Ústavní základ, na jakém se členské státy v zdalysvách kompetencí

Ústavní základ, na jakém se členské státy v zdalysvách kompetencí

Ústavní základ, na jakém se clenské
státy vzdaly svých kompetencí
a zpusob jejich predání EU
(Komparativní metoda)
Wra Jirásková
Evropské státy ajejich ~sJ!1:1JJ:1!f~-4:!1}~i!,g,:,!:cJ.
Evropské integracní procesy se staly ve druhé polovine 2G.století neprehlédnutelným fenoménem v oblasti vztahu mezinárodních a položily
dokonce základ novému vednímu oboru, evropskému právu. Snad ješte
podstatneji než samotné právo mezinárodní ovlivnují ale tradicní ústavneprávní teorii i praxi. Jejich pusobením skoncilo období, v minulosti
sice po urcitou dobu existující, pozdeji však spíše umele zvelicované
a predstírané izolovanosti právních rádu a precenování role a významu
zvláštností národního práva. 1
Stopy takového prístupu nacházíme dosud v literature státu kontinentální Evropy, tím spíše pak v oblasti angloamerického právního systému.
Rada prací odborných i popularizujících z oboru ústavního práva tak problematiku dopadu a dusledku evropské integrace na ústavní systém
vlastní zeme bud nezkoumá vubec, anebo se omezuje na strucnou zmínku
nepresahující odkaz na príslušné ústavní ustanovení, pokud je takové
vubec obsaženo v základním zákone daného státu. Je treba soucasne poznamenat, že na druhé strane už dnes existuje rada specialistu, kterí se
1 Srov. P. H1iberle:
Gemeineuropiiisches Verfassungsrecht, in: Rechtsvergleichung
im Konf1iktfeld des Verfassungstaates,
Berlin 1992, s. 75.
49
Suverenita a evropská integrace
naopak touto problematikou zabývají výlucne a ve své velké vetšine docházejí k prognózám o zániku národních právních rádu, aby budoucnost
spojili s jednotnou Evropou, její ústavou a novým typem právního usporádání.
Pravdou je, že "klasická" státoveda ci rodící se teorie ústavního práva
konce 19. a pocátku 20. století se pri vymezování predmetu ústavní úpravy omezovaly výlucne na takové instituty, jako je vznik, struktura, kompetence orgánu státu a katalog základních práv a svobod. Presto pozornejší pohled a znalost historických souvislostí dovoluje obecnejší
poznámku týkající se kontaktu mezi státy. Ty totiž odjakživa vstupovaly
do vzájemných vztahu at již v casech mírových nebo válecných, stejne
jako jejich hranice prekracovali obchodníci, spolecne bylo užíváno more
apod. Existující a s pravidelností se opakující vztahy v rámci lidského
spolecenství pak vedou dríve ci pozdeji k formulování pravidel a uzavírání dohod o jejich dodržování.
Svedectví toho najdeme dokonce dávno v dobe predústavní. Za všechny príklady se zminme o dokumentu vynuceném anglickými stavy na
Janu Bezzemkovi, který byl pozdeji pozapomenut, aby se nakonec
stal nejen jedním ze základních kamenu zprvu stavovské monarchie, ale
v 19. století dokonce i britské parlamentní demokracie. Magna Charta
Libertatum (1215) uvádí, že:
" Všichni obchodníci mají moci zdraví a bezpecní z Anglie vycestovat
a do Anglie vstupovat a mají mít právo zde se zdržovat, a jak po zemi, tak
po vode ji projíždet, aby podle starých a právoplatných zvyku, osvobozeni
od všech nezákonných cel, nakupovali, a prodávali; z toho jsou v dobách
války vynati obchodníci zeme, která je s Námi ve válce. V prípade, že se
pri vypuknutí války takoví obchodníci v Naší zemi nacházejí, mají být
beze škody na tele a zboží vzati do ochranné vazby, dokud se My nebo
Náš nejvyšší soudce nedozvíme o tom, jak se s obchodníky Naší zeme
zachází v zemi, která je s námi ve válce; a jsou-li tam naši bezpecni, mají
ti druzí být bezpecni v Naší zemi. "
V prubehu 16.-17. století se tvár Evropy zacala menit postupným
vznikem moderních národních státu, které se pozdeji predevším dovnitr,
ale i navenek vymezovaly svými základními zákony, spocívajícími na
ideji svrchovanosti lidu, takjakji naplnila reálným obsahem Francouzská
buržoazní revoluce konce 18. století. Byly tak položeny základy modelu,
ve kterém národní stá~ byl považován za neprekrocitelnou organizacní
50
Ústavy clenských státu EU a evropská integrace
jednotku politickou stejne jako spolecenskou. Svrchovaná státní moc
v nem pojmove nemohla být podrízena žádné pozitivní norme, která by
vycházela zvencí. Vztahy mezi státy tak vlastne mohly mít jen dvojí podobu. Bud slabší byli pohlcováni silnejšími, anebo státy mezi sebou uzavíraly vzájemne výhodné ci potrebné dohody, které postupne byly položeny do základu mezinárodního rádu.
První moderní evropskou ústavou, která byla uvozena Deklarací práv
cloveka a obcana, se Francie stala konstitucní monarchií a ve své
IV. Kapitole, Oddílu III. pojednávala ..O záležitostech zahranicních"
a sice tak, že:
I.
Jen král sám muže udržovati politické vztahy na venek, vésti vyjednávání, konati prípravy válecné, jež rovnati se budou prípravám
státu sousedních, rozdelovati síly pozemské a námorské, jak uzná
za dobré a zarídí nad nimi velení, vypukne-li válka.
II. Každé ohlášení války stane se temito slovy: Se strany krále Francouzuv jménem národa.
III. Králi náleží uciniti a podepsati se všemi mocnostmi cizími všechny
smlouvy o mírné alianci, smlouvy obchodní a jiné úmluvy, které
uzná ku prospechu státu za dobré, avšak ku všem jest treba schválení sboru zákonodárného.
Kapitola VIII. nazvaná "QllQ!11~fl1,I!~L()cieJ!f1.!lC:2Y:~:sl<.~h9,Is_}1_~t:2_Qi!1
~,!z;tl!l"obsahovala mimo jiné ustanovení: "Národ francouzský zríká se
všeliké války v tom úmyslu, aby cinil výboje a nebude nikdy užívati sil
svých proti svobode nekterého národa ". 2 Z hlediska rozvoje ústavního
práva a samotného faktu existence a významu první francouzské ústavy
dnes už není rozhodující ani to, že se období její platnosti pocítalo na
pouhé mesíce, ani skutecnost, že ústrednim tématem politického života té
doby byla, pres výše uvedený ústavní clánek vedle rolnických a mestských nepokoju práve otázka války. Po soustredení vojsk nemeckých
knížat na francouzských hranicích predstoupil král Ludvík XVI. s radostí
20. dubna 1792 pred zákonodárný sbor a oznámil, že vyhlašuje císari
Františku II. válku. Souhlas k tomu mu slavnostne dalo Národní zákonodárné shromáždení s výjimkou pouhých deseti poslancu. Avšak ústavní
podoba j~clnoho z významných principÚ mezinárodního práva již spatrila
2
J. Kryštufek: Francouzská ústava z roku 1791, Praha 1891,5,81,87,
51
Suverenita a evropská integrace
svetlo sveta, aby si ji pripomnely znovu napríklad ústavní texty, které
byly reakcí na revolucní události roku 1848 v Evrope.
Už na pocátku 19. století se zrodila a postupne našla ohlas mezi poslancí rady evropských parlamentu i myšlenka jakési mezinárodní, meziparlamentní platformy, jež by byla úcinnou protiváhou tajné diplomacie
praktikované po staletí zprvu l2..@,9Y!!!kY a pozdeji predevším. ,,1~QI:llJ:li
mOf!!Q~ttPrvním nesmelým pokusem se stalo založení meziparlamentní
unie v roce 1889,jež deklarovala na predním míste úsiH() mír aporozumení. Rešení možných konfliktu v mezinárodních vztazích melo být založeno na arbitráži, predcházet se jim melo dialogem. Relativne životaschopným se tento pokus ovšem stal až po II. svetové válce.
K dalšímu rozšírení ústavních norem, které se nejakým zpusobem dotýkaly zahranicní politiky státu došlo v období po I. svetové válce, pricemž nejvetší posun bezpochyby spocíval v gstavním uznání primátu me.zinárodního práva. Nebyl to ješte sice jev masový, ale nelze nezminit
napr. cI. 4 Výmarské ústavy z 11. srpna 1919 podle kterého " Všeobecne
uznávaná pravidla mezinárodního práva jsou závaznou soucástí nemeckého ríšského práva li. 3 Obdobná ustanovení obsahovala ale i rakouská
ústava z roku 1920 (cl.9) nebo španelská ústava z roku 1931 (cl.?).
K zásadním zmenám ve vývoji ústavního práva došlo po II. svetové
válce, kdy se jednoznacne obecne rozširuje sféra otázek regulovaných
ustavnírn právem. Pokud jde o otázky mezinárodní politiky a pusobení
státu v zahranicnepolitické oblasti, je pak tato tendence neprehlédnutelná.
Nové ústavy tak získávají masove nekteré specifické rysy, kterými se
vymykají klasicky tradovanému obsahu základních zákonu. 4 Jsou tak ve
své podstate i prírozenou reakcí na zhroucení ústavních mechanismu
uplynulého období.
Poražené státy se na jedné strane vzdaly v ústavní rovine války jako
prostredku politiky. Pro príklad tak mužeme ocitovat úvodní vetu cI. 11
Ústavy Italské republiky z roku 1947, podle které" Itálie odmítá válku
jako nástroj útoku na svobodu jiných národu a jako prostredek rešení
mezinárodních sporu li nebo cI. 26 odst. 1 Základního zákona SRN z roku
1949 "Jednání, která byla ucinena a byla prijata s úmyslem rušit mírové
3
4
52
Deutsche Verfassungen, 9. erweiterte Auflage, Miinchen 1978, s. 99.
Napr. G. Jellinek: Všeobecná státoveda, Praha 1906, s. 535 nebo J. Pražák: Rakouské právo ústavní, cást 1.,2. vydání, Praha 1900, s. XI.
Ústavy clenSkých státu EU a evropská integrace
soužití národu, zvlášte pripravovat vedení útocné války, jsou protiústavní. Jsou trestná li. K této zásade se ovšem hlásí i další státy napr. v Preambuli francouzské ústavy z roku 1946se uvádí že " Francouzská republika,
verná svým tradicím, uznává pravidla verejného mezinárodního práva.
Nepodnikne žádnou útocnou válku a nikdy nepoužije svých ozbrojených
sil proti svobode kteréhokoli národa li. 5
Objevila se i nekterá specifická ustanovení, jež se týkala mírových
smluv. V nich bývají shrnuty výsledky mezinárodních konferencí zástupcu vítezu a poražených státu a jejich cílem je vedle ukoncení válecného
stavu predevším usporádání poválecných pomeru. 6 Tak cI. 79 odst. 1
Základního zákona SRN uvádí, že "Základní zákon muže být zmenen jen
zákonem, který výslovne mení nebo doplnuje znení základního zákona.
U mezinárodních smluv, jejichž predmetem je mírová smlouva, príprava
mírové smlouvy nebo právní opatrení k odstranováni okupacního režimu
nebo jež mají sloužit obrane Spolkové republiky, stací k objasnení, že
ustanovení základního zákona nebrání uzavrení a platnosti smluv, doplnit znení základního zákona odpovídajícím objasnením". Stejne tak poz-
deji státní smlouva o znovuobnovení nezávislého a demokratického Rakouska z 15. kvetna 1955 a v návaznosti na ni schválený ústavní zákon
o neutralite Rakouska mely dalekosáhlé ústavneprávní dÚsledky.7 Bezprostredním ústavním provedením specifického mezinárodneprávního
postavení Rakouska se v roce 1975 stal cI. 9 a rakouské ústavy, podle
nehož smyslem obrany zeme je mimo jiné "zajistit udržení a obranu
trvalé neutrality
5
6
7
li.
Použité ústavní texty byly citovány predevším podle v soucasnosti dostupných
ceských prekladu uverejnených in: V. lirásková: Dokumenty k ústavnim systémum, Praha 1996; V.Klokocka - E. Wagnerová: Ústavy státu Evropské unie, Praha 1997; V nekterých prípadech bylo prihlédnuto i k originálum zejména ústavních novel základních zákonu publikovaných v príslušných sbírkách zákonu.
Takové mírové smlouvy se po II. svetové válce podarilo sjednat pouze se spojenci
Nemecka, tj. s Itálií, Rumunskem, Madarskem, Finskem, Bulharskem a s Rakouskem. V dusledku rozkolu mocností se tak nestalo se samotným Nemeckem a proto byl válecný stav s ním ukoncen jednostrannými právními akty.
W.Brauneder - F. Lachmayer: Osterreichische Verfassungsgeschichte, Wien 1997,
s. 267 n.; Smysl neutrality v dnešní Evrope, Praha 1998, s. 25; Osterreichische
Bundesverfassungsgesetze (Auswahl), Wien 1995, s. 161 n.; Verfassungsrecht,
7. Auflage, Wien 1990,3/17, s. 15.
53
Suverenita a evropská integrace
Druhé svetové válce se radí prihlášení se k principum a normám mezinárodního práva a uznáni jejich priority pred právem národního státu, .
K charakteristickým ustanoveI1Ím základních zákonu prijímaných po I
pricemž práve tyto clánky, v nekolika prípadech dokonce s výslovným i
pripuštením omezení státní suverenity ve prospech nadnárodních struk- \
tur, se staly v budoucnosti ~stavním základem a oporou evropských inte-j
gracních procesu (viz výklad dále).
J
Výjimecným jevem i nadále však zustává uznání zásady neutrality nekterých státu. V Evrope vedle Švýcarska, které již v roce 1936 zrušilo
dosavadní diferencovanou neutralitu garantovanou Versailleskou mírovou smlouvou, jež mela spocívat v neúcasti v prípadných vojenských
sankcích, aby vyhlásilo neomezenou neutralitu, které se pak tešilo nejen
v období II. svetové války ale i po ní, 8 zarucilo mezinárodní spolecenství
neutralitu státní smlouvou ješte Rakousku (1955) a pozdeji Malte (v ústave zakotvena od roku 1987).
Pres výše strucne naznacené vývojové tendence prolínání práva mezinárodního do ústavního práva nekterých státu, obecne lze konstatovat, že'
od pocátku rozvoje moderních evropských státu v podstate až do druhé
poloviny 20. století prevažovalo myšlení a prioritními byly pomerne úzké
zájmy jednotlivých národních státu, pricemž úvahy o sbližování a sjednocování Evropy se nemohly v daném historickém kontextu opírat o reálný
základ. Výsledkem takového usporádání evropských státu byly dve svetové války, které otrásly dosavadním systémem hodnot a principu. Obzvlášt
pokud jde o spolužití v Evrope nezustal z dosavadních koncepcí kámen
na kameni. Na troskách se však zacaly rodit nové predstavy založené na
rozvoji a zdokonalováni mezinárodního práva jako právní formy, v jejíž
silách je zajišteni mezinárodní bezpecnosti a znemožnení vzniku nové
války. Prímým dusledkem bylo i postupné vytvárení predpokladu pro integraci vyspelých státu západní Evropy, která vedle prostoru pro sladování rozdílných státnich zájmu navíc slibovala posílení evropských pozic
pokud šlo o hlavní trendy svetové politiky.
Novým ímpulsem evropského soužití se pak stal rozpad systému socialistických státu a jejich prihlášení se k ideám Evropské unie vcetne
úsilí zemí strední a východní Evropy vclenit se do tohoto nadnárodního
Verfassungsgrundsatze der schweizerischen Aussenpolitik, ZSR 1OSIlI,
1986, s. 251 n.
8 W. Kalin:
54
Ústavy clenských státu EU a evropská integrace
spolecenství. Proces sbližování byl zahájen v roce 1990 zprvu uzavíráním
dohod o obchodní a hospodárské spolupráci a poskytnutím podpurných
programu (PHARE). Krátce poté následovalo uzavrení asociacní dohody,
která byla puvodne s bývalým Ceskoslovenskem podepsána 16. prosince
1991. Po vzniku samostatné Ceské republiky nabyla platnosti nová re- "
vidovaná asociacní dohoda, jejímž ls9!l~~!lÝlllcílem je -y~tup(l~()c;iované
~~!J'ledo Evropské unie. Tato etapa sbližování byla uzavrena podáním
prihlášky Ceské republiky ke vstupu do Evropské unie v lednu 1996 a následne na jare 1998 byla zahájena jednání o vstupu do EU se šesti z ucházejících se o clenství státu (Ceská republika, Estonsko, Madarsko, Kypr,
Polsko a Slovinsko).
Ústavní predpoklady evropské integrace a její odraz
v základních zákonech clenských státu
Puvod evropské integrace lze zrejme spatrovat v otresech, kterými
obyvatelstvo a státy tohoto kontinentu prošly v první polovine 20. století.
Zkušenosti s nejhrozivejšími z nich, s ~lsQ!!()mi<::l<ýrrli
kriz_e}:!lia jejich
dusledb', s fašism~1ll.a zejména se dvema svetovÝIlli\lál~'!!lli zákonite
vedly k zásadnímu pl~l1odnocení dosavadních koncepcí o budOlldm
~.2!!g~LgYIQPY·
Idea sjednocené západní Evropy bývá nekdy mylne spojována výlucne
s ekonomickou integrací, ackoli její obsah byl puvodne spíše politický.
V období krátce po Druhé svetové válce byl totiž podvedome.l1ledánp!o~tr~~k.;1()~trapeI!íl"()~J2()J:U,!lapetí a konfliktu m~z;L~Yl"()psk:ýIlli~t~!y,
pricemž zvlášt citlivými byly ~ejllléIl(l~Y:z;tal1Yfr(lll(;()ll:Z;~()::Il~Illeclc~.
Zdaleka ovšem nešlo jen o zájem samotné Francie a dalších evropských
státu udržet p'od kontrolou ro~yíjející S~_I!~!!!.e.~~~hQ§J2()c!~!~!Yi,
ale svuj
význam mela i ~llJl.hao'pr~komÍl1ínaci()n!llism!!, ~ovilUslllu a ~<?~~~_ery_ve
vzájemných vztazích.
Objektivní poHifckou realitou se však stal i nový pomer sil ve svetovém merítku. Lid<2Y~_g_e.1.!10~(l.ti.f.~t~!~!y
se sjednocovaly kolem svého
hegemona ~Qvet,§kéhQ svazu, obavy v západní Evrope ale oprávnene
vzbuzovala i pocitovaná §!,~QQ~Ly:~sr.QY:!lání
~..llliA, hrozbou se zdálo být
ekonomicky nezadržitelne nastuJ2lljící Japonsk~), velkou neznámou byla
'~~giomíl!l:L~sl\u-12..~l!1.IQ~Y9jovýc~~í ap.
55
Suverenita a evropská integrace
~_l!~j_~~l.Y!!i:~J'!.~tg~~!ll
pak bylo vedomí spolecného historického osudu evropských národu, jedn-2!),5:2'E()2s~~J~~1!~)'_~_.c}_Yl}j~~,?e.
Jistou renesanci proto též zažila idea "Spojených státu evropských", pricemž práve
~y!()p~nsty! bylo chápáno jako pravý opak _kult.u!l~§gL'!._g~_~I)~~~!lliy()~!i
YJ!lyziná~Q_gni<;:ILY~t??:jgh.
Jeho pozitivním obsahem byl návrat k základním h()Q!1()tám_.~:VI<?p..§k~,Jq:(llYry,
k ig~~~,~~!P:9..g~.S;}~,
rovnosti a sociální
~Y..~_<i!!l0sg:
- Do hry vstupovaly ale i specifické a rozdilné duvody, jež jednotlivé
státy zakalkulovávaly do své nové evropské politiky, at již šlo o velmocenské nadeje tradicne ovládající francouzskou ci britskou' zahranicní
politiku anebo hledání záruk stability, míru a modernizace politického
systému (napr. Itálie, Portugalsko nebo Recko).
To jsou, strucne receno, nekteré z duvodu, jež je také treba brát v úvahu pri hledání odpovedí na otázku po motivech, jejichž- výsledkem byl
pomerne široký konsensus a podpora, které se dostalo budoucím krokum
spolupráce státu západní Evropy. Dílcí odraz našly tyto myšlenky konec
koncu i v základních zákonech poválecného období.
Ústavní situace, pokud jde o predpoklady ke sjednocování evropských
státu byla v jednotlivých zemích rozdílná. Nejlépe ji lze dokumentovat na
vzorku šesti státu, které se od pocátku znacne v integracním úsilí angažovaly. Týkalo se to na prvním míste jejich úcasti (s výjímkou Nemecka) na
vytvárení první "politické" organizace poválecné západní Evropy, kterou
se stala v roce 1949 Rada Evropy. Ta jako svuj hlavní cíl deklarovala
~EElupráci a dosažeI)!j~dn2!Y..!p-~?:i~..YI~~~Illjstáty, a jejicl1.()gyyateli.
Všeobecné uznání a znacnou mezinárodní váhu získala postupem doby
predevším dusledným pril1lášeníIll sel<zál<l<icl.!límhodnotámparlaI!l.~!lt!lí
demokracie a právního státu, s obzvláštním durazem na ochranu lidských
._.m._
..
__·'
",' .
prav.--"--Neméne významnou skutecností bylo, že práve .R~ancie,.Itálie, Spolková republika Nemecko, Belgie, Nizozemí a Lucembursko byly zakládajícími cleny Montánní unie (Evropské spoleCenství uhli a oceli - EUSO)
vytvorené v roce 1951 jako mezi!l.<!rQ4PJY1~QgíQrga!lizacep!QJJl1eIIlÝ
a huugJ?!..Í!!!!Y§1.Zpravidla je práve tato organizace považována za první
poválecnou ,,§upranacionální" organizaci a predstupen evropské hospodár§.~~jll~egrace. V roce 1957 byla spolupráce techto stáhl práve v hospodárské oblasti rozšírena založením Evropského hospodárského spolecenství a Euratomu. Tzv. Rímské smlouvy byly mimo jiné také základem
56
Ústavy clenských státu EU a evropská integrace
vzniku spolecných orgánu Evropských spolecenství a nového právního
rádu spolecenství.
Ze šesti uvedených státu mela na pocátku 50. let polovina prijaté nové I
ústavy. V každé z nich našly svuj výraz myšlenky spolupráce v Evrope
nové kvality a vyššího stupne. Nekteré státy zde totiž deklarovaly do té
doby vec nevídanou, a sice pripravenost yzdát se za urcitých podmínek
~~§tisvé svrchovanosti v zájmu zachování míru a porozumení v Evrope.
Preambule francouzské ústavy z roku 1946 obsahovala ustanovení,
podle kterého ,,§. výhradou vzájemnosti Francie souhlasí s omezeními
suverenity, nutnými pro organizaci a obranu míru", které nejen puvodne,
ale dosud tvorí 9 ústavní základ úcasti Francie v mezinárodních organízacích vyššího typu integrace.
Podobne Itálie v clánku 11 své ústavy z roku 1947 uvedla, že ,,?,apodmínek rovnosti s ostatními státy souhlasí s omezeními suverenity nutnými
pro usporádání, které zajistí mír a spravedlnost mezi národy; podporuje
a uprednostnuje mezinárodní organizace sloužící tomuto úcelu ti.
Základní zákon Spolkové republiky Nemecko z roku 1949 prohlásil ve
své Preambuli jednak vuli nemeckého lidu "sloužit jako rovnoprávný
clen sjednocené Evropy svetovému míru" a dále v cI. 23 odst. 1 zakotvil,
že "Spolek muže zákonem prenést svrchovaná práva na mezistátní útvary". Navíc podle odst. 2 téhož clánku "Spolek se muže ~a úcelem zachollání míru vclenit do systému vzájemné kolektivní bezpecnosti; svolí pritom k omezení svých svrchovaných práv, které privodí a zajistí mírový
a trvalý rád v Evrope a mezi národy sveta ".
, Ve zbývajících zemích Beneluxu existovaly nadále S,I5::e novelizované,
ale precijen ústavy, které svým pojetím odpovídaly více minulosti. Chybela jím proto zvláštní výslovná ustanovení, která by reagovala na posun,
k nemuž došlo v poválecných evropských pomerech. Uzavírání mezinárodních smluv bylo v techto státech formálne svereno panovníkovi, pricemž platnost jeho rozhodnutí vyžadovala kontrasignaci clena vlády.
Mezinárodní smlouvy navíc podléhaly schválení a vyhlášení parlamentem bud všechny (napr. Lucembursko) anebo ty, které obsahovaly závazky stá!_unebo za&4daJYJ~2v!nn0sti obc,da,n,
u (napr. Belg-ie):h ,. "---'-'
__,'
9
',, __
, ,
.'., __.m_,
_
Srov. k tomu Preambuli Francouzské ústavy ze 4. 10. 1958: "Francouzs/":ýlid se
slavnostne hlásí k lidským právum a zásadám státní svrchovanosti, jež byly stanoveny Deklarací z roku 1789, schváleny a doplneny Preambulí Ústavy z roku 1946".
57
rI
Suverenita a evropská integrace
'I (~
Soucasne všechny uvedené zeme se ve svých základních zákonech
bud výslovne anebo výjimecne neprímo hlásily k principum suverenity
lidu. a delby moci, v nekolika prípadech dokonce výslovne zakotvily
princip nezávislosti (svrchovanosti) státní moci. Príkladmo lze uvést
ustanovení italské ústavy "Svrchovanost náleží lidu, který ji vykonává
zpusoby a v mezích ústavy" (cI. 1) a "Stát a katolická církev jsou, každý
ve své oblasti, nezávislé a svrchované" (cI. 7), anebo cI. 1 lucemburské
ústavy: " Velkovévodství Lucembursko je svobodný, nezávislý a nedelitelný stát ti, ci puvodne cI. 25 belgické ústavy: " Všechny moci vycházejí
z národa. Jsou vykonávány zpusoby, které stanoví ústava ". Jistou výjimku predstavovala pouze nizozemská ústava, která ani v novelizovaném
znení státního základního zákona z roku 1815, ani v novém textu schváleném v roce 1983 takové ustanovení nezakotvila. Výše uvedené principy však lze i v tomto prípade dovodit neprímo výkladem a sice napr.
z cI. 50, podle kterého "Q~'!:~!4lnf~taYl reprg,e'!:tujíy~~c:~~n lirJ Nizozemí".
Zprvu nepusobilo uzavírání nových mezinárodních smluv žádné
zvláštní potíže, nebot se používal v podstate doposud dobre známý mechanismus a ani obsah dohodnutých ujednání nevedl k neobvyklým
a rozporným dusledkum. První vážné težkosti se objevily v souvislosti
s diskusemi o obsahu soustavy mezinárodních smluv, kterými melo být
v roce 1952 založeno Evropské obranné spolecenství. V jeho rámci mely
clenské státy vytvorit ~_ql~~~~~qjené
~íJY a '{Z.4~!E;~.t.~~.~~~!L~y~~!:!verenity, pokud šlo o tak výsostná práva jako je obrana a její rízení. Celý
projekt ztroskotal Jla odmítnutí. francouzskéh() párIameiltu'schvá'lit tyto
smlouvy, 10 ovše~ ()tá~kY~Í1staiy·~ast;;fen.Y~·Ki1eJsložitejším z nich, jak
se ukázalo, mel nadále patrit problém ústavneprávních hranic nové moci
vzniklé integrací na základe prenesení cásti suverenity clenských státu.
Praktickou otázkou v každém státe pak bylo rešení ústavního sporu, nakolik je ci není taková smlouva v souladu se základním zákonem a jeho
principy. Celá situace se v ješte vetší míre opakovala v souvislosti s hledánim forem dalšího prohlubování evropské integrace. 11
Ústavy clenských státu EU a evropská integrace
Teoreticky obtížne rešitelnou otázkou se tak stal obsah a dopad yzdání
'se cásti suverenity, která byla doposud vlastní každému státu. Prenesením
cásti svých výsostných práv totiž stát ztrácel svojí výlucnost na daném,
území a soucasne otevrel tento prostor novému nositeli, s vlastní originární
výsostnou moci. Ta ovšem vykazovala novou kvalitu a v žádném prípade
nepredstavovala pouhý soucet cástí svrchovanosti národních státÚ. 12
Uvedené clenské státy Evropských spolecenství na novou situaci reagovaly v podstate dvema zpÚsoby. V první rade novelizovaly zastaralé
ústavy a priblížily je tak potrebám doby. Tak byla upravena dvakrát
(1953, 1956) tehdy platná nizozemská ústava a schválené novely byly
v podstate v nezmenené podobe prevzaty i do ústavy v roce 1983.13 Prenesení pravomocí se týkal zejména clánek dnes oznacený císlem 92:
,,~1J1:!9J!;lJ9~nf!./J2..m'!:E-.'{4~la4:!J_"!Jouvy
mohou býtzákonodárné,
správf}í
a soudní pravomoci preneseny na~mezindrodní iflstituce; tam kde to nÚtnostrytad~}e's pfthlédniitím k tl.·!ji odst.' 3 '<" Ten pak stanovil za urcitých podmínek ~!g_ži!.~j~Lpgst!:!Q.pr()s.s:l1valováJ1í
.takových smlllY a sice
" Obsahuje-li smlouva ustanovení, která jsou v rozporu s Ústavou, resp.
vyžadují-li odchýlit se "od ústavy, schvalují je Generáln(.~iary alespon
dvoutretinovou vetšinou .!!_clev;rJqflÝc:h~f(1.§u
". Za pozornost v této souvislosti stojí i skutecnost, že Nizozemí bylo první evropskou zemí, která výslovne v cI. 94 ústavy priznala prednost nejen prvotních, ale i sekundárních aktu nadnárodních organizací pred vnitrostátním právem. " Zákonné,
!2ftgJZ!~platné na území království se '1eQoy}jjí, je-li jejich aplik(iq"i1iZe~
~~~~Ul!!n4~e_Y~~o.lJ.l!fP:.~.!-.4yqz,flÝrni
ustanoveními smluv nebo se snlernice~}'
mi mezinárodních institucí".
'-RevÍ;lCvfClcei956 byla lucemburská ústava doplnena o nový cI. 49
bis, který mel sehrát obdobnou úlohu. Stanovil, ve zvláštním paragrafu
nazvaném Mezinárodní mocenské organizace, že "l,Ykon oprávnení,já.
ústava vyhrazuje .!Ako.tlgd4~né,,.'!Ýkonné a soudflí moci, tnt/že bÝt~1nlouvou docasne pr!}/.:L~~§JLJJ&LJ11f!Z("!14r:.Qi1l]Lj1'l§tifl!:ce
". 14 O neco pozdeji
12
10
Rozhodnutí Asamblée Nationale Francaise z 30. 8. 1954.
11
Srov. napr. K. Stem: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band 1.,
2. Auflage, MUnchen 1984, s. 516 nebo H.P. Ipsen: Europiiisches Gemeinschaftsrecht, Tiibingen 1972, s. 56.
58
l
13
14
W. von Simson - 1. Schwarze: Europiiische Integration und Grundgesetz, Berlin
1992, s. 6.
E.A. Alkema: Foreign Relations in the Netherlands Constitution of 1983, Netherlands Intemational Law Review 31/1984, s. 308 n.
A.-S. Rieben: Luxembourg, in: Staatsrechtliche Auswirkungen der Mitgliedschaft
in der Europiiischen gemeinschaften, Ziirich 1991, s. 325 n"
59
Suverenita a evropská integrace
(1970) doznala v tomto smeru zmen i belgická ústava zarazením cI. 25
'!!!!.~!? být
bis (od roku 1994 oznacený jako cI. 34) " tJ!C!!!.':i~~i!ic_~_,!!!!~í
&JJ[ouvQYflgpol,tikQ11em prenes.ertnq mezinárodní. instituce ". Návrhy zakotvit v belgické ústave i ?;á;ad~ pf~dti()sÚ evropsk~hodpráva pred právem vnitrostátním však a..I<:ceptoványnebyly. 15
Ústavní novely tohoto typu sice byly žádoucí už proto, že prekonávaly
jeden ze zjevných prípadu rozdílu mezi ústavou ve formálním a v materiálním smyslu. Vytvárely však pouze ústavní rámec rešení, problém sám
však prekonat nemohly. Neméne duležité proto byly diskuse, v nichž se
formovaly a tríbily teoretické konstrukce zduvodnující pomer mezi mocí
nadnárodní organizace a státní mocí clenských státu, stejne jako svuj nezastupitelný význam mela i prípadná i~ct~~tllra soudních orgánu resp.
ústay11jch s5mdu, kterou byl u~tes.nován jak obsah, tak i predpoklady pre~ese__
I?:tti~<?~!!lj~l1J?~~Y.~
__
1J.~QYI1~~.sI!l()myýcl1st~tf1.
Hledala se ale i rešení konfliktu mezi bezprostredne závaznými právními predpisy evropského práva a napr. casove pozdejšími predpisy vnitrostátními (Francie) 16
anebo se zkoumaly dusledky stretu norem evropského práva s ústavními
zákony, jako predpisy vyšší právní síly (Itálie, Nemecko aj.). 17
Existují ovšem prinejmenším dve neprehlédnutelné skutecnosti, pro
které nelze zatím evropskou integraci v žádné z jejích dosavadních institucionálních podob považovat za uzavrený systém. Prvním z uvažovaných duvodu je, že ani dnešní Evropská unie nezahrnuje všechny evropské státy. 18 O její životaschopnosti ovšem vypovídá fakt, že
15
Srov. J. Salmon -- E. Suy: La primauté du droit internationaZe sur Zedroit interna,
in: L 'adaptation de ZaConstitution beZgeaux réaZités inteernationaZes, Bruxelles
1966, s. 67 n.
16
Conseil d 'Etat, Syndical général des fabricants de semoules de France, 1. 3. 1968,
Recueil Lebon 1968, s. 149, RTDE 1968, s. 388, 395.
17
Napr. A.S. Michele: Rivistadi diritto interrnazionaZe, in: EuR 1066, s. 148 n.,
BVerfGE 73, 339 -- Solange II, k tomu napr. S. Breitenmoser: Praiis des Europarechts, Zfuich 1996, s. 199 n .
18
Rozširování evropských spolecenství probíhalo ve trech vlnách. Zapocalo na prelomu šedesátých a sedmdesátých let pristoupením Velké Británie, DáEska a Irsl<?:.
k 1. lednu .1973. (první pokus Velké Británie zapojit se do procesu evropské integrace z roku 1961 ovšem ztroskotal v roce 1963. Nová jednání pak byla zahájena
v roce 1970 spolu s Dánskem, Irskem a Norskem. Vstupu Norska zabránilo ale
zamítavé stanovisko oprávnených volicu v prvním referendu o vstupu do EU,
které se konalo 25. zárí 1972. Obdobná situace se opakovala 28. listopadu 1994.)
60
Ústavy clenských státu EU a evropská integrace
jedenáct zemí, mezi kterými je vedle výše uvedených dále napr.
i Turecko, Malta, Švýcarsko, Maroko, Slovensko ci Bulharsko o vstup
do tohoto typu uskupení usiluje. Toto jejich zásadní politické rozhodnutí není na prvním míste dané vizí o nutnosti zániku vlastního národního státu, ale opírá se o prevládající názor, že totiž zustat stát mimo,
znamená ve svých dusledcích poškozovat zájmy vlastního národního
státu.
Druhý zretelný duvod pak spocívá v tom, že ~yrSJl?~~áint~"gr.~~_~se
!!l_e.r.!:L~_Yl:y'.~jí
a i když je, byt se znacnými obtížemi zatím dosahováno
shody, pokud jde o vývoj v horizontu nekolika budoucích let, nepanuje
ie~g~~.~~!E!..~~!~l12_ m~_.bi~
dosl!.~eno.
Zkušenosti ovšem ukazují, že každý další krok ucinený v rámci zdokonalování tohoto typu sdružení státu znamená v první rade .nárust kompetencí spolecenství (EU) na úkor puvodne výsostných práv clenských státu. Dosažený stupen jejich sbližování a propojování pak ciní témer
l!~.1p.ožnévýhrady ze strany jednotlivé zeme, co se týce rozsahu nove prenášel"!ý~J!k:Ompet~llCi)l(:\vgrgányspolec~nství, nemá-li být spolu s výhradou soucasne zpochybnena sama p<?51statato~ot<2-~~~~l! v celém jeho
komplexu.
o ••••••
,-
Na rade prípadu lze soucasne doložit, že "zdokonalování" a "prohlubování" spolecenství evropských státu vede zákonite nejen k,1J.~tav-,
nÍInz1p.enárn v systému jednotlivých vnitrostátních právních rádu, 19 ale
Je Casto prícinou .z1p.enyinterpretace i nekterých z tech ústavních prinponechalysije
(napr.
cipu a institutu, kterých se státy nevzdaly
princip suverenity státu, ,delby moci, institut obyvatelstva státu, ob,canství" azyl, aj.).
a
Dalším z nových clenu se stalo E~~.~
(k 1. 1.198 q, které puvodne podalo jako
vubec prvni evropský stát asociacní žádost již v roce 1959. Po pádu vojenských
1)
(k I. 1. 986),: Prijetím
~)
režimu pak byl umožnen vstup i§pa!l:~!~!c.Y_a~.9E~~_ku
19
!
$~~~~~
.Rl1k()!l~lql,
a Finskaz Maastrichtu
má Evropská vedla
unie kvvlne
soucasnosti
clenÚ·(/'jj5
)
Ratifikace unijní smlouvy
ústavních 15zmen,
která bezprostredne zasáhla osm z dnešních 15 clenských státu Evropské unie. V nekolíka
prípadech k tomu došlo navíc z podnetu ústavních soudu, lieré shledaly rozpor
mezi Maastrichtskou
smlouvou a platným znením ústav (Nemecko, Španelsko,
Francie). Z dnešnich clenských státu EU tato smlouva nemela bezprostrední ústavní
dopad pouze na Recko, Itálii, Dánsko, Nizozemí a Velkou Británii.
61
V
Suverenita a evropská integrace
Ústavy clenských státu EU a evropská integrace
"pravomocí sverených touto ústavou orgánum království" (Dánsko § 20),
o " výkonu kompetencí odvozených z ústavy" (Španelsko ci. 93), o "sverení ústavních pravomocí" (Recko cI. 24 odst.2). Možná ovšem je i varianta rakouské úpravy (cI. 9 odst. 2), podle které" lze prenášet jednotlivá
Nezastupite1ná role moderního státu v mezinárodních vztazích vede ve
výsostná práva Spolku ".
druhé polovine 20. století k prohlubování tendence šíre a podrobneji regTerminologicky nejednotne je ústavne vymezován i subjekt, na který
1ementovat tuto jeho úcast i prostrednictvím zákonodárství. V oblasti
j~QtlP!avomoci prenášelly. Muže tak jít o "mezinárodní instituce" (Belústavního práva se to projevuje hned v nekolika smerech. V nejobecnejší
gie cI. 34, Lucembursko cI. 49 bis, Nizozemí cI. 92) "a jejich orgány"
rovine platí, že pokud se stávají predmetem ústavní úpravx: cíle.a úkoly,
(Rakousko cI. 9), "mezinárodní orgány (( (Dánsko § 20), "mezinárodní
.jichž chce daný stát <i~~_bnQut,zpravidla mezi nimi nechybí aní yymez~organizace" (Itálie cI. 11) "a jejich orgány" (Recko ci. 29), "mezistátní
~Lse vuci okolnímu svetu a prih1.~~~~t~_~.ls~.~.I}.§y~!?:t~,~!~I.l~~I.<!~!E.
me3iútvary" (SRN cI. 24) ci "mezinárodní organizace nebo instituce" (Španárodního soužiti a principum lllezinár()dního pr~va. Tak kupríkladu
nelsko cI. 93).
vTrskK"Óstave'-y··CI. 29 Irsko"potvrzuje""svoj{ oddá',íost ideálum míru
Zvláštností nejsou ani další specifická urcení napr. pokud jde o úcel,
a prátelství mezi národy, které jsou založené na mezinárodní spravedlk jakému jsou tyto orgány vytvoreny napr. "za úcelem podpory mezinánosti a mravnosti ", dále "potvrzuje svuj souhlas s principem mírového
rodního práva a mezinárodní spolupráce" (Dánsko § 20), "za úcelem
rešení mezinárodních sporu prostrednictvím mezinárodní arbitráže nebo
služby duležitým národním zájmum a za úcelem podpory spolupráce
rozhodnutím soudu" a "P-Wi1JJ:9.
y§gpl?ec:.1J:.4.llZ,.ngY(J;1I{?'4§f:i:c!Ylnezi114tC!.cl:. s jinými státy" (Recko cI. 29) nebo jsou potrebné k vybudování rádu
'1iJz.QQrgYfL!l!:.P!py[dlaSv1J!:!L~hov4J:zLlle.yztaz.íf!J:§ii!1:Ýtrli
stgty ". Podob"jenž by zajistil mír a spravedlnost mezi národy" (Itálie cI. 11). Jen lune Portugalsko ve svém ústavním clánku 7 mimo jiné prohlašuje, že se
cemburská ústava (cI. 49 bis) pak predpokládá pouze "do(~asné" prenesev mezinárodních vztazích" rídí zásadami národní nezávislosti, úcty k lidní, což se ovšem ani v nejmenším neprojevilo na zpusobu, jakým Lucemským právum, práva národu na sebeurcení a nezávislost, rovnoprávnosti
bursko vyjádrilo svoji spoluúcast na vytvárení evropských struktur, Tato
státu, mírového rešení mezinárodních sporu, nevmešování se do vnitrních
Qrn~:?tljí.<::LlÍst<lYIltp()c:lmJllk<!!~Js
ne!!il~~_t~4Q:Ýodraz_:Y..Q2.qQP~
napr, jakéspolupráce se všemi národy k dosažení
záležitostí jiných státu, jakož
si výhrady ze strany Lucemburska v mezinárodních smlouvách zakládajíemancipace a pokroku lidstva".
cích evropskou integraci.
Zkoumaná problematika je ovšem obsažena v jiných ústavních ustanoPres rozdílné použité formulace a jejich možnou odlišnou interpretaci
veních, která jsou nekdy oznacována jako ti",:irit~g;ri:l.cn.ínorm1 ..Jejich
V národní odborné literature jednotlivých clenských státu 20 je treba konjádro pak tvorí ty ~pJs;y-.~eréumožnují
úcast státu v nadnárodních sdrustatovat, že svojí právní funkcí, zpusobují uvedené integracní nonny
ženích vubec a v organízacích evropské integrace zvlášt. Z tohoto dustejný dusledek. 21 A sice uzavrením zvláštních mezinárodních smluv
vodu pak je z fonnálníllo hlediska klícovou otázkou lÍstavní vyjádrení
anebo pristoupením k nimje zasahováno znatelne do sobestacnosti Ústavzp'l1s()bu~,na základe kterého dochází k prenesení kompetenCí z orgánlÍ
ního usporádání clenského státu, nebot y~ vymezených oblastech jejich
~~rg9ního státll na toto specifické nadnárodní uskupení. Jestliže první
politického a hospodárského rozhodování a jednání se podvolují spolecne
poválecné ústavy v období, ve kterém neexistovaly ješte konkrétní zkušenosti s ani nejjednoduššímí formami integrace, formulovaly takový zá20 Podle francouzské Ústavní rady se napr. za omezení suverenity považuje pouhé
mer jako souhlas" s omezením suverenity" (Preambule francouzské ústaprenesení oprávnení k výkonu výsostných práv. Prenesení výsostných práv savy z roku 1946, Itálie cI. 11) anebo "prenesení svrchovaných práv"
motných chápe jako transfer suverenity, který ovšem vyžaduje, jak dokázal prí(Základní zákon SRN cI. 24 odst. I), pozdejší ústavní texty volí f0f11:l:l1!~~~
..
klad Maastrichtských smluv, zmenu ústavy podle cI. 54,
opatrnejší a zJ~~sliska!~!~~i.<:*~.i!()..~~,'l1.y<:)~~~_.snad
i pres~~j~í. Problé21 Srov. napr. R. Arnold: Integracní zmocnení v ústavním právu clenských státu Evropské unie, Právní rozhledy 1/1998, Príloha, s. 2.
mu suverenity se totiž výslovne nedotýkají, ale hovorí spíše o prenesení
K sOU~l!§1J~l1lJ!'~~~Yll ústavního
fJJ4tuk Evropské unii
rešeníy!-tahu. clenských
i
é
62
63
r!
Suverenita a evropská integrace
Ústavy clenských státÚ EU a evropská integrace
i
I
a jednotne rízenému jednání jiných než vlastních orgánu a Ústavní sebeomezení clenských státu jsou tak zároven omezeními spolecnými všem
clenským státum. 22
Proto také zmena pojmu suverenity a relativizace státní suverenity
v dnešním propletenci mezinárodních a supranacionálních vztahu je podstatným a stále aktuálním jevem. Ani v jejím moderním pojetí ovšem
nemuže zustat viset ve vzduchoprázdnu otázka, .komu v prípade konfliktu
mocí náleží právo rozhodnout. Suverenita tak konec koncu znamená
i vzetí na sebe konecné odpovedno~ti. 23 Suverenita v demokratickém
právním státe proto znamená spíše suverenítu lidu ve smyslu jeho demokratického sebeurcení. V tom prípade ovšem spolehlive funguje jen za
piedp-QklR,dll,~~J?Qkt!gMmQŽI].Q
PrÍI1l9 l!(:t~~lyol~rú~?~ttl.p<::iIpiljí ~<?st~t~M~~"
!1Ý.prostQ!:Jlvliv. Dosavadní vývoj evropské integrace však relativizoval
nejen institut suverenity státu, ale i princip participace lidu, který byl
položen do základu moderního demokratického státu.
Právním základem Evropských spulecenství a Evropské unie sice jsou
mezinárodní smlouvy, které svobodne a dobrovolne uzavírají mezi sebou
národní státy, ale soucasne pusobení takto vzniklých struktur, jak vyplývá
jednoznacne od pocátku 60. let z judikatury Evropského soudního dvora,
se .bezprostredne dotýká nejen státních orgánu, ale i obcanu v dosud
kvantitativne i kvalitativne neví daném rozsahu. Proto také je relevantním
problémem otázka demokratické ·legitímace evropské integrac~ jak v rovine institucionální, tak i personální. 24 Ani tento problém, tj. formální
zpusob, jakým v první .rade dochází kprenosu kompetencíiresp. jakým je
dáván z hlediska vnitrostátního práva souhlas se zaclenením do procesu
evropské'·int~gt;ce se všemi díl.sle"dkYz toho vyplývajícími nereší jednotlivé státy shodne.
-""'-'-'"
'
"
!\ __._-, :..-._-..-'"~:,-,.:.._.",.--.-:-:.'_
.._-.- --
:..:.. ',
i,
Pokud jde oCústayníJ9nllU,j jakou se tak deje, muže jít bud o záko~
nebo smlouvu. Zatímco v cásti clenských státu je zpravidla dostatecn'}"irí
predpokladem §sl1yáleI1íQe~}l~h<?M
~~~9I1~{napr. Francie, Itálie, Belgie,
Portugalsko), jiné státy považují takto vzniklé závazky, za natolik závažné,
nebot
v jejich
dusledku
k :e!i~~~ovelizaci
ústavy
anebo
se mení
dosud
platná dochází
pravidla bud
a rozsah
kompetencí vvlastní
rámci existujících evropských struktur, že podminují souhlas s takovýmito zmenami
z!Íženou schvalovací procedurou v parlamentu. Napríklad ústava Nizoz_~::.
P..h jde-li o ústavní zmenu, vyžaduje souhlas kvalifikované
2/3 vetšiny
parlamentu, v Lucemburslq1 pri kvoru 3/4 poslancu musí dát souhlas 2/3
vetšina, v P~_~.!5u
dokonce je treba souhlas 5/6 zákonodárného sboru
nebo je možné vyWásit fakultativne referendum, v Irsku je vedle schválení zákona referendum obligatorní, ve ~anelsJ~!!" ústava-predepisuje formu
organíckého zákona, tj. souhlas absolutní vetšiny Generálních kortesÚ
s možností konzultativního referenda pokud by šlo o politické rozhodnutí
mimorádného dosahu. Sporný je v praxi výklad ustanovení ci. 291~.ské.._
ústavy, pricemž postup podle jeho odst. 2 (sverení ústavních pravomocí
orgánum mezinárodních organizací) vyžaduje souhlas trípetinové vetšiny
z celkového poctu clenu parlamentu, zatímco v prípade odst. 3 (zákon
omezující výkon národní suverenity, vyžaduje-li to duležitý národní zá"
jem, nejsou-li dotcena lidská práva a základy demokratické vlády, a je-li
základem princip rovnosti a vzájemnosti) by byla dostacující absolutní
vetšina.
i,
Jedna ze zmen Základního zákona _~R~..Jprijetí nového ci. 23 odst.
který nahradil puvodní cI. 24) vedla k podstatnému ztížení techto pravidel
v tom smyslu, že pokud r]!yodne napr. k spoluzaložení evropských orgánu dostacovala fur.l!!~J)~_~l1~h()z~~ona,k jehož schválení byl vyžadován
pouze souhlas relativní vetšiny Spolkového snemu, poté, co došlo k výše
uvedené novelizaci se obdobná procedura podstatne ztížila a nutný je
nejen vždy souhlas S~olkové rady s takovým aktem, ale v uvedených
prípadech je navíc požadována i kvalifikovaná vetšina poslancÚ Spolkového snemu.
-----.''''-'.---.- .
__
22
H.J. Glaesner: Einfliisse der Mitgliedstaaten auf die Entwicklung, insbesondere
auf die Entwicklungsproze.fJ der C;émeinschaft, in: J. Schwarze - R. Bieber: Eine
Verfassungfiir Europa, Baden-Baden 1984, s.169 n.
23
Ch.Tomiischat: Die Rechtsetzungsbefugnisse der EWG in Generalermá'chtigun:
gen, in: Europa Recht Sonderheft 1976, s. 232.
24
C.D. Classen: Europiiische lntegration und demokratische Legitimation, Archiv
des offentlichen Rechts 1l9/1994, s. 238n.; M. Zuleeg: Demokratie in der Europá'ischen Gemeinschaft, JZ 1993, s. 1069 n.
64
.. ,•.••,',.,••"""''''''''4< ..''''' .•._
Nelze pominout ani skutecnost, že mnohé ústavy pres otevrení se
vlivu nadnárodních spolecenství váží prípadné integracní zmocnení
na :,~.~!avnÍlimity:. Ty jsou jednak obsaženy v }.!~~Ipenitelných usta-.
noveních základních zákonu napr. rm?l!blikánská f9rrna ve Francíi
a v Itálii, obdobne ci. 288 portugalské ústavy a v nem uvedené nezmenitelné principy a instituty. Zvláštní úpravu obsahuje dnes Základní
zákon SRN, jenž vedle ci. 79 odst. 3, který obecne nepripouští zmenu
65
~)
~)
'1
:i
I,
li
II
,
ti
i'
I
J(
l
i
\
1...
d
r
,
Suverenita a evropská integrace
Ústavy clenských s'CatuEU a evropská integrace
Základního zákona, která by se QQtý1<;1!1<lcleIH~rú~l?gJlg1n(t
zeme, zásadníhQ,sQ9Jl,lpusobeI1í:z:~l!!í pri zák()n()dárství ci zásad stanovených
L~L t.?. 20, zná Ješte speciální ohranicení k Evropské unii v cI. 23,
v nemž váže úcast Spolkové republiky "l}fLr(!z)JpH§)Jr:.C!P~~~J!J}ie,
založené na zásadách demokracie, právního státu, na sociálních a federativních .zásadách ---a-no;'zásadTsu'[;šidTarity,
zarutuj{a'o'chranu
zákkiciiifCh-pr(iv-ve své podstate srovnaie'i~(;;-š tímto Základním- záko- .
nem".
__
M~ .•.• '·,,_ '"',
,••
.•. _~,
,."._.~
Obvyklým ti~$J1etell1 ústavI?-í regulac~ je i yztah mezinárodních
~!lllllv a vnitrostátního práva., Ustavy vymezují podmínky, za jakých
se mezinárodní smlouvy stávají ,~oucástí platného právního rádu, prípadne jaké postavení zaujímají v hierarchii právních predpisu. Kupríkladu
cI. 55 francouzské ústavy uvádí, že "Smlouvy nebo dohody rádne ra, tifikované nebo schválené mají od uverejnení vyšší právní sílu než zákony za podmínky, že každá z techto dohod nebo smluv je aplikována
též druhou stranou ", anebo cI. 8 portugalské ústavy stanoví jednak,
že "Normy a zásady obecného meiinárodního práva jsou neomezene
soucástí portugalského práva ", dále "Normy obsažené v ratifikovaných nebo uzavrených mezinárodních smlouvách jsou po svém úredním
vyhlášení platné také ve vnitrostátním právním rádu, pokud portugalský stát Z mezinárodního hlediska zavazují", a nakonec" Právní normy vydané príslušnými orgány mezinárodních organizací, jejichž je
Portugalsko clenem, mají vnitrostátne bezprostrední právní úcinek,
jeli tak v príslušných základních smlouvách stanoveno ". Jinak cI. 80
italské ústavy: "Snemovny zmocnují zákonem k ratifikaci mezinárodních smluv, které mají politickou povahu nebo se týkají rozhodcích ry_
roku nebo soudních rádu nebo ryznamných zmen území nebo vedou
Ruznými variantami výk financnímu zatížení nebo zmenám zákonu
še uvedených príkladtI pak jsou i další ustanovení základních zákontI
napr. Irsko cI. 29 odst. 4, 5, 6, Nemecko cI. 25, Nizozemí cI. 93, 94,
Rakousko cI. 9, Recko cI. 28, Španelsko cI. 96. Pritom mezi uvedenými státy najdeme jak stoupence dualistické (napr. Dánsko, Nemecko,
Itálie, Irsko), tak i monistické teorie" (napr. Francie, Lucembursko, Španelsko).
<t.
Podle)frllIlsf6rmacní teori~,zastávané od pocátku Evropským soudním
dvorem, je dtIsledkem zaclenení se do Evropských spolecenství ,tr(iIlsformace smluvní úpravy do vnitrostátního práva, pricemž dtIslednou
.
judikaturou tohoto orgánu mají v prípade kolize v zásade normy evrop§Ml.1C)
práva prednost pred právním rádem clenského státu. 25
Nejzretelnejším soudobým trendem v ústavním zákonodárství clen-
~
ských státtI Evropské unie pak jSOU;?'.Ylá§tI1Íustanovenívenovaná práve e'{
':.'xm!Z~~!l:!y~~ah!1
daného státu ~.této institucioI1~l!1Lf()l"I1'!~
eX!gR~1iUllie- L\<
~~~~. Ojedinelý príklad predstavuje úprava vJrsMýstave, ve které cI. 29(, \~~i\a;\
'odst.· 3 a 4 umožnuje clenství Irské republiky v evropských integracních
i
formách založených zvláštními mezinárodními smlouvami uzavíranými
v rozmezí let 1951 až 1992. V roce 1992 byla doplnena i francouzská
ústava ústavním zákonem c. 92-554 o XIV. !capitolu nazvanou Evropská
sp~L<::l~~!1ství
a Evropská unie, nove byl formulován cI. 23 Základního zákona SRN, obdobnou roli hraje cI. 23 rakouské ústavy ci kapitola 10 cI. 5
švédské ústavy. K typickým "evropským" clánktIm patrí napr. cI. 168
belgické ústavy, ze kterého vyplývá R()YÍ1:11lostin:f()rrIloY(ltll~roclt1,Lparlam~I1!tj. "Od pocátku jednání smerujícího ke zmene smluv o založení evropských spolecenství a smluv a aktu, jimiž se tyto smlouvy mení nebo
doplnují, musí být komory o veci informovány. musí být seznámeny s návrhem smlouvy dríve, než bude podepsán ".
Mnohé ústavy dnes také ve vetší míre zdtIraznují roli národního parlamentu v procesu evropského sjednocování napr. podle cI. 168 belgické
ústavy "Od pocátku jednání smerujícího ke zmene smluv o založení
Evropského spolecenství a smluv aktu, jimiž se tyto smlouvy mení a doplnují, musí bÝlkQ!11P[Yo v~fLkz1Q!.-'!1.o...y_ány.
Mu.,síbýtseznQ/11!!!1Y.U1á}l.rb.gllJ:.
smlou1lJ1.drív, než bude podepsána ". Z rozdelení kompetencí mezi nejryŠŠT~tát~rorgány'~'p~'rtugaIskUvyplývá,
že §"hrg!ll~~5ct~ní
reQubli!0r má
právo ,,~le..dQygtfl:,.1~Q!!.t!f!.IqXqt
úcast Portugalska na další rystavbe Evropské unie zpusobem stanoveným zákonem" (cI. 166 f), zatímco vlácla
má "l!.oskytn9..JJ1Shromáždenírepubliky na základe cI. 166 f kdykoli 'infor--::-'
mace o dalším rozvoje Evropské unie ", podobne i cI. 33 a finskrÚsta-=vy. 26 Ústavní základ získaly v poslední dobe i nekteré ,scpecializované
o~gány vytvárené k zajištování otázek evropské integrace predevším na
2S
26
H.Hemichs: Gemeinschaftsrecht und nationale Verfassungen, Organisations- und
verfahrensrechtliche Aspekte einer Konflikte, EuGRZ 17/18 - 1990, s. 413 n.
Srov. L. Miikinen: Zmeny vefinské ústave a ústavních zákonech v dusledku vstupu
Finska do Evropské unie a v zákonech souvisejících s projednáváním záležitostí
EU ve Finsku, EMP 5/1298, s. 41 n.
/,/" ~/f:),\
(,~ ..,,:~:~:./
~.
-:---~-."--,,,
';/1
'\'
~l~
67
C)
.
"
Suverenita a evropská integrace
pude parlamentu napr. ~bor pro záležitosti EU nebo Snemovna pro Evropu (srov. cI. 45 a 52 odst. 3 a Základního zákona SRN) nebo poradní
výbor pro veci EU (cI. 14 švédského zákona o Riksdagu).
Pres historické a politické zvláštnosti vývoje ústav v jednotlivých zemí
najdeme zatím jen výjimecne ~pecifická ustanovení základních zákonu
vztahující se l<:ekonkrétním institutum evropského sjednocovacího procesu Tak kupríkladu podle cI. 88 Základního zákona SRN "Spolek zrizuje
menovou a cedulovou banku jako spolkovou banku. Její úkoly a oprávnení
mohou být preneseny v rámci Evropské unie na Evropskou ústrední banku,
kteráje nezávislá a zavázána prednostnímu cíli zajištení cenové stability ".
Základní zákony ovlivnil i institut obcanství Evropské unie, na kterém
je založeno právo obcanu mj úcastnit se komunálních voleb a voleb do
Evropského parlamentu v kterékoli z clenských zemí. Doložit to lze konkrétním príkladem nového ustanovení francouzské ústavy, kde cI. 88-3
uvádí, že "S výhradou vzájemnosti a podle podmínek stanovených Úmluvou o Evropské unii, podepsanou 7. února 1992, právo volit a být zvolen
v komunálních volbách muže být priznáno pouze obcanum Unie usídleným ve Francii. Tito obcané nemohou vykonávat funkci starosty nebo
jeho námestka ani se zúcastnit urcování volitelu pro volby Senátu a volby
senátoru. Organický zákon odhlasovaný ve stejném znení obema snemOvnami stanoví podmínky použití tohoto clánku ". Pomerne podrobne se této
otázce venují i cI. 23 a, b rakouské ústavy, které stanoví predevším podmínky nabytí aktivního a pasivního volebního práva pri volbách Evropského parlamentu, ale i postavení volených zástupcu. Naproti tomu švédský zákon o forme vlády v kapitole 8 cI. 4 strucne pouze odkazuje na
další právní normu "Úpravu voleb do parlamentního shromáždení Evropské unie provádí rovnež zákon".
Ješte složitejší než v unitárních státechjsou_YE:ahy uvnitr federací, které
jsou cleny Evropské unie, jakmile priznávají v urcitém rozsahi.l"pravo subjektu federace spoluovlivnovatpolítiku
státu v rámci integrující se Evropy.
K nejvýraznejším novým ustanovením tohoto typu patrí napr. cI. 23 d
rakouské ústavy, který predevším stanoví, že "S12ole~uvedo1rd bezodkladne z!!-.'!}~~~!!....ZÉ!!!,~ce,chtýkajících se Evropsfl~~{é~pokud se vztahují
k samostatné pusobnost(ZemTnebo se}liiaFJó7Yka]í]ejich zájmu, aby jim
tak dal moŽ1íosik·wiik1L~!gfl2J:'.iska ... Totéž platí pro obce, jde-li o jejich
samostatné pusobnosti nebo jsou-li dotcené jejich7Fnlduležité
zájmy".
Pak mímo jiné platí ústavní závazek, že pokud zeme predložily Spolku
68
Ústavy clenských státu EU a evropská integrace
§P-olecné stanoviskQ, "je Spolek pri jednání a hlasování v Evropské unii
tímto sta.rlf).)li~k(!lrl
vá.~á.f!". Výjimky mohou opodstatnené jen ~a.h!ll.!!i~g~~politíc!<imi duvS?s!ynebo ~~i!!~Ql..P.9!!l~l<:i,jg!~K~~S.~,pricemž Spolek
"musí zeme o techto duvodech informovat. Navíc" zeme mají povinnost
potrebná
cinit .9J?!lJ..Er:...,!í, jež jsou vL4]1Jci jejic;h s.atnQ~tEJ!!:4..y.lf§gJ?nps.ti
k P!'Qlledeníprávních aktu v rámci evropské integrace". POklld by tak vcas
~l!~i!lJJy, pl~(:~J!~?:í
tato povinnost za splnení ústavních podmínek QQfasne_
na$..pQ),!tJs. Podobný smysl má ale i cI. 23 odst. 2 a násl. Základního zákona
SRN, méne zretelne pak napr. cI. 168 belgické ústavy.
Dosud ojedinelou ústavní formu zvolila Irská republika, když na rozdíl
od ostatních clenských státu EU prímo ~.IlIs!étl)e,.VypoCítává jednotlivé
!lleziná1"QQIlLsllllguvy,na základe kterých se Irsko úcastní na evropském
iIl!~g~a~Il~E!:2.~.es11'Tak ve svém ústavním cI. 29 odst. 3 C. 3 uvádí, že
"Stát se muže stát clenem Evropského spolecenství uhlí a oceli (založené, ho dohodou podepsanou v Paríži dne 18. dubna 1951), Evropského hospodárského spolecenství ... a Evropského spolecenství pro atomovou energii... Stát muže ratifikovat Jednotný evropský akt (podepsaný jménem
clenských státu Spolecenství v Lucembursku dne 17. února 1986 a v Haagu dne 28.února 1986). 4. Stát muže ratifikovat smlouvu o Evropské unii
podepsanou v Maastrichtu dne 7. února 1992 a muže se stát clenem Unie ...
Z hlediska budoucího rozvoje ústavního pr~va v Evrope a zpusobu
jeho prizpusobování se pokracující evropské integraci predstavuje ústavne sice zajímavou, lec z pohledu obecných tendencí rozvoje ústavního
práva preci jen okrajovou záležitost zpusob, jakým vstoupila do procesu
evropské integrace Velká Británie. Vzhledem k tomu, že Velká Británie
vykazuje nekteré specifické znaky, pokud jde o podobu její ústavy,
z nichž nejzrejmejším je neexistence ústavního kodexu resp. jen zcásti
psaná podoba britské ústavy, pristoupila v roce 1972 do Evropských spolecenství na základe zákona o Evropských spolecenstvích (.§uTop~an
Communities Act). Pozdeji (1975) ješte úspešne probehlo referendum
o dalším setrvání v tomto nadnárodním uskupení. Tento zákon se pritom
opírá o dva základní teoretické principy britského ústavního práva a sice
doktrínu ~l"chovan()sti parlamentu, v duchu které je parlament z materiálního hlediska absolutne neomezený, a dále o tradicní dualistické pojetí
vztahu britského a mezinárodního práva, ze kterého ovšem prípouští
jistou výjimku. Dodnes pretrvávající odborné diskuse proto vyvolalo
Y§WJ,,9yepi.zákona o ..Evropských spolecenstvích o prímé závaznosti
69
f,)
:1
Suverenita a evropská integrace
~yropského práva, podle kterého " Všechna práva, oprávnení, závazky,
povinnosti a omezení, at již existující nebo budoucí, stanovené v techto
smlouvách nebo vznikající z nich nebo na jejich základe, jakož opravné
prostredky a postupy, at již existující nebo budoucí, predvídané temito
smlouvami, na jejich základe, jakož v souladu se smlouvami, se bez dalších úkonu k dosažení závaznosti a používání ve Spojeném království,
uznávají a jsou použitelné jako zákony a budou vykonávané, uznávané
a dodržované v souladu s tím ".
i
\
i
Jana Reschová
***
Ústavní reglementace evropské íntegrace je dnes nejen neprehlédnutelnou realitou, predstavuje navíc v závislosti na menící se institucionální
podobe Evropských spolecenství dynamicky rozvíjející se vztah.
Pokud jde o Ceskou republiku a její ústavu, je treba vycházet ze skutecnosti, že naše zeme není spoluzakladatelem evropské integrace, ale
usiluje o pristoupení do relativne rozvinutých a na první pohled se zdá
i funkcních a osvedcených struktur. Jeji ústavní text by proto mel pri zaplnováni jisté mezery, pokud jde o jeji místo v Evrope, reflektovat situaci
a zk"lŠenosti evropských státu nikoli z obdobi krátce po Druhé svetové
válce, ale mel by ~i~~U,)5k~zit§Qlldobi1r~.gQ..y.i~~..Yllím viv,oji, ktérý,
jak se zdá, svedcí r9...Foji a 1?rohlubov~l1L~R~~irj,fl:i$ ú.§,tavl!!2Qcl~~
zamerených na proble!llatil~Ll,?,.yE2P§ké.un~~ a vztah nároqpís!u?.!~nu
(parlamentu a vlád v první rade) k tomut2"E,,:!,~~!O~ím!!.usJ~]Qení.
V budoucnosti nelze predpokládat, že existence a fungování Evropské
unie, která navíc stojí pred ocekávanou zásadní promenou, budou prosty
problému a konfliktu. Ty budou jiste nadále prítomné, v ruzných obdobích
se ale mení akcenty diskutovaných problému a nabízených cest k jejich
rešení. V soucasnosti tak jsou ventilovány vedle problému ochrany základních práv, pres otázky spjaté s hospodárskou, menovou a financní
politikou uvnitr spolecenství stále více zásadní prístupy k budoucímu osudu národního státu a jeho zvláštnostem na jedné strane a k perspektivám
a nové roli evropského íntegracního procesu na strane druhé. Nadeje a optimistické prognózy vkládané v Evropská spolecenství jsou pak spojovány
predevším s upevnováním prostoru svobody, stability a bezpecnosti
v Evrope, s rozširováním Evropské unie smerem na východ, s vyrovnaným hospodárským rozvojem a bojem proti nezamestnanosti.
70
stavne právní souvislosti
vstupu do EU
\\
Diskuse o pristoupení\~mí
strední a východní Evropy k EU se zejména
v akademické oblasti rozvfrty až v druhé polovíne devadesátých let. Cástecne je tento zájem iniciován, snahou o získání komparativních ínformacÍ
o východoevropských aspekt~h íntegrace (a to ze strany samotných východoevropanu) a dílem také\~ájmem západoevropských akademiku
o evropský proces rozširování. Pr\otní práce se venují jak analýze procesu pridružování a variant dalšího ~~voje resp. institucionálních postoju
a zahranicní politiky státu (Lippert l~5 1). Dalši se venují institucionálním zmenám, pojetí "europeizace" nár'0dní politiky a akceptace role klícovými politickými aktéry, analýzou \V,erejného mínení a legitimace
evropské politiky (Agh 1996). Následujíci''Práce akcentují zvláštní postavení institucí v ústavní a politické determina~i evropské politiky (Mansfeldová 1997). Právní aspekty íntegracních prOtesu jsou casto traktovány
z hlediska harmonizace národního práva s komub,itárním právem a hodno, cením jejího procesu. Pomerne málo se akademick~ literatura venuje analýze postavení státu, státnosti, státní suverenity, vzta~u státu a spolecnosti,
,vztahu národního státu k nadnárodním útvarum a EU. Zdá se, že pojem
státu a státnosti, stejne tak jako ústavne právní aspekty6yropské integrace
nebyly výraznou prioritou vedeckého výzkumu. Tento 'n~dostatek si lze
snad vysvetlit cástecne tím, že hlavním zájmem transforní~,cního období
nebyl stát, nýbrž obcanská spolecnost, obcan, politické strany, a procesní
a procedurální aspekty tvorby a prijímání státních rozhodnud:\,Až teprve
poté, co se v politickém diskursu pojem státní suverenity a shyerenity
1
B. Lippert - H. Schneíder, eds. (1995): Monitoring Association and Beyortd the
European Union and the Visegrád States. Institut fur Europeische politik, B0rlll
1995.
71