Bariéry rozvoje projektů PPP v dopravní infrastruktuře ČR

Bariéry rozvoje projektů PPP v dopravní infrastruktuře ČR

Asociace pro podporu projektů spolupráce veřejného a soukromého sektoru
Z
O B S A H U
> Programy politických
stran a PPP
...více na str. 2
> Metoda EPC – specifická
forma projektů PPP
...více na str. 3
> Projekty PPP – ano či ne?
Jak provést zhodnocení
projektu?
...více na str. 6
> Trasa D metra
– projekt bez výstřelků
...více na str. 7
> Parkovací dům Rychtářka v Plzni
...více na str. 8
> PPP – budoucnost vašeho
majetku, budoucnost našeho
vzdělávacího systému
ročník 6 • II. /2010
Bariéry rozvoje projektů PPP
v dopravní infrastruktuře ČR
S prvním projektem využití partnerství veřejného a soukromého sektoru jsme reálně začali ve střední Evropě jako jedni z prvních.
Nebudu se však ve svém článku dnes věnovat dálnicím D5 Plzeň – Rozvadov, ani dálnici
D47 z Lipníku nad Bečvou na státní hranici
s Polskem. Toto již pomalu historické téma
by vydalo na samostatný článek. Na německé hranice i do Ostravy už se dnes po dálnici
svezeme. Byly postaveny, financovány a jsou
provozovány standardním způsobem, jako
všechny jiné dálnice u nás.
Při reflektování těchto faktů je o to mrzutější,
že nastavení podmínek pro úspěšnou realizaci projektů PPP v dopravní infrastruktuře
se od té doby u nás nepohnulo výrazně kupředu. Poučeni z minulých nezdarů nechceme opakovat stejné chyby. Sousední země
nás v realizaci projektů PPP výrazně předběhly.
Oprostím se od politického hlediska, kde
obezřetnost vůči těmto projektům je pravděpodobně způsobena převážně minulými
nezdary či obavami ze skrytého zadlužování
státu. Projekty PPP jsou v praxi vyzkoušené
a při využití již dostatečně ověřených zkušeností z okolních zemí je můžeme realizovat
úspěšně.
Chci se ve svém článku zaměřit na faktické
bariéry přípravy úspěšného projektu PPP,
jehož cílem má být provozování dálnice,
v prostředí České republiky.
Příprava úspěšného dálničního projektu PPP
nutně velmi úzce souvisí se stavem investorské připravenosti dané stavby k realizaci.
Jsou to právě komplikace s investorskou přípravou, které možná v současné době vytváří největší překážky pro postup vpřed.
Příprava stavby začíná stanovením jejího
koridoru v procesu územního plánování.
V tomto procesu se rozhodne o koridoru pro
vedení konkrétní komunikace.
Následuje proces posuzování vlivu stavby
na životní prostředí – EIA. V rámci procesu
pokračování na str. 2 >
...více na str. 10
Stojíme na prahu nové éry PPP
Vážení čtenáři,
> PPP projekty v oblasti školního stravování
- na co si dávat pozor a jak postupovat
...více na str. 12
> VIETNAM: nová právní úprava
pro rozvoj infrastruktury
...více na str. 16
> Úvaha
...více na str. 18
> Přehled mezinárodní úpravy
účetnictví a výkaznictví
PPP projektů
...více na str. 19
dnes, když držíte v ruce toto číslo našeho bulletinu vypadá svět zcela jinak než před měsícem. Naši hokejisté jsou mistry světa a vláda
ČR podpořila první z ministerského pilotního balíčku PPP projektů
- projekt Ústřední vojenské nemocnice. Obě události mohou mít podobnou symboliku. Zpočátku bylo více pochybovačů než těch, kteří
věřili, že se tak stane. Ale stalo se. V obou případech se jedná o výsledek boje účastníků zapálených pro věc, kteří se nebáli ukázat odvahu
Marek Ditz
a výkon a neschovávali se za ostatní. A zvítězili. Zásadní rozdíl je snad
jen v tom, že u hokeje můžeme mluvit o návratu štěstí, zatímco u PPP projektu se jedná
spíše o návrat rozumu. Přes všechny možné útoky, černé knihy a bludy šířené o PPP
z nevládních, ale bohužel i některých vládních míst, se Česká republika odhodlala dotáhnout jeden pilotní projekt do konce a získat praktickou zkušenost nejen s opakovanou
přípravou různých studií, ale s celým tendrovým procesem, vyhodnocením, uzavřením
a implementací projektu. Dovolte mi, abych z tohoto místa poděkoval všem, co měli cokoliv do činění s přípravou projektu Ústřední vojenské nemocnice a popřál jim úspěch. Věřím, že tímto počinem se zlomí skepse a že další projekty najdou svou cestu schvalovacími
procesy a PPP se i v ČR přesune z roviny debat a konferencí do roviny projektové práce.
Přeji Vám mnoho inspirace při čtení Vašeho bulletinu.
Marek Ditz/ Předseda Řídícího výboru Asociace PPP
www.asociaceppp.cz
PPP - bulletin
www.asociaceppp.cz
Bariéry PPP
pokračování ze str. 1 >
EIA jsou stanoveny podmínky, při jejichž splnění
je umožněna realizace
předloženého záměru.
V poslední době však
stále častěji dochází
k výkladu zákona o EIA,
který dle názorů mnoha
odborníků není správný.
Programy politických stran a PPP
Kancelář Asociace PPP se v souvislosti s parlamentními volbami v květnu
2010 zajímala o to, jak je PPP zahrnuto
ve volebních programech jednotlivých
politických stran. Téma, které dozajista
zajímá nejen členy Asociace PPP, ale
i ty, kterým není lhostejné efektivní
vynakládání veřejných prostředků při
uspokojování veřejných potřeb. Politické strany jsou v textu řazeny vždy
striktně abecedně.
O uvedené téma jsme se zajímali pouze
u těch politických stran, kterým volební
průzkumy začátkem roku 2010 dávaly
reálnou šanci na vstup do Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky.
Prvním krokem bylo prostudování volebních programů těchto politických
stran. Následně byly označeny politické
strany, jejichž volební programy obsahují PPP natolik obsáhle, že již nebylo
účelné politickou stranu oslovovat. Toto
zjištění jsme učinili u České strany sociálně demokratické a u Věcí veřejných.
Třetím krokem bylo rozeslání dopisů
těm politickým stranám, v jejichž volebním programu bylo PPP obsaženo
u jediného tématu. Osloveny tak byly
Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová (PPP pouze
u kultury), Občanská demokratická
strana (PPP u dopravní infrastruktury)
a Strana Zelených (PPP u logistických
center). V dopise jsme se dotazovali,
zda politická strana podporuje použití
modelu PPP jako efektivního způsobu
uspokojování veřejných potřeb i v dalších sektorech národního hospodářství.
U politických stran, které neměly PPP
zmíněno ve svém volebním programu
jsme se dopisem dotazovali, zda budou podporovat rozvoj projektů PPP
a zda bude případně tato podpora zohledněna ve volebním programu strany.
Osloveny tak byly Komunistická strana
Čech a Moravy a TOP 09.
Z pěti oslovených politických stran tři
na dopis nereagovaly a dvě na dopis
odpověděly a poskytly upřesňující informace. Jednalo se o Občanskou demokratickou stranu a o Stranu zelených.
Vladimír Sloup, Jiří Došlý
Asociace PPP
> strana 2
Martin Janeček
V
rámci
posouzení
předložené stavby, jejíž koridor byl stanoven
v rámci územního plánování, je požadováno
posouzení variant nikoliv pouze ve vymezeném koridoru, ale též v koridoru, který je veden ve zcela jiné trase, než v té, která byla
určena v průběhu územního plánování. Tento výklad, pokud je uznán, vrací celý proces
přípravy stavby defacto na začátek. Množství
připravovaných dálničních staveb v rámci ČR
již tímto procesem v minulosti prošlo. Souhlasné stanovisko EIA však nadále nemají
některé klíčové stavby, jako např. středočeský úsek dálnice D3 či rychlostní silnice R35
v úseku od Vysokého Mýta k Mohelnici.
I omezená délka platnosti souhlasného stanoviska dle zákona o EIA platného mezi
lety 2001 a 2009, která byla stanovena
na 2 roky, je v tomto ohledu značnou komplikací. Do doby uplynutí platnosti stanoviska
musí být ve velmi šibeničním termínu zahájeno navazující územní řízení dle stavebního
zákona, či musí být žádáno o prodloužení
stanoviska a musí se opětovně prokazovat,
že nedošlo k podstatné změně uvažovaného
záměru či ke změně podmínek v území. Pro
územní řízení je investor povinen předložit
obsáhlou dokumentaci pro územní rozhodnutí. K této dokumentaci musí pořídit stanoviska od všech, dle zákona dotčených, organizací a od všech účastníků územního řízení.
Též je leckdy vyžadováno předkládat např.
i souhlasy všech majitelů dotčených pozemků
i v případě, kdy se jedná o veřejně prospěšnou stavbu, pro kterou je umožněno získat
pozemky vyvlastněním.
Celý proces EIA a celý proces územního řízení jsou svým účelem velmi podobné – defacto se v nich rozhoduje o umístění stavby
v území. Česká právní úprava je v tomto ohledu zbytečně komplikovaná a složitá. Východiskem z této situace může být např. převzetí
německé právní úpravy. Zde jsou procesy EIA
a územní řízení sloučeny do jednoho správního řízení, ve kterém se rozhodne o umístění
stavby do území a zároveň se stanoví podmínky ochrany životního prostředí. Celé řízení
by se tak odhadem mohlo zkrátit přibližně na
polovinu. Tímto řešením by se též mohlo snížit i riziko soudních žalob často směřovaných
nikoliv proti podstatě, ale proti formálním
chybám v těchto řízeních.
Přejděme nyní do fáze, kdy jsme úspěšně
absolvovali procesy popsané v předchozích
odstavcích. Máme vydané územní rozhodnutí, které nabylo právní moci. Dosažení tohoto
stavu je předpokladem pro možnost zahájit
výkupy, či případně vyvlastnění pozemků.
Pro projekty PPP není efektivním a v zahraničí ověřeným řešením přenášení odpovědnosti
za získání pozemků na koncesionáře. Tento
„domácí úkol“ si tedy musí splnit veřejný sektor. Proces získání potřebných pozemků není
v naší republice též jednoduchý. Prvně musí
dojít k zaměření přesné trasy dálnice, tedy
k pořízení geometrických plánů a tyto plány
zkoordinovat s prováděním pozemkových
úprav, vedoucích k rozdělení konkrétních pozemků a vymezení trvalého záboru v katastru
nemovitostí. Až takto vyčleněné pozemky,
umístěné přesně v trase dálnice, je možné
vykupovat.
Následné dílčí problémy se samotným výkupem či vyvlastněním pozemků řeší do určité
míry nový zákon o urychlení výstavby dopravní infrastruktury č. 416/2009 Sb. Majitel pozemku tak nově může již při dohodě o odkupu
získat cenu určenou soudním znalcem, což
dříve bylo možné až v procesu vyvlastnění.
V případě vyvlastnění nemá podaná žaloba
o určení výše ceny obvyklé odkladný účinek.
Jiným zákonem byla upravena též problematika doručování písemností. Jak tyto v nedávné době provedené úpravy právního řádu
budou fungovat v praxi však ukáží až časem
získané zkušenosti. Ani tato úprava však není
sama o sobě konečným řešením a vyžaduje
provedení návazných legislativních prací.
Těmito úpravami stále nebylo dosaženo
správného řešení, to jest úpravy stavebního
řízení v rámci zákona o pozemních komunikacích, kde by některé postupy mohly být explicitně stanoveny odlišně od stavebního zákona. Žádoucí by byla např. legislativní úprava,
která by umožnila vydat stavební povolení
pro veřejně prospěšnou stavbu i v případě,
kdy stavebník nemá ve svém majetku všechny pozemky, resp. tyto nejsou ještě zapsány
v katastru nemovitostí. I takovéto systémy
jsou v okolních zemích funkčně nastaveny
a nejsou tedy zjevně v žádném rozporu např.
s právem EU.
Na základě všech zde uvedených komplikací se bohužel ukazuje, že jedinou bezpečnou
cestu pro stát je vyzvat uchazeče k podání
nabídek až v době, kdy stát bude vlastníkem všech pozemků určených pro stavbu
dálnice. Alternativní, relativně bezpečnou,
možností pro využití PPP v podmínkách ČR
může být provádění nezbytných rekonstrukcí
na současné dálniční síti. Ministerstvo dopravy zvažuje např. využití tohoto modelu při
rekonstrukci dálnice D1. Tato by mohla proběhnout bez nutnosti nových územních rozhodnutí i nových záborů pozemků.
Martin Janeček/ Ministerstvo dopravy
ročník 6 • II. /2010
Projekt PPP
Metoda EPC
– specifická forma projektů PPP
Některé projekty v oblasti úspor energie jsou řešeny způsobem, který naprosto jasně vychází z principů projektů PPP. Tyto projekty
sice nebývají největšími co do objemu investičních prostředků, ale jsou svým pojetím velmi „dotaženou“ formou projektů PPP.
Důvodem je skutečnost, že dodavatel (soukromý subjekt) se zaručí, že privátně investované finanční prostředky do stávajících objektů
v majetku veřejného sektoru budou návratné z budoucích úspor provozních nákladů souvisejících s úsporou energie, proto veřejnoprávní subjekt má jistotu, že další finanční prostředky potřebovat nebude.
Popis metody EPC
Metoda EPC (z anglického výrazu Energy Performance Contracting) představuje netradiční
přístup k energetickému hospodářství, který
umožňuje spotřebiteli energie uskutečnit projekt energetických úspor. Spotřebitel energie
přitom nemusí předem vynaložit prakticky žádný kapitál. Většinu rizik na sebe přebírá specializovaná firma, která projekt uskutečňuje.
Vladimír Sochor
Veškeré náklady na projekt se postupně hradí
splátkami, které jsou odvozeny z dosažených
úspor nákladů na energii.
EPC se často chápe v zúženém pojetí jako netradiční metoda financování a spotřebitelé o ni mají zájem především proto, že jim usnadní přístup ke zdroji financí. Zajištění financování je však pouhou
součástí celého komplexu služeb.
Podstatnými rysy, které metodu EPC odlišují od jiných služeb, jsou
přinejmenším tři:
• investice jsou spláceny z dosažených úspor provozních nákladů,
• dodavatel smluvně ručí za sjednaný objem úspor energie,
• dodavatel přebírá část rizik spojených s realizací, případně i se
splácením investice.
ké, manažerské a finanční. Smyslem těchto služeb je snížit zákazníkovi náklady na energii nebo umožnit její účinnější využívání.
Služby, které jsou takto poskytovány, nejsou většinou ničím novým. Nový je způsob, jakým jsou poskytovány. Jde o projekt na
klíč, který bere v úvahu všechny oblasti užití energie a obsahuje
veškeré činnosti nutné k dosažení energetických úspor. Projekt je
přizpůsoben konkrétnímu zákazníkovi a je v něm zahrnuto:
• energetická analýza (může být v podobě energetického auditu,
ale v některých částech je důkladnější),
• návrh opatření na úsporu energie a snížení nákladů,
• instalace a zprovoznění zařízení,
• financování projektu,
• výcvik obsluhy,
• zajištění měření dosažených výsledků,
• dlouhodobý dohled nad funkčností a výkonností instalovaného
zařízení.
Firma energetických služeb je za své služby placena na základě
dosažených úspor energie. Příjem včetně jejího zisku je odvozen
buď z přímého snížení nákladů na energii, nebo ze zlepšení energetické účinnosti. Přesný způsob stanovení splátek a další detaily závisejí na smluvním ujednání mezi dodavatelem (firmou energetických služeb) a zákazníkem. V zásadě ale vždy platí, že výše splátky
souvisí s dosaženými úsporami.
Využití metody EPC není univerzální. Vždy záleží na tom, jak zadavatel oceňuje záruky za dosažení úspor, které hrají v energetických
službách tohoto typu nejvýznamnější roli, a jaký je u objektů poměr
mezi potřebným objemem investičních prostředků a potenciálem
úspor provozních nákladů.
Formy poskytování energetických služeb
Potřeby konečného uživatele při snižování nákladů na energie mohou být firmami energetických služeb uspokojovány v různých
úrovních, které v daném místě a čase nejlépe řeší daný problém.
Specializované firmy, které se zaměřují na metodu EPC, se nazývají firmy energetických služeb (také ESCO z anglického výrazu Energy Services Company). Typická firma energetických služeb nabízí
spotřebiteli energie (zákazníkovi) vždy komplex služeb spojených
s úsporami energie. Jsou to služby projekční, inženýrské, technic-
Smluvní zajištění dodávek energie (Energy Contracting), kdy energie je dodávána na základě dlouhodobého kontraktu. Dodavatel
může služby rozšířit o úspory při přeměně energie, které lze zajistit
rekonstrukcí zdroje energie a/nebo rozvodů energie, úpravami souvisejícími s úsporami v konečné spotřebě energie nebo oběma způsoby.
Smluvní zajištění provozu energetického hospodářství (Energy
Supply Contracting), při kterém je škála zajišťování chodu energepokračování na str. 4 >
> strana 3
PPP - bulletin
www.asociaceppp.cz
Projekt PPP
pokračování ze str. 3 >
tického hospodářství poměrně široká. První kontakt může vzniknout již nabídkou vypracování energetického auditu. Technicky jde
o převzetí péče o celý energetický systém klienta. Vztahy mohou
být dohodnuty různým způsobem od pouhého provozování zdroje
energie, přes zajišťování optimálního množství energie až po komplexní službu včetně zajištění investičních akcí s dlouhodobým zaručením ceny za dodávanou energii. Dodavatelem služby může být
distribuční energetická společnost, dodavatel energetického zařízení nebo firmy zabezpečující správu hospodářského chodu klientů.
U projektů řešených metodou EPC dochází k ojedinělé situaci, kdy
firma energetických služeb má stejné motivace jako její zákazník.
Mají společný zájem na způsobu a rozsahu instalace navrhovaných
energeticky úsporných opatření, aby byla co nejefektivnější, a následně na co největších přínosech v úsporách energie. Toto nemá
obdoby u žádné jiné formy dodavatelsko odběratelských vztahů.
Při obvyklém způsobu dodávek není dodávající firma odpovědná za
dosažení úspor energie ani úspor provozních nákladů a obvykle nehledá nejvhodnější kombinaci úsporných opatření a vhodné typy
zařízení.
Zabezpečení energetických služeb na straně spotřeby (Energy Demand Contracting) je obdobou předchozího způsobu zabezpečení dodávek energie s tím, že firma energetický zdroj neprovozuje,
ale smluvně zajišťuje veškeré energetické toky a vazby, aby byl zákazník plně spokojen.
Podstatná výhoda oproti běžnému způsobu rekonstrukce je v tom,
že zákazník na počátku nemusí vynaložit potřebné investiční prostředky. Ty jsou spláceny v průběhu trvání smluvního vztahu
z úspor. Splátky jsou kryty uspořenými provozními náklady souvisejícími se snížením spotřeby energie, za které se firma energetických služeb zaručí. Ta je za své služby placena na základě dosažených úspor energie. Pokud není dosaženo očekávaného objemu
úspor, firma energetických služeb by měla vyrovnat rozdíl v plné
výši. Pokud je dosaženo vyšších úspor, než bylo očekáváno, o finanční podobu „nadúspor“ se obvykle dělí obě strany ve smluvně
sjednaném poměru.
Komplexní zabezpečení energetických služeb (Energy Performance Contracting), v rámci kterého nabídka komplexní energetické
služby obsahuje realizaci opatření na straně zdroje energie i na
straně její spotřeby. Dodavatel služby nabízí zajištění veškerého
servisu pro kvalitní dodávky a spotřebu energie, aby zákazník neplatil za spotřebu energie více. Služba je doplněna zajištěním potřebných finančních prostředků, které jsou spláceny postupně z
ušetřených provozních nákladů v rámci dlouhodobého kontraktu se
zaručeným výsledkem.
Komplexní zabezpečení služeb spojených s objektem (Facility Management Service) představuje nadstavbu zabezpečení energetického hospodářství, kdy může být služba doplněna o některé další služby spojené s provozem objektu (úklid, větrání, bezpečnostní
služba apod.). Takové pojetí služeb není v českých podmínkách
zatím příliš využívané.
Pro zákazníky projektů řešených metodou EPC je důležitá možnost
zajištění financování celého projektu prostřednictvím firmy energetických služeb. Toto nebývá podmínkou řešení podobných projektů, ale bývá to obvyklou součástí řešení celého projektu. Je možné
přistoupit na řešení, že zákazník je „schopen dosáhnout“ na výhodnější podmínky při získání finančních prostředků a od firmy energetických služeb si nechá „jen“ ručit za dosažení úspor energie. Tento
způsob však nebývá častý.
Výhodou metody EPC oproti běžnému způsobu dodávky je také
zkušenost firem energetických služeb dosažení optimálního poměru mezi objemem vynaložené investice a dosažených úspor. Na
základě realizovaného projektu bývají instalována taková opatření,
která umožní energetickému systému pružně reagovat na měnící se
využití budov a jejich částí při zachování co nejvyšších úspor energie.
Způsoby financování při využití EPC
Princip financování energeticky úsporných opatření spočívá v uskutečnění úspor v nákladech na zajištění dodávky energií. Z těchto
úspor je splácena firmě ESCO počáteční investice do zařízení, náklady na údržbu a náklady na provoz zařízení.
V zásadě existují dva druhy vzájemných vztahů příjemce, firmy
ESCO a zdroje financování (např. banky):
• přímý vztah
• nepřímý vztah
Výhody metody EPC ve srovnání s jinými přístupy
Velmi podstatným rysem uplatnění metody EPC je převzetí většiny
rizik specializovanou firmou, která projekt uskutečňuje, firmou
energetických služeb. Není třeba jednat s řadou dodavatelů a na
základě správně nastavených pravidel řeší všechny záležitosti
ESCO. Převzetí rizik přináší pro firmy energetických služeb samozřejmě určité vícenáklady. Za převzetí rizik se platí, což bývá podle
některých názorů „zbytečné prodražení“ projektu. Je však obvyklé,
že při řešení projektu běžným způsobem (bez metody EPC) se „neošetření rizik“ projeví většinou v nedosahování očekávaného objemu úspor energie, což způsobí ztrátu daleko větší, než je „cena
převzetí rizik“.
> strana 4
V přímém vztahu zákazník prakticky vůbec nevstupuje do vztahu se
zdrojem financí. Financování projektu zajišťuje ESCO na své jméno
a nese tak celé riziko neúspěchu projektu, byť by byl způsoben
okolnostmi mimo její kontrolu. Tento koncept je vhodný pro veřejný
sektor, který nepodléhá tolik konjunkturálním výkyvům jako soukromý sektor.
Opatření stavebního charakteru
Vyskytuje se názor, že stavebně-konstrukční úpravy budov spočívající v zateplení pláště resp. výměně oken je možno hradit z dosažených úspor a tedy použít pro ně metodu EPC.
Tato představa obvykle není přijatelná. Jednak tyto úpravy jsou
ročník 6 • II. /2010
Projekt PPP
z úspor návratné v poměrně dlouhém časovém horizontu (20 let
a více). Kromě toho jednou provedené stavební zásahy tohoto typu
jsou definitivní – nereagují na měnící se vnější a vnitřní podmínky.
Úpravy pláště budov včetně výměny oken je lépe zadávat a financovat přímo bez dalších nákladů spojených se zárukami za dosažení úspor. Pokud stav pláště a oken vyžaduje stavební úpravy z hlediska vzhledu nebo fyzického stavu, lze projekt EPC s projektem
zahrnujícím stavební úpravy časově spojit se samostatným financováním každého projektu. V poslední době se objevují projekty, ve
kterých jsou spojovány řešení stavebních prvků financované z podstatné míry dotačními prostředky (např. Operační program Životní
prostředí) s projekty řešenými metodou EPC. Taková kombinace
může přinést dosažení optimální úrovně úspor energie.
• způsob řešení problémů a úroveň údržby,
• kvalita, životnost a budoucí dostupnost náhradních dílů
Praxe však ukazuje, že hodnocení takových kritérií může být subjektivní.
Vztah metody EPC k zákonu o veřejných zakázkách
Rozvoj metody EPC byl v počátku částečně zbrzděn v roce 1995
přijetím první podoby zákona o veřejných zakázkách. Podle zákona
nebyla přijatelná komplexnost řešení energeticky úsporných projektů od návrhu energeticky úsporných opatření, přes zpracování
projektové dokumentace, realizaci opatření až po postupné splácení vynaložené investice a ručení za dohodnutý objem úspor. Přesto
se postupně našlo řešení a nyní jsou veřejné zakázky na poskytování energetických služeb se zaručeným výsledkem standardně „soutěženy“ formou jednacího řízení s uveřejněním.
Výběr odborného konzultanta
Příprava zadání veřejné zakázky, zadávací
dokumentace a následně vyhodnocení veřejné zakázky není jednoduchou záležitostí. Proto je někdy vhodnější svěřit organizaci zadání nezávislé poradenské firmě
s dostatečnou erudicí v úsporách energie
a v hodnocení projektů, která není firmou
dodávající technologii nebo zprostředkovávající financování.
Specifické rysy metody EPC v ČR a její
budoucnost
Metoda EPC našla své místo v České republice již téměř před dvaceti lety. Poprvé
ji představila české energetické veřejnosti
v roce 1992 společnost SEVEn a od té
doby se řadě firem energetických služeb
podařilo zrealizovat mnoho úspěšných
projektů.
Výběr poskytovatele energetických služeb
Projekty EPC jsou velmi komplexní službou, kde výsledek (či „výkon“ z anglického „performance“) závisí na mnoha faktorech a kde
nejlevnější neznamená zároveň nejlepší. Cílem zadání veřejné zakázky je nalézt co nejlepší řešení problému – dosažení co nejvyšších úspor nákladů na spotřebu energie při co nejnižších nákladech
dodavatele. Stejně jako při veřejné zakázce na dodávku či stavební
(konstrukční) práce zadavatel nezná nejnižší možnou cenu na trhu,
a proto jej testuje poptávkou ve formě veřejné zakázky a nezná ani
všechna možná řešení. Soustava vhodných kritérií je tím nástrojem,
který má zadavateli pomoci při řešení tohoto problému.
Významná jsou kritéria kvantitativní (měřitelná). Tato kritéria bývají
založena na porovnávání objemu snížení spotřeby energie nebo na
porovnávání úrovně peněžních toků. Může jít například o kritéria:
• objem úspor energie ve vyjádření za jeden rok nebo lépe za délku
trvání navrženého smluvního vztahu,
• čistá současná hodnota úspor nákladů zadavatele po dobu
smlouvy (roční úspory nákladů na spotřebu energie minus roční
odměny dodavatele za veškeré služby),
• peněžní objem technických prvků (úsporných opatření),
• nabídková cena (součet peněžního objemu technických prvků
a ceny ostatních služeb).
Existuje řada kvalitativních hodnotících kritérií, jako například:
• úroveň provádění energetického managementu,
Specifické pro rozvoj metody EPC v České republice bylo, že nebyla nikdy významně podporována. Všechny projekty vznikaly přičiněním fungujících firem energetických služeb, poradenských firem
přes úspory energie, které zákazníkům pomáhají s procesem veřejných zakázek na poskytování energetických služeb, anebo zájmem
zákazníků, vlastníků a provozovatelů objektů.
V České republice je metoda EPC nabízena a většinou realizována
s velkým důrazem na úspory energie na straně konečné spotřeby
a na záruky za dosažený objem úspor bez ohledu na provozování
zdrojů energie.
Obecně lze konstatovat, že Česká republika patří v oblasti rozvoje
metody EPC mezi evropskou špičku a řadí se mezi státy jako je
Německo, Francie, Velká Británie, Rakousko nebo Švédsko. Přesto
je vhodné tento způsob řešení projektů stále podporovat. V poslední době se objevili dva mezinárodní projekty podporované z prostředků Evrospké komise (z programu Intelligent Energy Europe),
do kterých je Česká republika zapojena. Jsou to projekty ChangeBest (www.changebest.eu) a European Energy Service Initiative
(www.energy-service-initiative.net), jejichž aktivity jsou zaměřeny
na podporu rozvoje poskytování energetických služeb především
formou metody EPC.
Vladimír Sochor/ SEVEn o.p.s.
> strana 5
PPP - bulletin
www.asociaceppp.cz
Projekt PPP
Projekty PPP – ano či ne?
Jak provést zhodnocení projektu?
Ještě nějaký čas po aktuálně proběhlých volbách se bude objevovat
obecná nechuť řešit
cokoli týkající se rozhodování o jakýchkoli veřejných akcích. Důvod
je zřejmý, všechna učiněná rozhodnutí budou
Jiří Šimek
v dohledné době stejně
revidována dle aktuálního výsledku voleb.
Tato situace měla a má také významný vliv
na realizaci projektů PPP, které byly dle
mnohých veřejných představitelů označovány za neprůhledné, příliš drahé apod. Je
zvláštní, že podobně silnou kritiku si nevysloužily také veřejné zakázky, které byly
často prezentovány v médiích jako netransparentní či příliš nákladově náročné.
V této situaci bych se chtěl věnovat základní otázce, tedy zda se projekty PPP
vyplatí či nikoli a zda výše uvedené argumenty netransparentnosti a vysoké ceny
jsou adekvátní, a z čeho vyplývají. Považuji
za vhodné často připomínat hlavní principy
a pravidla fungování PPP, i proto, že stále
není zajištěna jistota účelného a efektivního
vynakládání finančních prostředků z veřejných zdrojů, a navíc jejich používání v praxi
při rozhodování o (ne)realizaci projektů PPP
stále není automatické a standardní.
Hlavní principy pro rozhodování o projektu
PPP:
- Přesně definovat cíl, kterého chceme
dosáhnout a jakým způsobem bude dosažen („Identifikace projektu“).
- Provést detailní analýzu veškerých dopadů spojených s projektem. Při posuzování je nutné vzít v úvahu maximální
možné finanční i jiné dopady na příjmové i výdajové straně („Posouzení proveditelnosti projektu“).
- Přijmout rozhodnutí o vhodnosti posuzovaného projektu pro PPP a efektivnosti jeho realizace v rámci PPP nebo
pomocí veřejné zakázky.
- Provést důkladnou přípravu projektu,
tzn. detailně rozpracovat jednotlivé kroky (jak bude probíhat výběr, realizace
a kontrola). Klíčovým bodem je zpracování právních, finančních a realizačních
aspektů. Za důležitou považuji právě
přípravnou fázi každého projektu, kromě
vlastní analýzy a rozpracování jednotlivých bodů nastavit postupové etapy
> strana 6
a způsob jejich dodržování. Jen tak lze
zajistit, aby celý proces efektivně, včas
a nebyl spojen s dalšími dodatečnými
problémy.
Pokud je naše odpověď na tyto základní dotazy kladná, lze uvažovat o možné realizaci
daného projektu a přistoupit k řešení otázky
kvantitativních faktorů.
Pokud ve veřejném sektoru dojde k rozhodování o zadání jasně definovaného projektu
PPP, který zajistí přesně určený cíl, je nutné
posuzovat a hodnotit nejen čistě kvantitativní faktory (především finanční náročnost
projektu), ale také faktory kvalitativní (např.
životaschopnost projektu, vhodnost projektu či jeho dosažitelnost). Vzájemný vliv
kvalitativní a kvantitativních faktorů poté
souhrnně definuje tzv. „hodnotu za peníze“
(value for money), hlavní pojem při rozhodování o realizaci daného projektu pomocí
veřejné zakázky nebo projektu PPP.
Jako základ finančního vyjádření těchto faktorů vždy používáme určení čisté současné
hodnoty (NPV – net present value) zjištěné
z peněžních toků daného projektu, tj. všech
příjmů a výdajů. V případě zhodnocení projektu PPP vůči veřejné zakázce je nezbytné
posoudit rizika daného projektu, a začlenit
je do zhodnocení celkové čisté současné
hodnoty projektu, například v podobě, jak je
uvádí v materiálu Ministerstva financí „Metodika hodnocení kvantitativních aspektů
hodnoty za peníze v projektech PPP“. Následující diagram převzatý z tohoto materiálu danou situaci názorně ilustruje:
Jak tedy prakticky přistoupit ke zhodnocení
projektu? Ukážeme si to
na zjednodušeném příkladu, kde samozřejmě
bereme v úvahu pouze
omezený počet kritérií.
V této souvislosti bych
chtěl upozornit, že detailní propočet u většiny
projektů je podstatně
složitější. Doporučit svěřit zpracování této části
projektu odborníkům na
služby v oblasti finančního a ekonomického poradenství, kteří jsou schopni zajistit
pokrytí a návaznost řešení všech těchto
aspektů ve vzájemné souhře. Pro klienta je
takové řešení vždy rychlejší a efektivnější,
výsledkem je úspora celkových nákladů
spojených s realizací projektu PPP.
Zjednodušené zhodnocení lze použít při
základním rozhodování o realizaci projektu
PPP.
U kvalitativních faktorů posuzujeme například následující faktory:
- Dosažitelnost projektu – může si daný
projekt veřejný sektor vzhledem ke
schváleným rozpočtům dovolit?
- Životaschopnost projektu – Do jaké míry
je daný projekt atraktivní pro soukromý
sektor? Jaká je situace na trhu? Jaká je
pravděpodobnost realizace a dokončení projektu?
- Vhodnost – kompatibilita projektu s uvažovaným cílem?
Zdroj: „Metodika hodnocení kvantitativních aspektů hodnoty za
peníze v projektech PPP“, Ministerstvo financí České republiky.
Je zde zřejmé, že čistá současná hodnota
veřejné zakázky (NPV PSC) je více záporná
kvůli rizikům, která lze převést na soukromého investora v případě realizace projektu
metodou PPP. Ve výše uvedeném případě
je celková čistá současná hodnota projektu
realizovaného metodou PPP méně záporná
než u realizace veřejnou zakázkou, v praxi
však samotný projekt PPP často obsahuje
vyšší výdaje v rámci peněžních toků, tzn.
čistá současná hodnota peněžních toků je
zápornější v porovnání s realizací pomocí
veřejné zakázky.
V příštím článku bych se rád pokusil na jednoduchém případě ukázat praktické zhodnocení realizovatelného projektu. Věřím,
že takto pojatý zjednodušený příklad bude
cenným přínosem pro všechny zájemce
o PPP.
Jiří Šimek
RSM Hammelrath Audit s.r.o.
ročník 6 • II. /2010
PPP doprava
Trasa D metra
– projekt bez výstřelků
Trasa D pražského metra je jedním z kandidátů na první české PPP v kolejové dopravě. O optimální formě financování a zadávání
tohoto projektu se v současné době jedná, přičemž některá z forem PPP je uvažována jako jedno z řešení. V této souvislosti se
mnohokrát setkáváme s otázkami, zda je tato nová linka metra svojí předpokládanou technickou koncepcí v evropském měřítku
standardem či luxusem, zda jsou předpokládané investiční náklady na evropské poměry nízké či vysoké a zda může koncept PPP
pomoci její finanční efektivnosti. V tomto článku zkusíme dát na tyto otázky alespoň částečnou odpověď.
Automatické kolejové metro
Jakub Slavík
Trasa D pražského metra je navrhována jako podpovrchový kolejový systém využívající automatický
provoz bez strojvedoucích. Ve své
desetikilometrové délce od centra města směrem na jih prochází
pod hustě osídlenou zástavbou i pod chráněnými přírodními oblastmi.
Automatický provoz bez strojvedoucích je ve světě odzkoušený
a má řadu nesporných výhod. Je to především větší přizpůsobivost
nabídky vlaků poptávce po přepravě, jelikož není nutno pro každý
vlak zajistit strojvedoucího, nižší personální náklady i vyšší bezpečnost, protože technika funguje spolehlivěji než člověk.
Vzhledem ke kopcovitému terénu, který musí trasa D překonávat,
se v počátcích uvažovalo i o možném využití vlaků na pneumatikách, populárních zejména ve Francii či Švýcarsku. Zde by to však
nebyl šťastný nápad. Nejednoznačné zkušenosti provozovatelů
i bezpečnostní rizika pneumatik nabádají k obezřetnosti a k použití
kovových kol všude tam, kde to fyzikální zákony umožňují.
To platí také pro cenové úrovně porovnávaných nákladů, které byly ne vždy zřejmé. Porovnání nicméně
sledovalo, zda se tyto hodnoty vztahují k celkovému
projektu nebo pouze k infrastruktuře metra, a v tomto
směru tedy přehled srovnává srovnatelné.
Se všemi uvedenými výhradami lze z porovnání vyčíst
následující:
Koncepce metra bez strojvedoucích je všeobecným trendem v Evropě. Ačkoliv zařízení pro dálkové řízení vlaků je bezesporu složitější
než tradiční vlakové zabezpečovací zařízení, nelze tvrdit, že by tento koncept znamenal jednoznačné a pronikavé zvýšení investice.
Trasa D tedy se svojí technickou koncepcí nepředstavuje žádný
drahý výstřelek.
Se současným předpokladem investic je trasa D na evropské poměry v kategorii projektů s nižším rozpočtem. Uvážíme-li navíc
to, že jde o zcela nové metro, podzemní takřka v celé své délce,
v náročném terénu a s kapacitou zohledňující potřebné rezervy, platí tento závěr dvojnásob.
Orientační srovnání investic vybraných projektů kolejového metra
Investice na 1 km trati jako % předpokladu pro trasu D (zaokrouhleno)
Drahé či levné metro?
Pro představu, zda je navrhované řešení v evropském měřítku
obvyklé či neobvyklé a levné či drahé, bylo provedeno orientační srovnání vybraných projektů metra v evropských městech,
které buď byly nedávno uvedeny do provozu nebo se jejich realizace připravuje. Konečný výsledek tohoto srovnání vyjádřený
v investičních nákladech na 1 km trati souhrnně ukazuje tabulka.
Abychom v ní uměli správně číst, je třeba si uvědomit některé důležité věci:
Uvedené projekty spojuje po technické stránce především to, že
jde o kolejové metro vedoucí plně nebo zčásti pod povrchem.
Délka trati i délka a hloubka podpovrchových úseků, počty
a kapacita stanic i další technické parametry, na nichž závisí investiční náklady, jsou však u každého ze srovnávaných projektů velmi
individuální - včetně toho, zda jde o zcela novou linku metra nebo
o prodloužení linky již existující.
Přehled vychází v některých případech z informací zprostředkovaných odbornými médii, které nemusí být zcela přesně definované.
Projekt
Srovnání
investic
Zadávání
/ financování
Praha - trasa D
předpoklad: metro bez strojvedoucích
100
PPP jako jedna
z variant
Amsterodam - linka 52
předpoklad: metro bez strojvedoucích
200
Tradiční
Kodaň - linky M1 a M2
metro bez strojvedoucích
90
Vozidla a provoz
soukromý sektor
Barcelona - linka L9
metro bez strojvedoucích
170
Veřejné finance
+ tzv.koncese
Milán - linka M5
metro bez strojvedoucích
70
PPP s veřejnou
dotací
Londýn - prodloužení Jubilee line
tradiční metro
210
Tradiční
Dublin Metro North
metro tramvajového typu
(při vyjednávání pokles ceny o 20 %)
140
PPP
Paříž - prodloužení linky 13
tradiční metro
120
Tradiční
Norimberk - linka U3
metro bez strojvedoucích, částečně jako rekonstrukce
60
Tradiční
pokračování na str. 8 >
> strana 7
PPP - bulletin
www.asociaceppp.cz
Projekt ČR
pokračování ze str. 7 >
Tím pochopitelně nezabráníme mediálním výkřikům nad miliardovými investicemi – je jen třeba vidět věci v souvislostech a srovnávat
alespoň částečně srovnatelné. Případné argumentace „superlevným“ zahraničním řešením pohybujícím se řádově mimo uvedené
relace budou s největší pravděpodobností mít za základ například
povrchový systém v řídce osídlené oblasti, kde dráha teprve generuje nové osídlení (což rozhodně není případ trasy D) nebo systém
s nesrovnatelně menší kapacitou.
Pomůže PPP?
Z přehledu lze usuzovat, že zapojení soukromých financí formou
PPP dává předpoklad nižších investičních nákladů, případně lepší
kontroly investic.
vě dodržovaná pravidla soutěže, tedy žádný finanční, organizační
a právní koncept sám o sobě ze zadavatele nesejme. Uvedený přehled navíc uvádí pouze investiční náklady, ne náklady celého životního cyklu, kde se teprve může projevit „kouzlo“ PPP.
Závěrem
Se všemi výhradami ke srovnatelnosti uvedených údajů tedy můžeme konstatovat, že nová linka metra tak, jak je plánována, není
ani technicky ojedinělá ani předražená. V obou směrech, tedy co
do technické specifikace projektu i co do předpokládaných projektových financí a optimálního způsobu zadávání, bude ještě třeba
udělat hodně práce. Úspěch každého projektu - a projektu PPP zejména – totiž jak známo závisí především na kvalitní přípravě.
Je přitom třeba zdůraznit, že jde o předpoklad, ne automaticky
o jistotu. Odpovědnost za kvalitně připravený projekt a úzkostli-
Jakub Slavík/ PRO-SERV
Parkovací dům Rychtářka v Plzni
v centru. Zóny placeného stání přes den kapacitně nedostačují, vymáhání kázně parkujících je obtížné a investiční prostředky pro
výstavbu nových parkovacích objektů jsou
omezené. Koncesní projekt proto řeší možnost a efektivitu výstavby a provozu parkovacího domu v jedné, dopravním generelem
doporučené, lokalitě.
Michael Sedlák
Jakub Stránský
Smlouva je schválena, PPP parkovací
projekt začíná. Tak by mohla znít lakonická zpráva z Plzně. Skutečností však
je, že doba mezi schválením koncesního projektu a finálním podpisem smlouvy
s vybraných uchazečem byla vyplněna intenzivní prací Statutárního města Plzeň
(coby zadavatele) a jeho poradce na straně
jedné a potenciálních uchazečů na straně
druhé. Všichni, kdo se účastnili a účastní
této fáze přípravy některého PPP projektu,
jistě potvrdí, že se jedná o období nejcitlivější a také nejnáročnější. Není tedy od věci
zrekapitulovat, co všechno obnáší úspěšné
uzavření (kvazi)koncesní smlouvy.
Na startovní čáře – koncesní projekt
V 3. bulletinu PPP Asociace z loňského
roku jste si mohli přečíst článek „První PPP
parkovací dům“, který podrobně popisoval
parkovací situaci v Plzni a závěry a doporučení koncesního projektu. Proto jen krátkou
rekapitulaci.
Statutární město Plzeň, jako řada jiných
měst v ČR, řeší problémy s parkováním
> strana 8
včetně nového parkovacího objektu, a je
tak schopno efektivně řídit rizika poptávky
a ekonomickou návratnost celého projektu.
V navrženém řešení tedy dodavatel zajišťuje výstavbu a údržbu parkovacího domu po
dobu 20 let a město, prostřednictvím účelové společnosti, organizuje parkování a vybírá poplatky z parkovného.
Koncesní projekt byl využit mj. jako studie
proveditelnosti a podnikatelský plán celého
záměru. V tomto případě koncesní projekt
potvrdil proveditelnost navrhovaného řešení a jako ekonomicky výhodnější doporučil
realizaci formou PPP (kvazikoncese). Tyto
závěry schválilo zastupitelstvo Statutárního
města Plzeň dne 18. 6. 2009.
Etapový závod – příprava dokumentace
a zahájení výběrového řízení
Přijíždíte-li do centra Plzně z dálnice a hledáte-li místo k zaparkovaní, pravděpodobně
minete „Rychtářku“ – povrchové neplacené
parkoviště, které je přes den beznadějně
obsazené, podobně jako příjezdové ulice
k hlavnímu náměstí. A právě na Rychtářce,
kde dnes může parkovat 124 osobních automobilů, podle projektu vyroste parkovací
dům s kapacitou minimálně 430 míst.
Hlavními podmínkami při zpracování koncesního projektu bylo vlastnictví infrastruktury městem a zachování kontroly nad
rozvíjejícím se celoměstským parkovacím
systémem (vč. parkování v parkovacím
domě). Město tak může nastavovat pravidla a ceny parkovného v celém městě,
Hlavní činností zadavatele a poradce
(v tomto případě sdružení společností NEWTON Business Development, a.s. ROWAL
LEGAL, advokátní kancelář s.r.o. a HELIKA,
a.s.) bylo přetvořit ideu zachycenou v koncesním projektu do zadávací dokumentace
a kvazikoncesní smlouvy. Návrh smlouvy tvoří přílohu zadávací dokumentace
a v tomto konkrétním případě byl pro uchazeče závazný, na rozdíl např. od tzv. soutěžního (koncesního) dialogu, kde se jeho znění
dotváří na základě komunikace s uchazeči.
O to důležitější pak bylo dbát na sebemenší
detail, neboť smlouva zavazuje obě strany
po dobu dalších 20 let.
Tam, kde koncesní projekt řeší obecné prin-
ročník 6 • II. /2010
Projekt ČR
cipy a celkovou koncepci, smlouva musí
pamatovat na tisíc a jeden konkrétní případ
a jeho ošetření. Nelze proto vycházet
z obecné šablony, ale je třeba zvažovat na
lékárenských vahách důsledky každé formulace – zachovává principy přenosu rizik?
Chrání dostatečně zadavatele? Nezabíjí
atraktivitu projektu pro uchazeče a jejich financující instituce?
Smlouva řeší řadu okruhů budoucích vztahů, proto je doplněna rozsáhlými samostatnými přílohami, z nichž jsou pro tento typ
projektů specifická zejména:
• Požadavky na parkovací dům – pevně
dané požadavky zadavatele na technické řešení parkovacího domu,
• Specifikace parkovacího domu – detailní popis technického řešení parkovacího
domu vycházející z nabídky uchazeče,
• Specifikace služeb, jejich monitoring
a hodnocení,
• Platební mechanismus, a
• Principy kompenzace při předčasném
ukončení smlouvy.
Předmět smlouvy je definován jak co se týká
samotného objektu a jeho výstavby, tak co
se týká služeb poskytovaných dodavatelem.
Monitoring služeb a navazující platební mechanismus pak realizují samotnou podstatu
– platbu za dostupnost. Za každé konkrétní parkovací stání, které nebude zadavateli
poskytnuto v dohodnutý čas a v definované
kvalitě se tak snižuje poplatek, který dodavatel obdrží. Město Plzeň tak bude platit jen
taková parkovací místa, která reálně může
využívat pro výběr parkovného.
Netradičním, avšak zadavatelem pozitivně
kvitovaným přístupem, byla paralelní příprava stavebního povolení, nezávisle na
výsledku výběru PPP partnera. Tak i v případě, že by se nenašel vhodný, či ekonomicky zajímavý návrh, mohl zadavatel sám
pokračovat s projektem a zadat výstavbu
jako klasickou veřejnou zakázku. Toho nakonec nebylo zapotřebí a vítězný uchazeč
(dle podmínek smlouvy) odkupuje veškerou
projektovou dokumentaci od zadavatele,
takže náklady na její zpracování se městu
Plzeň vrátí.
Při zadávání veřejné zakázky formou PPP
je specifická volba hodnotících kritérií. Do
hry vstupuje fakt, že zadavatel nehledá „toho, kdo postaví
nejlevněji“, ale „toho kdo bude
nejvýhodněji dodávat kvalitní
parkovací stání po dobu 19
let“ – zjednodušeně dlouhodobého partnera. Nabízená
cena proto nemůže být jediným kritériem. V případě parkovacího domu Rychtářka tak
byla hodnocena ještě úroveň
nabízeného standardu (nad
definované požadavky), harmonogram výstavby (délka
i realističnost) a reálnost a zajištění financování projektu.
Příprava zadávací dokumentace a smlouvy,
včetně podrobného projednání a odsouhlasení zadavatelem, trvala 4 měsíce. Intenzivní
práce a komunikace se zadavatelem od září
2009 byla korunována oznámením zakázky
na samém přelomu roku 2009 a 2010.
cesního projektu, který predikoval, že nabízená cena by
mohla být o cca. 5% nižší,
než propočtená referenční
veřejná zakázka. Vítězná nabídka pak byla výhodnější
o zhruba 7% proti odhadu
a přinesla tak zadavateli očekávanou hodnotu za peníze.
Vybrané řešení do roka od
podpisu smlouvy přinese
městu Plzeň 430 parkovacích
stání v parkovacím domě splňujícím všechny požadavky.
Nad rámec těchto požadavků byly dokonce navýšeny standardy některých vnitřních
prostor. Pomyslnou třešničkou na dortu je
pak závazek instalace fotovoltaických panelů na část obvodových zdí. Tyto panely
budou plnit jak funkci estetickou, tak ekonomickou – výtěžek z jejich provozu připadne městu, jako majiteli objektu.
Časovka – výběr vítězného uchazeče
Cílová rovinka – uzavření smlouvy
Od toho okamžiku byl pomyslný míč především na straně uchazečů, kteří v náročném čase dvou měsíců sestavovali svá
konsorcia a připravovali závazné nabídky.
Obzvlášť v tomto momentu celému projektu
výrazně pomohl fakt, že s ním byla odborná veřejnost seznamována průběžně již od
okamžiku zpracovávání koncesního projektu. Vyhlášení soutěže proto nebylo pro trh
překvapením a našlo se tak dostatek připravených uchazečů. Ke dni 9. 2. 2010 se tak
v rukou zadavatele sešly tři kvalitní nabídky.
Všichni uchazeči splnili jak formální, tak
věcné podmínky a město Plzeň tak mohlo
vybírat svého partnera, který mu bude po
Samotné uzavření smlouvy s vítězným
uchazečem je tečkou za celým procesem
přípravy projektu. Kvazikoncesní smlouva,
doplněná pozitivním vyjádřením Ministerstva Financí ČR, byla schválena zastupitelstvem Statutárního města Plzeň dne
8. 4. 2010. Nic tedy nebrání závěrečnému
podpisu smlouvy, kterýžto krok by měl být
k okamžiku zveřejnění tohoto článku již
uskutečněn.
Ani toto období však není jen o „plácání po
ramenou“. Zadavatel vstupuje do vztahu,
který je pro něj něčím novým. Je tedy třeba rekapitulovat, co se od koho v průběhu
projektu očekává, vybrat kontaktní osoby,
nastavit komunikační a informační toky…
i s tím by měl kvalitní poradce pomoci.
A pak už zbývá zahájit práce, aby za rok
mohl váš osobní vůz zaparkovat na Rychtářce – prvním PPP parkovacím domě realizovaném v ČR touto formou.
A slovo závěrem? PPP koncept není tak
těžkopádný a drahý, jak se dá občas zaslechnout. Příprava PPP projektu sice není
rutinní záležitostí, ale může si zachovat
srozumitelnost a flexibilitu. Po celou dobu
přípravy PPP řešení Plzeňské zastupitelstvo
„nezatáhlo za ruční brzdu“ – v každém kroku si zvolilo pokračovat touto cestou. Přínosem tohoto projektu je totiž atraktivní cena,
i samotná budoucí existence parkovacího
domu, na který by se možná v investičním
rozpočtu nenašly zdroje.
dobu 19 let poskytovat dostupnost parkovacích stání. Hodnotící komisi, složené ve
většině ze zástupců zadavatele, pomáhali
s hodnocením nabídek experti poradce.
Hlavní kritérium – poplatek za dostupnost
(cena) – bylo však transparentní i pro PPP
laika. Vítězným uchazečem se stala společnost Hermosa Real Estate, a.s., která nabídla mj. nejnižší poplatek za dostupnost.
Zároveň se tak potvrdil předpoklad kon-
Michael Sedlák
Newton Business Development
Jakub Stránský/ Rowan Legal
> strana 9
PPP - bulletin
www.asociaceppp.cz
Školství
PPP – budoucnost vašeho majetku,
budoucnost našeho vzdělávacího systému
Případová studie: Školy zemského okresu Offenbach
(část Východ), HOCHTIEF Concessions AG
Výchozí situace
Zemský okres Offenbach má velké ambice. Klade si za cíl stát se centrem vzdělávání ve spolkové zemi Hessensko, nastavit standardy kvality a posílit tak znalostní společnost v Německu.
Představitelé místní samosprávy a úředníci si
však uvědomili, že okres sám, odkázaný pouze
na vlastní prostředky, kapitál a know-how, by
Bernward Kulle
nebyl schopen těchto cílů dosáhnout. Jak by
mohl během několika málo let uspět při vytváření moderního prostředí pro výuku ve stovce škol na 95 různých místech, s celkovým
počtem 450 budov, když zároveň značně zaostává na poli modernizace?
Řešení
Východiskem z tohoto problému,
ve veřejném sektoru poměrně rozšířeného, bylo partnerství veřejného a soukromého sektoru (známé
pod anglickou zkratkou PPP). Při
této alternativní podobě zadávání zakázek pomáhá soukromá společnost veřejnému sektoru plnit jeho závazky v oblasti poskytování všeobecně prospěšných
služeb a veřejné infrastruktury. Zemský okres Offenbach rozdělil výběrové řízení ohledně smlouvy na obnovu, financování
a provozování všech škol na dvě části, tak aby se riziko, které projekt takového rozsahu obnáší, rozložilo mezi dvě samostatné soukromé společnosti. Část Východ připadla společnosti HOCHTIEF
PPP Solutions, dceřiná společnost akciové společnosti HOCHTIEF
Concessions AG. Při smlouvě v rozsahu 410 miliónů Euro se jedná
o nejrozsáhlejší PPP projekt v oblasti školství v Německu. V lednu
roku 2005 společnost na dobu 15 let převzala zodpovědnost za 50
škol s 284 budovami a stavební plochou téměř 25 800 čtverečních
metrů.
Za tímto účelem byla založena projektová společnost HOCHTIEF
PPP Schulpartner GmbH & Co. KG, přičemž vklad společnosti
HOCHTIEF PPP Solutions činí 94,9 procent a na okresní úřad připadá zbývajících 5,1 procent.
Koncepce financování
Společnost HOCHTIEF Concessions se specializuje na technické,
komerční a provozní požadavky komplexních projektů. Společně se
svými sesterskými společnostmi HOCHTIEF Construction a HOCHTIEF Facility Management zabezpečují školám v Offenbachu servis
po celou dobu životnosti - od financování a provádění stavebních
zásahů, což pro společnost HOCHTIEF během prvních pěti let
představovalo investici 130 miliónů EUR, až po provoz škol, včetně
venkovních ploch a technických systémů.
Projekt je financován prostřednictvím non-recourse forfaitingu (pře-
> strana 10
bírání zodpovědnosti za úhradu pohledávek, pozn. překl.) To znamená, že soukromý partner postupuje splatné pohledávky (a to buď
veškeré, anebo jen jejich část) PPP smlouvy na financující banku.
Klient z veřejného sektoru se pak vzdává svého práva na námitky
vůči těmto pohledávkám.
K tomu obvykle dochází až poté, co
proběhla schvalovací procedura stavebních prací. Při forfaitingu jde v podstatě o to, že financující banka směňuje
projektové riziko za nižší úvěrové riziko,
které představují smlouvy se samosprávou. Pak není zapotřebí navyšovat úrokovou sazbu na pokrytí projektového rizika, a úvěrové podmínky jsou tím pádem obdobné jako
u komunálních půjček. Z toho důvodu se samospráva, coby zadavatel, po dohodě s financující bankou zříká svého práva na námitky
ohledně svých platebních závazků. Dočasné financování prací výstavby, obnovy a rekonstrukcí v období do kolaudace je zajištěno
společností HOCHTIEF.
V případě projektu v Offenbachu se financování týká jen činností výstavby a obnovy, které byly schváleny klientem z veřejného sektoru.
Jakmile proběhnekolaudace, nárokuje si soukromý partner pohledávku za samosprávným orgánem. V rámci smlouvy o postoupení pohledávek je pak tato pohledávka odprodána bance a platba
samosprávného orgánu se odkládá. Z tohoto důvodu se zemský
okres Offenbach vzdává svého práva na námitky vůči bance, například kvůli nekvalitně provedené práci, nevzdává se však svých
nároků vůči soukromé společnosti. Od chvíle, kdy smlouva vstoupí
v platnost, banka se samosprávným orgánem uzavírá dohodu o odkladu oprávněných pohledávek po celou dobu platnosti smlouvy.
Forfaiting bez postihu (non-recourse) se týká pouze peněz potřebných na splácení úroků z dluhu vzniklého platbami za dodávky prací výstavby, obnovy a modernizace, a to až poté, co tyto platby
schválil samosprávný orgán. Ostatních částí náhrady za odvedenou
práci se odstoupení od práva na námitku netýká. V projektu škol
v Offenbachu – ve kterém stavební fáze skončila na začátku roku
2010 – se forfaiting velmi dobře osvědčil.
Zohlednění životnosti
Jednou ze skutečných předností modelů typu PPP je schopnost
pokrýt celou dobu životnosti projektu. Toho je dosaženo tím, že už
během fáze plánování a návrhů se počítá s pozdějšími stavebnětechnickými a provozními potřebami. Tak je zajištěna vysoká kvalita a efektivnost ve srovnání s běžnými veřejnými zakázkami. Soukromý partner je schopen realizovat projekty tohoto druhu rychleji,
kvalitněji a také za výhodnější cenu než samospráva.
V zemském okrese Offenbach se společnosti HOCHTIEF podařilo
dokončit rozsáhlé rekonstrukce a modernizace budov a venkovních
zařízení za dobu pěti let, což je o pět let dříve, než bylo stano-
ročník 6 • II. /2010
Školství
veno v zadání tendru. Okresní správní úřad spočítal, že pokud by
byl odkázán pouze na své prostředky, potřeboval by na dokončení
zakázky 25 let. Při tak dlouhé době by samozřejmě nebylo možné
dosáhnout srovnatelné kvality a školy by neměly jednotnou úroveň.
Zemský okres Offenbach by se pak stěží mohl stát ukázkovým centrem vzdělávání, což byl od počátku cíl.
Koncepce udržitelného provozu
Jedním ze zásadních faktorů je provoz budov, které jsou předmětem zakázky. Kromě technické a stavební údržby a oprav je důležitá
také moderní a ekologická energetická koncepce. Údaje o energiích se denně zaznamenávají a vyhodnocují, tak aby bylo dosaženo
průběžné optimalizace spotřeby.
•
•
•
•
V roce 2009 byla spotřeba tepla snížena oproti roku 2004 o téměř 33 procent. Dnešní nové systémy jsou v provozu pouze
tehdy, kdy je třeba; zaměstnanci absolvovali zvláštní školení
k jejich obsluze.
Spotřeba elektrické energie ve srovnání s rokem 2004 stoupla
o 7 procent, ale je třeba říci, že tento nárůst byl způsoben zvýšeným užíváním technického vybavení a instalacemi (počítače,
částečná klimatizace, serverové místnosti, interaktivní tabule,
školní kuchyně), delší dobou provozu, a také existencí nových
prostor.
V roce 2009 školy spotřebovaly o téměř 27 procent méně vody
než v roce 2004. Tento pokles byl způsoben například instalací
efektivnějších sanitárních zařízení.
Emise CO2 v roce 2009 byly o 28,9 procent nižší než v roce
2004.
Navíc byla zřízena 24hodinová pohotovostní služba, jejíž zaměstnanci nahlášené závady rychle opravují.
Přesun činností
V rámci přesunu činností převzal koncesionář všechny správce škol,
staveniště patřící okresu a několik zaměstnanců stavebního managementu. Do přesunů zaměstnanců zainteresoval také odborový
svaz IG Bau, upravil pracovní podmínky v nové společnosti a uzavřel kolektivní pracovní smlouvu. Samotný odborový svaz považuje
přesun za úspěšný. Plynulý provoz dnes na školách zajišťuje celkem 72 zaměstnanců společnosti HOCHTIEF PPP Schulpartner.
Společnost HOCHTIEF také nabourává předsudek, že PPP projekty škodí malému a střednímu podnikání. Společnost naopak klade
velký důraz na to, aby do plánovaných prácí byly integrovány místní
a regionální firmy. Během fáze rekonstrukce a modernizace a pak
zejména při provozu škol byla většina příslušných smluv uzavřena
s malými a středně velkými podniky.
•
•
Během fáze rekonstrukce a modernizace, v období mezi lednem 2005 a lednem 2010, bylo uzavřeno 927 smluv, z nichž
26 procent připadá na firmy v okrese samotném a 25 procent
na firmy v sousedních oblastech. To znamená, že s místními či
regionálními firmami byla uzavřena více než polovina smluv.
Práce odvedená v souvislosti s provozem škol od roku 2005 do
současnosti je vyčíslena na více než 68 miliónů EUR. Z celkové
sumy zůstalo v regionu Offenbachu 72 procent.
Tyto dva příklady ilustrují fakt, že společnost HOCHTIEF ve velké
míře využívá možností místních a regionálních malých a středně vel-
kých firem. To je mnohem víc, než je okresní správní úřad v Offenbachu běžně schopen zajistit vzhledem k postupům, které obnáší
zadávání veřejných zakázek.
Výhody partnerství veřejného a soukromého sektoru
Školy zemského okresu Offenbach dnes představují největší PPP
projekt v oblasti školství v zemi a jsou příkladem rostoucího zájmu
o partnerství veřejného a soukromého sektoru v Německu. Tato
skutečnost přispívá k oživení konkurence mezi účastníky tendrů
v oblasti školství, a zároveň pomáhá řešit mnohé problémy veřejného sektoru.
PPP umožňuje místním samosprávám své školy nejen efektivně
rekonstruovat a modernizovat, ale zároveň je zárukou vysoké kvality odvedené práce. Tím že okres Offenbach svěřil projekt obnovy
svých škol společnosti HOCHTIEF, ušetří částku 90 miliónů EUR,
což činí téměř 19 procent celkové ceny. Tato rentabilita je důsledkem kvalitního provedení, plynulé návaznosti prací a rychlé realizace. Další výhodou je to, že okres má nyní
možnost naplánovat si solidní rozpočet
na 15 let provozu škol. Za to měsíčně
platí fixní poplatek za dostupnost.
Okresní správní úřad má v úmyslu ponechat si veškerý majetek ve svém vlastnictví – a to se mu s pomocí PPP podaří.
Až se po skončení 15letého smluvního období školy opět stanou
součástí veřejného sektoru, bude hodnota majetku a zbývající životnost fakticky vyšší. To je způsobeno mimo jiné také tím, že během
fáze obnovy se pečlivě dbalo na dodržení všech bezpečnostních
a protipožárních ustanovení. V případě že dojde k jakékoli škodě či
poruše, zajišťuje společnost HOCHTIEF okamžitou nápravu.
Rychlejší provedení práce znamená vysokou kvalitu. Společnost,
která musí brát v potaz nároky budoucího provozu, plánuje a staví
prozíravě a ekologicky. Dělá to nejen v zájmu svého klienta, tj. veřejného partnera, ale také v zájmu svém. Charakteristickým rysem
PPP projektů je fakt, že za stejnou cenu je dosaženo lepšího provedení i vybavení. A právě to je silnou stránkou koncepce životnosti,
na které je model PPP založen. Zároveň se tím vysvětluje uspokojení z dosaženého výsledku, které pociťují představitelé místní samosprávy, úředníci a zejména ti, kdo tato zařízení využívají.
Včasné dokončení, rozumné náklady, okamžitá pomoc při nápravě
závad a poruch, pružná a profesionální spolupráce, lepší podmínky pro výuku, atraktivnější pracovní prostředí, větší bezpečnost –
to je krátká rekapitulace úspěšnosti tohoto projektu. A proto také
díky tomuto projektu získali v roce 2008 oba partneři – společnost
HOCHTIEF a město Offenbach – cenu za inovaci pro německé obchodní společnosti.
Rychlost, s jakou byl projekt obnovy škol dokončen, značně přiblížila okres Offenbach k jeho cíli, a to stát se předním centrem vzdělávání ve spolkové zemi Hessensko. Podle vyjádření představitelů
okresu bylo “školství osvobozeno a zbaveno byrokratické zátěže
a otevřelo se hospodářské soutěži”. Příklad škol v Offenbachu je
přesvědčivý: vzhledem ke značným finančním obtížím, se kterými
se dnes místní samosprávy potýkají, je Partnerství veřejného a soukromého sektoru v oblasti školství úspěšnou alternativou k běžným
metodám veřejných zakázek.
Bernward Kulle/ HOCHTIEF Concessions AG
> strana 11
PPP - bulletin
www.asociaceppp.cz
Školství
PPP projekty v oblasti školního stravování
- na co si dávat pozor a jak postupovat
kých nákladů například na energie a média na veřejném partnerovi.
Součástí takovýchto projektů může a nemusí být investice soukromého partnera
do vybavení, případně modernizace stávajícího vybavení.
Kateřina Trnková
Matej Kliman
Česká realita PPP se od okolních zemí
poněkud liší v tom, že zatímco v ČR se
na celonárodní úrovni stále příliš nedaří
prosazovat velké pilotní projekty, v oblasti regionů již existuje celá řada úspěšně zahájených a částečně realizovaných
projektů. Jednou z takových oblastí, kde
dochází k realizaci PPP projektů na regionální úrovni, je oblast školního stravování.
V tomto článku bychom rádi shrnuli naše
zkušenosti s PPP projekty v oblasti školního stravování a upozornili na to, že až
na velmi specifické výjimky, jedinou přípustnou formou realizace projektů spolupráce soukromého a veřejného sektoru
v oblasti školního stravování je dle našeho
názoru postup podle zákona č. 139/2006
Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon), v platném
a účinném znění. Dále bychom rádi upozornili na několik základních témat, kterým je podle našich zkušeností nezbytné
věnovat při realizaci těchto projektů náležitou pozornost.
Charakteristika PPP projektů v oblasti
školního stravování
Obecně lze shrnout, že projekty, o kterých v tomto článku pojednáváme, mají
několik základních rysů.
Hlavním základním rysem je především
skutečnost, že soukromý partner převezme v podstatném rozsahu provoz školního stravování, tedy převezme do užívání
veškeré zařízení kuchyně a jídelny včetně
stávajících zaměstnanců s tím, že příjmy
z prodeje jídel žákům a třetím osobám
jsou příjmem soukromého partnera.
Dále soukromý partner zpravidla hradí
veškeré provozní výdaje, avšak v některých případech zůstává úhrada specific-
> strana 12
Určujícím faktorem jakéhokoliv projektu
v rámci školního stravování je samotná právní úprava školního stravování,
a to zejména v zákoně č. 561/2004 Sb.,
školský zákon, v platném a účinném zně-
úhradu provozních nákladů, natož na
úhradu jakéhokoliv zisku. Přitom zejména náklady na zaměstnance a částečně
na nákup surovin jsou víceméně pokryty
ve formě dotace MŠMT na neinvestiční
výdaje dle normativu vydaného ministerstvem pro příslušný rok. Jakákoliv školní jídelna musí tak vždy mít další zdroje
zejména na pokrytí nákladů na média
a energie. Praxí je, že tyto výdaje jsou
kryty ze strany zřizovatele ve formě dotace na provoz školní jídelny.
Charakteristika PPP projektů v oblasti školního stravování (subjekty a finanční toky)
ní, vyhlášce č. 107/2005 Sb., o školním
stravování, v platném a účinném znění,
aj. Tato specifická úprava klade na soukromého partnera požadavky na znalosti
aplikovatelné legislativy a věcné zvládnutí
problematiky, týkající se mimo jiné způsobu přípravy a podávání jídel, hygienických norem, objemů skladby a výživové
hodnoty jídel dle jednotlivých věkových
kategorií, atd. Pro nastavení PPP projektu je však základním dopadem této
úpravy to, že samotné školní stravování
není schopné ze své podstaty generovat
jakýkoliv zisk, naopak ze své podstaty
generuje určitou provozní ztrátu.
Pojmově vždy přítomná provozní ztráta
školního stravování, ať ho provozuje jakýkoliv subjekt, vyplývá z toho, že cena
obědů pro žáky musí přesně odpovídat
výdajům na nákup potravin. Z obdržené
úplaty na školní stravování tak školní jídelně nezůstanou žádné prostředky na
Jednim z nejvýznamnějších ekonomických přínosů PPP projektů v oblasti školního stravování může být skutečnost, že
soukromému partnerovi je umožněno
vydávat a prodávat obědy také třetím
osobám (například důchodcům, zaměstnancům zřizovatele, případně jiným osobám), a to ať již formou výdeje na místě,
nebo formou rozvozu po regionu. Zde
již soukromý partner není limitován cenovými normativy školního stravování,
a proto je schopen na jednom vydaném
obědě generovat určitý zisk. Zisk z prodeje obědů mimo školní stravování je
možné v rámci projektu využít jednak na
krytí nákladů realizované investice popř.
přiměřeného zisku soukromého partnera,
jednak také na krytí provozní ztráty školního stravování. Celkový rozsah výdeje
obědů třetím osobám je však limitován
jednak předpisy školního stravování, které stanoví zejména povinnost oddělení
školního stravování od stravování dalších
ročník 6 • II. /2010
Školství
osob, jednak kapacitou kuchyně a jejího
zázemí a v neposlední řadě také poptávkou v regionu. Nicméně za předpokladu,
že soukromý partner (koncesionář) tento
typ ekonomické aktivity realizuje ve významnějším rozsahu, výrazně se zlepší
ekonomická bilance projektu.
Z ekonomiky projektu, která je v převážné míře ovlivněna předpokládaným
poměrem školního stravování a stravováním dalších osob a výší vstupní investice, vyplývá také základní mechanizmus
finančních toků mezi veřejným a soukromým partnerem. V případě projektů
s malou nebo nulovou počáteční investicí
a větším objemem prodeje obědů cizím
osobám lze vzájemné platební mechanizmy postavit na platbě za koncesi, tedy na
platbě soukromého partnera veřejnému
partnerovi, která může mít povahu buďto
paušální platby, nebo například platby ve
formě fixního odvodu z vydaného oběda,
případně procentuelního odvodu z tržeb
z komerčních aktivit mimo výdej jídel
v rámci školního stravování. V opačném
a zřejmě častějším případě bude veřejný partner soukromému partnerovi platit
platbu za dostupnost, která může mít povahu paušální platby zejména v případě,
že je touto formou splácena investice
soukromého partnera, nebo například
povahu adresného příspěvku na jeden
vydaný oběd v rámci školního stravování
(za účelem úhrady provozní ztráty a přiměřeného zisku). V některých projektech
může být dokonce vhodné tyto druhy
plateb vzájemně kombinovat.
Jako příklad toho, jak se ekonomika
projektu může promítnout do nastavení
finančních toků a mechanizmu pro posouzení nabídky lze uvést stravovací projekty v Říčanech u Prahy a v Rakovníku.
V říčanském projektu se finanční toky
a kalkulace nabídkové ceny odvíjela od
relativně vysoké vstupní investice a skutečnosti, že po třech letech mohou a nemusí být do projektu zapojeny také veřejné tři říčanské mateřské školky a dále
také, že v průběhu koncesní doby může
a nemusí dojít ke stěhování jednoho
z provozů. Vysoká vstupní investice se do
projektu promítla tím způsobem, že v zásadě vychází pouze z platby za dostupnost, přičemž součástí nabídky uchazečů
byly také fakultativní doplatky/slevy pro
případ, že nastanou zmíněné skutečnosti
(zapojení MŠ a stěhování). V Rakovníku
je situace odlišná v tom, že jde o projekt
typu facility management bez významné
vstupní investice, a že podmínkou realizace projektu je z důvodu odpočtu DPH
existence platby za koncesi. Proto se
počítá s tím, že součástí nabídky budou
celkem tři různé platby, z jejichž kombinace je pro potřeby posouzení nabídek
kalkulována finanční výhodnost projektu
pro město. Proti sobě tak stojí na jedné
straně dotace města koncesionáři na jeden vydaný školní oběd a na druhé straně
paušální roční platba koncesionáře městu za koncesi a odvod z prodaného oběda mimo školní stravování.
na zajištění provozu školního stravování
je svojí povahou téměř vždy koncesní
smlouvou ve smyslu koncesního zákona, a to především z toho důvodu, že se
jejím prostřednictvím přenáší podstatná
část rizik na soukromého partnera, a dále
proto, že soukromý partner na základě
takové smlouvy nabývá právo pobírat přímo od uživatelů poplatky za provozování
služby ve veřejném zájmu. Dalším důvodem pro aplikaci koncesního zákona je,
že pro účely posouzení významu zakázky
je zcela nepoužitelná kategorie hodnoty
zakázky. Tou by totiž teoreticky byla jen
Vhodná procesní forma výběru soukromého partnera
výše platby veřejného partnera poskytnutá soukromému partnerovi za dostupnost veřejné služby, jejíž výše však vůbec
nemusí reflektovat skutečný význam zakázky. Lze si například představit projekt,
kde platba veřejného partnera soukromému je zcela minimální nebo nulová,
a přitom jde o svěření majetku v hodnotě desítek milionů korun na několik let
s předpokládanými příjmy soukromého
partnera v rozsahu mnoha desítek milionů korun. Z pohledu zákona o veřejných
zakázkách by se tak mohlo jevit, že jde
o podlimitní zakázku, nebo že vůbec nejde o veřejnou zakázku, avšak z pohledu
koncesního zákona může jít o významnou
koncesní smlouvu s povinným dvoufázovým řízením a s povinným vypracováním
koncesního projektu. Pouze výběr uchazeče dle koncesního zákona může zajistit
dostatečnou míru transparence v rozho-
V praxi se vyskytují případy, kdy je provoz školních jídelen svěřen na delší dobu
soukromému partnerovi, a to zcela bez
jakéhokoliv výběrového řízení. Veřejní
zadavatelé v takovém případě argumentují tím, že vzhledem k tomu, že v rámci
spolupráce veřejný partner soukromému
partnerovi nic neplatí, nejedná se o veřejnou zakázku dle zákona č. 137/2006 Sb.,
o veřejných zakázkách, v platném a účinném znění. Jak bylo naznačeno v úvodu
článku, považujeme takovou argumentaci za zcela nesprávnou a takový postup
je dle našeho názoru zcela v rozporu se
zákonem.
Hlavním důvodem pro aplikaci koncesního zákona je, že smlouva uzavřená
> strana 13
PPP - bulletin
www.asociaceppp.cz
Školství
dování veřejné správy a v nastavení vzájemných vztahů mezi veřejným partnerem
a koncesionářem. Tyto závěry v zásadě
potvrdil pro jiné oblasti v několika svých
rozhodnutích i Úřad na ochranu hospodářské soutěže.
Témata k řešení
Prvním z témat, které je nutno řešit a které mají v rámci stravovacích projektů významná specifika, je celkové posouzení
ekonomiky projektu a nastavení finančních toků. Jak ukazují naše skutečnosti,
nejvýznamnějším faktorem je výše vstupní investice a míra využitelnosti kuchyně a jídelny pro stravování třetích osob,
a to z toho důvodu, že pouze stravování
třetích osob je způsobilé vytvořit nějaký
zisk. Možná míra využití infrastruktury
pro komerční účely, jak již bylo zmíněno,
však závisí zejména na kapacitě kuchyně a jídelny, jakož i na poptávce v dané
lokalitě.
V některých případech může být důležité
nastavit projekt tak, aby na straně soukromého partnera existovala povinnost
platit nějakou formu poplatku za koncesi,
a to například pro potřeby odpočtu DPH
z investovaných prostředků.
Součástí řešení tohoto tématu je i provedení nezbytných odhadů a kalkulací
předpokládaných finančních toků, které
> strana 14
jsou základem ekonomické části koncesního projektu a jsou podkladem zejména
pro finanční srovnání nulové a alternativní
varianty (varianty PPP).
Tyto kalkulace slouží i pro výpočet před-
pokládaného příjmu koncesionáře, který
má určující význam pro výběr správného
typu koncesního řízení. Ve stravovacích
projektech je sporné, jaké komponenty
příjmu koncesionáře je nutné do předpokládaného přijmu koncesionáře zařadit.
Dle našeho názoru je součástí předpokládaných příjmů koncesionáře nejen příjem
z prodeje jídel žákům a dalším osobám,
ale i příjem od veřejného partnera (ať už
má formu příspěvku koncesionáři nebo
jen úhrady části provozních nákladů –
např. energie a média), a dále také příjem
z veřejných zdrojů ve formě dotace na
neinvestiční výdaje. Všechny tyto příjmy
totiž koncesionář získává v bezprostřední
souvislosti s realizací koncese, tedy jako
součást koncesních práv udělených koncesní smlouvou veřejným partnerem.
Dalším specifickým tématem k řešení je
nastavení mechanizmů pro posouzení nabídky. Zkušenost s dosavadními projekty
ukázala jako vhodnější jednokriteriální postup - výběr koncesionáře dle ekonomické výhodnosti nabídky s tím, že všechny
požadované standardy spolupráce jsou
poměrně detailně popsány v nabídce.
Takovýmto ekonomickým kritériem by
však neměla být cena obědů, která je bez
tak s určitým rozpětím dána cenovým
normativem, nýbrž celková míra předpokládané finanční zátěže pro veřejného
zadavatele. V projektech realizovaných
společně s našimi kolegy ze společnosti
Ernst & Young jsme pro potřeby předkládání nabídek připravili tabulku v MS
Excel, která jednotlivé komponenty nabídky rozpočítala na dobu trvání koncese
dle předpokládaného vývoje. Kalkulace
byla připravena tak, aby nebylo možné
s jednotlivými komponenty svévolně manipulovat. Výstupem tabulky je současná
předpokládaná hodnota finančních toků –
finanční zátěže pro veřejného zadavatele,
která je zároveň základem pro porovnání
jednotlivých nabídek. V dosavadních projektech byla druhým méně významným
kritériem výše smluvní pokuty pro případ
nezahájení provozu včas. Při stanovení
její minimální a maximální výše jsme vycházeli z možných negativních dopadů
z nezahájení nebo výpadku provozu školní jídelny a zároveň z cíle zabránit nežádoucí manipulaci s tímto dílčím kritériem.
Dalším specifickým tématem, kterým je
dle našich zkušeností nutné se zabývat,
je problematika (státní) veřejné podpory dle článku 107 Smlouvy o fungování
Evropské unie (SFEU). Otázku veřejné
podpory je nutné řešit jednak na obecné
úrovni, totiž zda svěření majetku veřejného partnera do užívání soukromému partnerovi, zejména pokud soukromý partner
na tomto majetku realizuje svojí vlastní
komerční činnost, nezakládá zakázanou
veřejnou podporu, a dále na úrovni plateb
veřejného partnera soukromému partnerovi ve formě tzv. vyrovnávacích plateb na realizaci služby veřejného zájmu.
V této souvislosti lze upozornit na tři stěžejní evropské dokumenty. Rozhodnutí
ve věci Altmark1 definuje podmínky, kdy
se vůbec nejedná o veřejnou podporu ve
smyslu článku 107 SFEU.
Rozhodnutí Komise ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy
o ES2 na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby
poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného
hospodářského zájmu stanoví podmínky,
za kterých může vyrovnávací platba představovat veřejnou podporu, nicméně není
nutné ji notifikovat Komisi. Rámec společenství pro státní podporu ve formě vyrov-
ročník 6 • II. /2010
Školství
návací platby za závazek veřejné služby3 evropskými dokumenty (například sní- odpočtu DPH z investice do zařízení školpopisuje, jakým způsobem bude Komise žení platby za dostupnost, nebo zvýšení ní kuchyně a jídelny, tak dalších ekonopřistupovat k notifikovaným vyrovnáva- odvodů z poplatků z komerční činnosti). mických výhod, zvýšení standardu kvality
cím platbám. Jedním ze základních po- Jedním z důležitých prvků těchto mecha- vydávaných jídel, zlepšení jejich skladby
žadavků na nastavení stravovacích pro- nizmů je zejména stanovení ekonomické v důsledku lepší nákupní politiky soujektů vyplývajících z těchto dokumentů je veličiny, jíž je zisk partnera poměřován kromých subjektů, atd. Na druhé straně
přiměřenost zisku soukromého partnera. (například IRR, marže atd.), jakož i kon- s ohledem na možná rizika postihu ze
Přitom je obecně deklarovanou skuteč- krétního rozpětí, kde lze mluvit o přiměře- strany národních i evropských institucí
ností, že samotná transparentní soutěž ném zisku z pohledu práva veřejné pod- je nutné na straně veřejného partnera, tj.
převážně na straně českých municipalit
při výběru uchazeče není dostatečným pory.
nebo vyšších samogarantem přiměřesprávných celků věnoné ziskovosti souvat pozornost zejména
kromého partnera,
nastavení procesu výa tedy garantem
běru uchazeče, včetně
eliminace nedovovolby správného typu
lené veřejné podprocedury, dle předpory, zejména pak
pokládaného příjmu
v případě, kdy na
koncesionáře a dále
daném trhu půsotaké úpravě vztahů
bí pouze omezený
mezi veřejným a souokruh soutěžitelů.
kromým
partnerem
Ve
stravovacích
v koncesní smlouvě.
projektech se kroAmbicí tohoto článku
mě případné úspoje být v tomto ohledu
ry na provozních
municipalitám a kranákladech
bude
jům určitým základním
ziskovost projektu
vodítkem.
vyvíjet zejména v
závislosti na obMatej Kliman
jemu komerčních
Kateřina Trnková
činností
mimo
AK HOLEC, ZUSKA &
školní stravování.
Smluvní mechanizmy pro kontrolu zisku koncesionáře (soukromého partnera)
Partneři
Je proto nutné v
koncesní smlouvě
nastavit mechanizmy, na základě kterých Závěrem lze shrnout, že naše zkušenosti
veřejný partner průběžně monitoruje zisk ukazují, že spolupráce soukromé a ve- 1 C-280/00 Altmark Trans GmbH a Regierungsoukromého partnera a v případě překro- řejné sféry v oblasti školního stravování
spräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft
Altmark GmbH [2003] Zb. s. I-7747
čení přiměřené míry ziskovosti umožní může veřejným zadavatelům přinést ceúpravu finančních toků tak, aby nedošlo lou řadu výhod a to jak čistě finančních 2 stávající čl. 106 odst. 2 SFEU
k porušení pravidel stanovených těmito - snížení finanční zátěže města, možnost 3 (2005/C 297/04)
> strana 15
PPP - bulletin
www.asociaceppp.cz
Infrastruktura
VIETNAM: nová právní úprava
pro rozvoj infrastruktury
Ekonomika Vietnamu se rychle rozvíjí, což s sebou přináší naléhavou potřebu nové a kvalitnější
infrastruktury. Vietnamská vláda proto podporuje realizaci projektů na výstavbu, provozování
a správu nových infrastrukturních zařízení a projektů na rozšíření, modernizaci a provozování
těch stávajících.
Investice do infrastruktury jsou potřebné zejména v oblasti silničních komunikací, mostů, tunelů,
letišť, námořních přístavů, úpraven vody a elektráren. Pro vytvoření
vhodných podmínek pro zahraniční investory zapojené do rozvoje infrastruktury vydala vietnamská vláda Nařízení 108/2009/NDCP
z 27. listopadu 2009 o investicích formou BOT, BTO a BT smluv (“Nařízení 108”), které nabylo účinnosti 15. ledna 2010 a nahradilo Nařízení 78/2007/ND-CP upravující BOT smlouvy (“Nařízení 78”). Podle
našich informací ministerstvo plánování a investic (“MPI”) a ministerstvo financí (“MF”) připravují dva návrhy prováděcích předpisů, které
by dle očekávání měly být vyhlášeny během tohoto roku.
Nasir PKM Abdul
Výběr investora
Podle nových předpisů budou příslušná ministerstva vždy k lednu
daného roku zveřejňovat seznamy projektů k realizaci formou BOT,
přičemž investoři budou mít rovněž možnost navrhnout další projekty, které na seznamy nebyly zařazeny. Tři možné metody výběru
investorů nadále představují: (i) veřejné výběrové řízení, (ii) projekty
navržené investory a (iii) přímé zadání.
Obecně platí, že investoři budou pro infrastrukturní projekty vybíráni prostřednictvím otevřeného vnitrostátního výběrového řízení nebo mezinárodní soutěže.
Předchozí právní úprava nezakotvila dostatečně podrobný a transparentní proces výběru, což představovalo překážku
v mnoha BOT projektech. MPI má připravit prováděcí předpis, který by se této
problematice věnoval a od kterého očekáváme, že v blízké budoucnosti zefektivní celé výběrové řízení.
Projekty navržené investory budou zveřejněny na seznamu projektů k realizaci formou BOT. Veřejné výběrové řízení bude zahájeno
v případě, že o účast na realizaci daného projektu projeví zájem i další investoři. Přímé zadání investorovi bude stále v určitých případech
povoleno, ale nová úprava se snaží zavést vyšší transparentnost do
výběru investora a výrazně omezuje podmínky, za nichž je možné
přistoupit k přímému zadávání. Jde především o situace, kdy o účast
na daném projektu neprojeví zájem žádný další investor, nebo jednáli se dle rozhodnutí předsedy vlády o infrastrukturní projekt naléhavé
potřeby.
Investiční certifikát
Ve Vietnamu je investiční certifikát požadován pro všechny zahraniční investiční projekty bez ohledu na jejich povahu, včetně realizace
> strana 16
BOT a dalších infrastrukturních projektů.
Původně mělo pravomoc vydávat tento certifikát pro BOT projekty
pouze MPI. Nařízení 108 omezuje povolovací pravomoc MPI na případy (i) projektů národního významu, (ii) projektů, pro něž je ministerstvo nebo jeho úsek (nebo orgán jimi pověřený) pověřeným státním
orgánem ("PSO"), a (iii) projektů, jejichž realizace zahrnuje dvě a více
provincií. V případech ostatních projektů vystaví investiční certifikáty
lidový výbor na úrovni provincie. Tato decentralizace by měla urychlit
povolovací procedury pro BOT projekty.
Nařízení 108 rozlišuje mezi projektovými investory (společnostmi
nebo entitami investujícími do projektu kapitál) a projektovými společnostmi (joint venture společnostmi založenými investory za účelem realizace projektu).
Investiční certifikát pro BOT projekty má rovněž sloužit jako osvědčení o registraci společnosti se zahraniční účastí. Podle zákona
o investicích z roku 2005 mohou společnosti se zahraniční kapitálovou účastí podnikat v různých právních formách, včetně společnosti s ručením omezeným, akciové společnosti, společnosti, jejíž
akcie nejsou obchodovatelné na burze, a partnerství (partnership).
Pro BOT projekty umožňuje Nařízení 108 využití jakékoli právní formy
projektové společnosti založené v souladu s vietnamským zákonem
o investicích a zákonem o obchodních společnostech. Podle našich
zkušeností pohlíží orgány vietnamské státní správy pozitivně na podniky založené společně s místním partnerem (joint ventures).
BOT smlouvy
BOT smlouva se vyjednává a uzavírá
mezi investory a PSO. Obecně lze říci, že
PSO může být (i) ministerstvo, (ii) vládní
orgán na úrovni ministerstva, (iii) lidový
výbor provincie nebo (iv) pověřený orgán
těchto státních orgánů. Vyjednávat o BOT
projektu může pouze investor; v počáteční fázi je to právě on, kdo musí podepsat
projektovou smlouvu. Před založením
projektové společnosti tedy závazky
z BOT smlouvy směřují pouze a výhradně vůči investorovi. Jako smluvní strana
BOT smlouvy se může investor potenciálně vystavovat rizikům, která
se obvykle snaží omezit na projektovou společnost, jako například
povinnost zadat výstavbu a provoz příslušného zařízení a vybavení.
Nařízení 108 předpokládá, že projektová společnost může "převzít"
práva a povinnosti investora ve vztahu k "realizaci" projektu, ale neumožňuje projektové společnosti vystupovat jako přímý účastník BOT
smlouvy. V praxi je pro investora vhodné omezit vlastní rizika dojednáním BOT smlouvy tak, že tyto povinnosti budou doléhat přímo na
projektovou společnost.
Kapitálové požadavky a stavební záruky
Investoři musí splnit základní požadavky na vstupní kapitál. Přestože
minimální požadavky na kapitál u projektů s investičními náklady do
VND 1.500 miliard (přibližně USD 83 milionů) byly výrazně sníženy
ročník 6 • II. /2010
Infrastruktura
Projekt
Navrhovaný investor
Investiční náklady
Popis
Rychlostní komunikace Ninh Binh – Thanh Hoa
Vietnam Cement Industry Corporation
USD 1,4 miliard
121 km
Rychlostní komunikace Dau Giay – Phan Thiet
Binh Minh Import-Export Production
and Trade Company (Bitexco)
USD 830 milionů
98 km
Rychlostní komunikace Da Nang – Quang Ngai
-
USD 1,6 miliard
131 km
Rychlostní komunikace Noi Bai – Ha Long
-
USD 940 milionů
196 km
Rychlostní komunikace Ha Long – Mong Cai
-
USD 850 milionů
150 km
Rychlostní komunikace Dau Giay – Da Lat
-
Více než USD 1 miliarda
230 km
Rychlostní komunikace Ben Luc – Long Thanh
Vietnam Expressway Company
Více než USD 1 miliarda
58 km
Rychlostní komunikace
Trung Luong – My Thuan – Can Tho
-
Více než USD 1 miliarda
82 km
Mezinárodní přístav Hai Phong
Vinalines
USD 415 milionů
Část A: stavby
mimo přístav
Část B: dvě kontejnerová překladiště
Vysokorychlostní železniční trať
Ho Chi Minh – Can Tho
Vietnam Railway Administration
USD 1,6 miliard
191,3 km
z původních 20 - 30 % na 15 %, většina BOT projektů spadá do
kategorie s investičními náklady přesahujícími VND 1.500 miliard, pro
které byly požadavky na minimální kapitál lehce zvýšeny na 10 %.
Navíc musí investoři předložit záruky, které zajistí realizaci projektové smlouvy. Záruka ve výši 2 % celkových investičních nákladů
je vyžadována u projektů s celkovými investičními náklady do VND
1.500 miliard. U projektů s celkovými investičními náklady nad VND
1.500 miliard byla minimální výše záruky snížena na 1 % investičních
nákladů pro částku převyšující VND 1.500 miliard. Dříve se u BOT
projektů s investičním kapitálem nižším než VND 75 miliard (přibližně
USD 4 miliony) vyžadovala záruka 3 % a 1 % u projektů s investičním
kapitálem nad VND 1.500 miliard.
Omezení státní účasti v BOT projektech
Kapitálový příspěvek ze strany státem vlastněných podniků býval
v rámci BOT projektů omezen do výše 49 % kapitálu projektové společnosti, ale podle nové úpravy veřejný kapitál nesmí u BOT projektů
přesáhnout 49 % celkových investičních nákladů projektu. Tato změna znamená, že omezení 49 % se vztahuje na veškeré financování
z veřejných zdrojů oproti předchozímu omezení pouze na kapitálovou účast státem vlastněných podniků, přičemž základem pro výpočet jsou celkové investiční náklady, nikoli již kapitál projektové
společnosti. Předpokládá se, že ministerstvo financí dodatečně ještě
upřesní, jaké zdroje jsou považovány za veřejný kapitál.
Vládní záruky a investiční pobídky
Někteří investoři již zaznamenali úspěch při žádostech o vládní záruky na podporu závazků státem vlastněných podniků, které se na
projektech podílely. Od původního požadavku, aby předseda vlády
schválil veškeré vládní záruky ještě před zahájením jednání o smlouvě, bylo upuštěno a vláda nyní může poskytnout vládní záruky v jakékoli fázi BOT projektu. Zatím oba projekty financované mezinárodním
kapitálem (Phu My 2.2 a Phu My 3) získaly podporu ústřední vlády ve
formě záruk.
Investoři realizující BOT projekt mohou rovněž využít řady dalších investičních pobídek, včetně například osvobození od příslušných poplatků za užívání pozemku a nájemného, osvobození od dovozních
cel na zboží dovezené za účelem realizace projektu, snížení daně
z příjmů právnických osob a daňové prázdniny pro investice do rozvoje infrastruktury v sektorech, na které se vztahují zvláštní investiční
pobídky. Je rovněž možné, aby investor pro konkrétní projekt dojednal další pobídky.
Návrh právního rámce PPP
Světová banka a MPI nedávno zveřejnily návrh právního rámce modelu PPP, který by měl být prvním krokem k finální právní úpravě
PPP, jež se očekává ještě v tomto roce. Rámcová úprava je podle
všeho postavena na zkušenostech jiných zemí, které již PPP implementovaly. Odborná veřejnost se shoduje v tom, že nový zákon
o PPP, s rozsáhlejší a ucelenější úpravou, je ve Vietnamu nezbytný
k podpoře nevládních investic do PPP projektů a odstranění nedostatků stávající úpravy BOT.
Ministerstvo dopravy publikovalo seznam deseti infrastrukturních
projektů zahrnující rychlostní komunikace, vysokorychlostní železniční trať a námořní přístavy, které bude třeba financovat modelem
partnerství veřejného a soukromého sektoru. Pověřenou státní agenturou odpovědnou za dojednávání a realizaci projektových smluv
s vybranými investory bude patrně ministerstvo dopravy. Výběr investora pro navržené PPP projekty bude pravděpodobně organizován formou otevřeného výběrového řízení. Vedle navržených investorů (viz tabulka) tak budou mít příležitost zúčastnit se soutěže i další
zájemci.
Závěrem
Přestože nové předpisy představují v některých ohledech posun
vpřed, mnoho problematických otázek zůstává nevyřešených. Zainteresované strany pozorně sledují nedávno představený právní rámec PPP pro Vietnam, který - pokud bude implementován správně může výrazně snížit rizika zejména během počátečních fází projektu,
neboť předpokládá přísný výběrový proces PPP projektů na základě
stěžejních kritérií a předběžné studie proveditelnosti. Pro další rozvoj
Vietnamu zůstává příliv zahraničních investorů klíčový a vláda musí
vypracovat souvislou řadu dobře připravených projektů, aby vzbudila
trvalý zájem o vietnamský infrastrukturní trh.
Nasir PKM Abdul/ Hogan Lovells
Ho Či Minovo Město/Hanoj
> strana 17
PPP - bulletin
www.asociaceppp.cz
Úvaha
Myslím si, že
máte na těchto
stránkách hodně
odborného materiálu, takže mi
dovolte pro změnu
osobní úvahu.
Na svých služebních
cestách do zahraničí
(týkají se velkých infrastrukturních projektů, připravovaných ve
spolupráci se soukromým sektorem – Rusko, Ukrajina, Bělorusko), si kladu opakovaně otázku, kterou cestou se ubírá a hlavně
bude ubírat české PPP.
Oldřich Bronec
Kdybych tvrdil, že docházím k optimistickým závěrům, tak bych vlastně lhal.
Byli jsme zemí, která s úvahami na téma
PPP začala slibně velmi záhy. Za celou tu
dobu, kterou já sleduji - zhruba od roku
2000, jsme si vychovali řadu velmi dobrých odborníků a řadu pracovišť, které
se dokáží PPP projektům věnovat na vysoké profesionální úrovni. Přesto, pokud
mluvíme o našich zkušenostech, mluvíme
spíše o zkušenostech v zahraničí nebo
o zkušenostech z předčasně ukončených
nebo dlouhodobě pozastavených projektů.
Máme vytvořenu veškerou potřebnou infrastrukturu, právní i institucionální, vydáváme
po řadu let vcelku profesionální bulletiny,
přesto naše praxe je v kontextu okolních
zemí prachbídná.
Abych nebyl jen kritický, musím uznat, že
jsme nesrovnatelnými mistry ve vytváření
nejrůznějších ověřovacích studií a koncesních projektů. Pokud bychom posuzovali
naší praxi podle počtu těchto prací, neměli
bychom ve světě konkurenci. Já však přemýšlím o realizovaných projektech nebo
o projektech, které se své realizaci blíží. Tam
jsme oproti zbytku okolního světa pozadu.
Když slavím v Petrohradě předání letiště
novému koncesionáři (posuzuji jím zpracovanou dokumentaci nového terminálu),
kladu si se skleničkou v ruce otázku, kdy
se takové události dočkám v naší zemi nad
Vltavou. Nu a odpověď si nejsem schopen
dát. Pročítám-li tento bulletin, je mi zřejmé,
že všichni chceme a víme přesně co. Dívám-li se na ulici či po krajině, vidím množství projektů, které realizovány mohly být
a z různých důvodů nejsou.
Legislativní a institucionální rámec
Vytvořili jsme si pevný rámec našich PPP
projektů. Máme zákonné normy, metodiky, PPP Centrum i Asociaci PPP, velké
množství odborných konferencí a seminářů,
specializovaných školení. Nějak jsme však
> strana 18
zapomněli uvážit, je-li tato infrastruktura
dostatečně produktivní a efektivní. Konečný
efekt se podle mého měří ne úmyslem, ale
konečným výsledkem a ten je, jak už jsem
řekl, nevalný.
Smyslem PPP Centra i Asociace PPP musí
být programový rozvoj tohoto nástroje v naší
investiční praxi. Vysvětlovat to představitelům těchto institucí není potřeba, sami velmi
dobře vědí, co mají dělat a chtějí to dělat.
Přesto za deset let mého pozorování tohoto
světa, žádných hmatatelných výsledků (měřených počtem zrealizovaných projektů) se
nedosáhlo (ne jejich vinou).
Není žádný pověřenec vlády (místopředseda vlády nebo například ministr financí),
který by byl za rozvoj PPP projektů u nás
zodpovědný a měl by zjevný zájem a politicky silný mandát ho prosadit. Neexistuje
jasný program. Tím ovšem „lítá“ naše infrastruktura PPP projektů ve větru bez reálné
podpory a bez reálných výsledků. Chtít na
nižší úrovni je chvályhodné, rozhoduje se
však na úrovních vyšších.
Máme propracovaný koncesní zákon, který velmi pečlivě rámuje proces přípravy
PPP projektů, definuje potřebu koncesního
projektu, určuje proces schvalování PPP
projektu ap. V zahraničí jsem se s takovou
pečlivostí nesetkal. Proto zadavatelé utrácí
méně peněz na prověřování projektů a více
se soustřeďují na jejich faktickou přípravu
a realizaci. Proto projekty dokončují, infrastruktura se staví a poradci mohou slavit
dosahované úspěchy. Abych se vyjádřil
konkrétně - koncesní projekt mi v zahraničí
naprosto nechybí, projekty jsou připravovány stejně kvalitně a i profesionálněji než
u nás. PPP hnutí se tam ubírá cestou dosažení stanoveného cíle a ne splnění formálních náležitostí.
U nás naopak série projektů „visí“ právě
jen na schválení koncesních projektů, které
jsou v nejrůznějších stádiích projednávání,
schvalování, dopracování, přepracování,
znovu objevování a znovu obnovování. Abychom se dostali s projekty do fáze realizace
se nám jen může zdát. Mně se tedy nic nezdá, soustřeďuji se na příležitosti v cizině,
líto je mi však kolegů, kteří jsou mnohdy
lepší než já.
Ministerstvo financí
Konzervativní postoj Ministerstva financí
k PPP projektům je vyhlášený. Ve světle
finanční krize a dluhů Řecka, Portugalska
a jiných možná pro někoho i pochopitelný.
Pro mne však nikoliv.
Na infrastrukturní projekty je nutno pohlížet
nejen podle toho, kolik stojí, ale také podle toho, kolik toho, ať už přímo či nepřímo,
společnosti a naší ekonomice přinesou.
A infrastruktura vynáší hodně. Takže nejde
jen o to, kolik by si musel státní rozpočet
na úhradu poplatků za dostupnost či za poskytnuté služby vyčlenit, ale i o to, o kolik
díky tomu, že projekty realizovány nejsou
a zřejmě v dohledné době nebudou, přicházíme na daních, o kolik jsou kráceny naše
osobní příjmy (proč se už dávno nemohu
prohánět po dálnici do Českých Budějovic
například, kde to mám tak rád).
Ostatně mluvím-li o mezinárodním letišti
v Petrohradě, město předáním letiště koncesionáři přestalo na jeho provoz přispívat
a naopak čeká v dohledné době, že od koncesionáře každoročně něco vyinkasuje. Jejich finanční instituce tleskají.
Investoři a poradci
V naší kotlině je zvykem všechno držet pod
pokličkou a hlavně výhodně prolobovat
a vyhandlovat.
V letošním roce proběhlo výběrové řízení
na finančního poradce PPP projektů pro
Ministerstvo dopravy. Jak je zvykem v našich končinách, je využíván institut rámcové smlouvy, která pravděpodobně vyloučí
ostatní uchazeče na několik let dopředu
(čtyři roky) a vyvoleným garantuje, když už
ne monopol, tak alespoň pocit monopolu.
Cena není dopředu určena – ta se nesoutěží (soutěží se pouze jednotkové ceny díla).
Dopředu není znám předmět činnosti. Nejsou známy projekty, kterých se smlouva
týká. Takto Ministerstvo dopravy získalo
dříve čtveřici právních poradců a nyní trojici
poradců finančních. Rámec podepsaných
smluv s finančními poradci je 150 milionů
korun. Na otázku, kdy ministerstvo vypíše
obdobnou soutěž pro technické poradce,
nehledejte odpověď. Mám pocit, že nejsou
potřeba – zde se ale mohu mýlit.
Musím upozornit, že v této otázce jsem
osobně zainteresován hanět, protože náš
partner podal nabídku s dvouminutovým
zpožděním. Podle zákona jsme byli vyloučeni. Kontrakt je na několik let dopředu, dvě
minuty rozhodnou a zkušenosti a cenová
nabídka nikoho nezajímá. Slaví se.
Porovnávám to s atmosférou v rádoby rozvíjejících se zemích, kde se všichni snaží
o to, aby uchazečů bylo co nejvíce, aby soutěž byla co nejtransparentnější a tak se nad
takovými prohřešky jako je dvouminutové
zpoždění v podání nabídky nebere ohled
(jako, že to i náš zákon umožňuje – musí se
pouze chtít).
V hledání specifických přístupů jsme bezkonkurenčně nejlepší, jaký to bude mít výsledný efekt pro uvažované PPP projekty
můžete jen spekulovat.
ročník 6 • II. /2010
Úvaha
Kolikrát se doslýchám, že tam či onde mají
poradce, který zasvěceně poradí, jak s PPP
projektem dál – města, regiony. Dopátrat
se, kdo je tím poradcem, je čtrnáctý úkol
pro Herkula Poirota. Naopak pátrat po výsledcích nutné není, projekt se jako PPP
stejně realizovat nebude.
Kultivace našeho konkurenčního prostředí je samostatnou otázkou, která se dotýká nejen PPP. Sedám zpátky do letadla
a přemýšlím, kde se bere ta odvaha mluvit
o našem národě jako o národě, který má
kultury na rozdávání. No možná, že jsem
v těchto úvahách přehnaně tvrdý.
Ne všechno, co se děje v cizině, je
dobře
Když už jsem obdařil naší PPP praxi kritikou,
pojďme se kriticky podívat i do ciziny. Ano,
mají tam zájem, mají politickou odvahu, mají
dobré poradce a tvrdě uplatňují veřejný zájem i přesto, že rozumí, co je to partnerství.
Přesto dělají chyby, a to chyby hrubé.
Projekty jsou, ale jsou předražené. Důvodem předraženosti je spěch (ten spěch jim
ovšem závidím), snaha protlačit projekt i ve
finančně nevýhodných podmínkách (velká
chyba nejen v těchto zemích) a nedostatečná pečlivost při prosazování veřejného
zájmu (nemluvím o zájmu prosadit veřejný
zájem – na ten si stěžovat nemohu).
V tomto ohledu je velmi důležitá spolupráce s poradci. Ti se vybírají pečlivě. Nejde
ovšem jen o to, kdo je poradcem projektu,
ale také o to, jaké jsou smluvní podmínky
a zejména jak se konstruuje odměna. Zde je
několik postřehů:
Nikdy například nevěřte nabídce, v níž větší
části odměny bude „success fee“. Poradce,
pracující na principu „success fee“, prodá
obratem Vaše zájmy za svůj zájem dosáhnout rychlého podpisu smlouvy a Vaše
úspora v odměně poradci bude vykoupena
předražením služeb koncesionáře. Nebudu
se zmiňovat o konkrétních projektech, kde
k této chybě došlo, protože není cílem konkrétní projekty a jejich zadavatele hanět.
Nevěřte ani nabídce, kdy nezávislým inženýrem, pokud je vůbec takový navržen, bude
původní poradce koncesionáře, případně
poradce, kterého koncesionář navrhne.
Koncesionář nikdy nenavrhne nikoho, kdo
by nehájil jeho zájmy. Já bych to určitě na
jeho místě neudělal a oni jsou pochopitelně
profesionálové.
Nepřijímejte podmínky, kdy nezávislého poradce platí koncesionář, sdílejte náklady na
půl, snižte proto svou odměnu koncesionáři
a plaťte přímo nezávislého inženýra (tedy
oněch 50 %). Dosáhnete tak objektivnosti a skutečné nezávislosti. Věřte mi, že jde
o velké peníze – o kterých nezávislý inženýr
rozhoduje a může rozhodovat.
Nikdy nedovolte přejít svému poradci na
stranu koncesionáře. Vylučte tuto možnost
ve své smlouvě s ním.
Nikdy pochopitelně nepřijímejte přímé nabídky koncesionářů – má-li zájem jeden,
mají zájem i ostatní.
Věřte potřebě technických poradců. PPP
projekty nejsou jen o financování, spíše naopak.
Mohl bych tak pokračovat, ale to je na další
a mnohem delší rozmluvu…
Závěr
Lítám-li letadlem za svou prací do ciziny
a věřte, že je jí víc než dost, kladu si otázku,
proč je to u nás takové, jaké je a co s tím
lze udělat.
Na první otázku lze dát vcelku jednoduchou
odpověď. Je to takové, protože nám to
tak asi vyhovuje. Je to podle mého názoru
v tom, že si myslíme, že to asi jinak nejde.
Ale já vím, že jde.
A tím se dostávám k řešení. Není převratné. Abychom se pohnuli z místa, musíme
se nejprve odhodlat k tomu, že s tím něco
uděláme (dohromady, programově a smysluplně). Musíme na všech úrovních rozhodně říci - dost takovéhoto něčeho ničeho, teď
chceme skutečné PPP, skutečné projekty,
skutečné investory a skutečné výsledky.
No nevím jak Vy, ale já si myslím, že jsem
toho řekl víc, než bylo řečeno v jiných příspěvcích, které popisují to, co je buď jinde
nebo vlastně vůbec není. Nechci je urážet,
vážím si jich. Ale ono je potřeba také říci, že
ten císař ty šaty na sobě opravdu nemá.
Oldřich Bronec
Mott MacDonald Praha s.r.o.
Přehled mezinárodní úpravy účetnictví
a výkaznictví PPP projektů
Martin Bubeník
O problematice PPP bylo v tomto Bulletinu
napsáno mnoho stránek, ale žádná se nevěnovala jeho zobrazení v účetních a finančních
výkazech. Účetnictví a výkaznictví představuje nejen povinnost každé organizace, ať
již ziskové či neziskové povahy, ale v případě PPP by se mohlo jednat o řešení jedné
z hrozeb/rizik PPP projektů v podobě fiskálních
rizik, dluhové pasti a doufejme, že i omezení
možnosti korupce.
I přesto že se PPP stalo v posledních desetiletích velmi populární
a moderní formou uspokojování veřejných potřeb, jeho účetní úprava
byla dlouhou dobu přehlíženou disciplínou, a to zejména ve veřejném
sektoru. Právě ve veřejném sektoru však vznikají největší nebezpečí
v podobě fiskálních rizik, značného prostoru pro korupci a prosazování krátkodobých záměrů politiků či obcházení ukazatelů zadlužení.
PPP má vliv především na finanční výsledky vlády, resp. veřejného
sektoru, proto je nutné nastavení pravidel pro jejich zachycení a vykazování u obou stran PPP dohod. Tomuto lze částečně předcházet
u obou smluvních stran právě kvalitním, transparentním výkaznictvím
jednotlivých PPP projektů.
Účetní specifika dlouhodobého financování formou PPP
Základním problémem účetního řešení je kromě variantnosti spolupráce i nepřetržitá spoluodpovědnost obou smluvních stran po celou dobu dohody, spolu pro PPP tak typickým s velkou otevřeností
investice, rozsáhlým přenosem rizik a zejména tím, že vybudováním
díla PPP projekt nekončí, naopak začíná. PPP dohody se mezi sebou
pokračování na str. 20 >
> strana 19
PPP - bulletin
www.asociaceppp.cz
Ekonomika
pokračování ze str. 19 >
liší rozsahem zapojení soukromého sektoru. Sdílení majetku a obecně
komplikovanost dohod1, činí finanční výkazy účetních jednotek obou
stran často nepřehledné a netransparentní. Na rozdíl od soukromého sektoru vyžaduje právní úprava zachycení veřejného sektoru nejen
obligatorní, ale direktivní úpravu problematiky, a to nejen účetní, ale
i v oblasti nakládání s majetkem a hospodaření s rozpočtovými prostředky. Problém nastává i v tom, že nejen v českém veřejném sektoru je účetnictví veřejnosprávních organizací podřízeno rozpočtu
a rozpočtové politice.
Problematika zachycení účtování o dlouhodobých investicích formou
PPP bývá velmi často přirovnávána k účtování o leasingu či o dlouhodobých obchodních kontraktech. Obdobně je nutné i u PPP dohod
rozlišovat účetní úpravu z pohledu dvou stran:
• poskytovatel/zadavatel, v anglickém originále „grantor“ nebo dle
koncesního zákona „komplementarista;
• provozovatel/realizátor, v originále „operator“, dle koncesního zákona koncesionář2.
Způsob účtování u obou z partnerů PPP vždy závisí na konkrétních
dohodnutých smluvních podmínkách pro realizaci toho konkrétního
projektu. Jelikož existuje široká varianta modelů financování, vztahů
mezi soukromým a veřejným sektorem, vlastnických struktur atd. je
vždy nutné posoudit ekonomickou a právní podstatu PPP dohody.
PPP dohody však představují svým pojetím odlišný způsob spolupráce veřejného a soukromého sektoru než leasing či standardní obchodní smlouvy, což samozřejmě vyžaduje i odlišný způsob účtování
a vykazování. Způsob zachycení u obou stran závisí na konkrétních
dohodnutých smluvních podmínkách pro realizaci toho kterého PPP
projektu. Jelikož existuje široká varianta modelů financování, vztahů
mezi soukromým a veřejným sektorem, vlastnických struktur apod.
je vždy nutné provést ekonomicko-právní analýzu PPP dohody. Nejvýznamnějším krokem při účetním zachycení je rozhodnutí, která ze
stran bude majetky a související závazky vykazovat ve svých účetních
výkazech.
Základní přehled mezinárodního řešení zachycení PPP
K právní regulaci účetnictví a výkaznictví na národní úrovni přistupují
jednotlivé státy rozdílně. Kontinentální státy jdou cestou legislativní
úpravy v podobě zákonů a vyhlášek. Naopak anglosaské země upřednostňují úpravu formou samoregulace a jsou pro ně typické účetní
standardy a metodiky. Tento trend se promítá i do úpravy v oblasti
PPP projektů. Účetní řešení dlouhodobých investic typu PPP nebylo,
a v řadě zemí stále není, upraveno žádným předpisem. Řada zemí
pokračuje v používání svých existujících právních úprav s využitím
stávajících ustanovení o leasingu a účtování o majetku (ne jinak tomu
je i v České republice). Výjimky představovalo dlouhou dobu jen Velká
Británie, kde existuje standard upravující danou problematiku, ze kterého čerpali i jiné země, jako například JAR či Austrálie a Nový Zéland,
ale tato úprava se týká jen účetních jednotek soukromého sektoru.
Oblast účtování a vykazování PPP ve Velké Británii upravuje od srpna 1998 Aplikační poznámka F - Private Finance Initiative and Similar
Contracts, která je součástí dodatku Standardu finančního výkaznic-
T I R Á Ž
> strana 20
Vydává:
tví UK GAAP č. 5 - Reporting the Substance of Transactions, resp.
v JAR upravena National Treasury PPP Manual, Module 8: Accounting
treatment for PPPs.
Tento nedostatek v účetní úpravě PPP dohod může způsobit odlišnosti v tom, jak bude majetek a práva/závazky z PPP dohody plynoucí
vykazován. V krajním případě může vést k situaci, kdy majetek a práva/závazky z PPP dohody nebudou zachyceny ani jednou ze stran
nebo naopak budou vykázány dvakrát, či budou zachyceny jiným
způsobem, příp. v jiné výši ocenění. Nemluvě o důležitých daňových
konsekvencích souvisejících s vlastnictvím daného majetku a jeho
provozováním (jako např. kdo bude majetek odepisovat).
Většina standardizovaných úprav účtování a vykazování PPP dohod
řeší zejména zachycení v účetních výkazech operátora, a to je dáno
zejména tím, že realizátorem jsou společnosti soukromého sektoru,
kde tlak na kvalitu vykazovaných skutečností je větší než v sektoru
veřejném. I přesto, že nejen v sektoru veřejném se jedná o možný nástroj eliminace některých hrozeb PPP dohod - zejména fiskálních rizik,
obcházení ukazatelů zadlužení a částečně by mohlo omezit prostor
pro korupci. Avšak na druhou stranu účetní úprava by neměla přinášet
vyšší náklady systému, vyšší poplatky či daně (zásada významnosti), aby nedocházelo k ohrožení investic operátorů či nevytvářely se
umělé administrativní překážky a to neodrazovalo případné zájemce
o vstup do PPP projektů.
V mezinárodním měřítku upravují oblast účtování a vykazování problematiky projektů PPP:
• Rozhodnutí Eurostatu č. 18/2004, ze dne 11. 2. 2004 (STAT/04/18),
o deficitu a dluhu - Řešení PPP, které bylo zapracováno do metodiky ESA 95, část IV – Dlouhodobé smlouvy mezi vládními
a nevládními partnery;
• Mezinárodní účetní standardy IFRS3:
o interpretace IFRIC 12 - Dohody o poskytování licencovaných
služeb (Service Concession Arrangements), a
o výklad SIC 29 - Koncese na poskytování služeb: Zveřejnění
v účetní závěrce (Service Concession Arrangements: Disclosures);
• Mezinárodní účetní standardy veřejného sektoru IPSAS, návrh
standardu Účtování a vykazování koncesních smluv (Standard
Accounting and Financial Reporting for Service Concession Arrangement).
Martin Bubeník/ VŠE – fakulta financí a účetnictví
pokračování článku v příštím čísle >
1 Komplikovanost PPP projektu vyžaduje minimální objem investice v rozsahu 50 až 100 mil. Eur.
V českém koncesním zákoně (§ 5, čl. 2) je stanovena minimální hranice 20 mil. Kč (bez DPH).
To potvrzuje i studie Ministerstva dopravy, kdy se kombinace zdrojů ze soukromého sektoru
a z fondů EU vyplatí jen u projektů nad 1mld. Eur.
2 V dalším textu budu považovat termíny poskytovatel, zadavatel a grantor, resp. provozovatel,
realizátor a operator, příp. jejich český „opis“ za synonyma. Dále budu používat český opis
„grantor“ a „operátor“. Termíny z koncesního zákona používat nebudu, protože se týkají jen
jednoho typu projektů.
3 Úpravu formou Interpretace, příp. Výkladu lze považovat za úpravu na úrovni blížící se samostatnému standardu, jelikož odst. 11 standardu IAS 1 říká, že účetní závěrka je zpracována
v souladu se standardy IFRS, pokud je v souladu se všemi požadavky jednotlivých standardů a příslušných interpretací Stálého interpretačního výboru, které se využívají pro významné
položky.
> Asociace PPP
> Redakce bulletinu
> Produkce
Na Příkopě 3 - 5
110 00 Praha 1
tel.: +420 234 155 341
fax: +420 234 155 345
e-mail: offi[email protected]
www.asociaceppp.cz
PS - PR a marketing
Mgr. Kokta Martin
Thámova 18
186 00 Praha 8, Karlín
tel.: +420 603 552 637
e-mail: [email protected]
MD communications, s.r.o.
Hlubinská 1379/32
702 00 Ostrava
tel.: +420 595 136 375
e-mail: [email protected]
www.mdcom.cz
Vychází jako čtvrtletník v nákladu 800 ks. • Bulletin je k dispozici na internetu na adrese: www.asociaceppp.cz