4 Margit Maria Hintersteininger Johannes Kepler University Law
Transkript
4 Margit Maria Hintersteininger Johannes Kepler University Law
Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 Margit Maria Hintersteininger Johannes Kepler University Law School, Linz, Austria Právncká fakulta Univerzity Jana Keplera, Linz, Rakousko Assistant lecturer at the Institute of Public International Law & International Relations and at the Institute of European Law, Johannes Kepler University, Linz Odborná asistentka na Institutu veřejného mezinárodního práva a mezinárodních vztahů při Institutu evropského práva, Univerzita Jana Keplera, Linz Harvard Law School, Cambridge (MA), USA - Master of Laws (LL.M., 2001) Johannes Kepler University Law School, Linz, Austria - Doctor iuris (Dr.iur., 1998), summa cum laude, Magister iuris (Mag.iur., 1997) Selected Publications/Vybrané publikace: Enhancing the Rule of Law Within the European Union – The Contribution of the Treaty of Nice. Some Observations Concerning the Amendments to TEU Arts. 7 and 46, in: 5 ARIEL 2000 31 et seqs. Einige Anmerkungen zu einer Beistandsgarantie im Rahmen der Europäischen Union (Remarks on a Guaranty for Mutual Military Assistance within the European Union), in: Heribert Franz Köck/Margit Hintersteininger (eds.), Europa als Sicherheits- und Wertegemeinschaft. Überlegungen aus universeller, regionaler und nationaler Perspektive (Europe as a Community of Common Security and Values. Considerations from a Universal, Regional, and National Perspective), Vienna 2000 (Verlag Österreich), 30 et seqs. Fehlerhafte Anwendung des EG-Vergaberechts am Beispiel St. Pölten. Zum Urteil des EuGH vom 28.10.1999 (Shortcomings in Applying the EU Public Procurement Law Illustrated by the St. Poelten Case. Remarks on ECJ Decision of 28 October 1999), in: 55 ÖJZ 2000, 621 et seqs. Staatsangehörigkeit und allgemeines Völkerrecht. Tatsächliches Naheverhältnis als Voraussetzung für die Wirksamkeit der Staatsangehörigkeit gegenüber anderen Staaten (Nationality and International Law. Genuine Link as Prerequisite for the Effectiveness of Nationality vis-à-vis Third States), in: Wolfram Karl/Ulrike Brandl (eds.), Völkerrecht- und Europarecht. Schriften des Österreichischen Völkerrechtstages (Public International and European Law. Papers of the Austrian Association of Public International Law), Vienna 2000 (Verlag Österreich), 149 et seqs. Anmerkung zu Rs C-190/98, EuGH vom 27.1.2000 (Remarks on Case C-190/98, ECJ Decision of 27 January 2000), in: 14 WBl 2000, 167 et seqs. EG-Dienstleistungsrichtlinie: Zur Frage eines Eingriffs in nach Ablauf der Umsetzungsfrist begründete Rechtsverhältnisse (EC Services Directive: Intervention In Existing Legal Situations Concluded after Expiry of the Period for Transposition), in: 10 ecolex 1999, 809 et seqs 4 International and Comparative Law Review No. 5/2002 I. The Horizontal Effect of EC Law Some Comments on the Recent ECJ Approach Towards the Prohibition of Discrimination I. Introduction In its June 2000 judgement Roman Angonese v Cassa di Risparmio di Bolzano SpA,1 the ECJ availed itself of the opportunity to comment on the question of whether the prohibition of discrimination based upon nationality as contained in Article 39 was equally applicable to private persons. His answer was in the affirmative.2 While Angonese was not the first case for the ECJ to decide on the horizontal effect of the four fundamental freedoms,3 the judgement has been considered a landmark decision, being of vital impact upon the acquis communautaire with regard to the principle of non-discrimination, and its further development. Having devoted my attention to this very range of questions in the past by examining the then existing ECJ case-law and scholarly writing in order to attempt to design a consistent concept as to the horizontal effect of the prohibition of discrimination, a principle which lies at the basis of all fundamental freedoms of the internal market, it is the aim of this writing to picture the approach, taken by the ECJ in Angonese, towards the horizontal effect of primary EC law against the Court's previous case-law as well as my analysis dating back to 1999. Thus, it shall be possible to explore into and establish the dogmatic value of the judgement and its practical consequences for private law subjects. 1 Case C-281/98, Roman Angonese v. Cassa di Risparmio di Bolzano SpA, [2000] ECR I-4139. The judgement has inspired a considerable number of academic writing; cf., inter alia, the comment by Lane and Shuibhne, 37 CML Rev. (2000), p. 1237; in addition Forsthoff, "Drittwirkung der Grundfreiheiten: Das EuGH-Urteil Angonese", 12 EWS (2000), p. 389; Körber, "Innerstaatliche Anwendung und Drittwirkung der Grundfreiheiten?", 35 EuR (2000), p. 932; Obwexer, "EuGH: Neue Pflichten für Unionsbürger", 12 EWS (2000), p. I; Streinz and Leible, "Die unmittelbare Drittwirkung der Grundfreiheiten", 11 EuZW (2000), p. 459; Toggenburg, "Horizontale Drittwirkung der Personenfreizügigkeit vor dem Hintergrund der Südtiroler Autonomie", 3 ELR (2000), p. 242. 2 At para 36. 3 See infra, II.1. and II.2.. 5 Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 II. Pertinent ECJ case-law before Angonese 1. Personal freedoms and general prohibition of discrimination a. Cases involving sporting associations Already in 1974, the ECJ, in the course of a preliminary reference, was approached with a question on the effect of the basic freedoms among private law entities. In his fundamental decision Walrave,4 a provision of the rules of the Union Cycliste International (UCI) according to which, in medium-distance world cycling championships, the pacemaker must be of the same nationality as the stayer was at issue. Two pacemakers of Dutch nationality regarded this provision of the UCI as discriminatory, thereby violating EC law, namely Articles 12, 39 and 49. The ECJ held that those articles "have in common the prohibition, in their respective spheres of application, of any discrimination on grounds of nationality."5 Therefore, "[p]rohibition of such discrimination does not only apply to the action of public authorities but extends likewise to rules of any other nature aimed at regulating in a collective manner gainful employment and the provision of services".6 In its meanwhile legendary Bosman judgement rendered in 1995,7 a case concerning the professional football industry, the ECJ had to inquire into the nationality clauses and transfer rules, included in the rules of the national football associations and the UEFA and FIFA regulations respectively, according to which, in certain types of matches, the number of foreign players whom a club may field is strictly limited and a professional footballer, on the expiry of his contract with a club, cannot engage in a (cross-border) transfer to another club unless the latter has paid to the former a transfer, training, or development fee. Against this background, the ECJ (re-)emphasised that Article 39 "not only applies to the action of public authorities but extends also to rules of any other nature aimed at regulating gainful employment in a collective manner."8 Furthermore, it implied that rules termed discriminatory or distinctly applicable as well as nondiscriminatory, indistinctly applicable rules of a collective nature were capable of falling within the scope of Article 39. The Court finally confirmed these conclusions in two judgements handed down in spring 2000, Lehtonen9 and Deliège,10 concerning the businesses of 4 Case 36/47, Walrave and Koch v. Union Cycliste Internationale, [1974 ] ECR 1405. 5 At para 16 (emphasis supplied). 6 At para 17. 7 Case C-415/93, Union Royale Belge des Sociétés de Football Association v. Jean-Marc Bosman, [1995] ECR I-4921. 8 At para 82. 9 Case C-176/96, Jyri Lehtonen v. Fédération Royale Belge des Sociétés de Basketball, [2000] ECR I- 6 International and Comparative Law Review No. 5/2002 basketball and judo. Again, the ECJ conducted a scrutiny of rules enacted by private law entities, namely sporting associations, and aimed at regulating gainful employment and the provision of services in a collective manner as to their conformity with the treaty provisions on the personal freedoms. Starting with its decision in Walrave, the ECJ developed three different lines of reasoning in order to justify its recognition of a horizontal effect of the fundamental freedoms.11 Its hermeneutic argument is derived from Articles 12, 39 and 49 not particularly specifying their addressees, thus being more or less open as to the possible obligees or at least not being limited to Member States.12 Its teleological argument, phrased in terms of considerations about the so-called effet utile, suggests that the "abolition as between Member States of obstacles to freedom of movement for persons and to freedom to provide services [...] would be compromised if the abolition of [State] barriers [of national origin] could be neutralized by obstacles resulting from the exercise of their legal autonomy by associations or organisations which do not come under public law".13 Finally, according to the argument of uniformity, the necessity to attribute horizontal effect to the fundamental freedoms is caused by the fact that "working conditions in the various Member States are governed sometimes by means of provisions laid down by law or regulation and sometimes by agreements and other acts concluded or adopted by private persons". Thus, "to limit the prohibitions in question to acts of a public authority would risk creating inequality in their application" within the EU/EC territory. 14 b. Other cases In Haug-Adrion, decided by the Court in 1984,15 the compatibility with EC law of an insurance scheme, devised by a private insurance company and officially approved by the State, under which no-claims bonuses were not granted to owners of vehicles bearing customs registration plates was at issue. The ECJ examined the scheme, inter alia, under Article 12 but found no discrimination because "[t]hose tariff conditions in no way take into account the nationality or place of residence of 2681. 10 Joined cases C-51/96 and C-191/97, Christelle Deliège v. Ligue Francophone de Judo et Disciplines Associées and François Pacquée, [2000 ] ECR I-2549. 11 For an analysis cf., e.g., Körber, "Innerstaatliche Anwendung und Drittwirkung der Grundfreiheiten?", 35 EuR (2000), p. 932, 947 et seq. 12 Walrave, at para 20. 13 Walrave, at para 18; see also Bosman, at para 83. 14 Walrave, at para 19. 15 Case 251/83, Eberhard Haug-Adrion v. Frankfurter Versicherungs-AG, [1984 ] ECR 4277. 7 Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 the insured person; they are based exclusively on objective actuarial factors and on the objective criterion of registration under customs plates".16 Similarly to Haug-Adrion, the ECJ, in its 1977 judgement Van Ameyde,17 had to deal with the insurance business. According to a rule of the Ufficio Centrale Italiano di Assistenza Assicurative Automobilisti in Circolazione Internazionale (UCI), the national bureau, recognised by national legislation, to which most of the insurance companies operating in Italy are affiliated, the investigation and settlement of claims in respect of accidents caused by motor vehicles insured abroad could be entrusted solely to insurance companies affiliated to the UCI. When deciding upon the conformity of this rule with EC law, the ECJ stated that "Article 7 [now: Article 12] of the Treaty prohibits in general terms all discrimination based on nationality".18 For discrimination to fall under Article 12 "it suffices that such discrimination results from rules of whatever kind which seek to govern collectively the carrying on of the business in question. In that case it is not relevant whether the discrimination originated in measures of a public authority or, on the contrary, in measures attributable to the national insurers' bureaux".19 Finally, in the recently decided Ferlini case,20 the ECJ had to decide on whether scales of fees for medical and hospital maternity care, applied by the EHL, the Luxembourg Hospitals Group, to EC officials (and their family members) and which were higher than those applicable to persons affiliated to the Luxembourg national social security scheme, constituted discrimination by reasons of nationality. The Court, by examining the scheme with regard to Article 12, found that the scales of fees as determined by EHL neither came under the "national legislation" nor the "rules adopted in the form of collective agreements".21 However, in referring to his previous case-law, 22 the ECJ stated that "the first paragraph of Article 6 [now: Article 12] of the Treaty also applies in cases where a group or organisation such as the EHL exercises a certain power over individuals and is in a position to impose on them conditions which adversely affect the exercise of the fundamental freedoms guaranteed under the Treaty".23 Therefore, it conducted a scrutiny of the scales of fees under Article 12 and, because it could not 16 Haug-Adrion, at para 16. 17 Case 90/76, Henry van Ameyde v. UCI, [1977 ] ECR 1091. 18 Henry van Ameyde, at para 27. 19 Henry van Ameyde, at para 28. 20 Case 411/98, Angelo Ferlini v. Centre Hospitalier de Luxembourg, [2000] ECR I-8081 21 Ferlini, at para 48. 22 I.e. Case 36/74, Walrave and Koch v. Union Cycliste Internationale, [1974] ECR 1405; Case 43/75, Gabrielle Defrenne v Sabena, [1976 ] ECR 455; and Union Royale Belge des Sociétés de Football Association v. Jean-Marc Bosman, [1995 ] ECR I-4921. 23 Ferlini, at para 50. 8 International and Comparative Law Review No. 5/2002 determine any justification by objective considerations, concluded that it amounted to indirect discrimination on nationality grounds.24 2. Product-related freedoms The case-law as to the product-related freedoms of the internal market, i.e. the free movement of goods and the free movement of capital as well as the free movement of services as long as the latter does not refer to the liberalisation of cross-border movements of persons providing or consuming services but to the services as such,25 is comparatively heterogeneous and fragmentary in nature. As to the free movement of goods, the ECJ in 1981, in Dansk Supermarked,26 was called upon to decide on whether a manufacturer of goods by exercising rights of industrial and commercial property, could prevent a business from marketing the former's goods if imported from a third country, provided that the goods had been lawfully distributed on the market in another Member State by the actual proprietor of the right or with his consent. The ECJ, in this context, remarked that "it is impossible in any circumstances for agreements between individuals to derogate from the mandatory provisions of the treaty on the free movement of goods".27 This pronouncement has been interpreted, by various scholars, as a recognition, by the ECJ, of Article 28 being horizontally effective.28 However, the ECJ's statement (seemingly) favouring a horizontal effect of Article 28 so far remained unique. Its subsequent case-law has explicitly limited the application of the provisions on the free movement of goods to Member States and has regarded Articles 81 and 82 on competition as the sole yardstick for private action. In its judgement van de Haar,29 for example, concerning the violation, by a company engaging in the business of the wholesale of tobacco products, of the Dutch Tobacco Excise Law, the ECJ clearly pointed out the functional difference between these two sets of rules by stating that "Article 85 [now: Article 81] of the Treaty belongs to the rules on competition which are addressed to undertakings and associations of undertakings and which are intended to maintain effective competition in the common market. [...] Article 30, on the other hand, belongs to 24 Ferlini, at paras 59 and 60. 25 As to this aspect of the free movement of services cf. Oppermann, Europarecht, 2nd ed. (1999, Beck), at para 1597. 26 Case 58/80, Dansk Supermarked v. Imerco, [1981] ECR 181. 27 At para 17. 28 Cf., e.g., Schaefer, Die unmittelbare Wirkung des Verbots der nichttarifären Handelshemmnisse (Art. 30 EWGV) in den Rechtsbeziehungen zwischen Privaten (1987, Lang) p. 103. 29 Joined cases 177/82 and 178/82, Criminal Proceedings against Jan van de Haar and Kaveka de Meern BV, [1984 ] ECR 1797. 9 Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 the rules which seek to ensure the free movement of goods and, to that end, to eliminate measures taken by Member States which might in any way impede such free movement."30 Similar observations are to be found in the ECJ's judgements Vlaamse Reisbureaus31 and Bayer.32 As to the free movement on capital and the free movement of services which, as such, cross the border, there exists, as far as it can be established, no pertinent ECJ case-law at all. 3. Equal pay for equal work With regard to Article 141, the ECJ, at an early stage and in a far-reaching manner, recognised its horizontal effect. In the Defrenne case dating back to 1976,33 the plaintiff claimed to suffer, as a female worker, discrimination by her employer, the state-owned Belgian airline Sabena, in terms of pay as compared with male colleagues doing the same work. The Court's judgement not only affirmed the direct effect of Article 141 but also, by referring to the mandatory nature of the prohibition of sex discrimination as embodied in Article 141, concluded that "the prohibition on discrimination between men and women applies not only to the action of public authorities, but also extends to all agreements which are intended to regulate paid labour collectively, as well as to contracts between individuals".34 The judgement has been considered remarkable for two reasons. First, the ECJ identifies Article 141 as being capable of horizontal effect despite the explicit, contrary language of this provision. According to Article 141 "[e]ach Member State shall ensure that the principle of equal pay for male and female workers for equal work or work of equal value is applied". Thus, it is not directly addressed to private parties. Second, the ECJ - contrary to its approach taken vis-à-vis Articles 12, 39 and 49 - does not limit the horizontal effect of Article 141 to private rules of a collective nature but subjects any private agreement to a review on the basis of Article 141. 30 At paras 11 and 12. 31 Case 311/85, Vlaamse Reisbureaus v. VZW Social Dienst, [1987 ] ECR 3801. 32 Case 65/86, Bayer AG v. Heinz Süllhöfer, [1988 ] ECR 5249. 33 Case 43/75, Gabrielle Defrenne v Sabena, [1976 ] ECR 455. 34 At para 39 (emphasis supplied). 10 International and Comparative Law Review No. 5/2002 III. Conclusions from the ECJ's pre-Angonese case-law While it appeared from the various pertinent decisions of the ECJ that the principle of non-discrimination applied not only to Member States but also to private law entities, various essential questions remained open. Perhaps the most central one concerned the extent to which private law entities were subject to the prohibition of comporting themselves in a discriminatory manner. Another one focussed on what could be considered a possible justification for discriminatory acts in a particular case. These questions were comprehensively analysed in my study on "Diskriminierungsverbot und Binnenmarkt. Unter besonderer Berücksichtigung der Situation nicht-staatlicher Handlungseinheiten",35 the results of which are summarized infra. 1. Extent of the horizontal effect of the non-discrimination principle Before Angonese, the case-law of the Court could be interpreted in two different ways. First, the intention of the Court might have been to cover discrimination, emanating from a private law entity, which had, or at least was able to produce, effects equal to those resulting from discrimination by action of a Member State. It is typical of State action - whether consisting in, or based on, legislation or just following from administrative of judicial practice - to have a general effect by affecting, at least potentially, an indefinite number of individuals. Similarly, the horizontal effect of the non-discrimination principle would extend to private law subjects only if their action was likely to produce, at least to a certain extent, general effect. Thus, the horizontal effect would be a limited one. Second, the ECJ might have intended to ban any discrimination on the part of private law subjects, whether of a general effect similar - in kind though not necessarily in scope - to the one produced by State action or not, thus extending even to individual cases where no comparable general effect was feasible. The horizontal effect could then be considered unlimited. a. Limited versus unlimited horizontal effect While both interpretations appeared to be possible, the first variant, namely the concept of limited horizontal effect, was supported by the line of reasoning adopted by the ECJ in the majority of its decisions referred to supra. The Court relied, for the purpose of qualifying action by private law subjects as discriminatory and therefore prohibited by EC law, on the "collectivity" criterion. It applied the prohibition of discrimination to such private action that consisted in 35 At p. 144 et seq. 11 Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 rules which regulated "in a collective manner" gainful employment and the provision of services. On the other hand, various decisions referred to supra seemed to point in the other direction; e.g. when the ECJ stated, with regard to the free movement of goods, that individuals were not permitted to derogate from this principle by agreement amongst themselves, accentuating its statement by insisting that this prohibition had no exception "in any circumstances". The same holds true for the Court's interpretation of the prohibition of sex discrimination as applying not only to State action or collective regulations by private law entities but also to "contracts between individuals". Yet, the second variant seemed to be less persuasive for two reasons. First, the Court later had departed from its original case-law with regard to the free movement of goods, restricting the application of the non-discrimination principle to Member State action only and subjecting private action to the Treaty's rules on competition. Second, the principle of non-discrimination between men and women might be considered something special and different from the freedoms of the internal market, therefore not suitable, in its interpretation and application, for generalisation. Thus, it appeared easier to interpret the Court's (anyway sparse) case-law seemingly favouring an unlimited horizontal effect of the non-discrimination principle in such a restrictive manner as to make it compatible with those decisions which assimilated private to public action by relying on the criterion of general effect. In contrast, making the unlimited horizontal effect of the non-discrimination principle the only rule would have required to picture the Court's line of arguments in the majority of cases as not well considered. They would then have to be regarded as constituting a kind of short-cut by which the desired result (applicability of the prohibition of discrimination to private action) could be achieved in the particular case at hand without the need to explore and/or expound the entire extent of, and the full consequences following from, the nondiscrimination principle for private persons. Of course, a compromise between the two alternatives seemed to be possible. The question of the horizontal effect of the prohibition of discrimination was perhaps not to be answered in a uniform manner with regard to any and all of the freedoms of the internal market.36 Yet, such a compromise would have been at variance with the methodological postulate - or, at least, hypothesis, desirable form the point of view of systematic simplicity37 - that all freedoms of the internal 36 Those cases where the Court seemingly tended to a limitation of horizontal effect all concerned issues of the free movement of persons. 37 Cf. the undisputed methodological maxim entia praeter necessitatem non sunt multiplicanda, which, if applied to the issue in question, makes it desirable to have only one form of horizontal effect of the 12 International and Comparative Law Review No. 5/2002 market should be considered, as far as possible, as being governed by the same principles in the same manner.38 Therefore, the most desirable interpretation of the Court's case-law on the horizontal effect of the prohibition of discrimination seemed to be that such horizontal effect was only a limited one, restricted to those cases where action by private law subjects resulted in discrimination similar to that arising from State action. b. Discrimination under the concept of limited horizontal effect 1) The criterion of collective regulation Rules of a collective type are distinguished by particular characteristics.39 First, they cover, due to their general and abstract nature, an unspecified number of situations. Second, they are binding upon persons who did not or who only indirectly participated in their enactment, so as to result in individuals being hetero-determined and subjected to the creator of the norm. Finally, rules of that kind can be approved by the State, thereby supporting them with a public command.40 Private rules of that kind are therefore very close to state law; this is the reason why, in legal writing, they have come to be termed "private legal norms" (private Rechtsnormen).41 In order to justify why to examine private rules of a collective type under the prohibition of discrimination as contained in the fundamental freedoms of the internal market, the ECJ, however, did not - at least not explicitly - rely on the formal parallelism between State and private norms. Rather, it argued that "the abolition as between Member States of obstacles to freedom of movement [...] would be comprised if the abolition of barriers of national origin could be neutralized by obstacles resulting from the exercise of their legal autonomy by associations or organisations which do not come under public law".42 The fact that non-discrimination principle indistinctly applicable to all freedoms. Cf., more generally, Oberschelp, "Einfachheit, Prinzip der", in Ritter (Ed.), Historisches Wörterbuch der Philosophie, vol. II (1972, Schwabe), p. 388, who also quotes Johannes Kepler, Astronomia Opera Omnia, according to whom "amat natura simplicitatem". 38 Amongst different theories, "the more simple is the more probable"; see Jeffreys, Theory of Probability, 3rd ed. (1983, Clarendon Press), at p. 4 et seq. 39 Cf. Jaensch, Die unmittelbare Drittwirkung der Grundfreiheiten. Untersuchung der Verpflichtung von Privatpersonen durch Art. 30, 48, 52, 73b EGV (1996, Nomos), at 268 et seq. 40 For laws as "commands of a sovereign" reference has to be made to John Austin's approach of legal positivism. According to Austin, "commands" involve an expressed wish that something be done, and "an evil" to be imposed if that wish is not complied with. 41 In this context, cf. the comprehensive anaylsis by Kirchhof, Private Rechtsetzung (1987, Duncker & Humblot). 42 Walrave, at para 18; also Bosman, at para 83. 13 Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 the ECJ did not refer to the formal characteristics of the private acts in question but essentially deals with the obstacles created by them clearly shows that for the ECJ the (potential) effect of private actions of a collective nature (rather than their similarity in appearance with State law) was decisive. Insofar the approach of the ECJ could come to be considered as oriented rather on the effect or result than on the form of, or the intention behind, the act by the private person. In this sense one could speak of an impact-oriented approach as opposed to a more form- or motive-oriented approach. 2) Other means of bringing about a general effect Since the Court relied, in what might have been called the leading cases in this context, on the general effect of private action brought about by regulations of a collective character, various issues remained to be determined. Did there exist any other ways and means by which private action could produce the same discriminatory effect? How could such effect be established if it were not caused by collective rules easily accessible? And, consequently: Was private action which, while constituting discrimination in itself, was not suitable to bring about a general effect either not subject to the prohibition of discrimination at all or did it at least not incur negative legal consequences for the perpetrator? 3) The criterion of appreciable effect Starting from these considerations, I argued that it might be necessary to introduce a criterion which had already been elaborated by the Court in a different context - i.e. the rules on competition -, namely the criterion of appreciable effect.43 This criterion could be applied in both a subjective and an objective sense.44 First, any private law subject which, for its particular position in the market, could be regarded as capable of causing, by its action, discrimination to an appreciable extent, was to be considered as subject to the horizontal effect of the non-discrimination principle. Therefore, any action by a private law subject of such position which was suited to at least potentially create discrimination of 43 It is evident that he who inclines to the theory of unlimited horizontal effect of the nondiscrimination principle is in no need to introduce any such criterion as that of appreciable effect; cf., in this context, Ganten, Die Drittwirkung der Grundfreiheiten (2000, Duncker & Humblot), at p. 141 et seq. However, the additional argument used by him - namely, that this criterion was unfitting for application in the context of the freedoms since it was derived from another context, namely from competition law - is not convincing because this principle is of such a degree of abstractness that it need not be, by necessity, restricted in its application to the context where it had been established first. 44 For the approach that the ECJ, even with regard to (although only indistinctly applicable) State action coming under the fundamental freedoms, calls for some "appreciability" of the action on the internal market cf. Ranacher, "Grundfreiheiten und Spürbarkeitstheorie", 42 ZfRV (2001), p. 95. 14 International and Comparative Law Review No. 5/2002 appreciable extent would come under the prohibition of discrimination, irrespective of whether the individual action concerned actually affected only one or few particular goods, services, or persons.45 This so-to-say subjective aspect of the criterion of appreciable effect works, however, only if any such private action constituting discrimination was as such discernible. Otherwise, one would have to rely on the criterion of appreciable effect in its objective sense. Here, the appreciable effect was to be established by statistical means, comparing the situation in question with the average situation, i.e. where the principle of non-discrimination was observed.46 Thus, e.g., if, in a particular chain of supermarkets, the number of employees, or number of goods, originating from other Member States was far below the average number to be found in comparable business, this would sufficiently establish the adoption of a policy of discrimination for reasons of nationality or origin, even if the existence of a particular agreement or internal order to this effect could not be proved. Finally, the criterion of appreciable effect reduced the burden on both Member State and Community administration, because they could limit themselves to investigating into those cases where there existed an effect that was actually or at least potentially appreciable, and could refrain from doing so where this criterion was not met.47 2. Grounds for justification of discriminatory private action As concerns the second question, namely for justifying discrimination between private law subjects, it seemed logical - if the horizontal effect of the nondiscrimination principle was construed in analogy to its application to State action to stick to this analogy also with regard to the grounds on which discrimination could be justified. While Article 12, containing the principle of non-discrimination for reasons of nationality in general, did not as such refer to any such grounds, its specification, in the Treaty, in the form of the freedoms of the internal market was very well accompanied by more or less elaborate provisions containing particular grounds for justification. The same approach suggested itself in connection with the question of how discrimination between private law subjects, prohibited in principle by the horizontal effect of the non-discrimination principle, could be justified in a particular case. I thus concluded that the grounds of justification established in the 45 See Hintersteininger, Binnenmarkt und Diskriminierungsverbot. Unter besonderer Berücksichtigung der Situation nicht-staatlicher Handlungseinheiten (1999, Duncker & Humblot), at p. 195 et seq. 46 Ibid., at p. 199 et seq. 47 This conforms to the principle of administrative and judicial economy, as already expressed by the old maxim derived from Roman law according to which de minimis non curat praetor. 15 Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 Treaty with regard to each of the freedoms of the internal market would apply not only to State but also to private action, albeit only where applicable to the relationship between private law subjects, and then only mutatis mutandis, i.e. adapted to this specific kind of relationship.48 IV. Unlimited horizontal effect of the prohibition of discrimination? With its Angonese judgement, the Court, in 2000, has entered a new path on his way towards developing a concept of horizontal effect of the fundamental freedoms of the internal market. 1. The Angonese judgement of the ECJ The case concerned a dispute about the permissibility, under Community law, of an advertisement for a post in a private banking undertaking in the Italian province of Bolzano. The advertisement made possession of a certain certificate of bilingualism in German and Italian, known as the "patentino", a condition of participation in the competition for the post. The "patentino" is issued exclusively by the authorities of Bolzano. Obtaining this certificate requires taking of written and oral examinations and cannot be achieved in less than 30 days. The application by Mr. Angonese, an Italian citizen and resident of the province of Bolzano who had engaged in studies of English, Polish and Slovene at the University of Vienna, for participation in the competition for the post was turned down for failure of producing the "patentino". Mr. Angonese, whose bilingualism was not in dispute, was not able to comply with the formal requirement of the said certificate because he had never attempted to obtain it. The requirement of the "patentino" was not an outright discrimination by reason of nationality. However, as persons not resident in the province of Bolzano were found to have little chance of acquiring the Certificate and the majority of residents of that province are Italian nationals, "the obligation to obtain the requisite Certificate puts nationals of other Member States at a disadvantage by comparison with residents of the province".49 Thus, the "patentino" requirement serves an example for the application of other criteria of differentiation than nationality leading in fact to the same result as an overtly discriminatory act, a situation which the ECJ has come to call "covert discrimination".50 48 Cf. again Hintersteininger, Binnenmarkt und Diskriminierungsverbot. Unter besonderer Berücksichtigung der Situation nicht-staatlicher Handlungseinheiten (1999, Duncker & Humblot), at p. 252 et seq. 49 Angonese, at para 40. 50 See, e.g., Case 22/80, Boussac Saint-Frères SA v. Brigitte Gerstenmeier, [1980] ECR 3427, at para 9; Case C-398/92, Mund & Fester v. Hatrex Internationaal Transport, [1994] ECR I-467, at para 14. 16 International and Comparative Law Review No. 5/2002 The ECJ ruled that "where an employer makes a person's admission to a recruitment competition subject to a requirement to provide evidence of his linguistic knowledge exclusively by means of one particular diploma, such as the Certificate, issued only in one particular province of a Member State, that requirement constitutes discrimination on grounds of nationality contrary to Article 48 of the EC Treaty."51 The Court reached this conclusion on the basis of the premise that "the prohibition of discrimination on grounds of nationality laid down in Article 48 of the Treaty must be regarded as applying to private persons as well".52 According to the Court any such requirement as the one in question "could be justified only if it were based on objective factors unrelated to the nationality of the persons concerned and if it were in proportion to the aim legitimately pursued".53 The ECJ found, because there was no possibility to submit proof of the required linguistic knowledge by any alternative means, the requirement to be disproportionate. The foundation upon which the ECJ built its comprehensive recognition of the horizontal effect of Article 39 is familiar from its previous case-law: drafting of Article 39 in general terms, not specifically addressed to Member States;54 effet utile;55 and avoidance of inequality between Member States.56 However, the Court enriched its reasoning by an a fortiori argument drawn from its Defrenne judgement: If the prohibition of discrimination contained in Article 141 applies equally to all agreements intended to regulate paid labour collectively, as well as to contracts between individuals, the same must be the case with regard to Article 39 as this provision lays down a fundamental freedom constituting a specific application of the general prohibition of discrimination of Article 12.57 2. Analysis of the judgement As has been observed in legal writing, "[t]he importance of the judgement lies most clearly in what it says about the effects of Article 39".58 To call it revolutionary, would be slightly exaggerated; to take its message for granted, would underestimate its importance. Thus, it could best be described as an 51 Angonese, at para 45. 52 Angonese, at para 36. 53 Angonese, at para 42. 54 Angonese, at para 30. 55 Angonese, at para 32. 56 Angonese, at para 33. 57 Angonese, at paras 34 and 35. 58 See Lane and Shuibhne, 37 CML Rev. (2000), p. 1237, at 1240. 17 Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 important step towards further clarification of the scope of the horizontal effect of the non-discrimination principle. a. Dimension of the horizontal effect - a proclamation without prerequisites? To the extent the ECJ, before Angonese, recognised the fundamental freedoms of the internal market to be horizontally effective - a recognition which was, as laid out above, restricted, in principle, to the personal freedoms and the general prohibition of discrimination - it was only certain private acts, i.e. rules of a collective nature (one could also label them "association regimes"), which were measured against the prohibition of discrimination. The decisive factor for the ECJ to treat collective rules by private actors identically with State measures and to rely on this criterion for attributing horizontal effect to the non-discrimination principle seems to be their ability to cut off, due to their far-reaching scope, the market in a manner similar to State action. Against this background, the horizontal dimension of the prohibition of discrimination of Article 39, as proclaimed in Angonese, has to be analysed. 1) The ambivalence of the Angonese judgement: unlimited or still limited horizontal effect? In principle, Angonese can be interpreted in two different ways. First, it could be seen as a deviation, by the ECJ, from the concept of only limited horizontal effect to which it had adhered so far, and as an embracing of the concept of unlimited or absolute horizontal effect. Such interpretation could find support in the Court's reasoning quoted above59 where the principle that the prohibition of discrimination must be regarded as applying to private persons as well was stated without reference to any condition or limitation. Second, it could be seen as a mere clarification of the approach of limited horizontal effect taken by the Court so far and now to be applied to situations like in Angonese as well. Such interpretation could also find support in the quoted passus of the judgement inasmuch as it did not rule out any condition or limitation in the application of the prohibition of discrimination to private persons. Thus, it remains a matter of speculation whether the Court's decision in Angonese implicitly includes or excludes the possibility of subjecting the horizontal effect of the non-discrimination principle to certain conditions or limitations. 59 18 Cf. supra, note 52. International and Comparative Law Review No. 5/2002 If adopting the second position, it is necessary to ascertain the criterion on which the Court based its (limited) approach. As a premise, the suitability of the action taken by the private bank of at least potentially producing general effect must be accepted. What remains to be ascertained are the way and means by which, in the Court's view, such general effect was brought about. The Court may have relied on either of the two criteria, the collective nature of a regulation or the appreciable effect. The advertisement for the post could have been regarded itself a collective regulation inasmuch as it was directed to an unlimited number of potential applicants; and it could be regarded a regulation of such character because it embodied the general rule that possession of the "patentino" was a necessary precondition for participation in the competition for the post. Support for the latter variant could be found in the fact that the bank, as other enterprises, was empowered to lay down rules of this kind by the 1994 National Collective Labour Agreement for Savings Fund Employees. If the advertisement as such, or the rules contained in it, were not to be considered a regulation of a collective nature, they could still be taken as producing an (at least potentially) appreciable effect. It then would have been the unlimited number of potential applicants which the Court considered decisive. 2) Difficulties contained in either of the two positions If there is a weak point in interpreting the Court's judgement as a mere continuation and specification of its hitherto existing case-law, it is the fact that actual effect of the advertisement and its discriminatory rule might have been rather limited, at least from the point of view of the potential number of applicants. However, a general discriminatory effect brought about by private action is always likely to be more limited than if caused by an act of public authority. In contrast, the Court's approach in Angonese might have removed what was originally regarded the weakness of the concept of unlimited horizontal effect, namely the difficulty to apply this concept to situations which involve a priori a very limited number of persons only. By introducing an autonomous formula for the justification of discriminatory private action, the main problem in interpreting the Court's judgement as a switch from the concept of limited to that of unlimited or absolute horizontal effect has been eliminated. b. "Objective factors"- concept of justification Since the Angonese case presented an issue under Article 39 EC, one might have expected the Court to look, when examining the question of whether the discriminatory rule in the bank's advertisement of jobs could be justified, to Article 39 (3) first sentence for guidance. The grounds listed there - public policy, public security, and public health - would then have to be adjusted to a relationship 19 Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 between private persons. This might have been not easy, for the grounds given there do not lend themselves to direct application, even if only mutatis mutandis, to private relationships. Nor might it have been completely impossible because the requirement of bilingualism could possibly be regarded as corresponding to the public policy existing in the province of Bolzano of employing, in public service, only persons able to prove their command of both German and Italian. And since banks also fulfil services for the public, the requirement, in this context, of bilingualism could be said to derive from the same consideration. The Court, however, refrained from taking this more complicated approach and, instead, introduced a general criterion. While seemingly being the essence of the various grounds of justification for discriminatory acts to be found in the Treaty, it dispenses with the need of having recourse to the respective grounds of justification embodied in the Treaty. According to the Court, discriminatory action on the part of a private law subject could be justified "if it were based on objective factors unrelated to the nationality of the persons concerned and if it were in proportion to the aim legitimately pursued."60 The notion of "objective factors" is broader than the various grounds for justification in the context of the different freedoms of the internal market. This is not to say that these grounds, adapted, and applied mutatis mutandis, to legal relationships between private law entities, would not qualify as "objective factors" in the meaning of the Court either; but there may be many more objective factors which could not be easily deduced from the Treaty provisions in question. The notion of "objective factors" has been used by the ECJ before in connection with Article 12. As it has stated, the finding of an indirect discrimination is "not sufficient to conclude that a provision [...] is incompatible with Article 7 [now: Article 12] of the Treaty. For that it would also be necessary that the provision in question should not be justified by objective circumstances".61 This has been interpreted, in academic writing,62 as the ECJ's recognising, as to indirect discrimination, a merely relative prohibition of discrimination, a concept open for justification on the basis of objective grounds. The concept of "objective factors" permits, inter alia, to take into account certain circumstances of the particular case which normally (i.e. in connection with State action) would not be considered relevant. These circumstances may, by themselves, constitute "objective factors" and consequently justify an act of 60 Angonese, at para 42. 61 Case C-398/92, Mund & Fester v Hatrex Internationaal Transport, [1994] ECR I-467, at para 17; cf. also C-180/96, United Kingdom v Commission, [1998 ] ECR I-2265, at para 114. 62 Cf., e.g., Lenz, EG-Vertrag, 2nd ed. (1999, Bundesanzeiger), Article 12, at para 7. 20 International and Comparative Law Review No. 5/2002 indirect discrimination. So, economic grounds, could be considered "objective factors" in the meaning of the Court. Since private law subjects have more freedom in weighing economic grounds due to their private autonomy,63 the concept of "objective factors" offers a high level of flexibility. The less important the potential impact of a private law subject's acts on the internal market, the greater its freedom to make personal preferences the basis of its action.64 The more a private law subject may be assimilated, from its position, to the State, the stricter the requirements for its invoking "objective factors" as justification for its acts. c. Divergence versus congruency of the fundamental freedoms Commentators of the Court's Angonese judgement have discussed the question as to whether the concept elaborated by the ECJ was restricted to free movement of workers or could also be applied to the other fundamental freedoms. This raises the more general problem of whether divergence or congruency is the adequate paradigm for the freedoms. The numerous writings dealing with this question65 have not led to the emergence of a widely accepted position; and the different views fight each other (with arguments which stem from pre-conceived opinions rather than from the exegesis of the relevant Treaty provisions. For the clarification of this problem, the decision of the ECJ in the Angonese case is not helpful. The gap between the applicability of the horizontal effect to the free movement of goods, on the one hand, and, in particular, to the personal freedoms, on the other hand, presently existing due to the Court's case-law which exclusively subjects discriminatory private action with regard to goods originating from another Member State to Articles 81 and 82 and treating person-related private discrimination under the various pertinent fundamental freedoms, still exists; and Angonese will not bridge it. Yet, it would not be justified to regard it a confirmation or perpetuation of this gap either. No wonder that the discussion of Angonese under the aspect of applying the concept of horizontal effect as elaborated there to other freedoms reflects but the pre-conceived positions.66 63 As a matter of principle, the ECJ recognizes private autonomy in EC law under the term "freedom to pursue an economic activity"; cf., e.g., Joined Cases C-143/88 and C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG v. Hauptzollamt Itzehoe and Zuckerfabrik Soest GmbH v. Hauptzollamt Paderborn, [1991] ECR I-415, at paras 72 et seq. 64 Whether this also covers arbitrary action, as suggested by Forsthoff, "Drittwirkung der Grundfreiheiten: Das EuGH-Urteil Angonese", 12 EWS (2000), p. 389, at 395. 65 In particular, mention has to be made of the articles by Behrens, "Die Konvergenz der wirtschaftlichen Freiheiten im europäischen Gemeinschaftsrechts", 27 EuR (1992), p. 145; and by Eberhartinger, "Konvergenz und Neustrukturierung der Grundfreiheiten", 9 EWS (1997), p. 43. 66 Cf., e.g., Körber, "Innerstaatliche Anwendung und Drittwirkung der Grundfreiheiten?", 35 EuR (2000), p. 932, at 950, according to whom an application of the statements made by the Court in Angonese to the freedom of goods is out of question ("kommt nicht in Betracht"), and the same would apply to the freedom of capital. 21 Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 If Angonese makes any contribution to the issue of divergence versus congruency at all, it is the following. The approach taken by the Court vis-à-vis the possible justification of private acts of indirect discrimination lends itself to generalisation in the sense that the concept of "objective factors" is of so high a degree of abstractness as to permit justification of such private acts in respect to any and all of the freedoms of the internal market. So, even if Angonese does not, by itself, offer a direct argument in favour of congruency, it may at least pave the way for a new attempt to bring the various freedoms, under the aspect of horizontal effect of the non-discrimination principle, into a more systematic line. d. Consequences for EU citizens stemming from Angonese The Court's judgement in Angonese may be said to have - by declaring private action of the kind present in that case to be subject to the horizontal effect of the non-discrimination principle - extended, at least for practical purposes, the scope of its application. It is probably correct to say that private enterprise has so far at least not been aware of the fact that actions like the one taken by the bank in the province of Bolzano would be affected by the horizontal effect and thus illicit under the prohibition to discriminate. For those who do not content themselves with explaining the Court's decision as the mere unfolding of a rule the essence of which has always been contained in the Treaty or as a further clarification of its scope, and who, consequently, attribute to the ECJ a law-creating function, Angonese will serve, as it has already done,67 as a further example of judicial law-making. Viewed in such a way, the consequences of Angonese would be even more serious if it subjected any and all private action without any condition or limitation to the horizontal effect of the nondiscrimination principle. Yet, this is - as discussed supra68 - not the case. Since EC law could have never been developed into a coherent system of rules without what has been termed the progressive approach taken by the Court in interpreting the EC Treaty, this approach is to be regarded, from the point of view of the workability of the Community's legal order, as highly positive. Where the horizontal effect of EC norms is concerned, these advantages as well as the need to have the prohibition of discrimination applied equally throughout all Member States have to be weighed against the disadvantages inherent, in the Court's approach, for private law subjects from the point of the foreseeability of the consequences of their actions, and thus from the point of the legal security. To 67 Cf. Obwexer, "EuGH: Neue Pflichten für Unionsbürger", 12 EWS (2000), p. I. 68 See supra, Iv.2.a and Iv.2.b. - As shown in the Ferlini judgement, supra,II.1.b. , the ECJ, even after Angonese, adheres to a kind of limitation criterion in the horizontal effect context. There, it accentuated the fact that a (private) organisation exercised "certain power over individuals" such as to impose on individuals conditions adversely affecting the exercise of the fundamental freedoms of the Treaty. 22 International and Comparative Law Review No. 5/2002 strike a balance in this regard is important if delicate; to mix up this problem with that of the democratic legitimation of law-making within the EC seems, however, to be far-fetched. Key Words approach přístup personal freedoms osobní svobody product-related freedoms svobody vztahující se k výrobkům movements of goods pohyb zboží private law entity soukromoprávní subjekt consequence následek congruency shoda 23 Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 I. Horizontální účinek práva ES Komentář k současnému přístupu ESD k zákazu diskriminace I. Úvod V rozsudku Roman Angonese v Cassa di Risparmio di Bolzano SpA1 z června 2000 využil Evropský soudní dvůr příležitosti, aby se vyjádřil k problému, zda-li lze uplatnit zákaz diskriminace na základě národnosti podle Článku 39 také na soukromé osoby. Odpověď byla kladná2. I když případ Angonese nebyl prvním případem, kdy ESD rozhodl o horizontálním účinku čtyř základních svobod3, rozsudek lze považovat za významné rozhodnutí, které má rozhodující vliv na acquis communautaire právě v souvislosti s principem nediskriminace a jeho dalším vývojem. Věnovala jsem velké množství času této problematice a studoval precedenční právo ESD, abych se dnes pokusil vytvořit konsistentní koncepci horizontálního účinku zákazu diskriminace, což je princip, který patří mezi základní svobody vnitřního trhu. Cílem mého příspěvku je předložit a popsat postoj, který zaujal ESD v případě Angonese k horizontálnímu účinku primárního práva ES, a srovnat jej předcházejícím precedenčním právem Soudního dvora a mou analýzou z roku 1999. Dále se pokusím prozkoumat a prokázat dogmatickou hodnotu tohoto rozsudku a jeho praktické důsledky pro subjekty soukromého práva. II. PŘÍSLUŠNÉ PRECEDENČNÍ PRÁVO ESD EXISTUJÍCÍ PŘED PŘÍPADEM ANGONESE 1. Osobní svobody a obecný zákaz diskriminace a. Případy týkající se sportovních asociací Již v roce 1974 byl ESD nucen v průběhu předběžného projednání řešit problém vlivu základních svobod na soukromoprávní subjekty. Ve svém zásadním 1 Případ C-281/98 Roman Angonese v Cassa di Risparmio di Bolzano SpA, [2000]ECR I-4139. Rozsudek podnítil mnoho odborníků ke komentáři; srov. mimo jiné komentář Lanea a Shuibhnea 37 CML Rev. (2000), str. 1237; dále Forsthoff „Drittwirkung der Grundfreiheiten: Das EuGH-Urteil Angonese“, 12 EWS (2000), str. 389; Körber „Innerstaatliche Anwendung und Drittwirkung der Grundfreiheiten?“, 35 EuR (2000), str. 932; Obwexer „EuGH: Neue Pflichten für Unionsbürger“, 12 EWS (2000), str. 459; Toggenburg, „Horizotale Drittwirkung der Personenfreizügigkeit vor dem Hintergrund der Südtiroler Autonomie“, 3 ELR (2000), str. 242. 2 Odst. 36 3 Viz níže II.1 a II.2. 24 International and Comparative Law Review No. 5/2002 rozhodnutí v případu Walrave4 ESD řešil sporné ustanovení pravidel Mezinárodní unie cyklistů (Union Cycliste International – UCI), které říká, že vodič před cyklistou a cyklista na středně-dlouhých trasách cyklistického mistrovství světa musí mít stejnou národnost. Dva z vodičů, kteří byli nizozemské národnosti, považovali toto ustanovení za diskriminační a zároveň porušující právo Evropského společenství, jmenovitě Články 12, 39 a 49. ESD rozhodl, že tyto Články „spojuje zákaz veškeré diskriminace na základě národnosti v jejich příslušných oblastech uplatnění.“5 Tudíž „nelze zákaz diskriminace aplikovat pouze na činnost státních orgánů, ale též na normy jiného charakteru, které obecně upravují výdělečnou činnost a poskytování služeb“6. V rozsudku, který ESD vynesl v roce 19957, dnes již legendárního případu Bosman, což je případ z oblasti profesionálního fotbalu, musel ESD přezkoumat články a pravidla přestupu týkající se národnosti, které jsou součástí pravidel národních fotbalových asociací a směrnic jak UEFA tak FIFA. Podle těchto směrnic mohou kluby postavit v určitých typech zápasů pouze omezený počet zahraničních hráčů. Dále profesionální fotbalisté nemohou po vypršení smlouvy přestoupit do zahraničního klubu, aniž by tento klub zaplatil poplatek za přestup, trénink a rozvoj. Na základě těchto skutečností ESD (opět) zdůraznil, že Článek 39 „nelze uplatnit výhradně na činnost státních orgánů, ale ve stejné míře též na normy jiného charakteru, které obecně upravují výdělečnou činnost.“8 Argumentace Soudu nás vede k závěru, že všechny předpisy označené jako diskriminační a stejně tak i nediskriminační předpisy obecného charakteru spadají do sféry působnosti Článku 39. Tyto závěry Soud s konečnou platností potvrdil v dalších dvou rozsudcích, které vynesl na jaře roku 2000. Jednalo se o případy Lehtonen9 a Deliége10, které se týkaly oblastí basketbalu a juda. ESD opět podrobně zkoumal předpisy přijaté soukromoprávními subjekty, jmenovitě sportovními asociacemi, a zaměřené obecně na úpravu výdělečné činnosti a poskytování služeb z hlediska jejich souladu s ustanoveními Smlouvy, které se vztahují k osobním svobodám. 4 Případ 36/47, Walrave and Koch v Union Cycliste Internationale, [1974] ECR 1405. 5 Odst. 16 (zvýraznění doplněno). 6 Odst. 17. 7 Případ C-415/93, Union Royale Belge des Sociétés de Football Association v. Jean-Marc Bosman, [1995] ECR I-4921. 8 Odst. 82. 9 Případ C-176/96, Jyri Lehtonen v. Fédération Royale Belge des Sociétés de Basketball, [2000] ECR I/2681. 10 Spojené případy C-51/96 a C-191/97, Christelle Deliége v. Ligue Francophone de Judo et Disciplines Associées a Francois Pacquée, [2000] ECR I-2549. 25 Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 Počínaje rozhodnutím v případě Walrave ESD vytvořil tři různé linie argumentace, aby obhájil uznání horizontálního účinku základních svobod11. Hermeneutický argument odvozuje Soud z Článků 12, 39 a 49, které nespecifikují adresáty, a tak zůstávají více či méně otevřené interpretaci a stranám, které mohou zavazovat, nebo se přinejmenším neomezují výhradně na členské státy12. Teleologický argument Soudu halící se do jazyka úvah o tzv. effet utile předpokládá, že „by odstranění překážek volnému pohybu osob a svobodě poskytovat služby mezi členskými státy […] bylo ohroženo, kdyby došlo k zrušení [státních] hranic [založených na národním principu] kvůli překážkám, které vznikly následkem uplatňování právní autonomie asociací a organizací nespadajících do oblasti veřejného práva”13. V souladu s argumentem uniformity ESD přiznal základním svobodám horizontální účinek proto, že “se pracovní podmínky jednotlivých států někdy řídí zákonnými ustanoveními a někdy smlouvami, které uzavírají soukromé subjekty”. “Kdybychom tedy omezili zákazy, o kterých hovoříme, pouze na činnost státních orgánů, riskovali bychom nerovnost v jejich uplatňování” v rámci EU/EC14. a. Ostatní případy V roce198415 projednával Soud případ Haug-Adrion. Řešil zde problém slučitelnosti pojišťovacího programu, který vytvořila soukromá pojišťovací společnost a oficiálně schválil stát, s právem ES. Podle programu neměla být udělena sleva za bezeškodní průběh majitelům vozů nesoucích celní registrační známku. ESD posuzoval program, mimo jiné, v souladu s Článkem 12, ale neshledal žádný projev diskriminace, jelikož „sazební podmínky žádným způsobem nezohledňovaly národnost nebo místo bydliště pojištěnce; zakládaly se výhradně na objektivních činitelích souvisejících s výpočtem pojistného a na objektivním kritériu registrace celních známek“.16 Podobně jako v případu Haug-Adrion se Soud při projednávání případu Van 17 Ameyde z roku 1977 zabýval pojišťovacími obchody. Jedna ze směrnic Ufficio Centrale Italiano di Assistenza Assicurative Automobilisti in Circolazione Internazionale (UCI), což je státní úřad uznaný národní legislativou, ke kterému je přidružena většina z pojišťovacích společností operujících na území Itálie, uvádí, že vyšetřování a likvidace škod v nehodách způsobených motorovými vozidly 11 Analýza viz. např. Körber, „Innerstaatliche Anwendung und Drittwirkung der Grundfreiheiten?“, 35 Eur (2000), str. 932, 947 a následující. 12 Walrave, odst. 20. 13 Walrave, odst. 18; viz. také Bosman, odst. 83. 14 Walrave, odst. 19. 15 Případ 251/83, Eberhard Haug-Adrion v Frankfurter Versicherungs – AG, [1984] ECR 4277. 16 Haug-Adrion, odst. 16. 17 Případ 90/76, Henry van Ameyde v. UCI, [1977]ECR 1091. 26 International and Comparative Law Review No. 5/2002 pojištěnými v zahraničí musí být svěřeno výhradně pojišťovnám, které jsou přidruženy k UCI. Když Soud rozhodoval o slučitelnosti této směrnice s právem ES, uvedl, že „Článek 7 [dnes: Článek 12] Smlouvy obecně zakazuje veškerou diskriminaci na základě národnosti“.18 Článek 12 uvádí následující definici diskriminace: „je dostačující, když diskriminace vyplývá z norem, které mají za cíl obecně upravovat provádění činnosti, která je předmětem diskuse. V takovém případě není relevantní, zda-li diskriminace vznikla v důsledku opatření státního orgánu nebo v důsledku opatření přijatých národním pojišťovacím úřadem“.19 ESD nedávno také projednával případ Ferlini20, kdy posuzoval, zda-li sazebník poplatků za lékařskou a porodnickou péči, kterou poskytuje EHL – the Luxembourg Hospitals Group - úředníkům ES (a jejich rodinným příslušníkům) a která je lepší než péče poskytovaná účastníkům lucemburského národního programu sociálního zabezpečení, není diskriminační na základě národnosti. Soud po prošetření programu shledal, že vzhledem k Článku 12 sazebník poplatků, jak ho stanovil EHL, nenáleží do „národní legislativy“, ani mezi „nařízení přijatá jako kolektivní smlouva“.21 Avšak v souladu s předchozím precedenčním právem22 ESD uvedl, že „první odstavec Článku 6 (dnes Článek 12) Smlouvy lze uplatnit také v případech, kdy skupina nebo organizace jakou je EHL požívá určitou moc nad jedinci a je v postavení, kdy si může klást podmínky nepříznivě ovlivňující uplatňování základních svobod zabezpečených Smlouvou“.23 Soud tedy provedl podrobné přezkoumání sazebníku poplatků podle Článku 12 a jelikož jej nemohl žádnou objektivní úvahou obhájit rozhodl, že se zde jedná o nepřímou diskriminaci na základě národnosti.24 2. Svobody vztahující se k výrobkům Precedenční právo svobod vztahujících se k výrobkům vnitřního trhu, tj. volný pohyb zboží a volný pohyb kapitálu a také volný pohyb služeb jako takových, vyjma liberalizace mezistátního pohybu osob, které poskytují nebo využívají služeb25, je spíše heterogenní a fragmentární povahy. 18 Henry van Ameyde, odst. 27. 19 Henry van Ameyde, odst. 28. 20 Případ 411/98, Angelo Ferlini v. Centre Hostpitalier de Luxembourg, [2000] ECR I-8081 21 Ferlini, odst. 48. 22 Např. Případ 36/74, Walrave and Koch v. Union Cycliste Internationale, [1974] ECR 1405; Případ 43/75, Gabrielle Defrenne v. Sabena, [1976] ECR 455; a Union Royale Belge des Sociétés de Football Association v. Jean-Marc Bosman, [1995] ECR I-4921. 23 Ferlini, odst. 50. 24 Ferlini, odst. 59 a 60. 25 Co se týká této oblasti volného pohybu služeb viz. Opperman, Europarech, 2 vyd. (1999, Beck), odst. 1597. 27 Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 Co se týká volného pohybu zboží, byl ESD v roce 1981vyzván, aby rozhodl 26 v případu Dansk Supermarked . Soud měl posoudit, zda-li je výrobce zboží oprávněn při uplatňování svých práv vyplývajících z průmyslového a obchodního vlastnictví zabránit společnosti v uvedení jeho zboží na trh za předpokladu, že je importováno ze třetí země, kde však bylo zákonně distribuováno na trh skutečným vlastníkem práv nebo s jeho souhlasem. V této souvislosti ESD uvedl, že „se za žádných okolností v případě smluv mezi jednotlivci nelze odchýlit od základních ustanovení Smlouvy, které se týkají se volného pohybu zboží“27. Mnozí odborníci si toto vyjádření interpretovali jako uznání horizontálního účinku Článku 28 Evropským soudním dvorem.28 Avšak vyjádření ESD, které je (zdánlivě) příznivě nakloněné koncepci horizontálního účinku Článku 28, zůstává dodnes výjimečné. Pozdější precedenční právo zřetelně omezuje uplatňování ustanovení o volném pohybu zboží na členské státy a považuje Články 81 a 82, které se zabývají konkurencí, za jediné měřítko 29 soukromoprávních sporů. V rozhodnutí v případu van de Haar týkající se porušení holandského Zákona o dani z tabákových výrobků ze strany společnosti, která obchoduje s tabákovými výrobky, ESD jasně zdůraznil funkční rozdíl mezi dvěma soubory norem a uvedl, že „Článek 85 [dnes Článek 81] Smlouvy náleží k normám o soutěži, které jsou zaměřeny na podnikání a asociace a které mají za cíl zachovat účinnou soutěž na společném trhu. […] Na druhé straně Článek 30 náleží k normám, které mají za cíl zajistit volný pohyb zboží a tím odstranit opatření členských států, která by mohla volný pohyb zboží jakkoli ohrozit“30. 31 K podobným závěrům došel Soud v rozhodnutích případů Vlaamse Reisbureaus 32 and Bayer . Co se týká mezistátního volného pohybu kapitálu a volného pohybu služeb, neexistuje žádné precedenční právo ESD. 3. Rovná mzda za rovnou práci ESD velmi brzy a s dalekosáhlým vlivem uznal horizontální účinek Článku 141. V případu Defrenne, který ESD projednával v roce 197633, žalobkyně tvrdila, 26 Případ 58/80, Dansk Supermarked v. Imerco, [1981] ECR 1981. 27 Odst. 17. 28 Viz. např. Schaefer, Die unmittelbare Wirkung des Verbots der nichttarifären Handelshemmnisse (Čl. 30 EWGV) in den Rechtsbeziehungen zwischen Privaten (1987, Lang), str. 9. 29 Sdružené případy 177/82 a 178/82, Trestní řízení proti Jan van de Haar a Kaveka de Meern BV, [1984] ECR 1797. 30 Odst. 11 a 12. 31 Případ 311/85, Vlaamse Reisbureaus v. VZW Social Dienst, [1987] ECR 3801. 32 Případ 65/86, Bayer AG v. Heinz Sülhofer, [1988] ECR 5249. 33 Případ 43/75, Gabrielle Defrenne v Sabena, [1976] ECR 455. 28 International and Comparative Law Review No. 5/2002 že byla jako pracovnice diskriminována svým zaměstnavatelem, belgickými státními aeroliniemi Sabena, když dostávala nižší výdělek v porovnání s mužskými kolegy, kteří vykonávali stejnou práci. Soud rozsudkem nejen potvrdil přímý účinek Článku 141, ale také tím, že poukázal na závaznost zákazu diskriminace na základě pohlaví, dospěl k rozhodnutí, že tento zákaz diskriminace nelze uplatnit pouze vzhledem ke státním orgánům, nýbrž že se vztahuje i na veškeré smlouvy, které obecně upravují placenou práci, a také na „smlouvy mezi jednotlivci“34. Rozhodnutí Soudu lze považovat za významné, a to ze dvou důvodů. Za prvé ESD potvrdil, že Článek 141 má horizontální účinek navzdory explicitně protichůdnému jazyku ustanovení. Podle Článku 141 „musí každý členský stát zabezpečit uplatnění principu rovné mzdy pro obě pohlaví za stejnou práci nebo práci stejně významnou“. V Článku se přímo nehovoří o soukromoprávních subjektech. Za druhé ESD neomezuje horizontální účinek Článku 141 výhradně na soukromoprávní nařízení obecného charakteru. Naopak podřizuje veškeré soukromoprávní dohody přezkoumání podle Článku 141, což se zdá být v rozporu s přístupem, který Soud zaujal k Článkům 12, 39 a 49. III. ZÁVĚRY Z PRECEDENČNÍHO PRÁVA ESD PŘED PŘÍPADEM ANGONESE Z příslušných rozhodnutí ESD lze usuzovat, že se princip nediskriminace nevztahuje pouze na členské státy, ale také na soukromoprávní subjekty. Stále však zůstává většina podstatných problémů nevyřešena. Nejdůležitější problém se týká míry, do jaké jsou soukromoprávní subjekty vázány zákazem diskriminace. Další problém přináší otázku, co lze považovat za možnou obhajobu diskriminačního jednání v konkrétních případech. Ve své studii „Diskriminierungsverbot und Binnenmarkt. Unter besonderer Berücksichtigung der Situation nicht-staatlicher Handlungseinheiten“35 jsem provedl podrobnou analýzu všech těchto problémů a výsledky se pokusím shrnout v následující části příspěvku. 1. Rozsah horizontálního účinku principu nediskriminace Precedenční právo před vynesením rozsudku v případu Angonese lze interpretovat dvěma způsoby. Za prvé Soud měl v úmyslu postihnout diskriminaci soukromoprávních subjektů, která vyvolala nebo mohla vyvolat stejný účinek jako diskriminační jednání kteréhokoli členského státu. Pro činnost státu je typické, vyplývá-li z legislativy či ze správní nebo soudní praxe, že požívá obecného účinku a potenciálně ovlivňuje neomezené množství jedinců. Za předpokladu, že by jednání 34 Odst. 39 (zvýraznění doplněno). 35 Str. 144 a dále. 29 Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 soukromoprávního subjektu mohlo vyvolat, alespoň do určité míry, obecný vliv, mohl by horizontální účinek principu nediskriminace platit i pro soukromoprávní subjekty. Takový horizontální účinek by byl omezený. Za druhé ESD měl v úmyslu zakázat veškerou diskriminaci ze strany soukromoprávních subjektů, ať už s obecným účinkem podobným – co týká povahy ne však rozsahu - tomu, který vyvolává jednání státu, či ne, a takto se vztahovat i na konkrétní případy, kdy bychom nemohli hovořit možnosti obecného účinku. Horizontální účinek by pak byl neomezený. a. Omezený versus neomezený horizontální účinek Zatímco obě vysvětlení se zdají být pravděpodobné, ESD však ve svých rozsudcích, o kterých jsem hovořil výše, podpořil argumentační linii prvé varianty, tj. koncepce omezeného horizontálního účinku. Aby Soud mohl označit jednání soukromoprávních subjektů za diskriminační, musel svou argumentaci založit na kritériu „obecnosti“. Aplikoval zákaz diskriminace na takovou činnost soukromoprávních subjektů, která spočívá v normách „obecně“ regulujících výdělečnou činnost a poskytování služeb. Na druhou stranu ale některá rozhodnutí, o kterých jsem se již výše zmínila, míří jiným směrem. Například v souvislosti s volným pohybem zboží ESD uvedl, že jednotlivci nesmí tento princip omezovat dohodami uzavřenými mezi sebou, a zdůraznil, že ze zákazu neexistují „za žádných okolností“ žádné výjimky. Stejnou argumentaci Soud použil i při výkladu zákazu diskriminace podle pohlaví, který se nevztahuje výhradně na činnost státu a obecných norem soukromoprávních subjektů, ale také na „smlouvy mezi jednotlivci“. Nicméně ve světle pozdějších rozhodnutí se zdá být druhá varianta méně přesvědčivá, a to ze dvou důvodů. Soud se odvrátil od původního precedenčního práva spojeného s volným pohybem zboží, omezil uplatnění zásady nediskriminace pouze na činnost členských států a podřídil jednání soukromoprávních subjektů normám Smlouvy upravujícím soutěž. Dále také nelze zobecňovat princip nediskriminace mezi muži a ženami z hlediska výkladu a uplatnění, jelikož je považován za samostatný institut odlišný od svobod vnitřního trhu. Tyto důvody nás vedly k výkladu precedenčního práva ESD (které je velice skromné) ve smyslu koncepce neomezeného horizontálního účinku zásady nediskriminace až do té míry, že bylo téměř identické s rozhodnutími, která nerozlišovala mezi soukromým a veřejným jednáním spoléhajíce přitom na kritérium obecného účinku. Kdybychom ovšem chtěli z neomezeného horizontálního účinku principu nediskriminace vytvořit jedinou platnou normu, vyžadovalo by to, abychom také vzali v úvahu argumenty Soudu v případech, které nebyly dosud dobře zpracovány. Dosáhli bychom tímto vytouženého výsledku (uplatnitelnost zákazu diskriminace na soukromoprávní činnost) v daném případě, 30 International and Comparative Law Review No. 5/2002 aniž bychom museli prozkoumat a/nebo vyložit celkový rozsah a plné následky plynoucí z principu nediskriminace pro soukromoprávní subjekty. Mezi těmito dvěma alternativami lze také samozřejmě dosáhnout určitého kompromisu. Co se týká kterékoli nebo vůbec všech svobod vnitřního trhu, nelze, jak se zdá, problém horizontálního účinku zákazu diskriminace vyřešit jediným způsobem36. Kompromis by ovšem neodpovídal metodologickému postulátu - nebo spíše hypotéze nutné z hlediska systematické jednoduchosti37 - že musíme vzít v úvahu bezpodmínečně všechny svobody vnitřního trhu, protože se řídí stejnými principy a stejným způsobem38. Nejvhodnější interpretace precedenčního práva ESD v souvislosti s horizontálním účinkem zákazu diskriminace je tudíž ta, která uvádí, že horizontální účinek je omezený, a to v případech, kdy činnost soukromoprávních subjektů vyústila v diskriminaci podobnou činnosti státu. b. Diskriminace podle koncepce omezeného horizontálního účinku 1) Kritérium obecných nařízení Nařízení obecné povahy se charakteristicky odlišují.39 Za prvé se vztahují, díky své obecné a abstraktní povaze, k neurčitému množství situací. Za druhé jsou zavazující pro osoby, které se nezúčastnily nebo se účastnily pouze nepřímo jejich schvalování, a tudíž tito jedinci sami o sobě nerozhodují a jsou podřízeni tvůrcům norem. Konečně také stát může schválit normy takové povahy, čímž se stávají veřejným nařízením.40 Soukromoprávní nařízení jsou proto velmi podobné státním zákonům, což vedlo právní teoretiky k tomu, že je začali nazývat „soukromé právní normy“ (private rechtsnormen).41 36 Všechny případy, kdy byl Soud nakloněn omezení horizontálního účinku, se týkaly otázky volného pohybu osob. 37 Viz metodologické maximum entia praeter necessitatem non sunt multiplicanda, které pokud ho aplikujeme na tento problém, hovoří pouze o jediné formě horizontálního účinku principu nediskriminace rovně aplikovatelnéé na všechny svobody. Viz také obecně Oberschelp, „Einfachheit, Prinzip der“, in Ritter (Ed.), Historisches Wörterbuch der Philosophie, vol. II (1972, Schwabe), str. 388, který také cituje Astronomia Opera Omnia Johannese Keplera podle kterého „amat natura simplicitatem“. 38 Další teorie typu „jednodušší je pravděpodobnější“ viz Jeffreys, Theory of Probability, 3. Vyd (1983, Claredon Press), str. 4 a dále. 39 Viz. Jaensh, Die unmittelbare drittwirkung der Grundfreiheiten. Untersuchung der verpflichtung von privatpersonen durch Art. 30,48, 52 , 73b EGV (1996, Nomos), str. 268 a dále. 40 Zde odkazujeme k přístupu právního pozitivismu Johna Austina, pro něhož zákony znamenají „nařízení panovníka“. Podle Austina „nařízení“ implicitně obsahuje přání, aby bylo něco splněno, a jestliže toto přání splněno nebude, dojde k něčemu „zlému“. 41 V tomto kontextu viz. podrobná analýza Kirchhof, Private Rechtsetzung (1987, Duncker and Humblot). 31 Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 ESD ovšem nespoléhal, alespoň ne explicitně, na formální paralelismus mezi státními a soukromými normami, aby zdůvodnil, proč prověřuje soukromoprávní normy obecného charakteru z hlediska zákazu diskriminace, který náleží mezi základní svobody vnitřního trhu. Na svou obhajobu uvedl, že „zrušení překážek svobody pohybu mezi členskými státy […] by bylo ohroženo, kdyby vyvstaly nové překážky národnostního původu vyplývající z výkonu právní autonomie asociací a organizací, které veřejné právo neupravuje“. 42 Protože se ESD nezabýval formálními rysy soukromoprávního jednání, které jsou předmětem naší diskuse, ale v podstatě se zabýval překážkami, které vytvořilo, explicitně naznačuje, že pro ESD je rozhodující (potenciální) účinek soukromoprávní činnosti obecného charakteru (než jejich zdánlivá podobnost se státními zákony). Do této míry lze tedy považovat přístup ESD za orientovaný spíše na vliv či výsledek, než na formu nebo skrytý úmysl jednání soukromoprávního subjektu. V tomto kontextu lze hovořit o přístupu orientovaném na vliv, ve srovnání s přístupem spíše orientovaným na formu či motiv jednání. 2) Další prostředky obecného účinku Protože se ve významných případech Soud spoléhal na obecný účinek soukromoprávního jednání, který zapříčinily normy obecného charakteru, zůstává stále ještě mnoho nezodpovězených otázek. Existují také jiné způsoby a cesty, kterými mohou soukromoprávní subjekty vyvolat stejný diskriminační účinek? Jak takový účinek může vzniknout, když jej nezpůsobí obecné normy? A dále, nepodléhá diskriminační soukromoprávní jednání, které nemůže způsobit obecný účinek, zákazu diskriminace, nebo alespoň existují negativní právní důsledky pro původce? 3) Kritérium zřejmého účinku Na základě předešlých úvah jsem nucen uvést nové kritérium, kritérium zřejmého účinku, které Soud podrobně rozpracoval avšak v odlišném kontextu – tj. nařízení upravující soutěž.43 Toto kritérium lze uplatnit, jak ve smyslu subjektivním, tak ve smyslu objektivním44. Za prvé každý soukromoprávní subjekt, 42 Walrave, odst. 18; též Bosman, odst. 83. 43 Je zřejmé, že odborníci, kteří se přiklánějí k teorii neomezeného horizontálního účinku principu nediskriminace, nehovoří o takovém kritériu jako je zřejmý účinek; viz v tomto kontextu Ganten, Die Drittwirkung der Grundfreiheiten (2000, Duncker & Humblot), str. 141 a dále. Avšak další argument, který by mohli použít, že toto kritérium nelze aplikovat v kontextu svobod, jelikož se odvozuje z jiného kontextu, především ze soutěžního práva – není přesvědčivý, protože tento princip je tak abstraktní, že nemusí být nutně omezen ve své aplikaci na kontext, ve kterém byl uveden nejdříve. 44 O přístupu, kdy ESD, i s ohledem (ačkoliv se uplatňuje jen málo) na činnost státu, která spadá do základních svobod, volá po určitém „zřejmém“ jednání na vnitřním trhu viz. Ranacher, „Grudfrieheiten und Spürbarkeitstheorie“, 42 ZfRV (2001) str. 95. 32 International and Comparative Law Review No. 5/2002 který vzhledem ke svému specifickému postavení na trhu, může svým jednáním způsobit do určité rozpoznatelné míry diskriminaci podléhá horizontálnímu účinku principu nediskriminace. Proto jakékoli jednání ze strany soukromoprávního subjektu takového postavení, které může alespoň potenciálně zapříčinit diskriminaci rozpoznatelné míry, spadá do zákazu diskriminace, nehledě na to, zda-li se jednání týká jednoho nebo několika vybraných druhů zboží, služeb nebo osob45. Tato tzv. subjektivní stránka kritéria zřejmého účinku však funguje pouze v případě, kdy lze takové diskriminační jednání zjistit. V jiném případě se musíme spolehnout na kritérium zřejmého účinku v jeho objektivním smyslu. Objektivní kritérium zřejmého účinku se tvoří statisticky, kdy srovnáváme danou situaci s průměrem, tj. dodržování principu nediskriminace.46 Např. kdyby byl v daném řetězci supermarketů počet zaměstnanců nebo zboží pocházející z členských států silně podprůměrný ve srovnání s jiným podnikem, mohli bychom tento fakt považovat za diskriminační politiku na základě národnosti nebo původu, i když bychom nedokázali existenci žádné smlouvy nebo vnitřních předpisů, které by měli takový účinek. Závěrem lze konstatovat, že kritérium zřejmého účinku redukovalo zátěž jak členského státu tak administrativy Společenství, protože se omezilo pouze na vyšetřování případů, kdy byl účinek skutečně nebo alespoň potenciálně zřejmý a vyhnulo vyšetřování případů, kdy toto kritérium nebylo splněno.47 2. Důvody k obhajobě soukromého diskriminačního jednání Co se týká druhého problému, tj. ospravedlnění diskriminace soukromoprávních subjektů, je logické – pokud se horizontální účinek principu nediskriminace zakládá na analogii s jednáním Státu –, že se zachováme tuto analogie s ohledem na důvody, na jejichž základě lze diskriminaci obhájit. Zatímco Článek 12 obsahující princip nediskriminace na základě národnosti obecně nehovoří o žádných důvodech, jeho specifikace ve Smlouvě ve formě svobod vnitřního trhu je doplněna více či méně rozpracovanými ustanoveními, která obsahují zvláštní důvody pro ospravedlnění. Stejný přístup se nabízí i v souvislosti otázkou, jak lze ospravedlnit diskriminaci mezi dvěma soukromoprávními subjekty, kterou v podstatě zakazuje horizontální účinek principu nediskriminace. Z toho usuzuji, že důvody k obhajobě, které jsou uvedeny ve Smlouvě s ohledem na každou ze svobod 45 Viz. Hintersteininger, Binnenmarkt und Diskriminierungsverbot. Unter besonderer Berücksichtigung der Situation nicht-staatlicher Handlungseinheiten (1999, Duncker & Humblot), str. 195 a dále. 46 Tamtéž str. 199 a dále. 47 Tvrzení je v souladu s principem administrativní a soudní hospodárnosti, který jsme vysvětlili starým římským maximem, podle kterého de minimis non curat praetor. 33 Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 vnitřního trhu, nelze uplatnit pouze na stát, ale též na soukromoprávní jednání, i když pouze v případě aplikace na vztah mezi soukromoprávními subjekty, a pak pouze mutatis mutandis, tj. přizpůsobené tomuto druhu vztahů.48 IV. NEOMEZENÝ HORIZONTÁLNÍ ÚČINEK ZÁKAZU DISKRIMINACE? Rozhodnutím v případu Angonese vstoupil ESD v roce 2000 do nové etapy na cestě vývoje koncepce horizontálního vlivu základních svobod vnitřního trhu. 1. Rozhodnutí ESD v případu Angonese Případ se týkal sporu o přípustnosti inzerátu, podle komunitárního práva, na místo v soukromé bance v italské provincii Bolzano. Inzerát uváděl, jako podmínku k účasti na výběrovém řízení pro tuto pozici, osvědčení o znalosti dvou jazyků – němčiny a italštiny, které je známé pod názvem „patentino“. „Patentino“ lze získat výhradně od úřadů v Bolzanu. Získání osvědčení vyžaduje složení písemné a ústní zkoušky a nelze jej získat v kratší době než 30 dnů. Přihláška pana Angonese, italského občana žijícího v provincii Bolzano, který studoval angličtinu, polštinu a slovinštinu na Vídeňské univerzitě, k účasti v konkurzu na pozici byla zamítnuta, jelikož nepředložil „patentino“. Pan Angonese, jež byl bezpochyby bilingvinní, nevyhovoval formálnímu požadavku daného osvědčení. Požadavek „patentina“ nebyl přímou diskriminací na základě národnosti. Avšak osoby, které nežily v provincii Bolzano, jak se později ukázalo, měly pouze malou šanci toto osvědčení získat a jelikož většina obyvatel provincie jsou italské národnosti, „povinnost získat požadované osvědčení znevýhodňuje občany ostatních členských států“.49 Podmínka „patentina“ slouží jako příklad pro uplatnění jiných kritérií rozlišování než podle národnosti vedoucí v podstatě ke stejnému výsledku jako jakékoli otevřené diskriminační jednání, které ESD začal nazývat „skrytá diskriminace“.50 ESD rozhodl, že „podmíní-li zaměstnavatel účast ve výběrovém řízení dokladem o jazykové znalosti výhradně na základě konkrétního osvědčení, jako je výše zmíněné osvědčení, vydaného v konkrétní provincii nebo kraji jednoho z členských států, zakládá tento požadavek diskriminaci na základě národnosti, která je v rozporu s Článkem 48 Smlouvy“. 51 Soud k tomuto závěru došel na základě 48 Viz. opět Hintersteininger, Binnenmarkt und Diskriminierungsverbot. Unter besonderer Berücksichtigung der Situation nicht-staatlicher Handlungseinheiten (1999, Duncker & Humblot), str. 252 a dále. 49 Angonese , odst. 40. 50 Viz např. případ 22/80, Boussac Saint-Freres SA v. Brigitte Gerstenmeier, [1980] ECR 3427, odst. 9; případ 398/92, Mund & Fester v. Hatrex Internationaal Transport, [1994] ECR I-467, odst. 14. 51 Angonese, odst. 45. 34 International and Comparative Law Review No. 5/2002 předpokladu, že „se zákaz diskriminace z důvodu národnosti ustanovený Článkem 48 Smlouvy musí také vztahovat na soukromé osoby“52. Podle Soudu by mohl být jakýkoli podobný požadavek „oprávněný pouze pokud by byl podložen objektivními faktory, které se nevztahují k národnosti zúčastněných osob, a pokud by byl prosazován legitimní cestou přiměřeně cíli“53. Soud shledal požadavek nepřiměřený, protože neexistovala možnost předložení důkazu jazykových znalostí alternativním způsobem. ESD postavil úplné uznání horizontálního účinku Článku 39 na důvodech, které známe z předchozího precedenčního práva, tj. Článek 39 je postaven na obecném základě a nezabývá se konkrétně žádným členským státem54; effect 55 utile ; zamezení nerovnosti mezi členskými státy.56 Soud rozšířil zdůvodnění o argument a fortiori, který vyplývá z rozhodnutí v případě Defrenne: uplatníme-li zákaz diskriminace Článku 141 rovně na všechny smlouvy, které mají za cíl obecně upravovat výdělečnou činnost, a také na smlouvy mezi jednotlivci, musí to také platit pro Článek 39, protože také upravuje základní svobodu zakládající zvláštní uplatnění obecného zákazu diskriminace v Článku 12.57 2. Analýza rozhodnutí Mnoho odborníků už ve svých statích uvedlo, že „význam rozhodnutí spočívá v jednoznačně v tom, co přináší o účinku Článku 39“.58 Rozhodnutí nelze nazvat převratným, to by bylo příliš nadsazené; avšak kdybychom jej na druhou stranu považovali za samozřejmé, podcenili bychom jeho význam. Nejlépe se hodí následující charakteristika: je to významný krok k dalšímu objasnění šíře rozsahu horizontálního účinku principu nediskriminace. a. Rozsah horizontálního účinku – prohlášení bez předpokladů? ESD před případem Angonese uznal horizontální účinek základních svobod vnitřního trhu – uznání, o kterém jsme již hovořili, bylo v zásadě omezené na osobní svobody a obecný zákaz diskriminace – do té míry, že se se zákazem diskriminace porovnávalo pouze určité soukromé jednání, tj. nařízení obecného charakteru (které lze též nazvat jako „asociační režim“). 52 Angonese, odst. 36. 53 Angonese, odst. 42. 54 Angonese, odst. 30. 55 Angonese, odst. 32. 56 Angonese, odst. 33. 57 Angonese, odst. 34 a 35. 58 Viz. Lane a Shuibhne, 37 CML Rev. (2000), str. 1237, v 1240. 35 Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 Schopnost soukromoprávních norem ovlivňovat, díky rozsáhlému rámci, trh stejně jako státní normy byl pro ESD rozhodujícím faktorem, aby na obecná nařízení soukromých osob pohlížel stejně jako na státní a spolehl se na ně jako na kritérium určení horizontálního účinku zásady nediskriminace. Na pozadí těchto skutečností musíme analyzovat horizontální rozsah zákazu diskriminace Článku 39, jak byl formulován v případě Angonese. 1) Dvojznačnost rozsudku v případu Angonese: neomezený nebo stále ještě omezený horizontální účinek? V zásadě lze případ Angonese vyložit dvěma různými způsoby. Za prvé jej lze považovat za odchylku ESD od koncepce omezeného horizontálního účinku, ke kterému se dosud přikláněl, a za přijetí koncepce neomezeného nebo absolutního účinku. Pro tuto interpretaci nalezneme podporu v argumentaci Soudu, kterou jsme citovali výše59 a která uvádí, že zásada nediskriminace musí být také aplikována na soukromé osoby bez podmínek a omezení. Za druhé jej lze považovat za pouhé objasnění přístupu omezeného horizontálního účinku, který Soud doposud zastával, a teď jej také uplatňuje v situacích podobných případu Angonese. Tato interpretace nalezne podporu ve výše citovaném úryvku rozhodnutí, protože nevylučuje žádné podmínky nebo omezení v uplatnění zákazu diskriminace u soukromých osob. Lze tedy pouze spekulovat o tom, zda-li rozhodnutí Soudu v případě Angonese skrytě zahrnuje nebo vylučuje možnost, že horizontální účinek zásady nediskriminace podléhá určitým podmínkám nebo omezením. Přijmeme-li druhou alternativu, musíme také uznat kritérium, na kterém Soud svůj (omezený) přístup postavil. Jako premisu musíme také přijmout přiměřenost opatření, která soukromá banka učinila a která mohou vyvolat, alespoň potenciálně, obecný účinek. Nakonec musíme také uznat způsoby a prostředky, které, z pohledu soudu, takový účinek vyvolaly. Soud pravděpodobně našel oporu v jednom z těchto kritérií – obecné povaze nařízení nebo zřejmém účinku. Inzerát v případě Angonese mohl být sám o sobě považován za obecné nařízení, protože byl adresován neomezenému počtu potenciálních uchazečů a obsahoval obecné podmínku „patentina“ k účasti v konkurzu. Dalším faktem svědčícím ve prospěch druhé varianty je skutečnost, že jí Národní kolektivní smlouva fondu spoření zaměstnanců z roku 1994 stejně jako ostatním společnostem, umožnila ustanovit pravidla tohoto druhu. I když by inzerát nebo jeho podmínky nepatřili mezi nařízení obecné povahy, mohli bychom je přesto 59 36 Viz výše, poznámka 52. International and Comparative Law Review No. 5/2002 považovat za nařízení, která mají (alespoň potenciálně) zřejmý účinek. V této souvislosti hovoříme o neomezeném počtu žadatelů, což je fakt, který Soud považoval za rozhodující. 2) Problémy spojené s oběma postoji Slabinou v interpretaci rozhodnutí Soudu jako pouhém pokračování a specifikaci jeho dosavadního precedenčního práva je fakt, že skutečný účinek inzerátu a jeho diskriminující podmínky lze považovat za omezený, alespoň z hlediska potenciálního počtu žadatelů. Obecný diskriminační účinek, který způsobuje soukromoprávní jednání, je ovšem vždy spíše omezený, než kdyby jej zapříčinil státní orgán. Přístup Soudu v případu Angonese by naopak mohl odstranit slabá místa koncepce neomezeného horizontálního účinku, která se vztahují obzvláště k těžkostem uplatnění tohoto pojetí v situacích, kterých se a priori účastní pouze malý počet lidí. Hlavní problém interpretace rozhodnutí Soudu, který spočíval v posunu od koncepce omezeného k neomezenému nebo absolutnímu horizontálnímu účinku, jsme odstranili tím, že jsme použili autonomní formulaci k oprávnění diskriminačního soukromoprávního jednání. b. „Objektivní faktory“ – koncepce obhajoby Protože se případ Angonese vztahuje k Článku 39 EC, očekávali bychom, že se Soud při zkoumání otázky, zda-li lze ospravedlnit diskriminační klauzuli v inzerátu banky, nechá vést první větou Článku 39 (3). Všechny oblasti, kterých se tento článek týká – veřejná politika, veřejná bezpečnost a veřejné zdraví – by pak musely být upraveny podle vztahů mezi soukromými osobami, což by nebylo jednoduché, protože ustanovení těchto oblastí nelze aplikovat přímo ani mutatis mutandis na soukromoprávní vztahy. Na druhou stranu však to není zcela nemožné, protože požadavek bilingvismu lze zahrnout do oblasti veřejné politiky, která existuje v oblasti Bolzano ve veřejných službách a nařizuje zaměstnávat pouze osoby schopné doložit znalost jak němčiny tak italštiny. Požadavek bilingvismu je potom v tomto ohledu oprávněný, protože také banky vykonávají služby pro veřejnost. Soud však tento složitý postoj obešel a místo toho zavedl obecné kritérium. Soud se zdánlivě hledá důvody obhajoby diskriminačního jednání ve Smlouvu, ale zároveň se bez ní obejde. Podle Soudu lze diskriminační jednání soukromoprávních subjektů obhájit, „pokud je založeno na objektivních faktorech, které se nevztahují k národnosti zainteresovaných osob, a pokud je vzhledem k účelu legitimně prosazováno.“60 60 Angonese, odst. 42. 37 Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 Koncepce „objektivních faktorů“ je širší než důvody obhajoby v kontextu svobod vnitřního trhu. Neznamená to však, že tyto důvody upravené a aplikované způsobem mutatis mutandis na právní vztahy soukromoprávních subjektů nemohou být také kvalifikovány ve smyslu Soudu jako „objektivní faktory“; je ovšem pravděpodobné, že bude existovat mnohem více objektivních faktorů, které nelze jednoduše odvodit z příslušných ustanovení Smlouvy. ESD již dříve použil pojem „objektivní faktory“, a to v souvislosti s Článkem 12. Soud uvedl, že shledání nepřímé diskriminace „nestačí k tomu, abychom označili konkrétní nařízení […] za neslučitelné s Článkem 7 [nyní Článek 12] Smlouvy, protože takové nařízení zároveň nelze obhájit prostřednictvím objektivních okolností.”61 Odborníci ve svých statích tento výrok interpretovali62, že ESD uznal, co se týká nepřímé diskriminace, pouze relativní zákaz diskriminace, což představuje pojetí otevřené obhajobě na základě objektivních příčin. Koncepce „objektivních faktorů“ umožňuje inter alia vzít v úvahu konkrétní okolnosti daného případu, což by za normálních podmínek (tj. v souvislosti s jednáním státu) nebylo považováno za relevantní. Okolnosti mohou samy od sebe, založit „objektivní faktory“ a následně obhájit nepřímou diskriminaci. V souladu s záměrem Soudu lze považovat ekonomické důvody za „objektivní faktory“. Protože mají soukromé osoby více svobody při zvažování ekonomických důvodů, díky své autonomii63, je koncepce „objektivních faktorů“ vysoce flexibilní. Čím méně důležitý je potenciální účinek jednání soukromoprávního subjektu na vnitřní trh, tím větší je jeho svoboda činit osobní preference základem svého jednání.64 A čím více lze subjekt soukromého práva připodobnit ze svého postavení státu, tím přísnější jsou požadavky na uplatnění „objektivních faktorů“ na obhajobu jeho jednání. c. Divergence versus kongruence základních svobod Komentátoři rozsudku Soudu v případu Angonese se zabývali otázkou, zda-li se koncepce vypracovaná Soudem omezuje pouze na svobodný pohyb pracovníků nebo ji lze uplatnit také na ostatní základní svobody. Vyvstává zde obecný problém, zda-li divergence nebo kongruence je odpovídajícím paradigmatem svobod. Četné články, které se tímto problémem65 zabývají, se neshodují na obecně 61 Případ C-398/92, Mund &Fester v. Hatrex Internationaal Transport, [1994] ECR I-467, odst. 17 ; viz. také C-180/96, United Kingdom v. Commission, [1998] ECR I-2265, odst. 114. 62 Viz. např. Lenz, EG-Vertrag, 2. Vyd. (1999, Bundesanzeiger), Článek 12, odst. 7. 63 ESD uznává autonomii soukromých subjektů v právu ES pod termínem „svoboda podnikání“; viz. např. spojené případy C-143/88 a C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG v. Hauptzollamt Itzehoe a Zuckerfabrik Soest GmbH v. Hauptzollamt Paderborn, [1991] ECR I-415, odst. 72 a násl. 64 Zahrnuje-li také arbitrární jednání, jak navrhuje Forsthoff, „Drittwirkung der grundfreiheiten: Das EUGH-Urteil Angonese“, 12 EWS (2000), str. 389, odst. 395, či nikoli. 65 Musíme obzvláště uvést následující statě Behrens, „Die Konvergenz der wirtschaftlichen Freiheiten in europäischen Gemeinschaftsrechts“, 27 EuR (1992), str. 145; a Eberhartinger, “Konvergenz und 38 International and Comparative Law Review No. 5/2002 akceptovaném postoji; různé přístupy si protiřečí (argumenty vychází převážně z vytvořených názorů spíše než z výkladu patřičných ustanovení Smlouvy). K objasnění tohoto problému nám nebude příliš užitečné ani rozhodnutí ESD v případu Angonese. Mezera mezi uplatněním horizontálního účinku na volný pohyb zboží na straně jedné a na osobní svobody na straně druhé existující v současné době díky precedenčnímu právu Soudu, které podřizuje diskriminační soukromoprávní jednání výhradně v souvislosti s zbožím, jehož země původu je jiný členský stát, Článkům 81 a 82, a zachází se soukromoprávní diskriminací, která se vztahuje k osobám, ve světle stávajících základních svobod, stále existuje; a případ Angonese ji nemůže překlenout. Na druhou stranu tuto mezeru nemůže ani prohloubit. Nelze se proto divit, že diskuse kolem případu Angonese, v kontextu kritéria uplatnění koncepce horizontálního účinku, které bylo rozpracováno na další svobody, nereflektuje nic jiného než postoje, který už byly vytvořeny66. Případ Angonese může přispět, otázkou však zůstává, zda-li vůbec, k řešení problému divergence versus konvergence následujícím způsobem. Postoj Soudu, který zaujal tváří v tvář možné obhajobě soukromoprávního jednání nepřímé diskriminace, lze zobecnit v tom smyslu, že koncepce „objektivních faktorů“ je natolik abstraktní, že umožňuje obhajobu soukromoprávního jednání v souvislosti se všemi svobodami vnitřního trhu. I když tedy případ Angonese sám o sobě nenabízí přímý argument podporující kongruenci, může alespoň připravit půdu systematizaci svobod podle horizontálního účinku principu nediskriminace. d. Důsledky pro občany EU plynoucí z případu Angonese Obecně se má za to, že rozsudek Soudu v případu Angonese – tím, že prohlásil soukromoprávní jednání za podléhající horizontálnímu účinku principu nediskriminace - rozšířil, alespoň z hlediska praktického, oblast uplatnění. Lze konstatovat, že soukromé společnosti si až dosud nebyly vědomy toho, že diskriminační opatření banky v italské provincii Bolzano by mohlo být zasaženo horizontálním účinkem a proto označeno nezákonné podle zákazu diskriminace. Pro ty, kteří se nespokojí s vysvětlením rozhodnutí Soudu, jako s pouhým rozšířením sféry aplikace ustanovení Smlouvy, a pro ty, kteří připisují ESD funkci normotvůrce, bude případ Angonese představovat jako dosud67, další příklad soudního tvorby zákonů. Touto perspektivou by byly důsledky případu Angonese mnohem závažnější, kdyby podléhalo veškeré právní jednání bezpodmínečně a bez Neustrukturierung der Grundfreiheiten”, 9EWS (1997), str. 43. 66 Viz. např. Körber, „innerstaatliche Anwendung und Drittwirkung der Grundfreiheiten?“, 35 EuR (2000), str. 932,u 950, podle něhož je uplatnění výroku Soudu v případu Angonese na svobodu zboží automatické („kommt nicht in Betracht“) a stejně tak bychom jej mohli uplatnit v případě svobody kapitálu. 67 Viz. Obwexer, „EuGH: Neue Pflichten für Unionsbürger“, 12 EWS (2000), str. I. 39 Mezinárodní a srovnávací právní revue číslo 5/2002 omezení horizontálnímu účinku principu nediskriminace. Jak jsem se však zmínil už výše, není to tento případ68. Bez progresivního přístupu Soudu při interpretaci Smlouvy ES by se právo ES nikdy nevyvinulo koherentní systém norem, musíme proto tento přístup považovat z hlediska prosazení právního pořádku Společenství za velmi pozitivní. V kontextu horizontálního účinku norem ES musíme tyto výhody a také potřebu rovné aplikace zákazu diskriminace ve všech členských státech porovnat, z hlediska předvídatelnosti následků jejich jednání a tudíž z hlediska právního zabezpečení, s nevýhodami, které jsou podle Soudu inherentně obsaženy v subjektech soukromého práva. Nastolit rovnováhu v tomto ohledu je velmi důležité; avšak záměna tohoto problému s problémem demokratické legitimizace tvorby práva v ES je nadsazená. 68 40 Viz výše IV.2.a a IV.2.b - jak je uvedeno v rozsudku případu Ferlini , viz. výše II.1.b, ESD i po případu Angonese zachovává v kontextu horizontálního účinku omezující kritérium. V rozsudku Soud zdůraznil, že (soukromá) organizace mohou vykonávat „určitou moc nad jednotlivci“, protože si mohou klást podmínky nepříznivě ovlivňující výkon základních svobod Smlouvy.