soud³ v ćlánku 234 Smlouvy ES Mgr. Václav Stehlík, LL.M.

Mezinárodní a srovnávací právní revue
!íslo "2/2004
I. Postavení správních orgán# a pojem „soud“ v !lánku
234 Smlouvy ES
Mgr. Václav Stehlík, LL.M.
". Vymezení problematiky
&lánek 234/ex #77 Smlouvy o založení Evropského spole%enství (dále jen
SES, Smlouva ES) upravuje !ízení o p!edb"žné otázce. To se stalo základním
institutem pro spolupráci mezi národními soudy a Evropským soudním dvorem
(dále jen ESD, Soudní dv$r), prost!ednictvím n"hož Soudní dv$r formuloval
st"žejní instituty komunitárního práva. Pro tento klí%ový institut je nutno
formulovat orgány, které jsou oprávn"ny !ízení zahájit.
Smlouva ES hovo!í o „soudu %lenského státu“. Zdá se tedy, že se budou moci
na Soudní dv$r obrátit soudy tvo!ící sou%ást !ádné soustavy soud$. Jednotlivé
teoreticko-právní aspekty pojmu „soud“ se promítají do %eského právního !ádu.1
Vymezení pojm$ „soudnictví“ a „soud“ se nezdá být v rovin" teoretického
uspo!ádání zásadn" zpochyb'ováno.2
V jiných %lenských zemích EU však rozdíl mezi soudními a správními
orgány nemusí být tak jednozna%ný. Jako p!íklad lze uvést anglické správní soudy
ozna%ované za quasi-judiciální orgány %i francouzský model rozhodování
správních spor$ orgány v%len"nými do ve!ejné správy nicmén" s vlastní
specifickou charakteristikou.3 Proto se v p!ípad" n"kterých orgán$, které jsou
z pohledu %eského právního !ádu orgány správními, m$že jednat o instituce spíše
judiciálního charakteru.
Zde se dostáváme k jádru naší problematiky – co je tedy charakteristickým
rysem soudního orgánu ve smyslu %l. 234 SES, resp. je možno do této kategorie
zahrnout i jiné orgány, nejen orgány ryze soudní povahy?
1
K teoretickému vymezení „soudnictví“ viz nap!. Viz Stavinohová, J., Hlavsa, P.: Civilní proces a
organizace soudnictví, Masarykova universita, Dopln"k, Brno 2003, str. 67.
2
Základní autorita je obsažena zejména v #l. 81 Ústav $R, který stanoví, že „soudní moc vykonávají
jménem republiky nezávislé soudy.“ Blíže viz Hendrych, D. a kol.: Ústava $eské republiky –
komentá!, C.H.Beck, Praha 1997, str. 129-130, Stavinohová, J., Hlavsa, P.: Civilní proces a
organizace soudnictví, Masarykova universita, Dopln"k, Brno 2003, str. 75-82.
3
K charakteristice správního soudnictví viz nap!. Hendrych, D. a kol.: Správní právo – obecná #ást,
5. rozší!ené vydání, C.H.Beck, Praha 2003, str. 593-4, popis quasi-správního soudnictví je možno
nalézt též in: Pavlí#ek, V. a kol.: Ústavní právo a státov"da, 1. díl – Obecná státov"da, Linde, Praha
1998, str. 329-330.
4
International and Comparative Law Review
No. "2/2004
2. Základní kritéria obsažená v judikatu$e ESD
V prvé !ad" je t!eba uvést, že jako i jiné pojmy komunitárního práva je pojem
soud pro ú%ely %l. 234 SES vykládán autoritativn" Soudním dvorem. Ten ve své
bohaté judikatu!e vytvo!il autonomní komunitární koncept pojmu soud.4
Klí%ovým p!ípadem je judikát C-6#/65 Vaassen-Göbbles5 a C-54/96 Dorsch
Consult6, kde Soudní dv$r vymezil následující kritéria:
#. orgán musí být vytvo!en na základ" práva (established by law)
2. musí se jednat o orgán stálý (permanent)
3. jeho pravomoc musí být obligatorní, tedy strany sporu nemají možnost
obrátit se na jiný orgán (obligatory juridiction)
4. orgán musí rozhodovat spory mezi jednotlivci (inter partes)
5. musí p!i svém rozhodování aplikovat zákony (application of law)
6. musí se jednat o orgán nezávislý (independent).7
Soudní dv$r v n"kterých svých rozhodnutích dále uvádí, že tyto orgány musí
vést !ízení, jehož cílem je vydání rozhodnutí soudní povahy.8 To podle našeho
názoru do zna%né míry shrnuje všechna p!edchozí kritéria. Rozhodnutí soudní
povahy vychází z !ízení, v n"mž jsou uplat'ovány charakteristické prvky soud$,
jako nezávislých a nestranných orgán$.
Je t!eba neopomenout, že se nejedná o ucelenou teoretickou definici, jde
pouze o kritéria, ze kterých se odvíjí posuzovací %innost Soudního dvora. Navíc je
nutno uvést, že i když se obsahov" do zna%né míry kryjí s obecnou definicí
soudnictví pro ú%ely %eského procesního práva, aplikace t"chto kritérií není v$bec
jednozna%ná. Podstatné je, jak jsou v praxi realizována. Proto je n"kdy obtížné
ur%it, zda je instituce oprávn"na !ízení zahájit.
3. Postavení klasických správních orgán# - Corbiau
Pro postavení správních orgán$ v obecném slova smyslu je pro nás velmi
d$ležité kritérium zejména nezávislosti rozhodujícího orgán$. Základním
4
Blíže viz nap!. C-24/92 Pierre Corbiau v. Administration des Contributions [1993] ECR I-1277,
par. 15, Anderson, D., Demetriou, M.: References to the European Court, 2. vydání,
Sweet&Maxwell, London 2002, str. 31, Tý#, V.: Základy práva Evropské unie pro ekonomy, 4.
vydání, Linde, Praha 2004, str. 120-121.
5
C-61/65 Vaassen-Göbbles (a widow) v. Management of the Beambtenfonds voor het Mijnbedrijf
[1966] ECR 377.
6
C-54/96 Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH v. Bundesbaugesellschaft Berlin mbH [1997]
ECR I-4961, viz níže.
7
K podrobné analýze jednotlivých kritérií viz: Stehlík, V.: Teoretické aspekty pojmu „soud“ v !ízení o
p!edb"žné otázce podle #l. 234 SES na pozadí judikatury ESD, Právník 7/2005.
8
Viz nap!. C-318/85 Criminal Proceedings against Regina Greis Unterweger [1986] ECR 955,
par. 4.
5
Mezinárodní a srovnávací právní revue
!íslo "2/2004
judikátem, ve kterém Soudní dv$r diskutoval otázku nezávislosti, byl p!ípad
C-24/92 Pierre Corbiau.9 V tomto p!ípadu se jednalo o otázky vznesené !editelem
lucemburského da'ového ú!adu v rámci opravného prost!edku vznesenému proti
da'ovému vým"ru, jenž se týkal belgického státního p!íslušníka pracujícího
v lucemburské bance.
Pojem „nezávislý orgán“ je chápán v tom slova smyslu, že p!íslušný orgán
musí vystupovat jako nezávislý t!etí ve vztahu k ú!adu, který rozhodnutí vydal.10
Tomu tak nebylo v p!ípad" !editele, nebo( nebylo zaru%eno dostate%né odd"lení od
p!íslušného odboru da'ového ú!adu, který inkriminované rozhodnutí vydal. Navíc
bylo možno podat opravný prost!edek k soudu, p!i%emž p!ed tímto soudem by
vystupoval !editel jako strana !ízení. )editele tedy nebylo možno považovat za
soud podle %l. 234 SES.
Domníváme se, že se jedná o typický p!ípad, jenž se bude vztahovat na %eské
správní orgány. Je to p!ípad, na základ" kterého budeme muset odmítnout
oprávn"ní %eských ryze správních orgán$ jako orgán$ oprávn"ných zahájit !ízení o
p!edb"žné otázce. V úvahu mohou p!ipadat pouze t"lesa, jež budou mít v n"jakém
ohledu specifické postavení.
4. Postavení profesních komor
Problematické
je
mimo
jiné
za!azení
r$zných
(quasi-)
administrativních/soudních t%les. Budou z!ejm" spl'ovat prvních p"t VaassenGöbbles kritérií. Avšak požadavek nezávislosti správního orgánu se zdá být u nich
ex definitione vylou%en. Správní orgány jsou sou%ástí moci výkonné a jako takové
jsou pojmov" sou%ástí správní hierarchie.11 Podléhají pokyn$m nad!azených
orgán$. Jejich rozhodovací %innost m$že reflektovat požadavky a specifické zájmy
správních institucí.
Nicmén" jak jsme uvedli výše, d"lící %ára mezi správním a soudním
charakterem toho %i ono orgánu nemusí být vždy ostrá. Existují tak hrani%ní
p!ípady, které musí být Soudním dvorem !ešeny in concreto. Provedeme rozbor
judikatury ohledn" postavení profesních komor a dále ú!ad$ na ochranu
hospodá!ské sout"že.
9
C-24/92 Pierre Corbiau v. Administration des Contributions [1993] ECR I-1277, str. I-1277
10
Ibid, par. 15, (zvýrazn"ní autor).
11
K požadavku nezávislosti referující instituce viz nap!. C-14/86 Pretore di Salo v. Persons Unknown
[1987] ECR 245, a zejména C-24/92 Pierre Corbiau v. Administration des Contributions [1993]
ECR I-1277, který vylou#il reference sm"!ující od !editele lucemburského berního ú!adu.
6
International and Comparative Law Review
No. "2/2004
4.". Podstata problematiky
Postavení profesní komor je specifické, nebo( z hlediska %eské teorie
(správního) práva se jedná o personální ve!ejnoprávní korporace, kterým byla
sv"!ena moc samostatn" plnit ve!ejné úkoly. Tyto ve!ejnoprávní korporace jsou
založeny zákonem, mají pravomoc %init vrchnostenské úkony, požívají jisté
nezávislosti na správních ú!adech státu, podléhají však státnímu dozoru.12 Je
z!ejmé, že se tyto korporace podílejí na správních $innostech, nap!. regulaci
výkonu ur%ité profese. Vedle toho ovšem sou%ástí práva na samosprávu je též
zajišt"ní ur%ité autonomie ve vztahu ke státní moci. To oslabuje jejich provázanost
se státní správou.
Jelikož jsou p!i své %innosti vázány právními p!edpisy, musí aplikovat nejen
národní právo, ale i právo komunitární.13 M$že jim být sv"!ena jeho implementace.
P!i t"chto %innostech mohou vyvstat též otázky interpretace a aplikace
komunitárního práva a následn" je nutno rozhodnout, zda se orgány korporace
mohou obrátit na ESD v rámci !ízení o p!edb"žné otázce. Pokud vyjdeme ze
základní teoretické propozice, že se jedná o orgány, jež vykonávají primárn"
správní %innost, musíme jurisdikci Soudního dvora odmítnout. Soudní dv$r však
tuto teoretickou premisu kvalifikoval v následujícím p!ípadu.
4.2. Postavení stavovských komor v p$ípadu Broekmeulen
Klí%ovým judikátem je rozhodnutí C-246/80 Broekmeulen.14 Jedná se o
zajímavý p!ípad nejen v oblasti definice pojmu „soud“ podle %l. 234 SES, ale i
pokud jde o volný pohyb osob, uznávání kvalifikace a o otázku obrácené
diskriminace. Jelikož jednotlivá specifika tohoto p!ípadu jsou pro naše ú%ely
podstatná, provedeme v následujícím pon"kud podrobn"jší analýzu skutkovou i
právní.
K skutkovému stavu
Pan Broekmeulen byl léka! nizozemské státní p!íslušnosti, jenž získal
léka!ské vzd"lání na belgické univerzit". Cht"l však pracovat v Nizozemí jako
praktický léka!. Získal oprávn"ní k výkonu léka!ské praxe od nizozemského
ministerstva zdravotnictví. K tomu ovšem bylo t!eba, aby byl zaregistrován u
Nizozemské královské spole%nosti pro rozvoj medicíny, která byla založena jako
12
Viz Hendrych, D. a kol.: Správní právo – obecná #ást, 3. vydání, C.H.Beck, Praha 1998, str. 236.
13
Povinnost správních orgán% respektovat základní aplika#ní zásady komunitárního práva byla
autoritativn" stanovena v rozhodnutí C-106/77 Simmenthal [1978] ECR 629, par. 22, C-103/88
Fratelli Costanzo SpA v. Comune di Milano [1989] ECR 1839, par. 31, #i nov"ji C-118/00 Larsy v.
INASTI [2001] ECR I-5063, par. 52-53. Viz též diskuzi vedenou Brunem de Witte in: Craig, P, de
Búrca, G. (eds.): The Evolution of EU law, Oxford UP, Oxford 1999, str. 188.
14
C-246/80 Broekmeulen v. Huisarts Registratie Commissie [1981] ECR 2311.
7
Mezinárodní a srovnávací právní revue
!íslo "2/2004
soukromá asociace. Registrace byla provád"na Registra%ním výborem pro
praktické léka!e. Tento výbor byl ovšem vázán vnit!ními pravidly spole%nosti, jež
byla p!ijímána po konzultaci se zástupci ministerstva školství a zdravotnictví. Na
jejich základ" byl pan Broekmeulen povinen vykonat jednoro%ní vzd"lávací kurz.
Pan Broekmeulen se proti rozhodnutí Registra%ního výboru odvolal
k Odvolacímu výboru spole%nosti. Ten došel k záv"ru, že p!i rozhodnutí p!ípadu je
t!eba aplikovat p!íslušné sm"rnice, které se vztahovaly na uznávání kvalifikace.
Odvolací výbor se rozhodl obrátit se na ESD v rámci preliminárního !ízení a
požádal o výklad p!íslušných komunitárních p!edpis$. Základním sporným bodem
se však stalo, zda je Odvolací výbor v$bec oprávn"n obrátit se na ESD, tedy zda se
jedná o soud %lenského státu podle %l. 234 SES. Pokud vyjdeme z obecného pojetí
soudu tak, jak je tento pojem chápán ve vnitrostátních právních !ádech, je z!ejmé,
že do tohoto pojmu není možno zahrnout soukromoprávní instituci, která leží
mimo b"žnou soudní strukturu. To byl i p!ípad nizozemského právního !ádu.
Z rozhodnutí Soudního dvora
Soudní dv$r provedl analýzu postavení Odvolacího výboru nejen z pohledu
formálního, ale i materiálního. Odvolací výbor se skládal podle vnit!ních pravidel
z t!í zástupc$ jmenovaných nizozemskými léka!skými fakultami, t!í zástupc$
jmenovaných samotnou Nizozemskou královskou spole%ností a t!í zástupc$
jmenovaným ministerstvy školství a zdravotnictví. To ESD charakterizoval jako
významný stupe' ú%asti na stran" nizozemských ve!ejných ú!ad$, což m"lo vliv na
formáln" soukromoprávní charakter Odvolacího výboru. To samo o sob" však ješt"
nedosta%uje, aby odvolací výbor byl oprávn"n zahájit preliminární !ízení. Soudní
dv$r proto provedl další kvalifikaci.
Pokud jde o charakter !ízení, Soudní dv$r poukázal na skute%nost, že u
Odvolacího výboru vystupují de facto jako dv" strany jednak Registra%ní výbor,
jednak dot%ený léka! (pop!. jeho právní zástupce). V podstat" se tedy jedná o
sporné !ízení, což ESD chápe jako podmínku pro !ízení, v rámci kterého lze
zahájit !ízení podle %l. 234 SES.
Léka!, který nebyl zaregistrován u Spole%nosti, ve skute%nosti nemohl
vykonávat %innost jako praktický léka!. Nebyl totiž uznán jako praktický léka!
v rámci systému zdravotního pojišt"ní a nemohl tedy lé%it pacienty pokryté tímto
systémem. Obecn" je z!ejmé, že nizozemský zdravotní systém fungoval na základ"
statusu ud"leného léka!i Královskou spole%ností a jednalo se tedy o obligatorní
registraci.
Poslední podstatnou skute%ností pro ESD byla otázka opravných prost!edk&
proti rozhodnutí Odvolacího výboru k !ádným soud$m. Formáln" zde tato možnost
existovala, nicmén" podle tvrzení nizozemské vlády nebyla dosud nikdy využita.
Z pohledu ESD se tedy jednalo o možnost teoretickou a prakticky bylo nutno
8
International and Comparative Law Review
No. "2/2004
považovat rozhodnutí Odvolací výboru za kone%né. To v mnohém p!ipomíná zn"ní
a výklad odstavce 3 %l. 234 SES a v mnohém, zdá se, zavazuje Odvolací výbor
stejn" jako národní soudy, které rozhodují v poslední instanci.
Soudní dv$r tedy s ohledem na shora uvedené zodpov"d"l na otázky položené
Odvolacím výborem Nizozemské královské spole%nosti.
4.3. Zhodnocení
Rozhodnutí ESD v tomto p!ípad" m$že implikovat jistý posun chápání
pojmu „soud“ v komunitárním právu pro ú%ely %l. 234 SES, nebo( do n"j
zahrnuje v podstat" orgány, které jsou postaveny mimo klasickou soudní soustavu.
Navíc se nejedná ani o orgán, který by byl z!ízen na základ" ve!ejného práva, ale o
orgán soukromoprávní, který v sob" nese ve!ejnoprávní prvky, tedy ingerenci
státní moci do jeho %innosti. V tomto p!ípad" se však jedná o ingerenci nikoli moci
soudní, ale moci exekutivní, což se ovšem vymyká obecn" pojetí orgánu podle %l.
234 SES. Je otázka, zda by práv" tato exekutivní ingerence m"la být rozhodujícím
elementem pro charakteristiku soudu pro ú%ely %l. 234 SES.
Je vhodné se též pozastavit nad skute%ností, že, p!ipustíme-li Odvolací orgán
jako soud ve smyslu %l. 234 SES, z rozhodnutí ESD v podstat" vyplývá, že
Odvolací orgán má postavení soudu podle %l. 234 odstavce 3 SES a m"l by být
zavázán jako národní soudy, které rozhodují v poslední instanci.
Další zajímavou v"cí implicite obsaženou v rozhodnutí, je, že proti rozhodnutí
Odvolacího výboru nebylo možno podat opravný prost!edek. Od$vodn"ní
spo%ívalo v praktickém neuplat'ování apelace. Tato skute%nost byla odvozena na
základ" jakéhosi „oby%ejového“ práva, které je v ur%itých ohledech
kontinentálnímu právu pom"rn" vzdálené. Možnost podání opravného prost!edku
k !ádnému soudu formáln" existovala a následn" tedy i možnost spolupráce mezi
!ádným národním soudem a Soudním dvorem.
V tomto p!ípad", ostatn" jak je pom"rn" %asté, ESD vyšel a priori
z požadavku na zajišt"ní !ádného fungování komunitárního práva. Národní
legislativa, jež by ohrozila volný pohyb osob a uznávání kvalifikace získané
v jiném %lenském stát" jako jeho nezbytnou podmínku, by tak zasáhla do základu
komunitárního práva.
Není možné se ubránit dojmu, že jednou z motivací rozhodnutí ESD byla
pot!eba o dané v"ci rozhodnout a poskytnout tak odpovídající výklad
komunitárního práva. V tomto ohledu se jeví argumentace ESD jako pon"kud
ú%elová. Není p!esv"d%ivým ani argument o ingerenci ve!ejné (exekutivní) moci
ani argument o de facto kone%ném rozhodnutí v"ci ze strany Odvolacího orgánu,
9
Mezinárodní a srovnávací právní revue
!íslo "2/2004
a to zejména tehdy, pokud z!ejm" nestály odvolání v cest" žádné formální
(zákonné) p!ekážky.
P!inesl tedy tento rozsudek pr$lom do !ízení podle %l. 234 SES, obzvlášt"
pokud jde o postavení quasi judiciálních t"les? Domníváme se, že nikoli a
v budoucnu nebude možno p!ijímat reference od „klasických“ správních orgán$.15
V podstat" se jedná o p!ípad, který m"l !adu specifických rys$. Zejména de facto
nemožnost odvolání se k b"žnému soudu p!edstavuje p!ekážku v rozší!ení
použitelnosti tohoto rozsudku.
Postavení $eských profesních komor
Pokud se na to podíváme z praktického hlediska a úzce z pohledu %eského
právního !ádu, daná otázka by se mohla analogicky dotýkat postavení profesních
komor. Ty jsou ze své povahy ve!ejnoprávní korporace.16 I když na ustavování
jejich orgán$ státní moc p!ímo neparticipuje, mají ze své podstaty ve!ejnoprávní
charakter. Problém pot!eby p!ekonání soukromoprávní povahy v p!ípadu
Broekmeulen tedy není aktuální. Dále profesní komory taktéž rozhodují o
registraci svých %len$, která je nutná pro výkon povolání. Nicmén" možnost
opravných prost!edk$ se v p!íslušných právních p!edpisech p!edpokládá a nelze ji
považovat za vylou%enou.
Domníváme se proto, že svou povahou výjimka p!ípadu Broekmeulen by se
na %eské stavovské komory vztahovat nem"la.17 P!ípadné reference by m"ly být
p!ipušt"ny až v následném opravném !ízení soudním.18
5. Postavení ú$ad# na ochranu hospodá$ské sout%že
5.". Základní judikatura
P!ípad Dorsch Consult
Problematika ú!ad$ na ochranu hospodá!ské sout"že byla !ešena v n"kolika
rozhodnutích. Jedním z nejvýznamn"jších je rozhodnutí C-54/96 Dorsch Consult.
15
K odlišnému názoru viz diskuzi vedenou in: Foltýn, V.: Uplatn"ní institutu prejudiciálního !ízení
v podmínkách právního !ádu $R po vstupu $R do Evropské Unie, EMP 5/2003, str. 36.
16
Srov. nap!. z. #. 85/1996 Sb., ve zn"ní pozd"jších p!edpis%, o advokacii a z.#. 220/1991 Sb., ve zn"ní
pozd"jších p!edpis%, o $eské léka!ské komo!e, $eské stomatologické komo!e a $eské lékárnické
komo!e.
17
Odlišný názor viz nap!.: Zemánek, J.: P!edb"žné otázky a komunitární odpov"dnost $R u #eských
soud%, EMP 6/2003, str. 8-9.
18
Dalším rozsudkem, který se týkal rozhodování profesních komor, byl p!ípad C-138/80 Jules Borker
[1980] ECR 1975. Nicmén" je vázaný na specifické !ízení p!ed pa!ížskou advokátní komorou, jež se
týkalo pouze vyjád!ení názoru ve vztahu k !ízením p!ed soudem jiného #lenského státu. Nejednalo se
tedy o obligatorní jurisdikci, která je sama o sob" nezbytným kritériem pro soud podle #l. 234 SES a
reference nebyla p!ipušt"na. Proto z!ejm" nebude p!ípad Borker pro další p!ípady p!íliš k užitku.
#0
International and Comparative Law Review
No. "2/2004
To se týkalo postavení Kontrolního výboru pro ud"lování ve!ejných zakázek, který
p$sobil v rámci n"meckého Spolkového ú!adu na ochranu hospodá!ské sout"že.
V !ízení p!ed ním byl oslaben prvek spornosti. Soudní dv$r v podstat" shrnul svoji
dosavadní judikaturu rozvol'ování Vaassen-Göbbles kritérií a vyslovil se, že
požadavek existence sporu není nezbytnou podmínkou pro definici soudu ve
smyslu %l. 234 SES.19
Pokud jde o !ízení p!ed Ú!adem Generální advokát Tesauro ve svém
stanovisku kritizoval zejména netransparentnost !ízení p!ed Ú!adem. Tak nap!.
Ú!ad p!ijímal vlastní vnit!ní procesní p!edpisy, které nemusely být publikovány.
To se jist" neshoduje se základními zásadami vedení !ízení p!ed !ádnými soudy.
Dále podle Tesaura byli pracovníci rozhodující o odvolání organiza%n" propojeni
s Ú!adem, formáln" byli jeho zam"stnanci bez stanovení pevného funk%ního
období, s neomezenou možností odvolání z funkce. Proto podle jeho názoru
Spolkový ú!ad nespl'oval funk%ní kritéria pojmu soud pro ú%ely %l. 234 SES.20
Soudní dv&r však zd$raznil jiné prvky !ízení p!ed kontrolním výborem. Šlo
zejména o požadavek na jeho nestrannost a odpov"dnost za vlastní rozhodnutí.
Pokud jde o %leny kontrolního výboru, aplikovala se na n" ustanovení p!edpisu pro
postavení soudc$. Soudní dv$r proto rozhodl, že kontrolní výbor kritéria spl'oval.
P!ípad Köllensperger
Podobný scéná! je možno vy%íst z p!ípadu C-#03/97 Köllensperger a
Atzwanger21, který se na rozdíl od Spolkového kontrolního ú!adu týkal Ú!adu pro
ud"lování ve!ejných zakázek pro zemi Tyrolsko. P!edm"tem !ízení byl spor o
ud"lení zakázek vztahujících se k rozší!ení místní nemocnice ve Schwazu.
Na první pohled se zdá, že se jedná o stejný typ ú!adu jako v p!ípad"
Spolkového kontrolního ú!adu. Nicmén" generální advokát Saggio byl jiného
názoru. Poukázal na to, že jak spolkový, tak zemský ú!ad mají v podstat" stejnou
strukturu. Nicmén" pokud jde o otázku nezávislosti %len$, v p!ípad" zemského
ú!adu postrádal výslovný odkaz na aplikaci p!edpis$ o postavení soudc$. Spolkové
p!edpisy byly p!esn"jší, pokud jde o otázku nezávislosti a neodvolatelnosti
z funkce %len$ spolkového ú!adu. Obdobn" chyb"lo v zemském p!edpisu
ustanovení, jež by upravovalo možnost stran vznášet námitky k %len$m ú!adu, kte!í
19
Viz C-54/96 Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH v. Bundesbaugesellschaft Berlin mbH
[1997] ECR I-4961, par. 30-31.
20
Blíže viz stanovisko generálního advokáta Tesaura v p!ípadu C-54/96 Dorsch Consult, par. 31 a
násl.
21
C-103/97 Köllensperger GmbH & Co. a Atzwanger AG v. Gemeindeverband Bezirkskrankenhaus
Schwaz, ECR 1999, str. I-551.
##
Mezinárodní a srovnávací právní revue
!íslo "2/2004
jejich v"c rozhodovali. Došel proto k záv"ru, že zemský ú!ad pro ochranu
hospodá!ské sout"že nelze považovat za soud pro ú%ely %l. 234 SES.22
Soudní dv&r se svým generálním advokátem op"t nesouhlasil. Uvedl, že
Spolkový ú!ad spl'uje prvních p"t kritérií (Vaassen-Göbles), pokud jde o kritérium
šesté – nezávislost – ESD provedl další analýzu. Zejména vyšel z toho, že
nezávislost %len$ Ú!adu je zajišt"na povinností aplikovat p!i odvolání v !ízení o
ud"lení zakázek zákon upravující správní !ízení. Ten obsahuje specifická
ustanovení ohledn" podmínek, kdy jeho %lenové nemohou v p!ípadu rozhodovat.
Nespln"ní t"chto podmínek by podle judikatury Ústavního soudu vyvolávalo
procesní vadu !ízení, rozhodnutí v n"m vydané následn" mohlo být p!edm"tem
opravných prost!edk$ stran. Navíc bylo zakázáno dávat %len$m Ú!adu p!i výkonu
jejich funkce jakékoli instrukce.23 Soudní dv$r tedy rozhodl obdobn" jako
v p!ípadu Dorsch Consult a následn" odpov"d"l na položené otázky.24
#eský ú!ad pro ochranu hospodá!ské sout%že
Pokud hodnotíme postavení %eského Ú!adu pro ochranu hospodá!ské sout"že,
je možno nalézt paralely k úprav" n"mecké.25 Existují ur%ité záruky nezávislosti
Ú!adu (jmenování p!edsedy na 6 let a jeho neodvolatelnost, neslu%itelnost výkonu
jeho funkce se %lenstvím v politické stran") p!ed nimi probíhalo !ádn" - aplikace
správního !ádu obdobn" jako v p!ípad" jejich n"meckých prot"jšk$. Aplikace
správního !ádu však Ú!ad neodlišuje od správních orgán$.
Domníváme se proto, že je dost možné, že Soudní dv$r bude receptivní,
pokud dojde k zahájení !ízení ze strany Ú!adu. Lze p!edpokládat, že bude
p!ipraven na jeho otázky odpov"d"t.
5.2. Zhodnocení
Obdobn" jako v p!ípadu Broekmeulen nejsou rozhodnutí Soudního dvora
zcela jednozna%ná. Je nutno zd$raznit, že se v p!ípad" ú!ad$ na ochranu
hospodá!ské sout"že jednalo o správní orgány a nemohly být z hlediska
vnitrostátního práva ozna%eny za soudy. Judikatura Soudního dvora proto p!ináší
další p!íklad, kdy dochází k rozvoln"ní kritérií pojmu „soud“ pro ú%ely %l. 234
22
Stanovisko generálního advokáta Saggia v p!ípadu C-103/97 Köllensperger a Atzwanger.
23
Blíže viz C-103/97 Köllensperger a Atzwanger, par. 22-25.
24
Z pozd"jších rozhodnutí viz též C-92/00 Hospital Ingenieure Krankenhaustechnik
Planungs-Gesellschaft mbH (HI) v. Staft Wien [2002] ECR I-5533, par. 25-26, C-470/99
Universale-Bau AG v. Entsordgungsbetriebe Simmering GmbH [2002] ECR I-11617, ve kterém
ESD podal výklad v !ízení podle #l. 234 SES bez diskuze o právní povaze kontrolního senátu pro
zadávání ve!ejných zakázek.
25
Blíže viz zákon #. 273/1996 Sb., v platném zn"ní, o p%sobnosti Ú!adu pro ochranu hospodá!ské
sout"že.
#2
International and Comparative Law Review
No. "2/2004
SES. V p!ípad" n"meckých institucí jsme postrádali záruky jejich nezávislosti a
transparentnosti !ízení p!ed nimi vedenými tak, jak je obvyklé (a nezbytné)
v !ízeních p!ed !ádnými soudy. Proto podle našeho názoru je možno judikaturu
oprávn"n" kritizovat.
Záv%ry
Podle našeho názoru nelze ze shora uvedených p!ípad$ dovodit, že by Soudní
dv$r obecn" p!ipustil %i byl p!ipraven p!ipustit jako soudy i další ryze správní
orgány.26 To je z!ejmé zejména ze základního principu vymezeného v rozhodnutí
Corbiau.
P!ípad Broekmeulen byl výjime%ný tím, že odvolací výbor rozhodoval o
právech a povinnostech osob a proti jeho rozhodnutí nebyl realizován opravný
prost!edek. Proto ho nebude možno aplikovat na drtivou v"tšinu správních orgán$.
To je patrné i z výkladu %l. 6/# Evropské úmluvy na ochranu lidských práv a
svobod, která vylu%uje oblasti práva, které by nebyly pokryty soudním
p!ezkumem.27 Proto podle našeho názoru bylo rozhodnutí Broekmeulen velmi
výjime%né a není je možno aplikovat ani na %eské profesní komory ani na jiné
správní orgány. Není nám znám jiný p!ípad p!ed ESD, který by byl k rozhodnutí
Broekmeulen analogický.
Hodnotíme-li judikaturu ESD, máme za to, že postoj Soudního dvora není
zcela správný. Soudní dv$r nem"l brát v potaz nedostate%nost praxe v Nizozemí.
Teoretická možnost opravných prost!edk$ existovala a bylo na jednotlivcích, aby
za%ali opravných prost!edk$ využívat. Považujeme proto rozhodnutí ESD za
nesystémové a teoreticky ne zcela „%isté“. Zajímavé je, že výjimku p!ípadu
Broekmeulen p!evzal i generální advokát Ruiz-Jarabo Colomer ve svém návrhu
nové definice „soudu“ pro ú%ely %l. 234 SES.28 Obdobn" pokud jde o další orgány,
by( relativn" nezávislé, existuje-li možnost opravných prost!edk$ k !ádnému
soudu, má být !ízení o p!edb"žné otázce využito až v tomto !ízení.
M$žeme vnímat též druhou stránku v"ci. Tou je požadavek zajišt"ní
uniformní aplikace komunitárního práva. Extenzivní výklad byl pochopitelný
v po%áte%ním stádiu vývoje komunitárního práva tak, aby došlo k jeho co
nejv"tšímu „zdomácn"ní“. V sou%asné dob" však, kdy je komunitární právo b"žn"
p!ijímáno a komunitární soudy jsou dlouhodob" p!etíženy, není podle našeho
názoru k širokému výkladu d$vod.
26
Obdobný názor viz Ježek, M.: Soudní orgán ve smyslu #lánku 234 SES, EMP 2/2004, str. 13-14.
27
Viz stanovisko generálního advokáta Ruiz-Jaraba Colomera v C-17/00 De Coster, par. 87-88.
28
Ibid, par. 95.
#3
Mezinárodní a srovnávací právní revue
!íslo "2/2004
Jde-li o rozhodnutí Dorsch Consult a Köllensperger, situace je %áste%né
odlišná. Obdobná úprava ú!ad$ pro ochranu hospodá!ské sout"že bude i v ostatních
právních !ádech. Analogie s n"meckou úpravou je tedy pravd"podobná. Avšak
domníváme se, že ji lze aplikovat pouze na instituce, které budou mít obdobný
charakter, tedy které, by( formáln" sou%ástí administrativy, budou mít ur%itá
specifika, která zaru%í jejich relativn" nezávislé postavení. Op"t podle našeho
názoru to nebude platit v p!ípad" „klasických“ správních orgán$.
De lege ferenda se nám proto jeví jako vhodné zúžit možnost referencí pouze
na ryze soudní t"lesa. Zde ovšem musíme p!ipomenout úvodní odstavce tohoto
p!ísp"vku, jež poukázaly na diverzitu národních právních !ád$, a nelze proto
výjime%n" vylou%it pot!ebu individuálního posouzení konkrétního orgánu. Záleží
ovšem na Soudním dvoru, zda se p!ikloní k více restriktivnímu výkladu %l. 234
SES.
#4
International and Comparative Law Review
No. "2/2004
I. Administrative Bodies and the Term “Court or Tribunal”
in Article 234 of the EC Treaty
Mgr. Václav Stehlík, LL. M.
". The scope of the issue
Article 234/ex #77 of the Treaty Establishing the European Community
(hereinafter referred to as EC Treaty, TEC) regulates preliminary ruling procedure.
This type of procedure has become a fundamental institute for cooperation between
national courts and the European Court of Justice (Court of Justice, Court, ECJ),
through which the Court has determined basic institutes of the Community law. It
is necessary for this key institute to formulate bodies allowed to launch these
proceedings.
The EC Treaty uses the term “court or tribunal” of a Member State. It seems
then that the Court of Justice may be referred to by courts which form part of the
system of regular courts. Individual theoretical legal aspects of the term “court or
tribunal” are also reflected in the Czech legal order.1 The determination of the term
“judiciary” and “court” does not seem to be principally questioned in theory.2
However, in other EU Member States the difference between judicial and
administrative bodies is not so clear. It is possible to mention English
administrative courts referred to as quasi-judicial authorities, or the French model
of decision-making in administrative litigations made by bodies incorporated into
public administration, though having their own characteristics.3 Therefore, some of
those authorities, in the Czech legal order considered as administrative bodies,
could rather be taken for institutions of judicial nature.
1
For theoretical determination of the term “judiciary” see e.g. Stavinohová, J., Hlavsa, P.: Civilní
proces a organizace soudnictví, Masarykova universita, Dopln"k, Brno 2003, p. 67.
2
The basic authority is provided namely by Article 81 of the Czech Constitution which declares that
‘judicial power is executed by independent courts in the name of the Republic.” For details see
Hendrych, D. et al.: Ústava $eské republiky - komentá!, C.H.Beck, Praha 1997, p. 129-130,
Stavinohová, J., Hlavsa, P.: Civilní proces a organizace soudnictví, Masarykova universita,
Dopln"k, Brno 2003, p. 75-82.
3
As far as the characteristics of the administrative judiciary are concerned, see e.g Hendrych, D. et
al.: Správní právo – obecná #ást, 5th revised edition, C.H.Beck, Praha 2003, p. 593-4, for a
description of quasi-administrative judiciary see also Pavlí#ek, V. et al.: Ústavní právo a státov"da,
1.díl - Obecná státov"da, Linde, Praha 1998, p. 329-330.
#5
Mezinárodní a srovnávací právní revue
!íslo "2/2004
At this point we come to the core of the issue – what is then the characteristic
feature of a judicial body in the sense of Article 234 TEC, or, could bodies of other
than a strictly judicial nature be included into this category?
2. Basic criteria in the case law of the ECJ
First, it is necessary to notice that alike other terms of Community law, for the
purposes of Article 234 TEC it is the Court of Justice that interprets the term “court
or tribunal” authoritatively. In its rich case law, the Court has established an
autonomous Community concept of the term court.4 The key case is the decision
C-6#/65 Vaassen-Göbbles5 and C-54/96 Dorsch Consult6 where the Court of
Justice defined the following criteria:
#. the body must be established by law
2. the body must be permanent
3. its jurisdiction must be obligatory, i.e. the parties do not have an option to
address another body
4. the body decides disputes between individuals (inter partes)
5. in its decision-making the body must apply law
6. the body must be independent.7
In several of its decisions, the Court further states that those bodies must
conduct proceedings resulting in decisions of judicial nature.8 In our opinion, this
requirement in a large extent sums up all the criteria mentioned above. Decisions
of judicial nature come out of proceedings in which characteristic elements of
courts as independent and impartial bodies apply.
We must emphasize that this is not a comprehensive theoretical definition but
rather a set of criteria that form a basis for the assessment process of the Court
itself. Further, we must notice that even though in their contents they largely
coincide with the general definition of judiciary as used in the Czech procedural
law, application of those criteria is far from being unambiguous. The substantial
4
For details see e.g. C-24/92 Pierre Corbiau v. Administration des Contributions [1993] ECR
I-1277, par. 15, Anderson, D., Demetriou, M.: References to the European Court, 2nd ed., Sweet &
Maxwell, London 2002, p. 31, Tý#, V.: Základy práva Evropské unie pro ekonomy, 4th ed., Linde,
Praha 2004, p. 120-121.
5
C-61/65 Vaassen-Göbbles (a widow) v. Management of the Beambtenfonds voor het Mijnbedrijf
[1966] ECR 377.
6
C-54/96 Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH v. Bundesbaugesellschaft Berlin mbH [1997]
ECR I-4961, see below.
7
For a detailed analysis of the individual criteria see Stehlík, V.: Teoretické aspekty pojmu „soud“
v !ízení o p!edb"žné otázce podle #l. 234 SES na pozadí judikatury ESD, Právník 7/2005
8
#6
See e.g. C-318/85 Criminal Proceedings against Regina Greis Unterweger [1986] ECR 955, par. 4.
International and Comparative Law Review
No. "2/2004
issue is how they operate in practice and, therefore, it is sometimes difficult to
determine without any doubt whether a particular institution is authorised to
commence the proceedings.
3. Position of typical administrative bodies - Corbiau
If we analyse, in general, the position of administrative authorities, it is
important to focus on the criterion of independence of the decision-making bodies.
The basic decision in which the Court of Justice discussed the criterion of
independence was the case C-24/92 Pierre Corbiau.9 The preliminary questions
were raised by the director of the Luxembourg Tax Authority during the appeal
against its tax decision which concerned a Belgian national working in a
Luxembourg bank.
The term “independent body” implies that this body decides independently on
the authority that issued the appealed decision.10 This was not the case of the
director because the separation from the concerned department of the tax authority
was not insured. Moreover, it was possible to appeal against the decision of the
director to the court. In these proceedings before the court, the director was one of
the parties of the proceedings and, therefore, could not be considered as a court
within Article 234 TEC.
We suppose that this is a typical case that will be applicable in case of Czech
administrative bodies. Based on it we have to refuse the competence of the purely
administrative Czech bodies to commence the preliminary ruling procedure. Only
bodies whose position will be in some way specific could come into consideration.
4. Position of professional chambers
Among others, it may be questionable how to assess the position of various
(quasi-) administrative/judicial bodies. They will probably meet the first five
Vaassen-Göbbles criteria. However, the requirement of independency in case of
administrative bodies seems to be excluded ex definitione. Administrative bodies
form a part of the executive power and as such they are defined as a part of the
administrative hierarchy.11 They are subject to instructions of superior bodies. Their
decision-making may reflect requirements and specific interests of administrative
institutions.
9
C-24/92 Pierre Corbiau v. Administration des Contributions [1993] ECR I-1277.
10
Ibid, par. 15, (emphasis by the author).
11
As regards the requirement of the referring institution see e.g. C-14/86 Pretore di Salo v. Persons
Unknown [1987] ECR 245, and namely C-24/92 Pierre Corbiau v. Administration des Contributions
[1993] ECR I-1277, which rejected references filed by the director of the Luxemburg Tax Authority.
#7
Mezinárodní a srovnávací právní revue
!íslo "2/2004
However, as shown above, the dividing line between the administrative and
judicial nature of a particular body does not have to be always clear. There are
“border” cases that have to be resolved by the Court of Justice in concreto. We will
analyse the case law that concerns the position of professional chambers and
national competition authorities.
4.". Substance of the issue
The position of professional chambers is specific, since in the Czech theory of
(administrative) law they are personal public-law corporations that have been
granted the power to fulfil public tasks independently. These public corporations
are established by law, they hold the authority to issue sovereign acts, and they
enjoy certain independence on administrative bodies of the state although they are
subject to state surveillance.12 It is obvious that such corporations take part in the
administrative conduct, e.g. the regulation of performance of a particular
profession. In addition, a part of the right to self-governance is also a guarantee of
certain independence on the state power. This weakens their links and bonds to the
state administration.
Since in their conduct they are bound by state regulations, they have to apply
both national and Community law13 and they can be entrusted with its
implementation. Questions of interpretation and application of Community law
may arise in those activities and, consequently, it is necessary to decide whether
corporation bodies may refer to the ECJ questions within preliminary ruling
procedure. Should we recognise the basic theoretical assumption that they are
authorities that conduct primarily administrative activity, we must reject the Court
of Justice jurisdiction. The Court, however, qualified this theoretical assumption in
the following case.
4.2. Position of professional chambers in the Broekmeulen case
The key case is the decision C-246/80 Broekmeulen.14 This case is interesting
not only for the definition of the term “court or tribunal” under Article 234 TEC. It
also deals with the issues concerning the free movement of persons, recognition of
qualification and reversed discrimination. Since the specific features of the case are
12
See Hendrych, D. et al.: Správní právo – obecná #ást, 3rd ed., C.H.Beck, Praha 1998, p. 236.
13
The duty of administrative bodies to respect the basic application rules of the Community law was
authoritatively set in C-106/77 Simmenthal [1978] ECR 629, par. 22, C-103/88 Fratelli Costanzo
SpA v. Comune di Milano [1989] ECR 1839, par. 31, or recently in C-118/00 Larsy v. INASTI
[2001] ECR I-5063, par. 52-53. See also discussion by Bruno de Witte in: Craig, P, de Búrca, G.
(eds.): The Evolution of EU law, Oxford UP, Oxford 1999, p. 188.
14
C-246/80 Broekmeulen v. Huisarts Registratie Commissie [1981] ECR 2311.
#8
International and Comparative Law Review
No. "2/2004
particularly important for our purposes, in the following section we will present a
more detailed analysis, both factual and legal.
Facts
Mr. Broekmeulen, a Dutch national, was a physician who gained his medical
university education in Belgium. He intended to run his practice in the Netherlands
and, consequently, received authorisation to perform medical practice from the
Dutch Ministry of Health. To be allowed to practice he also needed to be registered
with the Dutch Royal Society for the Development of Medicine that was
established as a private-law association. The registration was conducted by its
Registration Committee. However, this Committee was bound by internal rules of
the society that were adopted after consultations with representatives of the
Ministry of Education and the Ministry of Health. On their basis, Mr. Broekmeulen
was due to undergo a one-year training course.
Mr. Broekmeulen appealed to the Appeal Committee of the Society against
the decision of the Registration Committee. The Appeal Committee arrived to the
conclusion that upon judging the case it is necessary to apply directives referring to
the recognition of qualification. The Appeal Committee decided to refer questions
to the ECJ within preliminary ruling procedure and asked for an explanation of the
relevant Community legislation. The key issue was whether the Appeal Committee
is authorised to refer questions to the ECJ, in other words, whether it is a “court or
tribunal” under Article 234 TEC. Should we take the general notion of courts as it
is understood by national legal orders, then it is obvious that it cannot include an
institution of private law lying beyond the regular structure of courts. This was also
the case of the Dutch legal order.
From the decision of the Court of Justice
The Court of Justice analysed the position of the Appeal Committee both from
the formal and material point of view. Pursuant to its internal rules, the Appeal
Committee consisted of three representatives appointed by Dutch medical schools,
three representatives appointed by the Dutch Royal Society and three
representatives appointed by the ministries of education and health. The ECJ
characterised this as an important level of participation of Dutch public authorities,
which had a certain impact on formally private law nature of the Appeal
Committee. However, this is not sufficient for the Appeal Committee to be allowed
to launch preliminary ruling procedure. The Court of Justice, therefore, made a
further qualification.
As to the nature of the proceedings, the Court of Justice noted that there are de
facto two parties before the Appeal Committee - Registration Committee and the
concerned physician (or his attorney, respectively). Basically, it is a contentious
#9
Mezinárodní a srovnávací právní revue
!íslo "2/2004
procedure. This is understood by the ECJ as a precondition under which
proceedings under Article 234 TEC may be opened.
A physician not registered with the Society could not actually perform his/her
medical practice because he/she had not been recognised as a practicing doctor
within the health insurance system. Consequently, he/she could not treat patients
covered by this system. It is obvious that the Dutch heath insurance scheme
functioned on the basis of the status granted to the physician by the Royal Society.
Therefore, the registration was obligatory.
The last important issue for the ECJ was the question of remedies to regular
courts against the decision of the Appeal Committee. Although such an option
formally existed, according to the statement of the Dutch government it has never
been used. From the ECJ point of view it was merely a theoretical possibility and
decisions of the Appeal Committee were considered final. This in many aspects
resembles the wording and interpretation of par. 3 of Article 234 TEC and seems to
be binding for the Appeal Committee in the same way as for national courts of last
instance.
The Court, with respect to the issues mentioned above, responded to the
questions asked by the Appeal Committee of the Dutch Royal Society.
4.3. Assessment
The ECJ decision in this case may imply a certain progress in understanding
the term “court or tribunal” under Article 234 TEC, for the Court is ready to
accept also authorities standing outside the regular system of courts. Yet, the
Committee is not even a body established by public law but a body of private law
embodying public law features, i.e. with some form of interference of state power.
In this case we are not dealing with interference of th judicial power but rather of
executive power. This surpasses the general notion of a body pursuant to Article
234 TEC. The question is whether it is this executive interference that should form
the crucial element in determining the national court’s characteristics under Article
234 TEC.
Noteworthy is the fact that if we admit the Appeal Committee as a court under
Article 234 TEC, then the ECJ decision in general indicates that the Appeal
Committee holds the position of a court under Article 234 par. 3 TEC, and thus it
should be bound in the same way as national courts of last instance.
Another interesting thing implicitly included in the decision is that there were
no remedies against the decision of the Appeal Committee. The reasoning was
based on the non-application of the appeal in practice. This conclusion rested on a
kind of “customary” law that is not in some respects familiar to the continental
20
International and Comparative Law Review
No. "2/2004
law. A possibility to file a remedy at a regular court formally existed, and,
consequently, also a possibility for the cooperation between regular national courts
and the Court of Justice.
In this case, as is relatively frequent, the ECJ a priori wanted to ensure
proper functioning of Community law. National legislation that would
jeopardise the free movement of persons and recognition of qualification gained in
another Member State as its necessary condition would then interfere with the
fundamental principles of Community law.
It might be presumed that one of the motivations of the ECJ decision was the
urgent need to decide the case and hence provide a relevant interpretation of
Community law. In this respect, the argumentation of the ECJ appears rather
purpose-built. We find persuasive neither the argument of interference of public
(executive) power nor the argument of the de facto final decision of the Appeal
Committee, namely under the circumstances when obviously no formal (legal)
obstacles stood in the way of an appeal.
Has this judgment brought a break-through in the procedure under Article 234
TEC, especially as the position of quasi-judicial bodies is concerned? We do not
think so, and in the future probably it will not be possible to accept references from
typical administrative bodies.15 In general, this is a case with a number of specific
features. Namely, the factual impossibility of an appeal to regular court establishes
an obstacle to a more widely used applicability of this judgment.
Position of Czech professional chambers
Looking at the issue from a practical point of view and through the prism of
the Czech legal order, the issue could per analogiam concern the position of Czech
professional chambers that are public law corporations by their nature,#6 even
though the state power does not directly participate in the establishment of their
particular bodies. Therefore, the necessity to overcome the private law nature in the
Broekmeulen case is not topical. Professional chambers also decide upon
registration of their members that is required for the performance of their
profession. The option to use remedial measures is presumed in the relevant legal
provisions and cannot be regarded impossible.
Therefore, it may be assumed that the exemption contained in the
Breukmeulen case by its nature should not be applied to Czech professional
15
For a different opinion see the discussion in: Foltýn, V.: Uplatn"ní institutu prejudiciálního !ízení
v podmínkách právního !ádu $R po vstupu $R do Evropské Unie, EMP 5/2003, p. 36.
16
See e.g. Act No. 85/1996 Coll., as amended, on advocacy and Act No. 220/1991 Coll., as amended,
on the Czech Medical Chamber, Czech Dental Chamber and Czech Pharmacists Chamber.
2#
Mezinárodní a srovnávací právní revue
!íslo "2/2004
chambers17, and possible references ought to be admitted only in subsequent
remedial proceedings before courts.18
5. Position of the Czech Competition Authority
5.". Fundamental case law
Dorsch Consult Case
The position of competition authorities has been an issue in several decisions.
One of the most important was the decision C-54/96 Dorsch Consult. This dealt
with the position of the Control Committee for Awarding Public Contracts which
operated within the German Federal Competition Authority. The inter-partes
element was weakened in those proceedings. The Court of Justice generally
summed up its previous case law that brought loosening of the Vaassen-Göbbles
criteria and ruled that the requirement of existence of inter-partes proceedings is
not a necessary precondition for the definition of a court under Article 234 TEC.19
With respect to the proceedings before the Competition Authority, Advocate
General Tesauro in his Opinion criticised their non-transparency. For example, the
Authority would adopt its own internal rules of procedure. These rules of
procedure did not have to be published. This fact does not comply with
fundamental rules of proceedings before regular courts. Tesauro supposed that the
officials who decided on the appeal were part of the organisation of the
Competition Authority. Formally they were its employees without defined term of
office and unlimited possibility of being discharged from their function.
Consequently, in his opinion, the Federal Competition Authority did not meet the
functional criteria for a court pursuant to Article 234 TEC.20
However, the Court of Justice emphasised other elements of proceedings
before the Control Committee. Especially, the Court underlined the requirement of
its impartiality and responsibility for its decisions. As concerns members of the
Control Committee, they were subject to provisions regulating the position of
17
For a different opinion see e.g. Zemánek, J.: P!edb"žné otázky a komunitární odpov"dnost $R u
#eských soud%, EMP 6/2003, p. 8-9.
18
Another judgment that concerned decision-making of professional chambers was C-138/80 Jules
Borker [1980] ECR 1975. However, it came out of specific proceedings before the Paris Bar that
concerned only its opinion on proceedings before a court of another Member State. Thus, it was not
a case of obligatory jurisdiction that is a necessary criterion for a court under Article 234 TEC and
the reference was not admitted. Therefore, the Borker case will not be useful when dealing with
other cases.
19
See C-54/96 Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH v. Bundesbaugesellschaft Berlin mbH
[1997] ECR I-4961, par. 30-31.
20
For details see Opinion of Advocate General Tesauro in C-54/96 Dorsch Consult, par. 31 et seq.
22
International and Comparative Law Review
No. "2/2004
judges. The Court of Justice, therefore, ruled that the Control Committee did meet
the necessary criteria.
Köllensperger Case
A similar scenario can be found in C-#03/97 Köllensperger and Atzwanger21
that, unlike the Federal Control Authority, concerned awarding public contracts for
Bundesland Tyrol. The subject matter of the proceedings was a dispute on the
award of contracts concerning expansion of a local hospital in Schwaz.
At first sight, it seems that this is an identical type of authority as the Federal
Competition Authority. Nevertheless, Advocate General Saggio was of a different
opinion. He pointed out that both the federal and land competition authorities have
the same structure. However, as concerns independence of its members, with the
Land Competition Authority Advocate General missed any explicit reference to the
application of regulations on the position of judges. Federal regulations were more
specific as to the issue of independence and irrevocability of members of the
Federal Competition Authority. Similarly, the land regulations lacked provisions
giving to the parties the possibility to raise objections against members of the
authority that have decided upon their case. Therefore, Advocate General came to
the conclusion that the Land Competition Authority cannot be regarded as a court
for the purposes of Article 234 TEC.22
The Court of Justice again disagreed with its Advocate General, stating that
the Federal Competition Authority meets the first five criteria (Vaassen-Göbbles).
As far as the sixth criterion of independence is concerned, the ECJ made a further
analysis. This analysis was based on the fact that independence of the members of
the Competition Authority is guaranteed by their duty to apply the act regulating
administrative proceedings when deciding upon appeal in proceedings on the
award of contract.
The above-mentioned act sets forth specific provisions about conditions under
which the members of the Competition Authority are entitled to decide a case.
According to the case law of the German Constitutional Court, a failure to meet
those requirements would cause procedural error and the decision issued in such
proceedings could be subject to remedies of either party. Yet, the members of the
Competition Authority, when performing their functions, were not allowed to
21
C-103/97 Köllensperger GmbH & Co. a Atzwanger AG v. Gemeindeverband Bezirkskrankenhaus
Schwaz, ECR 1999, p. I-551.
22
Opinion of Advocate General Saggio in C-103/97 Köllensperger and Atzwanger.
23
Mezinárodní a srovnávací právní revue
!íslo "2/2004
receive any instructions.23 The Court of Justice then ruled similarly to the Dorsch
Consult case and, consequently, responded to the questions.24
The Czech Competition Authority
As for the position of the Czech Competition Authority, we can find parallels
with the German regulations.25 There are certain guarantees of independence of the
Competition Authority (appointment of the chairperson for 6 years and his/her
irrevocability, incompatibility of his/her office with any membership in political
parties, limited possibility of being discharged). This is not typical for purely
administrative bodies. There are also certain guarantees for proceedings before the
Competition Authority – they must be conducted properly - application of the
administration code, similarly to their German counterparts. However, the
application of the administration code does not distinguish the Competition
Authority from administrative bodies.
Therefore, we assume that the Court of Justice will probably be receptive if
the preliminary ruling procedure is commenced by the Czech Competition
Authority. It is likely that the Court will be ready to respond to its questions.
5.2. Assessment
Similarly to the Broekmeulen case, the decisions of the Court are not entirely
unambiguous. It must be emphasised that the competition authorities decided only
as administrative bodies and, hence, could not be considered as courts under
national law. The above analysed case law of the Court of Justice provides another
example of loosening criteria set for the term “court or tribunal” pursuant to Article
234 TEC. With the German institutions we missed guarantees of their
independence and transparency of proceedings before them as it is usual (and
necessary) at proceedings before regular courts. In our opinion, the ECJ case law
can be legitimately criticised.
23
For details see C-103/97 Köllensperger and Atzwanger, par. 22-25.
24
Further decisions see also C-92/00 Hospital Ingenieure Krankenhaustechnik Planungs-Gesellschaft
mbH (HI) v. Staft Wien [2002] ECR I-5533, par. 25-26, C-470/99 Universale-Bau AG v.
Entsordgungsbetriebe Simmering GmbH [2002] ECR I-11617 where the ECJ interpreted EC law
under Article 234 TEC without discussing the legal nature of the Control Committee for Awarding
Public Contracts.
25
For details, see Act No. 273/1996 Coll., as amended, on the Competence of the Competition
Authority.
24
International and Comparative Law Review
No. "2/2004
Conclusions
The above-mentioned cases evidently did not concern judicial bodies from the
national point of view but only administrative bodies. The Court was not prepared
to respect the rule of subsidiarity and the national theoretical determination of
judicial institutions.
Nevertheless, in our opinion the cases do not indicate that the Court of Justice
would generally accept or would be ready to accept as courts other purely
administrative bodies.26 The Broekmeulen case was exceptional by the fact that the
Appeal Committee decided upon the rights and duties of individuals and no
remedies against its decisions were used in practice. That is why this case will not
be applicable upon a vast majority of administrative bodies. This is obvious also
from the interpretation of Article 6/# of the European Convention on Human
Rights and Fundamental Freedoms that requires that no branches of law be
excluded from judicial revision.27 In our opinion, the Broekmeulen decision was
very exceptional and it is not applicable to either Czech professional chambers or
other administrative bodies. We are not familiar with any other ECJ decision
similar to the Broekmeulen case.
The situation is rather different in the decision Dorsch Consult and
Köllensperger. Alike regulation of competition authorities may be found in other
legal orders. Thus, an analogy with the German regulation is probable. Still, we
assume that this is applicable only to institutions of a similar nature, i.e. to those
that are formally a part of administration, but have certain specific features that
guarantee their relatively independent position. Again, in our opinion, this will not
be applicable in case of typical administrative bodies.
Assessing the ECJ case law, we believe that the attitude of the Court of
Justice is not quite correct. As to the Broekmeulen case, the Court of Justice
should not have taken into account insufficient practice in the Netherlands. There
existed a theoretical option of remedies and it was solely upon individuals to use
them. Consequently, we consider the decision of the ECJ as non-systematic and
theoretically not quite “pure”. An interesting thing is that Advocate General
Ruiz-Jarabo Colomer incorporated the Broekmeulen case exception into his new
draft definition of “a court or tribunal” for the purposes of Article 234 TEC.28
Similarly, as concerns other bodies, though relatively independent, if there is an
option to appeal to a regular court, the preliminary ruling procedure should be used
in this subsequent phase.
26
For a similar opinion, see Ježek, M.: Soudní orgán ve smyslu #lánku 234 SES, EMP 2/2004, p. 1314.
27
See Opinion of Advocate General Ruiz-Jarab Colomer in C-17/00 De Coster, par. 87-88.
28
Ibid, par. 95.
25
Mezinárodní a srovnávací právní revue
!íslo "2/2004
We may point out another facet of the issue - the requirement to ensure a
uniform application of Community law. The extensive interpretation was
understandable in the early stages of the development of the Community law, in
order to pursue its largest possible “domestication”. Nowadays though, the
Community law has been generally accepted, the Community courts are
permanently overloaded and, consequently, there is no reason to keep to such a
broad interpretation.
De lege ferenda then, it seems useful to limit the possibility to refer only to
purely judicial bodies. However, at this point we must go back to the first
paragraphs of this article that underlined the diversity of national legal orders.
Therefore, we cannot exclude an exceptional case when it is necessary to scrutinize
a concrete body individually. Of course, the choice of a more restrictive
interpretation of Article 234 TEC is the task of the Court of Justice itself.
26
International and Comparative Law Review
No. "2/2004
II. Soudní kontrola III. pilí$e
Mgr. P$emysl Špicar
Ustanovení hlavy VI smlouvy SEU (policejní a justi%ní spolupráce v trestních
v"cech) spadá podle %l. 46 písm. b) pod p!íslušnost Soudního dvora za podmínek
v %lánku 35 SEU. Za ustanovení hlavy VI je nutno považovat i tu %ást
Schengenského acquis, která byla rozhodnutím Rady p!i!azena k t!etímu pilí!i.
Toto platí i pro všechna ostatní neza!azená ustanovení a rozhodnutí, nebo( dle %l. 2
odst. # pododst. 4 Schengenského protokolu je ur%eno, že dokud o není rozhodnuto
o za!azení t"chto akt$, považují se za právní akty opírající se o hlavu VI Smlouvy
o Evropské unii.1
". P$edb%žné otázky
V jasné návaznosti na !ízení podle %lánku 234 SES je v %l. 35 odst. # SEU
stanovena pravomoc Soudního dvora rozhodovat o p!edb"žných otázkách
týkajících se platnosti a výkladu rámcových rozhodnutí a rozhodnutí, výkladu
úmluv uzav!ených podle této hlavy, jakož i platnosti a výkladu opat!ení k jejich
provedení.
Zatímco na úmluvy podle %l. 34 písm. d) SEU se pravomoc Soudu vztahuje
alespo' co se tý%e výkladu (ne tedy platnosti), na dohody podle %lánku 38 SEU se
dle p!evažujícího názoru nevztahuje pravomoc ESD v$bec.2 Je tomu tak nejspíše
pro jejich možný politický charakter a jejich souvislost s II. pilí!em, který jinak
stojí zcela mimo soudní pravomoc ESD.
Na rozdíl od %l. 234 písm. a) SES se ovšem pravomoc Soudního dvora v
oblasti !ízení o p!edb"žných otázkách nevztahuje na primární (unijní) právo.
Ovšem pokud má soud rozhodovat o výkladu (a platnosti) výše zmín"ného
sekundárního práva, musí je hodnotit i z hlediska jeho souladnosti s primárním
právem, což se neobejde bez jeho výkladu. Je tak tedy t!eba dovodit inciden%ní
pravomoc Soudního dvora i k výkladu primárního práva.3
1
Zde je nutno poznamenat, že ve všech #eských p!ekladech Schengenského protokolu, které se
autorovi dostaly do ruky, se uvádí, že takovéto akty spadají pod hlavu VII Smlouvy o Evropské unii.
Rozdíln" (oproti ostatním jazykovým verzím, které autor studoval) je uvád"no i #íslování v #l. 3
Schengenského protokolu (V místo IIIa).
2
Wasmeier in von der Groeben/Schwarze, Article 35 EU, m. #. 6. Podle Röben in Grabitz/Hilf,
Article 35, m. #. 5 by se pravomoc ESD m"la vztahovat na usnesení Rady, kterým se dohoda
schvaluje.
3
Röben in Grabitz/Hilf, Article 35 EUV, m. #. 8.
27