Chráněné krajinné oblasti a přírodní parky – ochrana krajiny a

Chráněné krajinné oblasti a přírodní parky – ochrana
krajiny a proces územního plánování v nich
Protected Landscape Areas and Natural Parks – the landscape
protection and the urban planning
Ing. Jitka Kubová
ABSTRACT:
The Protected Landscape Areas and the Natural Parks are the most important
instruments od landscape protection in the Czech republic. The Protected Landscape
Areas as a one of the Specially Protected Areas are proclaimed for harmoniously
formed landscape. The Natural Parks are established for protecting the character of
a landscape. For the both of them (but especially for the Protected Landscape Areas)
are elaborated preventative analyse of landscape, used in the urban planning and
also in the evaluation of impact to landscape.
The urban planning is more fundamental for the landscape design as for
the landscape protection, but wrong project of landuse can definitely change the
positive values of landscape.
ABSTRAKT:
Cílem článku je porovnat ve dvou nejdůležitějších nástrojích ochrany krajiny (kterým
je v rámci zvláštní ochrany Chráněná krajinná oblast, dále jen CHKO a v rámci
obecné ochrany přírodní park) principy a kompetence územního plánování a
možnost jeho využití při konkrétní ochraně území.
Za CHKO lze vyhlásit rozsáhlé území s harmonicky utvářenou krajinou, přírodní park
je možné vyhlásit k ochraně krajinného rázu s významnými soustředěnými
estetickými a přírodními hodnotami (krajinný ráz je chráněn v rámci obecné ochrany
po celé České republice).
Územní plánování je proces, ve kterém je ochrana krajiny jedním z významných
limitů využití území. Proto je na území jednotlivých CHKO zpracováváno preventivní
hodnocení krajiny, využívané i pro posuzování konkrétních záměrů v území. Rovněž
některé přírodní parky mají podobné hodnocení zpracováno (především parky nově
vyhlášené).
Je třeba konstatovat, že územní plánování je z praktického hlediska významnější pro
tvorbu krajiny než pro její ochranu, ale i pro tu je důležité, neboť může, v rámci
návrhu využití území, krajinu zásadně přetvořit.
1 Úvod
Krajina je část zemského povrchu s charakteristickým reliéfem, tvořená souborem
funkčně propojených ekosystémů a civilizačními prvky a jako taková hraje
významnou úlohu z hlediska veřejného zájmu (v oblasti kultury, ekologie, životního
prostředí, ale i v sociální oblasti). Každá krajina má navíc svůj charakter (množinu
193
znaků), který je v souvislosti se vstupními podmínkami (geologie, geomorfologie,
klima, vegetace) proměnlivý, může být různě čitelný a různě výrazný.
Kompetence v ochraně krajiny byly svěřeny především orgánům ochrany přírody, ale
jedná se o záležitost interdisciplinární a jako podstatná složka prostředí života
obyvatel a základ jejich totožnosti je ochrana krajiny i jedním z cílů územního
plánování.
Hlavním cílem územního plánování je však utvářet předpoklady pro výstavbu a
udržitelný rozvoj území. Praxe sice ukazuje, že stav a rozvoj území záleží na
vlastnících pozemků, ti ale mohou být územním plánováním a jeho nástroji značně
omezeni. Proto je třeba zjistit, jak vstupuje ochrana krajiny do procesu územního
plánování a jaké jeho nástroje jsou k ochraně krajiny využitelné.
2 Legislativa
CHKO a přírodní parky jsou jako nástroje ochrany přírody a krajiny řešeny zákonem
č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v platném znění (dále jen zákon) a
k němu patřičnou prováděcí vyhláškou č. 395/1992 Sb., v platném znění (kterou se
provádějí některá ustanovení zákona). Tomuto zákonu, v současné době platnému
po mnoha novelizacích, předcházel zákon č. 40/1956 Sb., o státní ochraně přírody.
Ochrana krajiny a jejího charakteru je ale legislativně řešena již od roku 1920
zákonem č. 81 (tzv. přídělový zákon), kde je v ust. § 20 uvedeno „Při sdělávání plánu
přihlížej pozemkový úřad k tomu, aby přídělem nebyly rušeny krásy přírodní a ráz
krajinný a aby nevzaly újmy památky přírodní, historické a umělecké. Pozemkový
úřad může k tomu cíli svoliti, aby plochy, které jsou věnovány parkům, přírodním
parkům, které slouží jinak k okrase krajiny, nebo jejichž účelem jest zachovati ukázku
původního rázu krajinného, nebo zajistiti a ochrániti historické památky a jejich okolí
s nimi úzce souvisící, vlastníku byly ponechány vedle výměry půdy, která podle § 11
zákona ze dne 16. dubna 1919, č. 215 Sb., může býti propuštěna dosavadnímu
vlastníku ze záboru, jestliže vlastník podrobí se podmínkám stanoveným
pozemkovým úřadem v dohodě se zúčastněnými ministerstvy, pokud se týká
přístupnosti oněch míst obecenstvu, pracovníkům vědeckým a uměleckým, nebo
používání jejich k účelům lidumilným.“
Dále byla ochrana krajiny řešena i zákonem č. 47/1948 Sb., o některých
technicko – hospodářských úpravách pozemků (tzv. scelovací zákon), kde je
v ust. § 30 pod názvem ochrana památek, přírodních krás a krajinného rázu
uvedeno: „Při pozemkových úpravách podle tohoto zákona buď zajištěna ochrana
památek všeho druhu, přírodních krás a krajinného rázu, přičemž orgány uvedené
v ust. § 2 a § 9 přihlédnou k návrhům úřadů příslušných k jejich ochraně.“
Z vývoje legislativy je patrné, že krajina je velmi zásadní složkou života lidí. Proto
mají lidé potřebu ji chránit zákonem.
Z hlediska územního plánování je zásadní zákon č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu, v platném znění (dále jen stavební zákon), včetně
194
prováděcích vyhlášek (zejména vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických
podkladech, územně plánovací dokumentaci a o způsobu evidence územně
plánovací činnosti).
Se stavebním zákonem souvisí zákon č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů
souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění. Jedním z takto
změněných zákonů je i zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
3 Chráněné krajinné oblasti
Chráněné krajinné oblasti lze, jako jednu z kategorií zvláště chráněných území,
vyhlásit z následujících důvodů: rozsáhlá území s harmonicky utvářenou krajinou,
území s charakteristicky vyvinutým reliéfem, s významným podílem přirozených
ekosystémů lesních a trvalých travních porostů, s hojným zastoupením dřevin,
popřípadě s dochovanými památkami historického osídlení.
Předmětem ochrany v CHKO je tedy charakter (ráz) krajiny a jejím cílem je udržování
stavu lokality (stejně jako v ostatních zvláště chráněných územích).
CHKO vyhlašuje svým nařízením vláda, spolu s předmětem ochrany a
specifikací bližších ochranných podmínek, zatímco ty základní ochranné podmínky
jsou s ohledem na odstupňování (zonaci) ochrany (zpravidla 4 zóny, nejméně 3),
uvedeny v ust. § 26 zákona.
obr. 1 – CHKO České středohoří – vrch Oblík
195
CHKO se evidují (v souladu s ust. § 42 zákona a vyhláškou č. 60/2008 Sb., o
plánech péče, označování a evidenci chráněných území) v Ústředním seznamu
ochrany přírody, který vede Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky.
Z hlediska výstavby a územního plánování je dle ust. § 26 odst. 1) písm. f) zákona na
celém území CHKO zakázáno stavět nové dálnice, sídelní útvary a plavební kanály
(přitom výkladem pojmu sídelní útvar se velmi podrobně zabývá rozsudek Nejvyššího
správního soudu čj. 5 As 48/2006 ze dne 29. srpna 2008, který mu přiznává
charakter neurčitého právního pojmu a umožňuje za předpokladu patřičné
argumentace správního orgánu využít historickou definici, uvedenou v ust. § 14
starého stavebního zákona č. 50/1976 Sb: „každá jednotka osídlení, která tvoří
uzavřený, od jiných jednotek osídlení prostorově oddělený útvar“, dále rozsudek NSS
přirovnává k pojmu sídelní útvar pojem platný dle nového stavebního zákona
souvisle zastavěné území obce).
Navíc v první zóně je zakázáno umisťovat a povolovat nové stavby, dále povolovat a
měnit využití území a měnit současnou skladbu a plochy kultur (pokud tak nevyplývá
z plánu péče).
Státní správu v ochraně přírody a krajiny na území CHKO vykonávají Správy
chráněných krajinných oblastí (dále jen Správy). Jejich seznam, sídla a správní
obvody jsou uvedeny v příloze zákona. Kromě jiných pravomocí plní Správy úkoly
odborných organizací ochrany přírody (provádějí potřebné inventarizační a
přírodovědné průzkumy, dokumentaci a šetření v ochraně přírody, spolupracují
s výzkumnými a vědeckými pracovišti) a dále navrhují plány péče o CHKO (plán
péče je odborný a koncepční dokument ochrany přírody, který navrhuje opatření na
zachování nebo zlepšení stavu předmětu ochrany), jakožto podklady pro jiné druhy
plánovacích dokumentů – např. územně plánovací podklady a dokumenty. Plán péče
není závazný pro fyzické ani právnické osoby.
Z hlediska vztahu ke stavebnímu zákonu je zásadní především kompetence Správy
dle ust. § 78 ost. 2) písm. m) zákona: „Správy vydávají závazné stanovisko potřebné
k ohlášení stavby, k vydání územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, k vydání
stavebního povolení, rozhodnutí o změně užívání staveb či kolaudačního souhlasu,
je-li spojen se změnou stavby, dále povolení k odstranění stavby či k provedení
terénních úprav podle stavebního zákona“.
Toto závazné stanovisko požadované dle ust. § 44 odst. 1) zákona není třeba, jde-li
o stavby v souvisle zastavěném území obce ve čtvrté zóně CHKO a pokud má obec
schválenou územně plánovací dokumentaci se zapracovaným stanoviskem orgánů
ochrany přírody k této dokumentaci.
K vydávání těchto stanovisek k územně plánovací dokumentaci jsou rovněž příslušné
Správy CHKO, podle ust. § 78 odst. 1) zákona jsou pověřeny uplatňováním
stanoviska k územním plánům a regulačním plánům a dále uplatňují stanoviska
196
k zásadám územního rozvoje. K politice územního rozvoje se z hlediska zájmů
ochrany přírody a krajiny vyjadřuje v souladu s ust. § 79 odst. 3) písm q) Ministerstvo
životního prostředí ČR.
Tak aby Správy mohly vydávat a uplatňovat tato stanoviska (ať už ke stavbám nebo
k nástrojům územního plánování) nechávají si zpracovávat odborný podklad, který
hodnotí stav krajiny a jejího rázu. Jedná se o preventivní hodnocení celého území
CHKO, jehož výsledkem je (kromě shrnutí stavu území) doporučení a návrhy
k udržení stavu hodnotných území (v souladu s cílem ochrany o zvláště chráněná
území). Preventivní hodnocení je obvykle zpracováno jako krajinářsko-analytický
dokument s odstupňovanou ochranou (rozčlenění území podle hodnot je zásadní
z důvodu omezení plošné regulace, která by byla na spoustě míst zbytečná).
obr. 2 – CHKO Český ráj – Prachovské skály
V souvislosti s novým stavebním zákonem a k němu prováděcí vyhláškou
č. 500/2006 Sb., vznikla povinnost poskytovat údaje o území pořizovatelům územně
analytických podkladů. V oblasti CHKO je pověřena Agentura ochrany přírody a
krajiny České republiky (organizační složka státu s působností na území celé České
republiky), která čerpá data s Ústředního seznamu ochrany přírody a poskytuje
v souladu s § 27 odst. 2 stavebního zákona údaje o stavu území CHKO, právech,
povinnostech a omezeních v území, ale i o záměrech na provedení změn v území
CHKO. Údaje o území obsahují též data o jejich vzniku, zpracování a schválení (pro
tuto povinnost je zřízena samostatná aplikace přístupná na http://uap.nature.cz/).
197
Ve vyhlášce č. 500/2006 Sb., je ochrana přírody a krajiny řešena jako jeden
z podkladů pro rozbor udržitelného rozvoje území a údaje o CHKO byly stanoveny
v její příloze č.1 jako jev č. 26.
4 Přírodní parky
Přírodní park patří, na rozdíl od CHKO, do obecné ochrany a je možné ho zřídit
k ochraně krajinného rázu s významnými soustředěnými estetickými a přírodními
hodnotami (za podmínky že lokalita není zvláště chráněna).
Důvodem vyhlášení přírodního parku je tedy podobně jako u CHKO ochrana rázu
krajiny. Přírodní park je institut pro lokality, které nedosahují na zvláštní ochranu, ale
přesto je třeba využití v těchto územích regulovat s ohledem na stávající stav krajiny,
byť krajiny kulturní.
Přírodní park je zřizován obecně závazným právním předpisem, v kterém je možno
stanovit omezení využití území, které by znamenalo zničení, poškození nebo rušení
stavu tohoto území.
Přírodní park vyhlašuje (v souladu s ust. § 77a odst. 2) zákona) svým nařízením kraj.
V tomto nařízení definuje kromě přesného vymezení a poslání přírodního parku i
podmínky ochrany (tedy omezení využití území).
Jako omezení využití území jsou stanoveny zejména podmínky pro výstavbu
(především pro výstavbu mimo zastavěná území sídel a na územích bez projednané
územně plánovací dokumentace), např.: „umisťovat nové stavby a zařízení mimo
zastavěná území sídel, s výjimkou těch, které nejsou v rozporu s řádně projednanými
a platnými územními plány, zejména pak stavět nové dálnice a rychlostní
komunikace, plavební kanály, zakládat či zřizovat nové sídelní útvary, průmyslové a
obchodní zóny a urbanisticky nevhodné stavby, parkoviště, tábořiště, kempy a letní
tábory trvalého charakteru, umisťovat a zřizovat doprovodná zařízení spojená s
intenzivním chovem zvěře, telekomunikační zařízení apod“. (Nařízení Jihočeského
kraje č. 1/2004, ze dne 6.4.2004 o přírodním parku Česká Kanada).
Tyto podmínky se velmi často shodují s omezením stanoveným pro zvláště chráněné
území - CHKO v ust. § 26 odst. 1) písm. f) zákona („na celém území CHKO je
zakázáno stavět nové dálnice, sídelní útvary a plavební kanály“).
Krajinným rázem (definovaným stejně jako přírodní park v ust. § 12 zákona) je
zejména přírodní, kulturní a historická charakteristika určitého místa či oblasti a jako
takový je chráněn před činností snižující jeho estetickou a přírodní hodnotu. Zásahy
do krajinného rázu, zejména umisťování a povolování staveb (ke kterým pokud by
mohly snížit nebo změnit krajinný ráz, je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody)
mohou být prováděny pouze s ohledem na zachování významných krajinných prvků
(obecná ochrana), zvláště chráněných území (zvláštní ochrana – kam patří i CHKO),
kulturních dominant krajiny, harmonické měřítko a vztahy v krajině.
198
Souhlasy se zásahy (tedy především souhlasy potřebné k ohlášení stavby, k vydání
územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, k vydání stavebního povolení,
rozhodnutí o změně užívání staveb či kolaudačního souhlasu, je-li spojen se změnou
stavby, dále povolení k odstranění stavby či k provedení terénních úprav podle
stavebního zákona) do krajinného rázu vydává obecní úřad obce s rozšířenou
působností na území mimo zvláště chráněná území a jejich ochranná pásma a mimo
vojenské újezdy a objekty důležité pro obranu státu (v souladu s ust. § 77 odst. 1)
písm. j) zákona). V přírodních památkách a přírodních rezervacích (mimo CHKO a
Národní parky, mimo Národní přírodní rezervace a Národní přírodní památky a jejich
ochranná pásma a mimo vojenské újezdy a objekty důležité pro obranu státu) vydává
souhlasy krajský úřad (v souladu s ust. § 77a odst. 3) zákona).
Tento souhlas vydávaný dle ust. § 12 odst. 2) zákona je vydáván formou závazného
stanoviska (ve smyslu ust. § 149 správního řádu) a je pro následná řízení zásadní.
V souvislosti s platností nového stavebního zákona byl přidán do ust. § 12 zákona
nový odstavec řešící v jakých lokalitách a za jakých podmínek se krajinný ráz
neposuzuje: „Krajinný ráz se neposuzuje v zastavěném území a v zastavitelných
plochách, pro které je územním plánem nebo regulačním plánem stanoveno plošné a
prostorové uspořádání a podmínky ochrany krajinného rázu dohodnuté s orgánem
ochrany přírody.“ Z tohoto odstavce je patrné jak silný nástroj má územní plánování
být pro ochranu krajiny a jejího rázu. V praxi pokud ale nebudou podmínky ochrany
krajinného rázu s příslušným orgánem ochrany přírody dohodnuty, dál bude
posuzován krajinný ráz na celém území (vzhledem k tomu, že jde o obecnou
ochranu), tedy i v zastavěných a v zastavitelných plochách.
obr. 3 – Přírodní park – Šárka – Lysolaje (hl.m.Praha)
Pro přírodní parky nejsou zpracovávány žádné zákonem požadované dokumenty
typu plánu péče, ale zpravidla je vypracován dokument mapující stávající hodnoty
(zejména významné soustředěné estetické a přírodní hodnoty) na jehož podkladě je
následně přírodní park vyhlášen a především určen způsob ochrany (stanovení
199
takového omezení využití, které nenaruší stávající hodnoty). Takovýto dokument se
obsahově podobá preventivnímu hodnocení krajinného rázu.
Ve vztahu k územnímu plánování a stavebnímu zákonu uplatňují stanoviska
k územním plánům a regulačním plánům obecní úřady obcí s rozšířenou působností
(dle ust. § 77 odst. 1) písm. q) zákona), nejde-li o zvláště chráněná území nebo jejich
ochranná pásma.
Krajský úřad (dle ust. § 77a odst. 4) písm. x) zákona) uplatňuje stanoviska (nejde-li o
území národních parků, chráněných krajinných oblastí, národních přírodních
památek a národních přírodních rezervací anebo o vojenské újezdy) k zásadám
územního rozvoje a k územním plánům obcí s rozšířenou působností a dále
k ostatním územním plánům a regulačním plánům (na území přírodních památek a
přírodních rezervací).
V souvislosti s novým stavebním zákonem a k němu prováděcí vyhláškou
č. 500/2006 Sb., vznikla povinnost poskytovat údaje o území pořizovatelům územně
analytických podkladů. O územích přírodních parků předává informace pořizovateli
územně analytických podkladů příslušný krajský úřad (vždy pro své území kraje).
Ve vyhlášce č. 500/2006 Sb., je ochrana přírody a krajiny řešena jako jeden
z podkladů pro rozbor udržitelného rozvoje území a údaje o přírodním parku byly
stanoveny v její příloze č.1 jako jev č. 30.
V souvislosti s přírodním parkem, jehož cílem je ochrana krajinného rázu, je třeba
uvézt, že jako jev č. 17 byla stanovena Oblast krajinného rázu a její charakteristika a
jako Jev č. 18 Místo krajinného rázu a jeho charakteristika.
obr. 4 – Přírodní park – Drahaň – Troja (hl.m.Praha)
5 Závěr
Ochrana krajiny a jejího rázu vychází jednak z národní legislativy, ale i
z mezinárodních dohod (Evropská úmluva o krajině). Cílem těchto regulací je na
jedné straně vytvořit prostor pro krajinné plánování a na straně druhé zajistit
dostatečnou ochranu stávajících krajin a jejich hodnot. Oba tyto cíle lze řešit pomocí
200
plánování území (což vychází rovněž z Evropské úmluvy o krajině, podle které je
třeba krajinné plánování a ochranu krajiny zahrnout do územního a urbánního
plánování).
Orgány ochrany přírody, které jsou kompetentní k ochraně krajiny (v CHKO – Správy
CHKO, k zásahům do krajinného rázu – obecní úřady obce s rozšířenou působností,
případně krajský úřad pro přírodní památky a přírodní rezervace) mají dle zákona
dostatečné možnosti zapojit se jako dotčené orgány státní správy do procesu
územního plánování a výstavby vůbec.
V poslední době je zřejmé, že hodnocení krajiny je stále složitější záležitostí a orgány
ochrany přírody jsou napadány z neobjektivnosti. Nejen z těchto důvodů jsou
pořizovány analytické dokumenty (zároveň se pořizují jako podklad pro vyhodnocení
trvale udržitelného rozvoje v Územně analytických podkladech – jev č. 17 a 18, jev
č.26 a č.30), které jsou podkladem pro stanoviska příslušných orgánů.
CHKO vzhledem k tomu, že jde o zvláštní ochranu, má silnější pozici při ochraně
krajiny. Tato pozice je ale využitelná právě pouze na území CHKO, na rozdíl od
krajinného rázu, který je v rámci obecné ochrany chráněn na celém území České
republiky. Navíc zásahy do krajiny a jejího rázu dle ust. § 12 zákona smějí být pouze
s ohledem na zákonná kritéria, mezi jedno z nich patří zvláště chráněná území (tedy
právě i CHKO). Je tedy zřejmé, jak moc je v legislativě ochrana krajiny provázána.
V CHKO (jako zvláštní ochrana) jsou stanoveny základní ochranné podmínky a dále
bližší ochranné podmínky. U přírodního parku mohou být stanovena omezení využití
území (která se právě často podobají základním a bližších ochranným podmínkám,
stále častěji jsou ale tvořená na základě vyhodnocení dokumentu krajinného rázu
přesně na podmínky té dané lokality a jdou do větších podrobností).
V případě, že je kvalitně zpracován podklad, na základě kterého orgán ochrany
přírody rozhoduje o zásazích a poskytuje stanoviska k územním plánům, je pozice
CHKO a přírodního parku podobná.
LITERATURA:
[1]
VOREL, I., KUPKA, J.: Krajinný ráz, identifikace a hodnocení, České vysoké
učení technické v Praze, Praha 2011, ISBN: 978-80-01-04766-8.
[2]
BUKÁČEK, R., MATĚJKA, P.: Hodnocení krajinného rázu (metodiky
zpracování) upravená verze, Správa CHKO České republiky, 1997.
[3]
LÖW, J., MÍCHAL, I.: Krajinný ráz, Lesnická práce, s.r.o., Kostelec nad
Černými lesy, 2003, ISBN: 80-86386-27-9.
[4]
VOREL, I., BUKÁČEK, R., MATĚJKA, P. et al: Metodický postup posouzení
vlivu navrhované stavby, činnosti nebo změny využití území na krajinný ráz, ve
smyslu § 12 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (metoda
prostorové a charakterové diferenciace území), Praha, 2004, ISBN: 80903206-3-5.
[5]
SKLENIČKA, P., VOREL, I.: Metodický návod vyhodnocení možnosti umístění
větrných a fotovoltaických elektráren z hlediska ochrany přírody a krajiny
201
[6]
[7]
[8]
[9]
[10]
[11]
[12]
[13]
[14]
(preventivní hodnocení území kraje nebo menších samosprávných celků),
Praha, Ministerstvo životního prostředí České republiky, 2009.
webová stránka AOPK ČR http://uap.nature.cz (on-line 10.04.2011).
webová stránka Nejvyššího správního soudu http://www.nssoud.cz (on-line
10.04.2011).
webová stránka Jihočeského kraje http://www.kraj-jihocesky.cz (on-line
10.04.2011).
zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v platném znění.
zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, v platném
znění.
zákon č. 81/1920 Sb., přídělový zákon.
zákon č. 47/1948 Sb., scelovací zákon.
vyhláška č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně
plánovací dokumentaci a o způsobu evidence územně plánovací činnosti.
vyhláška č. 60/2008 Sb., o plánech péče, označování a evidenci území
chráněných podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve
znění pozdějších předpisů, a o změně vyhlášky č. 395/1992 Sb., kterou se
provádějí některá ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a
krajiny, ve znění pozdějších předpisů (vyhláška o plánech péče, označování a
evidenci chráněných území).
202