Vyjádření vlády České republiky k návrhu I. senátu Ústavního soudu

Příloha
usnesení vlády
ze dne 8. června 2015 č. 458
Vyjádření vlády České republiky k návrhu I. senátu Ústavního soudu
na konstatování rozporu ustanovení § 72 odst. 1 věty první zákona č. 94/1963
Sb., o rodině s ústavním pořádkem, vedenému pod spisovou značkou
Pl. ÚS 10/15
I.
K usnesení senátu Ústavního soudu
Senát Ústavního soudu ve svém usnesení sp. zn. I. ÚS 3283/14, jímž postoupil věc
k rozhodnutí plénu Ústavního soudu, omezuje ústavněprávní argumentaci na několik
málo odstavců.
Senát ústavního soudu je toho názoru, že napadené ustanovení je v rozporu
s ústavním pořádkem proto, že v případě realizace žádosti o osvojení druha matky
dítěte by zanikl právní vztah mezi nezletilým a matkou. Tento důsledek je pak podle
usnesení „v rozporu se zájmy a právy nezletilého i jeho matky“ (odst. 27 usnesení).
V případě tzv. nepravého osvojení (za které doktrína považovala podle zákona
o rodině osvojení nezletilého manželem rodiče dítěte) platilo, že vztah rodiče žijícího
v tomto manželství k nezletilému nezanikl.
Jak ostatně uvádí i senát Ústavního soudu, byl doktrinární přístup i soudní praxe
ustálený na tom, že osoba žijící s rodičem dítěte, ale nikoliv v manželském svazku,
nemohla (vůbec) nezletilého osvojit (odst. 25 usnesení). Uzavřené manželství bylo
tedy nutnou podmínkou k osvojení dítěte „partnera“. Zároveň nemáme poznatky, že
by kdy soud rozhodl podle zákona o rodině o tom, že druh (či družka) rodiče dítěte
spolužijící s dítětem i rodičem dítě osvojila, ale v rozporu se zájmy zúčastněných
zároveň došlo k zániku rodičovských práv tohoto rodiče. Soudy v takovém případě
žádostem o osvojení nevyhovovaly a tento negativní důsledek tedy v praxi nemohl
nastat.
1
Z těchto předpokladů vycházely i obecné soudy v případě napadeném ústavní
stížností a v souladu s nimi rozhodly o tom, že žádosti druha matky nezletilého na
osvojení se nevyhovuje.
Senát Ústavního soudu tedy vychází z předpokladu, že právní úprava měla umožnit
osvojení druhem matky dítěte při zachování rodinných vazeb matky, v návaznosti na
to ústavně konformně interpretuje ustanovení § 66 odst. 1 zákona o rodině
a následně poukazuje na neústavnost ustanovení § 72 odst. 1 zákona o rodině.
Základní otázkou tedy podle názoru vlády je, zda mohl zákonodárce nastavit
podmínky osvojení v zákoně o rodině tak, že jejich důsledkem je existence
podmínky manželství pro případ tzv. nepravého osvojení nebo naopak bylo
omezení možnosti osvojení nezletilého pouze v případě uzavřeného sňatku
s rodičem dítěte (jehož vztah k dítěti má být zachován) v rozporu s ústavním
pořádkem.
II.
Přístup k osvojování dítěte partnera v Radě Evropy
V právních řádech členských států Rady Evropy lze nalézt jak obdobu české právní
úpravy podle zákona o rodině, tak podmínky, které nevyžadují, aby partner rodiče byl
s tímto rodičem sezdaný.
Evropský soud pro lidská práva (dále také „ESLP“) v rozhodnutí velkého senátu
ve věci X a další v. Rakousko ze dne 19/02/2013, žádost č. 19010/07, v rámci
provedené analýzy zmiňuje, že většina států Rady Evropy umožňuje osvojení dítěte
partnerem rodiče pouze v případě existujícího manželství tohoto páru (viz odst. 57
rozhodnutí). Pouze 10 států (z 39 zkoumaných) umožňuje osvojení druhem
či družkou rodiče dítěte (tedy v rámci nemanželského soužití).
Například ve Francii je osvojení přípustné pouze tam, kde je partner s rodičem
osvojence v manželském svazku. Naproti tomu v Anglii a Walesu, ve kterých se
konkrétní pravidla adopcí liší v jednotlivých oblastech, je vedle adopce v manželství
možné osvojit i dítě partnera, pokud vytvářejí trvalé rodinné vztahy. Například
v Hampshire je vyžadováno, aby partner jednoho z rodičů s ním žil ve vztahu
2
společně s dítětem alespoň tři roky1. Ve Švýcarsku pak rovněž při osvojení v těchto
případech platí podmínka manželství. V listopadu 2014 však byl v této alpské zemi
zahájen legislativní proces novelizace předpisů v oblasti osvojení, který počítá
s možností osvojení partnerem, který není v manželském svazku s rodičem dítěte2.
Neexistence konsenzu států Rady Evropy v otázce podmínky manželství v případě
osvojení partnerem rodiče dítěte se promítla také do Evropské úmluvy o osvojení
(revidované) z roku 20083. Tato obsahuje ustanovení dotýkající se předmětné
problematiky v čl. 7. V odstavci 1 hovoří o tom, že stát umožní osvojení
manželskému páru a v odstavci 2, o tom, že státy mají možnost („are free to“) rozšířit
uplatnění této úmluvy na páry, které spolu žijí v trvalém svazku. Revidovaná úmluva
tedy zjevně vychází z faktu, že ve státech Rady Evropy nepanuje v tomto ohledu
shoda a že neexistuje mezinárodněprávní závazek k umožnění osvojování
nesezdaným párům.
III.
Evropský soud pro lidská práva k institutu manželství
ESLP měl při více příležitostech možnost se vyjádřit k institutu manželství. Bez
nároku na vyčerpávající analýzu, je možné zmínit několik aspektů objevujících se
v judikatuře štrasburského soudu.
Právo na rodinný život není exkluzivní privilegium sezdaných párů. Rovněž
nesezdané páry spadají pod pojem „rodinný život“, zejména pokud jde o dlouhodobý
vztah, kdy spolu sdílejí obydlí, vychovávají dítě a pokud má tento pár společné
ekonomické aspekty života nebo je finančně vzájemně závislý atd. (např. rozhodnutí
ESLP ve věci X, Y a Z v. Velká Británie ze dne 22/04/1997, žádost č. 21830/93, odst.
36 a tam uvedená prejudikatura).
1
Informace čerpány z online dokumentu dostupného z <http://www3.hants.gov.uk/step-parent-adoptionnov2011.pdf>.
2
Viz <https://www.bj.admin.ch/bj/fr/home/gesellschaft/gesetzgebung/adoptionsrecht.html>.
3
Tuto úmluvu Česká republika doposud neratifikovala.
3
Manželské soužití si však uchovává podle ESLP v mnoha ohledech svoji exkluzivitu.
V rozhodnutí Shackell v. Velká Británie ze dne 27/04/2000, žádost č. 45851/99,
se soud přihlásil k dříve vyslovenému názoru, že manželství zůstává institucí, v rámci
níž je osobám, jež do něj vstupují, přisuzován zvláštní status 4. Ne každé rozdílné
zacházení s nesezdanými partnery je tedy nutně diskriminační.
Na druhou stranu ESLP ve věci Emonet v. Švýcarsko ze dne 13/12/2007, žádost
č. 39051/03, konstatoval, že v dnešních dnech již není nutně relevantní argument
(švýcarské vlády), že instituce manželství poskytuje osvojené osobě větší stabilitu
než adopce nesezdaným spolužijícím párem (odst. 81 rozhodnutí).
Nicméně o několik let později v rozhodnutí ESLP ve věci Gas and Dubois v. Francie
ze dne 15/3/2012, č. žádosti 25951/07, soud odůvodňoval své zamítavé rozhodnutí
ve věci osvojení nezletilého také argumentem, že manželství propůjčuje zvláštní
status těm, kteří do něj vstoupí (odst. 68 rozhodnutí a tam uvedená prejudikatura).
IV.
Ústavnost rozdílného zacházení s manželským párem při osvojení
Vzhledem k tomu, že v judikatuře českého Ústavního soudu nelze nalézt rozhodnutí,
které by cílilo na nyní projednávané aspekty osvojení, zaměříme se na několik
poznámek z rozhodovací praxe mimo území České republiky.
Stejnou problematiku, kterou nyní řeší český Ústavní soud, se již podle vládou
dohledaných informací zabývala francouzská Ústavní rada v rozhodnutí Mmes
Isabelle D. et Isabelle B. č. 2010-39 QPC ze dne 6. října 2010 5. Tento orgán ochrany
ústavnosti se v rámci podané question prioritaire de constitutionnalité vyjádřil v tom
směru, že právní úprava, jež umožňuje osvojení partnerova dítěte pouze
manželským párům, není v rozporu s francouzskou ústavou. Ústavní rada postavila
své rozhodnutí mimo jiné na tom, že ústava dává zákonodárci pravomoc uzákonit
věci týkající se rodinných vztahů a rodičovské odpovědnosti a není zakázáno
4
„Privilegovaný“ přístup k institutu manželství lze vysledovat i v jiných rozhodnutích ESLP (viz např. Saucedo
Gomez v. Španělsko ze dne 26/01/1999, č. žádosti 37784/97).
5
Dostupné z <http://www.conseil-constitutionnel.fr>.
4
nakládat s rozdílnými situacemi odlišně a že tedy nepřísluší Ústavní radě, aby
nahrazovala svůj úsudek za úsudek zákonodárce.
Také ESLP měl v několika případech možnost se zabývat problematikou osvojení.
Vláda proto dále uvádí několik poznámek z argumentace objevující se u tohoto
soudu.
V případu Emonet v. Švýcarsko řešil ESLP situaci, kdy orgány tohoto státu rozhodli
o osvojení dospělého potomka druhem matky a zároveň rozhodli o ztrátě
rodičovských práv matky, jelikož švýcarské právo předjímá, že dochází ke ztrátě
původních rodinných vazeb. Tento případ je tak situaci nastolené před Ústavním
soudem podobný, ale přesto vykazuje některé základní odlišnosti. České rodinné
právo podle zákona o rodině, tak jak bylo dlouhodobě aplikováno soudy,
nezpůsobuje v praxi situaci vzniklou ve Švýcarsku, kdy v rozporu s přáním
zúčastněných dochází ke ztrátě rodičovských práv rodiče dítěte, který s ním žije
a tvoří rodinu. Tento důsledek je evidentně v rozporu se zájmem dítěte a s právem
zúčastněného potomka a rodiče na rodinný život. V České republice, tak jako
v soudním řízení, které je předmětem ústavní stížnosti, však nedochází rozhodnutím
státních orgánů k narušení existujících rodinných vazeb s matkou (právo na rodinný
život). Důsledkem je nepovolení osvojení druhem matky, jelikož v tomto případě
je nutné splnit podmínku uzavřeného manželství s rodičem dítěte. Argumenty použité
v rozhodnutí ESLP proto není možné automaticky vztahovat na namítaný rozpor
napadeného ustanovení s ústavním pořádkem řešený českým Ústavním soudem.
Nelze si však nevšimnout, že ESLP ve věci Emonet nepovažuje argumenty
podporující podmínku manželství za dostatečné pro odůvodnění namítaného zásahu
do rodinného života a zamítl i námitku, že partneři mohli požadovaného stavu
dosáhnout uzavřením sňatku (srov. odst. 82 rozhodnutí).
Ústavním soudem projednávaný případ se v mnoha právně-logických parametrech
shoduje s případem Gas and Dubois v. Francie. Případ se týkal osvojení dítěte
„registrovanou partnerkou“ matky dítěte s tím, aby zůstaly rodičovské vztahy matky
s dítětem zachovány. V odůvodnění tohoto rozhodnutí soud jednoznačně prohlásil,
že není diskriminační (resp. není porušení čl. 14 ve spojení s čl. 8 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod – dále také „Úmluvy“), pokud právní úprava brání
osvojení partnerem rodiče dítěte (ať už homosexuálního nebo heterosexuálního
páru) kvůli potenciální ztrátě původních rodičovských vazeb. Soud tak dal
5
do protikladu
nemožnost
osvojit
v takovém
případě
osoby
v „registrovaném
partnerství“ (ve Francii dostupného jak osobám stejného, tak opačného pohlaví)
a naopak možnost osvojení v podobné situaci manželem rodiče (zejm. odst. 65 až 70
rozhodnutí). Neshledal však rozpor s Úmluvou a privilegium možnosti osvojování
v rámci manželství považuje za souladné s Úmluvou.
V rozhodnutí Gas and Dubois ESLP rovněž zmínil, že přístup k osvojení, kdy dochází
k rozvázání rodinných vazeb s
rodičem, je platný (rozuměno je v souladu
s Úmluvou) pro nezletilé. Navazuje tak na rozhodnutí Emonet, ve kterém tento
přístup
naopak
neaproboval
při
zvážení
okolností
daného
případu,
kdy
nejpodstatnějším rozdílem byla skutečnost, že šlo o osvojování zletilé osoby (viz
odst. 72 ve věci Gas and Dubois a tam uvedený odkaz na případ Emonet). Případ
Gas and Dubois je tedy, zdá se, nutné vztahovat k osvojování nezletilého a případ
Emonet na kauzy osvojování zletilého.
V.
Důsledky rozhodnutí o protiústavnosti napadeného ustanovení
Vláda má za to, že případné vyslovení rozporu napadeného ustanovení s ústavním
pořádkem, odůvodněné argumentací, že zákonodárce musí umožnit osvojení
druhem či družkou rodiče dítěte bez podmínky existence manželství, otevře více
otázek.
S přihlédnutím k diskuzi vedené k obdobné problematice v rámci právě probíhajícího
legislativního procesu ve Švýcarsku, otevření osvojení druhovi či družce rodiče dítěte
bez podmínky manželství, otevírá otázky spojené s kvalitou vztahu, který není
„podložen“ existujícím manželstvím. Je nutné vyřešit, jak bude posuzována trvalost
a stabilita vztahu rodiče a další osoby, aby bylo ověřeno, že dítě získá potřebné
zázemí a nebude v blízké době vystaveno (mnohdy dalšímu) tlaku v podobě
rozchodu. V rámci švýcarské diskuze jsou kladeny otázky na stanovení minimální
délky existence vztahu mezi rodičem a druhem či družkou a dítětem nebo způsobu
prokazování délky vedení společné domácnosti. V návaznosti na to je pak nutné
6
přehodnotit, zda musí tyto podmínky plnit i osoby, které uzavřely manželství a zda
tedy manželství zcela nevymizí z podmínek pro osvojení6.
Druhou velkou otázku v případě, že Ústavní soud postaví své rozhodnutí
na argumentaci, že zákonodárce nemůže stanovit pro osvojení dítěte partnera
podmínku uzavření manželství, přináší judikatura ESLP. V rozsudku X a další
v. Rakousko (citováno výše) soud judikoval, že je diskriminační právní úprava
Rakouska, která zakazuje osvojení homosexuálnímu druhovi či družce rodiče dítěte,
ale
umožňuje
osvojení
druhovi
či
družce
rodiče
v rámci
nesezdaných
heterosexuálních párů. Otevření osvojení nesezdaným heterosexuálním párům tedy
vyžaduje, aby bylo stejně nakládáno i s homosexuálními páry z důvodu zákazu
diskriminace.
Na druhou stranu však ESLP zmínil v rozsudku X a další v. Rakousko rozdíl oproti
jeho přístupu v Gas and Dubois v. Francie. Ve Francii je osvojování partnerem rodiče
dítěte umožněno pouze manželským párům. Vytváření rozdílu mezi manželským
párem a páry registrovanými (nebo páry nesezdanými) není v takovém případě podle
ESLP v rozporu s Úmluvou (viz odst. 131 rozhodnutí X a další v. Rakousko).
VI.
Závěr
Vláda dává výše uvedené na zvážení Ústavnímu soudu v rámci řízení o návrhu
na zrušení příslušného ustanovení zákona o rodině. K otázce tvrzené
protiústavnosti napadeného ustanovení zákona o rodině však zaujímá v této
chvíli neutrální postoj s vědomím, že se jedná o mimořádně citlivé téma, které
může mít dopad na vnímání tradičních společenských, sociální a rodinných
vazeb.
6
Srov. dokument: Message concernant la modification du code civil (Droit de l’adoption) ze dne 28. listopadu
2014, kap. 2.2.1 na s. 858 – 859. Dostupné z < https://www.admin.ch/opc/fr/federal-gazette/2015/835.pdf>.
(citováno dne 28.5.2015).
7