pc06 Společná zemědělská politika

Transkript

Společná zemědělská politika
Evropská ekonomická integrace
Oldřich Dědek
Institut ekonomických studií FSV UK
Osnova přednášky

Vznik Společné zemědělské politiky (Common
Agricultural Policy, CAP)

Intervenční nástroje CAP

Problémy a reformy CAP
2
Odůvodňování státní pomoci farmářům

Specifika výrobního procesu působící důchodovou zranitelnost
zemědělských výrobců
Silný vliv počasí a klimatu (střídání dobrých a špatných úrod)
Vysoký podíl sdružených výrob (hovězí maso a mléko,
provázanost rostlinné a živočišné výroby, aj.)
Autonomní produkční cyklus (biologicky podmíněná reprodukce
stáda, roční cyklus rostlinné výroby, aj.)
Vysoký podíl drahé specializované techniky
Zemědělství jako dlouhodobě útlumové odvětí
Relativní pokles výdajů na potraviny v důsledku růstu národního
blahobytu (Engelův zákon) a v důsledku stagnujícího
populačního růstu
Sociální soudržnost
Zemědělství přestavuje vysoce konkurenční odvětví s velkým
počtem malých farmářů
Nebezpečí důchodové diferenciace mezi městem a venkovem
3
Interakce zemědělské nabídky a poptávky
PD
S
Cenová pružnost = η =
(∆Q/Q)/(∆P/P)
Vodorovná křivka Ö η = ∞
PE
Svislá křivka Ö η = 0
PS
D
QD

QS
Q
Nezemědělské odvětví

QE
Očekávané rovnovážné ceně PE se pružně přizpůsobí nabídka QE a trh má
tendenci setrvávat ve stavu rovnováhy
Zemědělské odvětví

Neúroda QD zvyšuje cenu, nikoli však nutně příjmy farmářů (nižší než
jednotková cenová elasticita poptávky)
Dobrá úroda QS má za následek výrobní přebytky a propad agrárních cen
Divergence od rovnováhy při nízké elasticitě poptávky (věta o pavučině)
4
Vytvoření Společné zemědělské politiky

Dobové souvislosti
Vysoká míra ochrany domácích zemědělců kontinentální Evropy
(Francie, Německo), běžná i mimo Evropu (USA, Japonsko)
Vysoký podíl evropské populace pracující v zemědělství (v době
vzniku CAP cca 20 %)
Vysoká závislost (a tím i zranitelnost) poválečné západní Evropy na
dovozech
Římská smlouva (1958) předjímá vtažení zemědělství do
integračního procesu a vytyčuje (částečně konfliktní) cíle:
Zvýšení produktivity zemědělské výroby
Zajištění přiměřené životní úrovně farmářů
Stabilizace trhů se zemědělskými výrobky
Dostupnost nabídky zemědělských produktů
Přijatelné ceny pro spotřebitele
Vznik CAP v r. 1962
Sjednocení existujících intervenčních politik kontinentálních zemí
Široká společenská podpora důchodových politik v zemědělství
5
Nástroje CAP – dovozní clo a vývozní subvence
PX
PM
PW
X
LX
LM
SFT

M
a
SH
b
DH
D
DFT
PW … světová cena
LM … dovozní clo
LX … vývozní subvence
PM … dovozní cena (PW + LM)
PX … vývozní cena (PW + LX)
M … dovoz, X … vývoz
a + b …celková ztráta
blahobytu
Pevné dovozní ceny, variabilní cla (variable levies, VL)

S
VL používaná do r.1995, zrušena jako výsledek Uruguayského kola WTO
VL přizpůsobovaná na denní bázi (dle pohybů světové ceny) s cílem zachovávat
nastavenou hladinu ochrany vnitřních cen (pevná dovozní cena PM)
Vnitřní ceny EU mohou podléhat výrazným výkyvům, nemohou však být ohroženy
levnými konkurenčními dovozy
Pružné dovozní ceny, fixní cla

Vnitřní ceny kopírují vývoj světových cen
Konkurenční tlak dovozů lze eliminovat nastavením fixních cel na vysoké úrovni
6
Nástroje CAP – intervenční nákupy
S
PG
PT
PI
C
L
a
PW
D
SFT

SH
DH
DFT
PG
PT
PI
PW
L
C
a
… cílová cena
… prahová cena
… intervenční cena
… světová cena
… dovozní clo
… dopravní náklady
… celní výnos
Cílová cena (target price) je nastavená hranice cenové podpory domácích
farmářů (politické rozhodnutí ministrů zemědělství)
Prahová cena (threshold price) je minimální dovozní cena chránící
evropské farmáře před konkurenčním tlakem levnějších dovozů
Intervenční cena je garantovaná výkupní cena, za kterou farmáři mohou
odprodat jakékoli množství dané komodity (při splnění požadavků na
kvalitu)
Světová cena je cena nejlevnějšího dovozu dané komodity na trhy EU
7
Nástroje CAP – vyrovnávací platby
S
PI
a
PW
M
SFT

PI - PW
b
SH
PI … garantovaná cena
a … zvýšení přebytku
výrobce
b … celková ztráta
blahobytu
D
DH = DFT
Vyrovnávací platby (deficiency payments) dorovnávají
farmářům rozdíl mezi světovou cenou a stanovenou
garantovanou cenou (DP = a + b)
Spotřebitelé platí nižší světovou cenu
Méně deformující důchodová politika (ztráta celkového
blahobytu pouze ve výši b)
8
Nástroje CAP – přímé platby a produkční kvóty

Přímé platby (direct payments) jsou platby vázané
na necenové tituly

Přímé platby na hektar (úniky podpor k vlastníkům půdy)
Přímé platby na hlavu zvířete
Přímé platby na farmu
Produkční kvóty

Omezování cenové podpory na předem stanovený objem
produkce (obtížné rozdělování kvót mezi farmáře, regiony a
členské země)
Úhor (set-asides) je dočasné vynětí půdy pro účely
pěstování subvencovaných zemědělských komodit
(obcházeno vyšší intenzifikací výroby obdělávané půdy)
9
„Zelené“ měny

Účinek kurzových změn na nástroje CAP

Peněžní kompenzační platby (Monetary Compensatory Amounts,
MCO)

Jednotná hladina intervenčních cen v EU (vyjádřená v ECU)
Devalvace bezprostředně zvyšuje intervenční ceny v devalvující zemi,
čímž vyvolává riziko vyšší inflace a prohlubuje problém nadprodukce;
standardní cenové zvýhodnění vývozů z devalvující země
Revalvace bezprostředně snižuje intervenční ceny v revalvující zemi,
což snižuje farmářské příjmy; standardní cenové znevýhodnění vývozů z
revalvující země
Úprava intervenčních cen v plném rozsahu kurzových změn (snížení v
devalvující zemi a zvýšení v revalvující zemi)
Vývozy z devalvující země do zbytku EU zatíženy vývozním clem
(záporná MCO) a vývozy z revalvující země do zbytku EU podpořeny
vývozní subvencí (kladná MCO)
Intervenční mechanismus realizován zprvu v národní režii, od r. 1973
financováno EK)
Vlastnosti MCO

Vznik duálního okruhu „zelených“ měnových kurzů pro vybrané
zemědělské produkty (možné devalvace a revalvace zelených měn)
Administrativně vysoce nákladný mechanismus
10
Problémy CAP – produkční přebytky
D
S
PX
PT
PX … cílová cena
PI
a
PW

Vývozní subvence
PI … intervenční cena
b
DH

PT … prahová cena
SH
Q
Zvyšování efektivnosti zemědělské výroby a intervenční důchodové politiky
posouvají nabídkovou křivku doprava
Politický zájem na zachování farmářských příjmů posouvá intervenční cenu
nahoru
Trendové hromadění agrárních přebytků „řešitelné“

Kažením zásob (ztráta a +b)
Subvencovaným vývozem čili dumpingem (ztráta a)
11
Problémy CAP – hromadění zásob
Obilniny (1000t)
Máslo (100t)
Sušené mléko (100t)
20000
18000
16000
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
Pramen: Baldwin, Wyyplosz: The Economics of European Integration, s. 222
12
Problémy CAP – subvencovaný vývoz

Důsledky

Stlačování světových cen (negativní vliv na ceny i v
případě celní ochrany dovozů)
Napjaté obchodní vztahy s významnými vývozci
zemědělských komodit (USA, Kanada, Caigners Group)
Poškozování chudých zemí třetího světa
Vyvažující vlivy

Protekcionistické politiky běžnou normou i mimo země EU
(OECD 2004: podpora na farmáře v EU srovnatelná s USA
a Japonskem, poloviční se Švýcarskem či Norskem)
Umožnění dovozů z řady bývalých kolonií
13
50
100
45
90
40
80
35
70
30
60
25
50
20
40
15
30
10
20
5
10
0
0
1963
1968
1973
1978
Celkové výdaje CAP
1983
1988
1993
1998
Procenta
Miliardy eur
Problémy CAP – rozpočtové dopady
2003
Podíl výdajů CAP na rozpočtu
Baldwin, Wyplosz: The Economics of European Integration, s. 224
European Commission: Financial Perspective 1993-1999, Financial Perspective 2000-2006
14
Organizace financování CAP

Evropský zemědělský orientační a garanční fond
(European Agricultural Guidance and Guarantee
Fund, EAGGP)

Garanční sekce je zdrojem financování důchodových politik
CAP (intervenční nákupy, vývozní subvence, přímé platby,
aj.)
Orientační sekce je zdrojem financování strukturálních
reforem v zemědělství a programů rozvoje venkova
Podíl výdajů Orientační sekce na výdajích Garanční sekce
se v letech 2000-04 pohyboval v intervalu 3-6 %
Míra samofinancování CAP

Zpočátku téměř stoprocentní (příležitostné intervenční
nákupy kryty výnosy zemědělských cel)
Současná relace
Podíl výnosů zemědělských cel činí cca 1,5 %
Podíl výdajů na CAP činí cca 40 %
15
Problémy CAP – „nespravedlivé“ rozdělování
pomoci

Paradox CAP

Pocit nedostatečné podpory navzdory rostoucím výdajům (časté
protesty farmářů)
Objasnění paradoxu

Nástroje CAP vázající dotace na výkonnostní ukazatele preferují
malý počet velkých zemědělských výrobců
EC (1993): v předreformní CAP cca 20 % farmářů dostávalo cca 80 %
dotací CAP
OECD (2003): cca 25 % farmářů dostává cca 70 % dotací CAP

Nástroje CAP vázající dotace na rozlohu zemědělské půdy
způsobují vysoké úniky vlastníkům půdy (skrze vyšší
pachtovné)
OECD (2003): cca 40 % farmářů není vlastníkem obhospodařované
půdy

Vysoké úniky dotací do dodavatelských odvětví
16
Problémy CAP – industrializace zemědělství

Intenzivní využívání půdy

Velkochovy užitkových zvířat

Intenzivní hnojení Ö nitráty v půdě, znečišťování
vod, snižování přirozené úrodnosti půdy
Mechanizace Ö velká pole, úbytek divoké zvěře,
eroze půdy
Utrpení zvířat (přeplněné stáje, klecové chovy
drůbeže, přeprava na velké vzdálenosti)
Celosvětový problém, v EU navíc podpořeno
štědrým systémem CAP
17
Reformy CAP

1968 Mansholtův plán (první návrh na reformu CAP –
odmítnuto)
70. a 80. léta mnohé reformní náměty s často jen
kosmetickými účinky
1968 kvóty pro cukrovku, 1986 kvóty pro mléčné výrobky, 1988
maximální garantované objemy pro hlavní farmářské výrobky (s
výjimkou hovězího)

1992 MacSharryho reforma

Vnější tlak Uruguayského kola WTO (zahájeno 1986)
Snaha o snížení protekcionismu v zemědělství ze strany vyspělých
zemí (podporováno USA)
Neústupnost EU v liberalizaci zemědělství hrozila ochromením
obchodu s průmyslovými výrobky (80 % exportu EU)

Hlavní prvky reformy
Přeměna VL a množstevních dovozních kvót na pevné tarify
(neutralizováno extrémně vysokými hodnotami 40-150 %)
Snížení úrovně intervenčních cen (u obilovin cca o 1/3) při ponechání
vysokých prahových cen
Závazek k postupnému omezování subvencovaných vývozů
18
Reformy CAP – Finanční perspektiva 2000-06

Dilemata východního rozšíření

Neufinancovatelná CAP při existujících pravidlech
Příliš mnoho nové zemědělské půdy pro výrobu produktů podporovaných CAP
Příliš mnoho nových farmářů oprávněných k čerpání podpory
Ukazatel PSE v předvstupním období (2001): cca 3 % úrovně podpor poskytovaných v
EU-15

Prohloubení nerovností mezi velkými a malými farmami
Malá schopnost řešit daný problém ve starých zemích EU

Zhoršená implementační kvalita CAP
Trend k vyšší odpovědnosti členských zemí za implementaci CAP
Absence administrativních kapacit pro řízení CAP v nových zemích

Neochota starých zemí přizpůsobit CAP východnímu rozšíření

Přizpůsobení formou nerovného zacházení (v období 2005-06 pro nové
země cca 10 % celkových výdajů CAP; cca poloviční přímé platby na hektar;
možnost dodatečné státní pomoci z národních zdrojů)
Značný důraz na schopnost implementovat pravidla CAP
Prvky reformy

Další snížení intervenčních cen (15 % obilniny a mléčné výrobky, 20 %
hovězí)
Zvýšení podílu přímých plateb farmářům
Platby za neobdělávání půdy (cca 10 % výměry povinný úhor)
Dotace z titulu udržování krajiny
19
CAP a východní rozšíření EU
Nové
země
EU 15
USA
Rozloha
zemědělské
půdy
(mil ha)
Počet
farmářů
(miliony)
Průměrná
velikost
farmy
(hektary)
Podíl
zemědělství
na HDP
(%)
38
23,9
1,6
3,1
128
6,8
18,7
1,7
376
2,2
174,4
1,4
Baldwin, Wyplosz: The Economics of European Integration, str. 237
(Údaje za nové země a EU-15 za r. 2001)
Wallace a dr.: Policy-making in the European Union, str. 182 (údaje
za USA za r. 2002)
20
Reformní výzvy

Odstranění diskriminace starých a nových členů
Žádoucí tlak na reformy CAP směrem k odstraňování výhod
spíše než k dosahování stejně vysokých výhod
Úplná renacionalizace CAP by mohla vést k pokračující štědré
podpoře zemědělství v bohatších zemích a k nedostatku zdrojů
na pomoc zemědělství v méně vyspělých zemích EU
Další liberalizace světového obchodu s agrárními výrobky (Doha
Round)
Zastavení exportních subvencí a sblížení intervenčních a
světových cen
Snazší přístup rozvojových zemí na agrární trhy EU
Očekávaná změna priorit Společenství
CAP jako brzda efektivní alokace výrobních faktorů (ochrana
odvětví s nízkou komparativní výhodou ve světovém měřítku)
Odklon od podpory zemědělské výroby k výdajům na rozvoj
venkova (turistika, ochrana krajiny, ekologizace zemědělství, aj.)
Finanční perspektiva 2007-13 předjímá celkové přehodnocení
CAP a zaměření Společenství na jiné priority
21