4 Margit Maria Hintersteininger Johannes Kepler University Law

Transkript

Mezinárodní a srovnávací právní revue
číslo 5/2002
Margit Maria Hintersteininger
Johannes Kepler University Law School, Linz, Austria
Právncká fakulta Univerzity Jana Keplera, Linz,
Rakousko
Assistant lecturer at the Institute of Public International
Law & International Relations and at the Institute of
European Law, Johannes Kepler University, Linz
Odborná asistentka na Institutu veřejného mezinárodního práva a mezinárodních
vztahů při Institutu evropského práva, Univerzita Jana Keplera, Linz
Harvard Law School, Cambridge (MA), USA - Master of Laws (LL.M., 2001)
Johannes Kepler University Law School, Linz, Austria - Doctor iuris (Dr.iur.,
1998), summa cum laude, Magister iuris (Mag.iur., 1997)
Selected Publications/Vybrané publikace:
Enhancing the Rule of Law Within the European Union – The Contribution of the
Treaty of Nice. Some Observations Concerning the Amendments to TEU Arts. 7 and 46, in: 5 ARIEL
2000 31 et seqs.
Einige Anmerkungen zu einer Beistandsgarantie im Rahmen der Europäischen
Union (Remarks on a Guaranty for Mutual Military Assistance within the European Union), in:
Heribert Franz Köck/Margit Hintersteininger (eds.), Europa als Sicherheits- und Wertegemeinschaft.
Überlegungen aus universeller, regionaler und nationaler Perspektive (Europe as a Community of
Common Security and Values. Considerations from a Universal, Regional, and National Perspective),
Vienna 2000 (Verlag Österreich), 30 et seqs.
Fehlerhafte Anwendung des EG-Vergaberechts am Beispiel St. Pölten. Zum Urteil
des EuGH vom 28.10.1999 (Shortcomings in Applying the EU Public Procurement Law Illustrated
by the St. Poelten Case. Remarks on ECJ Decision of 28 October 1999), in: 55 ÖJZ 2000, 621 et
seqs.
Staatsangehörigkeit und allgemeines Völkerrecht. Tatsächliches Naheverhältnis
als Voraussetzung für die Wirksamkeit der Staatsangehörigkeit gegenüber
anderen Staaten (Nationality and International Law. Genuine Link as Prerequisite for the
Effectiveness of Nationality vis-à-vis Third States), in: Wolfram Karl/Ulrike Brandl (eds.),
Völkerrecht- und Europarecht. Schriften des Österreichischen Völkerrechtstages (Public International
and European Law. Papers of the Austrian Association of Public International Law), Vienna 2000
(Verlag Österreich), 149 et seqs.
Anmerkung zu Rs C-190/98, EuGH vom 27.1.2000 (Remarks on Case C-190/98, ECJ
Decision of 27 January 2000), in: 14 WBl 2000, 167 et seqs.
EG-Dienstleistungsrichtlinie: Zur Frage eines Eingriffs in nach Ablauf der
Umsetzungsfrist begründete Rechtsverhältnisse (EC Services Directive: Intervention In
Existing Legal Situations Concluded after Expiry of the Period for Transposition), in: 10 ecolex
1999, 809 et seqs
4
International and Comparative Law Review
No. 5/2002
I. The Horizontal Effect of EC Law
Some Comments on the Recent ECJ Approach
Towards the Prohibition of Discrimination
I. Introduction
In its June 2000 judgement Roman Angonese v Cassa di Risparmio di Bolzano
SpA,1 the ECJ availed itself of the opportunity to comment on the question of
whether the prohibition of discrimination based upon nationality as contained in
Article 39 was equally applicable to private persons. His answer was in the
affirmative.2 While Angonese was not the first case for the ECJ to decide on the
horizontal effect of the four fundamental freedoms,3 the judgement has been
considered a landmark decision, being of vital impact upon the acquis
communautaire with regard to the principle of non-discrimination, and its further
development.
Having devoted my attention to this very range of questions in the past by
examining the then existing ECJ case-law and scholarly writing in order to attempt
to design a consistent concept as to the horizontal effect of the prohibition of
discrimination, a principle which lies at the basis of all fundamental freedoms of
the internal market, it is the aim of this writing to picture the approach, taken by
the ECJ in Angonese, towards the horizontal effect of primary EC law against the
Court's previous case-law as well as my analysis dating back to 1999. Thus, it shall
be possible to explore into and establish the dogmatic value of the judgement and
its practical consequences for private law subjects.
1
Case C-281/98, Roman Angonese v. Cassa di Risparmio di Bolzano SpA, [2000] ECR I-4139. The
judgement has inspired a considerable number of academic writing; cf., inter alia, the comment by
Lane and Shuibhne, 37 CML Rev. (2000), p. 1237; in addition Forsthoff, "Drittwirkung der
Grundfreiheiten: Das EuGH-Urteil Angonese", 12 EWS (2000), p. 389; Körber, "Innerstaatliche
Anwendung und Drittwirkung der Grundfreiheiten?", 35 EuR (2000), p. 932; Obwexer, "EuGH:
Neue Pflichten für Unionsbürger", 12 EWS (2000), p. I; Streinz and Leible, "Die unmittelbare
Drittwirkung der Grundfreiheiten", 11 EuZW (2000), p. 459; Toggenburg, "Horizontale
Drittwirkung der Personenfreizügigkeit vor dem Hintergrund der Südtiroler Autonomie", 3 ELR
(2000), p. 242.
2
At para 36.
3
See infra, II.1. and II.2..
5
číslo 5/2002
II. Pertinent ECJ case-law before Angonese
1. Personal freedoms and general prohibition of discrimination
a. Cases involving sporting associations
Already in 1974, the ECJ, in the course of a preliminary reference, was
approached with a question on the effect of the basic freedoms among private law
entities. In his fundamental decision Walrave,4 a provision of the rules of the Union
Cycliste International (UCI) according to which, in medium-distance world cycling
championships, the pacemaker must be of the same nationality as the stayer was at
issue. Two pacemakers of Dutch nationality regarded this provision of the UCI as
discriminatory, thereby violating EC law, namely Articles 12, 39 and 49. The ECJ
held that those articles "have in common the prohibition, in their respective spheres
of application, of any discrimination on grounds of nationality."5 Therefore,
"[p]rohibition of such discrimination does not only apply to the action of public
authorities but extends likewise to rules of any other nature aimed at regulating in a
collective manner gainful employment and the provision of services".6
In its meanwhile legendary Bosman judgement rendered in 1995,7 a case
concerning the professional football industry, the ECJ had to inquire into the
nationality clauses and transfer rules, included in the rules of the national football
associations and the UEFA and FIFA regulations respectively, according to which,
in certain types of matches, the number of foreign players whom a club may field
is strictly limited and a professional footballer, on the expiry of his contract with a
club, cannot engage in a (cross-border) transfer to another club unless the latter has
paid to the former a transfer, training, or development fee. Against this
background, the ECJ (re-)emphasised that Article 39 "not only applies to the action
of public authorities but extends also to rules of any other nature aimed at
regulating gainful employment in a collective manner."8 Furthermore, it implied
that rules termed discriminatory or distinctly applicable as well as nondiscriminatory, indistinctly applicable rules of a collective nature were capable of
falling within the scope of Article 39.
The Court finally confirmed these conclusions in two judgements handed
down in spring 2000, Lehtonen9 and Deliège,10 concerning the businesses of
4
Case 36/47, Walrave and Koch v. Union Cycliste Internationale, [1974 ] ECR 1405.
5
At para 16 (emphasis supplied).
6
At para 17.
7
Case C-415/93, Union Royale Belge des Sociétés de Football Association v. Jean-Marc Bosman,
[1995] ECR I-4921.
8
At para 82.
9
Case C-176/96, Jyri Lehtonen v. Fédération Royale Belge des Sociétés de Basketball, [2000] ECR I-
6
No. 5/2002
basketball and judo. Again, the ECJ conducted a scrutiny of rules enacted by
private law entities, namely sporting associations, and aimed at regulating gainful
employment and the provision of services in a collective manner as to their
conformity with the treaty provisions on the personal freedoms.
Starting with its decision in Walrave, the ECJ developed three different lines
of reasoning in order to justify its recognition of a horizontal effect of the
fundamental freedoms.11 Its hermeneutic argument is derived from Articles 12, 39
and 49 not particularly specifying their addressees, thus being more or less open as
to the possible obligees or at least not being limited to Member States.12 Its
teleological argument, phrased in terms of considerations about the so-called effet
utile, suggests that the "abolition as between Member States of obstacles to
freedom of movement for persons and to freedom to provide services [...] would be
compromised if the abolition of [State] barriers [of national origin] could be
neutralized by obstacles resulting from the exercise of their legal autonomy by
associations or organisations which do not come under public law".13 Finally,
according to the argument of uniformity, the necessity to attribute horizontal effect
to the fundamental freedoms is caused by the fact that "working conditions in the
various Member States are governed sometimes by means of provisions laid down
by law or regulation and sometimes by agreements and other acts concluded or
adopted by private persons". Thus, "to limit the prohibitions in question to acts of a
public authority would risk creating inequality in their application" within the
EU/EC territory. 14
b. Other cases
In Haug-Adrion, decided by the Court in 1984,15 the compatibility with EC
law of an insurance scheme, devised by a private insurance company and officially
approved by the State, under which no-claims bonuses were not granted to owners
of vehicles bearing customs registration plates was at issue. The ECJ examined the
scheme, inter alia, under Article 12 but found no discrimination because "[t]hose
tariff conditions in no way take into account the nationality or place of residence of
2681.
10
Joined cases C-51/96 and C-191/97, Christelle Deliège v. Ligue Francophone de Judo et Disciplines
Associées and François Pacquée, [2000 ] ECR I-2549.
11
For an analysis cf., e.g., Körber, "Innerstaatliche Anwendung und Drittwirkung der
Grundfreiheiten?", 35 EuR (2000), p. 932, 947 et seq.
12
Walrave, at para 20.
13
Walrave, at para 18; see also Bosman, at para 83.
14
Walrave, at para 19.
15
Case 251/83, Eberhard Haug-Adrion v. Frankfurter Versicherungs-AG, [1984 ] ECR 4277.
7
číslo 5/2002
the insured person; they are based exclusively on objective actuarial factors and on
the objective criterion of registration under customs plates".16
Similarly to Haug-Adrion, the ECJ, in its 1977 judgement Van Ameyde,17 had
to deal with the insurance business. According to a rule of the Ufficio Centrale
Italiano di Assistenza Assicurative Automobilisti in Circolazione Internazionale
(UCI), the national bureau, recognised by national legislation, to which most of the
insurance companies operating in Italy are affiliated, the investigation and
settlement of claims in respect of accidents caused by motor vehicles insured
abroad could be entrusted solely to insurance companies affiliated to the UCI.
When deciding upon the conformity of this rule with EC law, the ECJ stated that
"Article 7 [now: Article 12] of the Treaty prohibits in general terms all
discrimination based on nationality".18 For discrimination to fall under Article 12
"it suffices that such discrimination results from rules of whatever kind which seek
to govern collectively the carrying on of the business in question. In that case it is
not relevant whether the discrimination originated in measures of a public authority
or, on the contrary, in measures attributable to the national insurers' bureaux".19
Finally, in the recently decided Ferlini case,20 the ECJ had to decide on
whether scales of fees for medical and hospital maternity care, applied by the EHL,
the Luxembourg Hospitals Group, to EC officials (and their family members) and
which were higher than those applicable to persons affiliated to the Luxembourg
national social security scheme, constituted discrimination by reasons of
nationality. The Court, by examining the scheme with regard to Article 12, found
that the scales of fees as determined by EHL neither came under the "national
legislation" nor the "rules adopted in the form of collective agreements".21
However, in referring to his previous case-law, 22 the ECJ stated that "the first
paragraph of Article 6 [now: Article 12] of the Treaty also applies in cases where a
group or organisation such as the EHL exercises a certain power over individuals
and is in a position to impose on them conditions which adversely affect the
exercise of the fundamental freedoms guaranteed under the Treaty".23 Therefore, it
conducted a scrutiny of the scales of fees under Article 12 and, because it could not
16
Haug-Adrion, at para 16.
17
Case 90/76, Henry van Ameyde v. UCI, [1977 ] ECR 1091.
18
Henry van Ameyde, at para 27.
19
Henry van Ameyde, at para 28.
20
Case 411/98, Angelo Ferlini v. Centre Hospitalier de Luxembourg, [2000] ECR I-8081
21
Ferlini, at para 48.
22
I.e. Case 36/74, Walrave and Koch v. Union Cycliste Internationale, [1974] ECR 1405; Case 43/75,
Gabrielle Defrenne v Sabena, [1976 ] ECR 455; and Union Royale Belge des Sociétés de Football
Association v. Jean-Marc Bosman, [1995 ] ECR I-4921.
23
Ferlini, at para 50.
8
No. 5/2002
determine any justification by objective considerations, concluded that it amounted
to indirect discrimination on nationality grounds.24
2. Product-related freedoms
The case-law as to the product-related freedoms of the internal market, i.e. the
free movement of goods and the free movement of capital as well as the free
movement of services as long as the latter does not refer to the liberalisation of
cross-border movements of persons providing or consuming services but to the
services as such,25 is comparatively heterogeneous and fragmentary in nature.
As to the free movement of goods, the ECJ in 1981, in Dansk Supermarked,26
was called upon to decide on whether a manufacturer of goods by exercising rights
of industrial and commercial property, could prevent a business from marketing the
former's goods if imported from a third country, provided that the goods had been
lawfully distributed on the market in another Member State by the actual proprietor
of the right or with his consent. The ECJ, in this context, remarked that "it is
impossible in any circumstances for agreements between individuals to derogate
from the mandatory provisions of the treaty on the free movement of goods".27 This
pronouncement has been interpreted, by various scholars, as a recognition, by the
ECJ, of Article 28 being horizontally effective.28
However, the ECJ's statement (seemingly) favouring a horizontal effect of
Article 28 so far remained unique. Its subsequent case-law has explicitly limited
the application of the provisions on the free movement of goods to Member States
and has regarded Articles 81 and 82 on competition as the sole yardstick for private
action. In its judgement van de Haar,29 for example, concerning the violation, by a
company engaging in the business of the wholesale of tobacco products, of the
Dutch Tobacco Excise Law, the ECJ clearly pointed out the functional difference
between these two sets of rules by stating that "Article 85 [now: Article 81] of the
Treaty belongs to the rules on competition which are addressed to undertakings and
associations of undertakings and which are intended to maintain effective
competition in the common market. [...] Article 30, on the other hand, belongs to
24
Ferlini, at paras 59 and 60.
25
As to this aspect of the free movement of services cf. Oppermann, Europarecht, 2nd ed. (1999, Beck),
at para 1597.
26
Case 58/80, Dansk Supermarked v. Imerco, [1981] ECR 181.
27
At para 17.
28
Cf., e.g., Schaefer, Die unmittelbare Wirkung des Verbots der nichttarifären Handelshemmnisse
(Art. 30 EWGV) in den Rechtsbeziehungen zwischen Privaten (1987, Lang) p. 103.
29
Joined cases 177/82 and 178/82, Criminal Proceedings against Jan van de Haar and Kaveka de
Meern BV, [1984 ] ECR 1797.
9
číslo 5/2002
the rules which seek to ensure the free movement of goods and, to that end, to
eliminate measures taken by Member States which might in any way impede such
free movement."30 Similar observations are to be found in the ECJ's judgements
Vlaamse Reisbureaus31 and Bayer.32
As to the free movement on capital and the free movement of services which,
as such, cross the border, there exists, as far as it can be established, no pertinent
ECJ case-law at all.
3. Equal pay for equal work
With regard to Article 141, the ECJ, at an early stage and in a far-reaching
manner, recognised its horizontal effect. In the Defrenne case dating back to
1976,33 the plaintiff claimed to suffer, as a female worker, discrimination by her
employer, the state-owned Belgian airline Sabena, in terms of pay as compared
with male colleagues doing the same work. The Court's judgement not only
affirmed the direct effect of Article 141 but also, by referring to the mandatory
nature of the prohibition of sex discrimination as embodied in Article 141,
concluded that "the prohibition on discrimination between men and women applies
not only to the action of public authorities, but also extends to all agreements
which are intended to regulate paid labour collectively, as well as to contracts
between individuals".34
The judgement has been considered remarkable for two reasons. First, the ECJ
identifies Article 141 as being capable of horizontal effect despite the explicit,
contrary language of this provision. According to Article 141 "[e]ach Member
State shall ensure that the principle of equal pay for male and female workers for
equal work or work of equal value is applied". Thus, it is not directly addressed to
private parties. Second, the ECJ - contrary to its approach taken vis-à-vis Articles
12, 39 and 49 - does not limit the horizontal effect of Article 141 to private rules of
a collective nature but subjects any private agreement to a review on the basis of
Article 141.
30
At paras 11 and 12.
31
Case 311/85, Vlaamse Reisbureaus v. VZW Social Dienst, [1987 ] ECR 3801.
32
Case 65/86, Bayer AG v. Heinz Süllhöfer, [1988 ] ECR 5249.
33
Case 43/75, Gabrielle Defrenne v Sabena, [1976 ] ECR 455.
34
At para 39 (emphasis supplied).
10
No. 5/2002
III. Conclusions from the ECJ's pre-Angonese case-law
While it appeared from the various pertinent decisions of the ECJ that the
principle of non-discrimination applied not only to Member States but also to
private law entities, various essential questions remained open. Perhaps the most
central one concerned the extent to which private law entities were subject to the
prohibition of comporting themselves in a discriminatory manner. Another one
focussed on what could be considered a possible justification for discriminatory
acts in a particular case. These questions were comprehensively analysed in my
study on "Diskriminierungsverbot und Binnenmarkt. Unter besonderer Berücksichtigung der Situation nicht-staatlicher Handlungseinheiten",35 the results of
which are summarized infra.
1. Extent of the horizontal effect of the non-discrimination principle
Before Angonese, the case-law of the Court could be interpreted in two
different ways.
First, the intention of the Court might have been to cover discrimination,
emanating from a private law entity, which had, or at least was able to produce,
effects equal to those resulting from discrimination by action of a Member State. It
is typical of State action - whether consisting in, or based on, legislation or just
following from administrative of judicial practice - to have a general effect by
affecting, at least potentially, an indefinite number of individuals. Similarly, the
horizontal effect of the non-discrimination principle would extend to private law
subjects only if their action was likely to produce, at least to a certain extent,
general effect. Thus, the horizontal effect would be a limited one.
Second, the ECJ might have intended to ban any discrimination on the part of
private law subjects, whether of a general effect similar - in kind though not
necessarily in scope - to the one produced by State action or not, thus extending
even to individual cases where no comparable general effect was feasible. The
horizontal effect could then be considered unlimited.
a. Limited versus unlimited horizontal effect
While both interpretations appeared to be possible, the first variant, namely
the concept of limited horizontal effect, was supported by the line of reasoning
adopted by the ECJ in the majority of its decisions referred to supra. The Court
relied, for the purpose of qualifying action by private law subjects as
discriminatory and therefore prohibited by EC law, on the "collectivity" criterion.
It applied the prohibition of discrimination to such private action that consisted in
35
At p. 144 et seq.
11
číslo 5/2002
rules which regulated "in a collective manner" gainful employment and the
provision of services.
On the other hand, various decisions referred to supra seemed to point in the
other direction; e.g. when the ECJ stated, with regard to the free movement of
goods, that individuals were not permitted to derogate from this principle by
agreement amongst themselves, accentuating its statement by insisting that this
prohibition had no exception "in any circumstances". The same holds true for the
Court's interpretation of the prohibition of sex discrimination as applying not only
to State action or collective regulations by private law entities but also to "contracts
between individuals".
Yet, the second variant seemed to be less persuasive for two reasons. First, the
Court later had departed from its original case-law with regard to the free
movement of goods, restricting the application of the non-discrimination principle
to Member State action only and subjecting private action to the Treaty's rules on
competition. Second, the principle of non-discrimination between men and women
might be considered something special and different from the freedoms of the
internal market, therefore not suitable, in its interpretation and application, for
generalisation.
Thus, it appeared easier to interpret the Court's (anyway sparse) case-law
seemingly favouring an unlimited horizontal effect of the non-discrimination
principle in such a restrictive manner as to make it compatible with those decisions
which assimilated private to public action by relying on the criterion of general
effect. In contrast, making the unlimited horizontal effect of the non-discrimination
principle the only rule would have required to picture the Court's line of arguments
in the majority of cases as not well considered. They would then have to be
regarded as constituting a kind of short-cut by which the desired result
(applicability of the prohibition of discrimination to private action) could be
achieved in the particular case at hand without the need to explore and/or expound
the entire extent of, and the full consequences following from, the nondiscrimination principle for private persons.
Of course, a compromise between the two alternatives seemed to be possible.
The question of the horizontal effect of the prohibition of discrimination was
perhaps not to be answered in a uniform manner with regard to any and all of the
freedoms of the internal market.36 Yet, such a compromise would have been at
variance with the methodological postulate - or, at least, hypothesis, desirable form
the point of view of systematic simplicity37 - that all freedoms of the internal
36
Those cases where the Court seemingly tended to a limitation of horizontal effect all concerned
issues of the free movement of persons.
37
Cf. the undisputed methodological maxim entia praeter necessitatem non sunt multiplicanda, which,
if applied to the issue in question, makes it desirable to have only one form of horizontal effect of the
12
No. 5/2002
market should be considered, as far as possible, as being governed by the same
principles in the same manner.38
Therefore, the most desirable interpretation of the Court's case-law on the
horizontal effect of the prohibition of discrimination seemed to be that such
horizontal effect was only a limited one, restricted to those cases where action by
private law subjects resulted in discrimination similar to that arising from State
action.
b. Discrimination under the concept of limited horizontal effect
1) The criterion of collective regulation
Rules of a collective type are distinguished by particular characteristics.39
First, they cover, due to their general and abstract nature, an unspecified number of
situations. Second, they are binding upon persons who did not or who only
indirectly participated in their enactment, so as to result in individuals being
hetero-determined and subjected to the creator of the norm. Finally, rules of that
kind can be approved by the State, thereby supporting them with a public
command.40 Private rules of that kind are therefore very close to state law; this is
the reason why, in legal writing, they have come to be termed "private legal
norms" (private Rechtsnormen).41
In order to justify why to examine private rules of a collective type under the
prohibition of discrimination as contained in the fundamental freedoms of the
internal market, the ECJ, however, did not - at least not explicitly - rely on the
formal parallelism between State and private norms. Rather, it argued that "the
abolition as between Member States of obstacles to freedom of movement [...]
would be comprised if the abolition of barriers of national origin could be
neutralized by obstacles resulting from the exercise of their legal autonomy by
associations or organisations which do not come under public law".42 The fact that
non-discrimination principle indistinctly applicable to all freedoms. Cf., more generally,
Oberschelp, "Einfachheit, Prinzip der", in Ritter (Ed.), Historisches Wörterbuch der Philosophie,
vol. II (1972, Schwabe), p. 388, who also quotes Johannes Kepler, Astronomia Opera Omnia,
according to whom "amat natura simplicitatem".
38
Amongst different theories, "the more simple is the more probable"; see Jeffreys, Theory of
Probability, 3rd ed. (1983, Clarendon Press), at p. 4 et seq.
39
Cf. Jaensch, Die unmittelbare Drittwirkung der Grundfreiheiten. Untersuchung der Verpflichtung
von Privatpersonen durch Art. 30, 48, 52, 73b EGV (1996, Nomos), at 268 et seq.
40
For laws as "commands of a sovereign" reference has to be made to John Austin's approach of legal
positivism. According to Austin, "commands" involve an expressed wish that something be done, and
"an evil" to be imposed if that wish is not complied with.
41
In this context, cf. the comprehensive anaylsis by Kirchhof, Private Rechtsetzung (1987, Duncker &
Humblot).
42
Walrave, at para 18; also Bosman, at para 83.
13
číslo 5/2002
the ECJ did not refer to the formal characteristics of the private acts in question but
essentially deals with the obstacles created by them clearly shows that for the ECJ
the (potential) effect of private actions of a collective nature (rather than their
similarity in appearance with State law) was decisive.
Insofar the approach of the ECJ could come to be considered as oriented
rather on the effect or result than on the form of, or the intention behind, the act by
the private person. In this sense one could speak of an impact-oriented approach as
opposed to a more form- or motive-oriented approach.
2) Other means of bringing about a general effect
Since the Court relied, in what might have been called the leading cases in this
context, on the general effect of private action brought about by regulations of a
collective character, various issues remained to be determined. Did there exist any
other ways and means by which private action could produce the same
discriminatory effect? How could such effect be established if it were not caused
by collective rules easily accessible? And, consequently: Was private action which,
while constituting discrimination in itself, was not suitable to bring about a general
effect either not subject to the prohibition of discrimination at all or did it at least
not incur negative legal consequences for the perpetrator?
3) The criterion of appreciable effect
Starting from these considerations, I argued that it might be necessary to
introduce a criterion which had already been elaborated by the Court in a different
context - i.e. the rules on competition -, namely the criterion of appreciable effect.43
This criterion could be applied in both a subjective and an objective sense.44
First, any private law subject which, for its particular position in the market,
could be regarded as capable of causing, by its action, discrimination to an
appreciable extent, was to be considered as subject to the horizontal effect of the
non-discrimination principle. Therefore, any action by a private law subject of such
position which was suited to at least potentially create discrimination of
43
It is evident that he who inclines to the theory of unlimited horizontal effect of the nondiscrimination principle is in no need to introduce any such criterion as that of appreciable effect;
cf., in this context, Ganten, Die Drittwirkung der Grundfreiheiten (2000, Duncker & Humblot), at p.
141 et seq. However, the additional argument used by him - namely, that this criterion was unfitting
for application in the context of the freedoms since it was derived from another context, namely from
competition law - is not convincing because this principle is of such a degree of abstractness that it
need not be, by necessity, restricted in its application to the context where it had been established
first.
44
For the approach that the ECJ, even with regard to (although only indistinctly applicable) State
action coming under the fundamental freedoms, calls for some "appreciability" of the action on the
internal market cf. Ranacher, "Grundfreiheiten und Spürbarkeitstheorie", 42 ZfRV (2001), p. 95.
14
No. 5/2002
appreciable extent would come under the prohibition of discrimination, irrespective
of whether the individual action concerned actually affected only one or few
particular goods, services, or persons.45
This so-to-say subjective aspect of the criterion of appreciable effect works,
however, only if any such private action constituting discrimination was as such
discernible. Otherwise, one would have to rely on the criterion of appreciable
effect in its objective sense. Here, the appreciable effect was to be established by
statistical means, comparing the situation in question with the average situation,
i.e. where the principle of non-discrimination was observed.46 Thus, e.g., if, in a
particular chain of supermarkets, the number of employees, or number of goods,
originating from other Member States was far below the average number to be
found in comparable business, this would sufficiently establish the adoption of a
policy of discrimination for reasons of nationality or origin, even if the existence of
a particular agreement or internal order to this effect could not be proved.
Finally, the criterion of appreciable effect reduced the burden on both
Member State and Community administration, because they could limit themselves
to investigating into those cases where there existed an effect that was actually or
at least potentially appreciable, and could refrain from doing so where this criterion
was not met.47
2. Grounds for justification of discriminatory private action
As concerns the second question, namely for justifying discrimination
between private law subjects, it seemed logical - if the horizontal effect of the nondiscrimination principle was construed in analogy to its application to State action to stick to this analogy also with regard to the grounds on which discrimination
could be justified. While Article 12, containing the principle of non-discrimination
for reasons of nationality in general, did not as such refer to any such grounds, its
specification, in the Treaty, in the form of the freedoms of the internal market was
very well accompanied by more or less elaborate provisions containing particular
grounds for justification.
The same approach suggested itself in connection with the question of how
discrimination between private law subjects, prohibited in principle by the
horizontal effect of the non-discrimination principle, could be justified in a
particular case. I thus concluded that the grounds of justification established in the
45
See Hintersteininger, Binnenmarkt und Diskriminierungsverbot. Unter besonderer Berücksichtigung
der Situation nicht-staatlicher Handlungseinheiten (1999, Duncker & Humblot), at p. 195 et seq.
46
Ibid., at p. 199 et seq.
47
This conforms to the principle of administrative and judicial economy, as already expressed by the
old maxim derived from Roman law according to which de minimis non curat praetor.
15
číslo 5/2002
Treaty with regard to each of the freedoms of the internal market would apply not
only to State but also to private action, albeit only where applicable to the
relationship between private law subjects, and then only mutatis mutandis, i.e.
adapted to this specific kind of relationship.48
IV. Unlimited horizontal effect of the prohibition of discrimination?
With its Angonese judgement, the Court, in 2000, has entered a new path on
his way towards developing a concept of horizontal effect of the fundamental
freedoms of the internal market.
1. The Angonese judgement of the ECJ
The case concerned a dispute about the permissibility, under Community law,
of an advertisement for a post in a private banking undertaking in the Italian
province of Bolzano. The advertisement made possession of a certain certificate of
bilingualism in German and Italian, known as the "patentino", a condition of
participation in the competition for the post. The "patentino" is issued exclusively
by the authorities of Bolzano. Obtaining this certificate requires taking of written
and oral examinations and cannot be achieved in less than 30 days. The application
by Mr. Angonese, an Italian citizen and resident of the province of Bolzano who
had engaged in studies of English, Polish and Slovene at the University of Vienna,
for participation in the competition for the post was turned down for failure of
producing the "patentino". Mr. Angonese, whose bilingualism was not in dispute,
was not able to comply with the formal requirement of the said certificate because
he had never attempted to obtain it.
The requirement of the "patentino" was not an outright discrimination by
reason of nationality. However, as persons not resident in the province of Bolzano
were found to have little chance of acquiring the Certificate and the majority of
residents of that province are Italian nationals, "the obligation to obtain the
requisite Certificate puts nationals of other Member States at a disadvantage by
comparison with residents of the province".49 Thus, the "patentino" requirement
serves an example for the application of other criteria of differentiation than
nationality leading in fact to the same result as an overtly discriminatory act, a
situation which the ECJ has come to call "covert discrimination".50
48
Cf. again Hintersteininger, Binnenmarkt und Diskriminierungsverbot. Unter besonderer
Berücksichtigung der Situation nicht-staatlicher Handlungseinheiten (1999, Duncker & Humblot), at
p. 252 et seq.
49
Angonese, at para 40.
50
See, e.g., Case 22/80, Boussac Saint-Frères SA v. Brigitte Gerstenmeier, [1980] ECR 3427, at para
9; Case C-398/92, Mund & Fester v. Hatrex Internationaal Transport, [1994] ECR I-467, at para 14.
16
No. 5/2002
The ECJ ruled that "where an employer makes a person's admission to a
recruitment competition subject to a requirement to provide evidence of his
linguistic knowledge exclusively by means of one particular diploma, such as the
Certificate, issued only in one particular province of a Member State, that
requirement constitutes discrimination on grounds of nationality contrary to Article
48 of the EC Treaty."51 The Court reached this conclusion on the basis of the
premise that "the prohibition of discrimination on grounds of nationality laid down
in Article 48 of the Treaty must be regarded as applying to private persons as
well".52 According to the Court any such requirement as the one in question "could
be justified only if it were based on objective factors unrelated to the nationality of
the persons concerned and if it were in proportion to the aim legitimately
pursued".53 The ECJ found, because there was no possibility to submit proof of the
required linguistic knowledge by any alternative means, the requirement to be
disproportionate.
The foundation upon which the ECJ built its comprehensive recognition of the
horizontal effect of Article 39 is familiar from its previous case-law: drafting of
Article 39 in general terms, not specifically addressed to Member States;54 effet
utile;55 and avoidance of inequality between Member States.56 However, the Court
enriched its reasoning by an a fortiori argument drawn from its Defrenne
judgement: If the prohibition of discrimination contained in Article 141 applies
equally to all agreements intended to regulate paid labour collectively, as well as to
contracts between individuals, the same must be the case with regard to Article 39
as this provision lays down a fundamental freedom constituting a specific
application of the general prohibition of discrimination of Article 12.57
2. Analysis of the judgement
As has been observed in legal writing, "[t]he importance of the judgement lies
most clearly in what it says about the effects of Article 39".58 To call it
revolutionary, would be slightly exaggerated; to take its message for granted,
would underestimate its importance. Thus, it could best be described as an
51
52
53
54
55
56
57
Angonese, at paras 34 and 35.
58
See Lane and Shuibhne, 37 CML Rev. (2000), p. 1237, at 1240.
17
číslo 5/2002
important step towards further clarification of the scope of the horizontal effect of
the non-discrimination principle.
a. Dimension of the horizontal effect - a proclamation without
prerequisites?
To the extent the ECJ, before Angonese, recognised the fundamental freedoms
of the internal market to be horizontally effective - a recognition which was, as laid
out above, restricted, in principle, to the personal freedoms and the general
prohibition of discrimination - it was only certain private acts, i.e. rules of a
collective nature (one could also label them "association regimes"), which were
measured against the prohibition of discrimination.
The decisive factor for the ECJ to treat collective rules by private actors
identically with State measures and to rely on this criterion for attributing
horizontal effect to the non-discrimination principle seems to be their ability to cut
off, due to their far-reaching scope, the market in a manner similar to State action.
Against this background, the horizontal dimension of the prohibition of
discrimination of Article 39, as proclaimed in Angonese, has to be analysed.
1) The ambivalence of the Angonese judgement: unlimited or
still limited horizontal effect?
In principle, Angonese can be interpreted in two different ways.
First, it could be seen as a deviation, by the ECJ, from the concept of only
limited horizontal effect to which it had adhered so far, and as an embracing of the
concept of unlimited or absolute horizontal effect. Such interpretation could find
support in the Court's reasoning quoted above59 where the principle that the
prohibition of discrimination must be regarded as applying to private persons as
well was stated without reference to any condition or limitation.
Second, it could be seen as a mere clarification of the approach of limited
horizontal effect taken by the Court so far and now to be applied to situations like
in Angonese as well. Such interpretation could also find support in the quoted
passus of the judgement inasmuch as it did not rule out any condition or limitation
in the application of the prohibition of discrimination to private persons.
Thus, it remains a matter of speculation whether the Court's decision in
Angonese implicitly includes or excludes the possibility of subjecting the
horizontal effect of the non-discrimination principle to certain conditions or
limitations.
59
18
Cf. supra, note 52.
No. 5/2002
If adopting the second position, it is necessary to ascertain the criterion on
which the Court based its (limited) approach. As a premise, the suitability of the
action taken by the private bank of at least potentially producing general effect
must be accepted. What remains to be ascertained are the way and means by
which, in the Court's view, such general effect was brought about. The Court may
have relied on either of the two criteria, the collective nature of a regulation or the
appreciable effect.
The advertisement for the post could have been regarded itself a collective
regulation inasmuch as it was directed to an unlimited number of potential
applicants; and it could be regarded a regulation of such character because it
embodied the general rule that possession of the "patentino" was a necessary precondition for participation in the competition for the post. Support for the latter
variant could be found in the fact that the bank, as other enterprises, was
empowered to lay down rules of this kind by the 1994 National Collective Labour
Agreement for Savings Fund Employees. If the advertisement as such, or the rules
contained in it, were not to be considered a regulation of a collective nature, they
could still be taken as producing an (at least potentially) appreciable effect. It then
would have been the unlimited number of potential applicants which the Court
considered decisive.
2) Difficulties contained in either of the two positions
If there is a weak point in interpreting the Court's judgement as a mere
continuation and specification of its hitherto existing case-law, it is the fact that
actual effect of the advertisement and its discriminatory rule might have been
rather limited, at least from the point of view of the potential number of applicants.
However, a general discriminatory effect brought about by private action is always
likely to be more limited than if caused by an act of public authority.
In contrast, the Court's approach in Angonese might have removed what was
originally regarded the weakness of the concept of unlimited horizontal effect,
namely the difficulty to apply this concept to situations which involve a priori a
very limited number of persons only. By introducing an autonomous formula for
the justification of discriminatory private action, the main problem in interpreting
the Court's judgement as a switch from the concept of limited to that of unlimited
or absolute horizontal effect has been eliminated.
b. "Objective factors"- concept of justification
Since the Angonese case presented an issue under Article 39 EC, one might
have expected the Court to look, when examining the question of whether the
discriminatory rule in the bank's advertisement of jobs could be justified, to Article
39 (3) first sentence for guidance. The grounds listed there - public policy, public
security, and public health - would then have to be adjusted to a relationship
19
číslo 5/2002
between private persons. This might have been not easy, for the grounds given
there do not lend themselves to direct application, even if only mutatis mutandis, to
private relationships. Nor might it have been completely impossible because the
requirement of bilingualism could possibly be regarded as corresponding to the
public policy existing in the province of Bolzano of employing, in public service,
only persons able to prove their command of both German and Italian. And since
banks also fulfil services for the public, the requirement, in this context, of
bilingualism could be said to derive from the same consideration.
The Court, however, refrained from taking this more complicated approach
and, instead, introduced a general criterion. While seemingly being the essence of
the various grounds of justification for discriminatory acts to be found in the
Treaty, it dispenses with the need of having recourse to the respective grounds of
justification embodied in the Treaty.
According to the Court, discriminatory action on the part of a private law
subject could be justified "if it were based on objective factors unrelated to the
nationality of the persons concerned and if it were in proportion to the aim
legitimately pursued."60 The notion of "objective factors" is broader than the
various grounds for justification in the context of the different freedoms of the
internal market. This is not to say that these grounds, adapted, and applied mutatis
mutandis, to legal relationships between private law entities, would not qualify as
"objective factors" in the meaning of the Court either; but there may be many more
objective factors which could not be easily deduced from the Treaty provisions in
question.
The notion of "objective factors" has been used by the ECJ before in
connection with Article 12. As it has stated, the finding of an indirect
discrimination is "not sufficient to conclude that a provision [...] is incompatible
with Article 7 [now: Article 12] of the Treaty. For that it would also be necessary
that the provision in question should not be justified by objective circumstances".61
This has been interpreted, in academic writing,62 as the ECJ's recognising, as to
indirect discrimination, a merely relative prohibition of discrimination, a concept
open for justification on the basis of objective grounds.
The concept of "objective factors" permits, inter alia, to take into account
certain circumstances of the particular case which normally (i.e. in connection with
State action) would not be considered relevant. These circumstances may, by
themselves, constitute "objective factors" and consequently justify an act of
60
61
Case C-398/92, Mund & Fester v Hatrex Internationaal Transport, [1994] ECR I-467, at para 17; cf.
also C-180/96, United Kingdom v Commission, [1998 ] ECR I-2265, at para 114.
62
Cf., e.g., Lenz, EG-Vertrag, 2nd ed. (1999, Bundesanzeiger), Article 12, at para 7.
20
No. 5/2002
indirect discrimination. So, economic grounds, could be considered "objective
factors" in the meaning of the Court. Since private law subjects have more freedom
in weighing economic grounds due to their private autonomy,63 the concept of
"objective factors" offers a high level of flexibility. The less important the potential
impact of a private law subject's acts on the internal market, the greater its freedom
to make personal preferences the basis of its action.64 The more a private law
subject may be assimilated, from its position, to the State, the stricter the
requirements for its invoking "objective factors" as justification for its acts.
c. Divergence versus congruency of the fundamental freedoms
Commentators of the Court's Angonese judgement have discussed the
question as to whether the concept elaborated by the ECJ was restricted to free
movement of workers or could also be applied to the other fundamental freedoms.
This raises the more general problem of whether divergence or congruency is the
adequate paradigm for the freedoms. The numerous writings dealing with this
question65 have not led to the emergence of a widely accepted position; and the
different views fight each other (with arguments which stem from pre-conceived
opinions rather than from the exegesis of the relevant Treaty provisions.
For the clarification of this problem, the decision of the ECJ in the Angonese
case is not helpful. The gap between the applicability of the horizontal effect to the
free movement of goods, on the one hand, and, in particular, to the personal
freedoms, on the other hand, presently existing due to the Court's case-law which
exclusively subjects discriminatory private action with regard to goods originating
from another Member State to Articles 81 and 82 and treating person-related
private discrimination under the various pertinent fundamental freedoms, still
exists; and Angonese will not bridge it. Yet, it would not be justified to regard it a
confirmation or perpetuation of this gap either. No wonder that the discussion of
Angonese under the aspect of applying the concept of horizontal effect as
elaborated there to other freedoms reflects but the pre-conceived positions.66
63
As a matter of principle, the ECJ recognizes private autonomy in EC law under the term "freedom to
pursue an economic activity"; cf., e.g., Joined Cases C-143/88 and C-92/89, Zuckerfabrik
Süderdithmarschen AG v. Hauptzollamt Itzehoe and Zuckerfabrik Soest GmbH v. Hauptzollamt
Paderborn, [1991] ECR I-415, at paras 72 et seq.
64
Whether this also covers arbitrary action, as suggested by Forsthoff, "Drittwirkung der
Grundfreiheiten: Das EuGH-Urteil Angonese", 12 EWS (2000), p. 389, at 395.
65
In particular, mention has to be made of the articles by Behrens, "Die Konvergenz der
wirtschaftlichen Freiheiten im europäischen Gemeinschaftsrechts", 27 EuR (1992), p. 145; and by
Eberhartinger, "Konvergenz und Neustrukturierung der Grundfreiheiten", 9 EWS (1997), p. 43.
66
Cf., e.g., Körber, "Innerstaatliche Anwendung und Drittwirkung der Grundfreiheiten?", 35 EuR
(2000), p. 932, at 950, according to whom an application of the statements made by the Court in
Angonese to the freedom of goods is out of question ("kommt nicht in Betracht"), and the same
would apply to the freedom of capital.
21
číslo 5/2002
If Angonese makes any contribution to the issue of divergence versus
congruency at all, it is the following. The approach taken by the Court vis-à-vis the
possible justification of private acts of indirect discrimination lends itself to
generalisation in the sense that the concept of "objective factors" is of so high a
degree of abstractness as to permit justification of such private acts in respect to
any and all of the freedoms of the internal market. So, even if Angonese does not,
by itself, offer a direct argument in favour of congruency, it may at least pave the
way for a new attempt to bring the various freedoms, under the aspect of horizontal
effect of the non-discrimination principle, into a more systematic line.
d. Consequences for EU citizens stemming from Angonese
The Court's judgement in Angonese may be said to have - by declaring private
action of the kind present in that case to be subject to the horizontal effect of the
non-discrimination principle - extended, at least for practical purposes, the scope of
its application. It is probably correct to say that private enterprise has so far at least
not been aware of the fact that actions like the one taken by the bank in the
province of Bolzano would be affected by the horizontal effect and thus illicit
under the prohibition to discriminate.
For those who do not content themselves with explaining the Court's decision
as the mere unfolding of a rule the essence of which has always been contained in
the Treaty or as a further clarification of its scope, and who, consequently, attribute
to the ECJ a law-creating function, Angonese will serve, as it has already done,67 as
a further example of judicial law-making. Viewed in such a way, the consequences
of Angonese would be even more serious if it subjected any and all private action
without any condition or limitation to the horizontal effect of the nondiscrimination principle. Yet, this is - as discussed supra68 - not the case.
Since EC law could have never been developed into a coherent system of
rules without what has been termed the progressive approach taken by the Court in
interpreting the EC Treaty, this approach is to be regarded, from the point of view
of the workability of the Community's legal order, as highly positive. Where the
horizontal effect of EC norms is concerned, these advantages as well as the need to
have the prohibition of discrimination applied equally throughout all Member
States have to be weighed against the disadvantages inherent, in the Court's
approach, for private law subjects from the point of the foreseeability of the
consequences of their actions, and thus from the point of the legal security. To
67
Cf. Obwexer, "EuGH: Neue Pflichten für Unionsbürger", 12 EWS (2000), p. I.
68
See supra, Iv.2.a and Iv.2.b. - As shown in the Ferlini judgement, supra,II.1.b. , the ECJ, even after
Angonese, adheres to a kind of limitation criterion in the horizontal effect context. There, it
accentuated the fact that a (private) organisation exercised "certain power over individuals" such as
to impose on individuals conditions adversely affecting the exercise of the fundamental freedoms of
the Treaty.
22
No. 5/2002
strike a balance in this regard is important if delicate; to mix up this problem with
that of the democratic legitimation of law-making within the EC seems, however,
to be far-fetched.
Key Words
approach
přístup
personal freedoms
osobní svobody
product-related freedoms svobody vztahující se k výrobkům
movements of goods
pohyb zboží
private law entity
soukromoprávní subjekt
consequence
následek
congruency
shoda
23
číslo 5/2002
I. Horizontální účinek práva ES
Komentář k současnému přístupu ESD k zákazu diskriminace
I. Úvod
V rozsudku Roman Angonese v Cassa di Risparmio di Bolzano SpA1 z června
2000 využil Evropský soudní dvůr příležitosti, aby se vyjádřil k problému, zda-li
lze uplatnit zákaz diskriminace na základě národnosti podle Článku 39 také na
soukromé osoby. Odpověď byla kladná2. I když případ Angonese nebyl prvním
případem, kdy ESD rozhodl o horizontálním účinku čtyř základních svobod3,
rozsudek lze považovat za významné rozhodnutí, které má rozhodující vliv na
acquis communautaire právě v souvislosti s principem nediskriminace a jeho
dalším vývojem.
Věnovala jsem velké množství času této problematice a studoval precedenční
právo ESD, abych se dnes pokusil vytvořit konsistentní koncepci horizontálního
účinku zákazu diskriminace, což je princip, který patří mezi základní svobody
vnitřního trhu. Cílem mého příspěvku je předložit a popsat postoj, který zaujal
ESD v případě Angonese k horizontálnímu účinku primárního práva ES, a srovnat
jej předcházejícím precedenčním právem Soudního dvora a mou analýzou z roku
1999. Dále se pokusím prozkoumat a prokázat dogmatickou hodnotu tohoto
rozsudku a jeho praktické důsledky pro subjekty soukromého práva.
II. PŘÍSLUŠNÉ PRECEDENČNÍ PRÁVO ESD EXISTUJÍCÍ PŘED
PŘÍPADEM ANGONESE
1. Osobní svobody a obecný zákaz diskriminace
a. Případy týkající se sportovních asociací
Již v roce 1974 byl ESD nucen v průběhu předběžného projednání řešit
problém vlivu základních svobod na soukromoprávní subjekty. Ve svém zásadním
1
Případ C-281/98 Roman Angonese v Cassa di Risparmio di Bolzano SpA, [2000]ECR I-4139.
Rozsudek podnítil mnoho odborníků ke komentáři; srov. mimo jiné komentář Lanea a Shuibhnea 37
CML Rev. (2000), str. 1237; dále Forsthoff „Drittwirkung der Grundfreiheiten: Das EuGH-Urteil
Angonese“, 12 EWS (2000), str. 389; Körber „Innerstaatliche Anwendung und Drittwirkung der
Grundfreiheiten?“, 35 EuR (2000), str. 932; Obwexer „EuGH: Neue Pflichten für Unionsbürger“,
12 EWS (2000), str. 459; Toggenburg, „Horizotale Drittwirkung der Personenfreizügigkeit vor dem
Hintergrund der Südtiroler Autonomie“, 3 ELR (2000), str. 242.
2
Odst. 36
3
Viz níže II.1 a II.2.
24
No. 5/2002
rozhodnutí v případu Walrave4 ESD řešil sporné ustanovení pravidel Mezinárodní
unie cyklistů (Union Cycliste International – UCI), které říká, že vodič před
cyklistou a cyklista na středně-dlouhých trasách cyklistického mistrovství světa
musí mít stejnou národnost. Dva z vodičů, kteří byli nizozemské národnosti,
považovali toto ustanovení za diskriminační a zároveň porušující právo
Evropského společenství, jmenovitě Články 12, 39 a 49. ESD rozhodl, že tyto
Články „spojuje zákaz veškeré diskriminace na základě národnosti v jejich
příslušných oblastech uplatnění.“5 Tudíž „nelze zákaz diskriminace aplikovat
pouze na činnost státních orgánů, ale též na normy jiného charakteru, které obecně
upravují výdělečnou činnost a poskytování služeb“6.
V rozsudku, který ESD vynesl v roce 19957, dnes již legendárního případu
Bosman, což je případ z oblasti profesionálního fotbalu, musel ESD přezkoumat
články a pravidla přestupu týkající se národnosti, které jsou součástí pravidel
národních fotbalových asociací a směrnic jak UEFA tak FIFA. Podle těchto
směrnic mohou kluby postavit v určitých typech zápasů pouze omezený počet
zahraničních hráčů. Dále profesionální fotbalisté nemohou po vypršení smlouvy
přestoupit do zahraničního klubu, aniž by tento klub zaplatil poplatek za přestup,
trénink a rozvoj. Na základě těchto skutečností ESD (opět) zdůraznil, že Článek 39
„nelze uplatnit výhradně na činnost státních orgánů, ale ve stejné míře též na
normy jiného charakteru, které obecně upravují výdělečnou činnost.“8
Argumentace Soudu nás vede k závěru, že všechny předpisy označené jako
diskriminační a stejně tak i nediskriminační předpisy obecného charakteru spadají
do sféry působnosti Článku 39.
Tyto závěry Soud s konečnou platností potvrdil v dalších dvou rozsudcích,
které vynesl na jaře roku 2000. Jednalo se o případy Lehtonen9 a Deliége10, které se
týkaly oblastí basketbalu a juda. ESD opět podrobně zkoumal předpisy přijaté
soukromoprávními subjekty, jmenovitě sportovními asociacemi, a zaměřené
obecně na úpravu výdělečné činnosti a poskytování služeb z hlediska jejich
souladu s ustanoveními Smlouvy, které se vztahují k osobním svobodám.
4
Případ 36/47, Walrave and Koch v Union Cycliste Internationale, [1974] ECR 1405.
5
Odst. 16 (zvýraznění doplněno).
6
Odst. 17.
7
Případ C-415/93, Union Royale Belge des Sociétés de Football Association v. Jean-Marc Bosman,
[1995] ECR I-4921.
8
Odst. 82.
9
Případ C-176/96, Jyri Lehtonen v. Fédération Royale Belge des Sociétés de Basketball, [2000] ECR
I/2681.
10
Spojené případy C-51/96 a C-191/97, Christelle Deliége v. Ligue Francophone de Judo et
Disciplines Associées a Francois Pacquée, [2000] ECR I-2549.
25
číslo 5/2002
Počínaje rozhodnutím v případě Walrave ESD vytvořil tři různé linie
argumentace, aby obhájil uznání horizontálního účinku základních svobod11.
Hermeneutický argument odvozuje Soud z Článků 12, 39 a 49, které nespecifikují
adresáty, a tak zůstávají více či méně otevřené interpretaci a stranám, které mohou
zavazovat, nebo se přinejmenším neomezují výhradně na členské státy12.
Teleologický argument Soudu halící se do jazyka úvah o tzv. effet utile
předpokládá, že „by odstranění překážek volnému pohybu osob a svobodě
poskytovat služby mezi členskými státy […] bylo ohroženo, kdyby došlo k zrušení
[státních] hranic [založených na národním principu] kvůli překážkám, které
vznikly následkem uplatňování právní autonomie asociací a organizací
nespadajících do oblasti veřejného práva”13. V souladu s argumentem uniformity
ESD přiznal základním svobodám horizontální účinek proto, že “se pracovní
podmínky jednotlivých států někdy řídí zákonnými ustanoveními a někdy
smlouvami, které uzavírají soukromé subjekty”. “Kdybychom tedy omezili zákazy,
o kterých hovoříme, pouze na činnost státních orgánů, riskovali bychom nerovnost
v jejich uplatňování” v rámci EU/EC14.
a. Ostatní případy
V roce198415 projednával Soud případ Haug-Adrion. Řešil zde problém
slučitelnosti pojišťovacího programu, který vytvořila soukromá pojišťovací
společnost a oficiálně schválil stát, s právem ES. Podle programu neměla být
udělena sleva za bezeškodní průběh majitelům vozů nesoucích celní registrační
známku. ESD posuzoval program, mimo jiné, v souladu s Článkem 12, ale
neshledal žádný projev diskriminace, jelikož „sazební podmínky žádným
způsobem nezohledňovaly národnost nebo místo bydliště pojištěnce; zakládaly se
výhradně na objektivních činitelích souvisejících s výpočtem pojistného a na
objektivním kritériu registrace celních známek“.16
Podobně jako v případu Haug-Adrion se Soud při projednávání případu Van
17
Ameyde z roku 1977 zabýval pojišťovacími obchody. Jedna ze směrnic Ufficio
Centrale Italiano di Assistenza Assicurative Automobilisti in Circolazione
Internazionale (UCI), což je státní úřad uznaný národní legislativou, ke kterému je
přidružena většina z pojišťovacích společností operujících na území Itálie, uvádí,
že vyšetřování a likvidace škod v nehodách způsobených motorovými vozidly
11
Analýza viz. např. Körber, „Innerstaatliche Anwendung und Drittwirkung der Grundfreiheiten?“,
35 Eur (2000), str. 932, 947 a následující.
12
Walrave, odst. 20.
13
Walrave, odst. 18; viz. také Bosman, odst. 83.
14
Walrave, odst. 19.
15
Případ 251/83, Eberhard Haug-Adrion v Frankfurter Versicherungs – AG, [1984] ECR 4277.
16
Haug-Adrion, odst. 16.
17
Případ 90/76, Henry van Ameyde v. UCI, [1977]ECR 1091.
26
No. 5/2002
pojištěnými v zahraničí musí být svěřeno výhradně pojišťovnám, které jsou
přidruženy k UCI. Když Soud rozhodoval o slučitelnosti této směrnice s právem
ES, uvedl, že „Článek 7 [dnes: Článek 12] Smlouvy obecně zakazuje veškerou
diskriminaci na základě národnosti“.18 Článek 12 uvádí následující definici
diskriminace: „je dostačující, když diskriminace vyplývá z norem, které mají za cíl
obecně upravovat provádění činnosti, která je předmětem diskuse. V takovém
případě není relevantní, zda-li diskriminace vznikla v důsledku opatření státního
orgánu nebo v důsledku opatření přijatých národním pojišťovacím úřadem“.19
ESD nedávno také projednával případ Ferlini20, kdy posuzoval, zda-li
sazebník poplatků za lékařskou a porodnickou péči, kterou poskytuje EHL – the
Luxembourg Hospitals Group - úředníkům ES (a jejich rodinným příslušníkům) a
která je lepší než péče poskytovaná účastníkům lucemburského národního
programu sociálního zabezpečení, není diskriminační na základě národnosti. Soud
po prošetření programu shledal, že vzhledem k Článku 12 sazebník poplatků, jak
ho stanovil EHL, nenáleží do „národní legislativy“, ani mezi „nařízení přijatá jako
kolektivní smlouva“.21 Avšak v souladu s předchozím precedenčním právem22 ESD
uvedl, že „první odstavec Článku 6 (dnes Článek 12) Smlouvy lze uplatnit také
v případech, kdy skupina nebo organizace jakou je EHL požívá určitou moc nad
jedinci a je v postavení, kdy si může klást podmínky nepříznivě ovlivňující
uplatňování základních svobod zabezpečených Smlouvou“.23 Soud tedy provedl
podrobné přezkoumání sazebníku poplatků podle Článku 12 a jelikož jej nemohl
žádnou objektivní úvahou obhájit rozhodl, že se zde jedná o nepřímou diskriminaci
na základě národnosti.24
2. Svobody vztahující se k výrobkům
Precedenční právo svobod vztahujících se k výrobkům vnitřního trhu, tj.
volný pohyb zboží a volný pohyb kapitálu a také volný pohyb služeb jako
takových, vyjma liberalizace mezistátního pohybu osob, které poskytují nebo
využívají služeb25, je spíše heterogenní a fragmentární povahy.
18
Henry van Ameyde, odst. 27.
19
Henry van Ameyde, odst. 28.
20
Případ 411/98, Angelo Ferlini v. Centre Hostpitalier de Luxembourg, [2000] ECR I-8081
21
Ferlini, odst. 48.
22
Např. Případ 36/74, Walrave and Koch v. Union Cycliste Internationale, [1974] ECR 1405; Případ
43/75, Gabrielle Defrenne v. Sabena, [1976] ECR 455; a Union Royale Belge des Sociétés de
Football Association v. Jean-Marc Bosman, [1995] ECR I-4921.
23
Ferlini, odst. 50.
24
Ferlini, odst. 59 a 60.
25
Co se týká této oblasti volného pohybu služeb viz. Opperman, Europarech, 2 vyd. (1999, Beck), odst.
1597.
27
číslo 5/2002
Co se týká volného pohybu zboží, byl ESD v roce 1981vyzván, aby rozhodl
26
v případu Dansk Supermarked . Soud měl posoudit, zda-li je výrobce zboží
oprávněn při uplatňování svých práv vyplývajících z průmyslového a obchodního
vlastnictví zabránit společnosti v uvedení jeho zboží na trh za předpokladu, že je
importováno ze třetí země, kde však bylo zákonně distribuováno na trh skutečným
vlastníkem práv nebo s jeho souhlasem. V této souvislosti ESD uvedl, že „se za
žádných okolností v případě smluv mezi jednotlivci nelze odchýlit od základních
ustanovení Smlouvy, které se týkají se volného pohybu zboží“27. Mnozí odborníci
si toto vyjádření interpretovali jako uznání horizontálního účinku Článku 28
Evropským soudním dvorem.28
Avšak vyjádření ESD, které je (zdánlivě) příznivě nakloněné koncepci
horizontálního účinku Článku 28, zůstává dodnes výjimečné. Pozdější precedenční
právo zřetelně omezuje uplatňování ustanovení o volném pohybu zboží na členské
státy a považuje Články 81 a 82, které se zabývají konkurencí, za jediné měřítko
29
soukromoprávních sporů. V rozhodnutí v případu van de Haar týkající se
porušení holandského Zákona o dani z tabákových výrobků ze strany společnosti,
která obchoduje s tabákovými výrobky, ESD jasně zdůraznil funkční rozdíl mezi
dvěma soubory norem a uvedl, že „Článek 85 [dnes Článek 81] Smlouvy náleží
k normám o soutěži, které jsou zaměřeny na podnikání a asociace a které mají za
cíl zachovat účinnou soutěž na společném trhu. […] Na druhé straně Článek 30
náleží k normám, které mají za cíl zajistit volný pohyb zboží a tím odstranit
opatření členských států, která by mohla volný pohyb zboží jakkoli ohrozit“30.
31
K podobným závěrům došel Soud v rozhodnutích případů Vlaamse Reisbureaus
32
and Bayer .
Co se týká mezistátního volného pohybu kapitálu a volného pohybu služeb,
neexistuje žádné precedenční právo ESD.
3. Rovná mzda za rovnou práci
ESD velmi brzy a s dalekosáhlým vlivem uznal horizontální účinek Článku
141. V případu Defrenne, který ESD projednával v roce 197633, žalobkyně tvrdila,
26
Případ 58/80, Dansk Supermarked v. Imerco, [1981] ECR 1981.
27
Odst. 17.
28
Viz. např. Schaefer, Die unmittelbare Wirkung des Verbots der nichttarifären Handelshemmnisse
(Čl. 30 EWGV) in den Rechtsbeziehungen zwischen Privaten (1987, Lang), str. 9.
29
Sdružené případy 177/82 a 178/82, Trestní řízení proti Jan van de Haar a Kaveka de Meern BV,
[1984] ECR 1797.
30
Odst. 11 a 12.
31
Případ 311/85, Vlaamse Reisbureaus v. VZW Social Dienst, [1987] ECR 3801.
32
Případ 65/86, Bayer AG v. Heinz Sülhofer, [1988] ECR 5249.
33
Případ 43/75, Gabrielle Defrenne v Sabena, [1976] ECR 455.
28
No. 5/2002
že byla jako pracovnice diskriminována svým zaměstnavatelem, belgickými
státními aeroliniemi Sabena, když dostávala nižší výdělek v porovnání s mužskými
kolegy, kteří vykonávali stejnou práci. Soud rozsudkem nejen potvrdil přímý
účinek Článku 141, ale také tím, že poukázal na závaznost zákazu diskriminace na
základě pohlaví, dospěl k rozhodnutí, že tento zákaz diskriminace nelze uplatnit
pouze vzhledem ke státním orgánům, nýbrž že se vztahuje i na veškeré smlouvy,
které obecně upravují placenou práci, a také na „smlouvy mezi jednotlivci“34.
Rozhodnutí Soudu lze považovat za významné, a to ze dvou důvodů. Za prvé
ESD potvrdil, že Článek 141 má horizontální účinek navzdory explicitně
protichůdnému jazyku ustanovení. Podle Článku 141 „musí každý členský stát
zabezpečit uplatnění principu rovné mzdy pro obě pohlaví za stejnou práci nebo
práci stejně významnou“. V Článku se přímo nehovoří o soukromoprávních
subjektech. Za druhé ESD neomezuje horizontální účinek Článku 141 výhradně na
soukromoprávní nařízení obecného charakteru. Naopak podřizuje veškeré
soukromoprávní dohody přezkoumání podle Článku 141, což se zdá být v rozporu
s přístupem, který Soud zaujal k Článkům 12, 39 a 49.
III. ZÁVĚRY Z PRECEDENČNÍHO PRÁVA ESD PŘED PŘÍPADEM
ANGONESE
Z příslušných rozhodnutí ESD lze usuzovat, že se princip nediskriminace
nevztahuje pouze na členské státy, ale také na soukromoprávní subjekty. Stále však
zůstává většina podstatných problémů nevyřešena. Nejdůležitější problém se týká
míry, do jaké jsou soukromoprávní subjekty vázány zákazem diskriminace. Další
problém přináší otázku, co lze považovat za možnou obhajobu diskriminačního
jednání v konkrétních případech. Ve své studii „Diskriminierungsverbot und
Binnenmarkt. Unter besonderer Berücksichtigung der Situation nicht-staatlicher
Handlungseinheiten“35 jsem provedl podrobnou analýzu všech těchto problémů a
výsledky se pokusím shrnout v následující části příspěvku.
1. Rozsah horizontálního účinku principu nediskriminace
Precedenční právo před vynesením rozsudku v případu Angonese lze
interpretovat dvěma způsoby.
Za prvé Soud měl v úmyslu postihnout diskriminaci soukromoprávních
subjektů, která vyvolala nebo mohla vyvolat stejný účinek jako diskriminační
jednání kteréhokoli členského státu. Pro činnost státu je typické, vyplývá-li
z legislativy či ze správní nebo soudní praxe, že požívá obecného účinku a
potenciálně ovlivňuje neomezené množství jedinců. Za předpokladu, že by jednání
34
Odst. 39 (zvýraznění doplněno).
35
Str. 144 a dále.
29
číslo 5/2002
soukromoprávního subjektu mohlo vyvolat, alespoň do určité míry, obecný vliv,
mohl by horizontální účinek principu nediskriminace platit i pro soukromoprávní
subjekty. Takový horizontální účinek by byl omezený.
Za druhé ESD měl v úmyslu zakázat veškerou diskriminaci ze strany
soukromoprávních subjektů, ať už s obecným účinkem podobným – co týká
povahy ne však rozsahu - tomu, který vyvolává jednání státu, či ne, a takto se
vztahovat i na konkrétní případy, kdy bychom nemohli hovořit možnosti obecného
účinku. Horizontální účinek by pak byl neomezený.
a. Omezený versus neomezený horizontální účinek
Zatímco obě vysvětlení se zdají být pravděpodobné, ESD však ve svých
rozsudcích, o kterých jsem hovořil výše, podpořil argumentační linii prvé varianty,
tj. koncepce omezeného horizontálního účinku. Aby Soud mohl označit jednání
soukromoprávních subjektů za diskriminační, musel svou argumentaci založit na
kritériu „obecnosti“. Aplikoval zákaz diskriminace na takovou činnost
soukromoprávních subjektů, která spočívá v normách „obecně“ regulujících
výdělečnou činnost a poskytování služeb.
Na druhou stranu ale některá rozhodnutí, o kterých jsem se již výše zmínila,
míří jiným směrem. Například v souvislosti s volným pohybem zboží ESD uvedl,
že jednotlivci nesmí tento princip omezovat dohodami uzavřenými mezi sebou, a
zdůraznil, že ze zákazu neexistují „za žádných okolností“ žádné výjimky. Stejnou
argumentaci Soud použil i při výkladu zákazu diskriminace podle pohlaví, který se
nevztahuje výhradně na činnost státu a obecných norem soukromoprávních
subjektů, ale také na „smlouvy mezi jednotlivci“.
Nicméně ve světle pozdějších rozhodnutí se zdá být druhá varianta méně
přesvědčivá, a to ze dvou důvodů. Soud se odvrátil od původního precedenčního
práva spojeného s volným pohybem zboží, omezil uplatnění zásady nediskriminace
pouze na činnost členských států a podřídil jednání soukromoprávních subjektů
normám Smlouvy upravujícím soutěž. Dále také nelze zobecňovat princip
nediskriminace mezi muži a ženami z hlediska výkladu a uplatnění, jelikož je
považován za samostatný institut odlišný od svobod vnitřního trhu.
Tyto důvody nás vedly k výkladu precedenčního práva ESD (které je velice
skromné) ve smyslu koncepce neomezeného horizontálního účinku zásady
nediskriminace až do té míry, že bylo téměř identické s rozhodnutími, která
nerozlišovala mezi soukromým a veřejným jednáním spoléhajíce přitom na
kritérium obecného účinku. Kdybychom ovšem chtěli z neomezeného
horizontálního účinku principu nediskriminace vytvořit jedinou platnou normu,
vyžadovalo by to, abychom také vzali v úvahu argumenty Soudu v případech, které
nebyly dosud dobře zpracovány. Dosáhli bychom tímto vytouženého výsledku
(uplatnitelnost zákazu diskriminace na soukromoprávní činnost) v daném případě,
30
No. 5/2002
aniž bychom museli prozkoumat a/nebo vyložit celkový rozsah a plné následky
plynoucí z principu nediskriminace pro soukromoprávní subjekty.
Mezi těmito dvěma alternativami lze také samozřejmě dosáhnout určitého
kompromisu. Co se týká kterékoli nebo vůbec všech svobod vnitřního trhu, nelze,
jak se zdá, problém horizontálního účinku zákazu diskriminace vyřešit jediným
způsobem36. Kompromis by ovšem neodpovídal metodologickému postulátu - nebo
spíše hypotéze nutné z hlediska systematické jednoduchosti37 - že musíme vzít
v úvahu bezpodmínečně všechny svobody vnitřního trhu, protože se řídí stejnými
principy a stejným způsobem38.
Nejvhodnější interpretace precedenčního práva ESD v souvislosti s
horizontálním účinkem zákazu diskriminace je tudíž ta, která uvádí, že horizontální
účinek je omezený, a to v případech, kdy činnost soukromoprávních subjektů
vyústila v diskriminaci podobnou činnosti státu.
b. Diskriminace podle koncepce omezeného horizontálního účinku
1) Kritérium obecných nařízení
Nařízení obecné povahy se charakteristicky odlišují.39 Za prvé se vztahují,
díky své obecné a abstraktní povaze, k neurčitému množství situací. Za druhé jsou
zavazující pro osoby, které se nezúčastnily nebo se účastnily pouze nepřímo jejich
schvalování, a tudíž tito jedinci sami o sobě nerozhodují a jsou podřízeni tvůrcům
norem. Konečně také stát může schválit normy takové povahy, čímž se stávají
veřejným nařízením.40 Soukromoprávní nařízení jsou proto velmi podobné státním
zákonům, což vedlo právní teoretiky k tomu, že je začali nazývat „soukromé právní
normy“ (private rechtsnormen).41
36
Všechny případy, kdy byl Soud nakloněn omezení horizontálního účinku, se týkaly otázky volného
pohybu osob.
37
Viz metodologické maximum entia praeter necessitatem non sunt multiplicanda, které pokud ho
aplikujeme na tento problém, hovoří pouze o jediné formě horizontálního účinku principu
nediskriminace rovně aplikovatelnéé na všechny svobody. Viz také obecně Oberschelp,
„Einfachheit, Prinzip der“, in Ritter (Ed.), Historisches Wörterbuch der Philosophie, vol. II (1972,
Schwabe), str. 388, který také cituje Astronomia Opera Omnia Johannese Keplera podle kterého
„amat natura simplicitatem“.
38
Další teorie typu „jednodušší je pravděpodobnější“ viz Jeffreys, Theory of Probability, 3. Vyd
(1983, Claredon Press), str. 4 a dále.
39
Viz. Jaensh, Die unmittelbare drittwirkung der Grundfreiheiten. Untersuchung der verpflichtung von
privatpersonen durch Art. 30,48, 52 , 73b EGV (1996, Nomos), str. 268 a dále.
40
Zde odkazujeme k přístupu právního pozitivismu Johna Austina, pro něhož zákony znamenají
„nařízení panovníka“. Podle Austina „nařízení“ implicitně obsahuje přání, aby bylo něco splněno,
a jestliže toto přání splněno nebude, dojde k něčemu „zlému“.
41
V tomto kontextu viz. podrobná analýza Kirchhof, Private Rechtsetzung (1987, Duncker and
Humblot).
31
číslo 5/2002
ESD ovšem nespoléhal, alespoň ne explicitně, na formální paralelismus mezi
státními a soukromými normami, aby zdůvodnil, proč prověřuje soukromoprávní
normy obecného charakteru z hlediska zákazu diskriminace, který náleží mezi
základní svobody vnitřního trhu. Na svou obhajobu uvedl, že „zrušení překážek
svobody pohybu mezi členskými státy […] by bylo ohroženo, kdyby vyvstaly nové
překážky národnostního původu vyplývající z výkonu právní autonomie asociací a
organizací, které veřejné právo neupravuje“. 42 Protože se ESD nezabýval
formálními rysy soukromoprávního jednání, které jsou předmětem naší diskuse, ale
v podstatě se zabýval překážkami, které vytvořilo, explicitně naznačuje, že pro
ESD je rozhodující (potenciální) účinek soukromoprávní činnosti obecného
charakteru (než jejich zdánlivá podobnost se státními zákony).
Do této míry lze tedy považovat přístup ESD za orientovaný spíše na vliv či
výsledek, než na formu nebo skrytý úmysl jednání soukromoprávního subjektu.
V tomto kontextu lze hovořit o přístupu orientovaném na vliv, ve srovnání
s přístupem spíše orientovaným na formu či motiv jednání.
2) Další prostředky obecného účinku
Protože se ve významných případech Soud spoléhal na obecný účinek
soukromoprávního jednání, který zapříčinily normy obecného charakteru, zůstává
stále ještě mnoho nezodpovězených otázek. Existují také jiné způsoby a cesty,
kterými mohou soukromoprávní subjekty vyvolat stejný diskriminační účinek? Jak
takový účinek může vzniknout, když jej nezpůsobí obecné normy? A dále,
nepodléhá diskriminační soukromoprávní jednání, které nemůže způsobit obecný
účinek, zákazu diskriminace, nebo alespoň existují negativní právní důsledky pro
původce?
3) Kritérium zřejmého účinku
Na základě předešlých úvah jsem nucen uvést nové kritérium, kritérium
zřejmého účinku, které Soud podrobně rozpracoval avšak v odlišném kontextu – tj.
nařízení upravující soutěž.43 Toto kritérium lze uplatnit, jak ve smyslu
subjektivním, tak ve smyslu objektivním44. Za prvé každý soukromoprávní subjekt,
42
Walrave, odst. 18; též Bosman, odst. 83.
43
Je zřejmé, že odborníci, kteří se přiklánějí k teorii neomezeného horizontálního účinku principu
nediskriminace, nehovoří o takovém kritériu jako je zřejmý účinek; viz v tomto kontextu Ganten, Die
Drittwirkung der Grundfreiheiten (2000, Duncker & Humblot), str. 141 a dále. Avšak další
argument, který by mohli použít, že toto kritérium nelze aplikovat v kontextu svobod, jelikož se
odvozuje z jiného kontextu, především ze soutěžního práva – není přesvědčivý, protože tento princip
je tak abstraktní, že nemusí být nutně omezen ve své aplikaci na kontext, ve kterém byl uveden
nejdříve.
44
O přístupu, kdy ESD, i s ohledem (ačkoliv se uplatňuje jen málo) na činnost státu, která spadá do
základních svobod, volá po určitém „zřejmém“ jednání na vnitřním trhu viz. Ranacher,
„Grudfrieheiten und Spürbarkeitstheorie“, 42 ZfRV (2001) str. 95.
32
No. 5/2002
který vzhledem ke svému specifickému postavení na trhu, může svým jednáním
způsobit do určité rozpoznatelné míry diskriminaci podléhá horizontálnímu účinku
principu nediskriminace. Proto jakékoli jednání ze strany soukromoprávního
subjektu takového postavení, které může alespoň potenciálně zapříčinit
diskriminaci rozpoznatelné míry, spadá do zákazu diskriminace, nehledě na to,
zda-li se jednání týká jednoho nebo několika vybraných druhů zboží, služeb nebo
osob45.
Tato tzv. subjektivní stránka kritéria zřejmého účinku však funguje pouze
v případě, kdy lze takové diskriminační jednání zjistit. V jiném případě se musíme
spolehnout na kritérium zřejmého účinku v jeho objektivním smyslu. Objektivní
kritérium zřejmého účinku se tvoří statisticky, kdy srovnáváme danou situaci
s průměrem, tj. dodržování principu nediskriminace.46 Např. kdyby byl v daném
řetězci supermarketů počet zaměstnanců nebo zboží pocházející z členských států
silně podprůměrný ve srovnání s jiným podnikem, mohli bychom tento fakt
považovat za diskriminační politiku na základě národnosti nebo původu, i když
bychom nedokázali existenci žádné smlouvy nebo vnitřních předpisů, které by měli
takový účinek.
Závěrem lze konstatovat, že kritérium zřejmého účinku redukovalo zátěž jak
členského státu tak administrativy Společenství, protože se omezilo pouze na
vyšetřování případů, kdy byl účinek skutečně nebo alespoň potenciálně zřejmý a
vyhnulo vyšetřování případů, kdy toto kritérium nebylo splněno.47
2. Důvody k obhajobě soukromého diskriminačního jednání
Co se týká druhého problému, tj. ospravedlnění diskriminace
soukromoprávních subjektů, je logické – pokud se horizontální účinek principu
nediskriminace zakládá na analogii s jednáním Státu –, že se zachováme tuto
analogie s ohledem na důvody, na jejichž základě lze diskriminaci obhájit. Zatímco
Článek 12 obsahující princip nediskriminace na základě národnosti obecně
nehovoří o žádných důvodech, jeho specifikace ve Smlouvě ve formě svobod
vnitřního trhu je doplněna více či méně rozpracovanými ustanoveními, která
obsahují zvláštní důvody pro ospravedlnění.
Stejný přístup se nabízí i v souvislosti otázkou, jak lze ospravedlnit
diskriminaci mezi dvěma soukromoprávními subjekty, kterou v podstatě zakazuje
horizontální účinek principu nediskriminace. Z toho usuzuji, že důvody k
obhajobě, které jsou uvedeny ve Smlouvě s ohledem na každou ze svobod
45
Viz. Hintersteininger, Binnenmarkt und Diskriminierungsverbot. Unter besonderer Berücksichtigung
der Situation nicht-staatlicher Handlungseinheiten (1999, Duncker & Humblot), str. 195 a dále.
46
Tamtéž str. 199 a dále.
47
Tvrzení je v souladu s principem administrativní a soudní hospodárnosti, který jsme vysvětlili starým
římským maximem, podle kterého de minimis non curat praetor.
33
číslo 5/2002
vnitřního trhu, nelze uplatnit pouze na stát, ale též na soukromoprávní jednání, i
když pouze v případě aplikace na vztah mezi soukromoprávními subjekty, a pak
pouze mutatis mutandis, tj. přizpůsobené tomuto druhu vztahů.48
IV. NEOMEZENÝ HORIZONTÁLNÍ ÚČINEK ZÁKAZU DISKRIMINACE?
Rozhodnutím v případu Angonese vstoupil ESD v roce 2000 do nové etapy na
cestě vývoje koncepce horizontálního vlivu základních svobod vnitřního trhu.
1. Rozhodnutí ESD v případu Angonese
Případ se týkal sporu o přípustnosti inzerátu, podle komunitárního práva, na
místo v soukromé bance v italské provincii Bolzano. Inzerát uváděl, jako
podmínku k účasti na výběrovém řízení pro tuto pozici, osvědčení o znalosti dvou
jazyků – němčiny a italštiny, které je známé pod názvem „patentino“. „Patentino“
lze získat výhradně od úřadů v Bolzanu. Získání osvědčení vyžaduje složení
písemné a ústní zkoušky a nelze jej získat v kratší době než 30 dnů. Přihláška pana
Angonese, italského občana žijícího v provincii Bolzano, který studoval angličtinu,
polštinu a slovinštinu na Vídeňské univerzitě, k účasti v konkurzu na pozici byla
zamítnuta, jelikož nepředložil „patentino“. Pan Angonese, jež byl bezpochyby
bilingvinní, nevyhovoval formálnímu požadavku daného osvědčení.
Požadavek „patentina“ nebyl přímou diskriminací na základě národnosti.
Avšak osoby, které nežily v provincii Bolzano, jak se později ukázalo, měly pouze
malou šanci toto osvědčení získat a jelikož většina obyvatel provincie jsou italské
národnosti, „povinnost získat požadované osvědčení znevýhodňuje občany
ostatních členských států“.49 Podmínka „patentina“ slouží jako příklad pro
uplatnění jiných kritérií rozlišování než podle národnosti vedoucí v podstatě
ke stejnému výsledku jako jakékoli otevřené diskriminační jednání, které ESD
začal nazývat „skrytá diskriminace“.50
ESD rozhodl, že „podmíní-li zaměstnavatel účast ve výběrovém řízení
dokladem o jazykové znalosti výhradně na základě konkrétního osvědčení, jako je
výše zmíněné osvědčení, vydaného v konkrétní provincii nebo kraji jednoho z
členských států, zakládá tento požadavek diskriminaci na základě národnosti, která
je v rozporu s Článkem 48 Smlouvy“. 51 Soud k tomuto závěru došel na základě
48
Viz. opět Hintersteininger, Binnenmarkt und Diskriminierungsverbot. Unter besonderer
Berücksichtigung der Situation nicht-staatlicher Handlungseinheiten (1999, Duncker & Humblot),
str. 252 a dále.
49
Angonese , odst. 40.
50
Viz např. případ 22/80, Boussac Saint-Freres SA v. Brigitte Gerstenmeier, [1980] ECR 3427, odst.
9; případ 398/92, Mund & Fester v. Hatrex Internationaal Transport, [1994] ECR I-467, odst. 14.
51
Angonese, odst. 45.
34
No. 5/2002
předpokladu, že „se zákaz diskriminace z důvodu národnosti ustanovený Článkem
48 Smlouvy musí také vztahovat na soukromé osoby“52. Podle Soudu by mohl být
jakýkoli podobný požadavek „oprávněný pouze pokud by byl podložen
objektivními faktory, které se nevztahují k národnosti zúčastněných osob, a pokud
by byl prosazován legitimní cestou přiměřeně cíli“53. Soud shledal požadavek
nepřiměřený, protože neexistovala možnost předložení důkazu jazykových znalostí
alternativním způsobem.
ESD postavil úplné uznání horizontálního účinku Článku 39 na důvodech,
které známe z předchozího precedenčního práva, tj. Článek 39 je postaven na
obecném základě a nezabývá se konkrétně žádným členským státem54; effect
55
utile ; zamezení nerovnosti mezi členskými státy.56 Soud rozšířil zdůvodnění o
argument a fortiori, který vyplývá z rozhodnutí v případě Defrenne: uplatníme-li
zákaz diskriminace Článku 141 rovně na všechny smlouvy, které mají za cíl
obecně upravovat výdělečnou činnost, a také na smlouvy mezi jednotlivci, musí to
také platit pro Článek 39, protože také upravuje základní svobodu zakládající
zvláštní uplatnění obecného zákazu diskriminace v Článku 12.57
2. Analýza rozhodnutí
Mnoho odborníků už ve svých statích uvedlo, že „význam rozhodnutí spočívá
v jednoznačně v tom, co přináší o účinku Článku 39“.58 Rozhodnutí nelze nazvat
převratným, to by bylo příliš nadsazené; avšak kdybychom jej na druhou stranu
považovali za samozřejmé, podcenili bychom jeho význam. Nejlépe se hodí
následující charakteristika: je to významný krok k dalšímu objasnění šíře rozsahu
horizontálního účinku principu nediskriminace.
a. Rozsah horizontálního účinku – prohlášení bez předpokladů?
ESD před případem Angonese uznal horizontální účinek základních svobod
vnitřního trhu – uznání, o kterém jsme již hovořili, bylo v zásadě omezené na
osobní svobody a obecný zákaz diskriminace – do té míry, že se se zákazem
diskriminace porovnávalo pouze určité soukromé jednání, tj. nařízení obecného
charakteru (které lze též nazvat jako „asociační režim“).
52
Angonese, odst. 36.
53
Angonese, odst. 42.
54
Angonese, odst. 30.
55
Angonese, odst. 32.
56
Angonese, odst. 33.
57
Angonese, odst. 34 a 35.
58
Viz. Lane a Shuibhne, 37 CML Rev. (2000), str. 1237, v 1240.
35
číslo 5/2002
Schopnost soukromoprávních norem ovlivňovat, díky rozsáhlému rámci, trh
stejně jako státní normy byl pro ESD rozhodujícím faktorem, aby na obecná
nařízení soukromých osob pohlížel stejně jako na státní a spolehl se na ně jako na
kritérium určení horizontálního účinku zásady nediskriminace. Na pozadí těchto
skutečností musíme analyzovat horizontální rozsah zákazu diskriminace Článku
39, jak byl formulován v případě Angonese.
1) Dvojznačnost rozsudku v případu Angonese: neomezený nebo
stále ještě omezený horizontální účinek?
V zásadě lze případ Angonese vyložit dvěma různými způsoby.
Za prvé jej lze považovat za odchylku ESD od koncepce omezeného
horizontálního účinku, ke kterému se dosud přikláněl, a za přijetí koncepce
neomezeného nebo absolutního účinku. Pro tuto interpretaci nalezneme podporu
v argumentaci Soudu, kterou jsme citovali výše59 a která uvádí, že zásada
nediskriminace musí být také aplikována na soukromé osoby bez podmínek a
omezení.
Za druhé jej lze považovat za pouhé objasnění přístupu omezeného
horizontálního účinku, který Soud doposud zastával, a teď jej také uplatňuje
v situacích podobných případu Angonese. Tato interpretace nalezne podporu ve
výše citovaném úryvku rozhodnutí, protože nevylučuje žádné podmínky nebo
omezení v uplatnění zákazu diskriminace u soukromých osob.
Lze tedy pouze spekulovat o tom, zda-li rozhodnutí Soudu v případě
Angonese skrytě zahrnuje nebo vylučuje možnost, že horizontální účinek zásady
nediskriminace podléhá určitým podmínkám nebo omezením.
Přijmeme-li druhou alternativu, musíme také uznat kritérium, na kterém Soud
svůj (omezený) přístup postavil. Jako premisu musíme také přijmout přiměřenost
opatření, která soukromá banka učinila a která mohou vyvolat, alespoň
potenciálně, obecný účinek. Nakonec musíme také uznat způsoby a prostředky,
které, z pohledu soudu, takový účinek vyvolaly. Soud pravděpodobně našel oporu
v jednom z těchto kritérií – obecné povaze nařízení nebo zřejmém účinku.
Inzerát v případě Angonese mohl být sám o sobě považován za obecné
nařízení, protože byl adresován neomezenému počtu potenciálních uchazečů a
obsahoval obecné podmínku „patentina“ k účasti v konkurzu. Dalším faktem
svědčícím ve prospěch druhé varianty je skutečnost, že jí Národní kolektivní
smlouva fondu spoření zaměstnanců z roku 1994 stejně jako ostatním
společnostem, umožnila ustanovit pravidla tohoto druhu. I když by inzerát nebo
jeho podmínky nepatřili mezi nařízení obecné povahy, mohli bychom je přesto
59
36
Viz výše, poznámka 52.
No. 5/2002
považovat za nařízení, která mají (alespoň potenciálně) zřejmý účinek. V této
souvislosti hovoříme o neomezeném počtu žadatelů, což je fakt, který Soud
považoval za rozhodující.
2) Problémy spojené s oběma postoji
Slabinou v interpretaci rozhodnutí Soudu jako pouhém pokračování a
specifikaci jeho dosavadního precedenčního práva je fakt, že skutečný účinek
inzerátu a jeho diskriminující podmínky lze považovat za omezený, alespoň
z hlediska potenciálního počtu žadatelů. Obecný diskriminační účinek, který
způsobuje soukromoprávní jednání, je ovšem vždy spíše omezený, než kdyby jej
zapříčinil státní orgán.
Přístup Soudu v případu Angonese by naopak mohl odstranit slabá místa
koncepce neomezeného horizontálního účinku, která se vztahují obzvláště k
těžkostem uplatnění tohoto pojetí v situacích, kterých se a priori účastní pouze
malý počet lidí. Hlavní problém interpretace rozhodnutí Soudu, který spočíval v
posunu od koncepce omezeného k neomezenému nebo absolutnímu
horizontálnímu účinku, jsme odstranili tím, že jsme použili autonomní formulaci k
oprávnění diskriminačního soukromoprávního jednání.
b. „Objektivní faktory“ – koncepce obhajoby
Protože se případ Angonese vztahuje k Článku 39 EC, očekávali bychom, že
se Soud při zkoumání otázky, zda-li lze ospravedlnit diskriminační klauzuli
v inzerátu banky, nechá vést první větou Článku 39 (3). Všechny oblasti, kterých
se tento článek týká – veřejná politika, veřejná bezpečnost a veřejné zdraví – by
pak musely být upraveny podle vztahů mezi soukromými osobami, což by nebylo
jednoduché, protože ustanovení těchto oblastí nelze aplikovat přímo ani mutatis
mutandis na soukromoprávní vztahy. Na druhou stranu však to není zcela
nemožné, protože požadavek bilingvismu lze zahrnout do oblasti veřejné politiky,
která existuje v oblasti Bolzano ve veřejných službách a nařizuje zaměstnávat
pouze osoby schopné doložit znalost jak němčiny tak italštiny. Požadavek
bilingvismu je potom v tomto ohledu oprávněný, protože také banky vykonávají
služby pro veřejnost.
Soud však tento složitý postoj obešel a místo toho zavedl obecné kritérium.
Soud se zdánlivě hledá důvody obhajoby diskriminačního jednání ve Smlouvu, ale
zároveň se bez ní obejde.
Podle Soudu lze diskriminační jednání soukromoprávních subjektů obhájit,
„pokud je založeno na objektivních faktorech, které se nevztahují k národnosti
zainteresovaných osob, a pokud je vzhledem k účelu legitimně prosazováno.“60
60
Angonese, odst. 42.
37
číslo 5/2002
Koncepce „objektivních faktorů“ je širší než důvody obhajoby v kontextu svobod
vnitřního trhu. Neznamená to však, že tyto důvody upravené a aplikované
způsobem mutatis mutandis na právní vztahy soukromoprávních subjektů nemohou
být také kvalifikovány ve smyslu Soudu jako „objektivní faktory“; je ovšem
pravděpodobné, že bude existovat mnohem více objektivních faktorů, které nelze
jednoduše odvodit z příslušných ustanovení Smlouvy.
ESD již dříve použil pojem „objektivní faktory“, a to v souvislosti s Článkem
12. Soud uvedl, že shledání nepřímé diskriminace „nestačí k tomu, abychom
označili konkrétní nařízení […] za neslučitelné s Článkem 7 [nyní Článek 12]
Smlouvy, protože takové nařízení zároveň nelze obhájit prostřednictvím
objektivních okolností.”61 Odborníci ve svých statích tento výrok interpretovali62,
že ESD uznal, co se týká nepřímé diskriminace, pouze relativní zákaz
diskriminace, což představuje pojetí otevřené obhajobě na základě objektivních
příčin. Koncepce „objektivních faktorů“ umožňuje inter alia vzít v úvahu konkrétní
okolnosti daného případu, což by za normálních podmínek (tj. v souvislosti
s jednáním státu) nebylo považováno za relevantní. Okolnosti mohou samy od
sebe, založit „objektivní faktory“ a následně obhájit nepřímou diskriminaci.
V souladu s záměrem Soudu lze považovat ekonomické důvody za „objektivní
faktory“. Protože mají soukromé osoby více svobody při zvažování ekonomických
důvodů, díky své autonomii63, je koncepce „objektivních faktorů“ vysoce flexibilní.
Čím méně důležitý je potenciální účinek jednání soukromoprávního subjektu na
vnitřní trh, tím větší je jeho svoboda činit osobní preference základem svého
jednání.64 A čím více lze subjekt soukromého práva připodobnit ze svého postavení
státu, tím přísnější jsou požadavky na uplatnění „objektivních faktorů“ na
obhajobu jeho jednání.
c. Divergence versus kongruence základních svobod
Komentátoři rozsudku Soudu v případu Angonese se zabývali otázkou, zda-li
se koncepce vypracovaná Soudem omezuje pouze na svobodný pohyb pracovníků
nebo ji lze uplatnit také na ostatní základní svobody. Vyvstává zde obecný
problém, zda-li divergence nebo kongruence je odpovídajícím paradigmatem
svobod. Četné články, které se tímto problémem65 zabývají, se neshodují na obecně
61
Případ C-398/92, Mund &Fester v. Hatrex Internationaal Transport, [1994] ECR I-467, odst. 17 ;
viz. také C-180/96, United Kingdom v. Commission, [1998] ECR I-2265, odst. 114.
62
Viz. např. Lenz, EG-Vertrag, 2. Vyd. (1999, Bundesanzeiger), Článek 12, odst. 7.
63
ESD uznává autonomii soukromých subjektů v právu ES pod termínem „svoboda podnikání“; viz.
např. spojené případy C-143/88 a C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG v. Hauptzollamt
Itzehoe a Zuckerfabrik Soest GmbH v. Hauptzollamt Paderborn, [1991] ECR I-415, odst. 72 a násl.
64
Zahrnuje-li také arbitrární jednání, jak navrhuje Forsthoff, „Drittwirkung der grundfreiheiten: Das
EUGH-Urteil Angonese“, 12 EWS (2000), str. 389, odst. 395, či nikoli.
65
Musíme obzvláště uvést následující statě Behrens, „Die Konvergenz der wirtschaftlichen Freiheiten
in europäischen Gemeinschaftsrechts“, 27 EuR (1992), str. 145; a Eberhartinger, “Konvergenz und
38
No. 5/2002
akceptovaném postoji; různé přístupy si protiřečí (argumenty vychází převážně
z vytvořených názorů spíše než z výkladu patřičných ustanovení Smlouvy).
K objasnění tohoto problému nám nebude příliš užitečné ani rozhodnutí ESD
v případu Angonese. Mezera mezi uplatněním horizontálního účinku na volný
pohyb zboží na straně jedné a na osobní svobody na straně druhé existující
v současné době díky precedenčnímu právu Soudu, které podřizuje diskriminační
soukromoprávní jednání výhradně v souvislosti s zbožím, jehož země původu je
jiný členský stát, Článkům 81 a 82, a zachází se soukromoprávní diskriminací,
která se vztahuje k osobám, ve světle stávajících základních svobod, stále existuje;
a případ Angonese ji nemůže překlenout. Na druhou stranu tuto mezeru nemůže ani
prohloubit. Nelze se proto divit, že diskuse kolem případu Angonese, v kontextu
kritéria uplatnění koncepce horizontálního účinku, které bylo rozpracováno na
další svobody, nereflektuje nic jiného než postoje, který už byly vytvořeny66.
Případ Angonese může přispět, otázkou však zůstává, zda-li vůbec, k řešení
problému divergence versus konvergence následujícím způsobem. Postoj Soudu,
který zaujal tváří v tvář možné obhajobě soukromoprávního jednání nepřímé
diskriminace, lze zobecnit v tom smyslu, že koncepce „objektivních faktorů“ je
natolik abstraktní, že umožňuje obhajobu soukromoprávního jednání v souvislosti
se všemi svobodami vnitřního trhu. I když tedy případ Angonese sám o sobě
nenabízí přímý argument podporující kongruenci, může alespoň připravit půdu
systematizaci svobod podle horizontálního účinku principu nediskriminace.
d. Důsledky pro občany EU plynoucí z případu Angonese
Obecně se má za to, že rozsudek Soudu v případu Angonese – tím, že
prohlásil soukromoprávní jednání za podléhající horizontálnímu účinku principu
nediskriminace - rozšířil, alespoň z hlediska praktického, oblast uplatnění. Lze
konstatovat, že soukromé společnosti si až dosud nebyly vědomy toho, že
diskriminační opatření banky v italské provincii Bolzano by mohlo být zasaženo
horizontálním účinkem a proto označeno nezákonné podle zákazu diskriminace.
Pro ty, kteří se nespokojí s vysvětlením rozhodnutí Soudu, jako s pouhým
rozšířením sféry aplikace ustanovení Smlouvy, a pro ty, kteří připisují ESD funkci
normotvůrce, bude případ Angonese představovat jako dosud67, další příklad
soudního tvorby zákonů. Touto perspektivou by byly důsledky případu Angonese
mnohem závažnější, kdyby podléhalo veškeré právní jednání bezpodmínečně a bez
Neustrukturierung der Grundfreiheiten”, 9EWS (1997), str. 43.
66
Viz. např. Körber, „innerstaatliche Anwendung und Drittwirkung der Grundfreiheiten?“, 35 EuR
(2000), str. 932,u 950, podle něhož je uplatnění výroku Soudu v případu Angonese na svobodu zboží
automatické („kommt nicht in Betracht“) a stejně tak bychom jej mohli uplatnit v případě svobody
kapitálu.
67
Viz. Obwexer, „EuGH: Neue Pflichten für Unionsbürger“, 12 EWS (2000), str. I.
39
číslo 5/2002
omezení horizontálnímu účinku principu nediskriminace. Jak jsem se však zmínil
už výše, není to tento případ68.
Bez progresivního přístupu Soudu při interpretaci Smlouvy ES by se právo ES
nikdy nevyvinulo koherentní systém norem, musíme proto tento přístup považovat
z hlediska prosazení právního pořádku Společenství za velmi pozitivní. V kontextu
horizontálního účinku norem ES musíme tyto výhody a také potřebu rovné
aplikace zákazu diskriminace ve všech členských státech porovnat, z hlediska
předvídatelnosti následků jejich jednání a tudíž z hlediska právního zabezpečení,
s nevýhodami, které jsou podle Soudu inherentně obsaženy v subjektech
soukromého práva. Nastolit rovnováhu v tomto ohledu je velmi důležité; avšak
záměna tohoto problému s problémem demokratické legitimizace tvorby práva
v ES je nadsazená.
68
40
Viz výše IV.2.a a IV.2.b - jak je uvedeno v rozsudku případu Ferlini , viz. výše II.1.b, ESD i po
případu Angonese zachovává v kontextu horizontálního účinku omezující kritérium. V rozsudku
Soud zdůraznil, že (soukromá) organizace mohou vykonávat „určitou moc nad jednotlivci“, protože
si mohou klást podmínky nepříznivě ovlivňující výkon základních svobod Smlouvy.

4 Margit Maria Hintersteininger Johannes Kepler University Law

Transkript

Podobné dokumenty

Ukázka testu z Aj

Proposal for a Directive on Services in the Internal Market

to view this document - European Stability Initiative