, potom
popis se stává nepřehledným, práce se prodlužuje a kolektiv pracovníků dělá zbytečnou
práci. Jestliže nejdeme dost daleko, stěžujeme tím rozhodnutí rozhodovateli. Nemusí mu být
například jasné nebo může mít chybnou představu, jak takový zákon připravit. V takovém
případě musíme k jeho posouzení navrhnout, jak bude zákon připraven. Je-li z hlediska
rozhodovatele proces přípravy zákona rutinní věcí, není důvod ho popisovat. Pokud se jím
kolektiv zabýval, stačí ho dát do poznámky nebo odkázat na plný návrh strategie. Z toho
plyne tedy kriterium, jak daleko prováděcí řetězy připravujeme. Je to tak daleko, aby
rozhodovatel měl dostatečnou informaci pro volbu mezi variantami nejvyššího rozhodnutí.
Druhým kritériem pro délku řetězů jsou časová omezení. Často je nutno rozhodnout, ačkoli
řetězy nejsou ještě dopracovány. V tom případě je třeba zajistit, že rozhodovatel si je vědom,
jaký toto omezení může mít vliv na jeho rozhodnutí.
Chybným přístupem je rozhodovat o vizích, aniž se uváží, zda jsou realizovatelné, protože i
to je případ chybějícího řetězu. Taková úvaha obvykle vyžaduje zpracování některého
prováděcího řešení, tedy specifikaci rozhodnutí a následků. Bez ní se často schvalují
nerealizovatelné vize a zvyšuje se konflikt. Situaci ztěžuje terminologická dvojkolejnost.
Uveďme naši terminologii, užívanou v tomto návodu a alternativní terminologii:
Naše terminologie: strategie / strategie = vize + řešení
Alternativní terminologie: (neurčeno) = strategie + akční plán
Sekvence
Prozatím jsme mluvili o případě, že by se udělalo rozhodnutí v jednom časovém okamžiku a
tím byla otázka vyřešena. Tak tomu takřka nikdy není. Rozhodnutí v nějakém okamžiku
povede k následkům, které neumíme prozatím dosti přesně předvídat. Později budou nutná
nová rozhodnutí. Jestliže vláda schválí například zákon o pesticidech, bude následkem
omezení pesticidů v zemědělství. Nejpravděpodobnější se zdá varianta, že omezení bude
dostatečné a že další rozhodnutí nebude nutné. Může se však stát, že omezení nebude
dostatečné. Druhým rozhodnutím v sekvenci bude tedy možnost revize zákona později.
Někdy je taková možnost samozřejmá, jindy je ji nutno specifikovat. Podobně může
sekvence dále pokračovat.
Mluvili jsme zde o sekvenci rozhodnutí s jejich předpokládanými následky. Jejich příprava i
komunikace s uživatelem a rozhodovatelem je samozřejmě tím obtížnější, čím je tato
sekvence delší. Typickou chybou, kterou nacházíme při vyhodnocování existujících akcí je,
že se sekvencemi nikdo včas nezabýval alespoň aproximativně. I tam, kde můžeme dosti
přesně specifikovat pouze následky prvního rozhodnutí, stojí za úvahu, zda bychom se
neměli pokusit alespoň hrubě aproximovat možnou další sekvenci a následky rozhodnutí
budoucích. Autorům podkladů se lehce zapomíná, že to, co oni cítí a z praxe vědí, konečný
rozhodovatel často nemusí znát a že pro něj je i hrubý odhad lepší než vůbec nic.
56
Uvedli jsme tedy dva způsoby popisu v čase. První z nich byl řetěz, kde k uvažovanému
rozhodnutí hledáme prováděcí rozhodnutí, které uvažované rozhodnutí připraví. Ve druhém,
to jest u sekvence, budeme čekat, jaký bude následek a podle toho hledat rozhodnutí další.
Obojí je možný způsob, jak popisovat děj v čase. Chyby vznikají, když není jasné, co přesně
autoři návrhu popisují.
Věrohodnost
Další otázkou odhadu následků je věrohodnost. Očekává se, že pracovníci ověřují vstupní
údaje, na kterých svou práci zakládají. Jednou z typických potíží je, že k tomuto ověřování
nedojde a že se spoléhá na data, která jsou buď mylná, nebo která byla vědomě zkreslena v
rámci boje o moc. Druhý a častější defekt je v tom, že pracovníci si data ověří, ale
nezaregistrují, jak byla ověřena. Ten, kdo po nich materiál sleduje, nemůže vědět, co se v
hlavách těchto pracovníků dělo a je pak na pochybách, nakolik výsledky může použít.
Postup, který se nyní někdy užívá při přípravě strategií, byl inspirován přístupem v účetnictví.
Tam se předpokládá, že existuje linka kontroly známá v žargonu jako „audit trail“ a podle ní
že můžeme každý údaj ověřit. Není pravděpodobné, že by někdo sledoval výroční zprávu
velké společnosti a chtěl ověřovat všechny doklady, na kterých je založena až do účtů za
taxi. Předpokládá se, že existuje firma, která již tuto kontrolu provedla a tak výsledky
zaručila.
Podobnou situaci nemáme při přípravě podkladů pro strategie. Není zde neodvislý orgán,
který by mohl výsledky kontrolovat. Do značné míry pomáhá, je-li kolektiv sám nezávislý na
rozhodovateli, protože tím odpadne nejčastější možnost nátlaku. Ať se užívá jakýkoliv
postup, je nutné výsledky ověření zaregistrovat.
Přístup nazývaný „rodokmen“ vychází z toho, že nejdůležitější údaje, zejména údaje o
předpokládaných následcích, jsou založeny na nějakých údajích vstupních, které jsou opět
založeny na jiných údajích a tak dále. Každý důležitý údaj v popisu by měl mít tento
rodokmen zaznamenán. Měl by mít tedy určeno, kde jsme k těmto údajům došli a jak jsou
věrohodné. Při www aplikaci se to pohodlně dělá pomocí odskoků (hyperlinks), kde si čtenář
může kontrolovat ty údaje, které jsou k dispozici a v textu tyto údaje nejsou, aby nerušily. Při
papírovém postupu se občas užívalo obvyklých referencí, ale prakticky to bylo možné jen ve
velmi omezené míře. Rozhodovatel takřka nikdy rodokmeny nesleduje, ale výjimečně je
nechá ověřit. Jsou trvale využívány a tím i ověřovány při cyklickém rozpracování politiky a
realizaci.
Výběr variant
V klíčovém problému a tím spíše na vyšších úrovních se naskýtá nesčetné množství variant
rozhodnutí a jim příslušných následků. Je obtížnou povinností týmu, aby určil, na kterých
variantách se bude pracovat. Toto určení neznamená stejnou úroveň pravomoci, jako má v
budoucnu hlavní rozhodovatel. Je nebezpečím při improvizovaném řešení, že pracovníci
vědomě nebo nevědomě cenzurují takové varianty, se kterými nesouhlasí a tím
57
nedefinovaným způsobem podklady zkreslují. Princip výběru variant je založen pouze na
tom, že je omezené úsilí, kterého lze k zpracování podkladů použít. Proto je třeba se
koncentrovat na takové varianty, které jsou už z určitého hlediska nejdůležitější. Kolektiv
obvykle podle potřeby připravuje několik typů variant.
Pokud existují, uvádějí se tak zvané ideální varianty. To jsou zjednodušené popisy
extrémních případů variant řešení, o kterých se neočekává, že budou realizovány přesně v
popsané formě, nýbrž že budou kombinovány dohromady. Každá z těchto uvažovaných
kombinací bude uvedena jako reálná varianta svým rozhodnutím a svými následky.
Příkladem může být jeden extrém, ve kterém vláda vůbec nebude regulovat pesticidy
používané v zemědělství a druhý extrém, ve kterém vláda všechny pesticidy zakáže. Je
možné pro každý z těchto extrémních případů, čili pro každou z těchto ideálních variant
vysvětlit, k čemu by takový extrém vedl a tím pomoci čtenáři, aby mohl následující reálné
varianty pohodlněji sledovat. Ve skutečnosti cílem popisu klíčového problému je hlavně
navrhnout nějaké reálné varianty, které mají šanci na úspěch, a umožnit tím, aby některá z
nich byla vybrána. V našem případě může být reálnou variantou řešení někde uprostřed
mezi variantami ideálními. Je proto nutné ideální varianty od reálných jasně diferencovat.
Jiný typ variant jsou varianty negativní. Ty se rozpracovávají, aniž by se předpokládalo, že
budou použity a dokonce i v případě, kdy by se jejich potenciální použití považovalo za
nebezpečné. Ukázalo se jako nepraktické sdělovat rozhodovateli, že některé varianty nemá
užívat. Dokonce z hlediska rozdělení pravomocí v demokracii to může být nesprávné.
Vhodnější je vysvětlit, k čemu každá varianta povede a zahrnout sem i variantu, která by
mohla být uvažována, ale před kterou je třeba varovat (negativní varianta). Je-li tedy nutno
varovat před neúměrným užíváním pesticidů vzhledem k čistotě vody v zemědělství, je
nejpraktičtější zpracovat variantu, kterou si nikdo z účastníků nepřeje, to jest přehnaně
neomezené používání pesticidů a ukázat, k jakým následkům povede. Chce to značnou
sebekázeň účastníků. Při zpracování negativních variant se jim stává, že ve snaze varovat
před událostmi, které považují za zhoubné, úmyslně nebo neúmyslně své výroky zkreslují a
malují příliš katastrofální budoucnost. Schopný rozhodovatel je zvyklý na to, že ho kde kdo
straší a než některých údajů užije, nechá si je ověřit. Jestliže ověření ukáže, že šlo o
zkreslování ať vědomé nebo nevědomé, klesá tím význam varování a roste tím škoda, kterou
zaujatí autoři nechtěně mohou způsobit právě té pozici, kterou hájí.
Konečně je nutné, aby alespoň jedna z variant, tak zvaná varianta rozhodovatele,
odpovídala očekávaným úmyslům rozhodovatele. V některých případech to může být
varianta negativní, to je taková, o které souhlasně odborníci mají za to, že by byla
nebezpečná. Zejména zde je nevhodné ji vynechat. Rozhodovatel pak někdy ignoruje
materiály, rozhodne, jak měl původně v úmyslu a způsobí tím škodu společnosti a často i
sobě. Není výjimkou, když pak vyčítá, že nebyl dobře varován. Jindy se podle přání
rozhodovatele začnou jiné varianty narychlo upravovat. Při chvatné práci pod politickým
tlakem improvizuje se varianta, o které bylo předem známo, že povede k nežádoucím
následkům, ale nikdo to výslovně neřekl ani rozhodovateli, ani veřejnosti.
58
SEKCE 3 PRINCIPY
Jak připravovat návrhy strategií/
koncepcí/ politik/ reforem/ zásadních komplexních rozhodnutí na úrovni vlády a/ nebo
parlamentu ČR? Následuje celkový přístup, principy, dobrá praxe (s61), proces přípravy
(s62), průběh přípravy v ČR
.
Doporučený celkový přístup zní:
Napřed všichni, kterých se rozhodnutí bude týkat, z iniciativy vlády nebo veřejné správy
společně včas vyberou vyzkoušený a nezaujatý proces spolupráce na přípravě návrhu
strategie. Pak každý spolu s veřejnou správou může zpracovávat transparentně svou
variantu nebo varianty a porovnávat je opakovaně s ostatními, s cílem blížit se konsenzu. Od
začátku se sleduje integrace včetně horizontální a vertikální. Návrh zahrnuje jak
jednoznačná opatření, tak verifikovatelné odhady všech významných dopadů, vize a
podpůrné materiály. (Pokud je nasazena Bloková metoda, návrh se skládá ze systému bloků
v integrovatelné formě.)
Příprava je transparentní, nezaujatá a řízená nezaujatým koordinátorem. Na podkladě
návrhu vláda potom organizuje doporučení, vyjednávání (včetně politických, taktických a
mocenských aspektů), formulaci nezkresleného podkladu pro rozhodnutí, jedno nebo
sekvenci rozhodnutí, implementaci (obvykle legislativní a exekutivní) a realizaci. Podobně
využívají návrhu strategie a další účastníci (stakeholders a shareholders), kteří někdy
začínají svou činnost před iniciativou vlády. Následuje hodnocení a aktualizace návrhu
strategie. Takový přístup se někdy nazývá systémový/ demokratický. Autorům návrhů
strategií se doporučuje, aby jej užívali a veřejná správa přislíbila je informovat, aby se mohli
rozhodnout, zda jej užít.
Vládě bylo doporučeno, aby tento přístup zavedla. Je k dispozici dokumentace a návody.
Dosud je u nás i v jiných zemích častější takzvaný silový/ kabinetní/ improvizovaný přístup,
který se od uvedeného demokratického přístupu liší.
Pro čtenáře, který se s metodikou přípravy těchto návrhů již seznámil, následují stručné
principy (text není tedy určen k prvnímu studiu). Aplikují se od začátku přípravy návrhu;
nebo zkráceně a modifikovaně při nasazení do rozpracované přípravy.
Návrh strategie/ ošetření zásadního komplexního problému splňuje zejména tyto principy:
1. Obsahuje v dohodnuté struktuře tyto komponenty: (a) obecnou vizi; (b) jednoznačné
závazné úkoly, ze kterých se potom odvíjejí legislativní, exekutivní a jiné materiály; (c)
krátkodobý až dlouhodobý verifikovatelný odhad všech významných dopadů, nákladů a cílů;
nebo jejich osobní odhad; nebo (výjimečně) konstatování, ve kterých případech nebylo
možné připojit žádný odhad; (d) výsledky porovnání variant řešení, (e) podle potřeby
podpůrné materiály, například případové a teoretické studie, závěry z nasazených dílčích
technik, výsledky dílčích úkolů a týmů, závěry dialogů a konzultací, výsledky relevantních
předchozích činností (například analytických, popisných a komparačních), výsledky
integrace, analýzy, odkazy a doporučení; (f) stručné souhrny pro předpokládané zájemce (s
odkazy až k úplným materiálům).
2. Komponenty návrhu (a) jsou konsenzuální; nebo (b) jsou uvedeny ve variantách,
připravených a (pokud možná od začátku práce) vzájemně porovnávaných účastníky.
3. Návrh bere v úvahu (a) jiné strategie a (b) externí podmínky a jejich očekávaný průběh. Je
podle potřeby aktualizován před vyjednáváním a rozhodnutím vlády.
4. Návrh (a) obsahuje věcné informace, potřebné pro vyjednávání a rozhodnutí; (b) je
nakonec nezaujatě shrnut do souhrnu a do podkladu pro rozhodnutí (například do materiálu
pro jednání schůze vlády) s potřebnými odkazy a se vzájemným porovnáním variant jejich
59
autory; (c) prošel dialogem, konzultacemi a spoluprací se širokou veřejností, pokud byl o něj
zájem; (d) je trvale k dispozici všem vážným zájemcům.
Proces přípravy užívá těchto principů:
5. Vláda určí zadavatele, který vydá pověření k zahájení přípravy návrhu strategie. Pověření
obsahuje mimo jiné vymezení problému, harmonogram, rozpočet, vymezení účasti veřejné
správy, postup při neodkladných opatřeních, jméno koordinátora a referenci na tyto Principy.
(b) Následuje příprava a publikace podkladů, první setkání zájemců, dohoda o procesu,
příprava návrhu, příprava nezkresleného rozhodovacího podkladu, vyjednávání a rozhodnutí
(nebo jejich sekvence) implementace (například exekutivní a legislativní), realizace,
hodnocení a aktualizace. (c) Proces přípravy strategie i obsah připravované strategie je
trvale adaptivní. Schválením obsahu v určitém okamžiku se zahajuje jeho implementace a
další kroky. (d) Proces je odolný proti pokusům o narušení.
6. Od začátku do konce přípravy je návrh připravován (a) transparentně (transparentnost je
pouze doporučena v interní práci autorů jednotlivých variant; a v konzultacích společného
týmu těmto autorům a politikům); (b) za účasti zájemců z řad všech, kterých se významně
týká a kteří jsou ochotni spolupracovat, například odborníků, rezortů, lobbistů a zástupců
obecní, krajské, nadnárodní, odborové, podnikatelské, občanské a politické složky; (c) s
organizační strukturou, zahrnující dílčí týmy; (d) pod vedením nezaujatého koordinátora; (e)
s podporou veřejné správy; (f) v souhlase s Principy; (g) s maximální snahou podporovat
práci autorů variant.
7. Využívají se významné existující návrhy vizí a strategií nebo jejich komponenty, ať jsou
jakkoli zaměřené a ať byly zpracované kýmkoli. Pokud možno se zajistí jejich porovnání jako
variant ošetření uvažovaného problému. Zejména se vítá další spolupráce jejich autorů na
jejich vlastní variantě. Vždy se zahrnuje i varianta, předběžně preferovaná zadavatelem; a
varianta „odklad rozhodnutí“. Doporučuje se připravit i „nulovou“ čili laissez faire variantu, při
jejíž realizaci nejsou vládní orgány aktivní, nebo „minimální“ variantu, při jejíž realizaci jsou
vládní orgány co nejméně aktivní.
8. (a) Jednotlivé varianty nebo jejich části připravují a vzájemně porovnávají jejich autoři.
Pokud to jsou pracovníci veřejné správy, platí je veřejná správa. V ostatních případech
zajišťují náklady své práce sami. Koordinátor zajistí podle možnosti odbornou podporu
rozpracování jejich variant společným týmem. Příprava návrhu i práce jednotlivých týmů je
řízena konsenzuálně. Pokud konsenzus není dosažen, rozhoduje koordinátor tak, aby
rozhodnutí nebylo zaujaté, odpovídalo zadání a respektovalo Principy. (b) Někdy je z
časových nebo finančních důvodů obtížné, aby společný tým ošetřil dostatečně všechny
varianty. V tom případě je možné požádat zadavatele o doporučení; nebo, je-li nebezpečí z
prodlení, požádat rozhodovatele o předběžné rozhodnutí o variantách ve stavu, jak jsou. V
každém případě mohou autoři dále pracovat na svých variantách, pokud dodržují dohodu o
jejich struktuře a o procesu přípravy. (c) Pokud se některý účastník rozhodne přerušit
spolupráci, zůstávají jeho dosavadní návrhy přístupné a mohou být nezaujatě doplněny.
Takový účastník může později ve spolupráci pokračovat. (d) Důležitým cílem přípravy je i
posílení motivace účastníků na strategickém procesu (včetně realizace).
9. Koordinátor přípravy přímo řídí práci společného týmu, který mimo jiné slouží všem
variantám. Společný tým tvoří (a) předem vybraní (seconded) pracovníci veřejné správy jako
součást své pracovní povinnosti; a/nebo (b) smluvní pracovníci, hrazení z rozpočtu přípravy;
a/nebo (c) dobrovolní pracovníci.
10. Při přípravě se pokud možno trvale integrují (tj. navzájem co nejdříve berou v úvahu)
informace podle těchto dimenzí: (a) varianty, (b) vize, dílčí akce a odhady dopadů, (c)
jednotlivé strategie, (d) různé úřady, agentury a orgány, (e) úrovně řízení od EU do
municipality, (f) dílčí problémy, profese, odborná zaměření. (g) teoretické, politické a
praktické aspekty, (h) kvantitativní a kvalitativní informace, (j) organizovaná strategická
činnost a neformálně vyjádřené potřeby občanů.
60
11. (a) Co nejvíce se využívá dedikovaných programů a sítí. (b) Existuje struktura a proces
pro shrnování a porovnávání nejdůležitějších informací všech připravených a připravovaných
strategií a jiných významných materiálů. Jeho základem je interaktivní software. (c) Práce je
kompatibilní se souvisejícími návrhy jiných metodických materiálů, například kohezních,
legislativních nebo RIA.
12. Výše popsaný proces se týká takzvaných specifických strategií (například důchodové
reformy). Kromě toho existují i takzvané průřezové strategie, které převážně shrnují vybrané
rysy mnoha specifických strategií (například udržitelný rozvoj). Připravují se v co nejužší
spolupráci se strategiemi specifickými. Harmonogram přípravy a schvalování návrhů
specifických i průřezových strategií je pokud možná upraven tak, aby se zajistila co
nejúplnější vzájemná informovanost při spolupráci a rozhodnutích.
13. (a) Neodkladná a krizová rozhodnutí se připravují natolik s použitím výše uvedených
principů a v komunikaci s připravovanými a schválenými návrhy strategií a s jinými
opatřeními, nakolik je to možné s ohledem na časová omezení. Je-li to nutné, je tato
komunikace doplněna co nejdříve potom. Podobně se připravují nezaujaté variantní návrhy
pro ošetření dílčích problémů, například ve formě expertního týmu a/ nebo jako činnost
jednoho organizačního útvaru veřejné správy a/ nebo externí zakázkou. (b) Pokud se nutnost
neodkladných opatření zjistí během přípravy návrhu strategie, informuje koordinátor přípravy
neodkladně toho, kdo za příslušný problém věcně zodpovídá. Je-li k dispozici alespoň
několik týdnů, zajišťuje se od začátku trvalá komunikace s účastníky při přípravě návrhu
strategie, včetně možnosti připravit a porovnat varianty řešení. (c) U některých strategií lze
předem vyloučit možnost mocenského konfliktu mezi zastánci různých variant. V tom případě
lze Principy zjednodušit. Obvykle se tak posílí činnost společného týmu a příprava návrhu
strategie je podobnější obvyklému projektovému řízení.
14. (a) Doporučuje se účastníkům, aby integrovaně s připravovaným strategickým
materiálem nebo samostatně připravovali strategie svých vlastních problémů. (b) Výše
uvedené Principy se mohou podle potřeby a po adaptaci užít i pro ošetření těchto jejich
vlastních problémů.
15. Principy (a) souvisí s řadou jiných aktivit, (b) budou se trvale vyvíjet, (c) vždy jsou k
dispozici použitelné verze principů a popisy metod a technik pro toho, kdo by je právě chtěl
užít.
Uvedené principy jsou prozatím doporučením některých expertů a složek veřejné správy a
lze je užít beze změny legislativy na jednotlivé strategie. Veřejná správa doporučila i
schválení vládou předchozí verze principů 1 až 17. Po schválení bude také platit:
16. (a) Každý orgán veřejné správy zodpovídá za včasné iniciování přípravy, doplnění nebo
aktualizace návrhu strategie nebo strategií v rozsahu své kompetence tak, aby byly v
souhlase s Principy. (b) Orgány veřejné správy mohou připravovat společné návrhy strategií.
(c) Příprava návrhu probíhá v transparentní konzultaci se společným metodickým
konzultačním týmem, zřízeným vládou. (d) Metodický konzultační tým bude také v případě
potřeby navrhovat, které části Principů nebo jiných procedurálních vládních usnesení by se
měly upravit; a jak adaptovat řízení (management) strategické práce ve státní službě a
delimitaci kompetencí.
17. Výjimky povoluje vláda, zejména tam, kde zákon nařizuje utajení nebo kde příprava v
rozporu s principy již velmi pokročila. V těchto případech je třeba Principy upravit.
Přístup k přípravě dle těchto principů se někdy nazývá systémový/ demokratický. Dosud je
u nás i ve mnoha jiných zemích častější přístup se zásadně odlišnými principy, někdy
nazývaný silový/ kabinetní/ improvizovaný. Navrhuje se zachovávat tuto dobrou praxi při
rozhodování:
1. Při rozhodnutí znát nezkresleně porovnané významné konkrétní varianty rozhodnutí s
odhadem dopadů, včetně vlivu okolí
61
2. Při společenském rozhodnutí užít demokratický přístup, to jest brát transparentně a
nezaujatě v úvahu potřeby, názory a pozice všech, kterých se problém týká a co nejvíce jim
od začátku umožnit spolupráci na přípravě a porovnávání variant rozhodnutí. (Demokratický
přístup je primérně orientovaný na politiku jako spolupráci).
a. Krizový návrh připravit urychleně a orientovat jej zejména na prevenci hrozící
škody, na souvislost s připravovanými nebo přijatými strategiemi a podle možnosti na
prevenci zneužití.
b. Návrh strategie orientovat na krátkodobé až dlouhodobé dopady a zahrnout i vizi,
vliv jiných strategií a eventuální souvislost s krizovými návrhy
c. Co možná omezit silový přístup, to jest snahu prosadit variantu, připravenou
rozhodovatelem bez nezaujaté spolupráce s odpůrci. (Silový přístup je primárně
orientovaný na politiku jako boj o moc.)
d. Po demokratické přípravě a porovnání variant umožnit vyjednávání, které může
být utajené, a nezasahovat do rozhodovacích pravomocí.
e. Zajistit vládou (a řídicími orgány na všech úrovních) demokratický přístup přípravy
podkladů a společenskými organizacemi zajistit spolupráci.
Proces přípravy návrhu strategie probíhá při systémovém/ demokratickém přístupu
typicky takto:
1. Zahájením přípravy strategie je smlouva s koordinátorem přípravy, zahrnující i vymezení
problému, finanční limit, specifikaci účasti veřejné správy, postup při neodkladných
opatřeních a konečný termín předložení návrhu strategie.
2. Koordinátor zahájí činnost společného týmu a konzultace s externími účastníky, pak
napíše zadání přípravy.
3. Zadání přípravy zahrnuje metodiku, harmonogram, itemizovaný rozpočet. Předběžně také
zahrnuje seznam interních spolupracovníků, seznam externích účastníků a specifikaci
materiálního zajištění.
4. Metodika přípravy návrhu strategie zahrnuje metodické principy, metodu, seznam
použitelných technik a organizaci. Metoda je způsob a postup celé přípravy návrhu strategie.
Předpokládá se metoda, vhodná pro demokratický/ systémový přístup, například v ČR
Bloková metoda (budou vznikat další metody). Technika je způsob a postup řešení dílčího
problému, který metoda vyžaduje.
5. Příprava probíhá podle zvolené metody a vede k návrhu strategie.
6. Vláda a další účastníci (stakeholders a shareholders) potom samostatně organizují
doporučení, vyjednávání, formulaci nezkresleného podkladu pro rozhodnutí, jedno nebo
sekvenci rozhodnutí, implementaci a realizaci. Koncem a novým začátkem je pak hodnocení
a aktualizace návrhu strategie. Všechny tyto aktivity dohromady jsou strategickou prací.
7. Strategie je přijatý způsob řešení komplexního zásadního problému. Veřejná strategie se
týká zejména činnosti politické a správní sféry a obvykle zahrnuje i další účastníky. Principy
strategické práce platí i pro problémy, obvykle spojované s termíny koncepce, politika nebo
reforma a s podobnými termíny. Rozhodnutí o zavedení metodiky přípravy strategií je také
strategie.
Průběh přípravy metodiky v ČR
Z pověření ministra Luxe byly od roku 2000 v ČR adaptovány praktické světové zkušenosti
(zvláště ze Skandinávie a Japonska) se strategickou prací na úrovni vlády. Zejména byly
podrobně zpracovány principy, jedna z metod (Bloková metoda), řada technik, dedikovaný
software a detailní instruktážní materiál pro přípravu návrhů strategií. Po úmrtí ministra, který
tuto metodiku doporučil, byly výsledky jen částečně využity a aktualizace metodiky
pokračovala v rámci mezinárodní spolupráce. V roce 2005 zpracovanou metodiku kladně
vyhodnotil a aktualizoval pracovní tým, ustavený předsedou vlády ČR. Metodika byla dále
rozpracována v rámci MPSV. Také nasazení v takzvané první Bezděkově komisi bylo
62
hodnoceno jako úspěšné. V poslední etapě přípravy v létech 2008 a 2009 MFČR zajistilo
knižní, rozmnožované a elektronické publikace a navrhlo celostátní nasazení metodiky na
jednotlivé strategie. Podrobná metodika byla kladně vyhodnocena Řídicím výborem v rámci
Rady vlády pro udržitelný rozvoj a aktualizována v roce 2009. Od prosince 2009 do června
2010 ji MFČR projednávalo a náměstek ministra ji doporučil předsedovi vlády ČR. Ten
zavedení metodiky doporučil svému nástupci, protože přesahovalo kompetence odcházející
úřednické vlády. Metodika tedy byla opakovaně doporučena, ale nebyla dosud celostátně
formálně ani schválena, ani zamítnuta. Probíhá spolupráce s řadou jiných metodických aktivit
a aplikací v ČR i v cizině. MFČR v roce 2009 znovu zdůraznilo nutnost urychleného zavedení
metodiky do praxe a v létě 2010 získalo grant EU pro její čtvrtou aktualizaci, jejíž výsledky se
očekávají v roce 2012. Podle sdělení veřejné správy byli o metodice informováni ti, kterých
by se mohla týkat.
Principy vznikly v roce 2001 a byly naposled revidovány v lednu 2011 po poradách v severní
Americe. V ČR je opakovaně doporučila politická a veřejná sféra a domácí i zahraniční
odborníci. Byly podrobně popsány, rozpracovány do návodů, opakovaně v ČR i v cizině
konzultovány a v mezích možnosti prakticky vyzkoušeny.
63
SEKCE 4 DÍLČÍ PROBLÉMY
Obsah sekce 4
SYSTÉMOVÝ A SILOVÝ PŘÍSTUP ......................................................................................................... 65
PRVNÍ METODICKÁ INSTRUKTÁŽ ....................................................................................................... 66
PROSBA O SPOLUPRÁCI NA METODICE A PROCESU ......................................................................... 67
OZNÁMENÍ......................................................................................................................................... 67
NEZÁVISLÉ SKUPINY PRO SPV ............................................................................................................ 68
STRUKTURY ........................................................................................................................................ 70
STRUKTURA NÁVRHU STRATEGIE...................................................................................................... 71
STRUKTURA BLOKU ........................................................................................................................... 72
STRUKTURA SYNOPTIKU .................................................................................................................... 73
VZOR ZADÁNÍ PRO KOORDINÁTORA PŘÍPRAVY NÁVRHU STRATEGIE .............................................. 73
PODKLAD PRO ROZHODNUTÍ ............................................................................................................ 74
NEZÁVISLE PŘIPRAVOVANÉ PODKLADY ............................................................................................ 75
POROVNÁNÍ....................................................................................................................................... 75
OVĚŘENÍ ............................................................................................................................................ 76
IZOLOVANÉ VIZE ................................................................................................................................ 78
PŘECHODNÉ OBDOBÍ ZAVÁDĚNÍ SPV ................................................................................................ 79
INTEGRACE ........................................................................................................................................ 80
DALŠÍ METODICKÉ MOŽNOSTI .......................................................................................................... 85
NEINFORMOVANÉ A NEPŘÍSLUŠNÉ ROZHODNUTÍ ........................................................................... 86
DEZINTGRACE EKONOMICKÉHO ASPEKTU ........................................................................................ 87
PRŮŘEZOVÁ STRATEGIE .................................................................................................................... 87
HOSPODÁŘSKÁ STRATEGIE................................................................................................................ 88
PŘÍKLADY ........................................................................................................................................... 88
NĚKTERÉ CHYBY STRATEGICKÉ PRÁCE: ............................................................................................. 89
DALŠÍ DEFINICE .................................................................................................................................. 94
64
NEDOSTATKY A RIZIKA ....................................................................................................................... 95
LEGISLATIVA A EXEKUTIVA ................................................................................................................ 97
POLITICKÁ SFÉRA ............................................................................................................................... 98
INTEGRAČNÍ TÝM............................................................................................................................... 99
NUTNÉ RYSY PŘÍPRAVY...................................................................................................................... 99
PODOBNÉ ČINNOSTI ........................................................................................................................ 100
DOPORUČENÝ PROCES .................................................................................................................... 101
ROZSAH PŘÍSPĚVKŮ ......................................................................................................................... 102
TERMINOLOGIE ............................................................................................................................... 102
SYSTÉMOVÝ A SILOVÝ PŘÍSTUP
Systémový přístup
Tento text se týká systémového čili demokratického přístupu k přípravě strategií. Při něm
připravují stoupenci různých variant a zájmů od začátku potřebné rozhodnutí. Příprava je
nezaujatě a transparentně řízena a užívá některé vyzkoušené praktické metody. Podklad k
rozhodnutí porovnává všechny významné krátkodobé i dlouhodobé dopady variant a bere v
úvahu i jiné významné problémy a možnou změnu celkové situace. Dílčí činnosti a materiály
vyústí do rozhodovacího materiálu, o kterém se nejprve politicky vyjednává a pak rozhoduje.
Časování, délka a struktura rozhodovacího materiálu je určena těmi, kdo podle zákona
rozhodují.
Z rozhodnutí se odvíjejí zásadní koordinované akce natolik závažné, že by k nim bez tohoto
rozhodnutí nikdo neměl kompetenci.
V případech, kde se v textu mluví o chybách, jsou jimi míněny chyby z hlediska systémového
přístupu.
Silový přístup
Při použití silovém čili mocenském neboli kabinetním přístupu nejdříve vybere nositel moci
jednu variantu a nařídí její rozpracování v izolaci. Protože se její přípravy účastní pouze
stoupenci této varianty, nelze ji nezaujatě ověřit. Proces přípravy je zaujatý v její prospěch a
nabídky na spolupráci stoupencům jiných variant jsou formulovány nepřijatelně. Často
nejsou připraveny odhady některých závažných dopadů v možných očekávaných situacích.
Později se návrh odtajní. Věcná diskuse není možná, protože by se další varianty musely
teprve začít vytvářet a k tomu nejsou ani čas, ani finance, ani vzájemná důvěra. Lze tak
někdy prosadit opatření, která jsou nutná, ale proti kterým se občané a jejich zástupci staví z
nepochopení, sobectví nebo krátkozrakosti. Bez ověřeného porovnání očekávaných
následků různých variant však dochází k hádkám a konfliktům. Místo věcné diskuse
proběhne boj o moc, kde se za rozhodnutí o uvažovaném návrhu směňují obvykle funkce,
65
jiná rozhodnutí nebo finanční prostředky. Protože práce byla od začátku netransparentní,
vznikají neprokazatelná obvinění: z korupce, ze zkreslování a ze zlé vůle. Náhodným
výsledkem mocenského boje je buď schválení, nebo zamítnutí neověřeného,
nedopracovaného a věcně neporovnaného návrhu podle toho, kdo má právě v rukou moc.
Často se návrh v hádkách ještě deformuje. Podobně probíhá mocenský boj mezi těmi, kdo
převálcovali a těmi, kdo byli převálcováni. Po změně mocenské situace, například po
volbách, je někdy nutné začít znova. I tak se někdy prosadí silovým přístupem opatření,
která by se jinak neprosadila a jsou správná a nutná. Předem se však neví, zda se později
projeví jako správná a nutná.
Porovnání
Někdy se však zdaří dosáhnout silovým přístupem po několika pokusech zlepšení, zatím co
nečinnost, izolované nekoncepční rozhodování, izolovaná příprava všeobecných materiálů
nebo amatérská improvizace demokratického přístupu může být horší. Silový přístup je často
také nutný v krizových situacích nebo tam, kde transparentnost zakazuje zákon. V ostatních
případech naděje na úspěch silového přístupu poněkud klesá, hlavně díky rychlé proměně
společnosti v posledních desetiletích, ale zdaleka není nulová. Většinou je v rozvinutých
zemích tento přístup zbraní v rukou držitelů moci v neprospěch občanů. Nelze však tvrdit, že
silový přístup je vždy chybný, a to ze dvou důvodů. Zaprvé v některých případech, jak bylo
uvedeno, je silový přístup z hlediska společnosti vhodnější. Zadruhé vláda musí mít možnost
ve výjimečných případech rozhodnout, že vyžaduje silový přístup, protože, jak ukazují
zkušenosti, to přispívá k jejímu rozhodnutí zavést zlepšenou strategickou práci jako obvyklý
přístup.
PRVNÍ METODICKÁ INSTRUKTÁŽ o SPV (strategické práci na úrovni vlády ČR)
Instruktáže se zúčastní všichni známí pracovníci, kteří budou na návrhu strategie pracovat.
Pro koordinátory budou instruktáže pokračovat.
Účastníci si pokud možná přinesou notebooky. Je k dispozici dedikovaný program „Návrh“ a
pokud možná i programy „Příspěvky“ a „Synoptik“. Instruktáž trvá 6 až 8 hodin a většinou
probíhá způsobem „hands on“.
S pozváním na instruktáž dostanou účastníci tyto materiály:
 Prosba o spolupráci na metodice
 Stručná informace o SPV
 Principy SPV
 Principy strategické práce: Metodika
 Popis vybrané metody SPV, která se bude na instruktáži používat.
Program instruktáže:
 Představení účastníků
 Dohoda o cíli a programu instruktáže
 Stručný souhrn principů a diskuse
 Stručný popis užité metody a diskuse
66




Společná příprava a diskuse makety návrhu strategie (hlavní bod programu)
Obvyklé obtíže (diskuse případových studií)
Dohoda o dalších kontaktech
Hodnocení instruktáže a zakončení
PROSBA O SPOLUPRÁCI NA METODICE A PROCESU
přípravy návrhu strategie
Na poradě dle přiložené pozvánky budeme hovořit o procesu přípravy strategií, které nás
zajímají, a o její metodice. V přiložené dokumentaci se shrnují principy a jedna z metod,
které byly u nás na podkladě světových zkušeností adaptovány, vyzkoušeny, kladně
vyhodnoceny a podrobně popsány. Odborníci u nás i v cizině trvale metodiku doplňují a
rozvíjejí. Pokud se nepovažujete za odborníka právě v tomto směru, nemusíte dokumentaci
před poradou studovat, protože její relevantní komponenty budou vysvětleny. Jestliže však
takovým odborníkem jste a máte náměty k jejímu zdokonalení, velmi bychom to ocenili,
například v těchto bodech:
 Pokud doporučujte dílčí zlepšení,
o kterou část materiálu byste vynechali a k čemu by podle Vás vedla?
o jakým jiným textem byste ji nahradili a k čemu to podle Vás vedlo?
 Pokud navrhujete jiné principy nebo jinou metodu,
o připojte laskavě jejich plný text nebo webový odkaz s hodnocením jejich
aplikací, zejména z hlediska porovnání variant a pozic, robustnosti (odolnosti
proti bojkotu a sabotáži a proti zdržení následkem voleb),vnějších vlivů,
integrace (různých strategií, vizí s konkrétními úkoly a s verifikovatelnými
odhady, úrovní vládnutí, ekonomických a sociálních a environmentálních
aspektů)
o vysvětlete, proč je pro nás dle Vašeho názoru vhodná.
Naše porada bude prakticky orientovaná a na podrobnější metodické úvahy nemusí být čas.
Přejete-li si, rádi se s Vámi o využití Vašeho návrhu před zmíněnou poradou dohodneme.
Těšíme se na spolupráci.
OZNÁMENÍ
Pojďte s námi připravit návrh strategie o <>!
K účasti na společné přípravě návrhu strategie jsou zváni zástupci všech pozic a všech
organizací, kterým vyhovuje dohodnutá spolupráce. Zaručujeme jim, že jejich pozice bude
mít v návrhu stejnou váhu jako kterákoli jiná, včetně pozice vládních orgánů. Proces je
nezaujatý a transparentní. Samozřejmě nemůžeme zaručit, která varianta ošetření problému
bude nakonec vybraná. Protože však proces je úspěšně prakticky vyzkoušený, můžeme
zaručit, že splní svůj úkol: aby ten, kdo rozhoduje, měl k dispozici konkrétní, nezaujaté,
necenzurované a věcně porovnané varianty řešení, návrhy a pozice.
67
Každý spolupracující tým má možnost prezentovat svou variantu strategie nebo její části a
vylepšit ji, když a kolikrát uzná za vhodné. Zúčastní se i veřejná správa a nezávislí odborníci.
Výsledkem jsou porovnané varianty, každá s návrhem konkrétních závazných úkolů a
s konkrétním odhadem, k čemu by vedla a kolik by stála. Účastník také může ke každému
místu cizí varianty uvést, co vidí jinak – třeba jaké by byly podle jeho názoru následky nebo
náklady takové cizí varianty. Kdo nakonec o problému rozhoduje, má tu nejlepší informaci,
jakou lze získat a to ve stručné i v podrobné formě. Občané zase mohou posoudit politiky,
jak rozhodli a vyvodit závěry při volbách.
Může se stát, že některý tým si nepřeje účastnit se na přípravě návrhu, nebo že se rozhodne
po nějaké době spolupráci přerušit. Pokud jde o významnou variantu, bylo by škoda ji nebrat
v úvahu. V takovém případě jsou nezávislým odborníkem identifikovány významné projevy
takového týmu a jeho stoupenců, případně jsou doplněny jejich interpretacemi. Tyto
informace jsou pak s patřičným upozorněním dány všem zájemcům k dispozici podobným
způsobem, jako tomu je u spolupracujících týmů. Zkušenosti ukázaly, že z hlediska
mocenské taktiky nemusí být vhodné spolupráci odmítat. Vedlo by to ke kritice, že zde není
zájem pomoci celé společnosti a věcně řešit problém; že se úzké, stranické a snad i korupční
zájmy bojí světla; a že ten, kdo odmítá spolupráci a pak se chce hádat, je prokazatelně
nedůvěryhodný.
Účast na přípravě návrhu strategie je dlouhodobě časově náročná a vyžaduje odborné
znalosti účastníků. Protože si každý tým hradí své výdaje, je i nákladná. Z hlediska způsobu,
jak spolupracovat, je však pro účastníka velmi jednoduchá. Kromě toho může každý kdykoli
zaslat e-poštou svůj názor na kteroukoli otázku, související s připravovanou strategií. Někdy
se na dobu týdne také navrhnou vybrané otázky, o kterých se očekává zvýšený zájem.
Každý názor je dán zájemcům k dispozici. Je-li však takových názorů mnoho, nelze zaručit,
kolik zájemců si je přečte a jaký bude vliv na rozhodnutí.
Zároveň bývají někdy pořádány i prezenční nebo mediální diskuse. Pokud k nim dojde, je o
nich veřejnost včas informována. Závěry spolupráce, dialogu i diskusí jsou publikovány,
pokud informace neporušují zákony nebo požadavky slušnosti. V žádném případě však
nejsou cenzurovány ani upravovány kvůli věcnému obsahu, ať je jakýkoli.
Těšíme se na kontakt na těchto adresách: < >
NEZÁVISLÉ SKUPINY PRO SPV
Při zavádění SPV (strategické práce na úrovni vlády ČR) je třeba ustavit některé nezávislé
skupiny.. Po schválení vládou zahájí činnost trvalý Konzultační tým, který bude podporovat
procesní a metodické aspekty SPV, bude zajišťovat vzdělávání a konzultace na požádání,
bude sledovat a hodnotit průběh SPV a bude metodiku rozvíjet a aktualizovat. Návrh každé
strategie bude připraven Strategickým týmem, pak se o něm bude vyjednávat a potom o něm
bude rozhodnuto. Všechny tyto skupiny budou odborné, to jest sestavené z nejlepších
68
dosažitelných odborníků, se zástupci organizací a eventuálně s minimem organizačněadministrativní podpory. Mohou zahrnovat i mladé perspektivní pracovníky, kteří svou
odbornost budou získávat zejména praxí.
Připravené materiály podrobně popisují vznik a funkci těchto skupin. Všechny skupiny budou
externí. To znamená, že nebudou organizační jednotkou orgánu veřejné správy, nýbrž že
budou zřízeny ad hoc rozhodnutím vlády (Konzultační tým) nebo například ministerstvem,
kterému připravovaná strategie přísluší (Strategický tým). Zřizovatel je bude finančně a
organizačně podporovat Cíl a způsob práce bude podrobně určen při jejím zřízení. Při
zřízení bude jmenován vedoucí skupiny, který bude postupovat podle určeného způsobu
práce, nebude přijímat žádné příkazy a může být kdykoli zřizovatelem vyměněn
s podrobným udáním důvodů. (To se stává zřídka, protože to bývá použito v politickém boji.)
Členové skupin budou činní na plný nebo částečný úvazek. Členy skupin budou odborníci
mimo veřejnou správu, pracující bezplatně nebo za honorář. Členy budou také zapůjčení
(seconded) pracovníci veřejné správy. Ti budou pokračovat ve svém pracovním poměru
s veřejnou správou a ve skupině budou řízeni jejím vedoucím.
S uvedenou organizací byly ve světě i u nás dobré zkušenosti. Na rozdíl od nás byly ve
světě při strategické práci dobré zkušenosti i se skupinami, které byly standardními
organizačními jednotkami veřejné správy. Důvodem rozdílu jsou některé specifické rysy naší
situace. Politická sféra není u nás oddělena od správní sféry. Je běžné přijímat, propouštět a
úkolovat pracovníky veřejné správy z politicko-stranických důvodů. Práce veřejné správy je
často součástí boje o moc politických stran. Tak například se někdy připravuje utajeně pouze
ta varianta návrhu strategie, která vyhovuje současnému ministrovi nebo vedoucímu
pracovníku veřejné správy, dosazenému podle stranicko-politického klíče. Podobně se někdy
rozhoduje o časování a o organizaci procesu přípravy návrhu. Zajistit nezávislost práce na
stranách se nedaří ani ve strategické, ani v jiné činnosti. Po výměně ministrů, vedoucích
pracovníků nebo vládních stran jsou dosavadní výsledky často nepoužitelné a příprava
začíná znova. Protože typická příprava návrhu strategie je obvykle delší než volební období,
strategická práce vázne. Organizační struktura naší státní správy není kompatibilní s dobrou
praxí strategické práce a zlepšování této struktury je ještě obtížnější, než příprava
jednotlivých strategií. Naši pracovníci jsou brilantní improvizátoři, ale je zde poměrně silný
boj o moc a tolerance k nekvalitní práci. Až se tyto rysy naší práce vylepší, bude možné
změnit i navrhovanou organizaci skupin. Mohlo by dojít i k pokusům celostátně zavést proces
strategické práce, který by nebyl proti uvedeným obtížím odolný. To by byl jeden z důvodů,
proč by přípravu zavedení bylo nutné stůj co stůj dočasně zastavit. Jinak by hrozilo
nebezpečí selhání, ztráty motivace a odkladu příštího pokusu o zavedení. Navržený postup
není obvyklý a někteří pracovníci ho ze začátku nevidí rádi. Proto bude vyžadovat pečlivé
vzdělávání a trpělivé přesvědčování. Prozatím se zdá, že odpor je u nás poněkud méně
agresivní, než se očekávalo.
69
STRUKTURY
STRUKTURA MATERIÁLŮ A ODKAZY
Cílem SPV je vliv na realitu. Ukázalo se, že je metodicky vhodné považovat konkrétní popis
za základní kámen přípravy návrhu strategie. Tvoří jej specifikace závazných úkolů a odhad
jejich nákladů a verifikovatelných dopadů. Zkušenost indikovala, že z těchto informací je
vhodné vycházet (a) při porovnávání variant a hledání konsenzu, (b) při integraci dílčích
řešení do širších řešení. Zároveň (c) je to vhodný základ informování o návrhu strategie.
Obvykle to bývá účinnější vycházet například z obecných vizí nebo analýz.
Tato zkušenost nic neříká o relativním významu jednotlivých komponent práce nebo
výsledků. Nelze například říci, zda je analýza důležitější nebo méně důležitá než konkrétní
popis. Neříká také nic o výběru činností, které se budou provádět a o pořadí, v jakém se
budou provádět. To jsou otázky, které se řeší ad hoc pro každý připravovaný návrh. Často
není na začátku přípravy jasné, které dílčí techniky a činnosti se budou užívat a uvádí se jen
předběžný seznam (toolbox) potenciálních kandidátů, ze kterých se vybere podle potřeby a
které se často kombinují a upravují. Typickými díčími činnostmi a technikami je modelování,
kvantitativní a kvalitativní analýza, Delphi a dialog (prezenční, telefonický, elektronický),
kvalitativní a kvantitativní průzkum postojů (výzkum veřejného mínění), webové stránky a
facebooky, konference a porady, softwarové programy, obecné vize a rámce (bez závazných
úkolů, nákladů a verifikovatelných dopadů), porovnání s domácími a zahraničními
zkušenostmi, teoretická zpracování, porady s politiky a rozhodovateli, synoptická a narativní
prezentace , SWOT (analýza silných a slabých charakteristik, příležitostí a hrozeb), poradní
orgány. Jejich závěry jsou uvedeny jako podpůrné materiály a vedou na ně odkazy.
Struktura materiálů se liší podle jejich účelu. Struktura návrhu strategie nebo její části je
podrobně popsána v metodických návodech. Po hlavičce materiálu následuje konkrétní
popis, to jest integrovaný seznam úkolů a dopadů. V současné době se osvědčuje přístup,
umožněný přechodem z papírové na elektronickou komunikaci. Je prezentován souhrn této
části s elektronickými odkazy. Nejčastěji se vyskytují čtyři druhy odkazů. Předně se odkazuje
na podrobnější popis. Zadruhé se (zejména v případě Blokové metody) odkazuje na dílčí
bloky, které jsou ještě podrobnější. Zatřetí vždy při práci vznikají příspěvky autorů jiných
variant, na které vedou další odkazy. Konečně jsou významné odkazy na podpůrné
materiály.
Podpůrné materiály užívají proces i strukturu zpráv v souhlase s dobrou praxe příslušné
profese, například analytické nebo vědecké práce, statistiky, modelování a podobně. U
některých je důraz pouze na věcnou stránku a zkušení odborníci mohou jejich strukturu i
proces improvizovat. (Někdy se pokusí improvizací svůj dobrý podpůrný materiál
„dopracovat“ na návrh strategie a jsou vždy znovu zklamáni.) Když se začíná „na zelené
louce“, je vhodné se dohodnout o struktuře podpůrných materiálů na začátku přípravy
návrhu strategie, jejíž budou součástí. Pokud byly podpůrné materiály dobře připraveny bez
ohledu na dobrou praxi strategické práce, není jejich úprava obtížná, ale vyžaduje trochu
času a úsilí.
70
Adresné materiály vycházejí z návrhu strategie a jejich struktura odpovídá potřebám
uživatele, pro kterého jsou připraveny. Důležitým adresním materiálem je například materiál
pro vládu, jehož strukturu obvykle určují dosti podrobné předpisy. Typickou těžkou chybou je
zneužít těchto předpisů k vycenzurování variant řešení a pozic, se kterými nesouhlasí
předkládající ministr. V každé známé struktuře vládního materiálu je možné tyto údaje
stručně shrnout. Vždy lze najít způsob, jak uvést i elektronický odkaz na plný text návrhu
strategie. Stejně důležité, ale kupodivu prakticky obtížnější se ukázalo informování poslanců
a senátorů v rámci návrhů legislativy, navazující na strategii. Struktura materiálů pro média
se většinou vyvinula efektivně.
Následuje stručný přehled struktur některých strategických materiálů. Pro první kroky
instruktáží a samostudia jsou určeny jiné texty.
STRUKTURA NÁVRHU STRATEGIE
Návrh strategie určitého problému zahrnuje (1) porovnané varianty a (2) společný materiál.
Každá varianta má tři části:
(1a)
Vize
(1b)
Popis
P
O
A
E
(1c)
Podpůrné materiály.
S = P (O: A, E), P (E),
kde
pravděpodobnost podle každého účastníka
dopady a náklady
rozhodnutí a akce
externí podmínky
Součástí společného materiálu (a/ nebo jednotlivých variant) je (2a) informace o metodice a
procesu přípravy a mohou jí být i (2b) doporučení.
Vždy existují jen některé údaje. Všechny části zahrnují souhrny a odkazy na další zdroje
informací. Často je návrh podkladem k adresním materiálům, určeným a fomulovaným pro
určitého uživatele. Typickým adresním materiálem je rozhodovací podklad, který po úpravě
při vyjednávání je podkladem pro rozhodnutí. Návrhu předchází sekvence předběžných verzí
návrhu.
Příklad:
Nevyhodnocený návrh strategie vlády je množina pravděpodobností vybraných stavů
proměnných v závorkách:
Pravděpodobnost podle názoru [komise],
71
že [výnos] [se zvýší] a [náklady] [se nezmění],
jestliže [uvažovaný úřad] [bude zřízen] a [uvažované exekutivní opatření] [nebude
schváleno],
pokud [státní dluh] [poroste] a [ekonomika] [bude stagnovat].
(Konečná formulace odpovídá potřebám rozhodovatele)
STRUKTURA BLOKU
V Blokové metodě se varianta skládá z bloků, které se také mohou skládat z bloků. Každý
blok má tuto strukturu:
Hlavička
Název strategie, bloku, nižších bloků, vyššího bloku. Datum ukončení popisu. Autor, kontakt
(e-adresa, telefon).
Vize
Popis
Navržená rozhodnutí
Odhady průběhu externích podmínek
z jiných bloků téže strategie
z jiných strategií
odjinud
Odhady průběhu dopadů a nákladů (pro navržená rozhodnutí a pro různé průběhy
externích podmínek)
Podpůrné materiály
Procedurální a metodické poznámky
Varianta obsahuje i odkazy
na jiné bloky
na podrobnosti a vysvětlení
na odlišné pozice; každý lze vyvolat jako
jednořádkový souhrn
kompletní příspěvek
72
STRUKTURA SYNOPTIKU
Synoptik je formou stručné prezentace jednoho bloku nebo celého návrhu strategie. Je
vizuální podporou a místem pro stručné ručně psané poznámky pro malou skupinu
diskutujících. Skládá se ze tří řad tisků formátu A4, vystavených (například na stěně) do
několika sloupců. Může se připravit automaticky dedikovaným programem.
První sloupec je hlavičkou a vysvětlením pro ostatní sloupce. Druhý a každý další sloupec
odpovídá jedné variantě.
První řada je hlavičkou pro ostatní řady a obsahuje také vizi. Druhá řada obsahuje návrh
rozhodnutí a odhad dopadů a nákladů. Třetí řada obsahuje odhad průběhu externích
podmínek a poznámky.
Synoptik zahrnuje odkazy
na podrobnější vysvětlení
na odlišné pozice.
Odkazy vedou
na jiné materiály, zavěšené na stěně
na jiné vytíštěné materiály
na elektronické zdroje informace.
VZOR ZADÁNÍ PRO KOORDINÁTORA PŘÍPRAVY NÁVRHU STRATEGIE
(k úpravě podle potřeby tak, aby byly zajištěny Principy SPV)
Pověřuji ..........., aby v souhlase s dobrou praxí koordinoval přípravu návrhu/aktualizace
strategie problému ........... Návrh strategie mi předloží nejpozději dne ………. Bude
disponovat rozpočtem ……………………Kč, včetně honoráře …………….Kč pro
koordinátora.
…………………….zajistí kancelářské vybavení; zapůjčí své odborníky
(temporary team); a zajistí administrativu proplácení honorářů a nákladů v souhlase
s příslušnými předpisy.
Žádám pracovníky veřejné správy, aby při přípravě návrhu strategie spolupracovali
Příloha zadání
Proces přípravy bude odpovídat těmto požadavkům:
 Metodika a proces přípravy návrhu strategie odpovídá dobré praxi ve smyslu
usnesení vlády.
 Pro přípravu strategie budou podle potřeby užity existující materiály a všechna
dostupná informace.
 Věcný obsah strategie nebude omezen žádným dnes existujícím materiálem
Role koordinátora bude vymezena takto:
73






nebude zasahovat do věcného obsahu návrhu strategie ani do hodnocení tohoto
obsahu
bude řídit metodiku a proces přípravy konsenzem a pouze v případě, kdyby to nebylo
přes všechnu jeho snahu možné, vlastním rozhodnutím
bude řídit metodiku a proces bez vnější interference a nebude v tom přijímat žádné
rozkazy
zahrne do návrhu strategie mimo jiné variantu řešení dílčích problémů i celé
strategie, které jsem mu včas sdělil nebo sdělím
převezme plnou procedurální zodpovědnost za proces přípravy návrhu strategie
může být odvolán pouze mnou a to s podrobným odůvodněním, jak porušil toto
zadání.
PODKLAD PRO ROZHODNUTÍ
V jednoduchých připadech se někdy připravuje přímo podklad pro rozhodnutí, který se
předkládá rozhodovateli, například ministrům. Kdysi to byl jediný užívaný přístup.
V některých zemích, včetně u nás, se tak dosud mylně připravují například podklady pro
strategická rozhodnutí. I u nás je nutné přejít ke způsobu, jak se komplexní materiály
zpracovávají ve světě. Předně se připraví základní pracovní materiál, v našem případě návrh
strategie. Ten je tak rozsáhlý a má takovou strukturu, jaké jsou nutné pro úspěšnou práci.
Osvědčilo se do něj zahrnout dostatek elektronických odkazů. Existuje v elektronické verzi,
ze které se pořizují podle potřeby elektronické nebo papírové materiály, například podklad
pro rozhodnutí vlády. Každý jiný, například krajská vláda nebo ministerstvo, mohou použít
návrh strategie podle své potřeby. Vláda si určuje časování, formu a rozsah podkladů pro
své rozhodování. Důležité je, že podklad musí být nezaujatý. Tak například nemusí
zahrnovat stejně všechny varianty, ale musí je alespoň nezkresleně shrnout a ulehčit přístup
do celkového návrhu strategie.
Kdysi šel rozhodovací podklad po stručné přípravě poradcem politikovi, například ministrovi
a ten vyjednával a rozhodoval. Dnes jde rozhodovací podklad, s referencemi na celkový
návrh, poměrně rozsáhlé skupině ministrových poradců. To nejsou příslušníci veřejné správy
a obvykle mají rutinu, jak si podle potřeby urychleně dohadovat další důvěrné dílčí
konzultace, než doporučí svému šéfovi, co dělat. Jejich role a rozsah jejich práce
v posledních desetiletích silně stoupnul. Jsou hlavně politicky orientovaní a někdy také
ověřují, zda věcné informace jsou důvěryhodné. Obvykle jejich práce přímo souvisí
s vyjednáváním, které je také politicky orientované (a proto, na rozdíl od přípravy návrhu
strategie, nebývá transparentní). Protože takové ošetření podkladu k rozhodnutí přijde i
k nám, musí s ním strategická práce počítat.
Návrh strategie může být bývá shrnut nebo zahrnut do materiálu pro vládu i do podkladů pro
jiné rozhodovatele, například provincie, města nebo nevládky. Někteří z nich se mohli na
přípravě návrhu strategie podílet. Záleží na nich, zda a jak informaci z návrhu strategie
využijí. Při svém rozhodování vycházejí obvykle z výsledků vyjednávání nebo ze svého
74
odhadu, jak rozhodnou ostatní. Obecně se tímto procesem zabývá teorie her, prakticky
účastníci využívají zkušeností, intuice a znalosti předchozích rozhodnutí. Pokud návrh
strategie existuje, je jejich hlavní (ale nikoli výlučnou) informací.
NEZÁVISLE PŘIPRAVOVANÉ PODKLADY
Na přípravě návrhu strategie se mohou podílet všichni, kteří přijmou společný postup. Kromě
veřejné správy to mohou být další účastníci, například odbory a organizace změstnavatelů,
neziskové nevládní organizace nebo politické strany. Někdy další účastníci vidí nutnost
ošetřit komplexní zásadní problém, ale správní a politická sféra neustaví strategický tým, ve
kterém by mohli pracovat. Nezahájí se tedy příprava kompetenční strategie, která plyne
z povinnosti úřadu veřejné správy mít strategii v rozsahu své kompetence, nebo uvažovaný
problém není dostatečně zahrnut do existujících nebo připravovaných strategií. Doporučuje
se takovým dalším účastníkům, aby v rámci svých možností připravovali návrh příslušné
strategie sami nebo ve spolupráci s jinými zájemci. Vzhledem k omezeným fondům a
omezeným informacím i z jiných důvodů se jim nepodaří připravit úplný návrh, ale mohou
předběžně zpracovat jeho významné součásti. Pokud mají pravdu a problém je významný,
dříve či později bude zahájena příprava kompetenční strategie. Vznikne tím několik výhod.
Dobře připravená pozice má větší naději, že bude realizována. To je v zájmu autorů a podle
jejich názoru i v zájmu společnosti. Během předběžné přípravy je příležitost ovlivňovat
významné (ale nikoli početné) složky veřejnosti. A konečně je výhodný image organizace,
která se od budoucích voličů neizoluje. Praxe našla dvě rizika. Předně je nutné spolupráci
profesionálně řídit. Ukázal se nulový vliv u pokusů nechat členy strany cokoli říci na schůzi a
pak v izolaci centrálně zpracovat dokument podle rozhodnutí předsedy. Zadruhé skutečná
spolupráce a porovnávání variant je vhodné pro organizaci, která má dostatečnou
soudržnost a účinné vedení. Jinak skutečná úvaha o budoucnosti může posílit vnitřní konflikt.
POROVNÁNÍ
Protože ve strategické práci (SPV) dosud není u nás zavedena demokratická metodika ani
jednotná terminologie, pletou se někdy pojmy. V následujících řádcích se uvádějí některá
porovnání.
Analýza popisuje a vysvětluje situaci a trendy. Prognóza odhaduje budoucí průběh, když je
známá výchozí situace. SPV hledá soubor rozhodnutí, která povedou k budoucímu průběhu,
nejlepšímu podle kritérií rozhodovatele
Doporučení identifikuje jednu z variant návrhu strategie, kterou by podle názoru
doporučujících měl rozhodovatel zvolit
75
Návrh strategie odhaduje náklady a verifikovatelné dopady uvažovaných závazných
rozhodnutí. U vize nejsou odhady některých dopadů verifikovatelné nebo chybí závazná
rozhodnutí nebo odhady nákladů
Dialog prezentuje účastníkům informace, umožňuje výměnu názorů a zaznamenává je. Jeho
výsledkem však není konsenzuální nebo variantní návrh rozhodnutí
Strategický materiál může být použit při přípravě návrhu strategie, ale není návrhem
strategie. Patří sem vize, teoretické práce, analýzy, prognózy, výsledky dílčích činností
(Delphi, dialog, SWOT a podobně), přehledy zkušeností, výsledky modelování a podobně.
OVĚŘENÍ
Principy SPV procházely a procházejí dlouhodobým vývojem. Významné byly tři serie
pracovních porad, které organizovali Joe Byrne, Tomáš Zídek a Carolyn Andrews a které
v jejich rozvoji pomohly. Následující postup se doporučuje k úvaze i pro další rozvíjení těchto
principů.
Organizátor předložil navrženou terminologii a návrh principů. Každý účastník přinesl sebou
tyto informace, které uváděl podle potřeby:
 Terminologie, pokud se liší od předložené (jinak by byla ohrožena efektivnost
pracovní porady)
 Návrh změn v principech (pokud možno písemně)
 Literatura (nebo odkazy na literaturu) o metodice
 Popis konkrétních aplikací a jejich hodnocení
 Informaci o svém odborném zaměření a zkušenostech
Předkládá se jeden návrh na změnu po druhém. U každé navržené změny se porovnává, jak
bude pomáhat vyhnout se typickým chybám, které by s ní mohly souviset. U každého
problému se uvažuje, (a) jak problému předejít a/ nebo (b) dojde-li k němu, jak jej řešit.
Podle potřeby se využívají některé přinesené informace. Je snaha dospět ke konsenzu o
nejvhodnější formulaci principů, jinak si každý účastník vyvodí vlastní závěry. Zároveň se
postup ukázal jako přínosný pro výměnu zkušeností praktických expertů.
Postupně vznikl následující seznam chyb.
Postup:
Skupina odborníků se poradí pro každou uvažovanou metodu nebo změnu, jak budou
ošetřeny následující praktické problémy. U každého problému se zaznamená, jak problému
předejít a/ nebo dojde-li k němu, jak jej řešit.
a. Koordinátor přípravy návrhu strategie je v podezření, že není nezaujatý a že podléhá
něčímu vlivu nebo příkazům, například jednoho ministerstva. (Kde není rozdělena
politická a správní sféra, nelze zaručit nezaujatost pracovníků veřejné správy). Někdy je
76
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.
j.
k.
l.
m.
n.
o.
p.
q.
r.
podezření důvodem nebo záminkou pro některý tým, který odmítne spolupráci při
přípravě návrhu nebo ji přeruší.
Stoupenci některých pozic nechtějí spolupracovat nebo chtějí spolupráci přerušit. Někdy
se pak snaží mocensky zasahovat po dokončení návrhu.
Chybí vyzkoušené aproximační techniky pro případ, že nelze přesněji určit náklady nebo
dopady. Aproximační techniky musí brát v úvahu rozdíly názorů různých týmů.
Vznikne jediná varianta ošetření problému a chybí varianty jiných účastníků, a/ nebo
varianty pro různé externí vlivy, a/nebo variantní odhady nákladů a dopadů.
Napřed se vybere jedna z variant, uvedená bez verifikovatelných dopadů. Výběr
neprovádí konečný rozhodovatel, například místo vlády jej provede jeden ministr. Při
rozpracování vznikají pochyby, zda výběr byl správný. Někdy proto spolupracující týmy
přeruší spolupráci.
Několik návrhů strategií se připraví ve vzájemné izolaci. Byla ustavena komise k jejich
integraci, která byla neúčinná.
Místo návrhu strategie se připraví monovariantní materiál bez verifikovatelných dopadů a
závazných úkolů a bez integrace. Kde chybí konsenzus, zvolí se obecnější formulace,
která je přijatelná všem. Pak je snaha upravit materiál na strategii bez vyzkoušené
metody pro přípravu návrhu strategie a/ nebo v rozporu s principy SPV.
Není určen proces zahrnutí průřezových strategií
Místo opakovaného porovnávání vznikajících variant se jediná varianta předloží
k připomínkovému řízení. Návrhy na podstatně odlišná řešení nelze nezaujatě zpracovat.
Neprobíhá vzájemné učení mezi vznikajícími variantami a mezi týmy. V nejhorším
případě se připomínkového řízení účastní jen týmy, které někdo vybral, například
ministerstva. Ostatní týmy, například nevládky a politické strany, vstoupí po ukončení
připomínkového řízení do mocenského boje.
Zaměření návrhu strategie je ovlivněno pozicí vlády. Jeho příprava skončí před volbami a
pak se začne znovu.
Návrh strategie nebo metodiky je připraven v izolaci od ostatních vážných zájemců (silo
mgmt). (Například teprve po schválení návrhu strategie nebo metodiky v ministerstvu se
jedná s jinými)
Autoři návrhu strategie nemají před začátkem práce vybrané principy, metodu a seznam
možných technik
Naržená metodika uvádí, čeho dosáhnout, ale nikoli vyzkoušené způsoby, jak toho
dosáhnout
Chybí jednoznačná terminologie
Návrh strategie připravují státní zaměstnanci, někdy s externími konzultacemi nebo
s dialogem. Nemají k tomu dosy času, není to jejich hlavní orientací a nejsou nezauajatí
Přípravu návrhu strategie provádí externí tým, například konzultační firma nebo akdamici.
Není s nimi dohodnuta metoda ani principy strategické práce. Proto užívají metod a
principů, které se osvědčily v jejich dřívější práci.
Jednotlivé strategie nejsou integrovány, to jest neberou se navzájem v úvahu, to jest
žádná kombinace jejich variant není zároveň možná. V extrémním případě nezahrnuje
metodika postup, jak tomu zabránit.
Chybí způsob neformální konzultace s budoucím rozhodovatelem během přípravy návrhu
77
s. Místo porovnávání variant, připravených různými týmy, existují pouze prezenční porady,
kterých se někteří nezúčastní a jiní se pohádají.
t. Místo porovnávání variant, připravených různými týmy, se provádí dialog, to jest dává
se občanům možnost sdělit svůj názor.
u. Nestíhá se zpracovat variantní informace z mnoha týmů, které se zúčastní spolupráce,
nebo jejich porovnání není přehledné. Není předem vyzkoušeno, s kolika variantami
může vybraná metoda pracovat.
v. Různé varianty se nemohou navzájem během přípravy ovlivňovat.
w. Není jasné, kdo zodpovídá za zahájení práce na každé strategii a za harmonogram.
Harmonogramy růných strategických činností nejsou vzájemně kompatibilní.
x. Každé ministerstvo má mít v rozsahu své kompetence strategii schválenou, navrženou
nebo ve stádiu zpracovávání, aktualizace nebo revize. (Může míti několik integrovaných
strategií). V některém případě tomu tak není.
Ocení se návrhy na rozvoj principů i na doplnění seznamu chyb.
IZOLOVANÉ VIZE
Vize se liší od strategie tím, že neobsahuje závazné úkoly a/ nebo neobsahuje odhad
budoucích nákladů ani verifikovatelných dopadů. Principy strategické práce uvádějí, jak se
připravuje jako součást strategie. Někdy se však připravuje izolovaně a později, po svém
dokončení, může být významným příspěvkem k budoucí strategické práci. To je méně
efektivní postup, než připravovat strategii včetně vize, ale někdy je jediný možný.
Při izolované přípravě nejvíc informací podá variantní návrh vize. Lze pak rozhodnout, která
varianta vize bude vodítkem pro určitou variantu strategie. Častou chybou je rozhodnout, že
určitá varianta vize nebo jediná připravená varianta vize bude implementována bez znalosti
závazných úkolů a verifikovatelných dopadů. Není jasné, kam povede a protože chybí
závazné úkoly, lze ji pak implementovat různě. (To není vina nositelů politické moci.
Stoupenci různých interpretací Bible se často také v praxi neshodli).
Monovariantní vize se často připravuje tak, že se nejprve vyberou spolupracovníci. Pozice
těch, kteří nebyli vybráni, se ignorují nebo mají malou váhu. Tak například vize může
zahrnovat sociální aspekty s otázkou finanční pozice matek samoživitelek, i environmentální
aspekty, například s otázkou podpory biodiverzity v horách. Vybraná strategie nebo vybraná
dílčí rozhodnutí mohou v našem příkladě zahrnovat ošetření jedné nebo druhé otázky a
nikdy nelze dokázat, že jsou v nesouhlase s vizí, jako by tomu bylo po přijetí strategie. Přijetí
izolované vize ovlivní ty, kdo si přejí být ovlivněni nebo kdo k tomu budou přinuceni mocí.
Častý postup k hledání konsenzu je zobecnění. Když se najdou dvě neslučitelné pozice,
hledá se tak obecná formulace, která je přijatelná oběma. Vznikne velmi obecný dokument,
přijatelný všem, ale s malým vlivem na realitu.
Příprava izolované vize se většinou nemůže řídit principy strategické práce a má svá vlastní
pravidla. Častou chybou je takovou práci příliš formalizovat a založit příliš mnoho dílčích
78
týmů. Někdy je to projev bezradnosti: kdo nemůže nebo nechce řešit problém, vydává
peníze za přípravu zpráv o problému (včetně vizí). Nefunguje přístup „teďjsme připravili
izolovanou vizi, budeme na ní bez strategické metodiky dále pracovat a bude z ní strategie“.
Skoro každá připravená vize, i když izolovaná, měla vliv na budoucí rozhodování. Hlavní
význam vizí však obvykle není pouze nebo zejména v konečném textu. Spolupráce
odborníků a těch, kterých se vize týká, posiluje vzájemné pochopení, navazuje kontakty a
někdy mimochodem pomáhá v řešení konkrétních dílčích problémů. Je-li příprava dobře
řízená, posiluje i motivaci. Jako všude v podobných otázkách, hodnocení záleží na tom, co
příprava stála (v penězích a pracovním čase), jak dlouho trvala a co vize přinesla, co by jinak
chybělo.
PŘECHODNÉ OBDOBÍ ZAVÁDĚNÍ SPV
V návodech je podrobně rozpracováno zavádění SPV (Strategické práce na úrovni vlády)
v případě, že příprava návrhu strategie probíhá od začátku. Kromě toho se někdy SPV
zavádí, když příprava návrhu některé strategie je v některé z těchto situací: (a) Byly
ukončeny nebo se provádějí dílčí činnosti, které mají přispět k přípravě návrhu. Typicky to
bývá prezenční nebo webový dialog, kulatý stůl, poradní sbor, modelování, analýza,
prognóza, obecná vize (bez závazných úkolů, nákladů a verifikovatelných dopadů) nebo
návrh jediné varianty. (b) Příprava návrhu strategie je již rozpracovaná, nebo se nezávisle
připravuje několik strategií. (c) Příprava návrhu nebo několika nezávislých návrhů je
považována za ukončenou, ale strategie nebyly ještě schváleny. (d) Byla schválena strategie
a není jisté, zda je v souhlase s principy SPV. Jaká je dobrá praxe v těchto případech?
Pokud návrh strategie nebyl dosud schválen, to jest v případech „a“ až „c“, je třeba ve
spolupráci s Konzultačním týmem ověřit, zda je zajištěno, aby při vyjednávání a rozhodování
byl k dispozici návrh strategie ve shodě s dobrou praxí. Zejména musí návrh zahrnovat
adresné a závazné úkoly; náklady a verifikovatelné dopady; jedinou konsenzuální variantu
nebo porovnané varianty řešení; návaznost na jiné strategie. Ověřuje se i proces přípravy,
zda se od počátku účastnili ti, kterých se problém týká; zda návrh byl připraven nezaujatě a
nezávisle; zda příprava byla spoluprací spíše než bojem o moc.
V případech „b“ a „c“ někdy existuje jeden nebo několik neintegrovaných materiálů,
nazývaných strategie, o kterých má vláda rozhodnout. V tom případě se doporučuje návrh/
návrhy rychle redakčně redigovat do standardní struktury, k nim si ad hoc obměněným
standardním postupem vyžádat příspěvky a teprve pak standardním způsobem provést
porovnání.
Uvedený případ „d“ se týká situace, kdy ošetření vymezeného problému bylo již schváleno a
probíhá implementace nebo realizace. I zde je prvním krokem vyhodnotit (s ohledem na
principy) schválený návrh, proces jeho přípravy, současný stav práce, současný stav
problému a existující úmysly o další práci (včetně uvažované aktualizace nebo revize).
Důležité je výslovné vyjádření orgánu, který má problém v kompetenci, zda schválená
79
strategie je stále platná. Plán další práce, pokud je v daném případě nutný, může obsahovat
tyto aktivity: (i) Požádat ty, kterých se problém týká, o doplnění jejich variant dalšího řešení
modifikovaným a zjednodušeným procesem SPV. (To nemění platnou strategii, ale je to
důležitá informace pro rozhodnutí o možné aktualizaci a může to snižovat úroveň konfliktu).
(ii) Doporučit odborné doplnění nebo ověření potřebných věcných informací. (iii) Doporučit
aktualizaci strategie podle principů dobré praxe a při tom užít existující strategii jako jednu
nebo několik variant návrhu.
Na rozdíl od přípravy „na zelené louce“ chybí ve všech uvedených situacích rutinní pravidla a
je třeba se spoléhat na praktické zkušenosti V každém případě je závěrem ověřování i plán
(včetně hodnocení), jak dál pokračovat a zda jsou nutné změny zadání, například
harmonogramu. Pokud by se snad nepodařilo najít společný plán, uvede se pozice
zpracovatelů i Konzultačního týmu. Plán je přiložen ke všem souvisejícím dokumentům a
předán těm, kterých se věcný problém týká. Je-li nutná změna zadání, je plán předložen
vládě.
Jedním ze základních zásad dobrého řízení je navazovat předběžné kontakty včas, nikoli až
po identifikaci nedostatků, konfliktu a/nebo nekompatibility. Vzájemně izolované řešení
souvisejících problémů (silo mgmt) je známou chybou. Příprava a zavádění SPV trvalo ve
většině zemí léta a u nás nebude rychlejší. U nás i všude jinde se před zavedením dobré
praxe SPV jeví nedostatek vzájemné věcné komunikace mezi týmy, připravujícími návrhy
různých strategií. Je důležité zahájit neformální kontakty mezi týmy co nejdříve, zahrnout do
nich i činnost na přípravě budoucí SPV a nečekat až na formální příkazy. Výměna
zkušeností bývá pro všechny výhodná, i když ji nikdo ještě nenařídil. Neformální
komunikace SPV nenahradí, ale poněkud omezí škody a přispěje k budoucí efektivní SPV.
INTEGRACE
Integrace je jeden ze zásadních praktických problémů strategické práce. Nikdy ji nelze plně
dosáhnout a vždy je nutné se o ni snažit, jinak výsledky práce mohou být škodlivé nebo
alespoň zdržující. Pro účastníky procesu není nutné se dopodrobna zabývat následujícími
řádky. Pro vedoucí pracovníky procesů a pro metodiky je nutné podstatně hlubší pochopení,
ke kterému jsou tyto řádky úvodem. Pokud se berou selektivně, indikují odpovědi na časté
otázky praktiků a musí být doplněny praktickými příklady, na které zde není místo. Odkazy
jsou na knihu: Pergler, P.: Bloková metoda. Třetí vydání, 2008, MFČR, Praha.
FORMULACE VÝSLEDKŮ
Každá varianta návrhu strategie uvádí ve své konkrétní části odhad významných dopadů.
Odhady dopadů mají být co možná verifikovatelné, například kvantitativní. Vhodný je
pravděpodobnostní odhad, například „ s poloviční pravděpodobností škoda bude mezi 20 a
30 miliony Kč“. Někdy jsou odhady deterministické, například „náklad bude 100 milionů Kč“.
Každý odhad platí pro některou kombinaci rozhodnutí, například „V této variantě se uvažuje
předložení uvedeného zákona, zrušení ministerstva a ….“. Vliv na odhady mají i proměnné,
které strategie významně neovlivní, tak zvané externí nebo exogenní nebo exoproměnné.
80
Příkladem je odhad dopadu za podmínky „předpokládá se návrat domácí ekonomiky na
předkrizovou úroveň“ a pak následují odhady pro jiný stav této externí proměnné.
Strategie je živá entita. Zejména návrh strategie se stále vyvíjí. Hned při první schůzce
integračního týmu, řídícího pod vedením koordinátora přípravu návrhu, se kupodivu někdy
ozvou bez ohledu na agendu upozornění na hrozby nebo příležitosti, které s budoucí
strategií souvisí. Je to tím, že se obvykle setkávají špičkoví odborníci. Hrozby i příležitosti se
občas vedením společnosti přehlédnou nebo nedocení nebo se je vedení dosti rychle
nedozvědělo. Výjimečně se taková situace může ukázat i později. Pokud jde o nesporné
varování s prokazatelnou validitou, je třeba je urychleně předat. V zadání koordinátora se
proto uvádí, že na výjimečné neodkladné vážné problémy je povinen upozornit přímo toho,
koho se problém týká, například ministra. To je extrémní případ výstupu typu „velmi brzy a
velmi zhruba“.
Při zadání úkolu koordinátorovi se uvádí datum dokončení a předání návrhu strategie.
Předpokládá se, že někdy později i po tomto datu se podle potřeby bude na strategii
pracovat, třeba s obměněným týmem a jiným koordinátorem. Jedním z důvodů je aktualizace
při vývoji a při změně situace, včetně změny externích podmínek nebo politické situace (zde i
v následujícím odstavci se také projevuje souvislost s jinými strategiemi, o které bude
zmínka níže). Druhým důvodem bývá pozdější podrobnější rozpracování a zpřesnění
návrhu. To je druhý konec pomyslné škály „velmi pozdě a velmi přesně“.
Často je třeba shrnout urychleně předběžné výsledky přípravy návrhu strategie a podle
potřeby je doplnit, i když konečný termín ještě nenastal. Typickým termínem bývá několik
málo týdnů od požadavku na předběžnou zprávu. Pokud nasazená metodika není vhodná,
může to být nesplnitelný úkol. (Jedna z mnoha metod, tak zvaná Bloková metoda, je
výslovně orientována i k tomuto dílčímu úkolu). Předně je třeba shrnout existující výsledky.
Zadruhé je nutné aproximovat nutné výsledky, které ještě nebyly získány standardním
způsobem. Z aproximačních technik se k tomu zejména osvědčily některé modifikace
techniky Delphi. Konečně (jako u všech výsledků) je třeba jasně identifikovat chybějící
informaci a uvést limity na přesnost a spolehlivost výsledků, zejména aproximací. V zemích,
které prošly těžkými časy, se stalo zvykem předstírat „má práce je dokonalá“, protože jinak
hrozil postih. Výchova proti tomuto postoji se zdá možná a potenciálně úspěšná.
INTEGRACE
Integrovat zde znamená „brát se navzájem v úvahu“ (někdy se užívá vysvětlení „porovnat a
vzájemně se pochopit, i když ne nutně souhlasit“). Ideálem, který nikdy nebude dosažen, je
jediná dokonale integrovaná světová strategie všeho. Prakticky dosažitelným současným cíle
je tucet nebo trošku víc národních strategií, co možná vzájemně integrovaných a snažících
se o integraci se zahraničím. Vymezení jednotlivých integrací je záležitostí dohody mezi
úřady veřejné správy. Protože každý strategický tým, připravující návrh jedné strategie, je
nezávislý, hlavní povinnost každého úřadu je iniciovat práci (zejména pověřit koordinátora),
platit a půjčit úředníky. Osvědčuje se při vymezování brát v úvahu, do čí kompetence budou
patřit navrhované akce, spíše než se řídit sledovanými dopady. Nemusí být „jeden úřad –
jedna strategie“. Úřad se může rozhodnout připravit Strategii romské otázky a jiné strategie,
81
nebo více úřadů může iniciovat jednu strategii. Každý si má rozmyslet, co dělat ve své
kompetenci. To platí i o úřadech a strategiích.
Jedna část každé varianty návrhu strategie je konkrétní, obsahující závazná rozhodnutí a
odhady nákladů i verifikovatelných dopadů. Druhá část je vize, zahrnující obecnou zásadní
představu bez požadavku na závaznost a verifikovatelnost údajů. Třetí část je podpůrná a
obsahuje například analýzy, prognózy, porovnání se zkušenostmi, výsledky dílčích aktivit a
technik (dialog, SWOT, výzkum, modelování, databáze, Delphi, konference, publikace a
podobně), někdy oborově specifické (ekonomicky, sociálně a podobně). Nelze říci, že by
některá část byla důležitější než jiné. Sekvence, v jaké se různé části připravují a modifikují,
se liší od případu k případu. Vždy je však zásadním cílem maximální dosažená vnitřní
integrace, tj. „brát se navzájem v úvahu“.
Zároveň se sleduje vnější integrace mezi strategiemi. Jedním integračním mechanismem je
práce odborníků jednoho týmu v jiném týmu, například při integraci mezi úřady. Druhý
mechanismus je založen na formálním porovnávání konkrétní části návrhu, tj. rozhodnutí a
očekávaných dopadů. Neosvědčily se pokusy synchronizovat ukončení jednotlivých strategií.
Proto, jak bylo uvedeno, musí být možné využít i částečných výsledků přípravy každého
návrhu strategie. Nikdy nebude možné rozhodovat o všech plně integrovaných strategiích
najednou, tedy o jediné integrované strategii. Lze se však vyhnout dosavadnímu nedostatku,
že se rozhoduje o každé strategii izolovaně, jako by jiné strategie neexistovaly. Nejsou
známé případy, kdy se to podařilo s improvizovanou metodikou a bez procedurální
koordinace. Zlepšuje se však pochopení, že nejde o politický problém. I zde je nutné řešit
přípravu návrhu jako pracovní činnost, kdežto vyjednávání a rozhodování jako politickou a
mocenskou činnost.
Práce probíhá na několika úrovních poznání. Některé obory pracují na kvantitativní a
formalizované úrovni (fysika, mechanika), jiné na úrovni definovaných pojmů (právo), ještě
jiné na hovorové úrovni (vize). Vědecké, právní a jiné procesy mají své vlastní integrační
procedury. Příprava strategií je praktická činnost, která užívá mnoho dílčích procedur, ale je
zaměřená na realitu. Proto se významným integračním přístupem ukázala orientace na
závazná rozhodnutí, náklady a verifikovatelné dopady. Ty lze vždy specifikovat tak, že jim
všichni rozumějí. Ty také jsou v bezprostřední souvislosti s realitou.
Jak jsme viděli, je nutné integrovat, tj. brát se navzájem v úvahu, ve mnoha dimenzích: mezi
problémy a týmy v jedné strategii (orientovanými věcně, například „malé a střední
elektrárny“, nebo odborně, například „ekonomické aspekty“), variantami (a jejich autory),
strategiemi (spoluúčastí týmů a porovnáním konkrétních částí), částmi návrhu (konkrétní a
podpůrnou částí a vizí), složkami konkrétní části (závazná rozhodnutí, náklady a
verifikovatelné dopady, externí proměnné) a úrovněmi poznání. Ve všech těchto dimenzích
dochází k trvalé změně. Integrace musí být nezaujatá vůči různým variantám a její rychlost a
náklady musí být přijatelné. Musí být možné se ji naučit i v prostředí, kde účastníci se neradi
učí o své práci (ačkoli u nás se pravděpodobně učí rychleji práci s počitačem, než
v některých jiných kulturách).
82
Porovnejme integraci ve strategické práci s jiným integračním procesem, připomínkovým
řízením. Při něm jeden z účastníků napíše materiál (návrh rozhodnutí) a ostatní podávají
písemné připomínky k jednotlivým místům. Autor připojí k materiálu připomínky každého
účastníka, a buď je do materiálu zahrne, nebo je odmítne a v tom případě záleží na
rozhodovateli. Připomínkové řízení předpokládá, že ještě před ním byly porovnány různé
pozice a buď došlo k souhlasu, nebo byly vyjasněny rozdíly mezi pozicemi. Řízení potom
předně ověří, že tomu tak bylo. Zadruhé je to příležitost k vyřešení detailů, o kterých nelze
čekat spor. Vzhledem k těmto dvěma předpokladům nevadí, že konečné zpracování
materiálu provádí jeden z účastníků. Stejně dobře se osvědčuje připomínkové řízení pro
malé problémy, kde také nelze očekávat spor. Omylem se u nás někdy užívá místo
předchozí spolupráce, zatím co by mělo ověřit, že k předchozí spolupráci došlo. Čím jsou
pozice účastníků rozdílnější, tím je obtíž větší. Při velkých rozdílech klesá také důvěra
v nezaujatost úředníka, který připomínky vypořádává. Při integračním použití pro
strategickou práci řízení selhává, protože k tomu není určeno.
V sedmdesátých létech minulého století se při strategické práci kupily integrační problémy, i
když se tak ještě nezabývaly. Když se integrace omezovala do určité míry, klesala tím
přesnost a celková spolehlivost závěrů. To bylo přijatelné. Při větším omezení však nejen
docházelo k zásadně nesprávným rozhodnutí, ale rostl konflikt při přípravě, zdržení a
příležitost k mocenskému nebo korupčnímu ovlivnění. Ukázalo se, že problémy s integrací
plynou jak z omezení odborné znalosti a činnosti, tak z rostoucích požadavků na zpracování
informací. Zejména tento druhý vliv měl uvedené nepřijatelné následky. V jednom z případů
pokusu o částečnou integraci podle mnoha dimenzí bylo odhadováno, že požadavek na
transfer byl asi patnáctkrát větší, než u tradičních procesů. Prvním závěrem byla nutnost
zavést definovaný a vyzkoušený strategický proces místo dosavadní improvizace. Druhým
závěrem byla nutnost softwarových programů, dedikovaných užitému strategickému
procesu. Při jejich zavádění pomohla okolnost, že se již začínaly masově užívat programy,
dedikované určitému věcnému problému. (I ty brzy narazily na svá tehdejší omezení,
například v práci Meadowsova týmu pro Římský klub).
PROGRAMY
Strategické dedikované programy jsou specifické pro určitý proces. V rámci Blokové metody
byly naprogramovány a úspěšně vyzkoušeny tři programy, které mají mimo jiné integrační
charakter. Program „Příspěvky“ umožňuje integraci příspěvků k poslední verzi návrhu
strategie. Na místě návrhu, ke kterému se příspěvek vztahuje, se ukáže značka. Klepnutím
na ni se objeví jednořádkový souhrn každého příspěvku, vztahujícímu se k témuž místu,
například
1998 10 12. Ekono tým. Celková škoda by nebyla Kč 200m, nýbrž Kč 400m (Delphi odhad)
Klepnutím na souhrn se objeví celý příspěvek. Lze podávat příspěvky k příspěvkům,
aktualizovat návrh a podobně. Program umožňuje vědomě vybrat ze všech možných
integrací, kterou z nich se kdy zabývat.
83
Program „Příprava návrhu“ pomáhá zapsat poslední verzi návrhu strategie v dohodnuté
struktuře. Zejména umožňuje integraci (včetně integrace mezi věcně vymezenými týmy,
například „živočišná výroba“ a „rostlinná výroba“) a připojování příspěvků (s užitím programu
„Příspěvky“). Pokud se dříve připravovaly a porovnávaly varianty, obvykle se každá z nich
nejprve zpracovala a pak se navzájem porovnaly. Podstatně lépe se osvědčuje porovnávat
varianty během jejich příprav. Tím se každá z nich vyvíjí s použitím výsled porovnání a
výsledky jsou pro všechny lepší. (Tuto příležitost nelze využít, když se autoři variant
extrémně orientují na boj o moc a málo na zájem společnosti). Software umožňuje bez
časových ztrát porovnání provádět.
Program „Synoptik“ připravuje synoptickou prezentaci čili synoptik. Typickým příkladem jsou
tři řady vytištěných textů ve formátu A4, zavěšené na zdi. V každé řadě jsou čtyři texty. První
řada odpovídá rozhodnutím, druhá dopadům, třetí ostatním informacím. Podobně každý
sloupec odpovídá jedné variantě. Synoptik se osvědčil zejména k prezentování současné
verze návrhu při diskusi malého počtu osob. Příkladem úspěšného nasazení byly diskuse
koordinátora vždy s ministrem a jedním nebo dvěma jeho poradci, zejména když účastníci
kreslili do synoptiku fixami různých barev. Místo užití tohoto programu lze synoptik ručně
redigovat a nakreslit nebo vytisknout, ale při opakované prezentaci je to poněkud zdlouhavé.
Programy šetří práci a omezují omyly. Pro praktické příklady je náhrada ruční prací
prohibitivní. Nečekaná výhoda se ukázala při instruktážích, kdy se zájemci seznamují
s procesem. Osvědčuje se zahájit stručným výkladem. Po něm následuje společná příprava
makety strategie, kdy se vychází z fiktivních dat a předstíraných dílčích týmů. Jednotlivé
úkony se naznačují jen natolik, aby se frekventanti s nimi seznámili. Potom následuje
diskuse „co bychom dělali v této situaci“. Nakonec jsou účastníci požádáni o návrhy ke
zlepšení a rozvoji procesu a programů. Postup s užitím programů je nejen pohodlnější, ale
účastníci se jej rychleji naučí, protože je program „vede“. Kromě toho jsou někteří lidé
v posttotalitních zemích zvyklí vše považovat za špatné a nacházet chyby na procesech dřív,
než jim porozuměli, což vede ke zdržení. Naproti tomu, jak řekl jeden z účastníků, „nikdo se
nehádá s Wordem“.
Kromě uvedeného softwaru a procesu existují jiné. Lze si vybrat z jednodušších i složitějších
kombinací. Kdo má zkušenosti s některým procesem a softwarem, může je upravit nebo
navrhnout jiné. U všech podobných kombinací jsou také dvě cesty k zaručenému selhání. (a)
Navrhnout nový software bez strategického procesu nebo naopak a vynechanou složku
improvizovat. (b) Pokud nemáme kombinaci existujícího softwaru a procesu vyzkoušenou,
jednu ze složek vynechat v naději na celkové zjednodušení. Pro jednodušší úkoly, než je
celostátní strategická práce, však někdy stačí improvizovat obě složky. Zdravý rozum je zde
účinnější než nedomyšlené nasazení definovaného procesu nebo softwaru.
84
DALŠÍ METODICKÉ MOŽNOSTI
Kromě uvedené blokové metody jsou zkušenosti s řadou jejich úprav a s jinými metodami.
Při volbě některé z nich se osvědčuje mít k dispozici



praktické zkušenosti s nasazením některé z metod,
informace z literatury (zejména z webu) o dalších metodách a
praktické zkušenosti s místní situací.
Jako ilustraci lze uvážit roli, kterou ve strategické práci hrají odborné pracovní skupiny.
Jeden jejich typ se zabývá například dílčími studiemi, modelováním, výzkumem,
zpravováváním dílčích výsledků a podobně. Skupiny tohoto typu jsou nezaujatě řízeny
koordinátorem. Musí věcně vyhovovat ošetřovanému problému a metodicky užité metodě a
metodickým principům.
Z hlediska metody nás však zajímá zejména jiný typ odborných pracovních skupin, který se
zabývá zásadními otázkami ošetřovaného problému (vizí) a pracuje většinou jedním z těchto
způsobů:
1. Odděleně pro každou variantu. Například u blokové metody dle diagramu patří
skupina do blok 5A a připravuje obvykle vizi této varianty. Body 2 a 3 níže lze chápat
jako modifikaci blokové metody.
2. Společně pro všechny varianty, zahrnuje stoupence všech pozic a končí konsenzem.
Na diagramu odpovídá vstupu do bloku 1. Zásadní závěry (vize) se znova neřeší (a
blok 5A odpadá), nýbrž se rozpracují na strategii, obvykle variantním způsobem.
Typickou chybou je rozpracovat zásadní závěry skupiny do strategie pouze jedním
z možných způsobů pod záminkou, že důležité otázky byly už vyřešeny.
3. Společné pro všechny varianty, účastníci jsou jmenováni a nemusí zahrnovat
stoupence všech pozic (vstup do bloku 1).
a. Jak se ukázalo například v Nizozemsku, není nutné přípravu vize opakovat
variantně, když je situace poměrně ustálená, problém je málo konfliktní a je
silný konsenzus. Následuje příprava strategie (top down approach)
s vynecháním bloku 5A.
b. V Rakousku se osvědčovalo zajistit a publikovat nejprve jedinou variantu vize
a užít ji jako „provokaci“ pro zvýšení zájmu o strategickou práci. Další činnost,
například dle bloku 5A, musí zajistit, že provokativní varianta nemá výhody
proti ostatním variantám.
Některé chyby se projevují u všech známých metod.
Tak například se zneužije
připomínkové řízení, které by mělo doladit poslední dílčí změny a ověřit, že spolupráce
representantů rozdílných pozic probíhala od začátku nezaujatě. Místo toho byla taková
spolupráce znemožněna a předstírá se, že připomínkové řízení, prováděné stoupenci jedné
85
z pozic, může nahradit dlouhodobou nezaujatou spolupráci na zpracování a porovnávání
variant.
Doporučuje se užít následující formulace jako kritéria, že uvažovaná nebo užitá metoda
přípravy návrhu strategie je vhodná:
Metoda poskytne pro vyjednávání a rozhodování návrh ošetření zásadního komplexního
problému/ strategie/ koncepce/ politiky/ reformy. Je to návrh možných závazných úkolů a
odhad jejich očekávaných nákladů i verifikovatelných souhrnných dopadů.
Je buď
konsenzuální, nebo zahrnuje varianty, připravované a porovnávané od začátku odborníky a
těmi, kterých se týká. Bere v úvahu související pozice a související činnost všech
významných účastníků a jeho příprava byla nezávisle koordinována podle některé
vyzkoušené metody. Obsahuje i obecnou vizi a odkazy.
Chybný opačný přístup nepředloží tomu, kdo podle zákona rozhoduje, nezaujaté a
postačující porovnání možných konkrétních variant řešení (preempting).
NEINFORMOVANÉ A NEPŘÍSLUŠNÉ ROZHODNUTÍ
Uvažme poměrně častý případ rozhodování o komplexním problému, kdy pracovníci
ministerstva připraví podklad pro rozhodnutí. Ministr pak zvolí, které z možných řešení bude
doporučeno. (Někdy ve skutečnosti šikovný nebo korumpovaný zaměstnanec naformuluje
svůj materiál tak, aby rozhodnutí ovlivnil). Ostatní možnosti se z podkladu po ministrově
rozhodnutí vycenzurují nebo jednostranně zkritizují. Vláda pak materiál schválí nebo
zamítne. Její rozhodnutí je neinformované, protože o vycenzurovaných možnostech nemá
dost nezaujatých informací. Diskuse ve vládě je spíše hádka nebo pasivní souhlas. Je-li
dalším rozhodovatelem parlament, je situace ještě horší.
Rozhodnutí vlády je tedy neinformované. Rozhodnutí ministra bylo nepříslušné, protože
předešel (to preempty) rozhodnutí vlády a eventuálně parlamentu. Pokud podklad
k ministrovu rozhodnutí byl jednostranný, rozhodl i ministr neinformovaně. Podobné riziko
platí i pro parlament.
Demokratická příprava návrhu strategie je umožněna mimo jiné změnou komunikační
techniky. Dříve komunikace probíhala papírově. Délku podkladu k rozhodnutí si rozhodovatel
obvykle omezil. Bylo obtížné a proto méně časté, že si pro doplnění dílčí informace
objednával existující papírové podpůrné materiály, často početné a rozsáhlé. I dnes má
podklad formu a délku, určenou rozhodovatelem, ale systém odkazů mu umožňuje vyžádat
si okamžitě další informaci. Tím se mimo jiné stává návrh i podklad méně zaujatý a více
věcný.
86
DEZINTGRACE EKONOMICKÉHO ASPEKTU
Při zavádění strategických procesů měl nedostatek integrace i jeden nečekaný dopad. Pro
modelování věcného problému se hodily kvantifikovatelné jevy, zejména ekonomické.
Rozhodovatel tak dostával dvojí dezintegrovanou informaci. Ekonomickou, ověřenou a
vypočtenou; a „všechno ostatní“, s neznámou přesností a spolehlivostí. Podle své povahy
někdy rozhodoval jen podle ekonomické složky a doplatil na to. Jindy mu „ostatní“ faktory
připadaly velmi důležité, zejména když se zabýval politikou, která má mnoho „ostatních“
vlastností. Když neuměl odhadnout, co bude ekonomická cena za „ostatní“ rozhodnutí, býval
také překvapen. Podklad musí rozhodovatele alespoň zhruba informovat, jaký bude dopad
rozhodnutí z ekonomické a z kvantifikované komponenty na ostatní komponenty (a naopak).
PRŮŘEZOVÁ STRATEGIE
Přestavme si přípravu strategií environmentální, sociální a ekonomické. Všechny mají být co
možná vzájemně integrovány. Všechny mají také zajišťovat dlouhodobý udržitelný rozvoj.
Může být proto účelné navrhnout i průřezovou strategii, orientovanou na udržitelný rozvoj,
zahrnující environmentální, sociální i ekonomické aspekty. Každá varianta strategie, tedy i
strategie udržitelného rozvoje, obsahuje závazné úkoly a verifikovatelné dopady (včetně
nákladů). Ty musí (v našem případě) být integrované se strategií environmentální, sociální a
ekonomickou. Zde zvláště platí principy strategické práce, vyžadující spolupráci od začátku a
trvalé porovnávání posledních existujících verzí. Nemůže dojít k věcnému konfliktu a
mocenský konflikt je v nejhorším případě přeložen do etapy vyjednávání a rozhodování. Při
nejmenším je průřezová strategie významným integračním pojítkem a umožňuje celkový
pohled na jeden aspekt několika strategií, v našem příkladě na odhad dlouhodobých
nákladů, verifikovatelných dopadů a potenciálně nutných rozhodnutí. Umožňuje i rozšíření.
Tak účastníci v našem přkladě by mohli dojít k závěru, že připravovaná průřezová strategie
by měla v ČR zahrnout i vzdělávání. Lze uvažovat i jiné průřezové strategie, například
bezpečnostní.
Někdy není možné nebo vhodné připravovat průřezovou strategii a připravuje se jen
průřezová vize, tedy bez závazných úkolů, nákladů a verifikovatelných dopadů. Platí pro ni
omezení, týkající se vizí. Je vodítkem pro ty, kteří si ji přejí nebo musí respektovat. Někdy ve
spolupráci s jinými strategiemi specifikuje indikátory, potřebné pro uvažované aspekty, a
navrhuje proces sledování a vyhodocování celkové situace. Nemůže však sama hodnotit jiné
strategie nebo vize, ani práci orgánů a institucí.
87
HOSPODÁŘSKÁ STRATEGIE
Zvláštním případem může být hospodářská strategie. Pokud kompetenčně někomu přísluší,
například místopředsedovi vlády nebo nějakému existujícímu týmu, je na něm iniciovat
přípravu v souhlase s principy strategické práce.. Odborníci a ti, kterých se strategie týká,
mohou navrhnout, nakolik se návrh bude připravovat jako část nebo aspekt jiných strategií a
nakolik samostatně. Pokud není nikdo, komu by hospodářská strategie příslušela, měl by
iniciativu vyvinout tým, který se celostátním strategickým procesem procedurálně zabývá.
V každém případě musí být během týdnů nebo několika málo měsíců rozhodnuto, kdo za
přípravu hospodářské strategie odpovídá. Předtím, než byla zahájena strategická práce,
existovaly snad ve všech zemích profesionální ekonomické týmy, zřízené vládou. Obvykle se
zabývaly analýzou, prognózami a shrnutím nebo porovnáním vizí. Často byly v tomto směru
úspěšné. Nepřipravily však návrh strategie ve smyslu definice, protože to nebylo ani jejich
úkolem, ani v jejich možnostech. Je třeba na ně navázat personálně i věcně.
Stejně jako u hospodářské strategie je asi třeba postupovat s jinými možnými strategiemi,
kde kompetence není jasná. V těchto případech nejsou známé dostatečné konkrétní
zkušenosti s přípravou.
PŘÍKLADY
V instruktážích a diskusích se osvědčily opakovaně zejména tyto příklady z oblasti SPV;
veřejné správy a vládnutí ve vztahu k SPV; a metodiky SPV:
 Švédsko (důchody, energetika)
 Japonsko (export)
 USA (Obama)
 EU a materiály členských zemí pro EU
 Organizační zajištění (UK, Kanada, Australie, další země)
 ČR (Lux, Bezděk)
 Negativní příklady
 Postoje veřejné správy v ČR, Skandinávii, UK, USA, Slovinsku, Japonsku
 Vliv rozdělení politické a správní sféry
 Dedikované IT programy
 Role technik v SVP (Delphi, SWOT, RIA, dialog a diskusní skupiny, modelování,…)
 Role metod v SVP
 Historické příklady
Je otázkou taktiky, zda a kdy se zmiňovat o domácích negativních příkladech.
88
NĚKTERÉ CHYBY STRATEGICKÉ PRÁCE:
k čemu vedou nejasné pojmy a improvizované procesy
Při strategické práci se provádějí různé aktivity a připravují se různé dokumenty, jejichž
definice (zejména v češtině) nejsou zcela jasné. To přispívá k opakovaným selháním a
nedorozuměním. Nejprve se zde proto velmi stručně uvádějí základní pojmy a principy a
zejména typické chyby. Doporučuje se porovnat tyto informace se zadáním strategické
práce, s návrhem nebo zpracovávaným návrhem strategie, nebo se schválenou nebo s
realizovanou strategií. Vysvětlení, analýzy, podrobné návody a hodnocení jejich konkrétních
aplikací v ČR i v cizině viz www.strategickaprace.php5.cz. Zaváděním v ČR se v současné
době zabývá několik ministerstev a jiných orgánů na doporučení náměstka ministra financí
Tomáše Zídka.
A CO JE TO DEMOKRATICKÝ PŘÍSTUP KE STRATEGICKÉ PRÁCI?
Strategická práce na celostátní úrovni zahrnuje přípravu návrhu strategie, sekvenci
vyjednávání a rozhodnutí, rozpracování těchto rozhodnutí, realizaci, sledování a aktualizaci.
Jejím cílem je připravit, přijmout a realizovat za účasti občanů strategie, krátkodobě až
dlouhodobě vhodné pro občany a zároveň posílit jejich účast na vládnutí.
Dobrá praxe strategické práce zahrnuje pokud možná přípravu návrhu strategie takto:
Návrh strategie je nezaujaté porovnání významných variant strategie, postačující pro
informovaný výběr jedné z nich tím, koho určuje zákon.
Varianty strategie od začátku transparentně připravují a porovnávají ti, kterých se problém
týká. Přípravu řídí nezaujatý koordinátor ve spolupráci s věcnými odborníky a veřejnou
správou podle některé vyzkoušené celkové metody, s užitím vybraných technik a za
metodické podpory zkušených metodických odborníků. Kde není oddělená správní a
politická sféra, koordinátor přípravy návrhu strategie je organizačně a mocensky nezávislý.
Souhrn návrhu strategie je redakčně upravený zkrácený návrh strategie, vyhovující
některým uživatelům formou, délkou a strukturou a zahrnující odkazy na celý návrh.
Rozhodovací podklad je souhrn návrhu strategie, určený některému rozhodovateli
(například vládě, sněmovně nebo obecnímu zastupitelstvu) jako základní informace.
Výsledkem rozhodnutí je strategie.
Strategie/ koncepce/ politika/ reforma je soubor zásadních závazných rozhodnutí a
verifikovatelný odhad všech jejich očekávaných významných dopadů, přijatý jako ošetření
závažného společenského problému. Z ní se bezprostředně odvíjejí návrhy dalších
legislativních, exekutivních a jiných opatření.
Popsaný přístup se nazývá demokratický/ systémový. Je možné jej upravit na podkladě
úspěšných praktických zkušeností, pokud se tyto zkušenosti, užité pojmy a užitý proces včas
a podrobně vysvětlí a pokud upravený přístup bude mít prokazatelně lepší vliv na
společnost.
B JAKÉ JSOU JINÉ PŘÍSTUPY KE STRATEGICKÉ PRÁCI?
Kromě demokratického přístupu se užívají i jiné přístupy. Krizový přístup se užívá při
vážném nedostatku času. Utajený/ kabinetní přístup je nutný, kde zákon nařizuje utajení.
Při silovém/ mocenském přístupu vybere nositel moci jednu variantu, utajeně ji připraví a v
diskusi se ji snaží mírně upravit a prosadit. Při improvizovaném přístupu nejsou předem
specifikovány pojmy, procesy, použité úspěšné praktické zkušenosti nebo očekávaný vliv
přístupu na společnost. Podobné (ale nikoli stejné) přístupy se užívají na nadnárodní,
89
regionální a obecní úrovni; při přípravě jednotlivých legislativních a exekutivních rozhodnutí;
ve společenských organizacích; a v politické a podnikatelské sféře. Tím se posiluje
integrace.
Dobrá praxe je užívat pokud možná demokratického přístupu, nebo vysvětlit, proč ne.
C JAKÉ TYPICKÉ CHYBY VZNIKAJÍ PORUŠOVÁNÍM DOBRÉ PRAXE?
• Nasadí se improvizovaný přístup a doufá nebo tvrdí se, že lze dosáhnout cílů
demokratického přístupu.
• Připravuje se jediná varianta, nebo se připravuje přednostně
• Neúčastní se od začátku ti, na které bude strategie mít vliv nebo kteří ovlivní rozhodnutí
o ní.
• Není jasná záruka, že příprava návrhu bude nezaujatá, tj. že každý účastník bude mít
stejnou možnost svou variantu od začátku zpracovat a porovnat. Někteří zájemci se
proto nezúčastní. Příklady:
o Koordinátor strategie není považován za zcela nezaujatého a nezávislého
(například je obava, že mu někdo může dávat věcné nebo procedurální
pokyny)
o Není vybrána vyzkoušená metoda přípravy, která nezaujatost zaručuje
o Významným možným účastníkům nebyla dostatečně, opakovaně a individuálně
nabídnuta informace o přípravě, praktických zkušenostech s přípravou
strategie a zejména o nezaujatosti
• Chybí
o adaptovaná vyzkoušená metoda, seznam možných použitelných technik, jasné
zadání povinností a práv koordinátora, zajištění spolupráce veřejné správy,
popis procesu integrace s jinými závažnými rozhodnutími
o postup, jak v každé variantě návrhu připravit
 jednoznačný podklad pro zpracování dílčích legislativních a
exekutivních opatření,
 verifikovatelný odhad významných dopadů (včetně finančních)
 vliv externích proměnných (které budou mít vliv na odhadované
dopady, ale které strategie nemůže ovlivnit)
o trvalá kontrola, zda někdo nezasahuje nátlakem nebo pokyny do přípravy
návrhu, například veřejná správa, politická sféra, podnikatelé, odbory, NNO a
podobně (od nich se očekávají pouze informace a spolupráce)
• Připravuje se pouze rozhodovací podklad a to jen pro jednoho rozhodovatele, například
vládu.
o To je praxe z doby, kdy rozhodovatelé byli na sobě méně závislí. Dnes je třeba,
aby návrh strategie mohl být použit pro přípravu vlastního rozhodovacího
podkladu i řadou dalších nositelů moci, kteří se na přípravě zúčastnili,
například kraji, podnikateli, odbory a podobně, i když samozřejmě všichni
nemusí preferovat totéž. To není možné bez předem promyšlené metody,
založené na zkušenostech
o To je praxe z doby papírové komunikace. Dnes je výhodné ukládat všechny
materiály a částečné výsledky. Z nich lze podle potřeby vytvořit například
90
rozhodovací materiál pro vládu a podobně. Elektronický systém odkazů musí
být velmi přátelský k uživatelům. Když se od začátku neužívá vhodný IT
systém, spolupracovníci nedokážou informace nalézt a zpracovávat
o Souhrny návrhu strategie pro informaci spolupracovníků a veřejnosti je někdy
obtížné připravovat, protože existující materiály nejsou dobře přístupné
• Chybí úvodní ověření s budoucím rozhodovatelem, například s vládou, že připravovaný
návrh bude formálně a strukturálně vyhovovat
• Chybí integrace mezi institucemi, mezi strategiemi, mezi úrovněmi řízení, mezi pozicemi
účastníků, mezi dílčími problémy, mezi vizemi a konkrétními opatřeními.
D STRATEGICKÉ MATERIÁLY
Strategický materiál je organizovaná informace, použitelná při přípravě návrhu strategie.
Příkladem je knižní nebo časopisecká publikace, konference a její závěry, doporučení
poradního orgánu nebo think-tanku, závěry kolektivně připravené informace na vědomí vládě
a podobně. Typicky může strategický materiál obsahovat:
• Seznam neverifikovatelných cílů, někdy včetně jejich struktury nebo specifikace
relativního významu
• Popis a analýzu situace a návrhy dalších postupů, které nesplňují principy dobré praxe
(například neuvádějí verifikovatelné odhady dopad, varianty, jednoznačná zadání
dalších rozhodnutí a podobně); iniciativní návrhy, hodnocení a kritiku, odkazy
• Popisy a hodnocení konkrétních domácích a zahraničních aplikací
• Popisy metod a technik strategické práce
• Informace o vývoji situace (statistické, odborné, laické)
• Odborné a vědecké zpracování dílčích problémů
E JAK SE CHYBNĚ PŘIPRAVUJÍ A UŽÍVAJÍ STRATEGICKÉ MATERIÁLY?
• Připraví se strategický materiál a nazve se „strategie“, aniž by byl jasně definován tento
pojem a proces k jeho dosažení. Strategický materiál přináší cenné informace,
například pro přípravu návrhu strategie. Zejména je často jeho hlavním přínosem
komunikace mezi spolupracovníky, která jim umožnila lepší pochopení problému.
Materiál však nemůže být podkladem pro zásadní závazné rozhodnutí, protože
nevyhovuje odstavcům „A“ a „B“ a má nedostatky podle bodu „C“. Strategický
materiál je neprávem kritizován, typicky rozhodovatelem, například vládou.
• Obvykle chybí zásadní metodické vysvětlení částečného neúspěchu. Proto ve
spolupracovnících vznikne nechuť ke strategické práci a nezaznamená se významná
zkušenost, jak nepostupovat. Je nutné metodické úspěchy i neúspěchy vždy
vyhodnotit a ukázat, že většinou nejde o vinu osobní a věcnou, nýbrž procedurální.
• Varianty se mají porovnat věcně, bez mocenského tlaku. V praxi se tak zřídka dojde ke
konsenzu. Zdánlivý konsenzus se někdy dosáhne tím, že se materiál vyhýbá
přesným zadáním dalších opatření a odhadu verifikovatelných dopadů. Přijetí
materiálu každý inerpretuje po svém a vzniká konflikt a škody. Kde nelze dosáhnout
větší přesnosti, například u vládních programů, musí jejich interpretace respektovat
dobrou praxi strategické práce.
91
• Některé strategické materiály dobře shrnují pozici jednoho účastníka, například jedné
nevládky nebo jednoho ministerstva. Mohou zahrnout v jedné zprávě i několik pozic.
Bez nasazení dobré praxe materiál není podkladem pro zásadní závazné rozhodnutí.
• Rozhodovatel (například vláda) přijme strategický materiál jako rozhodnutí. Protože
není jasné, jaká dílčí opatření z rozhodnutí plynou a k čemu povedou, je to jen
zdánlivé rozhodnutí, které vede ke konfliktům v dalších etapách.
• Někdy se změní vláda, ministr, vedení ministerstva nebo podobně. Pokud byl
strategický materiál mylně považován za návrh strategie, vznikne obtíž, protože
chybějí varianty, není jasná nezávislost přípravy a podobně. Často materiál pak nelze
použít. Když však byl strategický materiál využit při dobré praxi, jeho význam
neklesne
• Nejprve se nekoordinovaně zadává příprava strategických materiálů. Když se potom
zadává příprava návrhu strategie, není už možné přípravu strategických materiálů
změnit tak, aby strategické práci vyhovovaly zaměřením, metodikou nebo časováním.
F KOMUNIKAČNÍ PROCESY PŘI STRATEGICKÉ PRÁCI
Dialog je zjišťování existujících postojů veřejnosti k připravovanému návrhu strategie, včetně
formulace otázek nebo informací. Je součástí přípravy návrhu strategie.
Veřejná schůze/ slyšení, jedna z technik dialogu, je shromáždění všech, kteří si přejí přijít,
aby vyslechli informace a sdělili své postoje.
Konference, jedna z technik dialogu, je shromáždění pozvaných účastníků, kteří mohou
vyslechnout informace a sdělit své postoje
Chaty, blogy a podobné kanály umožňují elektronickou výměnu informací
Referendum je rozhodnutí nebo doporučení všech občanů o návrhu strategie
Připomínkové řízení je příležitost pro vybrané orgány, aby se o připravovaném návrhu
strategie vyjádřili, zda s ním (nebo s některou uvedenou variantou) souhlasí, zda nemají
námitky proti procesu a jaké navrhují poslední drobné úpravy.
Poradní orgán je vybraná skupina odborníků nebo reprezentantů, která vedoucímu
pracovníkovi podává doporučení buď spontánně nebo na dotaz a transparentně nebo
utajeně.
Vyjednávání mezi nositeli moci je hledání mocenského kompromisu, který povede ke
schválení některé z doladěných variant. Často bere v úvahu i mocenské zájmy mimo
připravovaný návrh strategie.
Hlavním komunikačním procesem je spolupráce od začátku přípravy návrhu strategie podle
dobré praxe jako rovný s rovným.
G JAKÉ JSOU TYPICKÉ CHYBY PŘI KOMUNIKAČNÍCH PROCESECH?
• Neprobíhá široká spolupráce od začátku přípravy návrhu, nebo dílčí příspěvky nejsou
trvale integrovány. Spoléhá se na ostatní komunikační procesy, které však spolupráci
nikdy nenahradí
• Očekává se příprava návrhu strategie od jiných procesů, než je spolupráce při přípravě,
například od zpracování dialogu. To není proveditelné
• Při dialogu se trvale neintegrují příspěvky. Přispěvatelé se opakují
• Nevysvětlí se zájemcům omezení role dialogu. Slíbí se například reagovat na každý
příspěvek při dialogu. Při větším zájmu to není proveditelné a slib vede ke zklamání
92
• Veřejné schůze byly kdysi základním komunikačním kanálem, dnes jsou doplňující
kanálem. Je chybou od nich očekávat víc.
• Spoléhá se na referendum jak na nástroj, jak většina hlasujících může vnutit svou pozici
o strategickém rozhodnutí všem ostatním, bez ohledu na jejich zájmy a na další
proces. Jindy se referendum považuje za náhradu spolupráce.
• Spoléhá se, že připomínkové řízení nahradí spolupráci. Jestliže příspěvky posuzuje a
zahrnuje rozhodovatel, jde někdy spíše o mocenský boj než o spolupráci
• Poradní orgán je často ovlivněn výběrem členů, snahou reprezentantů získat fondy pro
svou organizaci nebo ohledem na image. Když se od něho čeká, že kromě svého
úkolu nahradí strategickou práci, selže v obou směrech
• Vyjednávání, například mezi poslanci, má být založeno na návrhu, věcně zpracovaném
demokratickým přístupem. Jinak dochází více k hádkám a osobním útokům, důvěra
občanů v demokracii klesá, některé věcné problémy se řeší improvizovaně a často
chybně, změna (například po volbách) znamená značné zdržení
• Při věcné přípravě návrhu je kontraproduktivní vyvíjet na některého účastníka nátlak,
nebo konkrétní opatření a odhady nahradit obecnými, aby se dosáhlo souhlasu.
Totéž platí o dialogu. Vyjednávání nad věcně připraveným návrhem je však často
spíše mocenské než pracovní, nátlak je běžný, nahražování konkrétních opatření je i
zde nepřípustné.
H CELOSTÁTNÍ PROCEDURÁLNÍ ZODPOVĚDNOST
Každý orgán veřejné správy je zodpovědný za to, že existují, připravují se nebo se
aktualizují strategie v rozsahu jeho kompetence. Zejména jmenuje pro každou strategii
nezávislého koordinátora a zajistí pro ni podmínky práce.
Konzultační tým zajišťuje celostátně metodické instruktáže, konzultace na požádání a
hodnocení plánů přípravy návrhů strategií i hotových návrhů strategií.
Při zavádění dobré praxe zodpovídá veřejná správa za to, že trvale aktualizuje jak materiály
o dobré praxi, tak doporučený postup zavádění. Vláda zodpovídá za to, že je schválí (a tím
zavede) a bude proces politicky zaštiťovat.
I JAKÉ JSOU NEBO HROZÍ CELOSTÁTNÍ CHYBY?
• Jako tomu bylo kdysi, přípravu a aktualizaci jednotlivých strategií někde dosud zadává
například vláda ad hoc. Strategická práce má však být trvalá, s větší či menší
intenzitou, a dohromady zahrnovat obor kompetencí všech významných orgánů
• Obor jednotlivých strategií je předem neprofesionálně vymezen, například vládou.
Protože jí chybí metodické informace, je příprava některých návrhů těžko
proveditelná. Má být věcí dohod při zadávání jednotlivých strategií, jak jsou vzájemně
vymezeny, zda některý orgán připravuje několik strategií nebo několik orgánů jednu
strategii, jak bude zajištěna jejich integrace.
• Když jednotlivé orgány přímo řídí přípravu svých strategií, zvyšuje to boj o moc mezi
těmito orgány. Kde je pověřen nezávislý koordinátor a tým, sílí orientace na
spolupráci a na věcné aspekty.
• Žádná strategie se netýká například jednoho ministerstva. Některé strategie, zvané
průřezové, se týkají mnoha orgánů. Nelze je připravit, dokud tyto orgány nepřijaly
dobrou praxi strategické práce.
93
• Týmy, připravující návrh strategie, musí mít metodickou podporu. To je na rozdíl od ČR
méně nutné, kde je v každém strategickém týmu dostatečná zkušenost s dobrou
praxí přípravy, kde je nízkokonfliktní práce součástí národní povahy nebo kde veřejná
správa má dlouhodobou tradici spolupráce. V jiných případech pokusy o přípravu
návrhu bez metodické podpory na poprvé obvykle selžou. Pokud se procedurální
zkušenosti nevyhodnotí a pracovníci se vymění, selžou i pozdější pokusy.
• V poslední době rychle roste v cizině i v ČR zájem o strategickou práci. Bylo by chybou
přerušovat metodickou přípravu celostátního zavedení dobré praxe, jestliže není
právě politická vůle k jejímu zavedení. Je nutné mít postup zavádění i aktualizované
materiály o dobré praxi trvale připravené na okamžik, kdy nositelé moci začnou další
odklady zavedení dobré praxe považovat za nevýhodné pro ně samotné.
DALŠÍ DEFINICE
Principy SPV jsou procedurální a organizační zásady, které musí být splněny při řízení SPV,
pokud vláda výslovně nepovolí výjimku.
Metoda přípravy návrhu strategie je způsob celé přípravy návrhu jedné strategie v souladu
s principy
Metodika zahrnuje principy, metodu, harmonogram, rozpočet, organizační strukturu a
předběžné části (seznam technik, tým a komunikační plán). Poznámka: termín „metodika“
někdy také znamená seznam možných metod nebo souhrn procedurálních zkušeností
Technika je postup při přípravě dílčího úkolu v rámci určité metody přípravy návrhu strategie
Předběžný seznam technik (toolbox) je seznam technik v rámci vybrané metody. Podle
názoru koordinátora při zahájení přípravy návrhu z nich bude možné vybrat techniky, které
budou nasazeny
DEFINICE
Následují některé definice základního pojmu, které jsou navzájem kompatibilní.
Koncepce nebo Strategie nebo Strategický plán nebo Politika (Strategy, Policy) :
Volba jedné kombinace možných variant nejdůležitějších rozhodnutí o daném problému
na podkladě porovnání nákladů a krátkodobých až dlouhodobých následků. Koncepce
dává vizi budoucnosti, plynou z ní další důležitá závazná rozhodnutí, bere v úvahu
možnosti dalšího vývoje situace a souvislosti s jinými obory a úrovněmi. (Definice 1.)
Koncepce je volba jedné kombinace možných variant nejdůležitějších rozhodnutí
určeného komplexního věcného problému na podkladě porovnání jejich nákladů a
krátkodobých až dlouhodobých následků. Koncepce dává vizi budoucnosti a závazně
ukládá první rozhodující opatření k její realizaci, zásadně ovlivní další důležitá
rozhodnutí, bere v úvahu možnosti dalšího vývoje situace a respektuje souvislosti
s jinými obory a úrovněmi. Vzniká přijetím návrhu koncepce rozhodovatelem. Návrh
koncepce je připraven vyzkoušenou a adaptovanou metodou v intenzivní spolupráci a
dialogu s odbornou, politickou a širokou veřejností, porovnává různé pozice
k předkládaným variantám, je přístupný veřejnosti a podle potřeby se dopracovává a
94
reviduje. Souhrn návrhu koncepce, s referencemi k celému návrhu, se předkládá
rozhodovateli v době, délce a formě, kterou určil. (Definice 2)
Koncepce je soubor závazných úkolů, které společně jsou postačujícím startem na cestě
ke zvolené vizi. Návrh koncepce byl transparentně připraven v odborné a široké
spolupráci a dialogu a koncepce vyplynula z variant vizí, úkolů a očekávaných nákladů a
následků. (Definice 3)
Koncepce zahrnuje vizi budoucího průběhu závažného společenského problému a
schválené závazné úkoly k jejímu zajištění, které by bez přijetí koncepce nebyly
provedeny. Je to výběr z variant možných vizí a úkolů, porovnaných jako návrh koncepce
v široké spolupráci a dialogu. (Definice 4)
Další definice:
“Vyspělá veřejná správa” je zkratka pro výraz “veřejná správa ve vyspělých zemích, to
jest v severní a západní Evropě, severní Americe, Australii a v zemích s podobnou
veřejnou správou“
„Transitivní zem“ zde znamená rozvojová nebo posttotalitní zem, například ČR
„Praktikem“ se v praxi řízení rozumí někdo, kdo po delší dobu nesl zodpovědnost za
řízení v dosti vysoké funkci v dobře fungující veřejné správě. Cennou, ale podstatně
odlišnou zkušeností je studium, vyučování, návštěvy, stáže a podobně.
NEDOSTATKY A RIZIKA
1. NEDOSTATKY
a. Současný proces má občas některé nedostatky, zejména:
i. Jediná varianta řešení se určí předem,
ii. potom se v izolaci rozpracuje materiál a
iii. dá se k připomínkování, k diskusi a pak k vyjednávání, často bez
verifikovatelných odhadů některých důležitých dopadů.
b. Proto se jeví některé obtíže:
i. Nelze porovnávat možná řešení, hodnotit předložený návrh, indikovat
možnosti korupce a zkreslení ani zajistit spolupráci. Místo toho roste
osobní, mezistranický i věcný konflikt. Místo aby stála co nejdéle nad
problémem, vláda od začátku bojuje
ii. Místo promyšleného strategické práce se při formulaci návrhu spoléhá
na dílčí procesy, například diskusní skupiny, obecné materiály, média a
internet, diskuse v tripartitě a parlamentě, připomínkové řízení nebo
jednání na vládě.
iii. Rozhodovací právo vlády je usurpováno tím, že vláda zná podrobně
pouze jedinou předem vybranou variantu a nekoordinované povrchní
argumenty účastníků.
iv. Je špatnou taktikou vlády hrát zároveň roli iniciátora a stoupence jedné
z variant; a roli rozhodovatele.
v. Příprava návrhu je zbraní v boji o moc ke škodě vlády i společnosti
c. Lépe se v posledních desetiletích některým vládám osvědčuje:
i. Důrazně žádat od začátku o spolupráci všechny orgány a organizace,
kterých se problém týká. Ocenit každou pozici a rozhodnout po svém
95
ii. Snažit se od začátku o konsenzus nebo o nezaujaté porovnání variant.
iii. Přijmout zásadní principy strategické práce a povolovat jen nutné
výjimky
iv. Při přípravě každého návrhu strategie nasadit některou vyzkoušenou
metodu, která ve srovnání s improvizací urychlí práci, sníží konflikt,
posílí integraci, zapracuje odborné pozice a omezí překvapení (opačný
přístup pomáhá populismu)
v. Každá nasazená metoda musí přinášet taktické výhody těm, kdo
alespoň trochu spolupracují proti těm, kdo jen bojují o moc
vi. Vláda se snaží vyhnout předčasné identifikaci s jednou z variant; nebývá
taktické stát se předčasně jedním z bojovníků o moc; příprava návrhu
každé strategie je proto řízena nezávislým koordinátorem
vii. Procedurální a metodickou podporu zajišťuje konzultační tým, který
nezasahuje do věcného obsahu jednotlivých strategií a nabízí pohodlnou
práci těm, kdo jsou ochotni pracovat pořádně. Vláda se nepře o proces;
lépe se jí předkládá legislativa
viii. Příprava je proto poněkud více spoluprací spíše než předčasným bojem
o moc.
d. Praktické zahraniční zkušenosti bylo nutno adaptovat, protože situace u nás
se liší, zejména v následujících aspektech (s uvedením příkladů k porovnání):
Jsme vynikající improvizátoři, ale jsme hašteřiví (energetika Švédsko);
nemáme oddělenou správní a politickou sféru (Bezděkova komise ČR, PCO
Kanada); máme jinou atmosféru (zdravotnictví v ČR, Luxova iniciativa v ČR,
export MITI Japonsko, Turnbullova reforma UK); připravujeme návrhy
strategie od voleb k volbám (důchody Švédsko); našim lidem chybí zahraniční
zkušenost (Open Gvt Directive USA, EU)
e. Projevují se i jiné specifické okolnosti: překlenovací vláda odborníků nemůže
některé strategie přijímat, ale může takřka nekonfliktně zajistit zahájení jejich
přípravy zavedením profesionálního procesu; mohli bychom výslovně uvážit,
zda užít některých zkušenosti se strategickou prací na řadu dalších
připravovaných rozhodnutí (rozpočet, exit strategy, důchody, plán práce do
voleb, tripartita, legislativa; strategickou práci bychom měli dělat hlavně pro
sebe, spíše než ji předstírat pro EU (čeká nás konvergenční program, je
vhodná metodická spolupráce s EU)
2. RIZIKA
a. Naším problémem je
i. najít politickou a exekutivní vůli k zavádění,
ii. vysvětlit členům vlády, že jim strategická práce neublíží (ONSR),
iii. přesvědčit vedoucí pracovníky veřejné správy, že je pro ně výhodnější
profesionálně připravovat strategie než buď profesionální přípravu
bojkotovat a sabotovat, nebo prosazovat nevyzkoušené okamžité
nápady,
iv. zajistit mírnou podporu vlády při prvních pokusech o zneužití
strategické práce k boji o moc (vyskytly se všude a vyskytnou se i u
96
nás, nejdříve asi (a) u formulace návrhu usnesení vlády o stratgické
práci, (b) u doplňování hotových strategií).
b. Zkušenosti ukazují, že doporučený postup minimalizuje některá rizika, kterých
se nezkušení laici zbytečně obávají, například: účastnící se při přípravě
návrhu pohádají a nebudou spolupracovat; strategická práce se prodlouží;
proces bude zahlcen informacemi; proces bude ignorován; proces ohrozí
stabilizační roli vlády.
c. Doporučovaný přístup má však některá skutečná rizika a nedostatky:
i. Orientace politické i správní sféry na improvizaci a boj o moc může
zdržet zavedení dobré praxe strategické práce, zejména (a) u
formulace usnesení vlády, (b) u probíhajících příprav návrhů
komplexních opatření
ii. Zapůjčování pracovníků do projektových týmů (secondment) je
v moderním řízení někdy nezbytné. Nebývá však lehké ho zavést
v zemích, kde je silný boj o moc uvnitř správy. Prozatím se to v našich
aplikacích zdařilo
iii. Současné doporučení vzniklo na podkladě dílčích aplikací iniciativního
zájmu některých organizací (například MFČR a překlenovací vlády )
nebo osob (například vicepremiéra Luxe nebo NM Zídka). Část práce
se podobala disentu. Zavádění usnesením vlády je teď obtížnější než
v zemích, kde je jasně definována zodpovědnost za celostátní
strategickou práci. Nepodařilo se předem zajistit aktualizaci
počitačových programů, přípravu odborníků ani formální mezinárodní
spolupráci.
iv. Dosud u připravených monovariantních návrzích strategií porovnávají
své pozice v boji o moc politické strany, veřejná správa a zdroje
financí. Je prakticky možné přimět je při přípravě návrhu ke spolupráci
a přizvat i opozici, NGO, členy tripartity a další. Neřešíme však vztah
těchto organizací k občanům a jen slabě zahrnujeme účast
jednotlivých občanů na přípravě návrhů strategií.
v. Doporučení ošetřuje přímo proces návrhu strategií. Připravujeme
posílení dalších kroků strategické práce. Na podkladě zkušeností také
očekáváme, že další kroky budou i naším dnešním doporučením
nepřímo kladně ovlivněny.
LEGISLATIVA A EXEKUTIVA
Ze strategie se odvíjí závazné úkoly. Některé z nich vedou k exekutivním rozhodnutím vlády
nebo správy. Ze schválené strategie musí být obsah a dopad exekutivního rozhodnutí
jednoznačně patrný.
Strategie může také obsahovat úkol připravit legislativní návrh nebo návrhy. V současné
praxi ČR není možné variantně zpracovávat obvyklý věcný záměr, protože by to vedlo
k nepřijatelným zdržením. Není to ani nutné. Strategie obsahuje pouze tolik informace, aby
bylo možné (a) odhadnout dopady, (b) připravit věcný záměr. Je tedy také nutné mít jistotu,
97
že taková legislativa je možná. V každé zemi jde o rozdělení práce mezi právníky ve
strategickém týmu, rezortu, speciálním orgánu (u nás Legislativní rady) a externích
skupinách.
Dříve se všechny zákony připravovaly neodvisle jeden po druhém. Tím byl menší požadavek
na metodiku práce, protože strategické aspekty a vzájemná souvislost mezi rozhodnutími se
řešily neformálně. Bude přibývat zákonů, založených na přijaté strategii.
Strategii může schvalovat vláda. Odhad dopadů, na kterém její rozhodnutí závisí, je vždy
nejistý. V tomto případě je jednou z nejistot i otázka, jaké zákony později parlament schválí.
Lze si představit, že v souhlase s místními normami budou přijaty i jiné způsoby
rozhodování.
POLITICKÁ SFÉRA
Příprava návrhu strategie je věcná spolupráce, nikoli politický boj. Mohou na ní
spolupracovat i politické organizace, například strany, organizace zaměstnavatelů a
zaměstnanců a podobně. Předpokladem je, že jako ostatní účastníci přijmou metodu, která
věcnou spolupráci umožní. Nesmí být možnost prosazovat mocensky svou pozici: proto buď
musí být oddělena politická a správní sféra, jak je tomu ve většině rozvinutých zemí, nebo
koordinátor přípravy návrhu musí být nezávislý. Kromě toho je nutný účinný proces
v případě, že klíčová politická organizace se rozhodne nespolupracovat. Formulace
podkladu pro rozhodnutí musí být věcně i politicky nezaujatá a formálně i časováním
vyhovovat rozhodovateli.
Politické organizace jsou pak významným účastníkem vyjednávání. Vycházejí ze svých
zájmů a z věcných informací v návrhu strategie nebo v podkladu pro rozhodnutí. Nakonec
dojde k sekvenci rozhodnutí, která jsou ovlivněna věcnou informací, stranicko-politickými
zájmy i ideovými principy. Protože věcné informace jsou transparentní, jsou pak političtí
účastníci posuzováni občany podle toho, jak se jejich varianta osvědčuje.
Ve světě se ukázala zásadní změna proti dřívějšímu stavu, který v ČR trvá dodnes. Dříve se
držitelé moci nažili vypracovat návrhy v izolaci a jejich odpůrci chtěli do procesu proniknout.
Při demokratické přípravě podkladu je snaha zahrnout mimo jiné všechny významné nositele
moci. Někteří z nich však uvažují o možnosti přípravu pod nějakou záminkou bojkotovat,
prosazovat své zájmy teprve při vyjednávání a zpochybňovat věcné výsledky přípravy
návrhu. Každá metoda přípravy návrhu strategie musí zahrnovat i ošetření pokusů o bojkot,
protože takové pokusy jsou ke škodě společnosti, i když je nelze zakázat.
Užívaný termín „politický“ a „politika“ znamená někdy souvislost se společností (polis).
V češtině a některých dalších jazycích má i užší význam, kterého zde užíváme. Týká se
politického boje, zejména mezi politickými stranami. Někdy je pejorativní. Příkladem je pojem
„nepolitické politiky“, tedy práce ve prospěch společnosti a nikoli boj ve prospěch politických
stran.
98
Jako zásadně chybný se ukázal při návrhu strategie přístup „ my děláme odbornou práci a
nic nám není po tom, (a) zda naši práci politici neovlivní a (b) co udělají s jejími výsledky“.
Dílčí techniky, řízení úkolů (project mgmt) musí zajistit nezaujatost „a“. Principy a každá
metoda strategické práce musí také zajistit „b“, že v současné dlouhodobé politické situaci se
dosáhne co nejlepších výsledků pro společnost. Kromě toho lze doufat, že v budoucnosti
principy strategické práce ovlivní politickou sféru, ale nelze na to spoléhat.
INTEGRAČNÍ TÝM
V úspěšných přípravách strategií hraje vesměs vedoucí roli odborný tým, nazývaný například
integrační. Předsedá mu typicky koordinátor. Jeho úkolem je (a) brát na vědomí a integrovat
výsledky a návrhy spolupracovníků a (b) rozhodovat o další práci kolektivu jako celku. Na
rozdíl od toho věcné zaměření každé varianty je věcí jejích týmů, které obyčejně zahrnují v
nějaké formě i vedoucí tým této varianty, její think tank a podobně. V praxi se ukazuje, že (c)
integrační tým zároveň funguje jako think tank pro celou strategii. V tomto smyslu provádí,
iniciuje a organizuje diskuse (podobné jako v rámci každé varianty, ale širší) a jejich závěry
přenáší do variant jako nezávazná doporučení. Nezasahuje však do rozhodování o činnosti
jednotlivých variant. (Zvláště významná je jeho role ve výjimčném případě tak silného
konsenzu, že ani nevznikají různé variant strategie). V tomto omezeném smyslu řídí
integrační tým přípravu strategie. Práci na variantách tedy řídí pouze procedurálně. Přímo a
věcně zajišťuje například tyto činnosti
 Komunikace se zadavatelem přípravy strategie, například ministrem nebo vládou
 Řízení pracovníků, kteří provádějí tyto činnosti:
o Odborně podporují všechny varianty, například v modelování nebo statistice
nebo sledování konkrétních zkušeností
o Zajišťují administrativu a redakci společných materiálů
o Sledují dodržování finančních, časových a formálních závazků
o V případě potřeby vypisují výběrový oroces na jasně specifikovanou činnost,
například rešerše nobo popis pratických zkušeností
o Zajišťují komunikaci s širokou veřejností
 Odborné aktivity, které jsou společné pro všechny varianty, například
 Zavedení terminologie
 Organizace dialogů, kulatých stolů, jednání s významnými partnery (tripartite, polické
strany, nevládky a podobně), kontaktů s budoucími uživateli strategie
NUTNÉ RYSY PŘÍPRAVY
návrhu strategie/ koncepce/ politiky/ reformy/ zásadního komplexního společenského
rozhodnutí (podrobnosti jsou uvedeny odděleně)
Každá verze návrhu strategie a její příprava (a) buď má následující rysy, nebo (b) výslovně
uvádí, kde se od nich liší, proč je tomu tak a jaký to bude mít vliv.
1 Přípravy se může od začátku práce zúčastnit každý, kdo je ochoten a schopen
dodržovat dohodnutou metodiku.
2 Návrh strategie je konsenzuální nebo variantní. Každá verze varianty nemusí být
stejně dopracovaná, ale všechny musí být neodkladně přístupné pro diskusi,
vzájemné porovnávání, vyjednávání a rozhodování
99
3 Každá varianta zahrnuje vizi, závazné úkoly a verifikovatelné odhady všech
významných dopadů a/ nebo cíle. Vždy se berou v úvahu externí vlivy, včetně vlivů
jiných strategií a akcí. Souhrnem konečné verze návrhu je podklad pro vyjednávání a
rozhodnutí
4 Proces přípravy i koordinátor jsou nezaujatí vůči jednotlivým variantám.
5 Jedna z variant odpovídá přání zadavatele
NEZAUJATOST
Volba mezi variantami probíhá při rozhodování. To je založeno na podkladu k rozhodnutí,
který je souhrnem návrhu strategie a který prošel vyjednáváním. Příprava návrhu strategie je
nezaujatá. Znamená to, že nedává přednost žádné variantě, protože to by byla usurpace
práv rozhodovatele a porušení práv občanů.
Jednou z podmínek nezaujatosti procesu je nezaujatost koordinátora. Mimo jiné koordinátor
nesmí pracovně podléhat nikomu, kdo má na výsledku přípravy návrhu zájem, nebo od koho
může očekávat finanční nebo jiné výhody. Kde je rozdělená správní a politická sféra, může
koordinátor být pracovníkem veřejné správy. Koordinátor nemůže být funkcionářem
organizace, která spolupracuje na přípravě; ani veřejně známým stoupencem jedné
z variant; ani pracovníkem veřejné správy, kde není oddělena od politické sféry, například v
ČR
Je pravděpodobné, že by nezaujatě mohl pracovat i některý koordinátor, který nesplňuje
uvedené podmínky. Nelze to však zaručit. Zejména se ukazuje, že takový koordinátor by
nebyl za nezaujatého považován a tím by byla ohrožena účast na přípravě návrhu.
VÝBĚR KOORDINÁTORA
Hlavní vlastnosti koordinátora je schopnost řídit a charakterová spolehlivost. Dále je výhodná
zkušenost s demokratickou přípravou strategií, zejména když není plně zajištěna metodická
konzultace. Prozatím nejsou zkušenosti s koordinátorem, který nemá ani potřebnou
zkušenost, ani metodickou konzultaci. Je výhodné, když koordinátor je odborníkem na
zpracovávaný obor, ale i bez této odbornosti se dosahuje dobrých výsledků. Obvykle je
práce koordinátora celodenním pracovním úvazkem.
PODOBNÉ ČINNOSTI
Příprava návrhu strategie se liší od některých podobných činností. U každé uvádíme
typická nebezpčí pro strategickou práci, když napodobuje proces takové odlišné činnosti
 Vědecká práce. Ta se řídí odlišně pro teoretickou a aplikovanou vědu. Výsledkem je
poznání. Tím se liší od vývojové práce. (Vymezení výzkumu není v současné době ve
světě konsenzuální.) Typická nebezpečí: Integrační tým plní pouze úkol think
tanku a vytváří věcné odborné pozice, jak je uvedeno výše v bodě “c”. Chybí
integrované řešení druhého úkolu: není proces ani organizační struktura, která
navrhne vzájemně porovnané a integrované varianty řešení, každou se svou vizí, s
návrhy závazných opatření as verifikovatelným odhadem dopadů. Oba úkoly jsou
interaktivní a jejich vzájemně izolované řešení selhává. Na rozdíl od výsledků
vědecké práce není vhodné rohodovat o izolovaně o výsledcích prvního uvedeného
úkolu
 Rutinní práce, například stavba úseku dálnice. Před zahájením se formulují
jednoznačné specifické požadavky a odkazy na dobrou praxi. Při výběrovém procesu
je významným faktorem cena dodávky. Řízení projektu je zejména rutinní ověřování
zadavatelem, zda dodavatel plní požadavky a respektuje dobrou praxi. Typická
nebezpečí: Hledá se výběrovým procesem dodavatel návrhu strategie podobně jako
100

dodavatel výstavby dálnice. Cena strategické práce závisí na jejím rozsahu, který
nelze specifikovat jako u dálnice. V integračním týmu nejsou současní nejlepší
odborníci na věcnou stránku strategie ani na metodiku přípravy strategií. Zástupce
dodavatele nemůže ověřovat odbornou správnost přípravy (kdyby byl špičkovým
odborníkem, byl by členem integračního týmu). Na rozdíl od dálnice nelze na začátku
přípravy strategie připravit přesný plán a podrobné doplňky. Změny plánu musí
navrhovat integrační tým s pomocí administrativy, kterou řídí a která sama nemůže
mít řídicí roli.
Příprava základního věcného dlouhodobého programu politické strany je v
některých rysech podobná prvním krokům přípravy stratgie. Pojem variant je však
definován odlišně. Politická strana se základním programme zvazuje, že udělá, co je
v jejích silách, aby zákaldní program plnila; typické omezení je například světový
vývoj nebo mocenská pozice v koaliční vládě. Na základním programu a na okamžité
situaci je založen volební program. Jeho cílem je co nejlepší úspěch ve volbách a
připravuje se proto utajeně. Typická nebezpečí: Hlavním cílem stratgie je vnutit celé
společnosti názory některé politické strany nebo některé koalice. Čím méně je
pracovaný základní program, tím je škoda větší. Njvětší škoda vznikne, když základní
program není specifický a prosazované strategie je součástí volebního programu
některé strany.
Významné se mohou stát zkušenosti s týmem NERV; se strategií přípravy strategií; a
samozřejmě s programy politických stran v ČR.
DOPORUČENÝ PROCES
Při demokratickém/ systémovém přístupu se doporučuje tento proces:
1. Zahájením přípravy strategie je smlouva s koordinátorem přípravy, zahrnující i
vymezení problému, finanční limit, specifikaci účasti veřejné správy a termín
předložení návrhu strategie.
2. Koordinátor zahájí činnost interního týmu a konzultace s externími účastníky, pak
napíše zadání přípravy
3. Zadání přípravy zahrnuje metodiku, harmonogram, itemizovaný rozpočet. Předběžně
také zahrnuje seznam interních spolupracovníků, seznam externích účastníků a
specifikaci materiálního zajištění.
4. Metodika přípravy návrhu strategie zahrnuje metodické principy, metodu, seznam
použitelných technik a organizaci. Metoda je způsob a postup celé přípravy návrhu
strategie. Předpokládá se metoda, vhodná pro demokratický/ systémový přístup,
například v ČR Bloková metoda. Technika je způsob a postup řešení dílčího
problému, který metoda vyžaduje.
5. Příprava probíhá podle zvolené metody a vede k návrhu strategie.
6. Vláda a další účastníci (stakeholders a shareholders) potom samostatně organizují
doporučení, vyjednávání, formulaci nezkresleného podkladu pro rozhodnutí, jedno
nebo sekvenci rozhodnutí, implementaci a realizaci. Koncem a novým začátkem je
pak hodnocení a aktualizace návrhu strategie. Všechny tyto aktivity dohromady jsou
strategickou prací.
7. Strategie je přijatý způsob řešení komplexního zásadního problému. Veřejná strategie
se týká zejména činnosti politické a správní sféry a obvykle zahrnuje i další účastníky.
Principy řešení strategie platí i pro problémy, obvykle spojované s termíny koncepce,
politika nebo reforma a s podobnými termíny. Rozhodnutí o zavedení metodiky
přípravy strategií je také strategie.
101
ROZSAH PŘÍSPĚVKŮ
Poz37
Maximální rozsah je v ekvivalentech stránek po 3k znaků nebo řádek po 80 znacích
Hodnoty rozsahu jsou základním doporučením a upraví se pro každou specifickou aplikaci
STRUKTUROVANÉ MATERIÁLY
STRUČNÝ NÁVRH STRATEGIE
6s
Přehled
1s
Vize
1s
Konkrétní část
2s
Podpůrné materiály
2s
Přehled obsahuje ve zkrácené formě celý návrh strategie
PLNÝ NÁVRH STRATEGIE
Stejné části jako u stručného návrhu strategie, rozsah není limitován, struktura jednotlivých
částí není určena, odkazy vedou ze stručného návrhu strategie
SOUHRN NÁVRHU STRATEGIE
2ř
První dvě řádky z přehledu stručného návrhu strategie
STRUČNÝ PŘÍSPĚVEK
1ř
První řádka plného příspěvku
Stručný příspěvek se vyvolá kliknutím na * v návrhu strategie nebo v jiném příspěvku.
Hvězdička * za nadpisem části textu odkazuje na příspěvek k této části
Jinak * odkazuje na text, bezprostředně předcházející *
PLNÝ PŘÍSPĚVEK
není limit
Plný příspěvek se vyvolá kliknutím na stručný příspěvek
NESTRUKTUROVANÉ POZNÁMKY
STRUČNÁ POZNÁMKA
Prvních 5 řádek plné poznámky
PLNÁ POZNÁMKA
Odkaz vede ze stručné poznámky
5ř
5s
TERMINOLOGIE
Princip demokratického rozhodování: všichni členové skupiny mohou o skupině informovaně
a svobodně rozhodovat
První mechanismus demokracie: přijímá se varianta rozhodnutí, kterou podporuje nejvíce
členů skupiny
Informované rozhodování o zástupci zajišťuje svoboda projevu. Informované věcné
rozhodování zajišťuje druhý mechanismus demokracie.
Druhý mechanismus demokracie: Připravovat a porovnávat varianty věcného rozhodnutí
může každý člen skupiny a musí současné vedení skupiny. Příprava variant je transparentní
a nezaujatá, následuje ji vyjednávání a rozhodnutí
V representativní demokracii členové skupiny vybírají demokraticky zástupce, kteří
demokraticky rozhodují a zásadních otázkách skupiny
102
Ve všeobecné demokracii se obou procesů demokracie mohou zúčastnit všichni členové
skupiny.
Poznámka: Termínem „demokracie“ se někdy označuje (a) uvedený soubor principů a
definic, (b) první mechanismus demokracie, (c) skupina, užívající přibližně „a“ nebo „b“
103
SEKCE 5 ČASTÉ OTÁZKY
SEZNAM OTÁZEK
Následují odpovědi na tyto časté otázky, pokládané při spolupráci a při instruktážích. Otázky
se někde částečně překrývají. Odpovědi se trvale doplňují a adaptují.
KDE NAJDU ZÁKLADNÍ INFOMACE O STRATEGICKÉ PRÁCI? ..................................................... 105
CO JSOU HLAVNÍ PRINCIPY STRATEGICKÉ PRÁCE? .................................................................. 105
JAK POSTUPOVAT, KDYŽ CHYBÍ NĚKTERÉ ODHADY DOPADŮ NEBO JINÉ VÝZNAMNÉ
INFORMACE? ..................................................................................................................................... 106
CO DĚLAT S VÝSLEDKY DÍLČÍCH TECHNIK, ZÍSKANÝMI PŘED ZAHÁJENÍM SPV? .................. 107
CO JE TO STRATEGIE UDRŽITELNÉHO ROZVOJE? ..................................................................... 108
CO JSOU HLAVNÍ CHYBY STRATEGICKÉ PRÁCE? ....................................................................... 109
CO JE TO NEZÁVISLÝ KOORDINÁTOR? ......................................................................................... 109
JAKÝ VLIV MÁ ROZDĚLENÍ POLITICKÉ A SPRÁVNÍ SFÉRY? ....................................................... 110
JAK SE BERE V ÚVAHU NEDOKONČENÁ STRATEGIE? ............................................................... 111
CO ZNAMENÁ DOBROVOLNÝ KONSENZUS? ................................................................................. 111
JAK PODROBNĚ PŘIPRAVOVAT NÁVRH STRATEGIE? ................................................................ 112
CO JE DELIBERATIVE POLLING? .................................................................................................... 113
JAK OMEZIT HÁDKY PŘI PŘÍPRAVĚ NÁVRHU STRATGIE? .......................................................... 113
CO PŘESNĚ ZNAMENAJÍ POJMY, UŽÍVANÉ V SOUHRNU? .......................................................... 114
CO JSOU HLAVNÍ RIZIKA? ................................................................................................................ 116
JAK BYLA METODIKA STRATEGICKÉ PRÁCE APLIKOVÁNA? ...................................................... 117
JAKÁ JE SOUVISLOST SE SOUČASNÝMI NORMAMI? ................................................................... 117
JAKÝ JE VZTAH K VOLEBNÍMU CYKLU? ......................................................................................... 117
JAK ZAVÉST U NÁS ÚČINNOU PŘÍPRAVU STRATEGIÍ? ............................................................... 118
JAKÝ VLIV MÁ ROZDĚLENÍ POLITICKÉ A SPRÁVNÍ SFÉRY? ....................................................... 118
JAK BUDOU PROBÍHAT METODICKÉ KONZULTACE? ................................................................... 119
KDO MÁ ZODPOVĚDNOST ZA VĚCNÝ OBSAH NÁVRHU STRATEGIE?....................................... 119
CO KDYŽ CHYBÍ FONDY? ................................................................................................................. 119
JAKÁ JE TRVALOST STRATEGICKÉ PRÁCE? ................................................................................ 120
104
KDE NAJDU ZÁKLADNÍ INFOMACE O STRATEGICKÉ PRÁCI?
Úvodní informace o SPV jsou uvedeny v následujících zdrojích:




Bloková metoda (podrobný popis SPV a jedné z metod, adaptované a vyzkoušené v
ČR). Třetí vydání tiskem vydalo Ministerstvo financí, Praha, březen 2009.
Strategická práce (stručný úvod do metodiky přípravy návrhu strategie, včetně
hodnocení praktických aplikací v ČR). Tiskem vydal Nadační fond pro E Z, Praha
2007.
Principy strategické práce: metodika. (Zahrnuje i seznam literatury). 10 02 10 SPV
metodika [4]
Strategická práce na úrovni vlády ČR: jak ji zavádět a jak ji provádět. ppt prezentace.
Autorem nebo spoluautorem je P. Pergler, k dispozici jsou i v sekretariátu NM Zídka, MFČR.
Další prameny jsou uvedeny na stránce 9
CO JSOU HLAVNÍ PRINCIPY STRATEGICKÉ PRÁCE?
Principy strategické práce na úrovni vlády (SPV) lze shrnout takto:
Návrh ošetření zásadního komplexního problému vládou (čili návrh strategie) splňuje
tyto principy:
1. Je konsenzuální nebo obsahuje i varianty, vzájemně porovnávané od začátku
spolupráce jejich autory.
2. Obsahuje obecnou vizi a závazné úkoly, ze kterých se potom odvíjejí legislativní,
exekutivní a jiné materiály.
3. Obsahuje i podpůrné materiály, odkazy, cíle a doporučení; a krátkodobý až
dlouhodobý verifikovatelný odhad všech významných dopadů a nákladů.
4. Bere v úvahu jiné strategie a externí podmínky.
5. Je podle potřeby aktualizován.
6. Od začátku do konce je transparentně připravován za účasti veřejné správy,
odborníků a všech, kterých se významně týká, pod vedením nezávislého
koordinátora, v transparentní metodické konzultaci s konzultačním týmem a
v souhlase s principy strategické práce.
7. Každý rezort zodpovídá za iniciování přípravy, doplnění nebo aktualizace návrhu
strategie nebo strategií v rozsahu své kompetence tak, aby byly v souhlase s těmito
principy a s rezortním plánem strategické práce.
8. Výjimky povoluje vláda.
9. Návrh strategie je nakonec nezaujatě shrnut do materiálu pro jednání schůze vlády.
Místo termínu „návrh strategie“ se někdy užívá termínu „návrh koncepce“, „návrh politiky“
nebo „návrh reformy“.
105
JAK POSTUPOVAT, KDYŽ CHYBÍ NĚKTERÉ ODHADY DOPADŮ NEBO
JINÉ VÝZNAMNÉ INFORMACE?
Vždycky chybí některé předpovědi dopadů, zejména ze dvou důvodů:
 Nejsou dokončené některé jiné strategie, které souvisí s připravovaným návrhem
strategie, například: Připravuje se návrh strategie pomoci Inuitům a není dosud
rozhodnuto o politice těžby nerostů nad polárním kruhem.
 Některé dopady v připravovaném návrhu strategie nebylo možné předpovědět,
protože chyběl čas, finanční fondy, informace nebo vhodná technika předpovídání,
například: V návrhu strategie pomoci Inuitům chybí jedna komponenta, pozice jedné
z provincií.
V ČR jsou některé předpovědi nařízeny, například vliv na státní rozpočet nebo na stejné
příležitosti mužů a žen. Principy SPV vyžadují zahrnout všechny předpovědi, které podle
názoru autorů návrhu mohou být významné pro rozhodnutí o strategii.
Kde předpověď nebo jiná významná informace chybí, je nutné buď:
 Provést odhad skupinou expertů, kteří jsou právě k dispozici. Techniky pro rychlé
odhady, které se osvědčily i v ČR, jsou proveditelné v případě nutnosti během
dvou až tří dnů. Je chybou odhad vynechat v domnění, že nelze zajistit
konsenzus, že odhad je nepřesný nebo že bude kritizován. Pokud se odhad
vynechá, provedou ho vědomě nebo nevědomě rozhodovatelé, kteří se
dopouštějí ještě větších chyb. Je nutné uvést, že jde o odhad, jak byl proveden a
jaká jsou jeho omezení. Nebo:
 Nelze-li provést ani odhad, je třeba výslovně upozornit, že významný údaj chybí.
Běžně se nezodpovědně rozhoduje podle podkladů, které vynechávají například
významný dopad na střední podnikatele nebo na chudé rodiny, aniž. Je o tomto
nedouku rohodovatel výslovně informován. Je nepřípustné zamlčet absenci
důležité informace v naději, že si toho nikdo nevšimne., nebo že to vyhovuje
ideovému zaměření rozhodovatele. U nás je poměrně silná tendence tolerovat
nedostatky a zneužívat sebekritiky, Je proto vhodné upozornění na absenci
důležité informace pochválit.
Obvykle probíhá předpověď některých dopadů v rámci jiných činností než je příprava návrhu
strategie, například v rámci legislativní práce. RIA (Regulatory Impact Assesment) j
podobným příkladem. Jako u jiných informací, strategický proces se snaží sledovat všechny
podobné predikce.
106
CO DĚLAT S VÝSLEDKY DÍLČÍCH TECHNIK, ZÍSKANÝMI PŘED
ZAHÁJENÍM SPV?
Plán SPV často zahrnuje řadu dílčích technik, například prezenční a digitální dialog, expertní
skupiny, bílé a barevné zprávy, modelování, sociální sítě, veřejné porady, interaktivní a
tradiční televizi, přehledy a souhrny existujících materiálů a podobně. Někdy se osvědčily
komponenty složitějších metod a přístupů jako je Deliberative Democracy, Deliberative
Polling, nástroje přímé demokracie, Scored Cards ,C2D2, Policy Coherence Tool, 2MD,
Participatory Budgeting, Social Marketing, sítě, Developmental Evaluation, tele-learning,
modelování, Vibrant Communities a mnoho jiných, uvedených v seznamu literatury.
Významné jsou i přístupy, přebírané z podnikatelského sektoru. Techniky a odpovídající
činnosti se nasazují v rámci jedné varianty nebo v rámci celé strategie. (Některé procesy
techniky neprobíhají typicky před strategickou prací, ale jejich integrace je stejně důležitá.
Patří sem například základní a volební programy nebo program vlády.)
V jednoduchých případech se někdy ukáže, že jedna nasazená technika už sama připraví
podklady v souhlase s Principy. Někdy si rozhodovatel takové podklady nepřeje, například
v krizové situaci, při mocenském přístupu nebo z neznalosti. Často takové aktivity probíhají
nebo výsledky jsou k dispozici už v okamžiku, když se sestavuje plán přípravy návrhu
strategie. V tom případě se maximálně využijí a další proces se upraví tak, aby podklady
k rozhodnutí vyhovovaly principům. Je nevhodné začínat s nasazením dílčích technik a
teprve potom uvažovat o tom, zda a jak Principy splnit, ale někdy se tomu nepodaří vyhnout.
Součástí návrhu strategie je vize každé varianty. Obsahuje stručné zásady, cíle, uvažované
akce i očekávané dopady, často v obecné to jest neverifikovatelné formě. Hotový návrh ji
podrobně doplňuje. Vize v nějaké předběžné podobě je však často prvním dokumentem,
který je trvale revidován a trvale ukazuje k další práci na přípravě návrhu strategie. Vize,
podobně jako analýza situace, jsou proto často oprávněně připravovány před zahájením
systematické práce, na rozdíl od většiny jiných dílčích činností a dílčích technik, které se
nejefektivněji realizují v rámci celkové metody a plánu práce. Je nutné v jejich úvodních
verzích upozornit, že jde o neveřejné názory, které budou ověřeny a zpracovány v další
strategické práci.
Pokud se týče procesu, je tedy vhodné navrhnout nejprve předběžně celý proces včetně
harmonogramu, základní metody a předběžného výběru technik. Vždy je během práce nutné
první návrh aktualizovat a to platí zejména o harmonogramu a výběru technik. Něco jiného je
pořadí, jak se jsou v určitém dokumentu uváděny mimo jiné závěry z nasazení různých
technik. I toto pořadí a organizace dokumentu se řídí pravidlem „vysílat v protokolu
přijímače“: struktura adresných dokumentů je dána potřebou uživatelů. V poslední době jsou
dvě příčiny zásadních změn struktury dokumentů: Předně místo papírové komunikace,
uložené na počítači, máme digitální komunikaci, v případě potřeby vytištěnou na papíře. Ta
poskytuje daleko více možností, ale veřejná správa mnoha zemí není příliš rychlá v jejím
nasazení. Zadruhé prvním uživatelem návrhu strategie nejsou politici, například ministři, ale
rostoucí týmy jejich poradců, externích i interních, odborných i politických, známých i
důvěrných. Ukázalo se jako obtížné zařazovat do podkladů závěry materiálů, připravených
107
před přijetím definované metody. Mimo jiné jsou někdy zastaralé, neodpovídají na relevantní
otázky a není vždy zajištěna jejich věrohodnost. Jejich metodické vyhodnocení, ošetření a
využití je však nutné. Doporučuje se počítat s tím, že si vyžádá určité úsilí. Další podobné
materiály, připravované v rámci vybrané strategické metody, již zahrnují vztahy k jiným
materiálům, takže není nutné tyto vztahy dodatečně identifikovat a analyzovat.
CO JE TO STRATEGIE UDRŽITELNÉHO ROZVOJE?
Návrh strategie musí brát v úvahu jak bezprostřední, tak dlouhodobé dopady uvažovaných
řešení. Musí se také orientovat na rozvoj společnosti, to jest na trvalé zlepšování jejího
stavu. Jedním z nebezpečí by bylo nevzít v úvahu, že některá řešení mohou být dočasně
přijatelná, ale dlouhodobě nikoli. Jinými slovy, návrh strategie musí zahrnovat zřetel na
udržitelný rozvoj všech aspektů, včetně ekonomického, sociálního, environmentálního,
kulturního, zahraničního a každého jiného významného aspektu. Pokud je zde významná
souvislost, každý návrh strategie zahrnuje i relevantní otázky veřejných rozpočtů, legislativy,
problémů na krajské a obecní úrovni, postojů a informovanosti občanů a podobně. To platí i
o dlouhodobém zřeteli, to jest zřeteli udržitelnosti. Každá strategie je strategií udržitelného
rozvoje.
Během dvacátého století se začal nedostatek udržitelnosti projevovat zejména u
environmentálních otázek. Pojem „udržitelného rozvoje“ ze začátku pro některé zájemce
znamenal „rozvoj společnosti, který dlouhodobě nepoškodí životní prostředí“. Důležitým
úkolem bylo sledovat, zda některá rozhodnutí a některé strategie nebudou životní prostředí
dlouhodobě poškozovat a co by se tedy mělo dělat. Pojem udržitelného rozvoje se časem
rozšiřoval. Strategie udržitelného rozvoje zahrnuje pro různé osoby a různé týmy buď
dlouhodobé otázky životního prostředí; nebo všechny dlouhodobé významné otázky; nebo
cokoli mezi tím. Při práci na vizích a obecných materiálech je proto třeba vysvětlit, jaké je
vymezení práce a vznikajícího materiálu. Při nasazení obvyklých metod odborné práce lze
dospět k významným obecným materiálům, podporujícím udržitelný rozvoj.
Jiná je situace při přípravě strategií, to jest podkladů pro rozhodnutí o zásadních
komplexních problémech. Návrh strategie musí vyhovovat Principům strategické práce.
Každá užitelná metoda má jasně definovaný způsob, jak řešit jak vztahy mezi obory, tak
zřetel k dlouhodobým dopadům, to jest k udržitelnosti. Pokud se pracuje jako u jiných
odborných činností bez ověření, zda užitá metoda vyhovuje Principům, dochází k selhání
z hlediska dlouhodobých dopadů a/ nebo integrace problémů a/ nebo aplikovatelnosti a
relevance výsledků.
108
CO JSOU HLAVNÍ CHYBY STRATEGICKÉ PRÁCE?
Každé rozhodnutí, které není rutinní ani extrémně krizové, by mělo být založeno na
porovnání variant. Po historicky dlouhou dobu tak ve společenských otázkách činili
rozhodovatelé na podkladě svých zkušeností, znalostí, dosažitelných informací a doporučení
svých poradců. To se celkem osvědčovalo u schopných a zodpovědných rozhodovatelů a
jednoduchých až středně těžkých problémů. Jedním současným nebezpečím je pokračování
této praxe v současné komplexní společnosti. Nelze tak identifikovat korupci, úzké a
antispolečenské zájmy rozhodovatele, nepochopení, dogmatismus, populismus a řadu jiných
rizik. Vedou k tomu zejména tyto příčiny:
1) Rozhodovatelé nevědí o procesech strategické práce. Někdy se dostali k moci
orientací na rychlá řešení konkrétních problémů a na všechny procedurální a
organizační otázky se dívají s pochopitelným despektem
2) Rozhodovatelé nevěří v demokracii, tedy ani v nutnost přípravy podkladů pro
demokratická rozhodnutí
3) Strategická práce by byla rozhodovateli nevítaná, protože omezuje korupci a
populismus.
4) Strategická práce by byla nevítaná veřejné správě, protože vyžaduje nepohodlné
zavádění nových přístupů a omezuje libovůli úředníků.
5) Autoři materiálů připravují dobré odborné obecné materiály. Mylně se domnívají, že
stejným způsobem připraví podklady pro rozhodnutí
6) Užívají se bez adaptace procesy, které se osvědčily v zemích s odlišnou historií a
odlišnými přístupy, například ve Skandinávii a v Japonsku
7) Nahrazovat celkovou metodu, orientovanou na Principy, dílčími technikami, jako jsou
dialogy, expertní skupiny a podobně
8) Napřed mocensky vybrat jednu z neverifikovaných vizí a pak bojovat o její interpretaci
CO JE TO NEZÁVISLÝ KOORDINÁTOR?
Příprava návrhu strategie, tedy podkladu pro rozhodnutí, musí být mimo jiné nezaujatá.
Nesmí tedy preferovat žádnou z variant, žádnou předpověď dopadů ani žádné
připomínky a doporučení. Koordinátor přípravy politiky nesmí proto být nikdo, kdo veřejně
výrazně některou z těchto pozic prosazoval, nebo kdo je na stoupencích některé z těchto
pozic závislý. To platí například o vedoucích pracovnících a aktivních členech nevládních
organizací, které některou pozici prosazují, nebo o podobných autorech a novinářích.
V zemích, kde je rozdělená politická a správní sféra, se někdy v koordinátorské pozici
osvědčili pracovníci veřejné správy. Nejde zde pouze o formální rozdělení sfér, nýbrž i o
postoje pracovníků a praxi řízení. Kromě Skandinávie, kde je situace specifická, se
takové řešení nedoporučuje. Vůbec nepadá v úvahu v zemích, kde politická a správní
sféra nejsou rozděleny, jako například v současné ČR.
109
JAKÝ VLIV MÁ ROZDĚLENÍ POLITICKÉ A SPRÁVNÍ SFÉRY?
Role ministra je určovat v dohodě s vládou zásadní politický směr, ve kterém jeho
ministerstvo řídí rezort. Podle toho řídí ministerstvo jeho exekutivní představený s titulem
prvního náměstka, státního tajemníka nebo podobně. Do jeho kompetence patří i
personální politika. Ministr do řízení nezasahuje.
Demokratický systém se v některých zemích dosud k tomuto rozdělení nevyvinul.
Veřejná správa je zároveň nástrojem v zájmu společnosti a zbraní v zájmu ministra.
Ministr má kromě své politické úlohy i povinnost řídit ministerstvo, tedy obtížný úkol
z oblasti managementu. Často zasahuje do personálních otázek. Tak například náměstci
minstra a ředitelé odborů, kteří by měli být vybíráni nezaujatým procesem na podkladě
exekutivních schopností a odborných znalostí, jsou politickými exponenty. Když se změní
ministr nebo vláda, změní se zaměření i vedení ministerstva.
Kdysi patřily mezi funkce celkového (tj. politického) řízení společnosti i role, které jsou
dnes už samostatné, například správa a justice. Podobně se v posledních desetiletích
stává samostatnou příprava návrhů strategie. Věcné a odborné znalosti se při přípravě
návrhu strategie získávají ze všech přístupných zdrojů. Dokud vláda a/ nebo parlament
transparentně nerozhodnou, proces přípravy strategie není zaujatý k žádné variantě
řešení. Když rozhodnou, veřejná správa vybranou variantu realizuje.
Dosud je v některých zemích příprava návrhu strategie jedním z úkolů státní správy. I
když je správní a politická sféra rozdělená, je v posledních desetiletích velmi obtížné
zachovat nezaujatost až do platného rozhodnutí vládou a parlamentem. Kde sféry
rozdělené nejsou, je to vyloučené. Příprava návrhu strategie je vedena snahou dokázat,
že správné řešení je to, které vybrali okamžití držitelé moci. Před dokončením přípravy
nemají však potřebné informace a proces je zaujatý proti stoupencům jiných řešení.
Jejich volba proto často selhává. Úspěšný ministr by měl být součástí politického vedení
státu, být vynikající manažer, zároveň zkušený odborník a charakterově pevný člověk.
Takových lidí je velmi málo. Proto i ministři často selhávají.
Ilustrativní je zkušenost konzultanta při práci pro soukromou firmu, která uvažovala o
rozšíření do Jižní Afriky nebo do Jižní Ameriky. Při začátku přípravy podkladů formuloval
majitel firmy svou pozici. Prvním bodem byl požadavek nezaujatosti. O majiteli se vědělo,
že je orientován spíše na Jižní Ameriku. Proto zvlášť zdůraznil, že jeho předběžná
preference nesmí ovlivnit nezaujatost při porovnání variant. Důrazně požadoval, aby
porovnání nebylo jeho předběžnými osobními pocity nijak ovlivněno.
Zjednodušeně si v souvislosti s rozdělením sfér můžeme ilustraci doplnit představou
hosta, který si objedná v restauraci večeři. Nebylo by účinné, kdyby odešel do kuchyně,
podrobně nařizoval kuchaři jednotlivé kroky přípravy a při té příležitosti chtěl propustit
kuchaře na moučníky. To je vzor, podle kterého řídíme veřejnou správu.
110
JAK SE BERE V ÚVAHU NEDOKONČENÁ STRATEGIE?
Příprava návrhu strategie musí brát v úvahu všechny ostatní strategie, které
s připravovaným návrhem souvisí. V ideálním případě by harmonogramy všech strategií
na sebe plně navazovaly. Takové situace nelze dosáhnout. Vždy se najde jiná strategie,
která bude mít vliv, ale tento vliv není ještě znám.
Osvědčil se stejný přístup k takové nedokončené strategii, jako je přístup k externím
(exogenním) vlivům. Tak se nazývají vlivy, které připravovaná strategie významně
neovlivní, ale které významně ovlivní připravovanou strategii. Příkladem může být vzrůst
světového HDP v příštích létech. Je nutné externí vlivy v připravované strategii výslovně
identifikovat, předpovědět (například odhadnout) jejich možný průběh a uvést, pro kterou
variantu možného průběhu platí ostatní předpovědi v připravované strategii
Podobně je vhodné odhadnout dopady nedokončené strategie. Většinu odhadů lze
obvykle získat od týmu nedokončené strategie, některé musí někdy zorganizovat tým
připravované strategie. I zde platí, že je nutné uvést zdroje informace a hodnocení její
přesnosti a spolehlivosti. Je chybou se o takové nedokončené strategii nezmínit nebo
vynechat existující informace, i když jsou předběžné a neúplné.
CO ZNAMENÁ DOBROVOLNÝ KONSENZUS?
Při porovnávání variantních pozic někdy existuje konsenzus mezi dvěma nebo více
variantami. Může to být doporučení dílčího úkolu, odhad dopadu, odhad externího
(exogenního) vlivu, některé tvrzení ve vizi nebo v podkladovém materiálu a podobně.
Častěji se jednotliví autoři v tento bodech liší. Jedním z důvodů může být, že se liší
v odhadu externích vlivů. Tak při přípravě zemědělské politiky se rozdíl v odhadu dopadu
ukázal jako ovlivněný tím, že různí autoři předpokládali jiné datum vstupu ČR do EU, ale
tento vliv nespecifikovali. Jindy plynou rozdíly v použitých zdrojích nebo (zejména)
v různých týmech odborníků, kteří prováděli odhad.
Během porovnání mohou autoři dospět ke společnému čili konsenzuálnímu výsledku.
Musí být v souhlasu s jejich přesvědčení, tedy nesmí být založen na přemlouvání nebo
na vzájemných ústupcích. Tento vztah zde nazýváme dobrovolný konsenzus. Něco
jiného je konsenzus při politickém, silovém nebo mocenském vyjednávání. Tam je snaha
dohodnout se na společném řešení, i když někteří z účastníků jednotlivé dílčí rozhodnutí
přijímají s politováním a v odhadech dopadů se liší.
Autorský tým obvykle podává jednu při přípravě návrhu doporučovanou variantu. Během
práce může samozřejmě svůj návrh nebo jednotlivé dílčí úkoly změnit. Také o celé
variantě nebo o dílčích úkolech může dojít ke konsenzu. Kromě toho se někdy připravují
varovné varianty, které nikdo z účastníků nedoporučuje. Upozorňují se tak budoucí
111
vyjednávači a rozhodovatelů, že některá řešení mohou na první pohled vypadat slibná,
ale mají své vážné obtíže. Je to i otázka formy. Často je obtížné říkat předsedovi vlády
„tohle nedělejte“. Taktičtější bývá říci „kdybyste to udělal, čekejte tyto dopady“.
JAK PODROBNĚ PŘIPRAVOVAT NÁVRH STRATEGIE?
Ideálně je návrh připravený jako dostatečný podklad k vyjednávání a rozhodnutí, když
obsahuje všechny významné varianty se specifikací závazných úkolů a verifikovatelným
odhadem všech jejich společných významných dopadů. Jinými slovy to znamená, že
umožňuje rozhodnutí s využitím všech dostupných nezaujatých a zpracovaných
informací. Prakticky jsou zde tři limity. Předně ani úkoly, ani dopady nejsou nikdy
specifikovány úplně a s naprostou nezaujatostí. Za druhé je vždy časový limit, kdy musí
být rozhodnutí přijato, zatím co nikdo na začátku přesně neví, jak dlouho zpracování
bude trvat. Podobně to platí o limitech na finance a na účast veřejné správy. Zatřetí
situace se někdy mění rychleji, než je možné návrh strategie aktualizovat.
V mnohých rozhodnutích denního života čelíme tomuto základnímu problému. Jeden
extrém je rozhodnout příliš brzo. Tím ušetříme čas. Zejména zbytečně podrobně
nepřipravujeme varianty řešení, které nebudou použity. Riskujeme, že rozhodnutí bude
chybné. V politických otázkách si také jako občané ztěžujeme odhad, zda rozhodnutí
nebude v rozporu se zájmy společnosti a v souhlase pouze s úzkými zájmy, korupcí a
nežádoucím politickým zaměřením. Naopak příliš podrobná příprava riskuje zhoršení
situace, nástup nevzdělaného a/ nebo nezodpovědného rozhodovatele nebo nutnost řešit
problém jako krizový bez ohledu na rozpracovanou strategii.
Důležitá je příprava zadání, tj. specifikace úkolu koordinátora přípravy strategie. Ten se
musí snažit vyhovět politické sféře, která obvykle potřebuje výsledky co nejdříve. Není
účelné příliš zdůrazňovat, že práce mohla být zahájena v klidu již podstatně dříve a že
současný spěch by byl zbytečný. Budoucí koordinátor by měl jasně písemně i ústně
vysvětlit, co může připravit v limitech harmonogramu, rozpočtu a účasti veřejné správy.
Měl by i výslovně upozornit, jaké události by mohly do přípravy nepříznivě zasáhnout.
Je otázka zodpovědnosti koordinátora, že nepřijme nereálný časový termín. Nelze-li dojít
k rozumné dohodě, je nutné práci odmítnout, protože selhání by poškodilo společnost,
image demokratické přípravy podkladů i pověst neúspěšného koordinátora. Každý, kdo
pracuje v oboru, opakovaně odmítá nebo doporučuje odmítnutí požadavku na přípravu
návrhu za nereálných podmínek.
Odhad časových limitů je bohužel založen na zkušenosti. Dá se naučit z literatury a
přednášek podstatně méně, než určitá technika nebo metoda. Proto je výhodné si
při diskusi zadání přizvat hned na začátku k velmi krátké konzultaci někoho, kdo má
praktické procedurální zkušenosti, i když je to v jiném věcném oboru nebo v jiné zemi.
Ukázal se indikátor, že potenciální koordinátor by měl nabídku odmítnout. Je to nápadné
zvýšení nabízeného honoráře potom, co potenciální koordinátor upozornil, že
112
požadované termíny nejsou pro očekávané výsledky reálné. Podobně je špatným
příznakem, když potenciální koordinátor nebo zadavatel určí jednostranně datum
odevzdání a není ochoten uvážit, co přesně se v různých termínech dá dosáhnout.
CO JE DELIBERATIVE POLLING?
Termín Deliberative Polling (DB) by se mohl přeložit jako „rozmyšlené hlasování“. Při
něm se nejprve náhodně vybere kolem tří set občanů. Dá se jim k dispozici existující
informace, zorganizují se prezenční a digitální dialogy a diskuse a umožní se jim dotázat
se politiků. Nakonec se jejich pozice shrne a předloží nositelům moci.
DB není zcela nový nápad. V antických Athénách takzvaný kleroterion vybíral občas
kolem jednoho procenta občanů (kolem 500 účastníků) a aplikoval DB. V roce 1996
navrhl moderní formu DB Jim Fishkin ze Stanford University a musel účastníky svážet
letecky do Austinu v Texasu, protože digitální komunikace nebyla ještě zcela vhodná.
Praktických nasazení přibývá: práva domorodců (aboriginals) v Australii, doprava v La
Plata, míra zdanění v Michiganu, podpora Turecka v EU, výběr kandidátů v Athénách.
Některé výsledky jsou zajímavé. Ve Spojeném Království 41% obyvatel původně
požadovalo, aby volební sliby byly závazné. Když se v DB uvážilo, jak by to šlo zajistit,
klesla podpora na 18%. Zájmu o DB přibývá, například Fielding Graduate University
(www.fielding.edu) se deliberativními a diskusními přístupy zabývá systematicky. Fishkin
si zajistil trademark a snad tak omezí zkreslené aplikace, zneužívající název. Související
pojmy a organizace jsou například Public Dialogue Consortium, World Café, Dialogue
Circles, Everyday Democracy.
V rámci SPV je SB jednou z technik, jejíž význam prozatím vzrůstá. Určité rozpaky
mohou plynout z nereálného přání, aby DB nahradilo i celou demokratickou přípravu
rozhodnutí. Něco takového není cílem DB a není to ani možné. Kromě věcného dopadu
na řízení společnosti se dá čekat, že DB přinese cenné zkušenosti se zapojením občanů
do politického procesu.
JAK OMEZIT HÁDKY PŘI PŘÍPRAVĚ NÁVRHU STRATGIE?
Hádky během demokratické přípravy návrhu strategie jsou velmi omezené a nemají na
výsledky vliv. To je velký rozdíl proti pokusům o improvizovaná a amatérská řešení a
pokusy nahradit vyzkoušené metody jedinou technikou, obvykle prezenčním nebo
digitálním dialogem, nebo dokonce ve srovnání se současnou praxí kampaně a
mediálních akcí.
113
Základním výstupem jsou porovnané úplné nebo částečné varianty řešení. Všechny jsou
formulovány ve stejné struktuře. Každý účastník může k jakémukoli místu cizí varianty
sdělit svůj příspěvek a trvale svou variantu rozvíjet. Všechny výsledky jsou přehledně
k dispozici. V tomto procesu k hádkám nikdy nedochází a nikdy dojít nemůže, protože k
nim není příležitost.
Paralelně se nasazuje podle potřeby řada jiných technik, jako odborné týmy, dialogy,
modelování a podobně. Organizují se, když lze předpokládat, že budou účinné. I když je
nezajišťuje koordinátor, každý si je může zorganizovat sám, pokud dbá obvyklých
pravidel. Jedním z cílů těchto pravidel je omezit neúčelné hádky. Ať se to daří či ne,
práce na základním výstupu pokračuje. Když se účastníci jiných technik neshodnou na
konsenzu, snad se shodnou na několika variantách. Pokud nikdo nemá chuť je
formulovat, nebudou do základního výstupu zahrnuty. Bude-li někdo organizovat akce,
na kterých hádání převáží nad přípravou reálných výsledků, pak buď nebude mít velkou
účast, nebo bude pouze zajišťovat arénu pro zábavu bojovných občanů. Prozatím se
nezdá, že by se zde skrývalo nebezpečí.
Slabina demokratického přístupu je možná jinde. Pro nositele politické, ekonomické nebo
korupční moci se někdy nejeví výhodné se demokratické přípravy zúčastnit. Mohou
považovat za lepší taktiku proces pohrdavě odsoudit a po jeho skončení zkusit mocensky
prosadit svou pozici, nebo z procesu odejít. Taktika jejich prosazování může pak být
během vyjednávání buď netransparentní, nebo právě hádavá. Osvědčilo se přátelsky jim
vysvětlit, jaký bude další postup. Jejich varianta bude rekonstruována z jejich projevů a
tvrzení a bude s patřičným upozorněním zavěšena na web spolu s ostatními variantami.
Toto řešení nevypadá pro ně zvlášť vhodné. Prozatím nelze ze dvou důvodů posoudit,
zda by taková rekonstrukce byla účinná. Předně dosud není znám nikdo, kdo by splnil
svou výhrůžku a odešel. Zadruhé jednání o politické taktice jsou důvěrná, na rozdíl od
věcných a procedurálních jednání, která jsou vždy transparentní.
CO PŘESNĚ ZNAMENAJÍ POJMY, UŽÍVANÉ V SOUHRNU?
Při probíhajících instruktážích a konzultacích se ukázalo jako vhodné vysvětlit a diskutovat
nejprve souhrn principů (v rámečku); pak dílčí vysvětlivky, na které bývají dotazy (pod
rámečkem) a nakonec typická rizika.
Všechny platné strategie se navzájem berou v úvahu a dohromady pokrývají celou práci
vlády. Odvíjí se od nich práce rezortů, legislativy a vlády. Obsahují mimo jiné významné
věcné varianty ošetření problému, od začátku připravované a porovnávané ve spolupráci
s jejich stoupenci a zahrnující závazné úkoly, náklady a verifikovatelné dopady. Jejich
příprava je nezaujatá, účastní se jí státní správa a je částečně hrazená ze státního rozpočtu.
Následuje vysvětlení některých pojmů a výroků v souhrnu
114
„Všechny platné strategie“: Každý rezort má nebo urychleně připraví plán své strategické
práce. Jejím výsledkem bude pokrytí celé jeho kompetence přijatými strategiemi.
„Odvíjí“: Rezorty, legislativa a vláda rozhodují v souhlase se schválenými strategiemi. Pokud
jim to nevyhovuje, iniciují potřebnou změnu ve strategiích a rozhodnou po změně strategií.
Pokud se domnívají, že jde o krizové opatření, mohou rozhodnout i v rozporu se strategiemi
a pak urychleně iniciovat o jejich změnu. V každém případě je na rezortech, aby iniciativně
zajišťovaly v souhlase s procedurálními pravidly existenci platných strategií.
„Dohromady pokrývají celou práci vlády“: Jedna strategie může pokrývat celou kompetenci
rezortu, nebo její část, nebo části kompetencí několika rezortů. Je věcí dohody mezi rezorty,
zda si přejí zahrnout do některé strategie části kompetence několika rezortů. Pokud se
nedohodnou, zodpovídá každý z rezortů za iniciování strategie nebo strategií ve své
kompetenci. Zároveň s vymezením strategie je vybrán koordinátor.
„Nezaujatá“: Příprava strategie je řízena koordinátorem, který nepreferuje a nikdy veřejně
nepreferoval žádné z uvažovaných variant řešení. Dokud není novými zákony u nás
zajištěna nezávislost veřejné správy, je koordinátor nezávislý na politické i veřejné sféře a
jeho práce je řízena pouze jeho zadáním. Koordinátor rozhoduje po poradě se
spolupracovníky na přípravě návrhu strategie. Proces přípravy návrhu je odborný a
nezasahuje do něho nikdo z politického titulu nebo z funkčního titulu (tj. z titulu funkce,
kterou zastává nebo finančních fondů, kterými disponuje). Kdokoli však může připravit svou
pozici a/ nebo variantu, pokud přijme společný proces přípravy.
„Částečně hrazena“: Provozní náklady zahrnují výdaje, potřebné pro všechny pozice a
varianty strategie. Specifické náklady zahrnují výdaje, specifické pro některé varianty a
pozice. Ze státního rozpočtu se hradí provozní výdaje; specifické náklady variant a pozic,
požadovaných příslušnými ministry; a specifické náklady nulové varianty. Zájemce, který
připravuje svou pozici nebo variantu, hradí její náklady. Celková výše rozpočtu rozhoduje
koordinátor.
„Pokrývají i práci“: Některá z variant strategie je schválena na celonárodní úrovni a je tedy
závazná. Kromě toho je návrh strategie informací pro kraje, obce, podnikatelský sektor,
nevládky a občany. Někteří z nich na návrhu strategie spolupracovali. Spolupráce na návrhu
i užití výsledného návrhu strategie jsou významné také jako informační a integrační procesy.
„Obsahují mimo jiné“: Návrh strategie obsahuje i vymezení problému, vizi, cíle, doporučení,
metodické hodnocení a podpůrné materiály. Podpůrné materiály obsahují například
informace o domácích a zahraničních strategiích a zkušenostech, historii problému, predikci
externích (exogenních) vlivů, teoretické úvahy a procedurální informace (popis procesu a
metodiky přípravy návrhu, rozpočet, seznam spolupracovníků, předchozí verze návrhu)
„Ve spolupráci“: Na rozdíl od improvizované přípravy lze prakticky vyloučit konflikty mezi
stoupenci různých variant a pozic. Poněkud se omezují, ale většinou zůstávají významné
věcné rozdíly. Jejich opakované porovnávání přispívá ke kvalitě návrhu strategie. Pouze
115
částečně se daří přesvědčit některé nezkušené spolupracovníky, aby od začátku kritizovali
odlišné varianty a pozice (to je někdy odlišné od improvizované přípravy). Mylně se někdy na
začátku domnívají, že odkladem kritiky získají výhody.
CO JSOU HLAVNÍ RIZIKA?
Následují typická rizika (s doporučením v závorce).
1. Do řízení přípravy návrhu strategie zasahují úředníci a/ nebo politici, kteří mají své
vlastní zájmy a chybí jim odborná zkušenost se strategickou prací. Narušená
metodika selže. (Metodika je v souhlase s přijatými principy
2. Vznikne podezření, že by do procesu přípravy návrhu strategie mohlo být
zasahováno a že nejsou záruky jeho nezávislosti. Zájemci nespolupracují. (Proces a
metodiku určují spolupracovníci.)
3. Někdo rozhoduje, kdo může spolupracovat. Bude obviněn ze zaujatosti a atmosféra
znemožní spolupráci v týmu. (Spolupracovat může každý, kdo se chce zúčastnit
společného procesu.)
4. Mezi spolupracovníky na návrhu strategie vzniknou procedurální konflikty. (Proces se
řídí principy. Způsoby jejich nasazení rozhodují spolupracovníci. Nedojde-li ke
konsenzu, rozhoduje o procedurálních otázkách koordinátor po poradě se
spolupracovníky. Při přípravě návrhu strategie se nerozhoduje a věcných otázek)
5. Částečné a konečné materiály nejsou dostatečně přístupné. Spolupráce se mění
v povrchní konflikt. (Celá práce je transparentní. Částečné i konečné výsledky jsou
uloženy na webu v plné i stručné formě. Veřejnost je o přístupnosti materiálů
opakovaně informována)
6. Jednotlivé strategie jsou připravovány metodami, které neumožní jejich integraci. To
znamená, že se nezajistí, aby byly během přípravy navzájem brány v úvahu.
(Principy strategické práce integraci ukládají.)
7. Rozhoduje se o materiálu, který neobsahuje dílčí konkrétní rozhodnutí, neodhaduje
náklady ani verifikovatelné dopady, není variantní a podobně, například o vizi. Při
interpretaci a rozpracování takového materiálu vznikne těžko řešitelný intenzivní
konflikt. (Principy ukládají, co podklad k rozhodování zahrnuje)
8. Metodiku strategické práce navrhnou pracovníci, kteří nemají praktickou mezinárodní
zkušenost se strategickou prací. Nemohou posoudit, které rysy zahraničních
zkušeností jsou specifické pro určité celkové poměry, například oddělení správní a
politické sféry, národní charakter, zkušenosti z minulých let a podobně. (Principy a
jejich interpretace je založena na dlouhodobé domácí i zahraniční zkušenosti.)
116
JAK BYLA METODIKA STRATEGICKÉ PRÁCE APLIKOVÁNA?
Ze zahraničních aplikací se pro nás ukázaly zvláště významné zkušenosti ze Skandinávie,
Spojeného království, Kanady, Japonska a USA. U nás může být příkladem zemědělská
politika, připravená za podpory místopředsedy vlády Luxe. Byla ještě před jeho nečekaným
úmrtím kladně vyhodnocena jím samým, náměstky ministrů, účastníky a jinými odborníky.
Dva dílčí problémy, modelování a účast politických stran, byly ověřeny na úkolu o důchodové
reformě za koordinace Vladimíra Bezděka. Ten po skončení doporučil k dalšímu využití
procedurální výsledky pracovní skupiny, ustavené předsedou vlády Špidlou a doporučující
užitou metodiku strategické práce, tj. Principy. Metodika a principy, zaváděné tímto
usnesením, jsou tedy vyzkoušenou adaptací zahraniční praxe.
JAKÁ JE SOUVISLOST SE SOUČASNÝMI NORMAMI?
Kompetenční zákon 2/1969 se otázkami metodiky a komunikace nezabývá. Principy souvisí
se dvěma místy zákona:
Par 23: Ministerstva předkládají za svěřené oblasti podklady…pro přípravu jiných opatření.
Par 28: Činnost ministerstev řídí, sjednocuje…vláda ČR.
Současný návrh nezasahuje do pravomocí, nýbrž pomáhá je plnit.
Článek II Jednacího řádu vlády se týká Materiálu pro jednání schůze vlády. Takový materiál
bude připraven na podkladě návrhu strategie, který je podstatně rozsáhlejší a má odlišnou
strukturu. Článek XI Jednacího řádu vlády se týká i Legislativních návrhů. Legislativní návrh
může plynout ze strategické práce, ale není totožný s návrhem strategie. Samotným
návrhem strategie se jednací řád nezabývá.
JAKÝ JE VZTAH K VOLEBNÍMU CYKLU?
U nás se příprava návrhu strategie typicky přerušuje v souvislosti s volebním cyklem.
Příprava návrhu strategie je dlouhodobý proces a jeho přerušování znemožňuje jeho
dokončení. Kromě toho se u nás dosud typicky připravuje pouze jedna varianta řešení a
neberou se v úvahu pozice ostatních, na které strategie bude mít svůj vliv a kteří budou mít
vliv na ni. Příprava se proto začíná opakovaně znova a mnohé strategie neexistují. Při
správném postupu se věcný variantní návrh připravuje dlouhodobě, zatím co dobu
vyjednávání a rozhodnutí určuje vláda. Podobně je nutné připravovat metodiku strategické
práce bez ohledu na volební cyklus až do materiálu pro vládu. Vázat nutné procedurální a
metodické změny na volební cyklus se ukázalo jako stejně chybné, jako vázat na volební
cyklus přípravu věcných rozhodnutí. Opačný přístup již způsobil mnohaleté zdržení
117
JAK ZAVÉST U NÁS ÚČINNOU PŘÍPRAVU STRATEGIÍ?
U nás nebyla dosud zodpovědnost za metodiku strategické práce specifikována a tím byla
de facto izolovaně ponechána na ministerstvech. Selhání není jejich vinou, protože to je úkol
u nás i všude jinde izolovaně neřešitelný. Bylo nutné se seznámit se strategickou prací ve
světě, získat praktické zahraniční zkušenosti, vybrat a adaptovat vzory a navrhnout
specifický postup pro ČR, vzájemně kompatibilní mezi rezorty. To bylo provedeno.
Významné jsou v tomto směru zkušenosti s praxí, kterou v Anglii zavedl sir Andrew Turnbull,
ve srovnání se skandinávskou praxí a s tzv. deliberativními postupy. Teď je u nás potřeba
zajistit instruktáže a konzultace a vyvinout nebo adaptovat software. Autoři každé strategie
mohou zvolit svůj proces, metodu a techniky, pokud odpovídají Principům nebo pokud vláda
souhlasí s odlišným postupem. V posledních patnácti létech jsme nebyli úspěšní v zavádění
reforem, strategií, koncepcí a zásadních komplexních rozhodnutí. Odcházející vláda může
zajistit svým nástupcům možnost takového zavádění, které by v situaci ekonomických obtíží
a vnitropolitické situaci nebylo jinak dosažitelné.
JAKÝ VLIV MÁ ROZDĚLENÍ POLITICKÉ A SPRÁVNÍ SFÉRY?
Tradičně se vliv rozdělení ukazuje na roli ministra. Ten v každém případě dává ministerstvu
politický směr. Kde jsou sféry rozděleny, ministr nemůže zasahovat například do
prováděcích a personálních rozhodnutí správní sféry. Tím se umožní efektivní a nezaujaté
řízení správní činnosti a silně se omezí vnitřní boj o moc uvnitř správní sféry. Rozdělení
nemá však vliv na činnost politické sféry. Je typické pro model skandinávský, anglický i
francouzský (situace v USA je specifická).
Kde sféry dosud nejsou rozděleny, musí se zvolit jiná cesta pro zajištění nezaujatosti
koordinátora přípravy návrhu strategie i nezaujatosti vedoucího konzultačního týmu. Jediným
známým způsobem je externí nezávislý pracovník. U nás sféry rozdělené nejsou a
nezávislost pracovníků není zaručena. Ještě nebezpečnější je podezření nebo předstírané
podezření ze zaujatosti, které narušuje spolupráci a posiluje konflikt. To je jedna z příčin
současného stavu. Po rozdělení sfér bude možné situaci znovu uvážit, ale nelze na
rozdělení sfér se zlepšením strategické práce čekat.
Podobně intenzivní vliv na metodiku strategické práce mají postoje pracovníků veřejné
správy a institucionální atmosféra. Jsou velké rozdíly naší situace například proti
Skandinávii, Spojenému království, Japonsku, Kanadě nebo Německu. To má vliv zvláště na
výběr a modifikaci celkové užité metody.
118
JAK BUDOU PROBÍHAT METODICKÉ KONZULTACE?
Budou zajištěny konzultace na požádání a instruktáže v rámci konzultačního týmu.
Konzultace budou zahrnovat i domácí a zahraniční metodické odborníky a zástupce rezortů.
Zodpovědnost za proces přípravy strategie zůstane na koordinátorovi přípravy návrhu
strategie.
KDO MÁ ZODPOVĚDNOST ZA VĚCNÝ OBSAH NÁVRHU STRATEGIE?
Rezort má zodpovědnost za věcný obsah varianty, kterou doporučuje. Pokud existují jiné
varianty, mají za jejich věcný obsah odpovědnost jejich autoři
CO KDYŽ CHYBÍ FONDY?
Někdy uvádějí zájemci obavy, že nemají odborníky ani fondy na spolupráci. Často mají
pravdu. Platí zde několik zkušeností:
1. Každý vážný zájemce si vybere sám, jaká bude intenzita jeho spolupráce. Pokud je
ochoten respektovat přijatá pravidla hry, nikdy není odmítnut. I v případě, že bude
většinou jenom komentovat a jen v malé míře připravovat součásti vlastní varianty, je
nutné zajistit, aby dostával materiály včas a ve vhodné formě a aby bylo jasné, jako
budou jeho příspěvky využity.
2. Každý zájemce může v jakémkoli formátu a v jakékoli struktuře posílat sdělení. První
řádka (se jménem odesilatele a datem) je chronologicky zavěšena na web a z ní lze
přejít na celý text. Ověřuje se pouze, zda příspěvek evidentně neodporuje zákonu
nebo zda není evidentně zcela irelevantní. Zkušenost ukazuje, že využití těchto
sdělení je slabé, ale to je věcí každého autora.
3. Koordinátor má k dispozici odbornou pomoc a fondy. To zdaleka nestačí pro všechny
zájemce, ale je to významná pomoc celému procesu přípravy
4. Osvědčuje se prozatímně nahradit výpočty osobními nebo skupinovými odhady a
samozřejmě to vysvětlit. Je vhodné dát k dispozici návody na takové postupy
5. Někdy se spojí několik zájemců k přípravě svých variant
6. Vláda a držitelé moci mají obvykle víc fondů na přípravu materiálů. Když postupné
verze své varianty stihnou předložit jako první, pomáhají tím i ostatním. Na druhé
straně tak roste riziko, že porovnávání variant degeneruje na připomínkování variant
nositelů moci. Je povinností koordinátora vzít tuto situaci v úvahu.
7. Bohužel je nedostatkem všech známých metod, že bez odborníků a bez fondů na
odborníky se sebelepší názor prosazuje pomaleji.
119
JAKÁ JE TRVALOST STRATEGICKÉ PRÁCE?
Strategická práce je trvalá. Během realizace začíná hodnocení. Obvykle se při hodnocení
objevují návrhy, které mají charakter elementárních příspěvků do budoucí aktualizace. Často
se zadává externě lehké trvalé sledování. Instituce, která zodpovídá za věcný problém, buď
sama navrhne termín, kdy má být předložen aktualizovaný návrh strategie, nebo takový
termín dostane sdělený z iniciativy vlády. Pravidelná hlášení například vládě mohou
zahrnovat doporučení o aktualizaci a odhad škod, když se zahájení intenzivní přípravy
odloží. Protože se zároveň vážní zájemci obvykle o problém zajímají a komunikují, je nutné
zajistit, že dílčí průběžné výsledky budou použitelné při aktualizaci. Chybný přístup je čekat,
až odklady přivodí krizi, pak určit datum rozhodnutí a pak v nerozumně krátkém čase
improvizovat špatný návrh strategie.
120
SEKCE 6 PŘÍKLADY
PŘÍPADOVÁ STUDIE ZDRAVOTNICTVÍ 2004 (dosud neaktualizováno)
Kolem poloviny devadesátých let se rozšířil názor, že organizace a financování zdravotnictví
v ČR vyžaduje zásadní změny. Následuje stručné shrnutí reformní práce posledních čtyř
ministrů ze třinácti, kteří funkci zastávali od roku 1990.
Ministr Fišer zahájil úvahy o reformě, ale nedošel k formulaci návrhu. Reformu začala
připravovat ministryně Marie Součková. Počátkem roku 2004 předložila materiál, který jí
premiér dvakrát vrátil a posléze odvolal samotnou ministryni.
Předložená koncepce ministryně Součkové byla podrobena kritice ze strany odborné
veřejnosti a opozice, že by se zdravotní pojišťovny staly hlavně účtárnami na přerozdělování
vybraného pojistného, o nabídce služeb že by rozhodovala výhradně vláda a kraje a že příliš
posiluje roli státu. Ani ve vládě nenalezl návrh podporu. Například mluvčí ČMKOS Schlanger
poukázal na rozpor mezi návrhem koncepce a oběma etapami reformy veřejných financí,
kde se zvýšením objemu prostředků pro zdravotnictví vůbec nepočítá. Na tento argument
navázalo Ministerstvo financí, které prohlásilo, že reforma veřejných financí počítá se
zvýšením efektivity využití veřejných financí ve zdravotnictví a vůbec ne s transferem
prostředků ze státního rozpočtu do zdravotního pojištění či do zdravotnického resortu10.
Ministr financí Bohuslav Sobotka se zároveň obrátil na Světovou banku, aby připravila vlastní
podklady pro reformu českého zdravotnictví.
Nástupce Marie Součkové, ministr Kubinyi, úvahy o posílení státu výslovně odmítl a pracoval
na reformě nové: „Není to tedy tak, že bych chtěl k té připravené koncepci něco přidávat
nebo ubírat, ale chtěl bych její druhou část podstatně přepracovat. 11"
Při jejím vypracování přihlížel i k názorům odborníků z řad lékařů a pojišťoven, neopomněl
ani připomínky expertů Světové banky, jejichž názor obdržel v červnu. Celý svůj návrh
veřejnosti představil v polovině července.
Podstata reformy spočívá v tom, že občan dostane větší možnost rozhodovat, kde se chce
léčit. Nemocnice a pojišťovny si budou konkurovat tím, jak kvalitní péči dokáží nabízet,
případně zaplatit. Stát vytvoří nové instituce - Všeobecnou správu pojištění a Národní
referenční centrum, které budou zdravotnický trh regulovat. Přitom bude ručit za dostupnost
základní péče: fakultní nemocnice zůstanou i nadále pod veřejnou správou, stát znovu začne
kontrolovat záchranné služby. Každý z občanů má dostat speciální čipovou kartu, kde o něm
budou zaznamenány základní údaje a také to, kolik peněz ho v průběžném roce stály
zdravotnické poplatky. Když překročí určitou hranici, nebude už muset platit. Finanční strop
Kubinyi neurčil, je to prý politické rozhodnutí, které čeká na příštího ministra.
Každý občan také bude mít možnost nahlédnout na internet, kde se budou zveřejňovat
výsledky péče v jednotlivých nemocnicích, k nahlédnutí by mělo být jejich účetnictví i čekací
listy na operace. Důležité je, že se pacient nevyhne určité formě finanční spoluúčasti. Ministr
121
Kubinyi neformálně konzultoval reformu s mnoha oponenty i experty. Pravicová opozice sice
pochválila některá opatření, která mohou zlepšit stav zdravotnických financí, ale pochybuje o
tom, že by mohla spravit celý systém. Zastánci silnější role státu z řad ČSSD a zdravotnické
komise materiál uvítali jako dobrý podnět do diskuse.
Ministr Kubinyi byl nahrazen M. Emmerovou. Ta ihned po nástupu do funkce prohlásila, že
bude chtít „navázat na práci jejích předchůdců Marie Součkové a Jozefa Kubinyiho“. Nejprve
reformu odsunula na neurčito. Následně vystupovala proti „privatizaci zdravotnictví“. Svými
názory se vzdálila svému stranickému předchůdci, když odmítla jakoukoliv spoluúčast
pacientů. Neuvedla, jak se vyrovnat s veřejným návrhem premiéra Grosse „použít Kubinyiho
koncepci reformy zdravotnictví v tomto volebním období“, s tím, že se „podle ní upraví
některé pasáže ve volebním programu12“.
Samotná kapitola zdravotnictví v první verzi programového prohlášení vlády chyběla.
Ministryně prohlásila, že se bude snažit, aby se toto změnilo: "Chci svoji kapitolu a upřímně
se domnívám, že došlo k nějaké technické chybě, že to vypadlo," poznamenala13. V
programovém prohlášení by měla být obsažena její koncepce, zákony, které by bylo potřeba
přijmout k její realizaci.
Ministryně Emmerová vlastní návrh reformy urychleně připravila jako důvěrný materiál.
Zdravotnická odborná komise ČSSD připravila po dohodě s ministryní svou variantu, která
měla být důvěrná. Když byla citována v médiích, byl její hlavní autor zbaven funkce. Svůj
návrh předložila ministryně tripartitě, která ho nepřijala. Z rozhodnutí předsedy vlády na
návrhu začal spolupracovat místopředseda vlády Jahn. Ten řídil první větší diskusi
vybraných zájemců v lednu 2005, které se ministryně Emmerová nezúčastnila. (Dále už
nebyl tento stručný popis aktualizován, ani nebyly připravovány studie o jiných podobných
případech).
Vhodný postup při přípravě koncepce (viz přílohu „Postup při přípravě koncepce“) je začít co
nejdříve; pracovat v porovnaných variantách; od začátku zapojit do práce stoupence různých
pozic; provádět přípravu transparentně a utajovat pouze informace, jejichž utajování
vyžaduje zákon; sledovat věcnou i ekonomickou dimenzi a všechny další dimenze, které jsou
relevantní; odhadnout a pokud možno kvantifikovat očekávané náklady a následky; vést
dialog s veřejností a reagovat na názory; profesionálně řídit přípravu podle některé
vyzkoušené a adaptované metody; spolupracovat s praktiky, kteří mají s přípravou koncepcí
zkušenost; zajistit kontinuitu práce při změnách osob a při změně politické a finanční situace.
Žádná z těchto podmínek nebyla splněna a požadovaného výsledku nebylo možno
dosáhnout.
Tato studie je argumentem, že způsob přípravy koncepcí je u nás nutné změnit. Nelze ji
interpretovat jako kritiku osobních chyb některého politika nebo úředníka. Kdyby taková
kritika byla vysvětlením, pak by výměna osob mohla být řešením. Bohužel tomu tak není. Je
velmi pravděpodobné, že skoro nikdo jiný z lidí, kteří byli k dispozici, by nebyl dosáhl
přijatelných výsledků. Příčinou jsou zásadní chyby systému, které je třeba začít řešit, nikoli
osobní nedostatky. Je patrné, že vzniklé škody pouze ve zdravotnictví jsou daleko větší, než
by byly náklady na zavedení profesionálně řízeného postupu, který je navrhován již přes
deset let. Existující systém je odolný proti změnám. Zlepšení bude vyžadovat politickou vůli.
122
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ZAHRANIČNÍ ZKUŠENOSTI
Následuje přehled některých procesů a organizačních řešení, jak se podporuje příprava
koncepcí v různých zahraničních vládách. Nelze zaručit, že všechny informace byly
aktualizovány, že jsou kompletní, ani že je užita vhodná terminologie („policy“ se u nás někdy
nazývá „politika“ nebo „strategie“, zde se překládá jako „koncepce“).
Uvedeny jsou tyto informace:
• Organizační struktury
• Webové adresy
• Literatura
Na přípravě přílohy se účastnila ing. Hana Pěnkavová.
Organizační struktury
Jsou vybrány takové funkce, které s přípravou koncepcí souvisí, ostatní funkce jsou
vynechány a nahraženy tečkami. Jako poslední je uveden příklad Spojeného království, který
se jeví pro naše poměry zvláště zajímavý. Proces, kterým byly uvedené struktury ve vyspělé
cizině zaváděny, nelze u nás napodobit a je proto navrhován v podstatně odlišné formě.
Přehled by měl být dostatečným dokladem toho, že centrální podpora přípravy koncepcí je
považována za nezbytnou ve všech vyspělých zemích a že její absence v ČR je škodlivou
anomálií.
Austrálie
• Vládní výbory

koordinační výbory (koordinace zahrnuje koncepční práci)

funkční výbory
_ výbor pro generální koncepci (Zabývá se otázkami, které nepatří bezpečnostnímu
výboru, ani výborům pro přípravu koncepcí)
o výbory pro přípravu koncepcí (pracují také jako pracovní skupiny, navrhují varianty řešení a
někdy připojují doporučení)
_ výbor pro sociální koncepci
• Ministerstvo předsedy vlády a vlády (DPM & C) (Zajišťuje, že koncepční návrhy,
předkládané předsedovi vlády, ministrům nebo vládě, jsou připraveny koherentním,
informovaným a koordinovaným způsobem, a zajišťuje včasné doporučení. Koordinuje
administrativní zpracování vládních rozhodnutí, s vědomím, že ministři jsou jednotlivě
zodpovědní za řízení svých ministerstev a kolektivně za rozhodnutí vlády.)
123
• Kancelář předsedy vlády (pracují v ní pracovníci veřejné správy i politicky jmenovaní
pracovníci. Kancelář poskytuje bezprostřední politická doporučení předsedovi vlády.)
Belgie
• Kancléřství předsedy vlády (skládá se z veřejných zaměstnanců, jejich vedoucí je
zodpovědný za celkovou koncepci, a je tradičně tajemníkem rady ministrů).
• Dvě kanceláře: kancelář generální koncepce a ekonomická a sociální kancelář (obě
kanceláře se skládají druhotně z veřejných zaměstnanců nebo z lidí vně vlády (univerzity a
privátní sektor), kteří jsou podřízeni předsedou vlády a obvykle bývají názorově blízcí jeho
politické straně. Funkcí těchto kanceláří je připravit nejdůležitější vládní rozhodnutí,
informovat předsedu vlády o vládních záležitostech z ryze politického hlediska.)
Hlavní tělesa podporující premiéra a vládu:
Premiér
• Sekretariát rady ministrů
_ Kancléřství
_ Kancelář pro celkovou koncepci
• Veřejné služby (osobní sekretariát)
• Ekonomická a sociální kancelář
Dánsko
Kancelář premiéra (tvoří ji asi 85 lidí, z toho je 30 veřejných zaměstnanců. Funkcionáři jsou
veřejní zaměstnanci, většina z nich je získána z ministerstev, často na období omezené 2-5
lety.)
Premiér
• Stálý sekretariát
_ Oblast 2 – ekonomika (zejména koncepce)
_ Oblast 3 – zahraniční politika (včetně koncepce)
Finsko
• Rada státu (úkolem je připravovat a realizovat rozhodnutí prezidenta republiky a dělat
nezávislá rozhodnutí.
124
Rozhodnutí se dají rozdělit do dvou skupin:
_ Rutinní – doporučení veřejných zaměstnanců, poskytující zaručená povolení a záruky
_ Rozhodnutí s dalekosáhlým sociálním a politickým dopadem)
Důležité a citlivější otázky jsou předmětem sporů a diskusí na politické aréně, uvnitř stran, v
ministerských výborech i jinde. Obsah otázek předurčuje, zda budou řešeny formální
administrativní cestou nebo politickou cestou. Všechna rozhodnutí s právním důsledkem jsou
připravována na oficiálním zasedání, jsou projednávána v oddělených diskusních prostorech,
z nichž nejdůležitější je večerní škola.
• Večerní škola (navštěvují ji všichni členové rady státu, nejvyšší soudce a vedoucí
zpravodajství rady státu. Účastnit se mohou i experti, předsedové parlamentních výborů
vládních stran. Její funkcí je diskutovat materiály detailně a často jsou zde rozhodnuty
důležité koncepční i operativní otázky de facto. Diskuse jsou důvěrné a média jsou
informována, pokud je potřeba.)
• Stálé ministerské výbory (Zabývají se finančními otázkami, zahraničními záležitostmi,
ekonomickou koncepcí a EU)
• Kancelář premiéra (PMO) (vedoucím kanceláře je státní tajemník, který je spolu s
politickými asistenty zaměstnán dočasně, ostatní veřejní zaměstnanci jsou zde zaměstnáni
trvale. Organizuje i politická doporučení premiérovi o koncepcích)
• Valná hromada ministrů (je to jediný stálý útvar, který protíná napříč nejvyšší apolitickou
úroveň.)
Francie
• Generální sekretariát vlády (GSG) (skládá se z hlavního tajemníka, ředitele
GSG,…poradce pro ekonomické záležitosti, sedmi poradců pro koncepci, oddělení
legislativy…. Zaměstnanci jsou stálí a zůstávají na svých místech i v případě změny
premiéra).
_ Poradce pro ekonomické záležitosti (ve spolupráci s PMC zodpovědný za veškeré
záležitosti spojené s ekonomickou koncepcí, financemi a rozpočtem, plánování, zahraniční
trh, odbytem a sociální ekonomií.)
_ Poradci pro koncepci (ve spolupráci s PMC jsou zodpovědní za sledování práce
ministerstev, meziministerských výborů a orgánů připojených k premiérovi, zaručují stálou
spolupráci mezi ministerstvy)
125
_ Legislativní oddělení (zavádí postupy řízení odvodu z účtů nebo jejich uzákonění. Spolu s
ostatními poradci ručí za legislativní kontrolu regulačních textů a nařízení, dřív než jsou
předloženy k podpisu premiérovi a uveřejněny v Journal Officiel.)
• Kabinet premiéra (PMC) (Na rozdíl od zaměstnanců GSG odcházejí spolu s premiérem.
Kabinet tvoří ředitel kabinetu, jeho zástupce, vedoucí kabinetu, techničtí poradci, poradci pro
koncepci….vojenský kabinet a tiskové oddělení. Funkcí kabinetu je podporovat premiéra a
radit mu. Další funkcí je připravovat soubory podkladů s externími kolektivy.)
Island
• Vládní výbory (jsou tvořeny vybranými ministry. Jejich složení je výsledkem jednání mezi
koaličními stranami. Výbory nepracují permanentně, mají určitý cíl a zaniknou, jakmile je cíle
dosaženo. Existují výjimku u úkolů, jejichž povaha vyžaduje nepřetržitou aktivitu. Vláda často
rozhoduje o založení výborů pro rozpracování vybraných otázek, formulování koncepčních
návrhů a vyřešení problémů.)
• Kancelář premiéra (PMO)(Řízen generálním tajemníkem, který zároveň řídí výbory
generálních tajemníků ministerstev. PMO je složen ze stálých veřejných zaměstnanců, je to
nepolitický útvar. Premiér jmenuje ze zaměstnanců PMO Tajemníka vlády. Funkcí PMO je
podporovat premiéra a radit mu, organizovat výbory, jmenované premiérem a dohlížet na
jejich práci, radit premiérovi ve věci rozdělení kompetencí jednotlivých ministerstev, hraje roli
v koordinaci koncepce.)
• Premiérův politický asistent (PMPA)( Je jmenován premiérem a z úřadu odchází zároveň s
ním. Jeho funkcí je podporovat premiéra při výkonu funkce jakožto předsedy vlády, vůdce
politické strany a člena parlamentu.)
Irsko
• Ministerstvo předsedy vlády (v originále The Departament of the Prime Minister)
(Zaměstnanci jsou veřejní, kromě předsedy vlády jsou zde čtyři ministři státu.)
_ Privátní kancelář předsedy vlády (administrativně podporuje premiéra v jeho funkci
předsedy vlády)
_ Zvláštní poradci předsedy vlády (informují a radí premiérovi v následujících klíčových
oblastech národní koncepce:
• Ekonomická a sociální politika
• Evropské a mezinárodní záležitosti
• Koncepce informační společnosti
• Severní Irsko
126
• Modernizace státní správy)
_ Předseda výboru programových manažérů (zodpovědný za uskutečnění závazků vládního
programu, referuje přímo předsedovi vlády)
Kanada
• Vládní výbory (jsou prodloužením vlády a očekává se od nich, že prověří co nejvíce otázek,
aby jejich doporučení mohla být schválena vládou. Některé postupy, adaptované v ČR, byly
původně vyvinuty v Kanadě. V roce 2001 projevila kanadská strana ochotu spolupracovat na
těchto otázkách s ČR).
_ Výbor koncepce ekonomického rozvoje (zodpovědný za řízení vládní agendy pro zlepšení
ekonomické konkurenceschopnosti s ohledem na zdravější živ.prostředí)
_ Výbor koncepce sociálního rozvoje (zodpovědný za rozvoj lidských zdrojů a dalších
záležitostí blízkých zdraví a dobrému životu Kanaďanů)
_ Speciální výbor Rady (kontroluje a schvaluje požadavky na guvernéra v Radě, také
kontroluje vládní regulační aktivity a zajišťuje plynulost chodu vlády)
_ Správa státní pokladny (zodpovědná za schvalování výdajů a za přidělení zdrojů na
podporu koncepcí a programů. Dohlíží na řízení státních zaměstnanců napříč celou vládou a
prověřuje široké spektrum záležitostí blízkých reformě a obnově státní správy.)
• Kancelář státní rady (PCO) (řízena úředníkem PCO, který je zároveň tajemníkem vlády a
vedoucím veřejných služeb. Kancelář je složena z veřejných zaměstnanců, kteří slouží po
dobu 2-3 let, aby byl zajištěn rozvoj lidských zdrojů ve veřejné správě. Funkcí kanceláře je
podávat centrální a nezávislé koncepční rady premiérovi, koordinovat koncepční návrhy, aby
byla zajištěna provázanost mezi novými návrhy, existující koncepcí a celkovými koncepčními
cíli vlády.
_ Provozní výbory (pro ekonomický rozvoj, sociální rozvoj…)
_ Plánování a konzultace (radí premiérovi ve strategii koncepce a prioritách plánování,
strategické komunikaci, rozpočtových a ekonomických záležitostech)
• Kancelář premiéra (PMO) (Členové jsou určeni premiérem a jsou jeho osobním politickým
štábem. Funkcí kanceláře je podporovat premiéra při výkonu funkce předsedy vlády, vůdce
politické strany a člena parlamentu.)
127
Mexiko
• Vláda (zahrnuje šest speciálních kabinetů, řízených prezidentem. Jsou složeny ze stálých
zaměstnanců i ze zaměstnanců na vyžádání v závislosti na agendě. Každý kabinet je
podporován technickým sekretariátem, který je zodpovědný za organizaci a následné
konference.)
Německo
• Vláda (Rada ministrů) (Agenda obsahuje dvě různé části, jedna se týká nesporných
rozhodnutí, druhá rozhodnutí, vyžadujících diskusi)
• Federální kancléřství (řízeno spolkovým ministrem, každá země je zastoupena jedním
ministrem. Většina členů jsou veřejní zaměstnanci, vnitřní organizace zrcadlí strukturu
vlády.)
o Spolkový kancléř
_ Kancelář kancléřství
• Privátní kancelář
• Požadavky a petice
o Spolkový ministr
_ Kancelář spolkového ministra
_ generální ředitel pro domácí a právní záležitosti
_ gen. řed. pro zahraniční záležitosti, koncepci rozvoje…
_ gen. řed. pro sociální koncepci, živ. prostředí, dopravu, zemědělství…
Nizozemí
• Předseda vlády
_ Kancelář předsedy vlády (PMO) (členové kanceláře jsou veřejní zaměstnanci. Předseda
vlády má jednoho politického asistenta pro vztahy s jeho politickou stranou. PMO je řízena
generálním tajemníkem, který je zároveň prvním poradcem předsedy vlády. Je zde také
dalších deset poradců předsedy vlády. Kromě podpory premiéra je funkcí PMO dávat rady
Radě ministrů ohledně rozvoje koncepce a účastní se příprav a řízení zasedání Rady.)
_ Nizozemský vládní informační systém
_ Kancelář nizozemské vědecké rady pro vládní koncepci
128
Norsko
• Vláda a rada ministrů
• Kancelář předsedy vlády (Skládá se z předsedy vlády, z politických a administrativních
pracovníků. Vedoucím kanceláře je Generální tajemník, každý odbor je řízen generálním
ředitelem. Administrativní pracovníci přísluší ke třem odborům: Odboru administrativních
záležitostí, odboru ekonomických záležitostí a odboru mezinárodních záležitostí. Političtí
pracovníci se skládají ze čtyř státních tajemníků a dvou politických poradců.)
Nový Zéland
• Ministerstvo předsedy vlády a vlády (DPM & C) (jedná se o politicky neutrální vládní
ministerstvo)
_ Čestný sekretariát
_ Skupina poradců koncepce(radí přímo premiérovi a koordinuje rady, přicházející z různých
ministerstev)
_ Kancelář odhadů zahraničí
_ Skupina domácí a zahraniční bezpečnosti
_ Vládní dům
• Privátní kancelář předsedy vlády (Je složena z jmenovaných kandidátů, jejichž funkční
období je shodné s trváním současné vlády. )
• Komise státních služeb
• Ministerstvo financí
Nový Zéland úspěšně zavedl komunikaci mezi občany a vládou, mimo jiné s pomocí
webových stránek.
Portugalsko
• Rada ministrů
• Speciální rady ministrů
_ Rada ministrů pro ekonomické záležitosti
_ Rada státních tajemníků (Ministr Předsednictva rady ministrů (PCM) předsedá zasedáním,
účastní se jich Státní tajemníci PCM, ministři jednotlivých ministerstev a poradce předsedy
vlády.)
129
• Předsednictvo rady ministrů (PCM)
• Kancelář předsedy vlády (PMO)
(PCM i PMO jsou složeny jak z veřejných zaměstnanců, tak i z jmenovaných politických
pracovníků.)
Rakousko
• Spolkové kancléřství (podporuje spolkového kancléře v jeho úkolech, koordinuje a
formuluje celkovou vládní koncepci, zejména zaměření ekonomických koncepcí a koordinaci
evropských integračních koncepcí.)
• Osobní kancelář spolkového kancléře (členové jsou vybráni spolkovým kancléřem a pracují
jako jeho osobní štáb. Podporují spolkového kancléře jako hlavu vlády a podává doporučení
o přípravě koncepcí…)
Schéma spolkového kancléřství
Oddělení 4 Koordinace
• Pododdělení A
_ Koordinace ekonomických koncepcí
_ Ekonomické a sociální aspekty ochrany živ. prostředí
_ Záležitosti OECD
_ Koordinace koncepce jaderné politiky
• Koordinace strukturální koncepce a vládní pomoci
• Koordinace regionálního plánování a region. koncepcí
• Koordinace společné evropské koncepce
Řecko
• Kolektivní orgány Rady ministrů
_ Rada vlády (v originále the Board of the Government)
_ Rada vlády pro zahraniční koncepci a obranu
_ Rada vlády pro ekonomickou koncepci
_ Rada cen a příjmů
130
_ Rada vlády pro informační technologie
Všechny kolektivní orgány jsou podporovány sekretariáty, které jsou tvořeny zaměstnanci na
dobu určitou a speciálními poradci. Předsedá jim premiér, pouze radě pro ceny a příjmy
předsedá ministr národní ekonomiky. Koncepce je jejich důležitým, ale nikoli jediným úkolem
• Sekretariát Rady ministrů
_ Kancelář tajemníka Rady ministrů
_ Kancelář administrativní podpory Rady ministrů
_ Kancelář usnesení Rady ministrů a nařízení prezidenta
_ Kancelář distribuce zákonů, nařízení prezidenta a návrhů vydání vládního věstníku
_ Kancelář záznamů a dokumentů a registr
Sekretariát Rady ministrů je řízen tajemníkem, který se zodpovídá premiérovi. Skládá se ze
zaměstnanců, pracujících na tříletou smlouvu nebo druhotně z veřejných zaměstnanců.
Všechna jmenování provádí premiér a jsou uveřejněna ve vládním věstníku.
• Politická kancelář premiéra (skládá se z generálního ředitele, který je přímým asistentem
premiéra, ze specialistů, poradců a dočasných zaměstnanců). Je rozdělena do čtyř
kanceláří:
_ Osobní kancelář premiéra
_ Právní kancelář
_ Diplomatická kancelář
_ Ekonomická kancelář (podává i doporučení v koncepční
problematice)
Rady poradců a výborů pracovních týmů jsou sestaveny k diskusím speciálních témat a
koncepcí.
Spojené státy americké
• Prezident
• Kongres
• Vláda
131
• Výkonná kancelář (Poskytuje informace, analýzy a koncepční doporučení prezidentovi)
_ Národní rada bezpečnosti
_ Kancelář Bílého domu (Kancelář řídí Bílý dům a kontroluje přístup k prezidentovi.
Zaměstnanci Bílého domu (asi 400 lidí) mají nezanedbatelný vliv na formování názoru
veřejnosti na státní správu. Zaměstnanci se skládají z poradců, kteří jsou nejblíže
prezidentovi. Rekrutují se často z těch, kteří s prezidentem již dříve spolupracovali a
pomáhali mu ve volební kampani.)
_ Kancelář řízení a rozpočtu
Španělsko
• Rada ministrů
• Vládní výbory
• Sekretariát Rady ministrů (v originále The Secretary of the Council of Ministers) (Funkcí
sekretariátu rady ministrů je držet se při tajemníkovi předsednictva vlády, který je zároveň
mluvčím vlády a je zodpovědný za vztahy s parlamentem)
• Hlavní ředitelství Sekretariátu Rady ministrů (Úkolem Ředitelství je koordinovat práci vlády.)
• Kancelář předsednictva vlády (Kancelář se skládá z ředitele, který má pozici státního
tajemníka, zástupce ředitele, který má pozici generálního tajemníka a z osmi oddělení,
řízených generálním ředitelem, který má poradce, specializované v jednotlivých oborech.
Funkcí kanceláře je podávat rady technického rázu premérovi a viceprezidentovi vlády,
informovat je o věcech zahrnutých v agendě Rady ministrů a převzatých Komisí pro
ekonomické otázky, dále koordinovat neformálně rozhodovací proces, pokud se ho účastní
různá oddělení a pokud zásah ministrů a státních tajemníků není nutný.)
Švédsko
• Vláda (Rada ministrů)
• Výbory (složeny z veřejných zaměstnanců a odborníků, vytvořeny maximálně na dva roky.)
• Kancelář předsedy vlády (PMO) (Rozdělena do dvou částí: jednotky koncepčního
poradenství a právního oddělení, složeného z nepolitických jmenovaných kandidátů,
zodpovědných za konstitucionální a právní postupy.)
132
Švýcarsko
• Federální rada
• Federální kancléřství (Je to útvar, spojující legislativní a výkonnou sílu.
Představuje hlavní části vlády a spadá do pravomoci Federální rady. Kancléřství se skládá
ze 100 veřejných zaměstnanců a také 250 asistentů z Centrální tiskové kanceláře. Kancléř
předsedá konferenci generálních tajemníků ministerstev, která řídí kooordinaci uvnitř státní
administrativy. Federální rada ji často žádá o řešení, pokud se ministerstva neshodnou v
technických záležitostech. Jedna z funkcí Federálního kancléřství je připravovat každé čtyři
roky ve spolupráci s ostatními ministerstvy vládní program pro následující parlamentní
období.
Tento program pro funkční období podtrhuje hlavní problémy a předkládá konkrétní řešení ve
formě prohlášení v intencích Federální rady.
Turecko
• Rada ministrů
• Výbory
• Hlavní ministerstvo (v originále The Prime Ministry) (Jeho funkcí je zajišťovat koordinaci
mezi ministerstvy a sledovat řízení celkové vládní koncepční agendy. Udržuje vztahy s
Tureckým nejvyšším národním sněmem (TGNA), zajišťuje efektivitu administrativy a
zjednodušuje administrativní postupy. Ustavuje principy legislativy a kodifikuje, doplňuje a
publikuje všechny vyhlášky. Také spolupracuje s inspekčním systémem.)
Spojené království
(Některé rysy koncepční práce UK jsou kupodivu zvláště použitelné v ČR, i když celá
atmosféra je velmi odlišná. Vhodný způsob, jak je zavést, však nemá obdobu v UK.
Metodická spolupráce s UK by byla cenná).
Hlavní roli má Kancelář vlády = Cabinet Office (Cabinet Secretary and Head of the Civil
Service Sir Andrew Turnbull, Minister for the Cabinet Office Lord Macdonald of Tradeston,
Minister of State in the Cabinet Office Douglas Alexander MP, Director Sir Haydon Phillips)
Veřejná správa má čtyři hlavní cíle: (1) koncepční a realizační schopnosti, (2) vysoká
schopnost strategického myšlení a jednání,…..
K dosažení těchto cílů je třeba splnit sedm podmínek:…(2) posílení koncepčních schopností
v ministerstvech,…
133
Kancelář vlády má šest organizačních jednotek:
• (1) Koncepce (vedoucí Geoff Mulgan, vznikla spojením “Performance and Innovation Unit”
a “Forward Strategy Unit”). Tato jednotka má čtyři úkoly: (1a) zajistit dlouhodobé koncepce
hlavních sektorů, (1b) podporovat řešení mezisektorových otázek, (1c) strategický audit, (1d)
podporovat koncepční myšlení v ministerstvech.
• (2) Realizace, navazující na jednotku „Koncepce“ (vedoucí Michael Barber)….
•
• (5) Reforma veřejné správy, která je sama jednou z koncepcí (vedoucí Wendy Thomson).
…
•
Státní správa Spojeného království je politicky nestranná. V určitých souvislostech je zde
omezená politická podpora ve středu vlády. Je tam malé množství lidí, jmenovaných jako
zvláštní poradci, kteří pomáhají ministrům s tou částí práce, která je částečně vládní a
částečně politická.
Struktury a funkce ústředních orgánů: adresy
Některé stránky jsou v angličtině, některé nefungují, pravděpodobně existují i jiné adresy.
Německo
www.bundesregierung.de
Rakousko
www.austria.gv.at
Dánsko
www.denmark.cz stránky ambasády v ČR
www.un.dk informace Spojených Národů o zemích severní Evropy
Finsko
www.un.fi
www.valtioneuvosto.fi/vn/liston/base.lsp?r=1048&k=en anglická verze
Itálie
www.palazzochigi.it
www.esteri.it ministerstvo zahranici
www.parlamento.it
134
Irsko
www.irlgov.ie
www.basis.ie
Velká Británie
www.cabinet-office.gov.uk
Španělsko
www.senad.es
www.gobierno.es
Francie
www.premier-ministre.gov.fr
Nizozemí
www.overheid.nl
www.minaz.nl anglická verze
Nový Zéland
www.govt.nz
Malta
www.magnet.mt
Austrálie
www.nla.gov.au/oz/gov
Švýcarsko
www.bk.admin.ch/ch/d/sweiz/index.htm
Portugalsko
www.clix.pp
www.sapo.pp
Kanada
www.pco-bcp.gc.ca
www.canada.gc.ca
135
SEKCE 7 HODNOCENÍ
Důležitost strategické práce v České republice
Pohled náměstka ministra MF ČR
V Praze 12. 5. 2010
Východiska:
Dne 12. května 2010 schválila Evropská komise (EK) Sdělení k posílení koordinace
hospodářských politik. Sdělení je ideovým východiskem pro reformu rozpočtového dohledu a
koordinace hospodářských politik v eurozóně a EU. Návrhy ve Sdělení budou diskutovány na
úrovni ministrů financí s přímou vazbou na nejvyšší politickou úroveň Evropské rady (ER) a
cílem je do konce tohoto roku předložit Radě opatření nutná pro dosažení lepší rozpočtové
kázně a řešení krizí v EU.
Dále Jarní Evropská rada v březnu 2010 vyzvala Komisi, aby do června předložila
návrhy nových nástrojů na posílení ekonomické koordinace uvnitř i vně eurozóny. JER
zároveň zadala svému předsedovi, aby ve spolupráci s Komisí ustanovil pracovní skupinu
(tzv. task force) složenou ze zástupců členských států, rotujícího předsednictví a ECB, jež
ještě do konce tohoto roku předloží Radě opatření nutná pro dosažení lepší rozpočtové
kázně a řešení krizí v EU. Tato task force se bude zabývat tématy na posílení
makroekonomického dohledu za účasti všech států EU včetně ČR.
Tyto zásadní a ambiciózní úkoly Evropské Unie považujeme za velmi dobrý podnět,
který koresponduje s doporučeními OECD a Mezinárodního měnového fondu, aby Česká
republika přijala řadu zásadních reforem, řešících problém konkurenceschopnosti průmyslu,
zdravotnictví a zvyšujícího se věkového průměru obyvatel a obecně vysokých výdajů státní
správy. Zásadní reformy také také vyžaduje národní fiskální strategie schválená jak českou
vládou, tak Evropskou komisí v Konvergenčním programu.
Z výše uvedeného vyplývá, že krátce po volbách, bude nová vláda postavena před řadu
zásadních rozhodnutí a před nutnost připravit důležité strategické dokumenty. Jen namátkou
lze zmínit:
- Národní program reforem
- reformu daňového systému
- důchodovou reformu
- zdravotní reformu
- energetickou koncepci
- reformu veřejné správy
136
A to ještě neuvádíme „zatím“ dlouhodobější úkoly přípravy národních strategických
dokumentů pro využití Evropských fondů v novém programovém období, potřebu vzniku
Národních plánů rozvoje provázaných mezi sebou a propojených na úkoly stanovené našimi
hospodářskými politikami.
Závěr:
Pokud budeme v nejbližších měsících postupovat podle dosud zaběhaných metod přípravy
resortních strategických rozhodnutí, kdy je běžnou praxi minimální meziresortní koordinace a
absence práce s více variantami s vyčíslením dopadů ekonomických legislativních,
sociálních a environmentálních, domníváme se, že Česká republika nebude schopna dodržet
stanovené úkoly a bude zaostávat ve srovnání s členskými státy EU.
Je proto zcela zásadní a vhodná doba rozběhnout systémově správně vedenou přípravu
strategických rozhodnutí a proto podporujeme uložení všem resortům takového úkolu ještě
před volbami, aby bylo minimálně zajištěno, že ve chvíli, kdy nově zvolení ministři a nové
aparáty ministerstev začnou horečně připravovat strategická rozhodnutí, že budou
postupovat profesionálně a že jim v tom bude poskytnuta profesionální technická pomoc.
Zpracoval náměstek ministra financí T. Zídek
137
Pan Přemysl Pergler
Vyjádření k materiálu 10 01 08 SPV BT (1)
17. ledna 2010 2:34
Milý Přemysle,
Zasílám vyjádření k materiálu, který jsi mi poskytl.
Zdravím Tě a přeji hodně zdaru,
VB
1. Domnívám se, že příprava strategických dokumentů ve veřejné správě v ČR je na
nízké úrovni. Tato nízká kvalita se v konečném důsledku čím dál tím více negativně
projevuje do potenciálu české ekonomiky a společnosti. I na základě vlastních
zkušeností jsem přesvědčen, že návrh strategické práce, bude-li schválen,
akceptován relevantními aktéry a kvalitně implementován, může neradostnou situaci
výrazně zlepšit.
2. Hlavní rizika nevidím v návrhu samotném, nýbrž v prostředí, do kterého může být
nasazen. Konkrétně:
a. Návrh nebude schválen (= iniciativa vůbec nevznikne)
b. Návrh bude schválen, avšak v nevhodně upravené podobě (= riziko
neodborných zásahů do návrhu)
c. Návrh bude schválen, avšak nevhodně implementován (například v důsledku
nízké politické podpory či dokonce odporu; nová vláda nemusí chtít
pokračovat v započatém konceptu) a v konečném důsledku bude celý koncept
v českém prostředí nadlouho – a nezaslouženě – zdiskreditován.
3. Z hlediska činnosti Poradního externího sboru ministra financí p. Janoty mohu
konstatovat, že jeho předpokládaná práce v oblasti přípravy podkladů pro
důchodovou reformu může být dobře slučitelná s přípravou komplexní strategie
v oblasti důchodové reformy nezávislým koordinátorem, pokud bude takový
koordinátor ustanoven a bude postupovat podle osvědčených metod.
Vladimír Bezděk
138
SOUHRN HODNOCENÍ
přípravy Zemědělské politiky v Ministerstvu zemědělství ČR
Ministr Lux nechal připravit nezávislým týmem koncem devadesátých let zemědělskou
politiku ČR. Ve spolupráci s odbornou a širokou veřejností byl návrh politiky připraven s
použitím zahraničních zkušeností a Blokové metody. V souvislosti se změnou situace a
úmrtím ministra Luxe práce později nepokračovala. Text „00 09 26 Hodnocení“ obsahuje na
10 stránkách v papírové formě hodnocení procesu přípravy. Následuje několik stručných
citátů z tohoto textu:
J. Lux, ministr zemědělství:
Příprava zemědělské politiky významně přispěla k přípravě a vyjasnění odborných podkladů
a zejména ke komunikaci a integraci.[…] Bloková metoda, užitá při přípravě koncepce, se
osvědčila. Je to perspektivní metoda pro rezortní i celostátní koncepční práci. V nejbližší
době lze očekávat dočasné obtíže s jejím zavedením, které povedou k odkladům.
K. Burda, první náměstek ministra zemědělství:
[Postup] je založen na spolupráci nejlepších odborníků […] důležité […] pro objektivitu
výsledků. Postup umožňuje širokou konzultaci se zájemci […] Vznikají podrobné materiály,
které poprvé shrnují souvislosti mezi různými aspekty politiky. Po rozhodnutí o politice budou
tyto materiály důležité pro realizaci rozhodnutí. […] Užívaný postup by mohl mít význam,
přesahující zájmy našeho resortu. Mělo by se uvážit jeho širší zavedení.
T. Zídek, náměstek ministra zemědělství:
Během práce byl [v rámci přípravy koncepce] vedení ministerstva doporučen postup v řadě
neodkladných opatření.[…] Domnívám se, že hlavní závěry a doporučení byly věcně
správné, strategicky vhodné a zejména včasné. […] V rámci boje o moc dva z ředitelů ve
státní správě nespolupracovali. […] Doporučuji vyzkoušet její aplikaci na nadnárodní úrovni,
například v EU […] an effective approach that facilitates both factual development of the
policy proposal and participation of stakeholders, experts and citizens. […] It certainly makes
possible to integrate components of a policy […] powerful tool for strengthening democracy
without losing effectiveness.
K. Burda, A. Kalina, náměstci ministra zemědělství ČR:
Výsledky jsou podstatným přínosem pro zemědělskou politiku ČR. Výhodou je nezávislost
různých sledovaných pozic, integrace profesionálních oborů, široká konzultace a variantní
přístup. […] postup, který by mohl být v budoucnu užitečný na různých místech.
Odborníci Integračního týmu, řídícího přípravu politiky:
Podstatně se posílila komunikace mezi účastníky. […] Prokázalo se, že jednotliví odborníci v
ČR jsou schopni pracovat na složité koncepční práci podobně, jako odborníci v západním
světě. [... ] Pouze v omezené míře bylo dosaženo hlubokého rozpracování výsledků. [...]
Práce trvala déle, než je obvyklé jinde. [...] byl s použitím zahraničních zkušeností vyvinut
postup pro přípravu složité koncepce. Očekává se, že zkušenosti jsou použitelné v příštích
létech i mimo resort.
Poznámka k příloze: Tento materiál se uvádí, protože Bloková metoda byla u nás
adaptována, aplikována a hodnocena. Existuje řada jiných metod a ze všech z nich bude
vybrána metoda, která bude doporučená v rámci koncepčního systému. Tento materiál tedy
není precedentem pro volbu metody.
139
OTEVŘENÝ DOPIS O ÚČASTI VEŘEJNOSTI
Závěry semináře Senátu ČR 12. února 2002
Účast veřejnosti na řízení naší společnosti se rozvíjí nebezpečným směrem. Roste úroveň
konfliktu při společenském rozhodování a zejména při realizaci rozhodnutí.
Občané a zájmové organizace zostřují svůj boj proti opatřením, která jim připadají
nebezpečná a o kterých se jim předtím nepodařilo účinně jednat. Rostoucí konflikt zdržuje a
ztěžuje jak věcnou a odbornou práci, tak seriózní vyjednávání. Stává se i příležitostí k
prosazování úzkých zájmů ke škodě celé společnosti. Pokles stability politického procesu
nepomáhá ani podnikatelům a investorům a dlouhodobě by přispěl k poklesu důvěry v
demokracii.
Podstatnou příčinou je neúčinné řízení přípravy podkladů pro zásadní společenská
rozhodnutí, zejména koncepcí a zákonů, při které veřejnost nedostatečně spolupracuje. Je to
způsobeno někdy snahou politiků a vedoucích pracovníků veřejné správy, aby prosadili své
úzké zájmy a vyloučili odbornou, podnikatelskou i širokou veřejnost ze spolupráce i dialogu.
Jindy je to způsobeno neprofesionálním a improvizovaným řízením, které samo vede ke
zdržením a konfliktům. Špatné zkušenosti snižují zájem občanů na spolupráci a přispívají k
tomu, že místo spolupráce začíná boj při přípravě a stupňuje se při rozhodování. Některé
akce zájmových organizací se pak v žáru boje neúměrně zostří.
To potom posiluje podezření, že jsou motivovány snahou o osobní prospěch a zaslepením
nebo manipulovány úzkými zájmy.
Celkové koncepce, připravené s účastí veřejnosti, by měly dát závazný směr následujícím
zákonům a výkonným opatřením. Dosud se však často rozhoduje o jednotlivých zákonech a
opatřeních, které se z žádné přijaté koncepce neodvíjejí.
Rozhodování často probíhá bez znalosti možných variant řešení a bez znalosti porovnaných
pozic odborné a široké veřejnosti. Zejména je nutné posílit přípravu nulových a minimálních
variant, aby nepřibývalo zbytečných zásahů do života společnosti. Je kontraproduktivní
připravit koncepční rozhodnutí bez účasti veřejnosti a pak bojovat o každý případ zákona,
vyhlášky nebo realizace. Vhodné postupy přípravy podkladů, upravené podle světové praxe,
se u nás při zkouškách osvědčily a ke zlepšení je nyní nutná zejména politická vůle. I u nás
probíhají úspěšné procesy, ale není jich dost.
Rozbor zkušenosti neukazuje, že by se na situaci podepsala převážně některá naše vláda,
politická strana nebo instituce. Jde o zdržení, které souvisí s dvěma generacemi přerušení
demokracie v našich zemích a dvanácti léty obtížné snahy o její rekonstrukci.
Ve věci možné účasti veřejnosti se ukázalo, že naši občané jsou poněkud jiní než naši
západní přátelé, ale nejsou o nic horší, ačkoli se na to někdy vymlouváme.
Navrhujeme proto:
Vláda, parlament, politické strany i odbory by měly neprodleně, konkrétně, výslovně a
závazně oznámit, co udělají pro posílení účasti veřejnosti na přípravě podkladů pro
140
závažná společenská rozhodnutí, pro seslabení souvisící úrovně konfliktu a pro
urychlení spolupráce. Podobně by se měly nevládní organizace zavázat, že budou
spolupracovat na přípravě takových podkladů a hodnotit minulé procesy přípravy.
Jinak všichni společně riskují, že zhoršování bude pokračovat a že občané ze situace
vyvodí na různých úrovních konfliktu politické důsledky.
Tento návrh je jednou možnou interpretací mnohých (ale nikoli všech) pozic, presentovaných
na semináři Senátu o účasti veřejnosti dne 12. února 2002. Stručný materiál byl publikován v
čísle 46/2001 časopisu Veřejná správa, podrobné podklady jsou k dispozici.
Podepsáni:
Mgr. Jiří Brýdl
Ing. Dana Drábová
Mgr. Dana Kuchtová
P. Pergler
Ing. Tomáš Zídek
Podpisy jsou osobní, nikoli za funkci. Pro informaci se uvádějí funkce podepsaných:
Senátor, předseda výboru
Předsedkyně Státního úřadu pro jadernou bezpečnost
Předsedkyně organizace Jihočeské matky
Konzultant
Náměstek ministra
Tento text je určen k rozeslání účastníkům uvedeného semináře s prosbou o vyjádření
Původní text: 02 03 09 Otevreny dopis
141
DOPORUČENÍ TÝMU DŮCHODOVÉ REFORMY
(Zvýrazněno dodatečně)
METODICKÉ ZÁVĚRY
z prvního období přípravy podkladů pro rozhodnutí o důchodové reformě v ČR
1. Osvědčilo se použít praktických mezinárodních zkušeností, adaptovaných pro
potřeby úkolu a odpovídajících konzultací. Je nepravděpodobné, že improvizované
řízení by vedlo k uspokojivým výsledkům.
2. Před příštími porovnatelnými akcemi se doporučuje ustavit ústřední pracovní
skupinu pro metodickou podporu s činností, známou ve vyspělých zemích jako
management of policymaking
3. Je snaha uplatnit principy podle dokumentu „Postup při přípravě koncepce (1)“ z 24. září
2004 (v příloze) a to s výjimkou bodů, které nejsou relevantní a bodů, jejichž aplikace měla
předcházet před zahájením práce. Modelování je zde pouze jednou z částí celkové přípravy
4. Samotné matematické modelování probíhá poměrně úspěšně. Prozatím jediné velké
zdržení vzniklo před samotným říjnovým zahájením práce. Nečekaně časově náročné je pro
koordinátora řešení drobných organizačních otázek.
5. Postoje spolupracujících odborníků i zástupců politických stran jsou prozatím velmi
pozitivní.
6. Zvláště důležité je na jedné straně odstínění odborné práce od politických a podobných
tlaků, na druhé straně trvalý kontakt s politickou sférou a odbornou veřejností. Prozatím
nepřišla doba k intenzivnějším kontaktům se širokou veřejností, ale právě se zavádí potřebný
kanál.
V Praze 15. listopadu 2004
---------------------------------- -------------------------------Ing. V Bezděk v. r. P. Pergler v. r.
koordinátor přípravy podkladů vedoucí úkolu
pro rozhodnutí o důchodové reformě „Koncepce a řízení“
Příloha: 04 09 24 Postup při přípravě koncepce (1)
142
(Petr Švec je vedoucí Týmu pro komunikaci RVUR)
Od: Petr Svec
Komu: Tomas Zidek
Kopie: P. Pergler
Odesláno: 24. srpna 2010 18:07
Předmět: Odpověď na dopis z 20. 8. 2010
Vážený pane náměstku,
děkuji Vám za Vaše sdělení z 20. srpna 2010.
Z pozice měst a krajů, které zastřešuje asociace NSZM ČR, jsou velice významné a
oceňované:
o Úsilí MF ČR ke zkvalitnění strategické práce na národní úrovni veřejné správy ČR, s
průmětem i vůči regionální a lokální úrovni.
o Propojení aktivit MF ČR se snahami MMR ČR k provázanosti národních strategických
dokumentů do přehledného systému potřebnému pro strategické řízení, včetně
propojení národní úrovně se strategiemi krajů, měst, mikroregionů a obcí.
o Návaznost výše uvedených linií k procesu implementace SRUR.
V této souvislosti vítáme návrh postupu dle Vašeho sdělení tehdejšímu předsedovi vlády J.
Fischerovi z 28. června 2010 ve věci strategické práce na národní úrovni.
Podobně jako další instituce doufáme, že návrh bude předložen nové vládě. Doporučujeme,
aby municipální úroveň byla o dalším postupu informována, a nabízíme v této věci spolupráci
ze strany asociace NSZM ČR.
Se srdečným pozdravem
Petr Švec
ředitel NSZM ČR
Petr Švec Národní síť Zdravých měst ČR M: +420 602 500 639 E: [email protected] W:
www.zdravamesta.cz W: www.dataplan.info W: www.dobrapraxe.cz
10 09 16 SPV sitrep stránka 8 z 10 10 09 16 SPV sitrep stránka 9 z 10
143
Poznámky k SPV pro P. Perglera
Mýšo,
po poradě zaznamenávám poznámky k materiálu začínajícímu slovy „MFČR vyhlašuje
otevřené řízení“, a končícího slovy „kriterium s nejvyšší vahou“. Související materiál je
„Žádost o finanční podporu z OF LZZ“ pro projekt „Veřejné strategie“ a další
materiály. Některé z nutných změn jsou dílčí:
1. Cílem úkolu je aktualizovat podrobné návrhy (SPV), předložené předsedovi vlády v
červnu. To je nutné v materiálu jasně vyjádřit. Současný text by vzbudil podezření, že
někdo požaduje fondy za práci, kterou již provedli experti zadarmo a MFČR za státní
peníze. Text také snižuje motivaci odborníků, kteří po léta na SPV pracovali a kteří
možná budou požádáni o další spolupráci.
2. Poptávka musí obsahovat výčet a rozsah činností, které je nutno provést a které
byly už dříve dohodnuty (software, redakce, placení externích expertů, zahraniční
cesty, publikační činnost). Bez nich není úkol účelný a neměl by se zahajovat.
Nebudou‐ li uvedeny, řešitel je nemusí provést, zejména když jde nákladné aktivity.
3. Omylem jsou uvedeny činnosti, specifické pro určitou strategii, které uvažovaný úkol
nemůže plnit (časový plán realizace a aktualizace strategických dokumentů, návrh
finančního zajištění pro stát, kraje, obce EU. lidské zdroje,, ..).
4. Je třeba jasně doplnit, že práci na úkole budou řídit externí experti, které vybere
MFČR. Zaměstnanci řešitelské firmy budou pod jejich vedením provádět rešerše,
redigovat materiály, organizovat porady a podobně.
5. Také je třeba uvést spolupráci s jinými souvisejícími úkoly, včetně její organizace
6. Chybí způsob zajištění, že po skončení úkolu budou dále pracovat metodičtí odborníci
s dostatečnou domácí a zahraniční zkušeností. Pokud způsob nebude jasně uveden,
skončí dopad úkolu s jeho formálním ukončením.
Některé ze změn mají zásadnější charakter
7. Bylo by chybou, kdyby se zahajovaly strategické práce a spolupracovníci neznali
materiály předložené předsedovi vlády v červnu, aby je mohli přijmout nebo
odmítnout. Bylo by to kritizováno, někdy účelově, jako snaha poškodit přípravu
strategií, která podle názoru vlády bude následovat po období krizových opatření.
Kontakty jsou nutné na vyšší úrovni. Komu návrhy z června nebudou vyhovovat,
zamítne je, ale není přípustné je zatajovat.
8. Na podkladě připravených strategií bude MFČR spolupracovat na NPR. Pokud budou
jednotlivé strategie nevhodně připraveny bez potřebné metodiky, nebude možné pro
NPR použít ani aktualizovanou metodiku a dojde k obtížím.
9. Politická moc silně závisí na rozhodování o financích, které je v rukou zejména
ministra financí. Uvedené chyby by jeho moc zmenšovaly (podrobnosti ústně). To
však není otázka metodická, nýbrž politická.
Z těchto bodů plynou tři celková doporučení:
10. Uvažovaný materiál neužívat, dokud chyby nebudou opraveny. 10 09 16 SPV sitrep
144
11. Co nejrychleji doporučit veřejné správě k úvaze SPV dle jednání s předsedou vlády v
červnu.
12. K další diskusi materiálu přizvat odborníka s domácí a zahraniční zkušeností v metodice
strategické práce, který materiál připravoval.
V Praze 31. srpna 2010
Ing. E. Outrata
145
SEKCE 8 KONCEPCE A ŘÍZENÍ
OPIS POVĚŘENÍ
Dne 16. ledna 2004 podepsal pro P. Perglera předseda vlády ČR následující pověření:
Ve smyslu Vašeho zadání a naší dohody z 13. ledna 2004 Vás žádám, abyste vedl práci
na úkolu „Koncepce a řízení“. Výsledkem úkolu budou návrhy na zavedení
profesionálně řízeného procesu přípravy koncepcí a návrhy na zlepšení praxe řízení
ve veřejné správě. Žádám pracovníky veřejné správy ČR, aby na úkolu spolupracovali.
Za Úřad vlády je prací na tomto úkolu pověřena ředitelka odboru poradců JUDr.
Jarmila Škvrnová.
Podobná pověření podepsal předseda vlády prozatím pro ing. D. Drábovou, ing. K.
Kořínkovou a ing. E. Outratu
Poznámka: Titíž pracovníci tvořili poradní skupinu, ustavenou v září 2003 Ministerstvem
vnitra ČR.
Situace v září 2004 v úkolu
KONCEPCE A ŘÍZENÍ
Ministerský předseda ČR pověřil v lednu 2004 úkolem malou skupinu praktiků s místními a
světovými zkušenostmi. Ve spolupráci s dalšími odborníky byly připraveny a částečně
publikovány materiály, které se nyní diskutují a které lze shrnout takto:
Jak připravovat koncepce?
Koncem devadesátých let byly adaptovány světové zkušenosti na naše poměry a prakticky
aplikovány. Proces byl pozitivně vyhodnocen na ministerské, správní, odborné a občanské
úrovni. Základní principy a praktické návody byly později shrnuty a doplněny počítačovými
programy. Doporučuje se příprava variant v široké spolupráci a dialogu (nejen tedy v jednom
ministerstvu), zahrnutí vizí i konkrétních opatření (ze kterých se pak odvíjejí legislativní,
exekutivní a jiná rozhodnutí) a porovnání podle všech důležitých kritérií. (Viz přílohu). Je
nutné buď adaptovat vyzkoušenou metodu přípravy, nebo zajistit spolupráci zkušeného
praktika. Závěry se užívají při přípravě důchodové reformy, uložené usneseními vlády ze
srpna a září 2004.
Jak zavést koncepční systém?
Navrhuje se během týdnů zahájit podporu neodkladných koncepcí a během měsíců
zavedení systému, který zahrnuje vzdělávání, konzultace na požádání, vyhodnocování a
koordinaci koncepční práce. Samotná příprava zůstává v rukou předkladatele, například
ministra a jeho ministerstva. Doporučují se principy
146
Doporučení
Úkol podrobně doporučuje, jak navržené postupy zavést i u nás do praxe, jakmile bude k
tomu politická vůle. Do té doby bude mít pokračování v improvizacích podobné výsledky jako
dosud, až možná dojde ke změně vlivem mezinárodních kontaktů, zkušeností s domácími
neúspěchy a zejména generační výměny zaměstnanců a politiků.
147
Zpráva z 31. května 2005 o úkolu
který dne 16. ledna 2004 uložil předseda vlády ČR ing. D. Drábové, ing K. Kořínkové, ing. E.
Outratovi a P. Perglerovi (vedoucí úkolu, [email protected]).
Přílohy viz soubor „Koncepce a řízení. Přílohy 2005“
EXEKUTIVNÍ SOUHRN (2 stránky)
Pro zlepšení praxe řízení (zejména přípravy koncepcí a jiných podkladů pro rozhodování)
ve státní správě ČR je nutné ošetřit tři klíčové nedostatky, které již patnáct let brání
celkovému zlepšení. Zpráva navrhuje, jak dva z nich za současné situace urychleně zlepšit :
(1) Praxe řízení celkově je neúčinná; je silný boj o moc mezi pracovníky i mezi
organizačními jednotkami; toleruje se, když se úkoly zadávají i plní nepřesně; není
koordinovaná a vyhodnocovaná snaha se učit lepší praxi řízení; užití konzultantů s
praktickou domácí a zahraniční zkušeností je neúčinné. Navrhuje se, jak využít praktických
adaptovaných světových zkušeností; jak nastartovat nezávislé ostrůvky pozitivní deviace, to
jest dobré praxe a jejího postupného rozšiřování; jak návrhy, podané ve zprávě, urychleně
diskutovat a integrovat s připravovanou reformou státní správy; a jak zajistit metodické
vedení a koordinaci těchto činností.
(2) Rozhodování o zásadních otázkách je nekoncepční a nekonkrétní, nedostatečně
přípravené a nekoordinované; řízení přípravy podkladů k rozhodnutí je často improvizované;
podklady nevyhovují práci vlády ani legislativnímu procesu; je příliš mnoho poradních skupin.
Navrhuje se, jak metodicky a procedurálně pomoci autorům podkladů k rozhodnutí, zejména
návrhu a adaptaci koncepcí = strategií = politik.
(3) Chybí rozdělení politické a správní sféry. Veřejná správa nepodporuje účinně legitimní
zájmy politického vedení; politická sféra zasahuje do personálních a profesionálních otázek
správy a omezuje kontinuitu a nezávislost její práce.
Zpráva navrhuje usnesení vlády, kterým se urychleně (A) zřizuje konzultační servis,
jenž podpoří řešení bodů “1”, praxe řízení a “2”, příprava koncepcí; (B) důrazně doporučují
podmínky, uvedené ve zprávě, které musí návrh každé koncepce a proces jeho přípravy
splnit; (C) využívá praktických zkušeností s praxí řízení při správní reformě. Postup,
doporučený ve zprávě, přinese první prokazatelné výsledky i v případě politické nestability,
finančních omezení a očekávaného počátečního bojkotu nebo nezájmu některých úředníků.
Jde o aktualizovaná doporučení, podávaná opakovaně během posledních deseti let.
Doporučení na ošetření bodu “3”, rozdělení sfér, nejsou prozatím uváděna a částečné
zlepšení celkové situace je dočasně možné i bez řešení tohoto bodu. To je také důvodem,
proč z mnoha možných akčních bodů byly vybrány právě body “1” a “2”. Podobně bude z
148
taktických důvodů lépe rozpracovat návrhy ve věci praxe řízení dle bodu „2“ společně s
pracovníky správy, než je nejprve izolovaně podrobně zpracovat a pak předkládat.
Navrhovaný postup bude výhodný z hlediska politické mocenské taktiky pro tu vládu,
které se podaří uplatnit politickou vůli k uvažovaným postupům. Zejména lze očekávat
rychlou pozitivní reakci veřejnosti na konzultace a dialog s občany při přípravě rozhodnutí.
Doporučované usnesení vlády by vedlo k nákladům nanejvýš 5 milionů Kč za prvních
dvanáct měsíců, k prvním prokazatelným zlepšením během několika měsíců a úplnému
zlepšení během několika desetiletí, k začáteční smíšené reakci správních zaměstnanců, k
přijetí změn většinou zaměstnanců asi během roku, k mírnému schválení veřejností na
začátku a silnému schválení asi během roku.
Zpráva obsahuje doporučení pro okamžité rozhodnutí, předběžný návrh usnesení vlády,
analýzu, některá podrobná a některá zásadní doporučení a příklady. Je založena na
praktických zkušenostech v ČR i v cizině. Její hloubka je omezena tím, že byla
zpracovávána bez finančních nároků a že část státní správy si nepřála spolupracovat. Na
druhé straně mnozí pracovníci státní správy motivovaně a profesionálně shrnovali a
poskytovali informace, někdy i proti zákazu svých představených. Nezdá se, že by některá
vláda nebo některá instituce nesly hlavní vinu na situaci (kompetenční zákon není v těchto
otázkách jasný). Celková snaha některých pracovníků správy po udržení státu quo v rámci
boje o moc se nejeví jako větší, než u srovnatelných zahraničních případů.
Ve srovnání s většinou rozvinutých zemí a s některými transitivními zeměmi (například
Slovinskem) je uvedená situace v ČR podstatně horší, ve srovnání s mnohými státy na
východ od nás je pravděpodobně většinou lepší. Někteří pracovníci naší veřejné správy jsou
při nejmenším stejně motivovaní i schopní, jako v rozvinutých zemích, jiní byli pochopitelně
ovlivněni zkušenostmi generací a izolací od světa. Rozšířená schopnost improvizovat,
doposud často používaná místo zodpovědné práce, bude po zlepšení současné praxe řízení
naší významnou výhodou v soutěži s cizinou. V posledních patnácti létech nezačalo a ani
se nyní nechystá zahájení zásadního zlepšení v uvedených bodech. Ačkoli v jiných bodech
návrhy a naděje na zlepšení existují; závěry této zprávy se však omezují pouze na praxi
řízení a přípravu podkladů pro závažná, zejména koncepční rozhodnutí a to pouze pro státní
správu. Zpráva doporučuje, jak závěry ověřit a návrhy v případě potřeby modifikovat.
Nesetkají-li se navrhovaná konkrétní opatření se souhlasem, doporučuje se přijmout jiná
opatření, založená na praktických zkušenostech, ale nedoporučuje se pokračovat jako
dosud.
Pokud budeme pokračovat jako dosud, situace se bude pomalu nadále zhoršovat. Potom
buď vážné následky nedostatků přivodí politickou vůli k doporučovanému urychlenému
zlepšení; nebo dojde během několika dalších desetiletí k pozvolnému zlepšení, zejména
vlivem mezinárodních styků a generační výměny. Velmi dlouhodobá vyhlídka je tedy v
každém případě nadějná. Kromě toho začíná ČR hrát roli zkušebního prostoru pro sbírání
negativních zkušeností, které mohou být značně cenné.
Odůvodnění
V posledních patnácti létech proběhla u nás řada pokusů o reformu státní správy. Dílčí
výsledky byly někdy úspěšné a někdy méně úspěšné. Pokud se týká praxe řízení a přípravy
podkladů, nedošlo prozatím ke zlepšení a podle některých názorů dochází ke zhoršení. Tím
149
se v také bludném kruhu ztěžuje situace při dalších pokusech o reformu, které by samy měly
být řízeny podle dobré praxe.
Reformy se zúčastnila řada zaměstnanců, mnohdy velmi schopných a motivovaných, ale
jejich čas a úsilí nebyly vždy dobře využity. Hlavním důvodem neúspěchu je nedostatek
zkušeností s úspěšným řízením na světové úrovni, který samozřejmě není ničí osobní vinou.
Zkušenost zahraničních společností, které podnikají v ČR, potvrzuje vysoké schopnosti
některých našich lidí, pokud mají možnost se se světovou praxí řízení seznámit. Proto se
doporučuje uvedené řešení, adaptované podle praktických zkušeností na naše poměry.
Existuje nebezpečí, že se ani nadále nebudou připravovat metodická zlepšení, založena na
světové praktické zkušenosti.
Vhodná doba k předložení této zprávy byla ovlivněna domácí politickou situací. Přibývá
politiků i pracovníků státní správy, kteří vidí nutnost ystematického a standardního procesu
přípravy podkladů k rozhodnutí. Doporučuje se s nimi zprávu diskutovat a návrhy přijmout,
adaptovat nebo nahradit tak, aby byly splněny tyto cíle: (a) Rychlé zavedení změn, tedy
nikoli čekání na reorganizaci nebo na politické změny (b) Aktivní spolupráce (tedy nikoli jen
komentáře) praktiků s domácí i zahraniční zkušenosti (c) Silné omezení vlivu boje o moc.
Ing.D.Drábová, v. r.
Ing K. Kořínková, v. r.
Ing. E. Outrata, v. r.
P.Pergler, vedoucí úkolu, v. r.
OBSAH TÉTO ZPRÁVY
EXEKUTIVNÍ SOUHRN
OBSAH TÉTO ZPRÁVY
NAVRŽENÁ OPATŘENÍ
PŘEBĚŽNÝ NÁVRH USNESENÍ VLÁDY
PRŮBĚH ÚKOLU
PŘÍPRAVA PODKLADŮ PRO ROZHODNUTÍ
ZLEPŠENÍ PRAXE ŘÍZENÍ
ČASTÉ OTÁZKY
POLITICKÁ TAKTIKA
Přílohy jsou ve složce „Koncepce a řízení. Přílohy 2005“
Zprávu redigovala ing. Hana Pěnkavová
NAVRŽENÁ OPATŘENÍ
Jako první krok se navrhuje schválit toto zadání:
Cílem je urychleně zlepšit praxi řízení ve státní správě, zejména proces přípravy podkladů
pro komplexní rozhodnutí vlády, zejména proces a metodiku přípravy koncepcí = strategií.
Prostředkem k tomuto cíli je ustavit metodický konzultační servis, pracující s domácí i
světovou aktivní praktickou zkušeností. Proto se ukládá pracovníkovi státní správy…………,
aby zprávu „Koncepce a řízení“ podle potřeby po konzultaci s autory a jinými odborníky
urychleně upravil nebo obměnil a předal předsedovi vlády k posouzení, zda ji předloží vládě.
(Neočekává se tvrzení, že situace u nás je vyhovující, že zlepšení je nemožné nebo že je
150
možné až za dlouhou nebo neurčitou dobu.) Zejména se zaměří na legislativní proces, na
jednací řád vlády a na materiály o reformě státní správy. Pokud to bude vhodné, před
schválením navržených opatření je podle potřeby navrhne modifikovat. O modifikovaných
opatřeních výslovně uvede (a) jak a kdy modifikovaná opatření zajistí oba cíle, to jest
zlepšení přípravy podkladů a praxe řízení, (b) jak je lze porovnat s podobnými minulými
opatřeními u nás a ve vyspělých zemích, (c) jak bude zajištěno využití praktických domácích
a světových zkušeností.
Výsledem navrženého prvního kroku budou opatření, podrobně uvedená níže,
reflektovaná v návrhu usnesení vlády a shrnutá takto:
1. Přijmout nebo modifikovat navržené podmínky, kterým musí vyhovovat podklady pro
rozhodnutí, zejména koncepční a jiné materiály pro vládu.
2. Ustavit usnesením vlády externí pracovní skupinu, konzultační servis, zahrnující
potřebnou praktickou zkušenost s řízením ve standardně fungující veřejné správě a
nezávislou od boje o moc ve správní a politické sféře. Bude plnit tři úkoly: (a) podporovat
přípravu návrhu koncepcí podle přílohy „Postup při přípravě koncepce“, (b) do procesu
reformy veřejné správy doplnit zlepšení praxe řízení s využitím domácích i světových
zkušeností, (c) zahájit okamžitě práci na urgentních otázkách a zároveň připravit svůj
dlouhodobý plán. Konzultační servis by mohl sloužit jako poradní orgán Řídícího týmu
reformy ústřední státní správy (nebo některých jeho komponent). Alternativně by tento tým
mohl zvolit jiný zdroj zahraničních zkušeností s praxí řízení a přípravou koncepcí.
PŘEBĚŽNÝ NÁVRH USNESENÍ VLÁDY
Následuje předběžný koncept usnesení vlády. Navrhuje se v rámci výše uvedeného zadání
• rozhodnout, kdo návrh vládě předloží
• upravit předběný koncept návrhu usnesení
• rozhodnout, které z částí této zprávy budou přílohami k návrhu usnesení vlády
• poslat návrh do připomínkového řízení
• předložit upravený návrh vládě.
Při přípravě tohoto materiálu odborníci upozorňovali, že je nebezpečí bludného kruhu:
Snažíme se připravit usnesení, jak změnit proces přípravy usnesení, který je dosud
ovlivňován bojem o moc, úzkými zájmy a nedostatkem praktické světové zkušenosti.
Úspěch je možný jen tehdy, bude-li existovat silný projev politické vůle. Ta posílí
odborníky, kteří se snaží o zlepšení a omezí vliv zastánců neudržitelného statu quo.
151
Usnesení
Vláda
I. B e r e n a v ě d o m í
návrh struktury jednotlivých koncepcí a procesu jejich přípravy
II. U k l á d á
1. předsedovi vlády jmenovat …...........vedoucím konzultačního servisu.
2. ministrovi financí vyčlenit z.......................... a převést na Úřad vlády částku Kč 5,29
milionu 1 pro práci konzultačního servisu. Částkou disponuje vedoucí konzultařního
servisu a to účelově pro práci konzultačního servisu.
3. vedoucímu konzultačního servisu:
a. Zaškolování vybraných pracovníků do přípravy struktury návrhů koncepcí, procesu
přípravy, metod a vybraných technik přípravy; a pravidelnou výměnu zkušeností s
těmi pracovníky, kteří pracují nebo budou pracovat na přípravě koncepcí.
b. Poskytovat metodické konzultace na požádání pověřených
pracovníků.
c. Provádět metodické a procedurální hodnocení koncepčních
materiálů, předkládaných vládě
d. Předkládat vládě zprávy o koncepční činnosti k 30. listopadu
každého roku2
e. Předložit vládě podrobný návrh trvalého koncepčního systému, který bude
ošetřovat všechny vládní koncepce, včetně návrhu na osobu trvalého vedoucího
koordinačního týmu
Termín pro zahájení procesu ošetření neodkladných koncepcí: 30 dní od uvolnění
financí pro práci konzultačního servisu. Termín pro předložení podrobného návrhu trvalého
koncepčního systému: 90 dní od uvolnění financí pro práci konzultačního servisu
1 Toto je odhad nákladů na prvních 12 měsíců činnosti. Podle doby, kdy se vláda usnese a
kdy práce začne,
bude rozpočet možná rozdělen mezi dva po sobě jdoucí roky. Odhad nákladů je limitem a
může dojít k úsporám
2 Bude upraveno podle doby, kdy bude usnesení vlády schváleno
4. Vedoucímu konzultačního servisu: navrhnout vládě podrobný plán zlepšení praxe řízení
ve státní správě. Termín: 120 dní od uvolnění financí pro práci konzultačního servisu
5. Členům vlády a vedoucím ostatních ústředních orgánů státní správy:
a. Vypracovávat koncepce v souhlase s dobrou praxí3 a zodpovídat za věcný obsah
koncepcí; nebo při začátku přípravy vysvětlit očekávané odchylky od dobré praxe.
b. Určit jednoho ze svých pracovníků na úrovni náměstka, který zodpovídá za
koncepční práce úřadu
c. Spolupracovat s konzultačním servisem
d. Ke 30. říjnu každého roku předložit vládě stručnou informaci o existujících a
uvažovaných koncepcích, patřících do kompetence úřadu. Součástí informace je
porovnání s dobrou praxí
152
e. Před zahájením práce na koncepci informovat konzultační sevis o porovnání s
dobrou praxí
f. V nelegislativních a legislativních materiálech pro vládu uvést souvislosti se
schválenými nebo připravovanými koncepcemi
g. Zajistit spolupráci svého úřadu s konzultačním servisem při práci dle bodu „4“.
Variantní návrhy
Následuje přehled variant řešení, které byly uvažovány, ale nedoporučují se. Je určen jako
informace pro formulaci definitivní verze návrhu usnesení vlády. Nečeká se, že by přehled
variant byl součástí usnesení nebo důvodové zprávy. Mohlo by však být účelné orientovat
diskusi během jednání a připomínkového řízení na otázku „jak urychleně dosáhnout
zlepšení“ místo na otázku „jak dokázat, že u nás nic nešlo a nic nepůjde“
a. Konzultační servis, který sám koncepce připravuje. (Nedoporučuje se, prakticky
není proveditelné, mimo jiné vzhledem k delimitaci zodpovědností)
b. Konzultační servis, ustavený od začátku jako trvalá organizační jednotka Úřadu
vlády. (Nedoporučuje se, protože by to vedlo ke zdržení při ustavování; ke
zvýšenému boji o moc vzhledem k absenci rozdělení politické a správní sféry a
vzhledem k současné praxi; k obtížím při zahraniční a při dočasné spolupráci; k riziku
pokračování statu quo)
c. Konzultační servis, který má pravomoc závazně rozhodnout o metodě a procesu,
jak jsou koncepce připravovány. (Nedoporučuje se. V současné 3 Dobrou praxí se
rozumí postup dle přílohy „Postup při přípravě koncepce“ nebo dle budoucích revizí
této přílohy ČR by vedlo ke konfliktům s pracovníky ministerstev a nepřispělo by k
delimitaci zodpovědnosti)
d. Předem určená jedna metoda, kterou se každá koncepce připravuje.
(Nedoporučuje se. Na různé situace se hodí různé metody. I v případech, kde by se
nařízená metoda hodila, vzrostl by boj o moc)
e. Zavedení koncepčního systému bez vysvětlení jedné konkrétní adaptované
metody pro přípravu koncepcí. (Nedoporučuje se. Metodické instruktáže musí být
realistické, a proto musí užívat některou z metod. Z časových důvodů nelze s
dostatečnou podrobností učit několik metod a to ani v omezené míře, potřebné pro
instruktáž. Lze očekávat, že uživatelé si zvolí vysvětlenou metodu, kdykoli jim bude
vyhovovat. Tím se zmenší požadavky na experty, zejména zahraniční, kteří budou
konzultovat nebo instruovat o jiných metodách)
f. Pokračování v metodické improvizaci při řízení přípravy koncepcí. (Nedoporučuje
se)
g. Odklad ustavení konzultačního servisu a improvizovaná příprava neodkladných
koncepcí (Nedoporučuje se, ale je lepší než „f“. Improvizovaná příprava
neodkladných koncepcí přinese škody pří jejich projednávání a realizaci, které mohou
zeslabit politickou vůli k pozdějšímu praktickému řešení)
h. Příprava návrhu konzultačního servisu bez účasti světových praktiků.
(Nedoporučuje se, je vážné riziko pokračování dosavadního procesu)
i. Řešení specifické pro jednu koncepci, bez ohledu na ostatní chystané a
připravované koncepce. (Nedoporučuje se, ačkoli je lepší než „f“. Bude nákladné,
153
pomalé, neumožní koordinaci a povede ke konfliktům, ale po nějaké době by se
mohlo rozšiřit a začít fungovat
Uvažovalo se i o dalších variantách, jejichž průchodnost nebyla dosud ověřena
j. Zavedení pravidel pro přípravu materiálů a konzultačního servisu rozhodnutím
vedoucího Úřadu vlády místo usnesením vlády
k. Aplikace navrženého koncepčního přístupu na reformu veřejné správy jako na
neodkladný problém.
l. Oddělené schválení koncepčních zlepšení od celkového zlepšení praxe řízení. Tím
by byla možnost buď schválit jen jednu z komponent. Na dva paralení koordinační
týmy by bylo obtížné sehnat praktiky
m. Zadání úkolu externí konzultační firmě. Bylo by obtížné zajistit u spolupracovníků
praktické domácí i zahraniční zkušenosti ve veřejné správě, mimo jiné i proto, že
mezinárodní konzultační firmy bývají více orientovány na strategickou práci v
podnikatelské sféře. Práce by byla velmi nákladná.
Navržená varianta, ačkoli atypická z hlediska domácí i světové praxe, se prozatím zdá
nejvýhodnější.
Odůvodnění a vysvětlení uvedených bodů je k dispozici na požádání.
Předkládací zpráva
(Doporučuje se zařadit následující text jako předkládací zprávu po návrhu usnesení vlády.
Exekutivní souhrn na straně 1 má velmi podobný obsah a lze ho užít jako předkládací
zprávu, pokud jeho forma lépe vyhovuje).
V současné době jeví příprava celostátních koncepcí = strategií v ČR v některých případech
nedostatky z hlediska procesu, metod a technik. Hlavní příčinou je absence ústředního
koordinačního a metodického orgánu, jaký existuje ve všech rozvinutých zemích v souvislosti
s činností, známou jako management of policymaking. Tato situace vede nebo může vésti ke
• konfliktům,
• vracení návrhů k přepracování,
• zdržením,
• nedostatku koordinace,
• obtížím při realizaci,
• proliferaci poradních skupin,
• disfunkci připomínkového řízení
• přetížení vlády rozhodováním o
 nevhodně připravených materiálech
 materiálech pod rozhodovací úrovní vlády
• kritice pro nedostatek komunikace,
• poklesu důvěry ve vládu a v demokracii.
U některých materiálů byly identifikovány některé z těchto nedostatků:
154
1. Příprava návrhu koncepce nezahrnovala účast vážných zájemců, zejména jiných
ministerstev. Vládě byl předložen návrh, který jejich pozice nebral v úvahu. K porovnání
pozic a odborných informací, které mělo proběhnout při přípravě, došlo až na vládě
2. Dvě ministerstva předložila rozdílné a nezaujatě neporovnané návrhy.
3. Návrh koncepce obsahoval pouze analýzu problému, obecné principy řešení a přehled
aktivit, o kterých by bylo možno rozhodnout mimo vládu. Chybělo zpracování možných
konkrétních klíčových problémů. Bez nich bylo schválení koncepce nepodložené a vedlo ke
zklamání, když bylo později předloženo řešení konkrétních problémů
4. Návrh koncepce neobsahoval porovnání variant celkových řešení (včetně vizí) ani
porovnaná možná řešení klíčových problémů. Při rozhodování nebylo patrné, proč byla právě
tato varianta vybrána.
5. Návrh zákona neplynul z koncepce. Chyběly mu proto odhady nákladů a následků a
porovnání pozic i porovnání variant. Členové legislativní rady museli, kromě své legislativní
práce, tyto informace doplňovat. Podobně se o to pokoušeli poslanci a senátoři. Pro
nedostatek času a informací měly jejich návrhy změn improvizovaný charakter.
6. Koncepce neprošla širokým dialogem s veřejností.
7. Připravený materiál odhadoval následky pouze ekonomické, nebo pouze sociální, nebo
pouze environmentální.
8. Autoři návrhu neznali vhodnou metodiku řízení přípravy, a proto museli řízení
improvizovat. Nevěděli, že komplexní koncepce ještě nikde ve světě nebyla improvizací
úspěšně připravena. Mylně se domnívali, že zkušenost ve věcných oborech, ve správě a v
akademii nahradí úspěšnou zkušenost s řízením přípravy koncepce.
9. Autoři se také mylně obávali, že vyzkoušená metodika práci prodlouží. Ve skutečnosti se
improvizace, jako vždy při přípravě koncepcí, ukázala příčinou zdržení
10. Procedurální a metodické chyby umožňovaly zneužití přípravy k boji o moc. Podle
některých názorů byla improvizace občas preferována, protože boj o moc lépe umožňuje
11. Chyběla koordinace uvnitř navrhované koncepce i koordinace navrhované koncepce s
jinými koncepcemi a rozhodnutími
12. Připomínkově řízení by mělo ověřit, že vážní zájemci od začátku přípravy spolupracovali
a že jejich pozice byly vzaty v úvahu. Při improvizovaném procesu přípravy se od
připomínkového řízené nereálně očekávalo, že nahradí předchozí spolupráci, která chyběla.
13. Zahájení přípravy koncepce bylo zbytečně odkládáno. Důvodem někdy byla nutnost
odložit z taktických důvodů rozhodnutí a mylně se proto odkladal začátek přípravy
14. Změny ministra, vlády nebo situace ztěžovaly využití dosavadních výsledků a vedly k
opakovanému začínání znovu
15. Návrhy důležitých koncepcí nebyly od roku 1990 připraveny do stavu, aby byly vhodným
podkladem pro rozhodnutí
16. Materiál nevyhovoval vládě jako podklad k rozhodnutí
17. Protože chyběla integrovaná koncepční práce, přibývalo poradních orgánů. Jejich činnost
zatěžovala veoucí pracovníky a nemohla koncepční práci nahradit
18. Agenda vlády byla zaplněna druhořadými rozhodnutími, která by správně měla plynout
ze schválené koncepce.
155
Příprava koncepcí ukázala také pozitiva v některých konkrétních případech v ČR:
a. Věcný odborný obsah materiálu byl často na dobré úrovni. Zejména popis situace a
analýza, na kterých pracovala skupina odborníků, měl někdy výbornou úroveň. Nebylo jejich
vinou, že materiál nebyl zpracován ve formě, vhodné pro schválení vládou. Kritika autorů
materiálu v tomto směru nebyla oprávněná
b. Při použití vyzkoušené a adaptované metody měli naši odborníci poněkud lepší výsledky,
než by v průměru bylo obvyklé ve vyspělém světě.
c. Při použití vyzkoušené a adaptované metody byly mezilidské vztahy v týmu dobré.
Tvrzení, že naši lidé jsou mimořádně hádaví, se nepotvrdilo
d. Schopnost našich lidí improvizovat se ukázala jako podstatná pomoc, když příprava
koncepce musela projít změnami. Schopnost improvizovat, často v současné době škodlivá,
se projevila jako výhodná v rámci definované metody
e. Odborníci přijali definovanou metodu pozitivně, protože byli v minulosti frustrováni situací,
kterou chápali jako nekoncepční
4 Hodnocení viz příloha “Souhrn hodnocení“
Současná situace je vhodná pro posílení koncepční práce jako neodkladného problému,
protože:
A. V politické i správní sféře sílí zájem o reálnější a koordinovanější přípravu podkladů pro
rozhodnutí
B. V politické sféře a v široké veřejnosti sílí zájem o větší účastí občanů na vládnutí a o
účinnější komunikaci s nimi
C. Ve vládě sílí zájem o zlepšení předkládaných materiálů.
D. Zájem „A“ až „C“ vyžaduje zlepšení v horizontu měsíců.
E. Obavy z účinných metod jsou založeny na mylném spojování účinné přípravy se zvýšením
vládní ingerence. Takové obavy lze, jak se ukázalo, rozptýlit prvními úspěšnými výsledky
F. Jsou k dispozici vyzkoušené a adaptované metody, potřebné návody a materiály a
dedikované počítačové programy
G. Zkušenost ukazuje, že posílení koncepční práce za uvažovaných podmínek vyžaduje
účast odborníků, kteří mají prokazatelně úspěšnou praktickou zkušenost s koncepční prací.
Takoví odborníci jsou k dispozici.
H. Usnesením č. 237+P ze 17. března 2004 byl přijat úkol B1, který má do 31. Prosince 2005
připravit systémový návrh řešení. Navrhované řešení (a) zajistí před tímto termínem dílčí
zlepšení jako ošetření neodkladného problému a (b) získá zkušenosti, které systémové
řešení využije.
I. Probíhá práce na důchodové reformě v souhlasu s dobrou praxí. To je příležitost rozšířit
metodickou práci, nutnou pro důchodovou reformu, na jiné akutní případy.
J. ČR je nyní právě v atypické příznivé situaci, kdy navrhovaná opatření nevyžadují
podstatné výdaje, nenesou sebou politické ani jiné riziko, mohou být v taktickém zájmu
několika politických stran a nevládních neziskových organizací, jsou v souhlase s úsilím po
zvýšení účinnosti veřejné správy a mají určitou podporu na státní i krajské úrovni.
(Poznámka: Pokud se bude předkládat společně návrh pro koncepce a pro praxi řízení, lze
důvodovou zprávu doplnit)
156
PRŮBĚH ÚKOLU
1. Ve druhé polovině devadesátých let byla v ČR adaptována a prakticky vyzkoušena
metodika přípravy koncepcí, založená na praktických domácích i světových zkušenostech.
Zásluhu o to má místopředseda vlády ČR a ministr zemědělství Josef Lux, který zajistil
financování a mocenskou podporu a aktivně předával své zkušenosti. Práce se motivovaně
a efektivně účastnila řada spolupracovníků. Nezávislý koordinátor této práce se později
účastnil práce na úkole „Koncepce a řízení“. Výsledky byly objektivně kladně vyhodnoceny5
a popsány v textech v délce od jedné stránky do dvou set stránek a s orientací od obecných
principů do podrobných návodů. Po předčasné smrti místopředsedy
5 Viz příloha „Souhrn hodnocení“.
Luxe se širší praktické zavedení v ČR zdrželo. Přístup, doporučovaný v této zprávě ve věci
přípravy podkladů, není v principu odlišný od tehdejšího navrhovaného přístupu.
2. Návrhy na podporu koncepční činnosti byly trvale aktualizovány a opakovaně neformálně
diskutovány s odborníky a s Úřadem vlády. Ve vládě premiéra Klause byl vedoucím Úřadu
ing. Mádle, ve vládě premiéra Tošovského ing. Leszczynski. Oba vedoucí návrhy
podporovali a v některých bodech k nim přispěli. Protože celková atmosféra nebyla na tuto
problematiku orientovaná, nebyly návrhy formálně vládě předloženy.
3. V létě 1998 byly návrhy na přípravu podkladů k rozhodování zpracovány a formálně
předloženy během tříměsíční práce na Úřadu vlády ČR. Prozatím o nich nebylo rozhodnuto.
Příležitostně byla podobná doporučení předkládána i v nadcházejících létech se stejným
výsledkem.
4. Někteří členové týmu navrhovali konkrétní opatření a jejich principy v rámci konzultačních
skupin, které ustavilo Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR a Ministerstvo vnitra ČR.
Prozatím o nich nebylo rozhodnuto.
5. Úřad vlády podal dne 15. září 2004 návrh „Strategická jednotka na ÚV ČR“, která
obsahuje řešení odlišná od návrhů v této zprávě, ale zaměřuje se na některé identické
problémy. Bylo by účelné oba návrhy a zkušenosti ze světa navzájem porovnat.
6. Podobnými problémy se zabývají i Usnesení vlády č. 10+P z 3. ledna 2001 a č 237.+P ze
17.března 2004 a zpráva ÚV Postup a hlavní směry reformy... z 17. března 2004. Tyto
materiály jsou zaměřené jiným směrem a nespecifikují podrobněji otázky, sledované v této
zprávě. Na konferenci „Demokracie a právní stát“ dne 10. 7. 2004 referovala Zuzana
Rusňáková o reformě státní správy. Podle posudku Evropské komise a anglických materiálů
uvedla i nízkou úroveň řízení mezi nejpalčivější nedostatky.
7. Dne 15. ledna 2004 uložil předseda vlády ČR úkol „Koncepce a řízení“6. V souhlase
s jeho přáním byl úkol rozšířen na dva vybrané akční body, přípravu koncepcí a praxi řízení
ve veřejné správě. Na úkolu se účastnila řada domácích i zahraničních odborníků, většinou v
neformálně pracovní nebo konzultační roli. Zejména cenná byla účast pracovníků veřejné
správy, od referentů až do náměstků ministrů. Vedení příslušné instituce zastavilo, brzy po
ustavení týmu předsedou vlády, bez udání důvodů komunikaci s týmem a instruovalo tak i
své spolupracovníky. Práce na úkolu proběhla ve volném čase a na náklady členů týmu7.
Tím je omezena její šířka i hloubka. Na podzim 2004 byl o stavu práce informován předseda
vlády a proběhly stručné diskuse s vedoucími pracovníky Úřadu vlády, které pokračovaly
začátkem roku 2005.
157
8. Podstatná část této zprávy je opakování nebo revize dřívějších materiálů. Vzhledem k
časovým omezením nelze zaručit, že všechny infomace byly plně aktualizovány.8
6 Viz příloha „Opis pověření“
7 Někteří pracovníci se zmiňovali o podobnosti s disentem
8 Kritici našeho přístupu vidí v návrzích zatvrzelost Catonovu „Ceterum autem censeo
strategiam esse preparandam“: a ostatně soudím, že se má připravit koncepce. Autoři by dali
přednost citátu „Dixi et salvavi animam meam“: řekl jsem a tím jsem zachránil svou duši (od
spoluviny mlčením).
9. Jednou z podmínek zlepšení, navrhovaného v rámci úkolu, je také aktivní spolupráce
praktiků se světovou zkušeností. Občas byli proto navrhováni vhodní zahraniční odborníci.
Prozatím žádnému nebyla dána nabídka.
10. V roce 2004 byly navrhované principy částečně aplikovány při startu přípravy podkladů
pro důchodovou reformu v ČR. Po schválení vládního usnesení v létě 2004 využívá příprava
uvedených principů9 za vedení koordinátora ing. V. Bezděka10. Občas probíhají další
formální i neformální konzultace.
11. V poslední době se u nás objevují koncepce, které některé z uvedených principů začínají
dodržovat. Není patrné, jak to rozšířit na všechny koncepce a všechny principy bez realizace
navrhovaných opatření.
12. Zkušenosti s průběhem úkolu vedly občas k nesprávnému a škodlivému závěru, že
zlepšení u nás není možné. Vina se hledala u pracovníků státní správy, kteří proti zlepšení
bojují, protože taková je prý naše povaha. Ve skutečnosti je charakteristické pro každý živý
systém, že bojuje proti vnějším vlivům a že někdy do boje zahrne i vlivy, které by mu mohly
pomoci. Prostředí často nutí jednotlivé pracovníky, aby tak činili, chtějí-li pokračovat ve svém
zaměstnání. Tím dochází ve většině rozvojových a v některých post-totalitních zemích
k podobným dočasným potížím, jako u nás. Naopak byla u nás obdivuhodná pomoc mnoha
pracovníků veřejné správy, někdy i v rozporu s příkazy „seshora“. Dočasné zdržení, ke
kterému došlo, není ani příznakem naší inferiority, ani hlavním nebezpečím pro zlepšení
koncepčnosti a řízení. Tím je (a) únava (battle fatigue, burning out) některých zklamaných
pracovníků, (b) snaha zneužít zlepšovacího procesu k získání úzkých výhod v rámci boje o
moc, kterou lze podle zkušeností z ciziny očekávat 11.
PŘÍPRAVA PODKLADŮ PRO ROZHODNUTÍ
Příprava návrhů koncepcí a jiných podkladů pro rozhodnutí by měla probíhat tímto
způsobem:
1. Příprava koncepcí by měla začít, jakmile se identifikuje problém, zatím co okamžik
rozhodnutí o koncepci je otázkou taktiky. Dosud se začátek přípravy často odkládá až do
doby, kdy je nutno rozhodnout a příprava probíhá ve spěchu. Na přípravu všech koncepcí
bylo dost času, ale nevyužili jsme ho.
2. Každý podklad by měl být připraven v porovnaných a vyhodnocených variantách. Dosud
se často připravuje jen jediná varianta, kterou předem určili nositelé okamžité moci. Když se
změní osoby, vláda nebo situace, začíná se opět od začátku. Je obtížné přesvědčit
zastupitele, podnikatele, odbory, kraje a občany, že jediné navržené řešení je nejlepší nebo
158
alespoň proveditelné. Není jasno, k čemu rozhodnutí povede za různých možných budoucích
situací.
3. Schválená koncepce by měla jasně uložit, kdo a v jakém směru připraví legislativní a
exekutivní rozhodnutí, která budou cestou k vybrané vizi. Dosud se některé koncepce pouze
dávají na vědomí a neumožňují zásadní rozhodnutí. Jindy chybí závazné úkoly, které
povedou k přijaté variantě vize. Často se legislativa neodvíjí od schválené koncepce a věcný
záměr postrádá porovnání variant, informace o odlišných názorech, předpověď dopadů a
zajištění realizace. Tím se zdržuje a ztěžuje legislativní práce.
4. Přijetí jedné z variant koncepce musí být jasným začátkem řešení, nebo jeho výslovným
odkladem. Dosud často vznikají odborně kvalitní dokumenty, které nelze schválit tak, aby se
schválení stalo jasným nastartováním zvolené variant řešení. Je to tím, že nejsou
připravovány jako rozhodovací materiál, ale jako odborné pojednání nebo akademický text. I
když hovoří o konkrétních otázkách, způsob řízení přípravy není pro rozhodovací materiál
vhodný.
5. Návrh musí brát v úvahu všechny relevantní aspekty, například ekonomická, sociální,
environmentální a podobně. Je pak na rozhodovateli, jakou váhu kterému z nich dá. Občas
se připravují návrhy, které odhadují následky jen z hlediska jednoho z těchto aspektů. To
vede ke zdržení, konfliktům a nutnosti revizí.
6. Pokud to zákon dovoluje, na přípravě koncepce by se od začátku měli možnost účastnit
všichni vážní zájemci. Každý občan, orgán a organizace by měli mít od začátku práce
možnost se účastnit dialogu. Spolupráce od začátku je zejména žádoucí u zástupců těch, se
kterými se bude později vyjednávat, kteří budou závěry realizovat a kteří jimi budou
ovlivněni. Všechny materiály by měly být přístupné, včetně odišných variant a pozic a
výsledků dialogu. Příprava podkladů by měla být spoluprací a snahou po konsenzu a boj o
moc by měl být odsunut do fáze schvalování. Pokud se při přípravě objeví neodkladné nebo
krizové problémy, měly by příslušné návrhy být podány neprodlenně. Dosud probíhal
začátek přípravy často izolovaně nebo v omezené skupině. Připomínkové řízení
neumožňovalo zásadní změny návrhu. Mocenský boj při přípravě zmenšoval rozhodovací
prostor rozhodovatelů, realizovatelnost závěrů a účelnost závěrů pro občany. Jednání vlády
se zdržovalo ndeostatečnou přípravou podkladů; absencí porovnaných variant; řešením
problémů, které měly být řešeny při přípravě podkladů nebo při rutinním vyjednávání; a
vracením nevyhovujících podkladů.
7. Proces přípravy musí brát v úvahu praktické domácí i zahraniční zkušenosti. Pracovníci
orgánů, které návrhy připravují a zodpovídají za ně, musí mít podporu metodického
pracoviště, jaké existuje ve všech vyspělých zemích a které zajišťuje možnost instruktáže,
konzultací, koordinace a hodnocení. Požadavky, co má každý návrh rozhodnutí obsahovat,
musí být jasně vymezeny. Dosud se většina koncepcí připravuje krizovou improvizací a to
pracovníky, kteří jsou často velmi schopní, ale o procesu přípravy nemají profesionální
informace a nemají s ním úspěšné zkušenosti, zejména když zadání je často nevhodné.
Absence vhodného koordinačního a metodického pracoviště a vhodných pravidel je u nás ve
srovnání s vyspělými zeměmi anomálií.
8. Záporným příkladem je koncepce zdravotnictví, o jejíž potřebě se mluví od devadesátých
let. V poslední době byla čtyřikrát přípravena v extrémně krátkých lhůtách bez nasazení
vyzkoušené a adaptované metody. Za dialog s veřejností byli spolupracovníci trestáni. Vždy
byla neúspěšná, jak se od začátku čekalo a po personálních změnách se začala připravovat
159
znova. Mocensky se rozhodovalo, která z neporovnaných verzí se má projednávat.
Takových příkladů je řada a vzniklé škody jsou větší, než se podařilo spočíst.
9. Koordinovaná příprava podkladů s účastí zájemců umožňuje minimalizovat ingerenci a
omezit obtíže, které proces vládnutí způsobuje občanům. Dosud často chybělo porovnání s
variantami “laissez faire” a “no new decisions”. Rostoucí ingerence zvyšuje transakční
náklady, zdržení, konflikt a nespokojenost občanů, zejména podnikatelů.
10. Účinně organizovaná příprava koncepcí je ohniskem komunikace mezi odborníky, politiky
a jinými občany a plní koordinační funkci. U nás ani nikde jinde se neosvědčuje zakládat
místo ní řadu rad, komisí, výborů a pracovních skupin, které jsou potom kritizovány jako
“debatní kluby” a zdržují práci.
11. Je v zájmu politiků, aby přicházeli před veřejnost s návrhy, které lze obhájit. Dosavadní
častý postup ohrožuje image politiků, kteří opakovaně navrhují nepřipravené změny, hádají
se o nejasné aspekty a často musí své návrhy revidovat. Proces vládnutí by měl posilovat
image demokracie u občanů. Současná situace snižuje důvěru občanů v demokratický
systém, jak se jeví omezeným zájmem o volby a klesající popularitou té politické strany,
která je právě u vlády.
12. Bývaly i případy, kdy spolupráce mohla být z pracovního hlediska nežádoucí. Tak
například když se zpracovává jedna z variant návrhu rozhodnutí, je nevhodné se opakovaně
vracet k doporučení, že by se neměla zpracovávat, protože je špatná. Na rohodnutí o
variantě dojde později. V době, kdy příprava probíhala zejména na společných osobních
poradách, bylo někdy vhodné zásadní odpůrce na poradu nezvat a dát jim příležitost později,
aby se příprava nezdržovala. Tento problém při e-styku odpadl. Je věcí taktiky týmu, který
návrh varianty připravuje, kdy se bude zabývat kritikou jejích odpůrců. Zabývat se kritikou
příliš brzo zdržuje. Nebrat kritiku v úvahu ohrožuje kvalitu prováděné práce. Podobně je věcí
taktiky kritiků, kdy je jejich spolupráce formou kritiky nejúčinnější. Není zde žádný důvod k
utajování. Jiná situace vzniká, když místo spolupráce jde o boj o moc. Potom utajování,
zkreslování a podobné přístupy mohou být účinné.
ZLEPŠENÍ PRAXE ŘÍZENÍ
Praxe řízení v naší veřejné správě je velmi slabá ve srovnání s vyspělými zeměmi i s praxí
v našem podnikatelském sektoru, ale důvody jsou poněkud jiné, než se někdy tvrdí.
1. Z hlediska praxe řízení je v naší veřejné správě určité množství pracovníků s výjimečnými
schopnostmi a vysokou motivací. Chybí jim praxe v řízení na vedoucích místech ve
standardně fungující správě, to jest ve vyspělých zemích, ale svými kvalitami tento
nedostatek do pozoruhodné míry kompenzují. Nejsou podklady pro odhad jejich relativního
počtu, ale jistě v něm nejsme pozadu za vyspělými zeměmi. Praxe řízení většiny pracovníků
je postižena nedostatkem uvedené praxe, což samozřejmě není jejich vina.
2. U mnoha pracovníků roste pocit beznaděje a klesá motivace, protože nevidí ani zlepšení
své situace, ani naději na její zlepšení. Boj o moc je v některých místech natolik silný, že
omezuje spolupráci. Není zvykem dostatečně komunikovat ani dávat jasné, proveditelné a
kontrolovatelné příkazy. Toleruje se předávání špatných výsledků, které bývá beztrestné.
160
Motivace k účinnému řízení pomalu klesá u některých výborných pracovníků následkem
únavy z přepracování, z malicherných sporů a z vědomí zbytečné práce.
3. Nedostatky se projevují zejména v bludném kruhu pokusů o zlepšení. Boj o moc a nízká
schopnost řídit omezuje vybírání a využití konzultantů. Když byli nabídnuti pracovníci se
světovou zkušeností, nebyl o ně zájem. Mnohé jiné vzdělávací aktivity jsou úspěšné, ale
vzdělávání o praxi řízení vyžaduje u instruktora uvedenou praxi a ta většinou chybí. Chybí i
proces hodnocení (organizačních jednotek, úkolů a jednotlivců) jak se řídí, který musí brát v
úvahu existující uvedené nedostatky.
4. Není vyřešena pozice a řídicí role nejvyšších správních pracovníků, zejména náměstků
ministra.
5. Vzhledem k praxi řízení chybí pragmatický plán přechodového stavu do postulované
konečné situace, který by vzal v úvahu plánovaný pokles počtu zaměstnanců a finančních
fondů a specifika naší povahy a historie.
6. Zejména chybí mechanismus pro adaptaci světových zkušeností v praxi řízení.
7. Porovnání se zkušenostmi z vyspělých zemí ukazuje, že v daném okamžiku nelze v ČR
spoléhat výhradně na existující pracovníky správy, kteří jsou často přepracovaní, jsou
součástí boje o moc a chybí jim praktické zkušenosti s řízením změn ve standartní veřejné
správě. Mnozí z nich jsou mimořádně schopní a motivovaní a při zavádění uvažovaných
změn bude nezbytné zajistit jejich podporu a spolupráci. Nastartování přípravy podkladů i
změn v řízení musí však využít konzultace malé skupinky praktiků (konzultační servis) s
rozsáhlými domácími a zahraničními zkušenostmi, kteří nemají vlastní zájmem na statu quo
a nezúčastní se existujícího intenzivního boje o moc.
8. Navrhovaná skupina praktiků bude mít podobnou roli jako odpovídající jednotky ve
vyspělých zemích, ale musí vzniknout jiným postupem, protože u nás je teď jiná situace.
Doporučuje se ji ustavit jako externí skupinu, která může vzniknout prakticky okamžitě bez
organizačních změn a nebude ohrožena probíhajícím bojem o moc. Doporučuje se přístup,
který nebude v konfliktu s existujícími kompetencemi. Tento přístup se navrhuje jako pro
zlepšení přípravy podkladů, tak pro zlepšení praxe řízení. Pokud budou schválena obě
zlepšení, bude tato skupina (konzultační servis) orientována na obě zlepšení.
9. Skupina začne v malém měřítku. Jedním z jejích prvních úkolů bude připravit dlouhodobý
plán vlastní práce.
10. Navržený postup není v rozporu s připravovanou reformou, ale v případě jejího zdržení
může být okamžitě zahájen bez čekání na zahájení celé reformy. Jde o tak zvané akční
body: je nutné je provést co nejdříve, protože bez účinného řízení a účinné přípravy
podkladů se reformy zpravidla jen obtížně realizují (problém “jak přetnout bludný kruh”).
ČASTÉ OTÁZKY
Při diskusích byly občas slyšet tyto otázky, obavy a námitky
• Předpokládejme, že pracovníci, připravující nebo revidující návrh koncepce, zahajují
metodicky chybný postup nebo v něm pokračují, nebo že chybí efektivní spolupráce. Jak se
situace zlepší? Je-li politická vůle, funguje u nás v principu stejný postup, jako všude jinde:
Na vznikající potíže je upozorněn, s nabídkou pomoci, nejprve příslušný pracovník a rychle
potom příslušný náměstek a příslušný ministr. Pokud se situaci nezlepší, upozorní
161
standartním způsobem prostřednictvím svých spolupracovníků premiér, že projednání
materiálu by mohlo být ohroženo. Obvykle se stane jen jednou až dvakrát, že nedostatečný
materiál je skutečně vrácen, protože pokračovat tímto způsobem není v zájmu
předkládajících. To je také obvyklý způsob, osvědčený při zavádění jiných změn.
Až do doby, než bude politická vůle, nebude navržený postup zaveden a situace, které se
otázka týká, dočasně nenastane.
• Zpráva neuvádí dost přesvědčivých a dokumentovaných důkazů, že praxe řízení a přípravy
koncepcí nevyhovuje. Zpráva je určena čtenářům, kteří si toho již dříve všimli a už jen hledají
cestu ke zlepšení.
• Chybí návrhy o hlavní příčině obtíží, vzájemné kontaminaci správní a politické sféry. To je
skutečně nedostatek této zprávy. Předběžné diskuse ukazovaly, že je to silně konfliktní
problém. Byly obavy, že zahrnutí této otázky do zprávy by mohlo na ní příliš soustředit
pozornost a vést spíše k mocensky orientovaným argumentům než pokusům o zlepšení.
Navržený neformální postup bude publikován později.
• S kým proběhly konzultace při přípravě zprávy? Vzhledem k možné konfliktní situaci by
někteří z nich neuvítali identifikaci.
• Proč není podrobněji zpracován návrh na zlepšení praxe řízení? V porovnatelných
situacích se lépe osvědčuje, když se na přípravě podrobnějších návrhů účastní někteří
pracovníci z těch, kterých se změny budou týkat.
• Usnesení nemá vhodnou formu. Navrhuje se je upravit po diskusi s pracovníky, kteří v tom
mají zkušenost.
• Je pravda, že mnozí pracovníci jsou schopní a motivovaní, nebo je pravda, že systém
nefunguje dostatečně? Obojí je pravda. To není výjimečný případ a ukazuje na neúčinnou
organizaci. S tím souvisí navržená aplikace tzv. Ostrůvků.
• Neúspěchy některých koncepčních činností jsou dány objektivními důvody, například
výměnou ministrů, nedostatkem fondu a podobně. Takové objektivní důvody jsou a budou
vždy a všude. Neúspěch vznikl tím, že užívaný proces proti nim není odolný. Navrhuje se
postup, který je proti nim odolnější.
• Proč nepočkat na výsledky reformy? Navrhuje se integrovat s reformou postupy,
doporučené ve zprávě. Sama reforma se provádí trvale již mnoho let a dosud nepřináší
zlepšení. Pokud bude navrhovat urychlená opatření a pokud do ní budou aktivně zapojeni
odborníci s praktickou mezinárodní zkušeností, může reforma některé návrhy z této zprávy
nahradit.
• Co se stane po reformě státní správy? Pravděpodobně dojde mimo jiné k větší orientaci
ministerstev na koncepční práci. Navrhovaný postup tento přechod ulehčuje.
• Jak lze navržený postup zavádění porovnat se zahraniční praxí? Současná situace v
přípravě podkladů se pomalu blíží krizové. Některé standartní přístupy, jako zákon o státní
službě nebo generální ředitelkství, se nepodařili realizovat. Jiné, jako reforma státní správy,
nejsou na praxi řízení ani na metodiku orientovány a proto dosud v tomto směru
nenastoupily cestu konkrétních akcí. Navržená opatření jsou proto odlišná od standartních
světových postupů a v něčem se podobají zahraničním krizovým postupům. Na rozdíl od
toho je zde značná podobnost se zaváděnou metodikou a zaváděnou praxí řízení, tj. s
očekávaným výsledkem
• U nás i ve světě příbývá akademických prací, orientovaných na koncepční otázky.
162
Proč mají omezený vliv? Předně jsou opakovaně publikovány u nás i v cizině politologické
práce, které dokazují nutnost koncepčního přístupu. Za druhé přibývá úvah o věcných
otázkách, k jejichž řešení koncepce dosud chybí. Takové publikace majt význam, pokud
přinesou nové myšlenky a návrhy, nebo pokud jde o osvětové materiály, ale nikoli jako
kompilace a souhrny známých tvrzení.
Z hlediska koncepční práce se někdy objevují tyto nedostatky:
o Autoři uplatňují svůj názor a neporovnávají ho s jinými názory. Z toho hlediska
vybírají a interpretují informaci. Rozhodovatel jejich práci nepoužije, pokud si není jist,
že jejich pohled je stejný jako jeho nebo že interpretace není jednostranná
o Chybí přechod k rozhodnutím a odhad jejich dopadů
o Chybí porovnané varianty řešení
o Chybí spolupráce (zejména praktiků) a dialog při přípravě
o Nezaměřují se na všechny relevantní aspekty, nýbrž vynechávají ty, na které se
nepodařilo sehnat autory. Pro rozhodovatele je obtížné posoudit, zda by tyto
vynechané aspekty změnily navržené závěry
o Chybí praktická úvaha, co je v dané mocenské situaci realizovatelné.
Materiály obsahují často významné informace a jsou někdy zpracovány schopnými
odborníky. Mohou být jedním ze vstupů do budoucí koncepční práce, ale nestačí je doplnit,
upravit nebo dopracovat, protože koncepční práce probíhá podstatně jinak. Je škoda, že
výsledky práce tak schopných lidí mají tak malý význam. Není jejich vinou, že rozhodovatelé
nedovedou jejich práci využít. Bude důležité jim účast na koncepční práci umožnit.
POLITICKÁ TAKTIKA
V současné době středně rychle klesá důvěra v náš politický systém, reflektovaná například
volební účastí, a zejména ve vládu a vládní politické strany. V porovnatelných situacích se
ukazuje, že voliči nemusí vždy racionálně ocenit ekonomické a jiné věcné výsledky.
Navržený postup předně umožňuje neodkladně zapojit do přípravy podkladů politickou,
odbornou i širokou veřejnost. To se ukázalo jako efektivnější argument proti imagi odcizené,
neinfomované a korumpované vlády než pouhá tvrzení, sliby a hádání v médiích. Přímý vliv
na veřejné mínění lze očekávat během měsíců. Vliv široké spolupráce a dialogu na lepší
kvalitu podkladů se u většiny koncepcí projeví až po volbách, pouze u některých před
volbami.
Zadruhé byl zvolen metodický postup, který prokazatelně snižuje konflikt při přípravě,
porovnává varianty řešení, zlepšuje informovanost rozhodovatele a zejména podstatně
zkracuje dobu přípravy. Je založen na světové praxi, byl aplikován a pozitivně vyhodnocen v
ČR v devadesátých létech a některé jeho rysy jsou nyní částečně užívány v přípravě
důchodové reformy. Pro vládní politiky je zvlášť nevhodná rostoucí představa, že se stále
hádají, nemají věci rozmyšlené a svá rozhodnutí musí měnit. Dobrý postup na rozdíl od toho
posiluje image moudrého a důrazného státníka.
Zatřetí zahraniční politické strany užívají principiálně podobného procesu k rozhodnutí o
zaměření stany, k posílení její vnitřní soudržnosti a předběžné přípravě ke kampani. Jesliže
nedůvěra voličů postihuje i vládu i vládní strany, může (ale nemusí) být výhodné „boj o duše
lidí“ důvěrně koordinovat na stranickém a občanském foru.
163
Uvedený návrh doporučuje také postup pro zlepšení praxe řízení ve státní správě, které je
druhou nutnou podmínkou pro celkové zlepšení. Jeho významné politicko-taktické využití do
voleb není pravděpodobné.
Během posledních deseti let byla uvedená prognóza i konkrétní návrhy opakovaně
zpracovány s pomocí odborníků, včetně pracovníků správy a předloženy.
Z pochopitelných důvodů došlo v rámci mocenského boje k rozdílům názorů mezi vedoucími
pracovníky veřejné správy a návrhy nebyly schváleny ani zamítnuty. Je zde riziko, že dojde k
podobné chybě i při tomto pokuse, který může být na nějakou dobu poslední. Bylo by proto
vhodné jej včas napřed z politického hlediska předběžně posoudit; pak zajistit projev
politické vůle (k urychlenému řešení, i když ne nutně podle podaných návrhů); bezodkladně
návrhy vyhodnotit odborníky s domácí a zahraniční praxí, než začne boj o moc; a v případě
souhlasu závěry ihned realizovat bez čekání na jiná opatření, aby nevznikl bludný kruh.
Využila by se tak dočasná možnost spojit zájmy společnosti se zájmy politické taktiky.
164
Přílohy ke zprávě ze dne 31. května 2005
Přílohy vznikaly od poloviny devadesátých let k různým účelům. Jejich obsah se proto vyvíjel
a někde se překrývá. Další přílohy a reference jsou připraveny k uvedení na webu.
Příloha 1: PODKLADY PRO ROZHODOVÁNÍ
Příloha 2: PRAXE ŘÍZENÍ
PŘÍLOHA 1: PODKLADY PRO ROZHODOVÁNÍ
Příprava podkladů
V současné demokracii se osvědčuje a jeví jako nutné připravovat podklady pro závažná
společenská rozhodnutí účinně a demokraticky. Příprava podkladu začne, jakmile se
identifikuje závažný problém. Dobu rozhodnutí určí rozhodovatel, například obecní rada,
hejtman, náměstek ministra, vláda, vedení politické strany nebo nevládní organizace a
podobně. Podklad se aktualizuje dle potřeby. Je připraven v porovnaných a vyhodnocených
variantách, každá s odhadem nákladů a následků. Bere v úvahu souvislosti mezi důležitými
rozhodnutími v oboru podkladu i s jinými rozhodnutími. Obsahuje i popis a analýzu situace.
Od začátku přípravy má každý občan a každá organizace reálnou možnost buď
spolupracovat, včetně návrhu vlastní varianty, nebo se zúčastnit dialogu. O závěrech je
rozhodovatel informován. Rozdílné pozice, pokud se při přípravě nemohou vysvětlit a
sjednotit, se porovnají jako varianty. Na pokyn rozhodovatele se pak předloží do
vyjednávacího procesu nebo přímo jemu k rozhodnutí „Rozhodovací materiál“, předkládaný
rozhodovateli, odpovídá jeho požadavkům na strukturu, formu a délku a nevynechává
žádnou významnou informaci. Zahrnuje variantu, předběžně preferovanou rozhodovatelem i
nejdůležitější jiné varianty.
Přípravu podkladu řídí nezávislý tým podle některé vyzkoušené a adaptované metody nebo
podle osvědčené praxe na některém světovém pracovišti. Jedna z metod byla i u nás
adaptována, vyzkoušena a doporučena vedoucími pracovníky i spolupracovníky. Existuje
rozsáhlá literatura o celkovém přístupu a návody ke mnoha metodám. U nás byla
doporučena dobrá praxe přípravy podkladů. Je kompatibilní s výsledky semináře Senátu ČR
v roce 2001, doporučeními EU a OECD a světovou praxí.
Koncepce, strategie nebo politika (anglicky policy nebo strategy) je rozhodnutím o
střednědobém a dlouhodobém zásadním směru řešení komplexního problému, například
bydlení nebo sociální péče1. Příprava podkladu k rozhodnutí, to jest návrhu koncepce,
vyžaduje poněkud větší péči, než u jiných rozhodnutí, pokud se týče organizace účasti
veřejnosti, ošetření rozhraní mezi politickou a správní sférou, úsilí o konsenzuální materiál,
volbě vhodných technik a profesionality řízení přpravy. Ze schválené koncepce plynou
konkrétní úkoly, které zajišťují realizaci zvolené varianty.
Předpokládá se, že motivace účastníků na přípravě podkladu se bude pohybovat od
negativní k pozitivní. Někteří účastníci se obvykle na začátku pokusí prosadit místo účinného
procesu amatérské improvizované řízení, aby tak mohli protlačit své cíle v boji o moc. To je
165
jedním z důvodů, proč musí existovat politická vůle, aby pomohla ve výjimečných, ale
očekávatelných případech bojkotu nebo sabotáže. Politická vůle musí existovat také proto,
aby profesionálně řízený proces byl vůbec nastartován. K tomu obvykle dojde, když budoucí
rozhodovatel má obtíže s dosavadní praxí. Na rozdíl od ní dobře organizovaný proces
přípravy urychlí práci, sníží konflikt a ulehčí rozhodování. Zejména se tím omezí zkreslení
podkladu při boji o moc mezi těmi, kteří podklad připravují. Ukazuje se, že se tak získají
výhody pro společnost i pro rozhodovatele. Pokusy o improvizované řízení složitého procesu
s účastí veřejnosti dosud vždy vedly ke zklamání, zatím co přibývá dobrých výsledků
profesionálně řízených procesů.
Typicky vznikají zbytečné konflikty, když nezkušený rozhodovatel odkládá začátek práce a
pak začne přípravu izolovaně v jediné variantě. Je kritizován za návrh, zatím co profesionální
přístup odkloní kritiku na rozdílné varianty, které s účastí veřejnosti připravuje nezávislý tým.
Uspěchaná příprava vede k věcným a taktickým chybám.
Monovariantní přístup vyžaduje začít znova, když se změní situace, rozhodovatel nebo
kritéria. Vzhledem ke zpoždění se problém musí řešit ve zhoršeném stavu. V transitivních
(post-totaltních a rozvojových) zemích to rozhodovateli dosud často projde, protože i občané
jsou nezkušení, zatím co jinde (a u nás později) by ho to stálo jeho mocenskou pozici.
Kdo převezme iniciativu k přípravě nebo aktualizaci podkladu pro závažné rozhodnutí?
Pokud se týče vedení společnosti, je to zodpovědností veřejné správy. V transitivních zemích
tuto zodpovědnost veřejná správa často dočasně neplní a impuls přichází od rozhodovatele,
někdy v zájmu jeho boje o moc. Skoro vždy existují věcné materiály, které nejsou vhodným
podkladem k rozhodnutí podle současných kritérií, ale které budou při přípravě podkladu
využity; preferování termínu „aktualizace“ před termínem „přípravy“ někdy sníží odpor autorů
starých materiálů; je však třeba specifikovat, že proces koordinovaného profesionálního
řízení přípravy bude podstatně jiný, než byl u těchto materiálů. U nevládního sektoru bývá
iniciativa v rukou těch aktivních občanů, kteří nejsou spokojeni s průběhem spolupráce s
vedením společnosti, ale nechtějí eskalovat konflikt.
U komplexních problémů bývá prvním krokem konzultace s praktikem, který na světové
úrovni přípravu úspěšně organizoval a který doporučí další postup i literaturu. U
jednoduchých problémů často stačí samostudium. V dalším kroku rozhodovatel obvykle
jmenuje nezávislého koordinátora. Ten nejprve navrhne a nechá schválit metodický postup
(včetně identifikace vyzkoušené a adaptované metody nebo úspěšné praxe některého
světového pracoviště) a pak koordinuje jeho realizaci.
Role koncepčního systému
Koncepční systém zajišťuje přípravu návrhů reálných koncepcí pro schválení vládou.
Rozumí se jím:
a. Proces přípravy každé jednotlivé koncepce, za kterou podle rozhodnutí vládou zodpovídá
určený člen vlády. Ten má zodpovědnost za věcný obsah, proces přípravy i za formální
správnost návrhu. Doporučuje se mu, aby ustavil koordinátora přípravy koncepce, který řídí
166
proces, ale nezasahuje do věcného obsahu. Následující text se zabývá některými
metodickými a procedurálními aspekty přípravy.
b. Proces koordinace a metodické podpory přípravy všech koncepcí, který zajišťuje
konzultční servis. S tímto procesem souvisí jeho vnitřní a vnější organizační struktura; jeho
hmotné a organizační pracovní podmínky (místnosti, zařízení, finanční zajištění, servis,…); a
příslušná metodika.
Následující text se zabývá převážně ustavením konzultačního servisu jako vhodné pracovní
skupiny.
Hlavními cíli přípravy koncepce = strategie je tedy zajistit, že rozhodovací materiály se
předkládají v době, délce a formě, stanovené vládou; že jednotlivé varianty řešení se
porovnávají a ovlivňují; že se z nich odvíjejí legislativní, exekutivní a jiná rozhodnutí, která
vedou k realizaci s minimem konfliktu; že řešení dílčích problémů jsou spolu integrována; že
každý vážný zájemce může od začátku spolupracovat; že spolupráce pokud možná spěje ke
konsenzu; a že veřejnost se může zúčastnit dialogu, je-li ošetřovaný problém objektem jejího
zájmu a nenařizuje-li zákon utajení.
Souhrn návrhu, jak zavést koncepční systém
Navrhuje se tento postup:
Nejprve bude předběžně určen vedoucí konzultačního servisu a předběžně ustaven
konzultační servis. Ten (a) během 30 dní začne ošetřovat přípravu a adaptaci neodkladných
koncepcí a (b) navrhne během 120 dní trvalý stav koncepčního systému (včetně organizační
struktury, financování a podobně) začne plně fungovat. Odhady nákladů jsou uvedeny v
příloze „Rozpočet“. Plná zodpovědnost za věcný obsah koncepcí zůstane na
předkladatelích, například ministerstvech. Koordinační tým bude orientován na metodické a
procedurální otázky a v tom směru nabídne iniciování, vzdělávání, konzultace, koordinaci,
sledování a hodnocení. Doporučuje se připravovat jednotlivé koncepce postupem podle
přílohy „Postup při přípravě koncepce“, adaptovaného podle světových zkušeností, který se v
ČR prakticky osvědčil (nezávislé hodnocení je v příloze „Souhrn hodnocení“). Systém
pomůže i při reorganizaci poradních orgánů a toku vládních materiálů, při komunikaci s
občany a při posílení image vlády a demokracie. Koncepční systém je založen na
praktických světových i domácích zkušenostech.
Předpoklady koncepčního systému
Dobrá praxe koncepčního systému vychází z těchto předpokladů o současné situaci:
• Rozhodovatelem je vláda. Očekává se v některých případech sekvence rozhodovatelů,
například náměstek ministra, ministr, vláda, poslanecká sněmovna,.......
• Existují účinné orgány, které (a) koordinují přípravu a předkládání materiálů pro vládu a
sledují jejich metodické, administrativní a strukturální aspekty, (b) koordinují legislativní práci
(viz přílohu „Legislativa a koncepce“(c) koordinují finanční aspekty vládní činnosti. Koncepční
systém s nimi úzce spolupracuje. Příprava koncepcí bude decentralizovaná, například dle
rezortů.
• Každý zpracovatel koncepce plně zodpovídá za věcný obsah.
167
Navržený postup dále doplní tyto změny:
• Bude existovat konzultační servis, které bude podporovat decentralizovanou přípravu
koncepcí po stránce koordinační, metodické, procedurální a administrativní
• Celého zavedení koncepčního systému se aktivně zúčastní (A) místní odborníci s
významnou zkušeností v domácí veřejné správě, (B) světoví praktici, kteří aktivně
spolupracovali na prokazatelně úspěšné přípravě koncepcí nebo na zavádění koncepčního
systému. Oboje podmínky mohou být splněny v tomtéž odborníkovi nebo může jít o různé
osoby, které aktivně spolupracují od prvních porad až do zavedení systému. Na jednotlivých
koncepcích budou zejména spolupracovat nejlepší dosažitelní věcní odborníci.
• Bude doporučeno připravovat koncepce podle textu “Dobrá praxe” (příloha „Postup při
přípravě koncepce“). Předkladatel může užít i jakýkoli jiný princip, pokud (a) je založený na
úspěšné zkušenosti, (b) buď je podrobně popsaný, nebo se práce aktivní zůčastní někdo,
kdo s ním má praktickou zkušenost, (c) byl adaptován na místní poměry a vyzkoušen, (d)
před začátkem práce se koordinátor koncepce o něm poradí s konzultačním servisem.
Transitivní země
Koncepční systém je zde navrhován pro situaci v ČR, podobnou jako v některých jiných
transitivních (to jest pos-ttotalitních nebo rozvojových) zemích. Pokus napodobovat procesy
vyspělých zemí by byl kontraproduktivní. Relativně úspěšná zlepšení procesu řízení v
některých transitivních zemích (například ve Slovinsku nebo Estonsku) souvisí s odlišnou
situací a musí se aplikovat opatrně. U nás platí tyto specifické podmínky a cíle:
• Je urgentně nutné připravit několik neodkladných koncepcí. Tím rozumíme koncepce, které
je nutno urychleně předložit vládě (a často také parlamentu), protože je značné nebezpečí z
prodlení. O každé z nich byla připravena řada materiálů, ale žádný z nich buď nebyl schválen
nebo po schválení nenastartoval cestu k úspěšné realizaci. Příprava improvizací, to jest bez
použití vyzkoušené adaptované metody, není použitelná. Omezený čas vyžaduje speciální
adaptaci některé z metod, což se považuje za zvláště obtížný úkol. Z těchto důvodů je třeba
zahájit ošetření neodkladných koncepcí prakticky ihned, například během týdnů a to v rámci
vznikajícího koncepčního systému.
• Podobně se ve většině koncepcí, které nejsou jako celek neodkladné, identifikují obvykle
hned na začátku práce dílčí problémy, které neodkladné jsou. Navrhovaný postup umožňuje
jejich urgentní ošetření.
• Ve veřejné správě je dostatek místních odborníků, kteří mají schopnosti dobře řídit. Veřejná
správa v době diktatur byla však neúčinná a režim jim znemožňoval získat zkušenosti jinde. I
vynikajícím pracovníkům proto chybí mnohaletá aktivní zkušenost s účinnou veřejnou
správou, v našem případě zejména s řízením přípravy koncepcí.
• Světoví praktici musí mít praktickou aktivní zkušenost s úspěšným řízením přípravy
koncepce. Musí aktivně spolupracovat od začátku do konce ustavení koncepčního systému.
Součástí plánu práce koncepčního systému je i využití světových praktiků při přípravě
jednotlivých koncepcí. V některých transitivních zemích byla nedávná mezinárodní
spolupráce neprofesionálně řízena a důvěra v takovou spolupráci poklesla. Proto bude
důležitou otázkou motivace
• Ve veřejné správě transitivních zemí je vysoká intenzita boje o moc. Protože veřejná správa
není dosud nezávislá, je nízká korelace mezi touto schopností a zastávanou funkcí. Z obou
168
těchto důvodů je potřeba zajistit, že boj o moc nezpomalí nebo nezablokuje start
koncepčního systému. Opakovaně se v podobných situacích osvědčilo ustavit nejprve
relativně nezávislý tým se zapůjčenými (seconded) a externími místními odborníky a
světovými praktiky. Později je třeba integrovat tento tým do ustáleného stavu standardní
správy. Nelze pouze napodobit ustálený stav v některé vyspělé zemi. Je nutné podrobně
připravit postup jeho zavedení, spojující světové a místní zkušenosti. Proto je nutná
spolupráce s reformou veřejné správy.
• Část potenciálních spolupracovníků bývá stejně vysoce motivovaná, jako ve vyspělých
zemích. V tranzitivních zemích je však více nemotivovaných a jsou více nemotivováni.
Úspěch zavádění koncepčního systému záleží do značné míry na tom, (a) jak se urychleně
podaří zajistit spolupráci motivovaných pracovníků a (b) jak se postupně podaří motivovat i
ostatní spolupracovníky.
• Boj o moc v transitivních zemích ztěžuje rozdělení pravomocí při přípravě a koordinaci
koncepcí. V podobných případech se osvědčilo nedávat koordinačnímu týmu přímé
pravomoci, ale uložit mu upozornit na případy, které by mohly způsobit závažnou
společenskou škodu. V naprosté většině případů je styk konzultativní a pracovní a na takové
upozorňování nedojde. Při pokusech o brzdění práce obvykle stačí jeden až dva zásahy
odshora a situace se uklidní.
• V transitivní zemi nelze zorganizovat řadu expertních týmů pro různé metody přípravy
koncepce. Není ani možné přípravu improvizovat ani čekat, až zaměstnanci v praxi získají
potřebné zkušenosti. Proto je třeba zvolit některou z vyzkoušených a adaptovaných metod
přípravy koncepcí, doporučit ji a zajistit zájemcům vzdělávání a konzultace. Každý
předkladatel může zvolit jakoukoli jinou metodu, pokud byla adaptována a vyzkoušena a
pokud k jejímu řízení má dostatečnou profesionální podporu. Předpokládá se, že časem se
adaptuje a zavede řada metod podle specifických potřeb té které koncepce. Jako příklad je
hodnocení jedné z metod shrnuto v příloze „Souhrn hodnocení“, ale volba metod je otevřená
a žádná metoda nesmí být nikomu nařízena.
• Podrobnosti koncepčního systému musí zpracovat široký kolektiv odborníků a budoucích
uživatelů, nebo spolupráce musí probíhat s jejich vědomím. V opačném případě je v
transitivní zemi nebezpečí, že budoucí uživatelé budou systém považovat za něco
vnuceného a tím poklesne jejich motivace.
• Profesionální řízení přípravy koncepcí dle tohoto návrhu bylo prakticky vyzkoušeno v ČR
devadesátých létech (viz přílohu „Souhrn hodnocení“)Od té doby byla v ČR trvale
připravována na realizaci domácími i zahraničními odborníky a byla připravena podrobná
dokumentace, návody a dedikované počitačové programy. Jde tedy o výsledky dlouhodobé
kolektivní práce.
• Dosavadní koncepční dokumenty měly často velmi dobrou věcnou a odbornou úroveň.
Návrhy na profesionální řízení nebyly dosud přijaty a improvizované řízení přípravy koncepcí
v některých případech nevytvořilo podmínky pro včasné přijetí a úspěšnou realizaci
výsledků. Na druhé straně se tím umožnilo podrobnější propracování systému před jeho
zavedením, než je ve světě obvyklé.
Po schválení předběžný konzultační servis zahájí během týdnů plnění úkolů při ošetřování
neodkladných koncepcí a při zavádění koncepčního systému. Během měsíců začne
koncepční systém plnit své trvalé úkoly.
169
Další vlivy koncepčního systému
• Nedostatky v koncepční práci byly v ČR opakovaně konstatovány. Ovlivnily také pokus řešit
koncepční i jiné problémy ustavením poradních skupin. V současné době jich je více, než
se hodí pro pracovní i pro rozhodovací proces. V takových situacích obvykle není lehké
poradní skupiny rušit, protože to vede k omezení komunikace a k posílení boje o moc. Je
však možné zapojit poradní skupiny do koncepčního procesu místo jako poradní orgány
vlády. Tím se samozřejmě posílí jejich role při koncepční práci. Při správně řízených
koncepčních činnostech je také jedním z úkolů sledování neodkladných problémů. Proto se
tyto skupiny vyhnou riziku, že by ztratily vliv na akutní problémy. Nutnou pomínkou je
přesvědčit je, že zahajované koordinovaná koncepční práce je profesionálně řízená a bude
relevantní, jinak je nutno očekávat buď zvýšený boj o moc, nebo jejich pasivitu.
• Připomínkové řízení má ověřit, že připomínkovaný materiál byl připraven ve spolupráci se
všemi vážnými zájemci, zejména se všemi relevantními rezorty. U nás je spolupráce od
začátku málo obvyklá. Od připomínkového řízení se mlčky očekává, že chybějící spolupráci
nahradí, místo co by ji měl ověřit. Očekávané nahražení není proveditelné a nebylo nikdy
dosaženo ani u nás, ani nikde jinde.
Obvykle vede ke konfliktům a jednostranným podkladům. Každá vyzkoušená metodika
přípravy koncepčních a legislativních materiálů ošetřuje otázku včasné spolupráce. V našich
poměrech by to znamenalo zlepšení pro značnou část vládních materiálů, ale nikoli pro
všechny.
• Členové vlád obvykle časem posuzují, nakolik se vláda zabývá skutečně nejdůležitějšími
otázkami řízení státu a nakolik problémy, které by při lepším řízení rozhodovacího procesu
řešit nemusela. Pokud by takové úvahy členů naší vlády neindikovaly úplnou spokojenost,
vedla by i zde zlepšená koordinace a metodika koncepčního procesu k částečnému
zlepšení.
• Další vlivy koncepčního systému jsou podrobněji popsány jinde:
o Zajištění věcného a koordinovaného podkladu pro legislativní práci
o Včasné upozornění (early warning) na aktuální a nadcházející krizové problémy
o Komunikace s občany
o Podpora reformy veřejné správy jako jednoho z koncepčních problémů, který
zpětnou vazbou ovlivní další koncepční práci
Úkoly při zavádění koncepčního systému
Na začátku zavádění koncepčního systému vzniknou pro konzultační servis tyto dočasné
úkoly:
• Zahájit práci předběžného konzultačního servisu.
• Podat startovací informaci hlavním zájemcům. V našem příkladě jde o ministry, vybrané
náměstky ministrů, zástupce nevládních organizací a politických stran a tisk. Proběhne řada
referátů pro různé zájemce a konzultační servis bude odpovídat na dotazy.
• Identifikovat a ošetřit neodkladné koncepce, to jest takové koncepce, jejichž přípravu nelze
odložit až na dobu po uvedení koncepčního systému do plného provozu.
• Identifikovat u každého potenciálního předkladatele jednoho vedoucího a jednoho
výkonného pracovníka, který bude pomáhat v komunikaci tohoto předkladatele s
170
koncepčním systémem. Tím se nijak nezasahuje do kompetencí při přípravě každé jednotlivé
koncepce.
• Vybrat vhodnou metodu přípravy koncepcí, která bude užita při instruktážích a doporučena
k úvaze při aplikacích; ale (a) nezavádět žádnou metodu jako povinnou, (b) nepodporovat
amatérské improvizace. Zároveň s procesem výběru metody shrnout praktické zkušenosti.
• Navázat kontakty s vybranými organizačními jednotkami veřejné správy a jinými orgány.
• Navrhnout trvalý proces a organizaci koncepčního systému, včetně
o koordinace s jinými podklady pro rozhodnutí, například legislativními a exekutivními
o koordinace mezi koncepcemi
o koordinace mezi řídicími úrovněmi, například státní, mezistátní, krajskou a EU
o spolupráce a dialogu
o monitorování aktivit dalších rozhodovatelů
o monitorování realizace.
• Navrhnout trvalou strukturu koncepčního systému jako součásti ústřední státní správy a to
včetně aspektů
o řídicích
o administrativních
o finančních
o profesionálních.
Zejména zahrnout návrhy
o rozpočtu
o organizační struktury
o vztahu ke
 státní správě, samosprávě, veřejnosti, NNO a EU
 legislativním a exekutivním funkcím vlády
 odborné a akademické veřejnosti
 k příslušným poradcům.
• Navrhnout personální obsazení trvalého koncepčního systému, to jest seznam jmen.
• Doporučit, kdo má schvalovat návrhy na trvalý koncepční systém a připravit návrh
rozhodnutí.
Trvalé úkoly koncepčního systému vzhledem ke každé připravované koncepci, která by
měla být předložena vládě a ke každému potenciálnímu předkladateli, lze shrnout takto:
• Zajistit základní informace jako úvodní vzdělání každému novému koordinátorovi přípravy
koncepce.
• Trvale podle potřeby konzultovat každému koordinátorovi přípravy koncepce. Pokud možná
spojit základní informace a konzultace několika koordinátorům, informace pracovníkům
předkladatelů a konzultace externím zájemcům
• Na požádání poskytnout konzultace každému předkladateli, který se chystá jmenovat
koordinátora.
• Na požádání pomáhat každému koordinátorovi navazovat odborné kontakty a získávat
spolupracovníky v metodických a procedurálních otázkách
• Na požádání metodicky podporovat dialog a spolupráci s odbornou, politickou a širokou
veřejností jako součást přípravy koncepce
171
• Sledovat, jak jsou zahajovány a koordinovány koncepce v celé kompetenci systému a v
případě potřeby dávat doporučení.
• Sledovat od začátku přípravu každé koncepce. Pokud je to nezbytné v případě nedostatků,
iniciativně doporučit koordinátorovi další postup. Ve zcela výjimečném případě, když by
příprava reálné koncepce byla vážně ohrožena, informovat premiéra nebo určenou
organizační jednotku, u které se předpokládají kompetence, nutné pro nápravu
• Sledovat předkládání návrhu koncepce rozhodovateli, v našem příkladě vládě. Zajistit, aby
rozhodovací materiál rozhodovateli vyhovoval časem, strukturou, délkou a formou.
• Zajistit, že jsou vždy k dispozici podklady pro vyjednávání v rámci každé koncepce
• Po schválení koncepce zajistit podporu pro její předkládání dalším rozhodovatelům, pokud
k němu dochází
• Po schválení koncepce zajistit podporu její realizaci, zejména pomoci při přípravě
rozhodnutí, která se z koncepce odvíjejí
• Sledovat a shrnovat zkušenosti s přípravou koncepcí a s prací koncepčního systému a
vyvozovat z toho závěry
• Ověřit a zajistit, že koncepční systém pracuje koordinovaně (nebo ve vzájemné informaci) s
těmito dalšími činnostmi:
o Legislativní činnost
o Příprava a předkládání materiálů zadavateli, například materiálů, předkládaných
vládě
o Praxe řízení, pokud se týká koncepční práce
o Rozhodování na nižších organizačních úrovních (obce a kraje) a vyšších
organizačních úrovních (EU a OSN)
o Odborná práce mimo kompetenci zadavatele a mimo jednotlivé koncepce, pokud
její výsledky jsou pro práci koncepčního systému nezbytné
o Příprava zvláště důležitých kompetenčních a nevládních koncepcí mimo
kompetenci zadavatele
• Monitorovat realizaci a vyvozovat závěry pro zlepšení koncepčního systému.
PŘÍLOHA 2: PRAXE ŘÍZENÍ
Obsah textu „Praxe řízení“
Situace: Pozitiva
a. Improvizace.
b. Kulturní tradice
c. Podnikatelský sektor.
d. Dílčí zlepšení
e. Globalizace
f. Význam pozitiv
Situace: Negativa
g. Spolupráce a boj o moc
h. Profesionálnost
i. Komunikace
j. Koordinace.
172
k. Dobrá praxe
l. Zkušenost po roce 1989
m. Reforma a fiskální omezení
n. Korupce
o. Demokracie
p. Potřeby krajů a obcí
q. Hodnocení
r. Vzdělávání
s. Koncepčnost.
t. Kolektivní rozhodovatel
U. Výkonné orgány
v. Postoje
Ověření
Potenciální nedostatky
Návrh akce
Osvědčilo se užít následující příklady při vzdělávacích akcích. Typická agenda je (1) dohoda
s účastníky o cíli a postupu kurzu, (2) prezentace některého příkladu nebo malé skupiny
příkladů, jejich diskuse a předběžný návrh závěru, (3) opakování bodu „2“ několikrát, (4)
pokus o shrnutí závěrů, (5) registrace závěrů, včetně odchylných názorů a názoru
moderujícího praktika, (6) použití závěrů pro jiné účastníky jako podnět k diskusi.
Souhrn textu o praxi řízení
Řízení v naší správě je horší než ve vyspělých a v některých transitivních (tj. post-totalitních
a rozvojových) zemích, lepší než v některých jiných transitivních zemích, pomalu se zhoršuje
a účinné zlepšovací akce nebyly dosud zahájeny. Současný stav je jednou z vážných
překážek dalšího rozvoje ČR.
Jako všude existují i u nás zaměstnanci, kteří mají velmi vhodné schopnosti k řízení i
výbornou motivaci a postoje k práci. Pravděpodobně je jich u nás poměrně stejně, jako ve
vyspělých zemích. Když připočteme naši vynikající schopnost improvizovat, jsou asi naši
nejlepší pracovníci přinejmenším na světové úrovni. V některých případech se to jeví dobrou
operativní prací.
Pro většinu zaměstnanců je naše situace obtížná. Celková dysfunkce veřejné správy je
nevede správným směrem, nýbrž naopak. Proto je nízká odborná úroveň. Proto jsou také u
nás zvláště silné některé obtíže, které sužují veřejnou správu všude: předstírání práce,
neplnění úkolů a dohod, nekoordinovanost, nekoncepčnost, neprofesionalita,
nekomunikativnost, hádavost a pomlouvačnost. Situaci zhoršují zejména následující vlivy:
Schopnost improvizace, která nám jednou bude silnou pomocí, vede i k neprofesionální
práci. Velmi intenzivní je boj o moc mezi politickými stranami (protože správa není nezávislá)
i mezi jednotlivými pracovníky. Podobný vliv má korupce. Nedostatek aktivních světových
zkušeností by vyžadoval pomoc praktiků se světovou zkušeností. Naše správa se však
takové spolupráci brání částečně proto, že špatně řízená dřívější spolupráce byla málo
173
účinná, částečně v rámci boje o moc. Celková atmosféra, předpisy a zákony jsou
nevyhovující.
Dosavadní pokusy o zlepšení byly většinou neúčinné ze čtyř hlavních důvodů.
Předně byly nekoordinované a nekoncepční. Za druhé se některých neúčastnili praktici s
prokazatelně úspěšnou světovou zkušeností, která vlivem minulosti chybí i našim velmi
schopným zaměstnancům; a jiné byly připravovány zahraničními konzultanty bez aktivní
účasti našich odborníků. Za třetí byly ovlivněny bojem o moc. Za čtvrté vzdělávání buď
napodobovalo vyspělé země, nebo se orientovalo více na znalosti než na praktické
dovednosti a motivaci. Neúčinné pokusy o zlepšování neúčinné veřejné správy jsou,
bohužel, bludným kruhem v mnoha transitivních zemích. I tak u nás existují dobře řízená
pracoviště.
Koncepci zlepšení řídicího procesu musí po provedení auditu navrhnout a po schválení vést
skupina odborníků, kteří mají praktické zkušenosti s řízením v naší správě i ve světě. Jejich
práce musí být nezávislá. Nezávislost celé veřejné správy na politických stranách bude
teprve výsledkem uvažovaného zlepšení. Od začátku musí být proto zajištěna potřebná
nezávislost samotné navrhované skupiny od mimořádně silného boje o moc, který v naší
veřejné správě dosud existuje. Řešení dílčích otázek musí navrhnout domácí i světoví
zkušení a úspěšní praktici v nezávislých týmech. Je nutná návaznost na nadnárodní,
krajskou a obecní úroveň. Zejména je nutné plně využít iniciativu schopných a motivovaných
zaměstnanců naší veřejné správy a integrovat domácí a světové praktické zkušenosti. Za
těchto podmínek bude zlepšení poněkud rychlejší než v jiných tranzitivních zemích, s prvními
prokazatelnými výsledky během několika měsíců a zásadními výsledky během několika
desetiletí od zřízení navrhované skupiny. Pokud bude nutno snižovat stavy zaměstnanců
před přijetím koncepce zlepšení, účinnost správy dočasně poklesne a celkové zlepšení se
zdrží. Podobně dojde ke zdržení, budou-li se opakovat pokusy o změnu v praxi řízení, jako
dosud ovlivňované bojem o moc a buď ignorující, nebo napodobující světovou praxi.
Uvažovaný proces zlepšení bude zahájen, až nositelé moci problém pochopí a až to bude
pro ně takticky výhodné. Do té doby se naše správa bude pomalu vyvíjet samospádem,
protože naši lidé mají potřebné schopnosti. Jedním z vlivů bude styk se správou v zahraničí,
která má své vlastní potíže i úspěchy, z nichž se budeme pomalu učit. Rozhodujícím vlivem
bude generační výměna, poněkud oslabená tendencí každého systému ovlivňovat
nadcházející generaci podle svých mocenských potřeb. Velmi dlouhodobá prognóza řízení v
naší ústřední státní správě je dobrá.
Situace
Přehlédnutím názvů odstavců si čtenář může ověřit, které pozitivní a negativní jevy jsou zde
shrnuty.
Situace je ilustrována vybranými příklady. Písmenem „V“ jsou označeny příklady z vyspělých
zemí, například v západní a severní Evropě, severní Americe a podobně.
Písmeno „T“ označuje transitivní, to jest postkomunistické a rozvojové země. Některé z nich,
například Slovinsko a Estonsko, v praxi řízení poměrně pokročily. Jiné, například na východ
a jih od nás, jsou na tom hůře než my.
Jeví se řada pozitivních příznaků.
174
Pozitiva
a. Improvizace.
Historie dala naší národní povaze rysy národa, který přežil roli západní hráze Slovanů,
občasná vítězství a časté oprese a nakonec dvě diktatury. Proto patříme mezi světové špičky
ve schopnosti improvizovat. Současný trend praxe řízení předpokládá jako dřív (a)
definování a dodržování jasných řídicích procesů a struktur, (b) promyšlení cesty dopředu a
samozřejmě (c) trvalé sledování účinnosti práce. Urychlování světových společenských
změn a komplexnost současných problémů však v poslední době vede k akcentování dalších
schopností u vedoucích pracovníků. Patří sem schopnosti (d) udržovat neformální
komunikační kanály, (e) sdílet přijaté konkrétní cíle s co největším množstvím
spolupracovníků a zejména (f) poradit si v nečekané situaci, tedy improvizovat. V
budoucnosti nám naše improvizační schopnosti zajistí víc prospěchu, než by nám přineslo
navrtání ropy.
Příklad V. Do konce devadesátých let dvacátého století se řemeslo řízení zabývalo hlavně
formálními strukturami a procesy, jejich zaváděním a odpovídajícími požadavky na
zaměstnance. Dobře fungující orgány mají dnes tyto otázky do značné míry vyřešené a
zájem se rozšířil na dva další problémy. (1) Jedním z nich jsou neformální styky. Ukázalo se
například, že CEO nejúspěšnějších firem tráví poměrně hodně času neformálnímí kontakty
se zaměstnanci na různých úrovních vedení a s různým zaměřením. Při tom jsou opatrní,
aby nic, co řeknou, nemohlo být vykládáno jako příkaz nebo pokyn, protože to by oslabovalo
definované kompetence. Podobně musí zabránit, aby se takové neformální porady nestaly
kanálem pro pomluvy a kritiky nadířzených. Podle množství času, který takovým kontaktům
věnují, je patrné, že je považují za důležité. (2) Roste důležitost schopnosti improvizovat.
Kromě aktivit, které formální struktura a formální procesy ošetřují, musí být vedoucí
pracovníci schopni rychle a účinně reagovat na nečekané situace. Lidé v ČR schopnost
improvizace mají velmi vyvinutou a bude jim jednou k prospěchu. U obou problémů ovšem
platí, že se uvedená řešení uplatní tam, kde formální organizace a formální procesy fungují.
Proto u nás musíme odejít od praxe neformalitou a improvizací nefungující formální struktury
a procesy nahrazovat.
b. Kulturní tradice
Praxe řízení v naší veřejné správě je ovlivněna tím, že spolu jinými zeměmi
postkomunistickými a rozvojovými patříme mezi transitivní země. Stejně jako jim nám chybí
zkušenost s moderní veřejnou správou, ale proti většině z nich máme zásadní výhodu v
tradici vzdělání. Můžeme se rozcházet v hodnocení určitého zákona nebo určitého desetiletí
našeho vzdělávání, ale ve srovnání s mnohými zeměmi na jih a na východ od naší republiky
je to u nás jiný svět. Od konce devatenáctého století se také rozvíjela naše správa. I k ní
můžeme být přehnaně kritičtí, když se zapomeneme podívat na jiné transitivní země.
175
c. Podnikatelský sektor
Hyperkritické hlasy projevují obavu o naši celkovou morálku a v oboru řízení o naši
schopnost se naučit zodpovědnosti. Zkušenost to nepotvrzuje. Příklad V (tedy z vyspělé
země): Podnikatel, který zaměstnává pracovníky několika postkomunistických zemí, vidí
rozdíly v jejich přístupu. Málo z nich má od začátku zodpovědný přístup, zejména ke kvalitě
své práce. Podle jeho názoru však Češi poměrně rychle pochopí situaci a přizpůsobí se. Zde
nejde o řízení, ale je to příznak známé dobré skutečnosti.
Dobré řídící schopnosti se u nás jeví předně u části drobných a středních podnikatelů a za
druhé v zahraničních firmách, jejichž vrcholové vedení má světovou praktickou zkušenost.
Všude na světě část pracovníků má pro praxi řízení vrozené schopnosti, část se praxi řízení
naučí a část je nenaučitelná. Subjektivní zkušenost indikuje, že se v tomto směru příliš
nelišíme od vyspělých zemí. Zdánlivý negativní dojem je způsoben celkovou špatnou
organizací a nedostatkem zkušeností, nikoli relativní kulturní invariantou. To zdaleka neplatí
o všech transitivních zemích a ČR je na tom poměrně dobře
d. Dílčí zlepšení
Zlepšovací trend řízení v naší veřejné správě má od převratu na svém kontě některé dílčí
výsledky. Organizační struktury se přizpůsobují, zavedli jsme kraje, pracovníci se učí jazyky
a informatiku, úvod do řízení se učí na školách i v kurzech. Předně se tak přímo pomáhá
praxe řízení zlepšit. Za druhé získáváme zkušenosti, jak takovou pomoc organizovat.
Zejména vzdělávání pro veřejnou správu má jako celek mnohé úspěchy na školách i v
kurzech. Tato zpráva se orientuje na malou část vzdělávacího procesu, týkajícího se praxe
řízení a to pouze na některých místech. Neměla by být interpretována jako všeobecná
kritika, zejména nikoli jako všeobecná kritika vzdělávacího procesu.
e. Globalizace
Jednou z příčin našich potíží byla vnucená izolace od vyspělého světa. Dnes naši lidé
cestují, studují v cizině, spolupracují na mezinárodních akcích. Zejména vliv EU se projevuje
jak organizovaným vzděláváním, tak neformálním získáváním zkušeností při spolupráci.
Řídicí aparát EU je podstatně účinnější než náš a některé jeho nedostatky jsou spíše na
opačné straně než nedostatky naše. Protože EU je nová a velká, aparát je poměrně pomalý
a rigidní. Po vstupu budeme narážet na formální nedostatky ve své práci, například při
získávání fondů. To nám pomůže k první fázi zlepšení, i když cena se nám bude zdát
poměrně vysoká. Bude pokračovat koncentrace na formální povinnosti vůči EU, která už
oprávněně začala. To však bude na úkor snahy po dobrém řízení v ostatních částech
veřejné správy a zvýšení konkurenceschopnosti, což také vyžaduje účinné řízení. Druhá fáze
zlepšení bude založena na internalizaci poznání, které přijali i jiní před námi: že účinné řízení
veřejné správy je v globálním světě nezbytné, i kdyby EU neexistovala. Je ještě nezbytnější
pro konkurenci uvnitř EU. V rámci vstupu do EU budeme muset zlepšit i ty funkce veřejné
správy, které nominálně nejsou na EU orientovány. Globalizace a vstup do EU se projeví i
odlivem mozků, kdy nejschopnější lidé budou odcházet do ciziny, pokud už neodešli do
soukromého sektoru.
176
f. Význam pozitiv
Samotná uvedená pozitiva jsou pohledem z jedné strany a nestačí na návrh dalšího postupu.
Plynou z nich však o řízení ve veřejné správě tři závěry. Předně lze bojovat proti přehnané
kritičnosti a postoji „u nás je všechno špatně a nic nejde zlepšit“. Tento postoj se v poslední
době posiluje i u některých vedoucích pracovníků veřejné správy a v budoucnosti by
nepomáhal motivaci, která bude pro zlepšení nezbytná. Za druhé budeme přejímat hodně
zkušeností z vyspělých zemí. Nesmíme se dostat do pozice pasivního otloukánka, který
promeškal dobu pro svou iniciativu a teď oddaně přejímá vše, co se mu nařizuje, aniž by to
upravil a tak využil svých schopností. Za třetí je patrné, že praxe řízení ve veřejné správě se
u nás bude v celku pomalu zlepšovat i pro pokračování v nulové variantě řešení, tj. když se
změny budou připravovat podobně, jako dosud.
Následující odstavce o negativech ukazují, že nulová varianta by byla prohibitivně nákladná.
Negativa
Mnohá negativa byla identifikována na jednotlivých místech v ČR a v jiných transitivních
zemích. Bude věcí navrhovaného ověření zjistit, jak jsou u nás rozšířená. Je jim věnováno
více místa než pozitivům ze stejného důvodu, proč se lékař zabývá více zraněnou nohou než
zdravou. Bylo by ukvapené usuzovat z počtu řádků nebo z ilustrativních příkladů, že u nás je
všechno špatně.
g. Spolupráce a boj o moc
Všude existuje zároveň spolupráce a boj o moc. V transitivních zemích je boj o moc natolik
silný, že spolupráci vytlačuje a ohrožuje pracovní výsledky. V podnikatelském sektoru může
přehnaný interní boj o moc vést ke konkurenční neúčinnosti firmy a její adaptaci nebo
likvidaci, tedy z hlediska společnosti k řešení. Ve veřejné správě tomu tak není. Byly
nalezeny dvě nebezpečné formy přehnaného boje moc.
Příklad T (tedy z transitivní země): V ministerstvu se neprovádí periodické písemné
profesionální hodnocení úkolů ani pracovníků. Standardní postup jmenování do funkcí a
povyšování je na podkladě osobních vztahů. Nikdo se tomu nediví a nikdo z vedoucích se to
nesnaží zlepšit na pracovištích, která mu podléhají. Na vedoucí místa se dostávají někdy
neschopní kariéristé, kteří ani neumí řídit, ani nevidí důvod se tomu učit. Uvedené obtíže,
které všude existují jako částečná brzda, se zde staly základním způsobem práce.
Příklad T. Podstatná část pracovníků byla protlačena politickými stranami. Mnozí nemají
schopnosti na svou roli. Mnozí se snaží zalíbit svým sponzorům, místo aby se snažili odvést
dobrou práci. Při změně po volbách nelze posoudit, kdo má schopnosti k řízení a kdo je
exponent politické strany. Zejména se tato obtíž projevuje na dvou místech.
Předně jsou politicky jmenováni náměstkové ministrů. Není nikdo, kdo by profesionálně řídil
ministerstvo, protože ministr je politický aktér a řídicí schopnosti u něho nelze často ani
předpokládat, ani před jmenováním ověřit. Náměstkové, reprezentující různé koaliční strany
a zejména různé frakce téže strany, užívají veřejné správy jako zbraně v politickém i
osobním boji. V očích pracovníků by cesta nahoru měla být spojena s dobrou prací. Nyní je
177
spojena s politickou protekcí. Za druhé při zřizování regionů nebyla zavedena opatření proti
stranické politizaci. Značná část jejich vedoucích pracovníků jsou exponenty stran.
Příklad T. Příklad chyby. Poradní orgán vlády byl orientován na vybraný problém.
Státní zaměstnanci připravili návrh zprávy, který byl poradním orgánem diskutován. O
závěrech se hlasovalo. V zápisu o diskusi bylo uvedeno ve shodě se skutečností, že většina
s návrhem souhlasí. Nebyl uveden odlišný názor, sdílený asi třetinou účastníků.
Předsedající se domníval, že stačí, když každý bude mít možnost se vyjádřit v
připomínkovém řízení. Nevysvětlil skutečnost, že někteří z účastníků diskuse nebudou
připomínkovým místem; že po připomínkovém řízení nebude čas na podstatné změny, které
byly v diskusi navrženy; že minoritní pozice nebudou zpracovány a proto že o nich nebude
možno rozhodnout; že vypořádání s připomínkami v připomínkovém řízení bude provádět
výhradně jedna strana v boji o moc; že se zamezuje vedoucím pracovníkům a
rozhodovatelům, aby se včas seznámili s některými odbornými pozicemi, což byl právě cíl,
pro který byl poradní organ zřízen; ani že aplikovaný postup obecně vede při ustavování
poradních orgánů ke jmenování stoupenců místo expertů s různými odbornými pozicemi.
Stranická politizace působí škody několika způsoby. Ztěžuje vybírání schopných pracovníků.
Pracovníci jednají v zájmu své strany místo v zájmu společnosti. V době politických šarvátek
se pracovníci nevěnují práci. Při změně po volbách je situace těžko řešitelná a konflikty i
změny trvají dlouho. Místo koncepčního myšlení jsou limitem horizontu příští volby.
Příklad T. Podklady pro rozhodování se připravují a upravují na několik úrovních. Každý z
účastníků se snaží zkreslit materiál předně v zájmu svém, své jednotky a své strany a
zadruhé tak, aby se zalíbil bezprostřednímu nadřízenému. Konečný rozhodovací materiál
není jednostranně zkreslen podle předsudků vedoucí strany, jako tomu bylo v diktatuře, ale
je nedešifrovatelnou rezultantou dílčích zájmů, často kontradiktorních a často
nerealizovatelných. Přepracovaný rozhodovatel někdy stihne obhájit své osobní zájmy,
zřídka dokáže zavést jako kritérium zájem společnosti, které se z přípravy materiálů vytratilo.
Výsledkem je neúčinná praxe řízení, zkreslený výběr řídicích pracovníků a špatný image v
očích občanů. Pracovníci, kteří se boji o moc nedostatečně věnují, jsou eliminováni.
Příklad T: Porovnejme zkušenosti z koordinace pevnou rukou, týkající se podobné činnosti
ve třech různých zemích. Koordinace v (tehdy západním) Německu probíhala většinou
písemně. Každý ze spolupracovníků více či méně prováděl, co mu bylo uloženo.
Podobná činnost v USA vyžadovala periodické porady s osobní přítomností. Pouze písemný
kontakt byl méně účinný. V ČR bylo nutné s každým z hlavních účastníků individuálně
promluvit nebo poobědvat, jinak se jevilo riziko předstíraného plnění. Bylo to časově
náročné, ale pak spolupracovníci pracovali spíše lépe, než v prvých dvou uvedených
příkladech.
Ve veřejné správě transitivních zemí se iniciativa nevyplácela. Vznikla tradice pasivity a
čekání na příkaz, kromě případů, kdy byl na aktivitě osobní zájem. Termín „proaktivní“ je
málo známý a jím označená vlastnost není rozšířená. Mnoho změn v praxi řízení přichází
naproti tomu z USA, kde kulturní tradice podporuje „self-starters“, osoby s iniciativou. Je to
178
jeden z příkladů, proč nekritické přejímání rad a procesů z jiného prostředí bývá neúčinné.
Na druhé straně jsou naši lidé i v tomto směru přizpůsobiví a na vhodné prostředí brzy
reagují pozitivně. Je rozumná naděje, že se iniciativnost našich lidí posílí
Příklad V: V průmyslové výrobě je výhodné umožnit dělníkům a technikům, aby podávali
zlepšovací návrhy. Postup pro motivaci a zpracování návrhů se vyvinul v Japonsku, USA a
sovětské sféře. Cíl byl takřka stejný, ale účinné procesy byly odlišné. Pokusy o nekritický
přenos japonských zkušeností do USA neuspěl. Osvědčilo se nechat se inspirovat, nikoli
napodobovat.
h. Profesionálnost
Příklad V: Během školního vzdělávání i v praxi se pracovník učí maximálně využít cizích
zkušeností. Někdy je sám odborníkem, například v některém oboru techniky nebo
ekonomice. Jindy se snaží využít odborníků jako podřízených, kontrahentů nebo konzultantů.
V celkovém oboru řízení byl sám jako odborník vzděláván a získával zkušenosti ve
fungujícím prostředí. Má-li specifický problém v řízení, jeho základní přístup je „najít
konzultanta, který to umí a tím posílit svůj vlastní úspěch“. Potíž vznikne, když si neuvědomí,
že mu chybí specifická znalost nebo zkušenost a místo konzultace příliš dlouho improvizuje.
Příklad T: Protože všichni kolem amatérsky improvizují, není nebezpečné také improvizovat.
Kdo příliš shání konzultace, je kritizován, že je málo schopný a že plýtvá fondy. Neschopní
vedoucí nechápou, že praxe řízení je jedna z profesí. Cítili by se pokořeni a mohli by se
oprávněně bát kritizováni, kdyby přiznali, že praxi řízení nezvládají. I ti, kteří nutnost pomoci
vidí, nenacházejí způsob, jak si ji vyžádat, aniž by tím v boji o moc ohrozili sama sebe.
Naši vedoucí rychleji chápou profesionalitu například ve statistice nebo technice než v řízení.
To se stalo, podobně jako politika a rodičovství, oborem, o kterém se každý domnívá, že mu
rozumí.
Příklad T: Protože u nás není dost pracovníků s úspěšnou praktickou zkušeností v řízení, je
nutno zahrnout zahraniční pomoc. Často si naši zájemci nedovedou pomoc vyžádat nebo její
aplikaci řídit. Místo vybírání nejvhodnějších konzultantů často pasivně přijímáme výběr
odjinud, který může a nemusí být vhodný. Nedovedeme konzultanty zaměřit, vést a zajistit
jim informace a komunikace, zvláště při předávání závěrů. Z toho také plynou nedostatky
jejich zpráv, které jsou někdy v principu správné, ale neaplikovatelné. My však nedostatečně
využíváme i toho, co je v jejich výsledcích dobrého. Zejména často vezmeme na vědomí
diagnózu, odmítneme navrženou terapii a nerozhodneme nic. V podnikatelském sektoru jsou
porovnatelné zahraniční konzultace poněkud úspěšnější, i když určité potíže přetrvávají.
Jako příklad uveďme některé praktické zkušenosti z konzultací.
• Předně vždycky bývá obtížné najít pracovníka s několikanásobnou praktickou zkušeností,
například v ekonomice a chemii barev. Podobně je v transitivních zemích obtížné najít
pracovníka se zkušeností místní i světovou. Standardní přístup je pověřit dva odborníky, aby
pracovali, konzultovali a doporučovali společně. To je ovšem něco jiného, než určit
zahraničnímu odborníkovi místního asistenta. Najít jako zkušeného místního odborníka je
179
obtížné, protože pomoc vyžadují organizace, které mají potíže s řízením. V nich bývají
schopní vedoucí plně vytíženi a přepracováni.
• Druhá zkušenost doporučuje zajistit si dobrou konzultaci na samotném začátku činnosti,
když jsou ještě cesty otevřené, a na konci činnosti, když byl dokončen koncept závěrečné
zprávy.
• Třetí zkušenost je pokud možná referovat periodicky ústně s promítáním přehledů, spíše
než pouze psaním zpráv.
• Hlavním problémem konzultací v transitivních zemích je nedostatek politické a exekutivní
vůle k realizaci závěrů. I s tímto problémem jsou praktické zkušenosti, ale závěry jsou
poněkud složitější.
• Do vzdělávání o praxi řízení je třeba zařadit i tyto otázky. Nestačí je konstatovat.
Vhodnější je požádat frekventanty, aby prezentovali své zkušenosti jako ústní případové
studie a diskutovat je.
Příklad T: V některých transitivních zemích se již nutnost profesionálního přístupu prokázala.
Protože u nás jsou pracovníci zvláště schopní improvizátoři, není nutnost profesionálního
přístupu dosud všem patrná. Proto je u nás profesionalizace praxe řízení dočasně pomalá.
Později, až bude situace horší a zřejmá většímu počtu našich vedoucích, bude náprava o
něco obtížnější, ale jistě ještě možná.
Mnozí pracovníci v naší veřejné správě nechápou pojem profesionality vůbec a v řízení
zvláště. Situace v jejich bezprostředním okolí ztěžuje zlepšení nedostatků i těm, kteří pojem
profesionality pochopí.
Příklad V: Reformu veřejné správy ve vyspělé zemi řídila skupina asi dvaceti praktiků.
Dohromady měli v úhrnu přibližně tři sta padesát let zkušeností. Do toho se počítá
prokazatelně úspěšné praktické řízení ve veřejné správě nebo soukromé firmě. V
porovnatelné situaci v transitivní zemi byl úhrn rovný nule. Účastníci měli pouze rozsáhlé
zkušenosti v neúčinné místní správě. Zkušení konzultanti komentovali občas k jednotlivým
dílčím otázkám, ale nemohli posoudit celkovou koncepci reformy. Jeden z členů skupiny v
transitivní zemi se cítil v soukromém hovoru dotčen tímto porovnáním. Argumentoval, že to
není jeho vina, že nemohl pracovat za totality ve fungujícím systému. Uváděl, že byl na stáži
a na služebních cestách, že studoval literaturu a že zastával vedoucí místa v transitivní zemi.
Nebylo lehké mu vysvětlit, že ho nikdo z ničeho neobviňuje, ale nedostatek úspěšných
praktických zkušeností je skupině přece jen na závadu, jak její výsledky potvrdily.
i. Komunikace
V bojové situaci je komunikace s nepřítelem špatná taktika. V transitivní zemi je každý
spolupracovník potenciální nepřítel. Je proto pochopitelná snaha informovat potenciální
nepřátele co nejméně a co nejpozději. Znalost praxe komunikování se málo rozvinula a její
porušování se přijímá jako samozřejmost.
180
Příklad V: Na přípravě složitého materiálu pracuje několik týmů. Každý vzniklý i předběžný
materiál je autorem označen číslem jedna až čtyři podle odhadovaného významu pro jiné
týmy, takže například stručný a obecně velmi významný materiál je označen jedničkou. Na
začátku byly všem možným zájemcům posílány materiály, značené jedna a dvě. Každý mohl
odpovědět, že chce víc informací a v tom případě byla jeho adresa přeřazena do příslušného
adresáře. Podobně si mohl vyžádat méně informací. Kromě toho se samozřejmě posílaly
materiály těm, kterých se evidentně týkají. Tímto postupem se předně zajistilo, že každý je
informován tolik, kolik mu vyhovuje a že rozesílání je automatické a bez časových ztrát.
Zejména se však změnil postoj k tomuto kanálu. Dříve se komunikace omezovala buď pro
úsporu času odesílajícího a příjemce nebo v rámci boje o moc. Popsaný postup boj o moc do
značné míry vyloučil. Právě tak se zavedlo, že každé sdělení, určené specifickému
adresátovi, je potvrzeno s odhadem, kdy bude poslána věcná odpověď. Protože takové
potvrzení vyžaduje k odeslání kolem deseti vteřin, neodeslané potvrzení indikovalo zneužití
boje o moc, nikoli nedostatek času. Význam těchto opatření není v technickém postupu, ale
v nutnosti trvale vychovávat komunikační zvyklosti v době, kdy elektronická komunikace
hraje důležitou roli.
Příklad T. Jeden předpis stanovil bezpečnostní opatření pro posádku letadel. Jiný předpis
stanovil vízové povinnosti, kontrolované pohraničními orgány. Ani v jednom případě se
přípravy neúčastnili ti, kterých se to bude týkat. V obou případech vznikly potíže a konflikt a
bylo nutno narychlo předpisy měnit po jejich schválení. Příčinou je absence jasného
požadavku na spolupráci při přípravě podkladů, platného pro celou státní správu.
I u nás se komunikace, včetně zkreslování a zadržování, k boji o moc intenzivně zneužívá a
bude nutná potřebná výchova.
j. Koordinace. Koordinací se rozumí podpora práce dvou nebo více organizačních jednotek
tak, aby práce směřovala ke společnému cíli, když každá jednotka zodpovídá za věcný
obsah své práce. Může mít dvě formy. Při koordinaci lehkou rukou (light hand coordination)
koordinátor podporuje vzájemnou informovanost mezi týmy a účinný pracovní proces, ale
nedává týmům ani procedurální příkazy. Při koordinaci pevnou rukou (strong hand
coordination) může, většinou výjimečně, takové příkazy dát. Jednou z příčin
nekoordinovanosti v transitivních zemích je nepochopení praktické role každé z formy
koordinací, neznalost praktického provádění a pokusy o amatérskou improvizaci. Druhou
příčinou je boj o moc, kdy každý chce dělat, co se mu zlíbí. Bez profesionálně řízených
koordinačních aktivit není současná veřejná správa schopna účinné funkce.
k. Dobrá praxe
Dobrou praxí (best practice) v nějakém problému se obvykle rozumí souhrn vyhodnocených
praktických postupů, jak tento problém ošetřit. Je založena na praktických zkušenostech
dobrých odborníků a respektuje světový vývoj i místní podmínky. Je doporučená. Těm, kteří
si přejí se od ní významně odchýlit, se navrhuje odchylky stručně vysvětlit, aby mimo jiné
181
mohly být použity při občasné revizi dobré praxe. Někdy je dobrá praxe zavedena povinně v
kompetenci toho, kdo tak rozhodl.
Dobrá praxe řízení ve veřejné správě zahrnuje výběr technik, metod a procesů, jak řídit
práci. Kde je tradice účinného řízení, bývá psaná dobrá praxe zčásti nebo úplně nahrazena
touto tradicí, předávanou při spolupráci a proto neexistuje v kompletní a ideální formě. V
prostředí, kde se dobrá praxe teprve zavádí a kde denní spolupráce není dostatečným
vodítkem, musí dobrá praxe existovat ve psané formě alespoň v rudimentární verzi. Důležitá
je i široká komunikace při její přípravě. Je vhodné při přípravě zaznamenat varianty výběru,
co by padalo v úvahu k zahrnutí do psané formy, (například zahrnout výběr technik pro
hodnocení). Do samotné psané dobré praxe se obvykle shrnují pouze vybrané varianty.
Většinou je dobrá praxe pouze doporučená a nad potenciálními uživateli neexistuje ve věci
dobré praxe společné vedení. Odhad, jak bude zavádění probíhat, vyžaduje proto dobrou
znalost terénu.
U nás není dobrá praxe řízení ve veřejné správě aplikovaní ani v tradiční, ani ve psané
formě. Její jednotlivé komponenty jsou nekoordinovaně zaváděny někdy kompetentně a
účinně, někdy nikoli.
Předběžně se zdá, že do první verze dobré praxe řízení v naší veřejné správě by měly být
zahrnuty zejména tyto komponenty: řízení porad; zadávání a sledování úkolů; hodnocení
osob, týmů, úkolů a organizačních jednotek; vzdělávání; krizové řízení; koncepční práce;
jednání s obtížnými spolupracovníky; neformální komunikační kanály a atmosféra pracoviště.
Ukázalo se, že v mnoha případech jsou vybrané techniky a přístupy dostatečně popsány a
jde v první řadě o jejich výběr a identifikaci. Nesmí dojít k pokusím o duplicitu s existujícími
učebnicemi. Je nutné ověřit, jak jsou ošetřeny komponenty ekonomické, politické, vztahů k
EU a právní. Bude nutné vzít v úvahu rozdíly mezi potenciálními uživateli.
Psaná dobrá praxe řízení má několik důležitých rolí. Předně je nutná trvalá a intensivní
interakce s jiným změnami ve veřejné správě, pokud právě probíhají. Za druhé je psaná
forma základem pro vzdělávání o dobré praxi, zejména pro selekce námětů případových
studií. Zatřetí psané shrnutí umožňuje jeho kritiku a tím zlepšení příštích verzí.
Příklad T: Navržená praxe řízení byla široce kritizována. Ti pracovníci, kteří se cítili za
související otázky zodpovědní, se snažili hájit. Jejich cílem pochopitelně nebylo navrhnout,
jaká zlepšení jsou možná a nutná, nýbrž dokázat, že pracují dobře. Kritika byla nejasná,
protože nebylo patrné, jaký stav v praxi řízení by měl existovat, kdo tento cíl schválil a kdo ho
má realizovat. Možnost věcné diskuse s cílem zlepšit situaci se zvrhla ve vzájemné
obviňování. Jednou z příčin byla snaha návrh dobré praxe připravit v izolaci a pak ho dát na
vědomí všem. Nezdařilo se zajistit, aby účastníci se cítili jako spoluautoři
(ownership).(Nutnost spoluautorství je v dobré praxi řízení v naší veřejné správě zvláště
důležitá)
182
l. Zkušenost po roce 1989
Na začátku devadesátých let se projevovala ochota mnoha zaměstnanců veřejné správy
změnit způsob práce. Celková situace neumožnila, aby ve svém úsilí dostali účinnou pomoc.
V polovině devadesátých let došli mnozí k přesvědčení, že je možné existenčně přežít
zlepšením taktiky boje o moc bez zvýšení profesionality a účinnosti práce. U některých
pracovníků to souviselo se snahou mimalizovat pracovní úsilí, u jiných s přesvědčením, že
se ničemu nedá pomoci. V současné době to vede ke snížené motivaci ke zlepšení. Praxe
řízení je tím postižena zvláště silně, protože je dnes nekontrolovatelná. Zároveň u nás
existuje řada pracovníků správy, kteří na příležitost ke zlepšení praxe řízení čekají. Jejich
pasivita je založena na reálném ocenění situace, protože bez dobře řízené podpory seshora
by jejich osamělé reformní pokusy mohly být neúčinné či nebezpečné, nebo se tak alespoň
skutečně domnívají.
m. Reforma a fiskální omezení
Naše probíhající reforma veřejné správy je nesporně nutný krok. Pokud se týče praxe řízení,
nejsou ošetřeny dva aspekty. Předně plán reformy se praxí řízení nezabývá, jeho směr není
z tohoto hlediska hodnocen a specifická opatření nejsou zahrnuta. Zadruhé reforma může
být realizována jen takovými nástroji, jaké jsou k dispozici. Tyto nástroje jsou samy postiženy
neúčinnou praxí řízení, jejíž zlepšení je jedním z cílů reformy. Jde tedy o problém bludného
kruhu. To je v reformních snahách v celém světě časté.
Znamená to ztížení, ale nikoli prevenci úspěchu, pokud se tato okolnost bere výslovně a
trvale v úvahu.
Podobně je všeobecně známo, že na začátku je těžká diagnóza a lehká terapie a později že
je tomu naopak. Většina reforem veřejných správ probíhá, když vhodná příležitost přešla.
U nás se to mimo jiné projeví ve fiskální oblasti.
Příklad V: Reforma veřejné správy byla zahájena s podporou politické vůle. Po první etapě
došlo k intenzivní revizi plánu, která se nakonec ukázala úspěšná. Pokud se týče praxe
řízení, neprojevovaly se obavy z nedostatku znalostí a zkušeností, které byly na dobré
úrovni. Obavy byly spíše z poklesu motivace v souvislosti s redukcí stavů. Nakonec redukce
proběhla poměrně klidně následkem bohatých odměn a penzí, které se vláda rozhodla
poskytnout. Byla obviňována, že si vykupuje klid za cenu plýtvání penězi poplatníků. Na
obvinění se zapomnělo, správa funguje bez zhoršení motivace i bez zhoršení praxe řízení a
politici i zaměstnanci jsou spokojeni.
Naše cesta bude muset počítat s opačnou situací a nedostatek financí už teď zlepšení praxe
řízení vážně narušuje. Pokud se fondy příliš omezí, povede to k podstatně větším výdajům
později. Totéž tvrdí o své kauze odpůrci několika desítek jiných omezení.
n. Korupce
ČR na tom není v otázce korupce ve srovnání se světem nejlépe. Specifická antikorupční
opatření probíhají nebo se chystají.
183
Příklad T: Vedoucí úředník rozhodl způsobem, který vedl k obohacení externího kontraktora
a k vážným ztrátám pro zadávající úřad. Při vyšetřování se předně ukázalo, že je obtížné
průběh případu rekonstruovat. Související porady byly zmatené. Jejich zápisy byly neúplné,
nesrozumitelné a natolik zkreslené, že nebylo zvykem proti nim nic namítat. Cíle práce
nebyly jasné a nikdo v úřadě jim nerozuměl. Rozhodovací pravomoci byly určeny nejasně a
bez zřetele k prevenci korupce. Okolní situace nebyla lepší.
Zadruhé podobně chybná opatření se prováděla i v minulosti a v jiných odborech, protože
stávající praxe řízení nevedla k účinným rozhodnutím. Korupce nebyla prokázána. Nedošlo
ani k postihu vedoucího za zcela chybná rozhodnutí, protože nebylo prokazatelné, jaká je
jeho vina na celkové neúčinné praxi.
Při špatné praxi řízení je obtížné identifikovat trestuhodně chybná rozhodnutí. To není hlavní
problém korupce, ale s bojem proti korupci to souvisí.
o. Demokracie
Jednou z povinností pracovníka veřejné správy je sloužit v mezích zákona občanům. V
transitivních zemích je to často porušováno buď při servisních aktivitách, kde je
bezprostřední styk s žadateli, nebo v zaměření celkové činnosti instituce. Obě tyto povinnosti
kladou na praxi řízení obtížné požadavky, má-li se předejít zdržování práce a protežování
některých skupin občanů. V běžném hovoru se zde obvykle mluví o demokracii nebo jejím
nedostatku. Teoreticky je s ní praxe řízení samozřejmě kompatibilní. Ve skutečnosti
posilování demokracie zlepšováním praxe řízení vyžaduje trvalé úsilí, diskuse případových
studií, hodnocení servisních aktivit a sledování činnosti instituce jako celku, nejčastěji v
souvislosti s přípravou koncepcí
Příklad T: Vysoký úředník byl intensivně motivován jak k plnění svých povinností, tak k
pomoci občanům ve věcech své kompetence. Neměl vrozené schopnosti k řízení, potřebné
vzdělání ani zkušenosti. Pojem demokracie v úřadě nechápal. S nejlepšími úmysly vnucoval
spolupracovníkům i občanům své názory. Na jeho poradách nebylo jasné, o čem se jedná a
co se rozhodlo. Závěry interpretoval po svém v pevném přesvědčení, že ostatní se mýlí.
Pozice občanů, se kterými nesouhlasil, nepředal dál s odůvodněním, že jsou chybné. Dialog
s veřejností považoval za zbytečný. Doporučení ke zlepšení činnosti instituce ignoroval a
pravděpodobně nechápal. Podstatné části jeho práce byly pravděpodobně nepoužitelné a
zabránily v ošetření důležitého problému. Nebyl však hodnotící proces, který by toto
podezření ověřil. Jeho současné nepochopení řízení a nepochopení demokracie způsobilo
pravděpodobně škody, kterým ani jeho motivace, dobrá vůle a všeobecná inteligence
nemohly zabránit.
Nedostatek demokracie v minulosti naučil občany ignorovat tlak nacistických i
komunistických nositelů moci, jak by měli občané změnit své postoje. Nejlepší taktikou bylo
tlak ignorovat a myslet si svoje. Při změnách v praxi řízení je důležitá změna postojů k práci
a k boji o moc. Ukázalo se jako neúčinné o postojích pouze přednášet, přemlouvat a radit,
protože reakcí je často ignorování, jak se to lidé naučili za diktatur. I to je jedním z důvodů,
proč dobře připravené případové studie jsou účinnější, pokud jsou založeny na konkrétních
184
případech. Poněkud pomáhá diskuse mezi účastníky i s vedoucím případové studie, který
měl praktické zkušenosti.
p. Potřeby krajů a obcí
Tato zpráva se zabývá praxí řízení na státní úrovni, která souvisí s řízením na všech
úrovních veřejné správy. Zlepšení praxe řízení na krajích je poměrně obtížnější a teď právě
poměrně důležitější, než na jiných úrovních. Nesmí dojít ani ke stopě nátlaku na práci krajů,
protože praxe řízení je plně v jejich kompetenci. Prakticky však není možné v současných
podmínkách hledat izolované řešení pro státní úroveň a pro každý kraj, protože není dost
zkušených odborníků i protože činnost všech spolu úzce souvisí. Pro regionální orgány bývá
všude ve světě obtížné si vybrat z nabídek konzultantů, které dostávají a i zde by na
požádání měla být k dispozici pomoc. Zejména je nutná příprava dobré praxe řízení,
připravená s kraji a pro kraje.
Tato zpráva se nezbývá specificky obecní úrovně, protože to v daných omezeních nebylo
možné. Navrhovaná opatření by měla tuto mezeru doplnit, pokud se projeví jako
proveditelné.
q. Hodnocení
Do dobré praxe řízení patří u hodnocení pracovníků, úkolů, organizačních jednotek a
dočasných týmů. Ze širokého seznamu technik se dají najít postupy, vhodné pro naši situaci.
Ty musí také hodnotit existující praxi řízení. To je v transitivních zemích obtížné, protože na
začátku nejsou k dispozici vhodní hodnotitelé, ale ukazuje se to jako možné.
Příklad T: Zavádění hodnotícího procesu ztěžuje vzpomínka na komunistické kádrování,
která některé pracovníky vede k odmítání jakékoli techniky hodnocení. Zároveň na jiných
místech téže země probíhají pokusy o zavedení improvizovaného, bezohledného a
neúčinného hodnotícího procesu, který by ve vyspělých zemích nebyl přijatelný. I to zhoršuje
motivaci. Nikdo na to neupozornil.
r. Vzdělávání
Vzdělávání o praxi řízení ve veřejné správě musí být založeno na přijaté dobré praxi a
koordinováno s jejími ostatními komponentami. Kromě toho musí být vyučováno praktiky v
řízení, nebo alespoň takoví praktici musí hrát rozhodující roli při přípravě vzdělávacího
procesu. U nás dobře probíhá na mnoha místech vzdělávání ve znalostech, například o
zákonech, organizaci EU a podobně. Vzdělávání o dovednostech je podstatně odlišné. I v
něm máme dílčí úspěchy, například v učení práce s počítači nebo učení jazyků (i když u
jazyků bylo od začátku devadesátých let vyškoleno poměrně málo frekventantů). Kromě
úspěšných příkladů, které je třeba pochválit, je vzdělávání o praxi řízení často neúčinné.
Musí to být vzdělání v dovednostech, zatím co někdy probíhá jako vzdělání ve znalostech.
Je nutné pečlivě připravit pracovní materiály, vybrat a aplikovat některou z technik
případových studií, umožnit frekventantům zkoušet si řešení sami, pomoci jim výsledky
185
odborně vyhodnotit a poradit jim na podkladě konkrétních zkušeností. Do dobré praxe, která
musí být základem vzdělávání o praxi řízení, patří mimo jiné procesy výběru frekventantů,
hodnocení jejich práce i hodnocení vzdělávacího procesu, verifikovatelný odhad dalšího
rozvoje praxe řízení a vliv navrhovaného vzdělávacího procesu na tento rozvoj.
Příklad V: Pro kurz byl připraven podrobný instrukční materiál, založený na úspěšné akci
před několika léty. Situace byla zjednodušena a důvěrné údaje pozměněny.
Případovou studii věcně řídil asi polovinu doby vedoucí pracovník, který za původní akci
zodpovídal a spolupracovali s ním další odborníci. Třicet frekventantů pracovalo v pěti
skupinách a každá řešila tři dílčí úkoly. Každému úkolu předcházel podrobný výklad
přednášejících. Po zpracování každého úkolu byla vybrána jedna skupina, ta prezentovala
své řešení (s promítáním bodového přehledu z počítače) a následovala diskuse. Asi polovina
času v případové studii připadla na prezentace a diskuse a polovina na práci ve skupinách.
Výběr frekventantů byl velmi selektivní a byl založen na rozhovorech i na posuzování jejich
dosavadní práce.
Příklad T: Přednášející měl zkušenosti s přednášením a byl na stáži ve vyspělé zemí. Sám
nikdy nezodpovídal za úspěšné řízení větší organizační jednotky na světové úrovni, ani jeho
osnovu žádný takový praktik neposoudil. Výběr námětů k přednášení a výběr popisovaných
technik a metod byl zcela na přednášejícím. Přednášel většinou dobře a zajímavě
zpracované úseky z učebnic a jiných publikací. Dvacet frekventantů byli pracovníci správy,
kteří se právě mohli uvolnit. Přednášky se jim líbily. Po návratu frekventanti neměli nikoho,
kromě přednášejícího, na koho se obrátit pro konzultace.
Rok po návratu na pracoviště nacházeli dvě možnosti. Jedna možnost byla zkoušet
aplikovat, co se naučili. Při tom naráželi na praktické problémy, o kterých se přednášející
nezmínil, protože s nimi neměl zkušenost. Na zavedení změny neměli kompetenci a
nevěděli, jak při zavádění širších změn postupovat. Naráželi na ostrý odpor kolegů, kteří
nechtěli své zvyky měnit a aktivní frekventanty kurzu izolovali.Osobní změny s ponecháním
nezměněné situace v okolí nebyly většinou úspěšné. Druhou možností bylo v nejlepším
případě zapomenout, co se naučili a v horším případě sami sebe přesvědčit, že přednášky
byly naivním snem a že pokusy o změnu jsou a budou marné.
Příklad T: Zkušená zahraniční vzdělávací organizace uspořádala za mezinárodní fondy sérii
přednášek v transitivní zemi. Byli si vědomi, že jejich obvyklé kurzy by byly pro hostitelskou
zem nevhodné. Vybírali proto z místního tisku zajímavé problémy a diskutovali s frekventanty
jejich možná řešení. Frekventanti byli zklamáni, protože nikdo jim nemohl věcně poradit.
Sami věděli, že opatření, uvažovaný přednášejícími, by byla v místních podmínkách
pravděpodobně nevhodná.
Příklad T: Instituce vyhlásila soutěž na realizaci vzdělávání. Nikdo v instituci neměl dost
praktických světových zkušeností, aby mohl posoudit, zda takové zkušenosti mají uchazeči v
soutěži, kteří měli vzdělávání zajistit. Bylo podáno doporučení, aby návrhy posoudili
kvalifikovaní externisté. Doporučení nebylo realizováno, protože instituce nechápala jeho
význam a protože jeho realizaci nezvládla vzhledem k interním problémům s praxí řízení.
186
Nebylo proto možno posoudit kvality nabízených kurzů. Vzdělávání se osvědčilo na znalostní
problémy a selhalo dovednosti, zejména na praxi řízení.
Příklad V: Plán podpory vzdělávání pečlivě promyslel riziko, že frekventanti po skončení
kurzu opustí veřejnou správu. Podkladem k rozhodnutí byly dosavadní místní zkušenosti;
zpráva, porovnávající zkušenosti zahraniční; a osobní názory zahraničních praktiků. Byl
proveden odhad, jaký úbytek pracovníků lze čekat a připraven plán opatření. Pro vzdělávání
v praxi řízení se toto riziko jevilo zvláště silné a bylo ošetřeno v dohodách, které před
zahájením kurzů podpisovali frekventanti a zaměstnavatel.
Příklad T: Existující plán podpory vzdělávání pracovníků vůbec neuvážil, jaká část
frekventantů by mohla odejít a co v té věci dělat
Příklad V: Připravovalo se ustavení semiautonomní etnické oblasti. Osmnáct měsíců před
ustavením bylo zahájeno vzdělávání budoucích úředníků, z nichž mnozí prošli již většími
nebo menšími zkušenostmi ve fungující veřejné správě. Vzdělávání byly připravováno
koordinovaně s návrhem dobré praxe při řešení očekávaných typických úkolů se zřetelem na
zvláštní podmínky v této oblasti. Vzdělávání začalo kurzy a pokračovalo stážemi a končilo
opět kurzy. V kurzech se mimo jiné aktivně řešily případové studie z nedávné minulosti za
přítomnosti praktiků, kteří tyto případy ve skutečnosti úspěšně řešili
Příklad T: Byla ustavena regionální úroveň správy. Dva roky před začátkem její činnosti bylo
navrženo připravit doporučení dobré praxe pří řešení typických úkolů. Stejný požadavek pro
některé úkoly vyslovovali po zahájení činnosti mnozí zaměstnanci. Bylo připraveno
vzdělávání pro pracovníky správy. Vzdělávání bylo účinné pro znalosti, ale nikoli pro praxi
řízení. O dobré praxi nebylo rozhodnuto a nebyla připravena.
Příklad T: Úspěšný kurz ve vyspělé zemi byl založen mimo jiné na třech předpokladech.
Předně byl doplňkem k předchozí praxi frekventantů v prostředí, kde praxe řízení vcelku
uspokojovala. Za druhé byl adaptován na potřeby organizačních a řídicích struktur v zemi
vzniku. Za třetí frekventant po kurze přišel do fungující organizace a přizpůsobil se. Kurz byl
přenesen do transitivní země. Ani jeden z předpokladů nebyl splněn. To byl důvod, proč se
kurz neosvědčil, ačkoli v zemi původu byl považován za výborný.
Příklad V: Celostátní systém vzdělávání pracovníků veřejné správy byl vyhodnocen a
reformován. Ve věci řízení se zavedlo rozlišení základních otázek a praxe. Předně: byla
posílena spolupráce s vybranými universitami jejich role byla zaměřena na základní otázky.
Podrobně byly dohodnuty směry celodenního studia i kurzy studia při zaměstnání.
Za druhé: praxi řízení učil institut, který byl součástí správy. Přednášející byli výhradně
praktici s úspěšnou zkušeností ve vedení správy. Za třetí: vzdělávání ve speciálních dílčích
problémech bylo zadáváno externím organizacím.
Vzdělávací proces byl trvale nezávisle hodnocen. Jeho odborné a věcné zaměření bylo v
rukou komise, složené hlavně ze zkušených vedoucích pracovníků správy, kde byli
zastoupeny i univerzity, odbory a zahraniční experti. Když později došlo ke správní reformě,
poskytla tato komise důležitá doporučení a na přípravě a realizaci reformy aktivně
spolupracovala.
187
Příklad V: Dobrým příkladem pravidelné vzdělávací činnosti byl tříměsíční internátní kurz pro
vybrané mladé správní zaměstnance. Bylo vybráno dvacet mladých lidí, o kterých se
předpokládalo, že mají zvláště dobré předpoklady pro vedoucí pozice. Praxi řízení byla
věnována zvýšená pozornost. O svých zkušenostech přednášeli a diskutovali i pracovníci
správy od náměstků ministra do vedoucích oddělení. Kurz byl velmi pozitivně vyhodnocen
nejen obsahově, ale zejména z hlediska motivace: účastníci byli během kurzu velmi aktivní a
jejich pracovní motivace po kurze ještě vzrostla.
Příklad T: Občané ČR se naučili češtině neformálně, protože celé jejich okolí mluvilo česky.
Otázce „jak se mluví správně česky? Kde jste se to naučil“ by mnozí ani nerozuměli. Naproti
tomu když se chce učit česky občan Pekingu, udělá nejlépe, když projde organizovaným
kurzem. Podobně pracovníci, kteří od začátku pracují v dobře řízeném pracovišti, někdy
nechápou význam pojmu „praxe řízení“, protože to je něco, co dělá (většinou v postačitelné
kvalitě) každý. Kde však tato tradice chybí, je třeba systematicky praxi řízení zlepšovat.
Napodobovat u nás organizační struktury vyspělých zemí bez péče o systematické zlepšení
praxe řízení by bylo kontraproduktivní. Každá zem má své problémy, ale každá má jiné: jsou
například země, kde fundamentální ideologie některých zaměstnanců jsou daleko
nebezpečnější, než u nás a vyžadují specifická ošetření, která my nepotřebujeme.
s. Koncepčnost.
Veřejná správa má roli kontrolní, koncepční a operativní (včetně krizové). Je-li praxe řízení
neúčinná, jako je tomu v některých transitivních zemích, je pochopitelně priorita koncepční
práce nízká. Není čas na přípravu řešení problémů, o jejichž příchodu se ví, ale které nejsou
ještě urgentní. Někdy se o nich připravují věcné a odborné podklady, ale ty nejsou ve formě,
která umožňuje konkrétní rozhodnutí. Jsou často věcně správné, ale neobsahují dostatečně
připravené závazné úkoly, jejichž schválením začne realizace.
Teprve když se problémy stanou zcela urgentními, zahájí se příprava koncepce. K řízení
přípravy se neužívá žádné vyzkoušené a adaptované metody, nýbrž se improvizuje. Kdo je u
moci, rozhodne o hlavním zaměření, jak problém řešit. Relativně malá skupina rozpracuje
jedinou variantu řešení a ovlivní ji podle vlastních mocenských zájmů. Komunikace s jinými
správními orgány, s nevládními organizacemi a odborníky odlišných názorů bývá slabá,
protože příprava se považuje spíše za zbraň v boji o moc než za nástroj spolupráce. Potom
se návrh pošle k připomínkování. Zásadní nesouhlas při připomínkování vede k hádání, ale
není čas ani zájem připravit a věcně porovnat další varianty řešení ani odlišná hodnocení.
Chybí odhady následků a integrace s jinými souvisejícími problémy. Není ani čas na
profesionálně řízený dialog s odbornou a širokou veřejností. Rozhodovatel si je vědom
nedostatků předloženého materiálu, ale rozhodnutí už nelze odkládat. Následuje boj nad
problémem, který není věcně jasný a rozhodnutí, které je většinou sporné. Pozornost se pak
ve chvatu obrátí k jiným problémům. Potíže s realizací ztíží operativní práci – je to bludný
kruh.
Druhý bludný kruh je posilování praxe řízení, když příprava rozhodnutí o takovém posilování
je řízena neprofesionálně, jako je tomu dosud. Je to další důvod, proč zavedení
188
adaptovaných a vyzkoušených metod pro přípravu koncepce by mělo mít prioritu: když
neumíme připravit koncepci zlepšení, nepodaří se nám ji realizovat.
t. Kolektivní rozhodovatel
Krajské zastupitelstvo, poslanecká sněmovna nebo senát rozhodují kolektivně. Měli by
dostat návrhy usnesení, která se odvíjejí z profesionálně připravené koncepce. I v takovém
případě proběhne boj o moc, protože to je součástí demokratického procesu. Je to však boj
nad připraveným návrhem, kde jsou známé a porovnané možné varianty řešení, očekávané
následky i pozice odborníků a veřejnosti. V transitivních zemích (a někdy i ve vyspělých
zemích) často chybí koncepce, ve které jsou různé varianty a různé pozice porovnané a ze
které se odvíjí návrh usnesení, například návrh zákona. Zejména bere koncepce v úvahu i
jiná uvažovaná opatření a tak vzdálenou budoucnost, jak je dohledná. Volení zástupci
nemohou chybějící koncepci nahradit ani individuálně ani ve výborech. Nenahrazuje ji ani
věcný záměr opatření, který shrnuje jen zlomek potřebné koncepční činnosti. Dochází ke
konfliktům nad nedostatečně připraveným a projednaným materiálem. Pozměňovací návrhy
jsou improvizované a orientované na boj o moc, protože nemají z čeho vycházet. Schválený
dokument často neuspokojí.
u. Výkonné orgány
Podobné problémy se objevují i ve výkonných orgánech.
Příklad V: Předpokládá se, že materiály pro vládu byly připraveny v široké spolupráci.
(Proces, podobný našemu připomínkovému řízení, předně ověří, že skutečně spolupráce
fungovala a za druhé dořeší detaily). Ve většině sporných otázek se najde při spolupráci
společné řešení. Kde se nenašlo, jsou uvedeny a porovnány různé pozice a členové vlády je
při svém jednání vezmou v úvahu. Někdy se najde jeden nebo několik bodů zásadního
nesouhlasu o velmi důležitém opatření. Následuje, čemu se místně říká „plánovaná srážka
vlaků“ (scheduled train wreck): stoupenci obou stran si to ve vládě vybojují. To je časově
náročné, ale je to přijatelné, protože výjimečné. Škoda je omezená, protože boj probíhá nad
připravenými a porovnanými variantami, je infomovaný a omezený na otázky, které nejsou
jinak řešitelné.
Příklad T: Materiály pro vládu se přichystají na jednom ministerstvu s omezenou konzultací.
Během připomínkového řízení přicházejí připomínky od detailních až po zásadní nesouhlas.
Není čas na pochopení rozdílů v přístupech, na hledání přijatelných řešení ani na vyjasnění
terminologických nedorozumění. Přepracovaná vláda buď rozhoduje na vysoké úrovni
konfliktu a s velkou ztrátou času o nevhodných materiálech, nebo materiály často vrací
Příklad V: Rozhodovací materiály pro vládu jsou připraveny ve formě a délce, která vládě
vyhovuje. Mají množství odkazů na podrobný materiál. Detailní metodika přípravy a
předkládání materiálů byla zavedena během šesti měsíců poměrně rozsáhlým a pečlivě
připraveným vzdělávacím, organizačním a hodnotícím procesem, zatím co před tím
189
existovaly pouze stručné admistrativní předpisy. Po třech (podle některých názorů pěti)
létech se stala metodika samozřejmostí “jako silniční pravidla pro zkušeného řidiče“. Dnes se
místo užití pojmu „metodika“říká „tak se to dělá“
v. Postoje
Byl již uveden podstatný rozdíl, že praxe řízení v naší veřejné správě je dovednost, nikoli
znalost. Z předchozího textu vyplývá také, že problém je zejména ve změně postojů a že ani
dovednost sama nestačí. Návrhy postupu to musí brát v úvahu.
Ověření
Následující doporučení se týká zlepšování závažných činností ve veřejné správě, které
souvisí s řízením práce (management) i s řízením společnosti (vládnutí, governance).
Doporučuje se při přípravě, provádění a hodnocení výsledků práce ověřit, nakolik jsou
splněny tyto podmínky:
• Profesionální nezávislost: Práce má být odstíněna od možných vlivů boje o moc.
Jako test uvažme fiktivní předpoklad, že by profesionálně nesprávný postup byl prosazován
vedoucím v organizační struktuře, politikem nebo bohatým podnikatelem. Byla by možnost
tomuto tlaku odolat? (Profesionální nezávislost je obvykle zaručena při jiných činnostech,
jako je řízení vozidla, statický výpočet staveb nebo vedení účetnictví. Zákazník nemůže
nařídit statikovi, aby postavil most se slabším nosníkem, než je profesionálně správné. Není
však výjimkou nátlak politika na koordinátora přípravy koncepce, aby odložil konzultaci s
občany).
• S tím souvisí jistota zaměstnání pracovníků veřejné správy: Dosud u nás neexistuje
nezávislost veřejné správy. Mnozí její zaměstnanci vidí nebezpečí, že za pomoc při
prosazování lepších postupů mohou být později postiženi, například propuštěni z práce. Za
těchto podmínek je obtížné od nich čekat spolupráci na procesu zlepšování. Je třeba jim
garantovat jistotu.
• Místní zkušenost: Je nutná praktická znalost místní situace a spolupráce budoucích
realizovatelů. Tyto znalosti se musí zahrnout do aktivní práce. Nestačí občasná konzultace
se zahraničním odborníkem. Typické chyby bývají ve zprávě zahraničního odborníka, která
nechápe a nerespektuje místní situaci.
• Profesionální zkušenost: Od pracovníků veřejné správy a od spolupracujících externistů se
často nerozumně čeká, že sami dodají expertízu v řízení složitých aktivit, kterou u nás
nebylo možno získat. Jsou pak neprávem kritizováni, i když dobře pracují například při
administrativě úkolů nebo v ekonomii. Je nutné zajistit:
o Buď: Někdo z aktivních spolupracovníků má praktickou úspěšnou zkušenost s
podobnou aktivitou na světové úrovni. Nestačí služební cesty, studium knih nebo na
škole, stáže. Je nutná aktivní práce v zemi, kde veřejná správa funguje, nikoli tedy v
transitivní zemi před úspěšnou reformou.
190
o Nebo: Užívá se metody nebo podrobně popsaného postupu, který se prakticky
osvědčil. Pokud jde o zkušenost z odlišného prostředí, je třeba ji adaptovat na místní
poměry. Na to je třeba rezervovat čas.
• Zadávání úkolů: Někdy provádějící úkolu nerozumí, nepovažuje ho za proveditelný nebo ho
vidí jako kontraproduktivní. V transitivních zemích je však často pro provádějícího
nebezpečnější se zeptat nebo upozornit, než úkol provést špatně. Osvědčují se tyto způsoby
zadání úkolů:
o Buď: Stručné jednosměrné zadání u rutinních a jednoduchých úkolů.
Jedním z výsledků výcviku vojenské jednotky je situace, když každý rozumí stručným
povelům. Podobně ve veřejné správě stačí často stručné zadání rutinní práce.
o Nebo: Zadání je jasné a přesné a provádějící potvrdí,
 že mu rozumí,
 že ho provede v určeném termínu a určené kvalitě
 a že nevidí nečekané následky
o Nebo: Zadávající sdělí provádějícímu informace, které zná a které má čas sdělit.
Provádějící si ihned sám napíše zadání a ihned ho dá na vědomí zadávajícímu. Ten
se v případě nutnosti ozve.
• Zatím co málo schopní úřednící zahálejí, schopní úředníci jsou chronicky přetížení. To vede
k poškozování jejich zdraví a k předstíranému plnění nereálných úkolů v nereálných
termínech. Kromě zlepšeného řízení práce a zlepšeného výběru úředníků je nutné:
o Buď: Dát jim možnost dílčí úkoly subkontrahovat
o Nebo: Úkoly omezit
• Boj o moc ztěžuje přípravu změn, která musí být orientovaná spíše k práci než k boji. Je
nutné:
o V začátku práce koncentrovat motivované stoupence změn a nepřipustit zdržování
od pracovníků, kteří se musí stavět proti (například z důvodů, uvedených výše)
o Potom přitáhnout do spolupráce co možná všechny potenciální spolupracovníky.
Musí mít možnost se přípravy změn účastnit a cítit se spoluautory (ownership of a
process)
o Vždy se objeví pokusy o bojkot (odmítnutí spolupráce) a sabotáž (znehodnocování
dosavadních výsledků práce). Je nutné:
 Zkusit si neformálně ověřit, proč se někteří pracovníci tak chovají a
zkusit jim pomoci
 Počkat na vhodnou příležitost, využít politické vůle, zajistit postih
pachatele a diplomaticky ho použít ho jako výchovného příkladu.
Ve většině tranzitivních zemích stačí pro začátek jeden až dva
příklady. Je nutné předem upozornit nositele politické vůle, že k
takovým případům bude ze začátku docházet a že bude nutná jeho
jednoduchá intervence
 Na přechodnou dobu nebo v případě nevychovatelnosti pachatele
izolovat
Je vhodné výslovně odpovědět na otázku: Nakolik jsou tyto podmínky zajištěny?
Pokud aktivita nebyla ukončena, další otázky jsou: Bude to stačit? Jak to lze zlepšit?
Závěry se doporučuje zapsat. Záleží na situaci, jak široce mají být zveřejněny.
191
Návrh akce v praxi řízení
Akce je založena na těchto principech:
• Zlepšení je urgentní a akce musí začít urychleně. Zahájí se proto prozatímní skupinou,
„konzultačním servisem“. Jednou z jeho úkolů bude i navrhnout trvalé řešení.
• Skupina bude plně spolupracovat s existujícím procesem, daným usnesením vlády a dodá
do něho zejména praktickou světovou zkušenost s řízením a se zlepšováním řízení.
• Skupina bude navrhovat a komentovat proces zlepšení. Nebude mít pravomoci, které by
mohly interferovat s existujícím systémem.
• Skupina bude zahrnovat pracovní skupinu (dva pracovníky na plný úvazek) a poradní
skupinu (domácích i zahraničních špičkových praktiků jako poradců se symbolickým
honorářem).
• Skupina bude ze začátku nezávislá, aby se urychlil začátek práce a omezil boj o moc.
• Konzultační servis bude společný i pro koncepční práci, protože nebude dostatek
špičkových odborníků ani fondů na dvě různé skupiny.
Při přípravě je třeba ověřit, zda vyhovuje složení založené skupiny, například odpovědí na
tyto otázky:
• V praxi se ukázalo, že v některých případech se někteří spolupracovníci snažili bez ohledu
na zájem společnosti prosadit skrytě některou z těchto pozic:
a. Dosavadní pokusy o uvažované změny byly úspěšné.
b. Dosavadní pokusy o uvažované změny byly neúspěšné.
c. Je třeba prosadit pozici určité politické strany, orgánu veřejné správy, nevládní
organizace, církve, podnikatelské skupiny, odborářské skupiny a podobně.
d. „Chci, aby mi tato práce pomohla v osobní kariéře“.
V našem případě předpokládáme, že nikdo ze spolupracovníků se o něco takového
nepokusí. Přesto je vhodné odpovědět na otázku: Kdyby se někdo pokusil, jak mu v tom
bude zabráněno?
• Má skupina dostatečné znalosti o současné místní situaci? Budou k dispozici zkušenosti z
různých úrovní řízení, od vedoucích až do podřízených pracovníků? z různých orgánů? z
různých profesí? z různých přístupů k variantnímu řešení? Projevili někteří ze členů v
minulosti iniciativu směrem ke zlepšení řízení?
• Sečtěte u všech členů vedení dobu, po kterou pracovali ve vedoucích funkcích ve fungující
veřejné správě. (Sem patří vyspělé země a takové transitivní, tj. post-totalitní nebo rozvojové
země, ve kterých je veřejná správa asi na podobné úrovni účinnosti jako ve vyspělých
zemích. Nepočítají se stáže, studia, vyučování, práce ve špatně fungující správě). Připadá
vám tento součet dostatečný?
• Je zahájený proces dostatečně podpořen počtem spolupracovníků, financemi, podmínkami
práce (kanceláře, informatika, přístup k literatuře a podobně)? Má příprava plánu
dostatečnou politickou podporu? Kdy lze očekávat politickou podporu k realizaci plánu (to
nemusí být hned)? Ve vyspělých zemích bývají tyto podmínky splněny poněkud více a
odpověď na uvedené otázky lze obvykle najít neformálně. V transitivních zemích se pro
jistotu doporučuje vzít v úvahu a zapsat výslovnou odpověď různých hodnotitelů, i když se
jejich pozice budou pochopitelně lišit.
192
V porovnatelných případech se ukázalo, že obtížným problémem takové poradní skupiny je
integrace, zejména v těchto dimenzích:
• Dílčí problémy. Typickým omylem bylo například rozhodnout při celkové reformě státní
správy odděleně a bez celkové koncepce o počtu zaměstnanců, mzdách, struktuře
(například velikosti ministerstev a roli agentur) a o procesu zavádění změn (zejména změny
postojů a praxe řízení).
• Profese a praktické zkušenosti spolupracovníků, zejména z oboru ekonomie, sociálních
vztahů, řízení ve veřejné správě, řízení změn, práva a podobně.
Omylem je jistě podklady nedopracovat. Typickým omylem je však také vypravovat příliš
podrobně aspekty, o kterých chyběly zkušenosti, například zpracovat naivně právní detaily
bez právníků. To někdy vede k mocenskému boji, když autoři prvního naivního návrhu ho
musí v boji o moc hájit. Je třeba u spolupracovníků podporovat pocit „vlastnictví“, kdy se
většina cítí spoluautorem spíše než obětí návrhů změn.
Později je podobná dezintegrace nebezpečná při zpracování jednotlivých dílčích problémů.
Tak například v důležitém dílčím problému „vzdělávání o řízení“ se prokázaly jako podstatné
tyto dimenze:
• Úroveň, například obecní, krajská a státní. Zákon stanoví, kdo za kterou úroveň odpovídá.
Chybou je řešit každou úroveň odděleně, to jest nebrat v úvahu situaci a plány ostatních
úrovní. Tak se nevyužívá zkušených praktiků, kterých zejména v malých transitivních státech
nebývá mnoho, a ztěžuje se budoucí spolupráci mezi úrovněmi i mobilita.
• Znalosti (kde cílem je přijmout a pochopit informaci), dovednosti (naučit se provádět
nějakou činnost) a postoje (kde cílem je postoje pracovníků posílit nebo změnit). Praxe řízení
souvisí nejvíce se postoji a potom z dovednostmi. Je chybou založit vzdělávání o praxi řízení
převážně na znalostech. Všechny tři dimenze však musí být ošetřeny.
• Zkušenosti s vedením správy, s vyučováním a s řízením ve fungující správě.
Typická chyba probíhá takto: Úředníci (kteří nemají žádnou z těchto zkušeností) vypíší
konkurs a zvolí lektory nebo jejich organizace (kteří mají pouze zkušenost s knižní znalostí, s
vyučováním znalostí a s praxí ve špatně fungující správě) izolovaně pro státní úroveň a
orientují se výhradně na znalosti. Současní vedoucí (kteří mají zkušenost pouze s
neúčinným řízením) nebo frekventanti (kteří ještě zkušenosti nemají) si vyberou a absolvují
kurzy. Všem chybí pochopení integrace i představa o budoucím střednědobém průběhu,
zejména o ošetření situace, když se frekventant vrátí na neúčinně řízené pracoviště.
Navrhuje se uvážit toto jmenování:
Jmenuji vás předsedou konzultačního servisu, orientovaného na podporu koncepční práce a
praxi řízení podle zprávy „Koncepce a řízení“. Ukládám vám vytvořit pracovní skupinu, tj. ji
založit, vést a ve vhodnou dobu předat vašemu nástupci, kterého určím. V souhlase s
platnými pravidly budete disponovat finančním limitem pro příští rok ve výši 5,29 mil Kč. Úřad
vlády vám zajistí administrativní a vláda vám zajistí politickou podporu. Jednou měsíčně
budete podávat stručnou věcnou a finanční zprávu o činnosti konzultačního servisu a jednou
ročně podrobnou zprávu. Vaším prvním úkolem je předložit do 30 dnů plán práce skupiny a
návrhy na jmenování prvních členů poradní skupiny.
193
V podmínkách, podobných našim, vedlo jmenování dočasného předsedy ke snížení boje o
moc v začátcích práce, když je proces nejcitlivější.
Dílčí úkoly
O postupu pro zlepšení bude rozhodnuto na návrh konzultačního servisu, které vezme v
úvahu mimo jiné následující návrhy, uvedené pod názvy “ostrůvky zlepšení” , “diskuse
zkušeností”, „koncepce zlepšení praxe řízení“ a „spolupráce s reformou státní správy“.
Uvádějí se proto, že byly poměrně úspěšné v podmínkách, podobných naší současné
situaci. Obě činnosti navazují na jiné činnosti v rámci reformy státní správy a mohou být
nastartovány poměrně rychle po schválení. Jsou omezeny na praxi řízení.
OSTRŮVKY ZLEPŠENÍ (islands of excellence)
Doporučuje se vybrat malý počet organizačních jednotek. Limitem bude počet zkušených
pracovníků, kteří mohou sloužit jako instruktoři, nebo jako neformální poradci (coaches).
Přednostně budou vybrány jednotky, jejichž vedoucí jeví o zlepšení aktivní zájem (na rozdíl
od občasných paušálních kritik je takových jednotek poměrně dost). V nich bude
• intenzivně realizována akce „diskuse zkušeností”
• zajištěna podpora neformálních poradců
• společně navrženy a realizovány změny
• prováděno pravidelné hodnocení
Zkušenosti z ostrůvků budou později rozšířeny: Nesmí dojít k fromalistickému řešení.
Ostrůvky mohou být nastartovány pouze, kde je zjištěna motivace a podpora.
DISKUSE ZKUŠENOSTÍ
Porady budou probíhat jednou týdně po dobu devadesáti minut ve skupinách patnácti
účastníků s jedním moderátorem. Počet skupin bude záležet na okamžitých podmínkách.
Na poradách se provádějí tyto činnosti:
• Nejprve prezentace popisu skutečné obtížné situace a realizované nebo nerealizované
principy zlepšení. Potom diskuse. Nakonec shrnutí pozic diskutujících, které mohou být
použity v pozdějších poradách jiných účastníků.
Každý je tedy zároveň žákem a učitelem. Prezentace je
o buď písemná, předem nadiktovaná moderátorem z vlastní zkušenosti
o nebo přímo ústně prezentovaná moderátorem z jeho zkušenosti a zapsaná
společně s pozicemi účastníků
o nebo prezentovaná ze zkušenosti některým z účastníků
o nebo kopie příkladu, publikovaného v některé z učebnic
• Ve vhodnou dobu shrnutí několika vybraných diskutovaných příkladů, zejména formulace
o principů úspěšného řešení a rizik neúspěšného řešení
o rozdílů mezi místními situacemi, zejména ezi situcí ve státní správě ČR a cizinou
o návrhy opatření
o komentáře k podobným závěrům jiných skupin
194
• Kromě toho se závěry periodicky (například jednou ročně) shrnou.
Poznámky
• Pokud se účastní praktici z ciziny, je nutné uvážit jazykové znalosti účastníků.
• V periodickém ročním shrnutí se osvědčili vysokoškolští studenti v rámci svých úkolů.
• Podstatný je
o postup od konkrétního k obecnému a
o dvojitá role každého účastníka, jako žáka i jako zdroje informací/učitele
• V minulosti byli pro ČR třikrát neformálně navržení zahraniční experti, ale naše správa
neprojevila zájem. Příští kontakty bude nutno založit na formálním požadavku naší strany.
• U nás, podobně jako v jiných transitivních zemích, se v uvažované problematice objevují
dva omyly. Jedním je ošetřovat specifické problémy bez praktické zkušenosti se zahraniční
praxí. Druhým je napodobovat některé zahraniční řešení bez pochopení, v jakých
podmínkách vzniklo.
KONCEPCE ZLEPŠENÍ PRAXE ŘÍZENÍ
Doporučuje se, aby konzultační servis zajistil diskusi a revizi této zprávy a shrnulo ji do
koncepce, jak zlepšit praxi řízení ve státní správě ČR. Zvláště důležité budou interakce s
těmito činiteli:
• Vedoucí pracovníci reformy veřejné správy. Cílem je zajistit vzájemnou kompatibilitu
• Praktici s domácí i zahraniční zkušeností. Cílem je zajistit praktickou orientaci koncepce
Koncepce by měla kromě jiného obsahovat:
• Plán zavádění změn, včetně počtu frekventantů a nákladů
• Odhady průběhu změn, to jest vlivu na každodenní práci. První odhady může být nutnou
provádět některou z technik profedionální aproximace.
SPOLUPRÁCE S REFORMOU STÁTNÍ SPRÁVY
Následující doporučení se týkají reformy státní správy. Předpokládá se, že k řešení tohoto
úkolu vzniká nebo vznikl tým řešitelů. Doporučuje se zajistit tento průběh:
• Příprava bere v úvahu praktické zkušenosti s funkcí veřejné správy a se změnami způsobu
práce, reorganizací nebo reformou.
• Praktické zkušenosti zahrnují
o zkušenosti v ČR i zkušenosti v některé vyspělé cizí zemi
o v obou případech práci na nižším i práci na vedoucím místě, vyžadující
rozhodování o operativních i o zásadních otázkách.
• Praktické zkušenosti se uplatňují spoluprací zkušených odborníků. Pokud takoví oborníci
nepracují jako členové týmu, který úkol řeší, budou pracovat jako konzultační skupina, jak je
uvedeno níže. Pokud takoví odborníci v týmu pracují a mohou uvedené činnosti provádět,
konzultační skupina se nezakládá.
• Konzultační skupina se skládá z jednoho nebo několika odborníků, interních nebo
externích, na plný nebo částečný úvazek, domácího nebo zahraničního původu,
honorovaných interně nebo externě nebo nehonorovaných.
195
• Kromě konzultační skupiny existují někdy i jiné zdroje informací, které konzultační skupinu
nenahrazují. Jsou to odborníci s jinou zkušeností, než je praxe řízení na domácí a světové
úrovni, získanou zejména studiem, učením, stážemi a podobně.
• Nikdo v konzultační skupině nemá zájem na výhodách pro některou osobu nebo skupinu.
Zejména nikdo v konzultační skupině nepřijímá instrukce nebo příkazy od některého orgánu,
na který by uvažované změny mohly mít vliv. Není-li výjimečně jiná možnost a některý
odborník v konzultační skupině patří do takového orgánu, je zajištěno, že jedná pouze za
svou osobu jako expert.
• Pokud je to vhodné, pracuje kromě toho v konzultační skupině i odborník se zkušeností v
řízení v podnikatelském sektoru, i když nemá zkušenosti ve veřejném sektoru. Podobně je
někdy vhodné využít jiné odborníky.
• Jedna konzultační skupina se orientuje na celý samostatně řízený úkol a tedy na celý
řešitelský tým úkolu. Podle potřeby se mohou ustavit další konzultační skupiny, orientované
na dílčí problémy úkolu a na dílčí týmy.
• Konzultační skupina nenahrazuje tým úkolu. Rozsah své práce si určuje sama po dohodě s
vedením úkolu. Jsou dobré zkušenosti s časově velmi omezenou účastí vysoce
kvalifikovaných odborníků.
• V době, kterou uzná za vhodné, konzultační skupina
o doporučuje řešení problémů a postup práce
o vyjadřuje se k výsledkům práce, názorům a doporučeným závěrům.
o shrnuje pro informaci relevantní zkušenosti z praxe svých členů
• Konzultační skupina se zejména zabývá
o zadáním práce pro řešitelský tým
o návrhem zásadních principů řešení
o návrhem postupu a harmonogramu řešení úkolu
o konečným textem závěrečné zprávy úkolu.
• Konzultační skupina začíná pracovat na začátku práce týmu. Pokud nebyla včas vytvořena,
vytvoří se co nejdříve, jak je to možné.
• Nedoporučuje se pracovat bez konzultační skupiny a po ukončení práce pouze dát
výsledky ad hoc vytvořené skupině k vyjádření.
196
SEKCE 9 ODKAZY
Knižní publikace: (autor P. Pergler)
Bloková Metoda. (Návod k přípravě podkladů pro strategická rozhodnutí). MFČR, Praha,
2009
Strategická práce.
2007
(Úvod, včetně hodnocení aplikací v ČR). Nadační fond pro EZ, Praha,
V periodicích mimo jiné v češtině vyšlo: (autor P. Pergler)
1. Také od úřadů se požaduje profesionální rozhodování. HN 1996 07 26
2. Ani Šalomoun by si neporadil. Ekonom 1999 č. 13
3. Existuje nějaké poučení z kauzy Matiční ulice? LN 1999 11 23
4. (Časopis Veřejná správa uveřejnil sérii článků v roce 2000)
5. Josef Lux. LN 200 11 23
6. Kvalitní rozhodování není osobní válka. MFD 2002 04 17
7. Bezděk, V., Pergler, P.: Dva vládní úkoly. HN 2007 01 22
8. Zídek, T., Pergler, P.: Rozhodovat společně. Ekonom 2007 č. 6
Digitálně je v češtině mimo jiné k dispozici: (autor P. Pergler, není-li jinak uvedeno)
1. Seminář Senátu
2. Koncepce a řízení (Sitrep)
3. Koncepce a řízení (Zpráva týmu odborníků, které jmenoval předseda vlády.)
4. Koncepce a řízení (Přílohy ke zprávě)
5. Životopis autora
6. Řídicí výbor SUR
7. Příklady SPV v cizině
8. Chyby při SPV
9. Rada vlády
10. Naděje na zlepšení (populární text)
11. Principy dobré praxe SPV
12. Vysvětlivky
13. Doporučení předsedovi vlády
14. Sdělení od V. Bezděka
15. Externí skupiny pro SPV
16. Přechodné období zavádění SPV
17. Možná začneme trochu lépe rozhodovat (populární text)
18. Podrobné dodatky k metodice SPV
19. Strategie a vyprázdnění politiky
20. Příprava podkladů
21. Principy strategické práce: Časté otázky
22. Zdroje informace o strategické práci
197
23. Posílení strategické práce na úrovni vlády ČR: souhrn situační zprávy ke dni 2010
03 31
24. Principy metodické práce na úrovni vlády: stručný souhrn
25. Vysvětlivky a rizika
26. Máme možnost omezit ztráty a konflikty (populární text)
27. Strategická práce na úrovni vlády: jak ji zavést a jak ji provádět
28. Principy strategické práce:… koncept materiálu pro vládu
29. Desatero hříchů (populární text)
30. Sdělení náměstka ministra financí předsedovi vlády ČR z 2010 06 28 (souhrn
doporučení, materiál pro vládu)
31. Metodika strategické práce
32. Reformy: návrh postupu (viz stránka 14)
33. Příprava vyjednávání
34. Příprava návrhů strategií (sitrep, doporučení E. Outraty a P. Švece)
35. Příležitost pro obě strany konfliktu (populární text)
V práci jsou další texty, zejména: Metodika SVP, Dodatky k metodice a Bloková metoda
Při přednáškách, seminářích a pracovních poradách byly občas užity zejména tyto
publikace jiných autorů v češtině:
1. Hloušek, Vít a Lubomír Kopeček (eds.): Demokracie.
Masarykova universita, Brno,
2007
2. Keřkovský, M., Vykypěl, O.: Strategické řízení
(Teorie pro praxi, 2. vydání), C. H.
Beck, Praha, 2006
3. Mallaya, Thaddeus: Základy strategického řízení a rozhodování. Grada, Praha,
2007
4. Metodický postup pro zpracování Státní politiky životního prostředí. MŽPČR, 2009
5. Ochrana, František: Strategické řízení ve veřejné správě a přístupy k tvorbě politiky.
Univerzita Karlova, Praha, 2010
6. Pěnkavová, H: Zahraničí. (Přehled organizačních struktur v cizině, souvisejících se
strategickou prací), 2005
7. Porter, M. E.: Konkurenční strategie. Victorie Publishing, Praha, 1992
8. Potůček, Martin (ed.): Manuál prognostických metod SLON, Praha, 2006
9. Potůček, Martin a kolektiv: Strategické vládnutí a Česká republika. Grada, Praha,
2007
10. Projekt „Vazby národní politiky ČR…“. MMRČR, červen 2010
11. Půček, M., Ochrana, F., a kol.: Chytrá veřejná správa. MMRČR, Praha, 2009
12. Rosinski, P.: Koučování v multikulturním prostředí. Management Press, 2009
13. Strategický rámec udržitelného rozvoje ČR. MŽPČR, Praha, 2010
14. Tetřevová, L. a kol.: Veřejný a podnikatelský sektor. Professional Publishing, 2009
198
15. Veselý, A., Nekola, M. (ed): Analýza a tvorba veřejných politik.
Sociologické
nkladatelství, Praha, 2007
16. Wright, Glen, Juraj Němec: Management veřejné správy. Ekopress, Praha, 2003
17. Zakaria, Fareed: Budoucnost svobody. Academia, Praha, 2005
Byly užívány i následující cizojazyčné zdroje
1. Ansoff, H. I.: Implanting Strategic Management. Prentice Hall, 1990
2. Buzzel, R, B. Gale: The PIMS Principle. Free Press, New York, 1987
3. Burke, Edmund: Selected works of Edmund Burke. Liberty Fund, Indianapolis, 1999
4. Citizens talking to Citizens (Příručka a souhrn zkušeností). 2006. 17 stránek
5. The Globe and Mail Public Policy Wiki [online]. aktualizováno 2009-02-27 Dostupné
z http://policywiki.theglobeandmail.com/tiki-index.php
6. Heierbacher, Betty: Dialogue nad Deliberation News. (Pravidelný dopis). 2007 –
2010
7. Judis, John: The Paradox of American Democracy. Random House, New York,
2001
8. Miles, R. E., C. C. Snow: Organizational Strategy, Structure and Process. McGraw
Hill, …Stanford University Press, 2003
9. Mintzberg, H.: The Rise and Fall of Strategic Planning. Prentice Hall, 1994
10. Potůček, M.: Strategy in Government. The United Kingdom Experience in Capacity
to Govern … NISPAcee, Bratislava, 2004
11. Pruitt, Bettye, and Philip Thomas: Democratic Dialogue. (Příručka pro organisátory
dialogu). …2007. 243 stránek
12. Schlager, E.: Policy Making and Collective Action. 1995, Policy Sciences, vol. 28
(1995), No. 3, p. 243-270
13. Sirianni, Carmel, Lewis Friedland: Civic Innovation in America. U of California
Press, 2001
14. --: European Governance. A White Paper. European Commission, 2001
15. --:Getting governance right. McKinsey Quarterly, 2002, č. 4
16. Fielding University, Santa Barbara: Dialogue, Deliberation and Public
Engagement. Certificate …Program.
17. Dean, M.: Governmentality: Power and Rule in Modern Society. Sage London,
2008
18. Dror, Y.: Public Policymaking Reexamined. San Francisco: Chander Publishing
Company, 1968
19. Kooiman, J.: Modern Governance: New Government-Society Interactions. London,
Sage, 1993
20. Mulgan, G., Potůček, M.: Strategy in Government. The United Kingdom Experience.
In: Potůček, M. (Ed.): The Capacity to Govern in Central and Eastern Europe.
NISPAcee, Bratislava 2004
199
21. Petrs, B. G., Wright: Public Policy and Administration, Old and New. In: Goodin, R.
E., Klingemann, H-D. (Eds.) (1996). A New Handbook of Political Science. Oxford
University Press, p. 628-641., 1996
22. De Wit, B., Meyer, R.: Strategy (Process, Content, Context). West Publishing
Company, New York, 1995
23. Dobson, P., Starkey, K., The Strategic Management Blueprint.
Blackwell
Publishing, Oxford, 1993
24. Mintzberg, Q. and J., The Strategy Process: Concepts, Contexts and Cases. West
Publishing Company, New York, 1995
25. Glenn, J. C.: Participatory Methods. In Glenn, J. C. and Gordon, T. J. (eds.), op.
cit., 2003
26. Gordon, T. J.: Cross-impact Analysis. In Glenn, J. C. and Gordon, T. J. (eds.), op.
cit., 2003
27. Slocum, N.: Participatory Methods Toolkit. A Practitioner`s Manual. Brusels : King
Baudouin Foundation and the Falmish Institute for Science and Technology
Assessment (viWTA) in collaboration with the United Nations University –
Comparative Regional Integration, 2003
28. Decision - Making Processes and Central Agencies in Canada. Federal, Provincial
and Territorial Practices. Privy Council Office. Canada, 1998
V posledních deseti létech přispělo ke strategické práci několik set zpráv o
praktických zkušenostech.
Následují odkazy na některé zkušenosti
1. Desítky souvisících metod a dílčích technik jsou známé pod zkratkami a názvy,
například: PEMS (Policy and Expenditure Management System), BM (Block Method),
MBO (Strategy/Mgmt by Objectives), Town Meeting, World Café, Open Space
Technology, Scored Cards, Grouputer, GovLoop, SWOT, Delphi, NDDIE, Citizen
Juries, Deliberative Democracy (Joe Fishkin ve Stanfordu)
2. Některé přístupy jsou známé podle vlád, které je zavedly (a někdy podle jmen jejich
stoupenců nebo úřadů): Švédsko, Finsko, Spojené království (CO, Turnbull), Dánsko,
Rakousko, Kanada (PCO, Trudeau), Australie, Nový Zéland, Slovinsko, Japonsko
(MITI, Takase),
3. Celkové přístupy k demokracii vyvolaly některé metodické postupy: Filadelfia2, Ústav
pro iniciativu a referendum, Planungszellen, teledemokracie, e-demokracie, Mehr
Demokratie,
4. Významný je „European Governance, A White Paper, European Commission, 2001“
(zejména o části III, Proposals for Change, oddíl 2); další EU dokumenty; a Citizens
as Partners (OECD 2001).
5. Konference a série konferencí odpovídají dalším metodickým směrům, například:
Dialogue and Deliberation (D&D) bylo zaměření sedmi konferencí v Austrálii, Asii a
Americe s desítkami pracovních skupin a následných iniciativ. Počáteční zájem vlády
prezidenta Obamy seslábnul během politických konfliktů.
200
6. V ČR probíhá činnost na udržitelném rozvoji, práci pro EU a řadě dalších podkladů.
Výsledkem dosud často nejsou strategie, ale spíše materiály, použitelné pro přípravu
strategií.
7. Dílčím příspěvkem je i celosvětová nestrukturovaná webová diskuse, zejména blogy
a facebooky
8. Vliv měly i některé publikované přístupy podnikatelského sektoru, například spojené s
těmito jmény: Barry, Brega, Buzzell, Collis, Cronin, Hamel, Hunnius, Kramer, Kranz,
Liedtka, Mason, Miles and Snow, Miller, Pateman, Porter, Tichý.
Diskuse v severní Americe koncem roku 2010 a začátkem roku 2011 byly ovlivněny těmito
vládními materiály: Connecting Government (Management Advisory Committee of the
Australian Public Service), The Horizontal Challenge (Canada School of Public Service),
Wiring it Up? Whitehall´s Management of Cross-Cutting Policies and Services (UK:
Performance and Innovation Unit); článkem A Primer on Horizontal Management (Tom
Fitzpatrick, Optimum Online, vol. 39, Issue 4); a starším návrhem: Citizen Involvement
(Committee on Government Productivity, Ontario, Canada). Hlavním zdrojem významné
informace byly jako vždy prezenční kontakty se zkušenými praktiky, které potvrdily zrychlující
se rozvoj metodiky strategické práce. Ukázalo se, že pro ČR jsou potenciálně významné
praktické zkušenosti z činností a zemí, kde se to nečekalo.
Následující zdroje uvádějí některé rysy, porovnatelné s SPV
1. Policy-making in the EU. Centre for European Policy Studies, Brussels, 2009 07 20
2. C2D2 Conference 2010, NCDD updates
3. Mainstreaming sustainable development into EU policies. COM (2009) 400, 2009 07
24
4. Collaboration on Policy. Caledon Institute on Social Policy, Ottawa, 2009
5. United Nations Program on Development
6. CivicEvolution.org
7. http://www.tamarackcommunity.ca
8. Public Agenda
9. http://www.thataway.org/?p=2387
10. http://www.deliberative-democracy.net/
11. https://bit.ly/eggP8V (konference leden 2011)
Není-li uvedeno jiinak, je autorem
P. Pergler, [email protected]
243 Belford, Ottawa K1Z 7A9, Canada, phone 1 (613) 729 3782
Lípová 18, 120 00 Praha, Česká republika, (420) 224 923 646
Autor pracoval na SPV v cizině a ČR (v ČR občas od 1995 do 2009 v zaměstnaneckém
nebo smluvním vztahu m.j. k veřejné správě, v roce 2010 bezplatně jako soukromá osoba).
Uvedené názory jsou jeho osobní.
201
SEKCE 10 ANGLICKÉ TEXTY
BLOCK METHOD
Short Description
The problem
Experience has shown that there are several formal objectives common to the process of
policy elaboration in many different situations:

To achieve a policy that will pass all the approval stages, will bring some benefit to
the society in its own policy domain, and not do much harm in other domains

To take into account the positions of citizens and other stakeholders, and their needs
as they perceive them

To prepare a policy proposal in limited time, with limited funds, and limited (but all
available) information and in the existing general situation

To be acceptable to those in power, for instance to maintain the power base, bring
enhanced power, financial benefit, or a sense of accomplishment; to deliver
acceptable decision background without information overload; and not to frighten
them, so as to not prevent application of the process.

To facilitace mutual communication of Citizen and thein communication with
governmental and othe organisations.
Until the last few decades, the above objectives have been mutually exclusive. The
hypothesis of the following text is that now, on the contrary, these objectives are only
achievable jointly, and that none of them is achievable separately.
A policy elaboration method should consist of both:

A management technique that helps to elaborate effectively on a policy proposal with
as much joint work and as much dialogue as desired by society (aspect of
management)

A political mechanism that strengthens democracy by elaboration of decision
background jointly with citizens and other stakeholders and in a dialog with them
(aspect of governance).
There is a need to concurrently adapt both the policy elaboration process and the citizens’
participation process so that they fit together. What is occasionally criticized as citizens’
passivity is frequently a reasonable reaction to a process where participation is unlikely to
202
have a real effect, where the whole policy process is insufficiently effective. Elaboration of a
policy proposal is frequently so strongly influenced by power game in the elaboration phase
that it is increasingly unsatisfactory to all participants, from politicians to citizens. A suitable
method should minimize these dangers.
It is an important question to determine who makes the decisions based on a policy proposal.
The described process tries to make abuse of the proposal elaboration process as difficult as
possible, but does not directly interfere with the decision. The important question of who is
the decisionmaker is left to other mechanisms. This increases the probability that the process
is in practice applicable. It is assumed that the danger of abuse of a more effective process
(or of the decrease of the conflict) is sufficiently low; no proof of this assumption is available
yet.
Experience has show that broad joint policy work is a communication tool that is less conflictoriented and more coexistence-orinented than many other tools
The following text is a discussion of one method from the mentioned points of view.
Block Method
Block Method is one of several policy elaboration procedures. It is based on experience in
North America, Japan, and West Europe and has been positively evaluated by participants
and decisionmakers. It is ready for the next application, but some aspects are yet to be
verified and final evaluation will take some time. The method helps with participation and
dialogue with the public, in integrating results from municipal to highest organizational level.
It also helps integrate results different domains, professions and aspects. The method
includes web support, techniques for dialogue and for professional impact estimates and
political impal analysis.
Main Features of the Block Method
The procedure in a specific application is relatively simple, being a simplification of the
general model described below. (It is somewhat like an atlas of geographic maps, where
each user finds the maps he needs, relying on the authors that the maps are not mutually
contradictory and that they will lead him, where he wants.) The general model can be applied
for different applications and different conditions and has the following features

The basic work is performed by an independent basic team, led by a coordinator. The
team consists of the best available experts wherever they are employed and
whatever are their opinions and positions. (A different approach, not used here, is
working for instance only with experts from one ministry) Frequently some members
are temporarily assigned full time, to the project some work part-time, some in an
advisory capacity, and some on a volunteer basis.
203

Every citizen and every organization may prepare their own policy option or any other
document. These become components of the material. If the options are submitted to
the coordinator in an agreed upon structure, they are compared with results of the
basic team, as far as it is possible within limits of time.

The procedure makes integration of partial results possible. The following dimensions
of integration have been found as relevant:
o
primary domains, for instance transportation, agriculture
o
cross cutting domains that go across primary domains, for instance social
aspects, environment
o
horizontal levels, for instance from municipal to European Union
o
epistemological levels (mathematical and formalized language, language with
defined concepts, plain conversation language, unverbalized experience)
o
conlusions of partial teams
o
professions of participans, for instance lawyer, economist, expert on potatoes
o
professional and scientific disciplines, eg. economics, sociology
o
positions of experts and positions of other citizens, are identified during joint work
and during dialog
From this list, only those dimensions are chosen that are relevant in a specificicapplication.

There are experts identified and professional teams organized, each working on one
key problem, for instance, social impact of milk subsidies in the region Pilsen. Most
key problems correspond to one position on each chosen dimension. If we see a
proposal as a puzzle, each key problem is a building stone.

Main outcome from each team, so called block, has the same structure that fits for
any position on any dimension and for any team. The block includes especially the
following components:
o
Overall vision and goals. The goals may be verifiable or nonverifiable.
o
Options of specific decisions
o
Impact estimates of these decision or their joint impact. There is a procedure, how
to use in the framework of the block both deterministic and probabilistic estimates
and nonformalised position statements.
o
Specification of conditions, under which the estimates have been made
o
Auxiliary documents, for instance description and analysis of the situation and of
the problem, list of literature and of sources of the information
204
The common structure has been developed by trial and error so that it can be used for any
substantive content and that it can be used in all necessary operations.

The first four components of each block are elaborated on in options that are mutually
compared

Several blocks, each describing one key problem, constitute together a block on a
higher level. This situation may exist on several levels if needed. A simple policy is
elaborated on as one key problem

Key problems are integrated as needed along all used dimensions up to the level of
policy. The result of each integration step has the same block structure. There exist
an integration procedure that can be applied, as far as it is known, in all mentioned
dimensions. Integration of problems leads to larger and more heterogeneous working
teams. The larger the teams are, the less effective is the work in face-to-face
meetings and more effective is the work on the web.

There exists a special internet program that supports elaboration of blocks, thein
integration, joint work, and dialog about them

The integration goes from the bottom to the top. Concurrent is the process of
specification that goes from the top down. It starts by options of the overall policy
vision

The policy proposal is continually integrated with other important documents,
especially with other policies. This means to take into account potential impact of
these documents on the policy under elaboration and, if possible, also vice versa

The elaboration is cyclical. The first cycle uses usually a drastically simplified model.
The next cycles are more perfect and are limited by time, funds, workforce and
information. All proposals are only estimates and approximations. Their limits are
explicitly specified.

During the elaboration, the team summarizes and compares facts. It tries to avoid any
substantive decisions, as this is a prerogative of the decisionmaker. The team tries to
reach consensus, if it is possible without pressure

The team also recommends one or some of the options.

Depending of the agreement between the coordinator and decisionmaker, the team
may also
o
consider the political aspects
o
negotiate
All conclusions of the team are preliminary and the final decision rests fully with the
decisionmaker.
205

From the start of the work, there are two common activities. Everybody who is
interested gets information within limits of his interest. He may also state his position
or identify an important problem
o
During joint work, any professional or another citizen and any organization and
institution may elaborate on their own document on any level of integration and
submit it to the coordinator. Typically they submit options of visions, decisions, or
impact estimates of any block, including the policy as a whole. As far as possible,
the basic team works with such documents in a similar way as with documents it
created itself. Practically it is possible only if the received documents have the
standard block structure and are submitted at a time that has been first agreed
upon
o
In the dialog everybody may record this position even if he does not Intel
participate actively in the joint work. Positions may be related to existing
documents or to informations that have been prepared in a simplified form for the
dialog. If a partner in a dialog chooses to use the web, the existing program
considerably simplifies the work and limits information losses.
The objective of a joint work and the dialog is not only to create to good proposal, but
especially to strengthen communication within to the society, strengthen mutual
understanding and habit to work together, rather than fight prematurely and techen
practically democratic principles

It is coordinator´s responsibility to take, as far as practically possible, all known
positions into consideration and to inform the decisionmaker. This is limited by time,
by funds and by input capacity of the decisionmaker. Practically, only the most
promising options are being elaborated on to avoid information overload and loss of
effort. No positions, however, are censored out on purpose because of their content.
Options that the basic team cannot elaborate on may be elaborated on, in the
standard structure, by any other team. The decisionmaker and the public will have
access to them. No guarantees, however, exist as who will really study them and
whether Theky will be accepted.

The proposal is decision background for the decisionmaker and it includes:
o
Executive summary in a length, form and structure as requested by the
decisionmaker. As far as possible it includes the most important options and
positions. The summary includes references to the complete document. If an
audio-visual presentation takes place, the summary may include selected items
o
Complete document, including :

More detailed specifically edited materials that are too lengthy to be included
to the executive summary

All substantive documents and most important procedural documents,
prepared during the elaboration
206
The decisionmaker has seldom time and energy to study certain parts of the complete
document. More frequently the complete document is used by

advisor to the decisionmaker

authors of decision background for higher decisionmakers, for instance
cabinet minister, cabinet, lower house, upper house, or president,

Authors of documents for media and media themselves

Officers implementing the policy

The public, usually represented by organizations, evaluating
decisionmaker as a politician in the framework of the democratic process
the
Components of the proposal
The main role of the team is to elaborate on the proposal. It frequently includes the following
components:

Option „laissez faire“ or „ zero option“. In this case the decisionmaker starts no new
action or even terminates some ongoing actions. Comparison with the zero option
also helps to understand the meaning of the other options.

„Expected option“, that the decisionmaker preferred before he got the proposal. This
option is prepared even in the case that experts in the team do not agree with it. To
leave it out could lead to improvisation in the decision process which is frequently not
too succesful.

„Negative option“. Authors of the proposal are warning the decisionmaker against this
option by predicting the expected impact. This is more correct and more diplomatic,
than to persuade the decisionmaker as what not to do.

„Ideal options“. None of them will be accepted in the extreme form as stated. Realistic
options are created by a compromise between or combination of ideal options.

“Adaptation options”, to be used, when the situation takes an unexpected turn. The
more complex is the policy, the more is the maker afraid that he will lose his decision
space. Frequently his main objective is not to choose the best option, but to avoid
catastrophic impacts.

One option jointly recommended by the authors the proposal, or several options, each
of them recommended by some of the authors.
207

Decription and analysis of relevant problems, objective, criteria, history, foreign
experience, legal and other aspects, ideological and philosopical problems.
Description of the process how the policy has been elaborated on. Notes on the
literature, on documentation and on other policy document.

Preliminary proposals for executive and fiscal decisions for the immediate future and
brief objectives of future bills. These are preliminary suggestions for decisions that will
be based on the policy.

Verification as how the policy can be implemented within an acceptable time limit
Steps
First step
is to decide, whether the policy has to be elaborated on, revised or so. The initiative usually
comes from the future decisionmaker or from other experts or stakeholders who submit a
recommendation to the decision maker. In a well managed system every executive, who is
responsible for an organisation unit, is responsible also for the continuing existence of an
appropriate policy document. This may be for instance deputy minister, or cabinet minister,
or the cabinet or city council.
The following questions are usually considered:
Is there a valid policy, or its approximation, or several documents that jointly play the role of
the policy? If so, is there revision or improvement needed for some of the following reasons?

The situation has changed

The policy is not deep or detailed enough

It has not the features mentioned above in the section „ Main Features... „
If policy documents exist, these question have to be answered. If no policy exist, it is always
necessary to start the elaboration or at least to start preparing selected documents in a
coordinated way.
Second step
is an assignement from the future decisionmaker, for instance city council or cabinet minister,
for a coordinator to elaborate on the documents. Usually the coordinator is told the domain of
the policy and the most relevant limits, especially:

When the output is due?
208

What financial funds are available for the elaboration process?

What will be the participation of employees, reporting to the future
decisionmaker

How will the decisionmaker give advice for the future elaboration during the
work
Third step
is writing of a preliminary workplan in a small group of two to four people. The plan usually
included time schedule, choice of the method and suggestion for the basic team. At the start
it helps to get at least advice from somebody who has necessary practical experience.
Fourth step
is a meeting with stakeholders and persons who are interested in joint work. Only the
procedure is discussed here, not the substantive questions. After the meeting the coordinator
modifies the plan and informs all potential interested parties, if necessary also the public.
Following this is the elaboration proper, depending on the situation. Only the main features
are summarized below.
Step five
is constitution of working groups and of a guiding committee and introduction of a
coordination procedure. A detailed briefing is organized as needed.
Step sixth
Working groups elaborate on the first outputs in the dialog with interested parties. The work
is first oriented to

the identification of ideas, principles and proposed decisions,

estimates of their impact.
There exists a detailed manual for steps six to eight, based on the unified block structure.
Step seven
The blocks are elaborated on in a dialog, especially in the following directions:

deeper elaboration of aspects, that have been elaborated on in step sixth

verification whether the existing conclusions are valid and who agrees with
them
209

bringing the policy proposal up to date

integration with other blocks, ie. conclusion, how the output of one block
impacts on another block and necessary adaptations. As far as possible, this
includes also blocks, elaborated on outside of the basic team

integration with polices, activities and situations outside of the policy under
preparation

inclusion of outputs from the dialog and from consultations with the
decisionmaker
Step eight
The situation in the elaboration process is evaluated. If the conclusions are satisfactory and if
the time schedule expects it, go to step nine, else go to step seven. If new blocks are
needed, they are prepared in the framework of step six. (There exists a detailed manual,
describing the process).
Step nine
A summary of conclusion is prepared as a decision background and submitted to the
decision maker. Complete documentation is made available.
Step ten
The decisionmaker gets an independent evaluation of the proposal. He revises it in the
framework of political, tactical and substantive confidential negotiations and makes the
decision about the policy. If there exists a sequence of several consecutive decisionmakers,
the work continues with agreement with them.
Step eleven
The process of policy elaboration is evaluated

first by the policy team

second by an independent evaluator
and conclusions are used as a basis for future improvements.
Step twelve
The work of the basic team is

extended, if there exists a sequence of several consecutive decisionmakers

terminated

suspended until the next elaboration cycle
210

continued in a reduced extent until to next cycle with the objective to
o
participate during the implementation
o
monitor the situation as a preparation for the next cycle
o
methodically consult the professionals who elaborate on other polices.
Work up to now
From mid-nineties, the Block Method has been developed and tested in several places,
including the Ministry of Agriculture of the Czech Republic. It has been described in manuals
and in other documents. There has been at one time a maximum of 150 team members with
planned and coordinated activity. The number of participants in the dialog is not accurately
known. At present, the method and documentation is being revised and an improved internet
program is being prepared. The method has been favorably evaluated by the minister and
deputy ministers, public servants, experts and citizens. The following positive features have
been tentatively identified:

Possibility of effective participation

Good integration possibilities

Relatively fast work. The specified structure and help by internet decrease
workload of experts. It also decreases the risk that positions of some
participants get lost, which would increase conflict and decrease motivation of
these and other participants

Low conflict during the elaboration phase (impact on the level of conflict during
the decision phase is not known)

Resistance to efforts to sabotage, censure or bias the work

Possibility to finish, revise or partially integrate policies that have been started
by other methods or by improvisation
The method has also some disadvantages and limits, and there are some uncertainties:

Only some of the mentioned dimensions have been tested

The final stages of the policy life have not taken place for political reasons

The result in a postcommunist country should suggest suitability elsewhere. However,
this has not been proven

Work and management procedures, usual in developed countries and not so usual in
postcommunist and third world countries, have to be applied. It may take several
211
months to establish them, even if participants are motivated. After this, the work in
postcommunist society is similar to developed countries

Where the overall effectiveness of management is low and the internal power game is
very strong, some public servants may start by boycotting or sabotaging the work.
Political will is needed to persuade them to communicate and to actively participate

Some politicians are afraid, because they do not understand the method or methods
or because of bad previous experiences with other methods. Some are afraid,
because they do understand the method and do not wish a shift in policy orientation
from thein own to public interests. It would seem that the ongoing increasing failure
rate of poorly prepared and unconsulted policies might make them occasionally
reconsider. It may take time. In the meantime, it would seem necessary to develop
the method, to implement it as far as possible, to evaluate results and to adapt the
method accordingly

The process has been found to be resistant to external political and economic
pressure, but it is not clear, whether this will be true under any circumstances

Only decades of time and dozens of complete applications will show, whether the
method tends to prepare better or worse policies from the point of view of the society

Block Method is not appropriate

o
for very simple policies (where improvisation may be sufficient),
o
for policies with deadlines for first policy proposals under a few months (where
crisis procedures might be more useful),
o
in cases, when the solution is already known to the future decisionmaker and only
implementation is looked for (this includes also dictatorial decisions from above,
and use of policies to personal and other narrow goals)
o
in the absence of political will.
The evaluation above has not been as a whole independently verified. The
experience it is based on is far too limited to be seen as a proof.
Additional information
Several reports and manuals about the Block Method are being revised. The contact on the
main author is [email protected] . Any comment and any information on comparable
procedures would be welcome.
212
A COMMUNICATION METHOD
Summary
This is to summarize some experience with a process of communication, consultation and
coordination of work that has been recently used in the Czech Republic under the name of
Block Method. It has been used originally for policy elaboration, where the following
conditions had to be met:

Teams of stakeholders, public servants, private companies, NGOs, experts
and other citizens, as well as individuals, participate in active work

Citizens have also an opportunity to participate in a dialogue, ie. to recese
information and to state their positions without performing active work

Responsibilities for dealing with the issue at hand are divided horizontally and
vertically and may not be allways clear

Information to be processed is quantitative; in a professional language using
defined concepts; or in a plain language

All considerations, from long range and general to short range and specific,
are potentially of importance

There is an effort for consensus, but existence of many different positions and
options has to be expected

Definition of the problem, incoming infomation and positions of participants
chase in time

Decision support is needed on partial small issues that have to be integrated
into more comprehensive ones and so on up to four levels.
The main features of the method are as follows:

The policy is being developped as a system of blocks, each of them again a
system of blocks and so on. All blocks have a similar structure that does not
interfere with its content

The process is action oriented. Analysis, description, arguments are important,
but secondary to the action-oriented components

There exists a defined process for integration, desintegration, comparison and
revision of blocks
213

The method is flexible and can be adapted to situation. To change the main
features would, however, probably lead to disappointments.

Everybody can participate. There are only two limits on information
processing: (a) cost of each component of the policy development work, (b)
input informatik capacity of decisionmakers, ie. danger of their information
overload
The following experience has been made:

The method and its specific application has been formally and informally
evaluated as successful. It is, however, no universal approach. In each
specific case a choice between methods has to be made. Improvisation, ie.
absence of any defined method, does not seem promissing.

The general atmosphere around was one of intensive power game. The power
game has been mostly moved from the policy elaboration stage to the
decision stage, but the impact of the general atmosphere on the team work
could not be completely prevented.

The procedure was (and has been seen as) transparent; the problem of
potential information overload has been solved only partially

The method has been originally policy-elaboration oriented. It has been found
to be also effective for networking, motivation and education. People seemed
to learn more as actors than as students.

The method has been used up to the national level. An extension to
supranational level has been suggested, but no experience with this extension
has been made yet.

The following impacts of the method have been seen as positive: possibility to
integrate knowledge internaly within the policy and also externally; possibility
to involve many different people, from scientists to people with limited
education; good interface with the decisionmaker; resistance to sabotage and
abuse.

The following features of the method have been found as negative or missing:
it Leeds political will to get started, but may in some cases prevent the
decisionmaker to achieve his political tactical objectives and therefore may be
hard to sell; it generates also fast output concerning urgent problems, but
would be ineffective as a crisis management tool; most participants enjoyed
using the method, but a small but important minority of people, who are more
power-game oriented than joint-work oriented, participated only under
pressure; no explicit comparison has been made yet with processes of the
214
open method of coordination, and of reinforced co-operation; the role of media
is defined, but has not been sufficiently tested.

The process has been expected to include negotiations as a part of the power
game; in fact there has been less negotiation than expected and more of joint
work and dialogue.

The method is faster than improvisation with broad consultation, but slower
than an improvised centralized decision without consultation. It should make
the decision process and especially implementation faster nad less conflict
prone, but no hard experience in this direction is available yet.

The process helps to break down institutional barriers and to promote
partnership

Without a specialized computer program support, the work would be
prohibitively slow and expensive. Without effective management and a well
defined techniques, delays and conflict would probably occur. The computer
support, the mathematical aspects, management and used techniques are
not, however, the main features of the approach

Electronic communication is far most effective. The method must give,
however, at every moment also a free choice between group and individual
face-to-face communication, use of media, paper mail and several other
mechanisms

Some poeple, even very intelligent and competent, hate any defined
procedure. Mostly they can be somewhat educated, but it takes time
The Block Method seems, on incomplete evidence, to be compatible with the conclusions of
the White Paper on Governance, and with the following statement by president Prodi: I
believe we have to stop thinking in terms of hierarchical layers of kompetence separated by
the subsidiarity principle and start thinking, instead, of a networking arrangement, with all
levels of governance shaping, proposing, implementing and monitoring policy together.
The problem
Experience has shown that there are several formal objectives common to the process of
policy elaboration in many different situations:

To achieve a policy that will pass all the approval stages, will bring some
benefit to the society in its own policy domain, and not do much harm in other
domains
215

To take into account the positions of citizens and other stakeholders, and their
Leeds as they perceive them

To prepare a policy proposal in limited time, with limited funds, and limited (but
all available) information and in the existing general situation

To be acceptable to those in power, for instance to maintain the power base,
bring enhanced power, financial benefit, or a sense of accomplishment; to
deliver acceptable decision background without information overload; and not
to frighten them, so as to not prevent application of the process

To facilitate mutual communication of citizens and their communication with
governmental and other organisations.
Until the last few decades, the above objectives have been mutually exclusive. The
hypothesis of the following text is that now, on the contrary, these objectives are only
achievable jointly, and that none of them is achievable separately.
A policy elaboration method should consist of both:

A management technique that helps to elaborate effectively on a policy proposal with
as much joint work and as much dialogue as desired by society (aspect of
management)

A political mechanism that strengthens democracy by elaboration of decision
background jointly with citizens and other stakeholders and in a dialog with them
(aspect of governance).
There is a need to concurrently adapt both the policy elaboration process and the citizens’
participation process so that they fit together. What is occasionally criticized as citizens’
passivity is frequently a reasonable reaction to a process where participation is unlikely to
have a real effect, where the whole policy process is insufficiently effective. Elaboration of a
policy proposal is frequently so strongly influenced by power game in the elaboration phase
that it is increasingly unsatisfactory to all participants, from politicians to citizens. A suitable
method should minimize these dangers.
It is an important question to determine who makes the decisions based on a policy proposal.
The described process tries to make abuse of the proposal elaboration process as difficult as
possible, but does not directly interfere with the decision. The important question of who is
the decisionmaker is left to other mechanisms. This increases the probability that the process
is in practice applicable. It is assumed that the danger of abuse of a more effective process
(or of the decrease of the conflict) is sufficiently low; no proof of this assumption is available
yet.
Experience has shown that broad joint policy work is a communication tool that is less
conflict-oriented and more coexistence-orinented than many other tools
The following text is a discussion of one method from the mentioned points of view.
216
Block Method
Block Method is one of several policy elaboration procedures. It is based on experience in
North America, Japan, and West Europe and has been positively evaluated by participants
and decisionmakers. It is ready for the next application, but some aspects are yet to be
verified and final evaluation will take some time. The method helps with participation and
dialogue with the public, in integrating results from municipal to highest organizational level.
It also helps integrate results different domains, professions and aspects. The method
includes web support, techniques for dialogue and for professional impact estimates and
political impal analysis.
Main Features of the Block Method
The procedure in a specific application is relatively simple, being a simplification of the
general model described below. (It is somewhat like an atlas of geographic maps, where
each user finds the maps he needs, relying on the authors that the maps are not mutually
contradictory and that they will lead him, where he wants.) The general model can be applied
for different applications and different conditions and has the following features

The basic work is performed by an independent basic team, led by a coordinator. The
team consists of the best available experts wherever they are employed and
whatever are their opinions and positions. (A different approach, not used here, is
working for instance only with experts from one ministry) Frequently some members
are temporarily assigned full time, to the project some work part-time, some in an
advisory capacity, and some on a volunteer basis.

Every citizen and every organization may prepare their own policy option or any other
document. These become components of the material. If the options are submitted to
the coordinator in an agreed upon structure, they are compared with results of the
basic team, as far as it is possible within limits of time.

The procedure makes integration of partial results possible. The following dimensions
of integration have been found as relevant:
o
primary domains, for instance transportation, agriculture
o
cross cutting domains that go across primary domains, for instance social
aspects, environment
o
horizontal levels, for instance from municipal to European Union
o
epistemological levels (mathematical and formalized language, language with
defined concepts, plain conversation language, unverbalized experience)
o
conlusions of partial teams
o
professions of participans, for instance lawyer, economist, expert on potatoes
o
professional and scientific disciplines, eg. economics, sociology
217
o
positions of experts and positions of other citizens, are identified during joint work
and during dialog
From this list, only those dimensions are chosen that are relevant in a specificic application.

There are experts identified and professional teams organized, each working on one
key problem, for instance, social impact of milk subsidies in the region Pilsen. Most
key problems correspond to one position on each chosen dimension. If we see a
proposal as a puzzle, each key problem is a building stone.

Main outcome from each team, so called block, has the same structure that fits for
any position on any dimension and for any team. The block includes especially the
following components:
o
Overall vision and goals. The goals may be verifiable or nonverifiable and mostly
serve as criteria
o
Options of specific decisions
o
Impact estimates of these decision or their joint impact. There is a procedure, how
to use in the framework of the block both deterministic and probabilistic estimates
and nonformalised position statements.
o
Specification of conditions, under which the estimates have been made
o
Auxiliary documents, for instance description and analysis of the situation and of
the problem, list of literature and of sources of the information
The common structure has been developed by trial and error so that it can be used for any
substantive content and that it can be used in all necessary operations.

The first four mentioned components of each block are elaborated on in options that
are mutually compared

Several blocks, each describing one key problem, constitute together a block on a
higher level. This situation may exist on several levels if needed. A very simple policy
is elaborated on as one key problem

Key problems are integrated as needed along all used dimensions up to the level of
policy. The result of each integration step has the same block structure. There exist
an integration procedure that can be applied, as far as it is known, in all mentioned
dimensions. Integration of problems leads to larger and more heterogeneous working
teams. The larger the teams are, the less effective is the work in face-to-face
meetings and more effective is the work on the web.

There exists a special internet program that supports elaboration of blocks, thein
integration, joint work, and dialog about them
218

The integration goes from the bottom to the top. Concurrent is the process of
specification that goes from the top down. It starts by options of the overall policy
vision

The policy proposal is continually integrated with other important documents,
especially with other policies. This means to take into account potential impact of
these documents on the policy under elaboration and, if possible, also vice versa

The elaboration is cyclical. The first cycle uses usually a drastically simplified model.
The next cycles are more perfect and are limited by time, funds, workforce and
information. All proposals are only estimates and approximations. Their limits are
explicitly specified.

During the elaboration, the team summarizes and compares facts. It tries to avoid any
substantive decisions, as this is a prerogative of the decisionmaker. The team tries to
reach consensus, if it is possible without pressure

The team also recommends one or some of the options.

Depending of the agreement between the coordinator and decisionmaker, the team
may also
o
consider the political aspects
o
negotiate
All conclusions of the team are preliminary and the final decision rests fully with the
decisionmaker.

From the start of the work, there are two common activities. Everybody who is
interested gets information within limits of his interest. He may also state his position
or identify an important problem
o
During joint work, any professional or another citizen and any organization and
institution may elaborate on their own document on any level of integration and
submit it to the coordinator. Typically they submit options of visions, decisions, or
impact estimates of any block, including the policy as a whole. As far as possible,
the basic team works with such documents in a similar way as with documents it
created itself. Practically it is possible only if the received documents have the
standard block structure and are submitted at a time that has been first agreed
upon
o
In the dialog everybody may record his position even if he does not Intel
participate actively in the joint work. Positions may be related to existing
documents or to informations that have been prepared in a simplified form for the
219
dialog. If a partner in a dialog chooses to use the web, the existing program
considerably simplifies the work and limits information losses.
The objective of a joint work and the dialog is not only to create to good proposal, but
especially to strengthen communication within to the society, strengthen mutual
understanding and habit to work together, rather than fight prematurely; and teaches
practically democratic principles

It is coordinator´s responsibility to take, as far as practically possible, all known
positions into consideration and to inform the decisionmaker. This is limited by time,
by funds and by input capacity of the decisionmaker. Practically, only the most
promising options are being elaborated on to avoid information overload and loss of
effort. No positions, however, are censored out on purpose because of their content.
Options that the basic team cannot elaborate on may be elaborated on, in the
standard structure, by any other team, usually at their own cost.. The decisionmaker
and the public will have access to them. No guarantees, however, exist as who will
really study them and whether they will be accepted.

The proposal is decision background for the decisionmaker and it includes:
o
Executive summary in a length, form and structure as requested by the
decisionmaker. As far as possible it includes the most important options and
positions. The summary includes references to the complete document. If an
audio-visual presentation takes place, the summary may include selected items
o
Complete document, including :

More detailed specifically edited materials that are too lengthy to be included
to the executive summary

All substantive documents and most important procedural documents,
prepared during the elaboration
The decisionmaker has seldom time and energy to study certain parts of the complete
document. More frequently the complete document is used by

advisor to the decisionmaker

authors of decision background for higher decisionmakers, for instance
cabinet minister, cabinet, lower house, upper house, or president,

Authors of documents for media and by media themselves

Officers implementing the policy

The public, usually represented by organizations, evaluating
decisionmaker as a politician in the framework of the democratic process
the
220
Other considerations
There has been considerable impact of the process on some participants. Most remarkable
has been the influence on stakeholders and experts, who worked jointly in teams. The
degree of understanding that has been achieved has been considerably higher than are
typical for discussions on paper or face to face. The necessary condition for this result seems
to be one of the principles of the method: the goal of the elaboration is to prepare options
and to Compaq them after some understanding has been achieved. Deciding as who is right
comes later. Basically it is the responsibility of the decisionmaker. During the elaboration,
only limited effort is spent to this purpose, mainly when recommendations for the
decisionmaker are being prepared.
Impact on participants in the dialogue has been less obvious. It has been, however, much
stronger than the impact of any other procedure that the participants in the dialogue have
been likely to participate in. The feeling of partnership that develops in joint work develops
less in the dialogue.
Another consideration is related to the process of negotiation. The Block Method has at this
moment no specific features for the negotiation process. Either it deliveres result to the team
(eg. Exempt Staff) of the decisionmaker and they organize the negotiation, or some
components of the negotiation process is performed by the policy staff on behalf of the
decisionmaker. The organization and tactics of the negotiation process does not depend on
the Block Method, but the input into the negotiation process is guaranteed by this method.
Work up to now
From mid-nineties, the Block Method has been developed and tested in several places,
including the Ministry of Agriculture of the Czech Republic. It has been described in manuals
and in other documents. There has been at one time a maximum of 150 team members with
planned and coordinated activity. The number of participants in the dialog is not accurately
known. At present, the method and documentation is being revised and an improved internet
program is being prepared. The method has been favorably evaluated by the minister and
deputy ministers, public servants, experts and citizens. The following positive features have
been tentatively identified:

Possibility of effective participation

Good integration possibilities

Relatively fast work. The specified structure and help by internet decrease workload
of experts. It also decreases the risk that positions of some participants get lost,
which would increase conflict and decrease motivation of these and other participants

Low conflict during the elaboration phase (impact on the level of conflict during the
decision phase is not known)
221

Resistance to efforts to sabotage, censure or bias the work

Possibility to finish, revise or partially integrate policies that have been started by
other methods or by improvisation
The method has also some disadvantages and limits, and there are some uncertainties:

Only some of the mentioned dimensions have been tested

The final stages of the policy life have not taken place for political reasons

The result in a postcommunist country should suggest suitability elsewhere. However,
this has not been proven

Work and management procedures, usual in developed countries and not so usual in
postcommunist and third world countries, have to be applied. It may take several
months to establish them, even if participants are motivated. After this, the work in
postcommunist society is similar to developed countries

Where the overall effectiveness of management is low and the internal power game is
very strong, some public servants may start by boycotting or sabotaging the work.
Political will is needed to persuade them to communicate and to actively participate

Some politicians are afraid, because they do not understand the method or methods
or because of bad previous experiences with other methods. Some are afraid,
because they do understand the method and do not wish a shift in policy orientation
from thein own to public interests. It would seem that the ongoing increasing failure
rate of poorly prepared and unconsulted policies might make them occasionally
reconsider. It may take time. In the meantime, it would seem necessary to develop
the method, to implement it as far as possible, to evaluate results and to adapt the
method accordingly

The process has been found to be resistant to external political and economic
pressure, but it is not clear, whether this will be true under any circumstances

Only decades of time and dozens of complete applications will show, whether the
method tends to prepare better or worse policies from the point of view of the society

Block Method is not appropriate
o
for very simple policies (where improvisation may be sufficient),
o
for policies with deadlines for first policy proposals under a few months (where
crisis procedures might be more useful)
o
fro confidential policies
o
in cases, when the solution is already known to the future decisionmaker and only
implementation is looked for (this includes also dictatorial decisions from above,
and use of policies to personal and other narrow goals)
222
o

in the absence of political will.
The method has been officially positively ebvaluated. The wording of the evaluation
above has not been, however, independently verified. The experience it is based on
is far too limited to be seen as a final proof.
Additional information
Several reports and manuals about the Block Method are being revised.Any comment and
any information on comparable procedures would be welcome.
DECISION BACKGROUND
This is a short information and suggestion about methodological work, concerning the
process for elaboration of decision background for complex societal decisions, including
policies. Jointly with main stakeholders, the process should develop decision options and
organize a dialogue that should be effective for mutual communication. For brief description
see the paper „02 04 12 A Communication Method“
Situation
Basic principles of the process have been formulated and one of possible specific methods,
under the name of „Block Method“, has been developped nad applied in the Czech Republic
in the nineties on the departmental level. Both the formal nad informal evaluation has been
positive, but final eveluation will have to wait on applications on national and supranational
levels. There have been some international contacts with experts, mainly in the European
Union.
The prime minister of the Czech Republic requested in 2002 a draft for a cabinet decision
that would introduce this approach to government departments. As yet, there is no certainty
as whether the draft will be approved.
Later in 2003, a revised version of a detailed manual on the Block Method will be made
available. It includes also necessary computer programs, examples, a „how-to“ advice and a
list of typical errors.
Possibility of joint work, concerning the mentioned approach and the Block Method, is being
considered by the School of International and Public Relations, Prague, and the future
School of Political Studies, University of Ottawa, Canada
Questions
223
Information would be appreciated from persons who are taking part in a related aktivity or
have published about it; or who know about others who do; or who can identify related
methodologies, experiences or case studies. The topic is are follows:
Procedures for elaboration of decision background for complex societal decisions (see the
mentioned paper):

Principles

Methods and techniques

Concrete applications, their evaluation and criticism

Specific problems
o
Participation of and dialogue with the public
o
Interdependence of several decisions
o
Role of media, of the web and of e-governance
o
Role of NGOs, unions, political parties, public service, elected officials
o
Resistance of the process to power game, corruption and pressure
o
Multinational and multicultural decisionmaking process
224
SEKCE 11 SOUVISEJÍCÍ TECHNIKY
S přípravou zásadních strategií/ komplexních společenských rozhodnutí souvisí řada
činností, kterými se zde podrobněji nezabýváme. Odborníci, kteří proces přípravy řídí, by
s nimi měli být alespoň natolik obeznámeni, že si mohou najít vhodné konzultanty a
spolupracovníky nebo že se seznámí s potřebnými návody. Z důvodů, zmíněných v úvodu,
nebylo dosud možné existující informace shrnout. Proto následuje alespoň vyjmenování těch
nejdůležitějších, vzájemně velmi rozdílně zaměřených.
Podrobnější informace jsou
k dispozici na požádání.
 Analýza rizika. V rozporu s názvem se do takto nazývané činnosti zahrnuje zejména
použití výsledků analýzy k přípravě strategických rozhodnutí, u kterých lze pouze
pravděpodobnostně odhadnout negativní vlivy na některé důležité dopady.
V poslední době se analýza rizik stává komponentou pravděpodobnostního
(probabilistického) přístupu ke strategické práci. Při ní se předpokládá nejistota skoro
všech předpovědí dopadů, kladných či záporných. Některé z nich jsou aproximovány
deterministicky: tak například se autoři návrhu rozhodnou, že pravděpodobnost
ekonomické světové krize v příštím roce odhadnou jako nulovou a tím některé
dopady, uvedené ve svém návrhu, budou aproximovat jako jisté. V odkazech
k takovým návrhům se pak uvádí informace, potřebná k vysvětlení a eventuální
verifikaci. Některé techniky, užívané k pravděpodobnostním odhadům, byly u nás
vyzkoušeny a fungují stejně, jako v cizině: příkladem jsou modifikace techniky, známé
pod názvem Delphi.
 Scenáře nebo scenária (terminologie není ustálená). Typickými součástmi návrhu
strategie je vize, zaměřená na zásadní otázky problému a návrhu; konkrétní část,
zaměřená na konkrétní rozhodnutí a jejich dopady; a podpůrné materiály. Scenářem
se v poslední době nazývá samostatný dokument, obvykle menšího rozsahu, který
předběžně shrnuje všechny tři součásti budoucí strategie, pokud jsou autorům
scenáře známé nebo pokud si je tito autoři přejí navrhnout a sdělit. Scenáře
připravují zejména výzkumné a akademické organizace, nevládky a vládní orgány a
politické organizace. Většinou v době jejich vzniku neexistuje přijatý proces, který by
zpracovávanou problematiku dovedl až do rozhodnutí a realizace. Když je později
takový proces zahájen, jsou existující scénáře významným příspěvkem k urychlení. U
nás se scénáři zabývá například na Karlově universitě pracoviště CESES pod
názvem strategické inovace.
 Demokratická příprava návrhů strategií užívá několika přístupů ke komunikaci.
Nejvíce strukturalizovaná je spolupráce, při které společný tým a týmy vážných
zájemců formulují v dohodnuté struktuře a harmonogramu své vlastní varianty a
opakovaně je navzájem porovnávají. Každý občan má kromě toho možnost kdykoli
poslat svůj nestrukturovaný příspěvek, to jest svůj názor v jakékoli struktuře a
formě. Jeho začátek (například prvních 300 znaků) je zavěšena na web a z něho lze
klepnutím přejít na plný text příspěvku. Autoři variant nebo koordinátor přípravy
mohou podle potřeby svolat prezenční porady se zájemci. Jejich závěry se objeví
hlavně v příspěvcích a variantách. Během práce probíhají neformální porady
s rozhodovateli, jejichž frekvence a délka je dána obvykle zájmem a časovými limity
rozhodovatelů. Jejich cílem není rozhodovat, nýbrž pochopit pozici budoucích
rozhodovatelů a zajistit, že alespoň jedna z variant jim odpovídá. Omezí se tak riziko,
že návrh, který je výsledkem značného úsilí, bude V některých případech stačilo
zajistit, že s budoucími rozhodovateli komunikuje jeden z týmů, připravujících
varianty. Po zpracování návrhu obvykle probíhá vyjednávání, které má převážně
225


mocenský charakter a obvykle není transparentní. Po schválení některé varianty
strategie následuje implementace, zejména formou legislativních a exekutivních
rozhodnutí, která zahrnuje specifické komunikační přístupy.
Legislativní procesy jsou podrobně ošetřeny a souvisí se strategickou prací ve dvou
bodech. Předně: principy demokratického přístupu k přípravě návrhu strategie jsou
formulovány tak, že proces aplikace na přípravu jednotlivých návrhů formálně
nevyžaduje, pokud je známo, legislativní změny. Tento přístup je však odlišný od
dosavadních principů, které nejsou stanoveny zákonem, nýbrž zvykem. Dosud
vycházíme z procesů přípravy jednotlivých legislativních opatření, která jsou často jen
částečně vzájemně integrována, chybí jim odhady dopadů, nejsou formulována ve
variantách a neprošla definovanou spoluprací s veřejností. Byly slyšet názory, že jde
o zásadní změnu principů, která musí být porovnána se existujícími principy
legislativní činnosti i v případě, že by formálně nebyl nalezen rozpor. Zadruhé:
Implementací schválené varianty strategie jsou většinou mimo jiné legislativní
rozhodnutí. Schválená strategie může kromě jiného obsahovat zadání, podobné
věcnému záměru zákona. Pokud je známo, ani zde nedochází ke konfliktu
s formálními pravidly. I zde bude nutné ověřit, zda je tomu tak u formálních pravidel a
u celkové interpretace.
Taktika jednání. Ve srovnání se západními státy je u nás více rozvinutá schopnost
improvizovat. Kromě mnohých výhod je s ní spojeno riziko zvýšeného konfliktu a
úzkých zájmů osob, organizací a organizačních jednotek. Když se zavádí nový
účinný postup, je nutný postup, podstatně odlišný od praxe například ve Velké
Britanii, Skandinávie nebo Australie. Postup musí být podrobně připraven na
podkladě informací o místních postojích a zkušenostech, stejně jako o světové praxi.
Při jeho první prezentaci je třeba u nás očekávat velmi intenzivní kritiku. Její
podstatou je podvědomá nebo vědomá obava, že se zavádí pouze jiná improvizace a
v zájmu jiných úzkých zájmů. Proto je třeba trpělivě ukázat, že jde o vyzkoušené
postupy a hands on je společně nacvičit. Na námitky a podezření je nutné ukázat
konkrétní zkušenost a důvody, proč je doporučovaný postup vhodný. Je nutná
společná aktivita, nestačí rozeslání písemných materiálů ani referát s odpovědí na
otázky v náhodné sekvenci. Tato situace je odlišná od výše uvedených států.
Příkladem může být dohoda o přípravě vizí, jestliže se tak má spolupráce začínat
hned po dohodě o procesu. Úspěšný byl tento postup (a) Předvedeny dva konkrétní
příklady vize jiného problému. (b) Vysvětlena role vize v přípravě návrhu. (c)
Vysvětlena struktura vize a její součásti. (c) Navrženo omezení, například „na webu
bude uvedeno prvních 1000 znaků materiálu s odkazem na kompletní materiál“. (c)
Doporučeny časové termíny. (e) Ověřeno, nakolik byl výklad pochopen a vysvětlena
rizika, kterým je nutné čelit. (f) Vysvětleny záruky proti zneužití práce pro úzké zájmy
(ačkoli nikdo nevyslovil podezření). (g) Účastníci navrhli změny. (h) Společně
připravena fiktivní vize a znovu diskutována forma a struktura. (j) Shrnuty závěry.
Dále jde o nasazení počitačových programů, nutných pro demokratickou přípravu strategií.
Zásluhou ministra zemědělství byly tyto programy připraveny a úspěšně nasazeny. Na
podkladě domácích a zahraničních zkušeností byla navržena aktualizace, která byla
opakovaně s veřejnou správou dohodnuta, ale prozatím k ní nedošlo. Mezitím softwarová a
hardwarová podpora programů zastarala. Proto součástí uvedených dohod byl i redesign.
Tím se rozumí úprava programů pro nové softwarové a/ nebo hardwarové prostředí. Jde o
tyto programy:
 Program pro formulaci návrhu jedné varianty návrhu strategie. Tento program ulehčí
práci autorům, ale zejména zajistí, že struktura návrhu bude odpovídat dohodě a že ji
účastníci omylem nebo úmyslně nezkreslí. To je nutné, protože při zkresleném
návrhu roste při porovnávání komunikační šum a konflikt. Bez tohoto programu je
226



demokratická příprava možná, ale obtížnější, pomalejší a potenciálně možná
konfliktnější
Program pro porovnávání variant. Ke každému místu návrhu kterékoli varianty může
vážný zájemce podat příspěvek o libovolné délce. Ke každému místu návrhu si
čtenář může vyžádat prezentaci prvních řádek všech příspěvků k tomuto bodu.
Klepnutím na některou z těchto řádek si může vyžádat prezentaci celého příspěvku.
Proces porovnávání je podrobně propracovaný, využívá tento program a nelze jej
improvizovat. Je jistě možné navrhnout jiný proces porovnávání s jiným počitačovým
programem. Prozatím se zdá nepravděpodobné, že v praktických případech lze
demokratické porovnání komplexních návrhů realizovat bez dedikovaného programu.
Program pro přípravy synoptického porovnání variant. Program připraví k vyvěšení tři
řady stránek A4 nad sebou, kde každý sloupec stránek odpovídá jedné variantě.
Synoptik se osvědčil pro předběžné diskuse a zejména pro jednání s budoucímn
rozhodovatelem.
Některé další programy podporují Blokovou metodu
Následují informace o programech. Dosud neprošly redakcí.
Návod k užití programů „Příprava podkladů“ a „Dialog“
Následující text je výňatek z knihy Bloková metoda /Návod k přípravě podkladů pro strategické
rozhodnutí/
Příprava podkladů
Máte připravit podklad k důležitému rozhodnutí, například ke změně dotační politiky
v zemědělství. Podklad k rozhodnutí je obvykle rozsáhlý a během zpracování se vyvíjí. Jeho
hlavními cíli je předně shrnout všechny relevantní zkušenosti, aby byly k dispozici
spolupracovníkům. Za druhé jsou na něm založeny materiály pro určitého uživatele,
například pro rozhodovatele, pro účastníky dialogu nebo pro média.
Osvědčeným způsobem zpracování takovýchto podkladů je použití Blokové metody.
Počítačový program „Příprava podkladů“ je založen na použití Blokové metody. Šablona,
která je v programu prezentována, umožní zapsat podklad pro rozhodnutí o závažném
společenském problému. Návrh podkladu se nazývá "blok". Šablona, která je v programu
užívána, pomůže uživateli zapsat blok ve vhodné struktuře. Ve stejné struktuře můžete
zapsat i dílčí blok, který bude integrován s dalšími dílčími bloky do podkladu. Každý blok
můžete zapsat v několika postupných verzích. Každá verze zápisu bloku může být od
základní až po velmi rozpracovanou.
Nejpohodlnější způsob, jak se naučit zaznamenat zápis bloku, je zúčastnit se semináře nebo
si vyžádat konzultaci. Není také těžké se naučit provést zápis sami, bez semináře i bez
227
konzultace. Je to o něco těžší, než se naučit posílat SMS, ale podstatně jednodušší, než se
naučit pracovat například s Wordem. Proces učení zdrží uživatele nanejvýš maximálně
několik hodin. Přesto doporučujeme aspoň prvotní konzultaci u firmy e-Fractal s.r.o. v Praze.
Potom bude užití programu uživateli šetřit čas.
Dialog
Pro dialog během přípravy nebo později lze užít počítačový program "Dialog". Jeho vstupem
může být jakýkoli text, včetně výstupu programu "Příprava podkladu".
Každý ze zájemců o dialog může svůj příspěvek vztáhnout ke kterémukoliv bodu v kterékoliv
části materiálu. Po schválení správcem systému se takový příspěvek bezprostředně objeví
jako odkaz (hyperlink) a kdokoliv z dalších zájemců si jej může najít nebo k němu zase dál
připomínku vytvořit. Zpráva i příspěvek může být napsána v jakémkoliv textovém editoru (MS
Word, …) nebo v HTML jazyce a může mít jakékoli přílohy.
Po nějaké době se řešitelský tým obvykle rozhodne na nové verzi popisů, do které potom
podle své úvahy příspěvky zapracovává. V každém případě však příspěvky, které jednou
byly registrovány jako odkazy, už tak zůstávají do budoucna pro každého, kdo by chtěl mít
jistotu, že si je nezkresleně může nastudovat.
Program „Dialog“ spravuje firma Fractal v Praze.
Podrobnosti o programu „Dialog“
Program „Dialog“, spravované firmou Fractal v Praze, umožňuje podat příspěvek
k vybranému místu každého materiálu. Tato praxe souvisí se zkušeností, že je obtížné a
časově prohibitivně náročné využít příspěvků, která se týkají několika různých míst a
zároveň zahrnují celkové obecné úvahy. Materiál, ke kterému byly podány příspěvky
s využitím jednoho z programů, vypadá takto:
Při najetí kurzorem na symbol “k tomuto bodu byl zaslán příspěvek” se objeví přechodně rámeček se
souhrny příspěvků k tomuto bodu. Příklad je v následujícím rámečku:
2001 12 05: Svaz NNO: Škoda bude vyšší, asi 200 až 300 milionů Kč.
2001 12 06: Karel Hladký: Navrhuje se zvýšit trestní sazby v zákoně a tím snížit škodu na 1/2
2001 12 06: Tým “Ekonomika”: Varianta V3.1E tuto škodu prakticky eliminuje
2001 12 09: Karel Hladký: Nebude-li včas schválena vyhláška, škoda se silně zvýší
2001 12 09: Jana Schwarzová: Proces odhadu škody je chybný
228
Kliknutím se otevře hypertextové okno nebo hypertextová okna s úplnými vybranými příspěvky.
Příklady jiných souhrnů k různým bodům:
2001 10 15: Svaz NNO: Zákon nebude nikdy přijat. Navrhujeme zcela odlišnou variantu vize.
2001 10 16: Karel Hladký: Je nutný odhad alespoň na deset let dopředu
2001 10 16: Jiří Navrátil: Navrhuji doplnit rozhodnutí “odložit o dva roky”
2001 10 17: Tým “SČ”: Odhad je v rozporu se zkušenostmi v Německu
2001 10 17: Tým “SČ”: Vize je v rozporu s projevenými zájmy všech krajů
Poznámka 1: Pro případ velmi velkého počtu vážných zájemců byla navržena možnost souhrny
příspěvků filtrovat podle přání čtenáře (dosud nenaprogramováno)
Poznámka 2: Přesná forma souhrnů a hypertextový proces záleží na užité verzi programu
Poznámka 3: Každý blok se aktualizuje, když to uzná za vhodné jeho autorský tým. Do aktualizované
verze bloku přenesou autoři hlavní příspěvky k minulé verzi bloku. Přenos se nepodařilo
automatizovat a je poněkud závislý na úsudku autorů; všechny původní příspěvky jsou spolehlivě
přístupné v minulé verzi bloku. Tento postup je jedním z nedostatků blokové metody.
Poznámka 4: Je uveden postup spolupráce s vážnými zájemci, kteří se předem přihlásili. Podobně
(ale poněkud odlišně) lze občas v rámci dialogu umožnit komukoliv podat příspěvek, aniž by se
identifikoval. Kromě toho lze v rámci dialogu v omezené míře uplatnit i nestrukturalizované, papírové,
ústní nebo skupinové příspěvky, ale jejich využití je obvykle odlišné a podstatně nižší než při
spolupráci.
Poznámka 5: Lze podat příspěvek k určitému bodu jiného příspěvku.
Poznámka 7: Struktura bloku se vyvíjela opakovanými pokusy. I poměrně malé nevyzkoušené změny
struktury bloku mohou znemožnit úspěšné využití. Naproti tomu specifické programy pro připojování
příspěvků k určitým místům jsou pouhou obměnou všeobecně známých programů a lze je bez obav
nahradit, pokud by existující specifické programy nevyhovovaly.
Poznámka 8: Bloková metoda umožňuje také podat vlastní návrhy variant bloků, včetně variant celé
strategie
229
ZADÁNÍ PROGRAMU „PŘÍSPĚVKY“
Následuje částečný koncept zadání programu pro strategickou práci. Koncept je určen
programátorovi k doplnění a úpravě v osobní diskusi s autorem a nahražuje koncepty,
zpracované dříve. Součástí práce programátora je i příprava návodů a testy na naivních
uživatelích. Autorem je P. Pergler, pp@pergler org.
Uživateli programu je koordinátor a neomezený počet přispěvatelů, které koordinátor zařadil
na seznam přispěvatelů. Seznam přispěvatelů se může měnit.
Nejprve koordinátor pověsí na web základní text o prakticky neomezené délce, který může
obsahovat texty, grafiku, barvy a podobně. Základní text připravil jeho autor. Koordinátor
rozhodne, zda je základní text přístupný komukoli nebo jen přispěvatelům Potom o existenci
textu informuje všechny přispěvatele.
Každý uživatel může zaslat ke každému základnímu textu libovolný počet příspěvků. U
každého příspěvku určí místo v základním textu, ke kterému příspěvek patří. Z textu je vždy
vidět, na která místa byl zaslán nějaký příspěvek. Před využitím každého příspěvku ho
schválí koordinátor.
Při kliknutí na místo, kam byl zapsán příspěvek, se objeví přechodně rámeček se souhrny
příspěvků k tomuto bodu, podaných některým přispěvatelem. Příklad rámečku následuje:
2001 12 05: Svaz NNO: Škoda bude vyšší, asi 200 až 300 milionů Kč.
2001 12 06: Karel Hladký: Navrhuje se zvýšit trestní sazby v zákoně a snížit škodu na 1/2
2001 12 06: Tým “Ekonomika”: Varianta V3.1E tuto škodu prakticky eliminuje
2001 12 09: Karel Hladký: Nebude-li včas schválena vyhláška, škoda se silně zvýší
2001 12 09: Jana Schwarzová: Proces odhadu škody je chybný
Při dvojkliknutí se níže objeví také souhrny všech ostatních došlých příspěvků k tomuto
základnímu textu. Mohou být řazeny chronologicky, jak došly, nebo podle umístění
v základním textu, nebo podle přispěvatelů.
Kliknutím na souhrn příspěvku se otevře hypertextové okno s úplným vybraným příspěvkem.
Příklady jiných souhrnů různých příspěvků:
2001 10 15: Svaz NNO: Zákon nebude nikdy přijat. Navrhujeme odlišnou variantu vize.
230
2001 10 16: Fakulta UKVDP: Je nutný odhad alespoň na deset let dopředu
2001 10 16: Jiří Navrátil: Navrhuji doplnit rozhodnutí “odložit o dva roky”
2001 10 17: Tým “SČ”: Odhad je v rozporu se zkušenostmi v Německu
2001 10 17: Tým “SČ”: Vize je v rozporu s projevenými zájmy všech krajů
Lze podat příspěvek k určitému místu jiného příspěvku.
Když koordinátor uzná za vhodné základní text aktualizovat, není možné k němu podávat
další příspěvky. Zájemci jsou ihned informováni na začátku základního textu, kdy bude
připravena aktualizovaná verze základního textu a jak se bude jmenovat, a později jsou
informováni o cestě k aktualizovanému textu.
Následuje informace pro uživatele, který si přeje poslat příspěvek k základnímu textu.
Předpokládá se, že se již dohodl s koordinátorem na své spolupráci a na jménu své skupiny,
tj. na označení autora příspěvku.
Následuje informace pro zájemce. Ošetření korespondence je také úkolem programu
Příspěvky:
Můžete se účastnit na přípravě návrhu strategie různými způsoby.
Můžete nám kdykoli poslat na tuto naši e-adresu svůj názor na otázky, týkající se uvedené
strategie. Pokud nebude nebezpečí rozporu se zákonem, uložíme ho na všeobecně
přístupné této webové adrese. Nemůžeme zaručit, kolik lidí si ho bude přát číst a zda bude
schválen, ale snažíme se všech názorů co nejlépe využít. Můžete a nemusíte se podpsat
nebo uvést svou adresu
Můžete si vyžádat pravidelné informace o nových materiálech. Pošlete nám na naši e-adresu
svou elektronickou adresu, následovanou jedinou číslicí. Uveďte číslici 1, chcete-li dostat asi
jednou měsíčně jednostránkovou zprávu o průběhu a výsledcích práce. Uveďte číslici 2,
chcete-li dostávat podrobnější zprávy, přibližně tak týdně.
Napište nám na tuto naši e-adresu, přejete-li si být přispěvatelem. Tím budete mít možnost
aktivně spolupracovat, zejména navrhnout vlastní variantu celkového nebo částečného
řešení nebo věcně komentovat varianty jiné (to je odborná a časově velmi náročná, ale
vítaná a důležitá činnost).
231
Program Příspěvky zajistí i zasílání materiálů, které koordinátor označí „1“ nebo „2“.
Koordinátor může také označit materiály číslicí „3“, aby byly rozesílány všem přispěvatelům.
Příspěvek má tento formát bez omezení délky:
Název základního textu.
Souhrn
Text příspěvku
První řádku doplňuje program Příspěvky automaticky.
Souhrn má tento formát s maximem 100 znaků:
Datum. Autor. Text
Datum má tento formát
YYYY_MM_DD
Příspěvek bude potvrzen jedním ze dvou sdělení od koordinátora, uvádějícím i název
základního textu a souhrn.
Děkujeme za příspěvek a umístili jsme ho k textu
Uvedený příspěvek jsme bohužel nemohli uveřejnit
Odmítnutý názor bude potvrzen takto:
Názor jsme bohužel nemohli uveřejnit. Litujeme, že vzhledem k časové náročnosti přípravy
nemůžeme o něm vstupovat do korespondence.
ZÁPIS ODHADOVANÝCH NÁSLEDKŮ
V zápisu bloku se uvádí, jaké následky a náklady rozhodnutí se dají očekávat. Osvědčilo se
zapisovat je vždy ve stejném formátu, aby se pohodlně četly a aby se s nimi dobře
pracovalo. Jeden takový možný formát nyní uvedeme. Lze ho užít pro tabulky ve Wordu i
Excelu a lze proto na něm provádět řadu operací. Tabulka shrnuje odhady
pravděpodobnostní i deterministické. Vysvětlíme si nyní následující příklad.
232
ROZHODNUTÍ
R1: Schválit zákon
Ano
Ne
R2: Zvýšit podpory
20% nebo méně
Více
PODMÍNKY
P1: Vstup do EU
V 2002 nebo dříve
Později
NÁSLEDKY
N1: Počet podniků
5 let po vstupu
Vzroste
Poklesne
N2: Příjem zaměstnanců vzroste
o pětinu nebo méně
více
PRAVDĚPODOBNOST
ZDROJ
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
**
0
80
20
x
0
**
**
0
90a
10a
x
0+
**-
VÚE
1
BF
2
a
velmi hrubý odhad
VÚE Výzkumný ústav ekonomický
ŘT1 řešitelský tým Ekonomika
Tabulka 3.2
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
5
60
VÚE
3
ŘT1
4
BF
Bohumil Forster
Tabulka shrnuje odhady dvou následků, N1 a N2, pro různé možnosti rozhodnutí a různé
stavy podmínek. Ve sloupci 2 jsou uvedeny odhady výzkumného ústavu VÚE. Týkají se
situace, plynoucí ze dvou rozhodnutí: když zákon bude schválen (řádka 3) a subvence
budou zvýšeny o pětinu nebo méně (řádka 6). Odhad platí za podmínky, že ČR vstoupí do
EU v roce 2002 nebo dříve (řádka 10). Pro tento případ se odhaduje, že počet podniků určitě
vzroste (řádka 15). Pravděpodobnost, že nevzroste, je uvedena v řádce 16 jako 0. Nulové
pravděpodobnosti se někdy v tabulce vynechávají. Podobně je jisté, že příjem zaměstnanců
vzroste o pětinu nebo méně (řádka 19). Protože pravděpodobnosti jsou již uvedeny, zůstává
řádka 21 prázdná.
Ve sloupci 3 jsou uvedeny odhady zdroje, značeného BF. Rozhodnutí a podmínky jsou pro
naši celou tabulku stejné. Odhaduje se 80% pravděpodobnosti, že počet podniků vzroste a
20% pravděpodobnosti, že počet podniků klesne (řádky 15 a 16). Podobné odhady
v řádkách 19 a 20 obsahují upozornění na nepřesnost odhadu, jak je formuloval zdroj BF.
233
Ve sloupci 3 je uvedena odhadnutá pravděpodobnost, že dojde ke dvěma následkům
zároveň: počet podniků vzroste (řádka 15) a počet zaměstnanců vzroste o pětinu nebo méně
(řádka 19). V tomto případě není v uvedených řádkách dost místa na všechny potřebné
kombinace. Odhadnutá pravděpodobnost 60% je proto uvedena v řádce 21. Pro stejná
rozhodnutí a podmínky bychom tedy pro všechny kombinace následků potřebovali čtyři
sloupce. Takové odhady se provádějí obtížně a proto zřídka.
Výjimečně se někdy odhaduje, že pravděpodobnost je menší než 0,5%, ale není zcela
nulová. Takový odhad se značí 0+ (sloupec 5, řádka 19). Podobně pravděpodobnost mezi
99,5% a 100% se někdy značí **- (řádka 20).
Souhrny a zprávy pro rozhodovatele nebo do dialogu shrnují obvykle odhady z několika
zdrojů. Typicky se užívají tyto údaje:
Aritmetický průměr
Medián
Minimální odhad, aritmetický průměr, maximální odhad
Minimální odhad, zdroj tohoto odhadu, aritmetický průměr, maximální odhad, zdroj tohoto
odhadu
Apoximace pravděpodobnostních odhadů deterministickými (to je poněkud nebezpečný
postup)
Odhady se získávají nejčastěji z matematických modelů nebo úsudkem expertů. Obojí
vyžaduje znalost patřičných technik. Některé techniky jsou založeny na otázce „kolik byste
vsadil proti sto korunám, že se to stane?“ Častou chybou bývá nedorozumění o podmínkách.
Vždy se nepodaří získat kvantitativní odhady pravděpodobností. Laici i experti někdy dají
přednost slovnímu označení na ordinální stupnici. Převod na kvantitativní údaj je vždy sporný
a nebezpečný. V některých případech se následující převod ukázal jako cesta z nouze:
Převod odhadů pravděpodobnosti
Verbální
ordinální
údaj
Přibližný
kvantitativní
údaj v %
(Vyloučeno)
Extrémně nízká
Velmi nízká
Nízká
Střední, půl na půl
Vysoká
Velmi vysoká
0
2
10
25
50
75
90
234
Extrémně vysoká
(Určitě)
98
100
Převod je hrubý a nespolehlivý
Jiný druh tabulky uvádí přímo odhadovaný výsledek. Pro pravděpodobnostní odhady je
příprava tabulek dle uvedeného vzoru a zejména získávání potřebných odhadů výsledku
svízelné. Užívají se často tabulky podle vzoru, který následuje. Podobně lze zapisovat údaje
o rozhodnutí a o podmínkách (řádka 2). Následuje příklad části tabulky:
ROZHODNUTÍ
R1: Schválit zákon
R2: Zvýšit podpory
20% nebo méně
Více
PODMÍNKY
P1: Vstup do EU
V 2002 nebo dříve
Později
NÁSLEDKY
N1: Počet podniků
5 let po vstupu
(vzrůst v %)
ZDROJ
b
Ano
Ano
Ne
Ne
x
x
x
x
x
x
x
x
+20
0
-15
?b
VÚE
1
BF
2
VÚB
3
ŘT1
4
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
14
12
13
5
nelze odhadnout bez znalosti kvót
V řádce 11 jsou uvedeny odhady počtu podniků, jak je jednotlivé zdroje formulovaly. Vždy je
důležité zaznamenat případné pochybnosti, otázky nebo výhrady, jako v údaji „b“ v řádce 11,
a zaznamenat je přesně tak, jak je uvedl zdroj.
Způsob značení řádek a sloupců závisí na užité technice.
235

metodika strategické práce

Transkript

Podobné dokumenty

typologie venkovského prostoru česka

Kapitola 2

Bloková metoda: Návod k přípravě podkladů pro strategická

Reaktivní multiagentní modely v ekonomii

Záměr developera

2015/5 - Úterský list

„Reforma“ veřejných financí - výzva k boji a generální stávce

Dominik W. Rettinger Psycho-tera

Hnízdní chování a alternativní reprodukční strategie samotářských včel

Školní vzdělávací program pro čtyřleté gymnázium (verze2011)

PROHLÁŠENÍ K ŽIVOTNÍMU PROSTŘEDÍ DLE ČL. 9 SMĚRNICE

199_2 Fazove prechody