Lukáš Klee Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na

Transkript

Lukáš Klee Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na
Lukáš Klee
Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na
stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a
stejnojmenného článku autora.
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 2
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
Obsah
1.
Přirozená potřeba změn v průběhu realizace výstavbového projektu ......................................................... 5
2.
Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace ................... 6
3.
Důvody pro změny předmětu díla v průběhu jeho realizace ........................................................................ 8
4.
Smluvní ustanovení o změnách .................................................................................................................. 10
5.
Změna versus variace – jazykový problém překladu ve slovanských jazycích ............................................ 10
6.
Změna versus variace – právněteoretický problém v postkomunistických zemích .................................... 12
7.
Změna versus variace – vliv dotací z EU a následných kontrol čerpání dotací ........................................... 12
8.
Funkční nastavení změnových mechanismů .............................................................................................. 14
9.
Způsob a postup při provedení změn ......................................................................................................... 14
10.
Řízené změny ......................................................................................................................................... 15
11.
Konstruktivní změny .............................................................................................................................. 15
12.
Dobrovolné změny ................................................................................................................................ 16
13.
Oceňování změn .................................................................................................................................... 16
14.
Akcelerace ............................................................................................................................................. 16
15.
Změny versus claimy (nároky na dodatečné peníze a čas) .................................................................... 18
16.
Změny versus jiná naměřená množství v rámci stávajících položek výkazu výměr – měřená zakázka . 18
17.
Změny versus úpravy ceny díla .............................................................................................................. 20
18.
Změny podle FIDIC ................................................................................................................................. 21
19.
Soukromoprávní limity smlouvou předvídaných změnových procesů .................................................. 22
20.
Změny ceny a bezdůvodné obohacení .................................................................................................. 22
21.
Veřejnoprávní limity smlouvou předvídaných změnových procesů ...................................................... 25
22.
Podstatné změny veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace .............................. 25
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 3
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
Cizí pojmy a zkratky
Cahier des Clauses Administratives Générales (CCAG)
Vzorové smluvní podmínky ve Francii
Conditions of Contract for Construction For Building
and Engineering Works (CONS)
Červená kniha FIDIC
Design-Build (DB)
Vyprojektuj-postav
Design-Bid-Build (DBB)
Vyprojektuj-vysoutěž-postav
Fédération Internationale des Ingénieurs-Conseils
(FIDIC)
Mezinárodní federace konzultačních inženýrů
ÚOHS
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
Vergabe und Vertragsordnung für Bauleistungen
(VOB)
Zadávací a smluvní pravidla pro stavební zakázky
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 4
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
Úvod
Změny předpokládaného předmětu stavebního díla v průběhu realizace (a související dopad do ceny)
a dodatečné stavební práce jsou a budou stále důležitým a sledovaným tématem, hlavně u velkých
výstavbových projektů. Především formulace změnových ustanovení (v terminologii smluv jde o tzv.
„variation clauses“, v terminologii nové zadávací směrnice EU jde i o tzv. „review clauses“) a rozlišení
podstatných a nepodstatných změn stojí za velkou pozornost.
V této souvislosti je nutné revidovat mylnou interpretaci práva zadávání veřejných zakázek (včetně odstranění
nedostatků zákona) a využít dobrého návodu v nové zadávací směrnici EU. Tento článek vysvětluje, proč jsou
správná změnová ustanovení tak důležitá, přičemž se soustředím především na změny předmětu původně
předpokládaného díla a související dopady do ceny.
1.
Přirozená potřeba změn v průběhu realizace výstavbového
projektu
Na rozdíl od předmětu prodeje u kupní smlouvy, kde si můžeme hotovou věc prohlédnout, není při podpisu
smlouvy o dílo výstavbového projektu dílo dokončeno. U projektů Design-Build není ještě ani vyprojektováno.
Předpokládaný předmět díla velkého výstavbového projektu je v momentu podpisu smlouvy pouze popsán
především v komplexní projektové dokumentaci (ve výkresech, výkazu výměr a specifikacích; případně
u projektů Design-Build v požadavcích objednatele na funkci a výkon a v následném vítězném návrhu
zhotovitele). Do jaké míry bude tento popis po realizaci stavby skutečně dodržen, závisí na mnoha
okolnostech. Základním východiskem ovšem je, že určité změny (upřesnění) předpokládaného předmětu díla
(a související dopady na cenu a čas) v průběhu jeho realizace jsou na velkých výstavbových projektech
pro úspěšné dokončení díla nevyhnutelné. Tyto změny nelze vyloučit nebo zakázat. Jsou součástí procesu
výstavby. Vyhnout se jim dá v podstatě pouze výrazně lepší projektovou přípravou, která ovšem vyvolává
potřebu vyšších nákladů a více času. V některých případech (nejistot a neurčitostí, jako je například sesuv
svahu na rozestavěnou dálnici nebo odlišné geologické podloží při její rekonstrukci, jiné geologické a
hydrologické podmínky v podzemí při výstavbě metra, přívalové deště, které poškodí realizovanou stavbu
apod.) ovšem ani sebelepší příprava výstavbového projektu budoucím změnám zakázky nezabrání. Projektová
příprava musí být vždy co nejlepší, ale z hlediska celospolečenského je nutné též vnímat efektivitu
vynaložených nákladů na přípravu veřejného užitku (například z dříve zahájené a tím dříve dokončené stavby).
V jednotlivých relevantních odstavcích preambule nové směrnice o zadávání veřejných zakázek (Směrnice
Evropského parlamentu a rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení
směrnice 2004/18/ES publikovaná dne 28. 3. 2014 v Úředním věstníku Evropské unie pod číslem L 94/65;
oficiální česká verze) je v této souvislosti uvedeno například, že:
„(108) Veřejní zadavatelé se mohou ocitnout v situacích, kdy jsou zapotřebí dodatečné stavební práce,
dodávky nebo služby; v těchto případech lze odůvodnit změnu původní smlouvy na veřejnou zakázku
bez zahájení nového zadávacího řízení, zejména pokud jsou dodatečné dodávky určeny buď k částečnému
nahrazení nebo k rozšíření stávajících služeb, dodávek nebo zařízení, jestliže by změna dodavatele nutila
veřejného zadavatele k pořízení materiálu, stavebních prací či služeb, které mají odlišné technické vlastnosti,
což by mělo za následek neslučitelnost nebo nepřiměřené technické obtíže při provozu a údržbě.
(109) Veřejní zadavatelé mohou čelit vnějším okolnostem, které nemohou předvídat při zadávání veřejné
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 5
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
zakázky, zejména pokud plnění veřejné zakázky pokrývá delší časový úsek. V takovém případě je nezbytná
určitá míra flexibility pro přizpůsobení veřejné zakázky těmto okolnostem, aniž by muselo být zahájeno nové
zadávací řízení. Pojem nepředvídatelné okolnosti se týká okolností, jež nemohl veřejný zadavatel předpokládat
ani přes přiměřeně pečlivou přípravu zadávacího řízení na původní veřejnou zakázku při zohlednění jemu
dostupných prostředků, povahy a vlastností konkrétního projektu, osvědčených postupů v dotčené oblasti
a potřeby zajistit vhodný poměr mezi zdroji vynakládanými na přípravu zadání veřejné zakázky a její
odhadovanou hodnotou. Neplatí to však v případech, kdy je výsledkem úprav změna povahy veřejné zakázky,
například kvůli nahrazení stavebních prací, dodávek nebo služeb, které mají být poskytnuty, jiným plněním,
nebo kvůli zásadní změně typu veřejné zakázky, protože v takové situaci lze předpokládat hypotetický dopad
na výsledek zadávacího řízení.“
2.
Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební
práce v průběhu jejich realizace
České stavebnictví pocítilo především v letech 2010–2015 důsledky (tzn. především neefektivní zadávání
a výstavbu) nevhodné implementace předchozí zadávací směrnice Evropské unie z roku 2004 (snížení limitu
pro dodatečné stavební práce z 50 % na 20 % v kombinaci s podmínkou „objektivní“ nepředvídatelnosti)
a důsledky nepochopení odvětvových standardů dané nedostatečnou standardizací postkomunistické země
(např. absurdní vnímání jakýchkoli i nepodstatných změn díla a naměření většího než předpokládaného
množství u tzv. měřené zakázky jako dodatečné stavební práce).
Neznalost vyvolávající obavy ze špatných rozhodnutí, boj proti korupci prostřednictvím úprav zákona
o veřejných zakázkách, strach z nepředvídatelného chování kontrolních orgánů, všeobecná neodpovědnost,
vadné výklady a špatná doporučení veřejným zadavatelům vedly k potřebě zadávání jednacích řízení bez
uveřejnění (mnohdy retrospektivně) na v podstatě jakékoli změny týkající se původního zadání veřejné
zakázky výstavbového projektu, a v některých případech vedly dokonce k tomu, že nebylo jiné řešení než
probíhající výstavbu zastavit pro nemožnost řešení konkrétní situace v souladu se špatnou interpretací zákona.
Nejen u nás, ale i v jiných postkomunistických zemích docházelo v důsledku výše uvedeného k nesmyslnému
mrhání úsilím a veřejnými prostředky ve snaze dodržet nedokonalý zákon a především jeho vadný výklad. To
vše má negativní vliv na ekonomiku a konkurenceschopnost celého státu. Veřejní zadavatelé se do kritické
situace dostali i v důsledku rad nezkušených a „opatrných“ právníků a jejich špatného výkladu zákona o
veřejných zakázkách. Všichni, včetně právních poradců, musí chápat, že znalost praktických aspektů výstavby
má zásadní význam. Cílem musí vždy být úspěšný projekt s co možná nejméně komplikacemi zadávání a
výstavby. Advokáti jsou často zvyklí vytvářet prioritně co nejvýhodnější pozici pro svého klienta (tzn.
jednostrannou smlouvu). Ve stavebnictví tak mohou svou neznalostí způsobit svému klientovi (u veřejných
zakázek pak nám všem daňovým poplatníkům) katastrofu (Sabo, 2013). Navíc paradoxně nefunkční zadávání a
neefektivní výstavba vede ke sporům, které mohou být pro advokáty z obchodního hlediska zajímavé.
Po dlouhé společenské diskusi byla dne 6. 3. 2015 ve Sbírce zákonů vyhlášena novela zákona o veřejných
zakázkách, která tím nabyla účinnosti. Novela obsahuje zvýšení limitu pro dodatečné stavební práce
u veřejného zadavatele z 20 % na 30 % a formulační úpravu týkající se použití jednacího řízení bez uveřejnění,
kdy nově dodatečné stavební práce již nemusí být „objektivně“ nepředvídatelné. Dostačující je, pokud je
zadavatel „nemohl předvídat s náležitou péčí“.
Další nápravu stavu veřejného zadávání v českém stavebnictví přinese zmíněná nová směrnice o zadávání
veřejných zakázek (v případě její správné implementace), která za účelem vyšší právní jistoty zdůrazňuje
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 6
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
jednoduchý fakt, že zadávání se řídí zákonem o veřejných zakázkách a realizace se řídí smlouvou. Směrnice
dále posiluje právní jistotu ve věci smluvní úpravy přípustných změn sjednaných před realizací.
Příslušná část článku 72 (Změny smluv na veřejné zakázky v době jejich trvání) této směrnice v oficiální české
verzi (pozn. překlad je nepřesný) zní:
„1. Smlouvy na veřejné zakázky a rámcové dohody mohou být změněny bez nového zadávacího řízení
v souladu s touto směrnicí v těchto případech:
a) pokud změny, bez ohledu na jejich peněžní hodnotu, byly upraveny v původní zadávací dokumentaci
v jasných, přesných a jednoznačných ustanoveních o změnách, jež mohou zahrnovat ustanovení o úpravě cen
či opčních právech. Tato ustanovení musí upravovat rozsah a povahu možných změn a opčních práv, jakož
i podmínky, za nichž mohou být uplatněny ...“.
Zakázky mohou být tedy modifikovány bez nového zadávacího řízení, pokud byly změny předpokládány
v původní zadávací dokumentaci v jasných, přesných a jednoznačných revizních ustanoveních. Tato
ustanovení musí upravovat rozsah a povahu možných změn, jakož i podmínky, za nichž mohou být uplatněny.
Ustanovení nové směrnice jednoznačně míří k aplikaci smluvních změnových mechanismů, jejichž
prostřednictvím mohou strany předem upravit proces schvalování a implementace změn, které v průběhu
trvání smluvního vztahu předpokládají. Je zřejmé, že směrnice potvrzuje možnost změny bez zadávacího
řízení i v těch případech, kdy změnová ustanovení obsahují automatizovaný mechanismus změny nezávislý
na vůli stran (zajištění kurzovních rizik, valorizační doložky, inflační doložky, eskalační vzorce atd.). Je tak
výrazně posílena právní jistota. V rámci výstavbových projektů však změnové řízení ve většině případů
obsahuje určitý prvek jednání stran. Skutečnost, že o změnách má být jednáno, pak ještě sama o sobě
nevylučuje, aby změnové ustanovení nenaplnilo definici požadovanou směrnicí, pokud je formulováno
dostatečně určitě.
U dodatečných stavebních prací pak podle článku 72.1 b) platí, že:
„Smlouvy na veřejné zakázky a rámcové dohody mohou být změněny bez nového zadávacího řízení v souladu
s touto směrnicí u dodatečných stavebních prací, služeb nebo dodávek původního dodavatele, které jsou
nezbytné a které nebyly zahrnuty v původní veřejné zakázce, jestliže změna dodavatele: a) není možná
z ekonomických nebo technických důvodů, jako jsou například požadavky na zaměnitelnost nebo
interoperabilitu se stávajícím zařízením, službami nebo instalacemi pořízenými v rámci původní veřejné
zakázky, a
b) způsobila by veřejnému zadavateli značné obtíže nebo výrazné zvýšení nákladů.
Cenový nárůst však nesmí překročit 50 % hodnoty původní veřejné zakázky. Je-li provedeno několik po sobě
následujících změn, použije se toto omezení pro hodnotu každé změny. Cílem těchto po sobě následujících
změn nesmí být obcházení této směrnice…“.
Směrnice tedy umožňuje zadat dodatečné práce původnímu dodavateli v případech, kdy by změna
z ekonomických nebo technických důvodů způsobila zadavateli vznik dodatečných nákladů nebo jiné značné
obtíže. Na rozdíl od starší úpravy (avšak tento problém byl odstraněn novelou zákona v roce 2015) se
nevyžaduje prvek „nepředvídatelnosti“ (zcela samostatnou výjimku pro nepředvídatelné situace totiž tvoří
ustanovení článku 72.1 c); toto ustanovení pracuje se změnami, které zadavatel nemohl předvídat ani
s náležitou péčí, a stojí jako výjimka zcela samostatně se samostatným limitem 50 % hodnoty původní
veřejné zakázky). V případě zadání dodatečných prací podle článku 72.1 b) se tedy nebude zkoumat, zda
zadavatel mohl, či nemohl vznik dodatečných prací předvídat (ať už s náležitou péčí, nebo bez ní), ale posoudí
se skutečná potřeba (nezbytnost) změn a dále to, zda je změna dodavatele (vypsáním nového zadávacího
řízení) skutečně efektivní cestou k realizaci změny. Tento přístup mnohem lépe odpovídá potřebám praxe
a vhodnou implementací směrnice lze zcela odstranit v dnešní době problematický výklad týkající se právě
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 7
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
nepředvídatelnosti změn (např. změny způsobené nedostatky projektové dokumentace, které jsou u velkých
výstavbových projektů běžné, bylo obtížné podle některých výkladů zadat formou jednacího řízení bez
uveřejnění právě z důvodů nedostatku elementu „nepředvídatelnosti“). Limit pro použití tohoto ustanovení
směrnice je potom 50 % hodnoty původní veřejné zakázky a lze jej použít i opakovaně. Evropská unie tedy
ještě dále rozvolňuje původně pevně daný 50% limit.
Podle čl. 72.4 uvedené směrnice platí, že „[z]měna smlouvy na veřejnou zakázku nebo rámcové dohody
během jejího trvání se považuje za podstatnou … pokud činí novou smlouvu nebo rámcovou dohodu podstatně
odlišnou od původně uzavřené smlouvy na veřejnou zakázku nebo rámcové dohody … považuje se změna
v každém případě za podstatnou, pokud je splněna alespoň jedna z těchto podmínek: a) změna zavádí
podmínky, které, pokud by byly součástí původního zadávacího řízení, by umožnily přístup jiných zájemců než
těch, kteří byli původně vybráni, nebo přijetí jiné nabídky, než byla původně přijata, nebo by k účasti
na zadávacím řízení přilákaly další účastníky; b) změna má za následek změnu ekonomické rovnováhy smlouvy
nebo rámcové dohody ve prospěch dodavatele, a to způsobem, který v původní smlouvě na veřejnou zakázku
nebo rámcové dohodě není upraven; c) změna vede k významnému rozšíření rozsahu veřejné zakázky nebo
rámcové dohody; d) pokud nový dodavatel nahrazuje dodavatele, kterému veřejný zadavatel původně
veřejnou zakázku zadal, v jiných případech, než které jsou stanoveny v odst. 1 písm. d).“
Směrnice tedy vymezuje kategorii podstatných a nepodstatných změn (posiluje tak právní jistotu
v záležitostech, které ovšem rozumným výkladem platí i za dosavadní úpravy). Nepodstatné změny mohou
být kvalitativní i kvantitativní a jejich implementace nevyžaduje nové zadávací řízení. Podle čl. 72 odst. 2
směrnice se zavádí tzv. „safe harbour“ (bezpečný přístav nebo de minimis), kdy platí, že změny v rozsahu
do 10 % ceny veřejné zakázky v případě dodávek a služeb a do výše 15 % ceny veřejné zakázky v případě
stavebních prací, pokud zároveň změna nepřekračuje hodnotu příslušného finančního limitu pro nadlimitní
veřejné zakázky, je možné provést bez posuzování jakýchkoli podmínek.
V odstavci 107 preambule nové směrnice (oficiální česká verze) je dále uvedeno například, že:
„Je nezbytné vyjasnit podmínky, za nichž změny smluv na veřejné zakázky během jejího plnění vyžadují nové
zadávací řízení, přičemž je třeba zohlednit příslušnou judikaturu Soudního dvora Evropské unie. Nové zadávací
řízení je vyžadováno v případě podstatných změn původní veřejné zakázky, zejména budou-li se týkat rozsahu
a obsahu vzájemných práv a povinností smluvních stran, včetně rozdělení práv duševního vlastnictví. Tyto
změny ukazují na záměr smluvních stran znovu jednat o zásadních podmínkách veřejné zakázky. To se týká
zejména případu, kdy by změněné podmínky mohly mít dopad na výsledek řízení, pokud by byly součástí
původního řízení. Změny smlouvy na veřejnou zakázku vedoucí k méně významné změně hodnoty veřejné
zakázky až do určité výše by měly být vždy možné, aniž by bylo třeba zahájit nové zadávací řízení.“
Změny předpokládaného předmětu stavebního díla v průběhu realizace (a související dopad na cenu)
a dodatečné stavební práce jsou a budou důležitým a sledovaným tématem. Především formulace uvedených
změnových ustanovení (v terminologii smluv jde o tzv. „variation clauses“, v terminologii směrnice jde o širší
pojem tzv. „review clauses“) a rozlišení podstatných a nepodstatných změn stojí za pozornost.
Úprava v nové směrnici je nepochybně správným krokem a v následujícím textu bude vysvětleno proč,
přičemž pozornost bude věnována především změnám předmětu původně předpokládaného díla
a souvisejícím dopadům na cenu.
3.
Důvody pro změny předmětu díla v průběhu jeho realizace
Důvody pro změny předmětu díla v průběhu jeho realizace jsou především následující: 1) Externí důvody
(nezávislé na smluvních stranách), například:
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 8
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.

změněné externí podmínky a okolnosti realizace (počasí, záplavy, půdní sesuvy, změny práva apod.);

odlišné podmínky staveniště od předpokládaných, neočekávané fyzické podmínky staveniště
(hydrogeologické a geologické vlivy, neznámé podzemní sítě, kontaminace podloží atd.); obecně buď
skutečnosti zjištěné při stavebních pracích odlišné od podmínek popsaných v zadání, nebo
od podmínek na obdobných staveništích v dané oblasti;

archeologické a jiné nálezy;

zásahy orgánů veřejné správy a jiné mimořádné události mimo kontroly smluvních stran.
Většina těchto situací bude z pohledu směrnice spadat pod článek 72.1 c), tedy pod ustanovení o změnách,
které zadavatel nemohl předvídat ani s náležitou péčí. Zadavatel bude mít potom možnost zadat takové
změny původnímu dodavateli až do výše 50 % hodnoty původní veřejné zakázky. 2) Zájem o zlepšení
parametrů zakázky při realizaci, například:

Technické inovace – výstavbové projekty se mohou poměrně dlouho připravovat, projektovat
a realizovat. Může jít v celkovém součtu i o dobu přesahující 10 let. Za takovou dobu dojde
k rozsáhlému vývoji v oblasti technologií, materiálů, způsobů řízení stavebních zakázek apod. Inovace
mohou dílo výrazně zhodnotit, umožnit zkrácení doby pro dokončení a snížení nákladů (ať už
stavebních, anebo i provozních).

Akcelerace (urychlení) – v zájmu účastníků výstavbového projektu může být v některých případech
dílo dokončit s předstihem anebo zkrátit již vzniklé zpoždění vedoucí k prodloužení doby
pro dokončení.

Zadání dodatečných prací původnímu zhotoviteli může být výhodné (levnější) anebo nevyhnutelné
(z hlediska záruk za jakost, času apod.).
U výše uvedených situací bude možné aplikovat různá ustanovení směrnice, a to v závislosti na konkrétní
situaci. Zadavatel bude mít zejména možnost využít pravidla bezpečného přístavu, pokud cenový nárůst
nepřesáhne 15 % hodnoty původní veřejné zakázky. Vyloučit se však nedá ani použití dalších pravidel,
například pravidla podle článku 72.1 a), tedy využití předem jednoznačně formulovaných změnových
ustanovení ve smlouvě. Některé změny potom mohou představovat změny nepodstatné nebo mohou být
vyhodnoceny jako nezbytné dodatečné práce podle článku 72.1 b). 3) Chyby a prodlení objednatele.
Například chyby technické povahy ve smluvních dokumentech (vadná projektová dokumentace, vadné
vytyčení, chybné – nedostatečné – geologické a hydrogeologické průzkumy, nepřesné informace o sítích
a rozvodech elektřiny, plynu, vody, optokabelů apod. a další nedostatečné smluvní dokumenty, výkresy
a specifikace), špatná koordinace (spolupráce zhotovitelů navzájem a ve vztahu k zaměstnancům a dalším
dodavatelům objednatele, stavební nepřipravenost apod.), nedostatek pokynů a špatné pokyny objednatele
při realizaci, přerušení realizace objednatelem například pro nedostatek finančních prostředků na dokončení,
nezajištění veřejnoprávních povolení a pozemků pro stavbu apod.
V uvedených případech se nabízí aplikace článku 72.1 a) v případě smlouvou předvídaných claimů (nároky
na dodatečné peníze anebo čas) nebo 72.1 b), tedy zadání dodatečných prací původnímu dodavateli, protože
práce jsou nezbytné a jiný postup by byl neefektivní, zejména s ohledem na smluvní sankce a smluvní
odpovědnost. 4) Chyby a prodlení zhotovitele
Nedostatek řádného a včasného plnění zhotovitele například z neznalosti podmínek staveniště, specifik prací,
nedodržení smlouvy, norem nebo zákona apod.
Prodlení zhotovitele obvykle nebude mít dopad na cenu v podobě jejího nárůstu ani nebude znamenat
smluvní prodloužení harmonogramu. Chyby zhotovitele ale mohou vyústit v nezbytné změny. Především výše
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 9
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
uvedené důvody vedou ke změnám předmětu díla v průběhu realizace, které se standardně řeší
prostřednictvím smluvních ustanovení umožňujících změny. V některých případech tyto důvody vyvolávají
potřebu uplatnění nároku na dodatečnou platbu anebo na úpravu lhůt a termínů (uvedeného tzv. claimu).
O jaké případy půjde, záleží na znění konkrétní smlouvy a na povaze důvodů pro změnu v zakázce .
4.
Smluvní ustanovení o změnách
Vzorové smlouvy o dílo určené pro velké výstavbové projekty zpravidla obsahují ustanovení umožňující
objednateli změnit například rozsah, standard, časovou souslednost prací, technologický postup apod.
Objednatelé taková ustanovení vyžadují. Zhotovitel by totiž mohl při jakékoli změně díla odmítnout její
provedení s tím, že k tomu není povinen.
Tím je zajištěno, že smlouva umožňuje přizpůsobení se reálně zastiženým podmínkám a potřebám
výstavbového projektu a objednatele.
Takové změny mohou mít vliv na cenu a čas. Specificky u veřejné zakázky je důležité, aby dopady na ceny
a čas byly řešeny transparentně. Taková ustanovení musí ovšem obsahovat postupy zajišťující nejen
transparentní, ale i rychlé a hospodárné řešení smlouvou umožněných změn. V praxi se tyto články označují
jako tzv. „variation clauses“.
5.
Změna versus variace – jazykový problém překladu ve
slovanských jazycích
V souvislosti s ustálenou především anglosaskou terminologií ovšem vznikají v postkomunistických
(slovanských) zemích lingvistické problémy mající negativní dopad i v souvislosti s neznalostí smyslu těchto
změnových ustanovení. V případě dnes standardně užívaného termínu „variation clause“ není použito slovo
„change“. Nejde tudíž z hlediska přesného českého překladu o „změny“, ale „obměny“, „variace“, případně
„odchylky“. Tedy o úpravy zakázky (upřesnění předmětu díla), které umožňuje smlouva tak, aby dílo mohlo
být účelně dokončeno.
Termíny „variation“ a „change“ (tak, jak jsou použity například ve vzorech FIDIC) mají často odlišný význam.
Termín „change“ je obecnější, znamená „změnu“. „Variation“ označuje především smlouvou dohodnutou
možnost úpravy předmětu díla ze strany objednatele (tuto úpravu můžeme vnímat jako předvídatelnou
odchylku, kterou je zhotovitel povinen akceptovat, případně jako nutnou anebo prospěšnou obměnu
předmětu díla v důsledku skutečně zastižených podmínek při realizaci, které se mohou lišit od předpokladů
v době uzavření smlouvy). Oba termíny se odlišují i v různých níže uvedených překladech části definice
termínu „variation“ podle vzorů FIDIC (podčl. 1.1.6.9).
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 10
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
Anglicky
Variation means
any change to the
works, which is instructed or
approved as a
variation.
Německy
Leistungsänderung
ist
jede Änderung der
Arbeiten, die als
eine
Leistungsänderung
angewiesen oder
genehmigt ist.
Francouzsky
Modifications designe
tout changement dans
les travaux, qui
estordonné ou approuvé
comme une
modification.
Španělsky
Variación significa
cualquier cambio a
las Obras que es
requerido o
aprobado como una
variación.
Portugalsky
Variação
significa
qualquer
mudança
nas Obras
instruída ou
aprovada como
variação.
U slovanských jazyků jsou však slova „variation“ a „change“ přeložena obě jako „změna“. To vede
k nedorozuměním (pozn. níže je použit starší český překlad). Je to pravděpodobně způsobeno tím, že slovo
„variation“ nemá ve slovanském stavebním názvosloví přirozený ekvivalent. Nejvhodnějším překladem, který
bude v kontextu nejpřijatelnější v praxi, je slovo „variace“.
Česky
Změna znamená
jakoukoli změnu díla,
která je nařízena
nebo schválena jako
změna.
Rusky
«Изменение» обозначает
любое изменение в работах,
внесение которого поручено
или согласовано как
Изменение.
Polsky
Zmiana oznacza każdą
zmianę w robotach, poleconą lub zatwierdzonąjako
zmiana.
Slovensky
Zmena znamená
akúkoľvek zmenu
diela, ktorá je nariadená alebo schválená
jako zmena.
V dalším případě použití slova „change“ ve vzorech FIDIC (podčl. 13.7) už problém nevzniká. Jde tentokrát
o spojení „Adjustments for changes in legislation“, tedy „Úpravy v důsledku změn legislativy“. Cena díla
se podle těchto vzorů upravuje v důsledku změn v legislativě (např. změna DPH, nové zdanění vstupních
materiálů). Ve všech překladech (i slovanských) se rozlišuje „adjustment“ jako „úprava“ a „change“ jako
„změna“. Zdá se tedy, že problematický je právě překlad a porozumění termínu „variation“.
Anglicky
Adjustments for
changes in
legislation
Německy
Anpassungen aufgrund von Gesetzesänderungen
Francouzsky
Ajustements pour
changements dans la
legislation
Španělsky
Ajustes por cambios en la
legislación
Portugalsky
Ajustes por mudanças na
legislação
Je tedy zřejmé, ať věcně, nebo z pohledu jazykového, že smluvně dohodnuté postupy pro zajištění nutných
anebo prospěšných obměn/odchylek („variations“) jsou standardní a důležitou součástí dobré smlouvy, které
je třeba vnímat jako specifický mechanismus smlouvy o dílo výstavbového projektu. Ovšem i pro tyto obměny
a odchylky je v praxi slovanských zemí zažitý termín „změna“. Budeme se tedy podle kontextu držet spojení
„změna“ a „změnové řízení“ i pro „variation“ a „variation procedure“ s tím, že budeme chápat jejich specifika.
Pro obecný překlad slova „variation“ může být vhodné používat termín „variace“.
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 11
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
6.
Změna versus variace – právně-teoretický problém v
postkomunistických zemích
Vedle uvedeného lingvistického problému se v postkomunistických zemích setkáváme s komplikací právněteoretickou. Zdejší právníci jsou učeni na právnických fakultách vnímat „změnu“ v kontextu smlouvy jako
změnu závazkového vztahu, která vyžaduje dohodu smluvních stran ve formě dodatku. Tato idea je tak silná,
že způsobila ve stavebnictví velké komplikace právě při vnímání konceptu „variation“, který ovšem nemá se
změnou závazkového vztahu nic společného. Závazkový vztah se totiž nemění, protože postupy pro jeho
změnu jsou dohodnuty předem a stávají se jeho obsahem už v době podpisu smlouvy. Zajímavé je srovnat
situaci v Česku s velice podobnou situací v Polsku. Polská jurisdikce byla ovlivněna usnesením Nejvyššího
soudu (usnesení Nejvyššího soudu odpovídá na základní právní otázku ve vztahu k jednomu konkrétnímu
případu; nejde o verdikt ve věci) z 22. května 1991 (III CZP 15/91), ve kterém se uvádí, že ustanovení, jež
opravňují jednu stranu smlouvy měnit její obsah podle vlastního uvážení, jsou v rozporu se všeobecnou
úpravou občanského zákoníku (čl. 353).
Soudci mají za to, že ponechat neomezenou možnost změn smlouvy jedné straně je v rozporu se základními
principy práva (pol. Zasady współżycia społecznego – koncept polského právního systému, zvláště pak
občanského zákoníku, podle kterého vztahy mezi jednotlivci, stranami smlouvy, státem atd. musí odrážet
všeobecně akceptovaná pravidla férového, čestného a spravedlivého jednání), a navrhne-li tedy jedna strana
změnu smlouvy, musí mít druhá strana šanci ji odmítnout. Podobný význam má i verdikt Nejvyššího soudu
z 18. března 1993 (I CRN 22/93). Již od počátku 90. let se tedy v Polsku (stejně jako v Česku) polemizuje o tom,
zda změna smluvní ceny, doby pro dokončení, harmonogramu nebo předmětu díla tvoří změnu samotné
smlouvy, a vyžaduje proto vzájemně sjednaný dodatek k ní, nebo zda ji lze provést v rámci smlouvy jako
takové bez dalšího (na základě předem sjednané změnové klauzule).
Změnové procesy tak, jak jsou popsány například ve vzorech FIDIC, nedávají objednateli/správci stavby
neomezenou možnost změny (viz níže) a samozřejmě nejde o jednostrannou změnu smlouvy, ale o předem
sjednaný mechanismus změny díla, ceny a doby výstavby.
V Anglii, tedy v zemi bez narušené kontinuity vývoje, již v r. 1876 Lord Cairns v rozhodnutí ve věci Thorn
v London Corporation rozlišoval mezi dodatečnou a změněnou prací, která byla předem předpokládána
smlouvou a která už předpokládána nebyla. Práci, která už původní smlouvou předvídána nebyla, popsal jako
dodatečnou a změněnou práci tak specifickou a překvapivou a tak odlišnou od čehokoli, co by jakákoli osoba
mohla předpokládat a zvažovat, že tato práce již zjevně není součástí původní smlouvy. Soudcův závěr byl, že
taková práce už nespadá pod změnové ustanovení (variaci). Navazující judikatura v Anglii respektuje tento
princip. Je tedy zřejmé, že variace musí být vnímána poměrně široce.
7.
Změna versus variace – vliv dotací z EU a následných kontrol
čerpání dotací
V r. 2004, kdy nové postkomunistické země přistoupily k EU, začali příjemci dotací věnovat zvláštní pozornost
otázce prevence rizik následného vracení dotací z EU. Implementace směrnice EU o zadávání veřejných
zakázek vedla k závažné otázce: jaké výdaje lze bezpečně určit jako způsobilé pro proplacení z dotací.
Požadavkem např. polského zákona o zadávání veřejných zakázek z r. 2004 (čl. 29 a 31) je, aby veřejní
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 12
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
zadavatelé specifikovali obsah smlouvy pro veřejnou výstavbu s využitím adekvátně precizní a jasné
projektové dokumentace (dokumentacja projektowa) a specifikací (specyfikacje techniczne wykonania
i odbioru robót) nebo funkční a výkonové specifikace (požadavky objednatele) pro projekty Design-Build.
Výkladem laiků neznalých specifik výstavbových projektů pak došlo ke vzniku názoru, že má-li být projektová
dokumentace a specifikace dostatečně precizní pro veřejné výběrové řízení a dílo, pak lze všechny odchylky,
změny či pokyny vydávané v realizační etapě chápat jako následek neúspěšné přípravné etapy. Z obezřetnosti
vydalo ministerstvo místního rozvoje memorandum s pokyny pro příjemce dotací EU, podle něhož se všechny
takovéto změny, odchylky či pokyny vnímají jako nezpůsobilé pro dotaci. Současně bylo na základě
interpretace zadávací směrnice EU požadováno vystavování dodatečných zadání/objednávek: zamówienie
dodatkowe, zamówienie uzupełniające na práce, které nešlo předvídat v době výběrového řízení. V Polsku je
podle legislativy pro zadávání veřejných zakázek k dispozici zvláštní postup pro dodatečné práce stejného
druhu, tedy např. další km téže silnice (zamówienie uzupełniające) i další postup pro dodatečné práce, s nimiž
se nepočítalo v zadání zakázky, avšak jsou nepostradatelné pro dokončení původního díla (zamówienie
dodatkowe).
Podle polské legislativy tyto dodatečné zadání/objednávky tvoří samostatné veřejné zakázky a nelze je vnímat
jako způsobilé k dotování z fondů EU.
Systém nenabízel žádné řešení pro zcela běžný případ, kdy nutnost změny navzdory sebelepší přípravě
doopravdy nastane. Vzhledem k výše uvedeným nejasnostem pak mají právníci neznalí stavebnictví za to,
že mezinárodně respektovaný standard FIDIC je v postkomunistických zemích ilegální a uvádějí jako hlavní
argument to, že inženýři provádějí v průběhu realizace úpravy ceny a doby pro dokončení, které protiřečí
zákonům. Ve snaze nevstoupit na tenký led pak objednatelé proměňují všechny změny a akceptované claimy
v dodatečnou objednávku v té či oné podobě nebo v dodatek smlouvy.
Součástí typické smlouvy podle FIDIC jsou v Polsku úpravy, které omezují odpovědnost objednatele za zásahy
a rozhodnutí správců stavby a zavádějí formální podmínky pro platnost změn (např. uzavření dodatku). Tím se
vytváří zcela nefunkční prostředí pro realizaci stavby. Pro dobro projektu musí platit zcela opačné principy –
tzn. změny je třeba řešit rychle a zástupce objednatele na stavbě musí mít plné kompetence, jinak je systém
řízení jen omezeně funkční. Opatrnost, která je někdy jen zástěrkou alibismu, vede ke strachu z rozhodování
především u objednatele a správce stavby, což způsobuje zdržení a spory. Strany začínají spekulovat, jak se
vyhnout odpovědnosti a zároveň získat silnou vyjednávací pozici. Jestliže v praxi zhotovitel například podepíše
při zpoždění objednatele dodatek pod tlakem hrozících smluvních pokut, ve kterém souhlasí s novým
termínem pro dokončení s tím, že není zmíněna úprava ceny, pak objednatel bude tvrdit, že se zhotovitel
vzdal kompenzace.
Na druhou stranu v případě, kdy si objednatel přeje změnu například rozsahu díla, je pak zhotovitel v lepší
vyjednávací pozici a může se pokusit vyjednat výhodnější ceny s tím, že bez dohody odmítne dodatek
podepsat. Obě situace protiřečí principu samo-regulující se smlouvy, ve které se strany dohodly na tom, že
určité změny zhotovitel musí provést na základě dohodnutých cen.
Místo jediného změnového postupu vyžadují všechny změny a rozhodnutí další validaci v podobě dodatečné
objednávky nebo dodatku ke smlouvě. Z toho vzniká neustálá nejistota a oslabuje se tím vyjednávací pozice
strany, která změnu požaduje (nebo potřebuje). Místo použití předem sjednané ceny z výkazu výměr se
strany pouštějí do obtížných vyjednávání o předmětu změny, jejím ocenění a časových dopadech. Vše vede
k napjatým vztahům, sporům a prodlužování projektů.
Polští objednatelé ve vlastním zájmu postupně po mnoha letech sporů nalezli mechanismy k řešení nutných
a potřebných změn v průběhu realizace. Jedna z desítek úprav polského zákona o zadávání veřejných zakázek
připouští místo zmíněných dodatečných zadání/objednávek zjednodušené změnové listy v rámci již
uzavřených smluv, počítá-li se s takovou eventualitou v zadávacích podmínkách (např. vymezením určité
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 13
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
procentní hodnoty z ceny díla pro takové změnové listy, pozn. podobné řešení, tzn. umístění
„rezervy“ do výkazu výměr, se používá i na Slovensku a bylo užíváno také v Česku, než tento nástroj
„zakázal“ ÚOHS), a v konkrétních případech je umožněno též operativní zadání „z volné ruky“ stávajícímu
dodavateli. V Polsku (a též například na Slovensku) nebyl při implementaci zadávací směrnice z roku 2004
snížen limit pro dodatečné stavební práce, čímž se veřejní zadavatelé vyhnuli řadě problémů zaznamenaných
v Česku. Pozn.: celá uvedená část je z velké části citována z M. Skorupski v Klee (2015, s. 386 a násl.).
8.
Funkční nastavení změnových mechanismů
Dobře nastavené postupy řešení takových smlouvou (v případě nutnosti nebo potřeby) předem umožněných
změn a jejich znalost z pohledu účastníků výstavbového projektu jsou klíčovými aspekty jeho úspěšnosti.
Příslušná smluvní ustanovení definují proces, který musejí strany dodržet, aby uskutečnily smlouvou
připuštěnou změnu, kdy se obvykle řeší následující otázky:

druh a rozsah změn, které lze podle smlouvy provést na základě pokynu objednatele nebo správce
zakázky, včetně formálního postupu při vydání pokynu a možných reakcí zhotovitele;

postup při zpracování technického řešení a posouzení nové nebo odlišné práce;

vliv změny na cenu a čas a způsob ocenění a určení prodloužení doby pro dokončení, milníků,
případně záruční doby;

požadavky a lhůty pro oznámení, která musí být odeslána objednateli zhotovitelem pro řádný
a včasný průběh změny;

termín, dokdy musí zhotovitel předložit návrh změny;

termín, dokdy se musí objednatel vyjádřit k návrhu zhotovitele a vydat pokyn k realizaci změny;

identifikace osob oprávněných k podání návrhu, schválení a pokynu ke změně;

vzorové formuláře pro administraci změn.
9.
Způsob a postup při provedení změn
Objednatel by měl mít právo v určitém rozsahu nařídit smlouvou předem umožněné potřebné druhy změn
předmětu a případně dalších parametrů díla, zhotovitel má pak právo na úhradu podle smlouvy oceněných
nákladů a posun termínů realizace, je-li to nutné. Prostřednictvím dohodnutých formulářů pak může dojít
k hladkému řešení situace.
Komplikace nastává v případě, kdy jedna ze stran smlouvu nedodržuje, případně je výklad smlouvy nejasný.
Pak se z běžného řešení změn může stát proces uplatňování claimu (nároku na dodatečné peníze anebo čas).
Pro odlišení jednotlivých změn a případných nároků zhotovitele na dodatečnou platbu anebo prodloužení
doby pro dokončení v souvislosti se změnou lze definovat následující druhy změn:

řízené změny;
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 14
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.

konstruktivní změny;

dobrovolné změny.
10. Řízené změny
K řízeným změnám dochází především následujícím smluvně předem dohodnutým způsobem:

na pokyn objednatele (nebo správce zakázky);

požadavkem objednatele na předložení zhotovitelova návrhu změny;

na návrh zhotovitele.
Pokyn ke změně vydaný objednatelem nebo jeho zástupcem v souladu se smlouvou je řízenou změnou.
Obvykle půjde o písemný pokyn. Řízené změny jsou zpravidla vydávány, projednávány a oceňovány postupem
dohodnutým ve smlouvě se zhotovitelem.
Ve smlouvě bude definováno, jaké změny se připouštějí, dále půjde o stanovení lhůty pro odezvu zhotovitele,
definování postupů při projektování, rozsah dodatečných nákladů, které je možné nárokovat, způsob ocenění
a určení vlivu na dobu výstavby, případně další formální postupy. Právě dohoda na ocenění a úpravě
harmonogramu prací a plateb jsou zpravidla klíčovým aspektem úspěšného projednání změny. Spory jsou
většinou o peníze a čas, ne o technické řešení.
Často bude objednatel postupovat tak, že vyzve zhotovitele k posouzení vlivů požadované změny na dobu
pro dokončení a cenu díla. Zhotovitel pak reaguje ve smlouvou stanovené lhůtě svým návrhem s posouzením
technického řešení a proveditelnosti změny, ovlivnění doby pro dokončení a ceny díla.
Ideálně k tomu bude docházet formalizovaným způsobem prostřednictvím jednoduchých formulářů
pro projednání změny, jejichž smyslem je zachycení změny a její rychlé schválení (ne zvyšování administrativní
zátěže při výstavbě). Jakmile dojde ke shodě mezi objednatelem (případně správcem zakázky) a zhotovitelem,
objednatel (správce zakázky) potvrdí příslušný formulář.
Posledním obvyklým postupem je, že zhotovitel navrhne změnu, která přináší objednateli nějakou výhodu.
Jde o tzv. „value engineering“, tzn. v podstatě „zlepšovací návrh“ v průběhu realizace.
11. Konstruktivní změny
Konstruktivní změny jsou definovány jako jakékoli jednání objednatele, které nevede k řízené změně, má
ovšem takový efekt, že se po zhotoviteli požaduje vykonání odlišného díla, než je definováno v původní
smlouvě. Konstruktivnost spočívá především v tom, že zhotovitel realizuje změnu pro dobro projektu, ovšem
vyjadřuje vůli, aby případný dopad změny na cenu dostal od objednatele zaplacen. Konstruktivní změny jsou
častým důvodem sporů.
Konstruktivní změny nemusí ovlivnit technické řešení díla nebo množství prací. Může jít například o změnu
prostředků a postupů s příslušnými často závažnými vlivy na cenu a termíny. Jde například o nadbytečné
požadavky na zkoušky a dozor, vyšší standard provedení apod. Typickým příkladem je změna návazností prací
na pokyn objednatele a především tzv. „konstruktivní akcelerace“ (viz Rubin, R. A. v Klee, 2015, s. 170).
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 15
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
12. Dobrovolné změny
Dobrovolná změna je iniciována a realizována zhotovitelem, který například potřebuje přesunout kapacity,
případně vadně plnil, chce udělat dobrý dojem na zákazníka, má zpoždění z vlastní viny apod. Dobrovolnou
změnou se ale v některých případech může stát konstruktivní změna vedená bez řádné evidence a
bez dodržení postupů podle smlouvy ze strany zhotovitele.
13. Oceňování změn
Smlouva o dílo musí obsahovat způsob ocenění změn. Čím bude tento způsob přesnější, tím větší bude
pravděpodobnost, že celý změnový mechanismus popsaný ve smlouvě vyhoví požadavkům článku 72.1 a)
uvedené směrnice a změny stanovené tímto mechanismem nebudou považovány za změny, pro které je
nutné realizovat nové zadávací řízení, a to v podstatě bez jakýchkoli dalších limitů. Obvykle platí, že se pro
ocenění použijí vhodné položkové ceny ve výkazu výměr dané zakázky, vhodné ceny z obdobných zakázek,
zprůměrované nabídky například tří subdodavatelů, nová kalkulace položkových cen (za ideálně smluvně
dohodnutých přirážek režie a zisku) nebo především použitelné odvětvové standardy průměrných cen. Jen
transparentní, spravedlivé a rozumné nastavení ocenění změn povede ke snadné dohodě o provedení změny
a umožní předejít sporům. Další případy jsou spíše nouzovým řešením v situaci, kdy ocenění změn není
ve smlouvě ošetřeno. Velice často povedou ke sporům a též mohou ohrozit hladký průběh realizace.
V takových případech se mohou použít ocenění změn podle skutečných doložených výdajů (a eventuálních
dohodnutých přirážek), dále srovnání stavu zamýšleného před změnou a stavu po změně, dále je možné určit
cenu expertním posudkem, znalcem (při řešení sporu), případně využít metody vycházející z právní úpravy
vydání bezdůvodného obohacení podle rozhodného práva (viz např. Cushman, 2011).
14. Akcelerace
Někdy je z nejrůznějších důvodů nutné zrychlit postup výstavby zvýšením efektivity jednotlivých činností
při realizaci. Tomuto zvýšení efektivity, které vede k urychlení výstavby, se říká nejčastěji akcelerace.
Akcelerace je typickou změnou a uskutečňuje se zejména:

změnou postupu prací;

zvýšením pracovní síly (zvýšením počtu pracovních skupin, prací přesčas; přidáním směn či kombinací
uvedených možností);

nasazením dalšího vybavení, strojů;

zrychlením dodávek materiálu, výrobků, strojů;

zajištěním dalších subdodávek.
Akceleraci jako každou změnu rozlišujeme na řízenou, konstruktivní a dobrovolnou.
Řízená akcelerace probíhá v souladu s příslušným ustanovením smlouvy, které takovou změnu umožňuje.
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 16
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
Dochází k tomu jako u každé změny na základě pokynu objednatele (správce zakázky), objednatelovou
(správcovou) žádostí o návrh způsobu provedení akcelerace (včetně termínu a ceny) od zhotovitele nebo
na návrh zhotovitele.
Ke konstruktivní akceleraci dochází v případě, že existuje zpoždění zaviněné objednatelem (a z rizika
objednatele) a zhotovitel oznámil a předložil nárok/claim (oznámení claimu někdy nemusí být nutné např.
v situaci, kdy objednatel prokazatelně o zpoždění ze své viny a rizika ví anebo mu nevznikne škoda
neoznámením claimu, detaily viz Klee (2015), s. 191). Následně je tento claim odmítnut objednatelem
a objednatel trvá (často pod výhrůžkou smluvní pokutou anebo náhradou škody) na původním termínu
(například pokynem, žádostí, ale i nečiněním). Zhotovitel následně projeví přiměřenou snahu akcelerovat,
akcelerace nastane a vzniknou dodatečné náklady v příčinné souvislosti s akcelerací. Konstruktivní akcelerace
je tedy i dobrá procesní obrana proti claimům na náhradu škody (nebo uplatnění smluvní pokuty)
za nedodržení termínu dokončení.
Za „dobrovolníka“ by pak mohl být považován takový zhotovitel, jenž akceleroval bez pokynu objednatele
(případně například nedodržel formální povinnosti nárokovat podle smlouvy následky předchozího zpoždění
z viny a rizika objednatele). Šlo by tedy v tomto případě o akceleraci dobrovolnou bez nároku na úhradu
nákladů a v plné odpovědnosti zhotovitele.
Při dokazování oprávněnosti claimů na zvýšení ceny díla a dokazování, zda akcelerace skutečně nastala,
dochází k složitému srovnávání kritických cest harmonogramu nabídkového (případně posledního
aktualizovaného) s harmonogramem, který zastihuje ex post skutečnou realizaci stavby. Cenu akcelerace je
tedy vždy lepší dohodnout před jejím provedením. Velmi důležité pro dokazování je vést a evidovat podpůrné
průběžné záznamy a dokumenty. Jde především o:

zápisy a záznamy z jednání;

korespondenci;

záměry, rozpočty, soupisy prací;

formuláře provedených změn;

úpravy projektové dokumentace;

stavební deníky a denní průběžné záznamy;

fotografie a videozáznamy;

zprávy o postupu prací;

plány organizace výstavby;

plán práce a evidence docházky;

harmonogram prací a plateb a jejich průvodní zprávy atd.
Dodatečné náklady způsobené akcelerací se projevují hlavně v následujících oblastech.
Zaprvé jde o snížení efektivity práce. Zhotovitel má například koordinované secvičené skupiny dělníků
v určitém počtu a čase a musí je nově rozšířit, zacvičit, změnit jejich nasazení, včetně práce přesčas. Tím se
zhotoviteli snižuje plánovaná produktivita. Kromě toho zhotovitel nemá předpokládaný čas na detailní
plánování, což má také vliv na efektivitu. Samotné zvýšení počtu kapacit vede například na malých plochách
stavenišť projektů pozemního stavitelství při využití velkého množství dělníků k větší rizikovosti činností. Dále
jde například o zvýšení ceny materiálu z důvodu nutnosti urychlení dodávek oproti předpokladům, o dražší
technologické postupy, o potřebu většího množství vybavení a strojů, o ztížený dozor (těžší koordinace)
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 17
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
a o vyšší náklady na subdodávky (zhotovitel potřebuje víc kapacit, které nesežene v krátkém čase za dobrou
cenu). Zvyšují se i výrobní a správní režie (pracovníci z vedení podniků se musí projektu víc věnovat, navíc
práce je rizikovější a je pod větším tlakem). Posledním příkladem jsou další claimy subdodavatelů, které
zhotovitel předává objednateli často opřené o identické výše uvedené důvody. Claimy na dodatečné platby
související s akcelerací jsou z hlediska kvantifikace obdobné jako claimy ze ztížených podmínek realizace.
Pro jejich kvantifikaci se používají různé metody jako například tzv. „measured mile“, kdy se srovnává práce
provedená za předvídaných plánovaných podmínek s prací za podmínek změněných (ztížených) např.
akcelerací (viz Klee, 2015, s. 209 a násl.).
15. Změny versus claimy (nároky na dodatečné peníze a čas)
Vyspělé smlouvy umožňují na základě rozdělení rizik mezi smluvní strany objednateli a zhotoviteli vzájemně
nárokovat ve smlouvě předem popsané dodatečné platby a prodloužení času, tzv. claimy (kompenzační
události).
Claimy můžeme vnímat jako řešení vzájemně způsobených dodatečných výdajů nebo takových výdajů
způsobených externími vlivy (podle alokace rizika konkrétních nebezpečí, která standardně hrozí objednateli
a zhotoviteli na výstavbových projektech) v průběhu realizace projektu s předem popsaným způsobem
formálního postupu v případě vzniku výdajů a s předem popsaným způsobem jejich ocenění. Ocenění probíhá
například smluvně dohodnutou metodou doložení výdajů na staveništi a mimo staveniště, dalších režií a zisku
z nákladů (tzn. metodou cost plus).
Claimy vedou nejen ke vzniku dodatečných plateb anebo prodloužení doby výstavby/záruční doby, ale
v některých případech i ke změnám předmětu díla v průběhu realizace (zároveň ovšem změny mohou naopak
vést ke claimům). Podle okolností musí být vyhodnoceno, jestli je konkrétní claim z hlediska smlouvy anebo
rozhodného práva škodou, úhradou ceny díla nebo změnou díla.
16. Změny versus jiná naměřená množství v rámci stávajících
položek výkazu výměr – měřená zakázka
Projekty například v oblasti výstavby dopravní infrastruktury nebo rizikových staveb v podzemí jsou nejčastěji
realizovány metodou Generálního dodavatelství (Design-Bid-Build) v režimu tzv. měřené zakázky (remeasurement). Při použití této smlouvy jde o zakázku, jejíž celková konečná cena je určena měřením
a oceněním skutečně provedených prací. Měřené zakázky se u nás používaly už před sto lety. Jak bylo
uvedeno, například Všeobecné podmínky pro stavbu Zemědělského muzea v Bratislavě z roku 1925 uvádí
např.: „Zaplacení děje se podle skutečné výměry prací na základě jednotkových cen, vepsaných podnikatelem
do ceníku, pokud se týče do výkazu prací, ačli nebyl smluven za objednané dílo peníz paušální. Konečná suma
v rozpočtu (ceníku, výkazu prací) vypočítaná nemá významu paušální náhrady, ačli tak výslovně nebylo
smluveno, slouží však jako podklad k výpočtu vadia a kauce. Podle dohodnutí obdrží podnikatel vyplacenu také
jen náhradu za vydané mzdy s určitou percentuální přirážkou na dozor, nářadí, ostatní režii a zisk (tak zvané
práce režijní) a za použité hmoty.“
Dále například Všeobecné podmínky pro práce a dodávky při provádění vodohospodářských meliorací (práce
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 18
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
regulační, zahrazovací, plošné meliorace, vodovody a odvodnění obcí) podnikaných za účasti státu a zemí
(1930) uvádí v čl. 4 Rozsah prací a dodávek, jejich účtování: „Druh a množství zadávaných prací a dodávek
jsou předběžně stanoveny v zadávacím rozpisovém elaborátu, resp. ve schváleném projektu a jeho přílohách,
jež jsou uchazečům k nahlédnutí vyloženy podle údaje rozpisu stavby. V těchto pomůckách uvedené předběžné
údaje budou podrobně určeny stavební správou na staveništi při provádění a vytýčení jednotlivých prací,
staveb a dodávek.“
Např. podle světově nejrozšířenějšího smluvního standardu FIDIC (CONS/1999 Red Book) rozeznáváme:


hodnotu, kterou objednatel potvrdí dopisem o přijetí zhotovitelovy nabídky (podčl. 1.1.4.1); jde
o přijatou nabídkovou smluvní částku a
cenu celkovou (podčl. 1.1.4.2 – tzv. smluvní cena), která je definována (podčl. 14.1, 12.1 a 12.3) tak,
že bude určena měřením skutečně provedených prací a že bude upravována způsobem stanoveným
ve smlouvě s tím, že veškerá množství ve výkazu výměr v zadávací dokumentaci jsou množství
odhadovaná. Jde tedy o cenu po dokončení díla. Zhotovitel fakturuje (předkládá vyúčtování)
na základě schválených soupisů výkonů realizovaných v daném období (např. měsíčním).
Je tedy podle podčlánku 12.1 Měření díla stanoveno, že: „Dílo musí být pro účely platby měřeno a oceněno
v souladu s tímto Článkem.“ Dále podle podčlánku 12.3 Oceňování platí, že: „Není-li ve Smlouvě stanoveno
jinak, musí Správce stavby postupovat v souladu s Podčlánkem 3.5 (Určení), aby dohodl nebo určil Smluvní
cenu oceněním každé položky práce za použití dohodnutého nebo určeného měření v souladu s výše
uvedenými Podčlánky 12.1 a 12.2 a za použití vhodné položkové ceny.“ Podle podčlánku 14.1 Smluvní cena
pak platí, že: „Není-li ve Zvláštních podmínkách stanoveno jinak: (a) Smluvní cena musí být dohodnuta nebo
určena podle Podčlánku 12.3 (Oceňování) a musí podléhat úpravám v souladu se Smlouvou; … (c) jakákoli
množství stanovená ve Výkazu výměr nebo jiném Formuláři jsou množství odhadovaná a nemají být
považována za skutečná a správná množství: (i) co se týče Díla, které má Zhotovitel provést, nebo (ii) pro účely
Článku 12 (Měření a oceňování)… .“
Změněná množství (nutná zvýšení nebo snížení množství materiálu, výrobků nebo prací například
při upřesnění projektové dokumentace, ražbě, zemních pracích apod.) při měření skutečně provedených prací
měřeného kontraktu nejsou změnou, ale projevem způsobu určení celkové ceny díla. Nemůže se tak jednat
o dodatečné stavební práce z hlediska zákona o veřejných zakázkách nebo z hlediska směrnice (jde naopak
o předem smluvně sjednané podmínky) a není důvod na stavební práce provedené ve větším než
předpokládaném objemu či množství pohlížet jako na práce, které by rozšiřovaly či měnily předmět plnění
veřejné zakázky, a vyžadovaly proto uskutečnění jakéhokoli zadávacího řízení. Měřenou zakázku je možné
využít i za stávající právní úpravy (běžně se používá u služeb, viz služby účtované na základě hodinových
sazeb). Zároveň je třeba zdůraznit, že ze zadávací dokumentace a smlouvy musí jasně vyplývat, že celková
cena díla se tvoří na principu měřené zakázky.
Následkem změny nebo claimu může samozřejmě též dojít ke změněnému množství naměřených skutečně
provedených prací stávajících položek.
Oficiální výklad FIDIC The FIDIC Contract Guide (s. 53) např. vysvětluje, že: „Accepted Contract Amount is…
for the calculation of the amount of Performance Security, Advance payment, limit of Retention money…,“
tzn. přijatá smluvní částka („nabídková cena“) slouží k výpočtu částky zajištění splnění smlouvy, zálohy
a zádržného.
Z hlediska auditních orgánů lze upozornit na to, že měřená zakázka, u které je přijatá smluvní částka
(nabídková cena podle zákona o veřejných zakázkách) stejná jako smluvní cena (celková cena), je „podezřelá“.
V praxi je totiž velice nepravděpodobné, že se obě částky budou shodovat.
Veřejní zadavatelé v Německu mají zákonnou povinnost k používání smluvních vzorů VOB/B, jejichž první
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 19
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
verze pochází z roku 1926. Tyto Všeobecné smluvní podmínky pro provádění stavebních výkonů uvádí v § 2
způsob, jakým je určena cena díla. Nejčastější přístup je měřená zakázka, tzn. dohodnuté jsou pouze
položkové ceny, které jsou měřeny a placeny na základě skutečně provedených prací, nicméně na základě
dohody stran mohou být užity i jiné způsoby určení smluvní ceny (paušální cena, hodinové sazby za práci,
nákladová cena apod.).
Originální text v platné verzi v roce 2015 § 2 (2) VOB/B zní: „Die Vergütung wird nach den vertraglichen
Einheitspreisen und den tatsächlich ausgeführten Leistungen berechnet, wenn keine andere Berechnungsart
(z.B. durch Pauschalsumme…) vereinbart ist.“
Pro překlad ale můžeme použít zmíněné Všeobecné podmínky pro stavbu Zemědělského muzea v Bratislavě
z roku 1925. Text je totiž téměř identický. Jde totiž evidentně o smlouvu pocházející ze stejného základu. Tzn.
překlad by zněl: „Zaplacení děje se podle skutečné výměry prací na základě jednotkových cen, … ačli nebyl
smluven za objednané dílo jiný způsob účtování (např. peníz paušální…).“
Identické ustanovení najdeme ve standardizovaných smlouvách (pro Design-Bid-Build projekty) v mnoha
zemích. U nás by bylo bezpochyby již sto let standardem též, nebýt 40leté („cesty ke“) komunismu
a následnému zmatení za postkomunismu. Např. podle čl. 10.2 francouzské vzorové smlouvy Cahier des
Clauses Administratives Générales (CCAG), která je ve Francii mandatorní na základě ministerské vyhlášky,
obdobně platí, že ceny jsou buď paušální, nebo jednotkové („les prix sont soit des prix forfaitaires soit des prix
unitaires“).
Volbu základního systému konstrukce celkové ceny je nutné dodržovat. Jestliže zvolím měřenou zakázku,
nemohu limitovat výši ceny. Výše ceny není v době uzavření smlouvy známá. Jestliže volím paušální cenu,
nemohu měřit skutečně provedené práce za účelem odepření vyplacení zhotovitelem nevyčerpaných
finančních prostředků z paušálu. V tomto kontextu je zajímavá rozhodovací praxe německých
specializovaných stavebních senátů u státních soudů. Z jejich rozhodnutí vyplývá, že ustanovení užité
ve smlouvách měřených zakázek je neplatné, jestliže obsahuje například následující podmínky: „Smluvní cena
nemůže být vyšší než akceptovaná nabídková cena.“ Soudce (Vygen, 2013) v komentáři dodává, že takovéto
ustanovení nedává smysl. Objednatel nemůže ve chvíli přijetí nabídky vědět, jaké množství prací bude v rámci
měřené zakázky účtováno. Takovéto omezení smluvní ceny neoprávněně znevýhodňuje zhotovitele a je
neplatné (BGH, Urt. v. 14. 10. 2004 – VII ZR 190/03, BauR 2005, 94, 95 = NJW-RR 2005, 246 f.). Na druhou
stranu ve smlouvě s paušálně určenou smluvní cenou bude neplatné ustanovení, které stanoví, že „[j]estliže
naroste množství potřebných prací, budou tyto měřeny a účtovány na základě položkových cen“. Takovéto
ustanovení je překvapivé a neplatné, neboť je v rozporu s principem smluv s paušálně určenou smluvní cenou.
17. Změny versus úpravy ceny díla
Z hlediska ekonomických vlivů na cenu díla můžeme rozlišit cenu pevnou a pohyblivou. Pevná cena se
na rozdíl od ceny pohyblivé po dobu účinnosti smlouvy nemění především v důsledku inflace, deflace,
depreciace, devalvace, v důsledku změny kurzů, úrokových sazeb, vývoje ekonomického cyklu a změn cen
vstupů. Pro účely pohyblivé ceny je nutné stanovit jednotlivá kritéria její úpravy.
Tak se například podle podčl. 13. 8 vzorů FIDIC (1999 First Edition) předvídají úpravy v důsledku změn nákladů.
Tyto úpravy nejsou vnímány jako změny díla (variace), claimy a nespadají ani do kategorie měření množství
skutečně provedených prací. Nová směrnice úpravy cen předpokládá jako podmnožinu širší kategorie tzv.
„review clauses“ (revizních ustanovení).
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 20
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
18. Změny podle FIDIC
Vzory FIDIC řeší problematiku změn v článku 13 Variace a úpravy (Variations and adjustements). Pravomoc
dávat pokyny k variacím je podle vzorů FIDIC určena správci stavby (správce zakázky) s tím, že „Variace
mohou být iniciovány Správcem stavby kdykoli před vydáním Potvrzení o převzetí Díla, buď pokynem, nebo
požadavkem, aby Zhotovitel předložil návrh.“ Podle podčlánku 1.1.6.9 „Variace je jakákoli změna Díla
nařízená nebo schválená jako variace podle Článku 13 (Variace a úpravy).“ Podle podčlánku 3.1 platí, že
„Správce stavby nemá žádnou pravomoc měnit Smlouvu.“ Podle podčlánku 3.3 pak platí, že: „Správce stavby
může Zhotoviteli (kdykoli) vydat pokyny a dodatečné nebo modifikované Výkresy nutné pro provedení Díla
a odstranění všech vad.“
Variace je tedy nutnou změnou díla, nikoli změnou smlouvy. Kompetence správce stavby v oblasti variací
bývají někdy smluvně omezeny v jeho smlouvě s objednatelem. Omezení spočívá například v tom, že si
správce stavby musí vyžádat předchozí souhlas objednatele v případě variací, jež mají vliv na cenu díla nebo
na dobu plnění.
Obecně přitom platí, že vydá-li správce stavby pokyn nad rámec své pravomoci, nemusí zhotovitel zjišťovat,
zda byl správci udělen předchozí souhlas objednatele, a platí, že tento souhlas správce obdržel.
Objednatel si musí vždy dobře promyslet, chce-li do výkonu funkce správce stavby zasahovat, případně
do jaké míry. Správce stavby je vedle smlouvy dalším velmi důležitým prvkem pro řízení změn. Jestliže má
objednatel potřebu správce stavby výrazně kontrolovat a schvalovat jeho rozhodnutí předem, musí mít
k dispozici lidské zdroje (účinné projektové řízení) schopné rychle a kompetentně rozhodovat a vzít na sebe
velkou míru odpovědnosti. V případě, že schvalovací procesy (např. při schvalování realizační projektové
dokumentace, schvalování technologických postupů, při změnách apod.) nejsou nastaveny pružně a rozumně,
hrozí prodlení na straně objednatele (správce stavby). Při takovém prodlení v důsledku opožděných pokynů
může zhotovitel claimovat podle podčl. 1.9 vzorů FIDIC prodloužení doby pro dokončení a úhradu dodatečné
platby v podobě výdajů, dalších režií a zisku z nákladů. Správce stavby, který nemá kvůli omezením ze strany
objednatele možnost řádného výkonu své funkce, je velkým nebezpečím výstavbového projektu (stejně jako
pasivní objednatel anebo zhotovitel).
Nutné změny se tedy primárně realizují na základě pokynu správce stavby. Podle podčlánku 13.1 platí, že:
„Variace mohou být iniciovány Správcem stavby kdykoli před vydáním Potvrzení o převzetí Díla, buď pokynem,
nebo požadavkem, aby Zhotovitel předložil návrh.
Zhotovitel musí každou Variaci provést a je jí vázán, pokud nedá okamžitě Správci stavby oznámení
(s uvedením podrobností na podporu), že Věci určené pro dílo požadované pro Variaci jsou pro Zhotovitele
těžko dostupné. Po obdržení tohoto oznámení musí Správce stavby pokyn zrušit, potvrdit nebo pozměnit.
Každá Variace může zahrnovat:
(a) změny v množství jakékoli položky práce obsažené ve Smlouvě (takové změny však nejsou nutně Variací);
(b) změny v kvalitě a jiných vlastnostech jakékoli položky prací;
(c) změny ve výškách, rozmístění anebo rozměrech jakékoli části Díla;
(d) vypuštění jakékoli práce, pokud nemá být vykonána někým jiným;
(e) jakoukoli dodatečnou práci, Technologické zařízení, Materiály nebo služby nezbytné pro Stavbu včetně
jakýchkoli s tím spojených Přejímacích zkoušek, vrtů a jiných zkušebních a průzkumných prací nebo
(f) změny v posloupnosti a načasování provádění Díla.
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 21
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
Zhotovitel nesmí Stavbu nijak pozměnit nebo modifikovat, pokud a dokud Správce stavby nedá pokyn k Variaci
nebo ji neschválí.“
V uvedeném bodě a) autoři vzorů FIDIC výslovně upozorňují na fakt, že měření skutečně provedených prací
není samo o sobě změnou, ale že může dojít ke změně, která vyvolá zvýšení množství naměřených skutečně
provedených prací. V oficiálním výkladu (The FIDIC Contracts Guide) je pak v komentáři k tomuto bodu
na s. 218 uveden i příklad: Konečný rozsah výkopových prací typicky není identický tomu, který je uveden
ve výkazu výměr, a to aniž by šlo o variaci (změnu díla). Komentář pak odkazuje na podčlánek 12.3 –
Oceňování skutečně naměřených prací.
Pokud jde o postup při variacích, je stanoveno, že správce stavby může před vydáním pokynu k variaci
požadovat po zhotoviteli předložení návrhu popisu navrhovaných prací, které je třeba provést, návrh
zhotovitele na veškeré nutné úpravy harmonogramu a návrh zhotovitele na ocenění variace. Takový postup je
vhodný, protože se tak může zabránit možným budoucím sporům v případě, že nejsou přesně známé vlivy
změny na náklady a čas plnění. Vlivy na náklady vyvolané pouhým pokynem ke změně musí být určeny
správcem stavby (ex officio) bez dalších nutných kroků zhotovitele (jako např. oznámení claimu). Podle vzorů
FIDIC může navíc zhotovitel kdykoli předložit správci stavby písemný návrh, který (podle zhotovitelova
názoru), pokud bude schválen, buď (i) urychlí dokončení, (ii) sníží náklady objednatele na provedení, údržbu
nebo provoz díla, (iii) zvýší objednateli efektivitu nebo hodnotu dokončeného díla nebo (iv) bude objednateli
jinak prospěšný.
19. Soukromoprávní limity smlouvou předvídaných změnových
procesů
Změnové procesy tak, jak jsou popsány například ve vzorech FIDIC, tedy nedávají objednateli/správci stavby
neomezenou možnost změny. Není též například podle FIDIC CONS/1999 Red Book možné vypustit práce
a zadat je jinému zhotoviteli – aby objednatel/správce stavby nemohl libovolně snižovat rozsah zakázky;
dodatečné práce a dodávky musí zhotovitel provést pouze v rozsahu nutném pro dokončení stavby – aby
objednatel/správce stavby nemohl libovolně rozšiřovat rozsah zakázky; v případě zvýšení/snížení množství
ve stávajících položkách (za určitých dalších parametrů v podstatě) o 10 % původně odhadovaného množství
položky je možné položku ocenit novou cenou, a to samé platí, když dojde k pokynu ke změně a žádná cena
z výkazu výměr není vhodná pro plánované změněné práce – podčl. 12.3. Nutné variace musí zhotovitel
provést (za sjednanou úhradu a časovou kompenzaci) jako benefit objednateli a pro dobro projektu.
Zhotovitel však může odmítnout provést variaci, když bez prodlení oznámí, že nemůže urychleně zajistit
vybavení, stroje, technologická zařízení, materiál nebo dočasnou konstrukci pro provedení změny.
20. Změny ceny a bezdůvodné obohacení
Jak již bylo uvedeno, ať už změny díla (ve smyslu variací), claimy, měření skutečně provedených prací
(u měřené zakázky), nebo úpravy v důsledku změn ceny vstupních nákladů (valorizace) jsou smluvenými
mechanismy změny nabídkové smluvní částky v průběhu realizace. Tento mechanismus je dohodnut a stává
se podpisem smlouvy obsahem závazkového vztahu objednatele a zhotovitele například při použití
CONS/1999 Red Book. Tento dohodnutý mechanismus se aktivuje:
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 22
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
1.
2.
3.
4.
u variací pokynem ke změně objednatele/správce stavby;
u claimů oznámením claimu;
u měření je aktivován automaticky uzavřením smlouvy;
u úpravy v důsledku změn ceny vstupních nákladů (valorizace podle podčlánku 13.8, případě i změna
například DPH podle podčlánku 13.7) je též aktivován automaticky uzavřením smlouvy.
V této souvislosti je nutné zmínit pojem „vícepráce“. Tento pojem nemá jasnou definici a zákon ho nezná. Jde
o zjednodušení zřejmě evokující zvýšení ceny díla v souvislosti se změnou předmětu díla. Narušení historické
kontinuity přineslo jak zmatení pojmů, například místo tradičního spojení „paušální cena“ se používá
nesprávně „pevná cena“, tak i užívání bezobsažných pojmů, jako je právě „vícepráce“ (slovo vzniklo
za komunismu a používalo se pro práce, které bylo nutné „vytvořit“, aby nedošlo k nedočerpání státem
předpokládaného rozpočtu – tedy selhání plánování) a odvozený novotvar „méněpráce“ (slovo vzniklo
za postkomunismu a je spojováno hlavně s absurdními výklady práva veřejných zakázek). Tomuto nejasnému
zobecňujícímu pojmu je třeba se v praxi i teorii vyhnout a nazývat jednotlivé způsoby změny nabídkové ceny
díla (v kontextu případné změny předmětu díla ve smyslu variace) správným a přesným názvem, tzn. musíme
odlišovat:
1.
2.
3.
4.
5.
měření (jako způsob určení ceny díla);
variace včetně k dokončení nutných dodatečných prací, technologických zařízení, materiálů nebo
služeb;
claimy (vzájemné kompenzace z objektivních nebo subjektivních důvodů);
úpravy v důsledku změn vstupních nákladů;
dodatečné práce, technologická zařízení, materiály nebo služby, které nejsou nutné k dokončení díla.
Je tedy nutné odlišovat kategorii 2. a 5. Kategorie 2. spadá automaticky pod variace, na rozdíl od kategorie 5.
Kategorie 1., 2., 3. a 4. nevyžadují pro aktivaci uzavření smluvního dodatku. Uzavření dodatku o změně
smlouvy nemá smysl, protože ve smlouvě je již obsažen dohodnutý mechanismus změny ceny díla známý
i všem účastníkům případné veřejné soutěže. Tzn. nemůže jít v případě aktivace dohodnutých mechanismů
změny ceny o porušení zásady rovného zacházení s uchazeči, viz rozsudek SDEU SIAC (sp. zn. C-19/00 z 18. 10.
2001).
Kategorie 5. může vyžadovat uzavření smluvního dodatku.
Výše uvedené je velmi důležité i v kontextu změny díla podle § 549 obchodního zákoníku (nový občanský
zákoník už výše popsaný problém zřejmě odstraňuje). Z judikatury lze dovodit, že je-li ve smlouvě stanoveno,
že změny smlouvy (pozn. přidána: ne tedy změny díla) mohou být jenom ve formě písemných dodatků nebo
je stanoven jiný formalizovaný postup pro změnu, může jeho nedodržení v důsledku znamenat, že nevznikne
vůbec právo na úhradu zvýšení ceny, a to ani z titulu bezdůvodného obohacení. § 549 odst. 2 obchodního
zákoníku zní: „Dohodnou-li se strany po uzavření smlouvy na změně díla a nesjednají-li její důsledky na výši
ceny, je objednatel povinen zaplatit cenu zvýšenou nebo sníženou s přihlédnutím k rozdílu v rozsahu nutné
činnosti a v účelných nákladech spojených se změněným prováděním díla.“
Ustanovení má chránit objednatele v situaci, kdy zhotovitel bez dohody s objednatelem použije například jiný
materiál než v původní smlouvě dohodnutý a chce zaplatit vyšší cenu.
Ustanovení má chránit též zhotovitele v situaci, kdy dojde k dohodě o změně bez sjednání ocenění.
U kategorií 1., 2., 3. a 4. další dohoda nad rámec smlouvy (např. ve formě dodatku) není nutná, neboť pouze
dojde k aktivaci (v souladu se zákonem stanovenou možností) předem sjednaného mechanismu. U kategorie
5. je dohodou uzavření dodatku. Sjednání důsledků na výši ceny probíhá u jednotlivých kategorií následovně:
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 23
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
1.
2.
3.
4.
5.
měření: důsledky se určí automaticky bez dalšího úkonu ve smlouvě sjednaným měřením množství
položek za použití položkových cen podle skutečné potřeby k dokončení díla;
variace: důsledky se určí automaticky bez dalšího úkonu ve smlouvě (u měřených zakázek)
sjednaným měřením a oceněním položkových cen podle skutečné potřeby k dokončení díla;
claimy: důsledky se určí automaticky bez dalšího úkonu ve smlouvě sjednaným oceněním dodatečné
platby (např. nákladovou cenou výdajů na staveništi a mimo staveniště včetně přirážky režie a zisku
z nákladů);
valorizace: důsledky se určí automaticky bez dalšího úkonu ve smlouvě sjednaným valorizačním
koeficientem;
dodatečné práce, technologická zařízení, materiály nebo služby, které nejsou nutné k dokončení díla:
důsledky se určí v dodatku dohodnutou cenou.
Související judikatura například uvádí:
23 Cdo 3798/2009: „Plnění z titulu víceprací beze změny uzavřené smlouvy není bezdůvodným obohacením
objednatele na úkor zhotovitele, neboť v takovém případě se nenaplní žádná ze skutkových podstat
bezdůvodného obohacení upravených v § 451 a § 454 obč. zák., jelikož v takovém případě nejde o plnění
bez právního důvodu, ale o plnění na základě smlouvy o dílo, u něhož nebyly splněny podmínky pro úhradu
těchto prací. Pouze v případě, že by poskytnuté plnění nebylo spjato s původním plněním (nebyla by dána
vzájemná souvislost těchto plnění), bylo by možno aplikovat ustanovení § 451 a násl. obč. zák. o bezdůvodném
obohacení.“
Všimněme si, že v rozhodnutí je použit termín „vícepráce“ jako plnění, u kterého je nutné změnit uzavřenou
smlouvu. Jedinou možnou kategorií, kterou lze pod pojem „vícepráce“ v tomto kontextu podřadit, je pak
kategorie 5. Spojení „podmínky pro úhradu těchto prací“ naznačuje buď spouštěcí mechanismy u kategorií 1.,
2., 3 a. 4., anebo dodatek se změnou smlouvy u kategorie 5. Spojení „poskytnuté plnění nebylo spjato
s původním plněním“ pak ale naznačuje, že na kategorii 5. by bylo možno aplikovat ustanovení § 451 a násl.
občanského zákoníku o bezdůvodném obohacení.
23 Cdo 2856/2009: „Ke vzniku nároku zhotovitele na zvýšenou cenu díla v případě jeho rozšíření nebo změny
(zvýšení jeho kvality) je nezbytná předchozí dohoda objednatele a zhotovitele na vlastním rozšíření díla nebo
jeho kvalitativní změně, čili dohoda o změně smlouvy o dílo.“
Všimněme si spojení „předchozí dohoda o změně smlouvy o dílo“. Taková dohoda je u kategorie 1., 2., 3. a 4.
obsažena v závazkovém vztahu podpisem původní smlouvy o dílo včetně mechanismů aktivace. Jestliže je
mechanismus aktivován, nemá žádná další dohoda o změně smlouvy o dílo smysl. Dohoda o změně smlouvy
o dílo by měla smysl pouze u kategorie 5.
Je-li tedy ve smlouvě (například ve Zvláštních podmínkách doplňujících obecnou část FIDIC CONS/1999
Red Book) zmíněno, že „pokud změny vyžadují úpravu smlouvy o dílo formou dodatku, nemohou být
realizovány před jeho uzavřením“, je evidentní, že u kategorií 1., 2., 3. a 4. úprava smlouvy o dílo formou
dodatku není nutná.
Je zajímavé zmínit, že identický § 549 obchodního zákoníku již v novém občanském zákoníku nenajdeme.
Výše uvedená stanoviska by tedy měla platit zcela jednoznačně.
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 24
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
21. Veřejnoprávní limity smlouvou předvídaných změnových
procesů
V souvislosti se změnami (především předmětu díla) v průběhu realizace výstavbových projektů je nutné
zmínit aspekt tzv. podstatné změny. Legislativní úprava zadávání veřejných zakázek stanoví pro objednatele
limity smlouvou připuštěných změn. Je velmi důležité, aby tyto limity byly nastaveny rozumně.
22. Podstatné změny veřejných zakázek na stavební práce v
průběhu jejich realizace
Evropské právo veřejných zakázek a rozhodnutí ESD v tomto směru rozlišují podstatné (substantial change)
a nepodstatné změny, přičemž pouze podstatné změny nejsou připuštěny [pokud se nejedná o výjimky
z podstatné změny nově aprobované článkem 72 směrnice – 72.1 a) až d)], respektive nejsou připuštěny
bez toho, aby bylo provedeno nové zadávací řízení (viz rozhodnutí Evropského soudního dvora C-454/06
Pressetext Nachrichtenagentur GmbH).
Za podstatné změny je přitom třeba považovat takové změny, které omezují ve vztahu k dané veřejné zakázce
konkurenci nebo zvýhodňují stávajícího dodavatele veřejné zakázky oproti ostatním potenciálním
dodavatelům. Zejména se jedná o takové změny, u nichž nelze vyloučit, že by jiní dodavatelé mohli
za změněných podmínek nabídnout (ať už v době zadání původní veřejné zakázky, nebo v době uvažované
změny) lepší podmínky než stávající dodavatel, případně že by (potenciálně lepší) nabídku mohlo v důsledku
změněných podmínek nabídnout více dodavatelů (Dvořák, 2008).
Vzhledem k tomu, že ve stavebnictví je výše uvedený princip „zákazu podstatné změny“ často účelově
a chybně vykládán tak, že v podstatě veškeré změny stávajících smluv (včetně variací) musí mít za následek
nové výběrové řízení, jsou někdy veřejní zadavatelé v EU na pochybách, zda určitá změna (především
při cenovém zvýšení) opravdu vyžaduje nové výběrové řízení, a za takovýchto situací se někdy rozhodnou, že
změnu raději neprovedou (nebo odmítnou za ni zaplatit). Účelový výklad, že žádné změny nejsou možné,
státnímu úředníkovi zatlačenému do kouta například auditním orgánem slouží jako prostředek zbavení se
odpovědnosti. Objevují se pak absurdní příkazy a názory, že změny je nutné „zakázat“. Ze socioekonomického
hlediska je ovšem nežádoucí, aby objednatel i nadále realizoval projekt, který nesplňuje jeho požadavky
a není dobrý pro uživatele (Hartlev and Liljenbøl, 2013). Změny zakázat nelze. Jsou imanentní součástí velkých
výstavbových projektů.
V blízké minulosti byla nejistota související se změnami v průběhu realizace v EU z různých důvodů vyšší
u veřejných zadavatelů přistupujících zemí střední a východní Evropy než u jejich západních protějšků.
V některých případech nejsou veřejní zadavatelé ochotni změny schvalovat vzhledem k politickým tlakům,
tlakům ze strany laické veřejnosti, obavám z médií, trestní odpovědnosti či kvůli ex post opatřením
regulačních orgánů, financujících institucí apod. V oblasti projektů závislých na dotacích jsou objednatelé
tlačeni ke striktnímu dodržování pravidel, protože v případě jejich porušení mohou přijít o granty. Změny jsou
v tomto směru nazírány jako riskantní, což pak vede k tomu, že objednatelé odmítají dávat nutné pokyny
k změnám anebo za ně platit. Navíc musí být často i nutné změny hrazeny z vlastních zdrojů objednatele.
Jak bylo uvedeno, zákonodárci EU zdůraznili, že by veřejní zadavatelé měli mít možnost realizovat změny
předmětu díla (včetně cenových dopadů) v průběhu realizace cestou předem popsaných dohodnutých
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 25
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
smluvních procedur bez nutnosti nového výběrového řízení.
Nová zadávací směrnice EU pracuje, jak bylo uvedeno výše v článku 72.1 a), s výjimkou pro tzv. „review
clauses/revizní ustanovení“. Ve standardní terminologii stavebního smluvního práva mluvíme v užším smyslu
o tzv. „variation/variace“, tzn. „změnových ustanoveních“ ve smyslu předem smluvně umožněných
a definovaných variací, tzn. „obměn/odchylek“. Tzn. změna a úprava ceny díla, která probíhá na základě
předem smlouvou dohodnutých a v zadávacím řízení obsažených ustanoveních o variacích, claimech
a úpravách ceny, nevyžaduje nové zadávací řízení. Nutná zvýšení nebo snížení množství materiálu, výrobků
nebo prací při měření skutečně provedených prací měřeného kontraktu nejsou a nikdy nemohla být změnou
(jak již bylo uvedeno výše). Tzn. není a nikdy nebyl důvod na stavební práce provedené ve větším než
předpokládaném objemu či množství při použití měřeného kontraktu pohlížet jako na práce, které by
rozšiřovaly či měnily předmět plnění veřejné zakázky, a vyžadovaly proto uskutečnění jakéhokoli zadávacího
řízení. Nic nebrání tomu, aby nová směrnice pomohla správnému a rozumnému výkladu smyslu
předcházejících právních úprav.
Podstatná změna, tzn. změna, která by měnila celkovou povahu veřejné zakázky, je samozřejmě stále
v rozporu s právem veřejných zakázek (s výjimkami stanovenými novou směrnicí).
V praxi bude nutné citlivě vyhodnotit (především se zapojením zdravého rozumu a dodržením
transparentnosti veřejného zadávání), jak jednotlivé druhy připuštěných změn podle zadávací směrnice
korespondují se standardizovanými změnovými ustanoveními (např. podle vzorů FIDIC). Bude důležité najít
hranici, kdy je ještě možné změnu (při vší možné variabilitě druhů a důvodů) považovat za splňující požadavky
na „review/variation clause“ podle článku 72.1 a) směrnice, a kdy už nikoli, tj. kdy bude nutné využít některou
z dalších specifických výjimek, od de minimis po zadání dodatečných stavebních prací.
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 26
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
Zdroje:
Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public
procurement and repealing Directive 2004/18/EC publikovaná dne 28. 3. 2014 v Official Journal of the
European Union pod číslem L 94/65.
CUSHMAN, R. F. Proving and Pricing Construction Claims. New York: Wolters Kluwer, 2011.
DVOŘÁK, D. Smluvní vztahy ve veřejných zakázkách a jejich změny. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2014.
DVOŘÁK, D. Změny smluv ve veřejných zakázkách. In Europeanization of the national law, the Lisbon Treaty
and some other legal issues (CD ROM). 1. vyd. Brno: Tribun EU s.r.o., 2008.
FIDIC. Conditions of Contract for Construction. First Edition. 1999.
FIDIC. Conditions of Contract for Plant and Design-Build. First Edition. 1999.
FIDIC. FIDIC Procurement Procedures Guide. First Edition. Lausanne, 2011.
FIDIC. The FIDIC Contracts Guide. First Edition. Lausanne, 2000.
HARTLEV, K., LILJENBØL, M. W. Changes to Existing Contracts Under the EU Public Procurement Rules and the
Drafting of Review Clauses to Avoid the Need for a New Tender. Public Procurement Law Review, 2013, Issue
2. Sweet & Maxwell.
KLEE, L. International Construction Contract Law. London: Wiley Blackwell, 2015.
KLEE, L., NEVŘALOVÁ, H., MICHL, J. Specifické nároky při realizaci výstavbových projektů (konstruktivní
akcelerace, nároky na výrobní a správní režie, nároky při ztížených podmínkách realizace a souhrnné nároky).
Obchodní právo, červen 2014.
MAMOJKA, M. Zamysleniesa nad úlohou dobrých mravov v občianskom práve, princípom poctivého
obchodného styku a niektorými ďalšími generálnymi zásadami v obchodnoprávnych vzťahoch. In Etika jako
podmienka efektivity práva. Banská Bystrica: Právnická fakulta Univerzity M. Bela, 2005, s. 133–142.
MURDOCH, J. R., HUGHES, W. Construction Contracts : Law and Management. New York: Taylor and Francis,
2008.
ONDREJOVÁ, D. a kol. Nástin obchodního práva. Brno: Masarykova univerzita, 2014.
SABO, W. The Definitive Guide to the American Institute of Architects (AIA) Construction Contract Documents.
Legal Guide to AIA Documents. Fifth edition. Chicago: Aspen Publisher, 2013.
VYGEN, K., JOUSSEN, E. Bauvertragsrecht nach VOB und BGB Handbuch des privaten Baurechts. Fifth Edition.
Köln: Werner Verlag, 2013.
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 27
Lukáš Klee: Změny předmětu a ceny díla veřejných zakázek na stavební práce v průběhu jejich realizace v kontextu
nové směrnice EU pro zadávání veřejných zakázek
Připraveno na základě knihy Lukáš Klee s názvem Stavební smluvní právo publikované Wolters Kluwer a stejnojmenného článku autora.
Autor:
JUDr. Lukáš Klee, Ph.D., LL.M., MBA, je mezinárodně uznávaný odborník na stavební smluvní
právo, právník společnosti Metrostav a.s., vyučující na Právnické fakultě Univerzity Karlovy,
lektor, pravidelný speaker například pro FIDIC, soudní znalec, adjudikátor a rozhodce.
Kontaktní údaje: [email protected]
Asociace pro rozvoj infrastruktury (září 2015)
Strana 28

Podobné dokumenty