obsah - Centrum evropských studií

Transkript

Časopis Současná Evropa
Časopis Současná Evropa (dříve Současná Evropa a Česká republika) je recenzované odborné periodikum interdisciplinárního a multidisciplinárního charakteru, zaměřené na původní studie a diskusní
příspěvky českých a zahraničních autorů, zprávy z vědeckého života, dokumenty a recenze týkající
se všech aspektů procesu evropské integrace a postavení České republiky v Evropské unii. Vychází
dvakrát ročně.
Je distribuován do významných knihoven, na pracoviště státní správy apod. Obsah jednotlivých čísel
časopisu a aktuální informace jsou k dispozici na webových stránkách Centra evropských studií Vysoké školy ekonomické v Praze: http://ces.vse.cz.
Časopis Současná Evropa byl v roce 2010 zařazen Radou pro výzkum, vývoj a inovace na Seznam
recenzovaných neimpaktovaných periodik vydávaných v České republice.
Redakce:
Šéfredaktorka:
Zuzana Stuchlíková, Fakulta mezinárodních vztahů, Vysoká škola ekonomická v Praze
Pavel Hnát, Fakulta mezinárodních vztahů, Vysoká škola ekonomická v Praze
Redakční rada:
Josef Abrhám, Fakulta mezinárodních vztahů, Vysoká škola ekonomická v Praze
Peter Bugge, Aarhus University, Aarhus, Dánsko
Eva Cihelková, Fakulta mezinárodních vztahů, Vysoká škola ekonomická v Praze
Peter Čajka, Univerzita Mateja Bela, Banská Bystrica, Slovensko
Vladimíra Dvořáková, Fakulta mezinárodních vztahů, Vysoká škola ekonomická v Praze
Vlastimil Fiala, Právnická fakulta, Univerzita Palackého, Olomouc
Alexandr Hobza, Evropská komise, Belgie
Irena Homolová, Evropský parlament, Belgie
Jana Hošková, Evropský účetní dvůr, Lucembursko
Petr Kopecký, Leiden University, Leiden, Nizozemsko
Zuzana Lehmannová, Fakulta mezinárodních vztahů, Vysoká škola ekonomická v Praze
Hana Machková, Fakulta mezinárodních vztahů, Vysoká škola ekonomická v Praze
Radka Papoušková, Evropský účetní dvůr, Lucembursko
Blanka Říchová, Fakulta sociální věd, Univerzita Karlova
Zbyněk Švarc, Fakulta mezinárodních vztahů, Vysoká škola ekonomická v Praze
Jaroslav Ušiak, Univerzita Mateja Bela, Banská Bystrica, Slovensko
Dana Zadražilová, Fakulta mezinárodních vztahů, Vysoká škola ekonomická v Praze
Petr Zahradník, Česká spořitelna a.s.
Rudolf O. Zucha, Technische Universität Wien, Rakousko
Časopis připravuje Centrum evropských studií Vysoké školy ekonomické v Praze
s finanční podporou Konrad-Adenauer-Stiftung.
Evidenční číslo periodického tisku: MK ČR E 18662.
(c) Vysoká škola ekonomická v Praze, Nakladatelství Oeconomica - 2010
ISSN 1804-1280
OBSAH
ROČNÍK XV
ČÍSLO 1/2010
Stati:
Arktická politika Evropské unie v mezinárodním kontextu
(Zuzana Trávníčková, Vladimíra Knotková, Petra Cibulková, Radka Havlová)
3
Konzultace:
Hlavní výzvy reformy rozpočtu EU: postoje členských států a institucí EU
včetně pravděpodobných scénářů vývoje (Marcela Cupalová)
31
Je nezbytná reforma regulace finančního trhu EU? (Soňa Machová)
65
Vývoj ekonomik zemí střední a východní Evropy v kontextu světové
ekonomické krize (Eva Karpová)
85
Vliv Lisabonské strategie na vývoj evropských trhů práce (Zuzana Potužáková) 109
Moderní evropské geopoliticko-energetické aliance (Andriy Ruban)
127
Informace:
Reforma rozpočtu EU: velká očekávání vs. současná realita (Michal Částek)
147
Central and Eastern European Issues as Seen through the Eyes
of Czech Students (Zuzana Zelenická)
161
Recenze:
J. Abrhám: Klastry jako nástroj regionální ekonomické
konkurenceschopnosti (Zuzana Potužáková)
177
CONTENTS
VOLUME XV
ISSUE 1/2010
EU Arctic Policy in International Context
(Zuzana Trávníčková, Vladimíra Knotková, Petra Cibulková, Radka Havlová)
Main Challenges of EU Budget Reform – Positions of Member States
and EU Institutions including Probable Scenarios of Development
(Marcela Cupalová)
3
31
Is It Necessary to Review the EU Financial Market Regulation? (Soňa Machová) 65
The Economic Development of the Central and East European
Countries in the World Economic Crisis Context (Eva Karpová)
85
Impact of the Lisbon Strategy on the European Labour
Markets (Zuzana Potužáková)
109
Modern European Geopolitical Energy Alliances (Andriy Ruban)
127
EU Budget Reform – Great Expectations vs. Current State (Michal Částek)
147
Central and Eastern European Issues as Seen
through the Eyes of Czech Students (Zuzana Zelenická)
161
J. Abrhám: Clusters as a Tool of Regional Economic
Competitivness (Zuzana Potužáková)
177
Zuzana Trávníčková, Petra Cibulková,
Radka Havlová, Vladimíra Knotková
Arktická politika Evropské unie
v mezinárodním kontextu
Abstrakt:
Po dlouhou dobu představovala Arktida v mezinárodních vztazích nepříliš významné téma.
Dnes ovšem existuje řada důvodů, proč se o tuto oblast zajímat. V odborných i politických
kruzích se hovoří o hledání, změně, formování nového arktického režimu. Svůj zájem o dění
a vytváření pravidel v Arktidě už jasně vyjádřila i Evropská unie (v říjnu 2008 zveřejnil svou
arktickou vizi Evropský parlament, v listopadu 2008 Komise a v prosinci 2009 Rada). Snaha
vytvořit samostatnou arktickou politiku EU přichází v době, kdy své strategické dokumenty týkající se Severu představily tzv. pobřežní arktické státy (USA, Rusko, Kanada, Dánsko
a Norsko). A jsou to právě pozice pěti arktických států, které vytvářejí limity a rámec pro
budoucí arktickou politiku EU.
Klíčová slova: Evropská unie, Arktida, teorie mezinárodních režimů, Arktická rada, životní prostředí, rybolov,
Antarktida
P
o dlouhou dobu představovala Arktida v mezinárodních vztazích nepříliš
významné téma. Dnes ovšem existuje řada důvodů, proč se začít o tuto
oblast zajímat. V odborných i politických kruzích se hovoří o hledání, změně, formování nového arktického režimu. Svůj zájem o dění a vytváření pravidel
v Arktidě už jasně vyjádřila i Evropská unie. V říjnu 2008 vyzval Evropský parlament Komisi, aby v arktických otázkách převzala aktivní roli a pokusila se otevřít
jednání o smluvním režimu Arktidy po vzoru antarktického smluvního systému.
O měsíc později, v listopadu 2008, vymezila Komise východiska a hlavní cíle arktické politiky EU. Pokusila se také získat pozorovatelský status v Arktické radě,
což ale bylo v dubnu členskými státy Arktické Rady 2009 odmítnuto.
Cílem příspěvku je stručně charakterizovat současný arktický režim z pozice
teorie mezinárodních režimů, stručně popsat dosavadní vývoj arktické politiky
Evropské unie a vyhodnotit její další možný vývoj s přihlédnutím k možnostem
Evropské unie a známým stanoviskům významných arktických států. Předmětem textu není arktická politika EU jako taková, ale její mezinárodní kontext.
V první části je přiblížena teorie mezinárodních režimů, následně je charakterizována Arktida jako mezinárodní režim. Třetí část se věnuje vymezení aktérů,
Současná Evropa 01/2010
Zuzana Trávníčková, Petra Cibulková, Radka Havlová, Vladimíra Knotková
kteří jsou schopni formovat arktický režim, a dále je shrnut dosavadní vývoj arktické politiky Evropské unie.
Stejně jako roste význam Arktidy v mezinárodních vztazích, roste i pozornost, kterou jí věnují badatelé, a roste počet monografií a odborných článků,
nabízejících různé pohledy na arktickou problematiku. Závratným tempem přibývají internetové zpravodajské servery, rozcestníky a blogy, zaměřené na Arktidu. Zaostříme-li ovšem v široké škále arktických témat na arktickou politiku EU,
zjistíme, že jde o zřejmou výjimkou. Evropská unie projevuje systematický zájem
o Arktidu teprve od podzimu 2008, poslední klíčový dokument k této otázce byl
zveřejněn na konci roku 2009. To na jedné straně svědčí o vysoké aktuálnosti
tématu. Na druhé straně ale badatele přímo vede k práci s primárními zdroji,
neboť sekundární literatura je velice omezená. S ohledem na výše uvedené bude
tento text vycházet z veřejných informací o vývoji v Arktidě, z mezinárodních
smluv, dokumentů formálních i neformálních institucí, mnohostranné spolupráce, z jednostranných prohlášení aktérů (EU i arktických států). Odborná literatura bude použita víceméně jen v úvodní části, vymezující teorii mezinárodních
režimů jako teoretické východisko pro uchopení tématu.
K nejnovějším patří kniha Michaela Byerse Who Owns the Arctic? Understanding Sovereignty Disputes in the North (Vancouver: Douglas & McIntyre. 2010) a The Future History of the Arctic Charlese Emmersona (New York: PublicAffairs. 2010). K úvodnímu seznámení s arktickým režimem lze
doporučit knihu Olava Schramma Stokke International Cooperation and Arctic Governance: Regime
Effectiveness and Northern Region Building (New York: Routledge. 2007), díla Orana Younga Creating Regimes: Arctic Accords and International Governance (New York. Cornell University Press.
1998) a Arctic Politics: Conflict and Cooperation in the Circumpolar North (Arctic Visions) (Hanover:
Darmouth Publishing Group. 1992) nebo práce Evy Keskitalo, zejm. Negotiating the Arctic: The Construction of an International Region (New York: Routledge. 2004).
BYERS, Michael. Who Owns the Arctic?: Arctic Sovereignty and International Relations [online].
2010 [cit. 2010-05-05]. Dostupné z WWW: <http://byers.typepad.com/arctic/>, GeoPolitics in the
High North [online]. 2010 [cit. 2010-05-06]. Arctic strategy documents - The European Union and
the Arctic region. Dostupné z WWW: <http://www.geopoliticsnorth.org/index.php?option=com_co
ntent&view=article&id=84&Itemid=69&limitstart=4>, The Arctic Governance Project: A Sustainable Future for the North [online]. 2010 [cit. 2010-05-05]. Dostupné z WWW: <http://www.arcticgovernance.org/april-2010.156146.en.html>.
Vzhledem k tomu, že arktický režim je nadmíru dynamický a téměř každý týden se objevují nové
informace o prohlášeních nebo dohodách arktických států i dalších aktérů, vztahující se k oblasti
Arktidy, považují autorky za významné uvést, že tento text zohledňuje stav problematiky k 7.5.2010.
Jedna z nejrozsáhlějších studií věnovaných evropskému vztahu k Arktidě, práce Adele Airodi pro
Severskou radu, byla vydána v dubnu 2008. AIROLDI, Adele. The European Union and the Arctic
: Policies and actions [online]. Copenhagen : Nordic Council of Ministers, 2008 [cit. 2010-05-06].
Dostupné z WWW: <http://www.norden.org/da/publikationer/publikationer/2008-729/at_download/publicationfile>. ISBN 978-92-893-1721-4. V listopadu 2009, krátce před zveřejněním zásadního dokumentu Rady k arktickým otázkám, byla zveřejněna práce Astrid Grindheim The Scramble
for the Arctic? A Discourse Analysis of Norway and the EU’s Strategies Towards the European Arctic.
[online]. November 2009 [cit. 2010-05-05]. Fridtjof Nansens Institutt. Dostupné z WWW: <http://
www.fni.no/doc&pdf/FNI-R0909.pdf>.
Arktická politika Evropské Unie v mezinárodním kontextu
1. Teorie mezinárodních režimů Teorie mezinárodních režimů se jeví jako ideální východisko pro analýzu
Arktidy v mezinárodních vztazích a pro vyhodnocení role, kterou v tomto prostoru může zastávat Evropská unie. Dle rozšířené definice představují režimy
„soubory implicitních nebo explicitních zásad, norem, pravidel a způsobů rozhodování, kolem kterých se sbíhají očekávání jednotlivých aktérů v dané oblasti
mezinárodních vztahů“. Mezinárodní režimy mohou být synonymem pro praktickou aplikaci různých oblastí mezinárodních vztahů, zejména pak mezinárodního práva, politických, diplomatických, ekonomických a bezpečnostních vztahů
mezi státy a zahraniční politiky státu. Výzkum mezinárodních režimů v podstatě
zahrnuje podmínky a způsob spolupráce mezi státy i mezi dalšími aktéry mezinárodních vztahů v určité oblasti. Teorie mezinárodních režimů výrazně rozšiřuje
tradiční koncept mezinárodních organizací, neboť se zabývá i neformálními mezinárodními strukturami, které pojímá jako komplexní sociální instituce měnící se
v čase. Někteří autoři zdůrazňují, že efektivita není přímo úměrná míře formalizovanosti daného mezinárodního režimu. V porovnání s formalizovanějšími
a institucionalizovanějšími mezinárodními strukturami mohou mezinárodní
režimy pružněji reagovat na změny mezinárodního prostředí a zejména na změny zájmů zúčastněných aktérů. Na druhou stranu však byl vysloven i předpoklad,
že po ustavení mezinárodních režimů již bude obtížné je zcela „odstranit nebo
dramaticky změnit jejich uspořádání“.
Přístup teorií mezinárodních vztahů k mezinárodním režimům se liší. Realisté se zaměřují na úlohu moci a zájmů států při formování a udržování mezinárodních režimů. Kromě toho se zabývají otázkou, jak mezinárodní režim ovlivňuje
rozložení moci v mezinárodním systému. Liberální tradice teorií mezinárodních
vztahů chápe mezinárodní režimy jako nástroj, který snižuje nejistotu a podporuje spolupráci v mezinárodních vztazích. Konstruktivisté se zaobírají zejména
sociálními normami a identitami, které formování mezinárodního režimu ovlivňují a které jsou mezinárodním režimem ovlivňovány. Obdobně se liší i míra
institucionalizace mezinárodních režimů, kterou zastánci jednotlivých teoretických směrů upřednostňují. Autorky článku si jsou vědomy odlišných přístupů
jednotlivých teorií i přínosů, které pro analyzování problematiky utváření ark
Krasner, Stephen D. (ed.) International Regimes. Cornell University Press, 1983, str. 2.
Krasner, 1983.
Blíže viz Puchala Donald J., Hopkins Raymond F. International Regimes: Lessons from Inductive Analysis. International Organization, Vol. 36, No. 2, International Regimes (Spring, 1982), str.
245-275; nebo Krasner, 1983.
Keohane Robert O., Nye Joseph S. Power and interdependence: world politics in transition. Little,
Brown and Company. 1977. ISBN 0316489360.
Hasenclever Andreas, Mayer Peter, Rittberger Volker. Theories of International Regimes. Cambridge
University Press. 2008. ISBN 978-0521598491.
tického mezinárodního režimu tyto odlišné přístupy mají. Tato stať však využívá
primárně kombinace (neo)realistického a (neo)liberálního pohledu a zaměřuje
se zejména na státy, jejich spolupráci a zájmy, právní vyjádření těchto zájmů
a na Evropskou unii jako specifický typ aktéra. V menší míře se přihlíží k behaviorálnímu pojetí mezinárodních režimů, kdy jsou režimy vnímány jako subjektivní výsledek různých očekávání a odlišného pojetí oprávněného, vhodného nebo
morálního chování.10
Vzhledem k tomu, že mezinárodní režimy se často vztahují pouze na určitou
množinu aktérů mezinárodních vztahů, je nutno nejprve identifikovat příslušné aktéry. V případě Arktidy se jedná o tzv. arktické (pobřežní) státy, tj. Rusko, Kanadu, USA, Dánsko a Norsko. Následně můžeme analyzovat jejich zájmy
a zapojení do vytváření, zachování nebo změny arktického mezinárodního
režimu. Zároveň je však nutno zohlednit, jak se takto vytvářený mezinárodní
režim odrazí v širším kontextu mezinárodních vztahů a jak na něj budou reagovat
další aktéři (např. Evropská unie).11 Mezinárodní režim totiž následně ovlivňuje
chování zúčastněných i nezúčastněných stran. V případě Arktidy lze identifikovat
několik obecných mezinárodních režimů, které se v této oblasti střetávají. Je tedy
zapotřebí přihlédnout i k vzájemným interakcím různých mezinárodních režimů,
či právních rámců, respektive k vytváření modelů v podobě systému, který vznikl
na základě smlouvy o Antarktidě.
Dynamiku problematiky mezinárodních režimů lze ilustrovat na frekvenci
diskusí k danému tématu v mezinárodních vztazích, primárně v oblasti mezinárodní politiky, ale i na vzniku nových mezinárodních smluv, vnitrostátní legislativy a činnosti mezinárodních organizací. Změny mezinárodních režimů souvisejí
zejména se změnami mezinárodního systému jako takového, neboť řada mezinárodních režimů vznikla v kontextu studené války, ale i s měnícím se chápáním
toho, kdo jsou relevantní aktéři mezinárodních vztahů a mezinárodních režimů.
Lze tedy tvrdit, že problematika mezinárodních režimů je zásadním způsobem
ovlivněna rostoucí komplexností mezinárodních (resp. globálních) vztahů a otázkou nového globálního řádu (global governance).
2. Arktida jako mezinárodní režim
Po dlouhou dobu představovala Arktida v mezinárodních vztazích nepříliš významné téma. Nabízí se srovnání s Antarktidou. Současný mezinárodní
režim Antarktidy má smluvní základ (bývá také označován jako ATS – Antarktický smluvní systém), vycházející ze Smlouvy o Antarktidě z roku 1959 (pro ČR
10
11
Puchala and Hopkins, 1982.
Autorky se v článku úmyslně nezaměřují na vztah mezi typem aktérů a výsledným mezinárodním
režimem, a to ani z hlediska důsledků relativní velikosti jednotlivých arktických států.
závazná od roku 1962).12 I přes svou stručnost tento dokument vymezuje základní normy antarktického režimu – zmrazení územních nároků na Antarktidu
(čl. III), využití Antarktidy pro mírové účely (čl. I) a zákaz jaderných výbuchů
(čl. V), principy provádění vědeckého výzkumu (čl. II a III) a princip kontroly
dodržování smlouvy (čl. VII a VIII). V roce 1991 na Smlouvu navázal Protokol
o ochraně životního prostředí, nazývaný také Madridský protokol.13 V současné
době platí desítky mezinárodních smluv, vytvářejících antarktický režim.
Pro arktickou oblast podobná úprava neplatí. Na rozdíl od Antarktidy
(a také na rozdíl od Vesmíru, nebeských těles, volného moře a mořského dna za
hranicí národní jurisdikce) nepředstavuje Arktida mezinárodní prostor. Označení “mezinárodní prostor” používají odborníci na mezinárodní právo pro oblasti,
které nepodléhají jurisdikci konkrétního státu, jsou tzv. “společným dědictvím
lidstva”, nikdo (žádný stát) si je nemůže přivlastnit a všichni mají právo na
jejich využívání.14 I když Arktida není mezinárodním prostorem, existuje arktický režim, byť nemá smluvní základ.15 Přesněji, můžeme identifikovat několik
mezinárodních režimů, regulujících různé problémové oblasti související s oblastí Arktidy – územní nároky na pevninské části i mořské dno, využívání arktických vod, ochranu životního prostředí, postavení původního obyvatelstva apod.
V některých případech jde o režimy postavené na mezinárodních smlouvách,16
12
Vyhláška ministra zahraničních věcí ze dne 11. června 1962 č. 76/1962 Sb., o Smlouvě o Antarktidě.
13
Sdělení ministerstva zahraničních věcí č. 42/2005 Sb., o sjednání Protokolu o ochraně životního prostředí ke Smlouvě o Antarktidě.
14
ONDŘEJ, Jan. Právní režimy mezinárodních prostorů. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk. 2004. ISBN 80-86473-69-4.
15
Arktický režim nelze srovnávat s ATS, ale lze si představit případné prolínání arktických a antarktických institucí, o čemž svědčí společná schůzka Arktické rady a zástupců signatářů Smlouvy
o Antarktidě. Viz Antarctic Treaty-Arctic Council Joint Meeting Washington Ministerial Declaration on the International Polar Year and Polar Science. Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs. [online]. 06.04.2009 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://
www.state.gov/g/oes/rls/other/2009/121340.htm>. United States Hosts 32nd Meeting of Antarctic
Treaty Nations. Historic Antarctic Treaty, Arctic Council joint session launches meeting. America.
gov [online]. 06.04.2009 State Department’s Bureau of International Information Programs (IIP)
[cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.america.gov/st/energy-english/2009/April/
20090406145613lcnirellep0.4059412.html>.
16
Arktický režim, resp. specifické arktické režimy, jsou tvořeny desítkami mezinárodních smluv. Jde
jak o smlouvy mnohostranné, tak o bilaterální dohody. Některé z nich mají obecnou povahu, jiné se
úzce zaměřují na konkrétní problém. Mezi nejdůležitější prameny závazné úpravy patří např. Smlouva o ochraně ledních medvědů z 15. listopadu 1973 (jejími smluvními stranami jsou Kanada, Dánsko, Rusko, Norsko a USA), Úmluva o ochraně a zachování kožešinových tuleňů ze 7. července 1911
(USA, Velká Británie, Rusko, Japonsko), bilaterální dohoda mezi Ruskem a Kanadou o spolupráci
v oblasti Arktidy a Severu z 18. června 1992 (navazující na starší bilaterální smlouvy z let 1984, 1987
a 1989), bilaterální dohoda o spolupráci mezi Kanadou a USA z 11. ledna 1988. Počtem smluvních
stran nad ostatními smlouvami výrazně vyniká Smlouva o Špicberkách z 9. února 1920, kterou podepsalo téměř 40 států, včetně Československa (vyhlášena pod č. 160/1932 Sb.). Samostatnou kapitolu
představují smlouvy a dohody týkající se rybolovu, např. dohoda mezi Islandem, Norskem a Ruskem
z 15. května 1999, šestistranná dohoda (Rusko, USA, Polsko, Kanada, Japonsko, Jižní Korea) z roku 1994
o lovu tresky v Beringově moři, bilaterální dohody stanovující možné množství ulovených ryb mezi
v jiných spočívá jejich základ v méně formálních dohodách a jednostranných stanoviscích relevantních států.
Pokud jde o územní nároky na Arktidu, ty jsou posuzovány podle Úmluvy
OSN o mořském právu (přijata 1982, platná od 1994, v současné době má 160
smluvních stran).17 Úmluva rozlišuje režim vod a mořského dna. Pro moře platí,
že pobřežní stát může do vzdálenosti 200 námořních mil od svých pobřežních
vod vymezit tzv. výlučnou ekonomickou zónu. Vzhledem k tomu, že výlučnou
ekonomickou zónu lze vymezovat i od ostrovů, je v současné době několik ostrovů v severních vodách předmětem sporů o uplatnění svrchovanosti. Např. kanadsko-dánská smlouva z roku 1973 delimitovala námořní hranice mezi oběma státy, nicméně až do konce dubna 2010 ponechala nevyřešenou otázku suverenity
nad Hansovým ostrovem, kterou si nárokovaly obě strany.18 Podobné teritoriální
spory trvají i mezi Norskem, Dánskem a Islandem nebo USA19 a Kanadou.
V případě mořského dna Úmluva přiznává pobřežnímu státu právo využívat
tzv. kontinentální šelf, jehož šíře by zásadně neměla přesáhnout 200 námořních
mil od pobřeží, výslovně ale definuje situace, kdy je možno tuto hranici překročit.
S ohledem na předpokládané množství ropy, která se v podloží arktických vod
nachází, je zřejmé, že se arktické státy (v užším pojetí zahrnující Rusko, Kanadu,
USA, Dánsko a Norsko) této výjimky snaží využít. Nároky nad rámec stanovené
hranice je možné vznést ke Komisi pro vymezení kontinentálního šelfu (CLCS),
zřízené na základě Úmluvy OSN o mořském právu.20 Jako první této možnosti
v roce 2001 využilo Rusko, jehož nárok na 1,2 mil. km2 arktických vod se odvíjel
od interpretace, že podmořský terén je pokračováním sibiřského kontinentálEvropskou unií a Norskem a mezi jednotlivými arktickými státy. Zejména v oblasti ochrany životního
prostředí jsou pro arktickou oblast významné smlouvy s regionálně neomezenou působností (např.
Stockholmská úmluva o perzistentních organických polutantech z roku 2001, Úmluva o biologické
rozmanitosti z roku 1992, Bonnská úmluva o ochraně stěhovavých druhů volně žijících živočichů
(1979), Dohoda o ochraně africko-euroasijských stěhovavých vodních ptáků (1995) a Ramsarská
úmluva o mokřadech (1971).
17
Sdělení ministra zahraničních věcí č. 240/1996 Sb., o sjednání Úmluvy Organizace spojených národů
o mořském právu.
18
Obě strany v průběhu více než 30 let trvajícího sporu vyjádřily svůj nárok na suverenitu nad ostrovy umístěním své státní vlajky - Dánsko v roce 1984 a Kanada v roce 2005. (EBINGER, Charles
K.; ZAMBETAKIS, Evie. The geopolitics of Arctic melt. International Affairs. 2009, Vol. 85, Issue 6,
s. 1215-1232, s. 1229).
19
V případě případného řešení teritoriálních nároků USA mechanismy nastavenými Úmluvou OSN
o mořském právu je situace komplikovanější vzhledem k tomu, že USA nejsou smluvní stranou této
úmluvy. V roce 1982 ji sice podepsaly, ale až dosud neratifikovaly. Problémem je zejména postoj
Kongresu k omezením, která představují mezinárodní režimy obecně. (BORGERSON, Scott G. The
National Interest and the Law of the Sea. Council Special Report : Council on Foreign Relations
[online]. May 2009, No. 46, [cit. 2010-05-06]. Dostupný z WWW: <http://www.cfr.org/publication/19156/national_interest_and_the_law_of_the_sea.html?breadcrumb=%2Fpublication%2Fby_
type%2Fspecial_report>).
20
Přehled uplatněných nároků viz Commission on the Limits of the Continental Shelf [online].
30.9.2009 [cit. 2010-05-06]. Submissions to the CLCS. Dostupné z WWW: <http://www.un.org/
Depts/los/clcs_new/commission_submissions.htm>.
ního šelfu, tj. náleží k ruskému teritoriu.21 Komise v roce 2002 žádost o revizi
odmítla s poukazem na nutnost doplnit vědecké podklady, které by tento nárok
podpořily. Cílem silně medializované ruské expedice pod Severní pól v červenci
2007 bylo vyzvednout vzorky hornin z mořského dna22, a zajistit tak podklady
pro potvrzení ruských teritoriálních nároků v Arktidě, tj. prokázat geomorfologické pokračování ruské pevniny pod mořským šelfem a otevřít Rusku cestu
k těžbě nerostného bohatství.23
Podle geologických odhadů U.S. Geological Survey se pod arktickým oceánem skrývají nevyužité rezervy odhadované na 90 miliard barelů ropy a více
než 1,7 bil. barelů plynu (celkově asi 22 procent nevyužitých světových zdrojů).24
Podobné nároky na oblast Arktidy jako Rusko proto následně vznesly i další
arktické státy. Kanadská expedice s cílem získat vědecké podklady probíhala
v podstatě paralelně s ruskou.25 Na uplatnění svých nároků se připravují i Norsko
a Dánsko.26
Do určité míry specifickou situaci představuje spor o využívání kontinentálního šelfu Špicberských ostrovů, resp. rozdíly v interpretaci Špicberské smlouvy
z roku 1920. Tato smlouva stanovila suverenitu Norska nad ostrovy, ale ostatním
signatářům poskytla rovné právo na využívání zdrojů souostroví. Zatímco podle
Norska se právo rovného přístupu týká jen pevniny a teritoriálních vod, ostatní signatáři jej vztahují i na přilehlou ekonomickou zónu a kontinentální šelf.
Špicberská smlouva a její ustanovení o právech signatářských států ostatně podstatně rozšiřuje množinu aktérů zapojených do soupeření o Arktidu. Čína, Indie,
Japonsko a Jižní Korea se jejím prostřednictvím zapojují do vědeckého výzkumu v oblasti.27 Přes hlasité deklarování územních nároků, jsou tyto uplatňovány
v rámci existujících mechanismů – státy mohou své požadavky uplatňovat
21
LARUELLE, Marlene. Russia’s Arctic Ambitions: Transforming the “Cost of Cold”. Policy Brief: Institute for Security and Development Policy [online]. June 9, 2009, No.7, [cit. 2010-05-06]. Dostupný
z WWW: <http://www.isdp.eu/images/stories/isdp-main-pdf/2009_laurelle_russias-arctic-ambitions.pdf>, s. 1.
22
Silné mediální pozornosti i vzhledem k umístění ruské státní vlajky na mořské dno se dostalo expedici, která z výše uvedeného vědeckého hlediska hrála marginální roli. Podstatnější v tomto ohledu
byla vědecká expedice, která v květnu a červnu 2007 prováděla důležité geologické a seismické testy.
(BAEV, Pavel. Russia’s Race for the Arctic and the New Geopolitics of the North Pole. Occasional
Paper: The Jamestown Foundation [online]. October 2007, [cit. 2010-05-06]. Dostupný z WWW:
<http://www.jamestown.org/uploads/media/Jamestown-BaevRussiaArctic.pdf>.
23
Baev, 2007.
24
NOPENS, Patrick. The Impact of Global Warming on the Geopolitics of the Arctic. A Historical Opportunity for Russia?. Security Policy Brief [online]. March 2010, No. 8, [cit. 2010-05-06]. Dostupný
z WWW: <http://www.irri-kiib.be/papers/10/sec-gov/SPB-8_impact-global-warming.pdf>, s. 2.
25
RIDDELL-DIXON, Elizabeth. Canada’s Arctic Continental Shelf Extension: Debunking Myths. Policy
Options [online]. September 2008, [cit. 2010-05-06]. Dostupný z WWW: <http://www.irpp.org/po/
archive/sep08/riddell-dixon.pdf>.
26
Nopens, s. 6.
27
EbingerZambetakis , s. 1222-3.
u Komise pro vymezení kontinentálního šelfu a samozřejmě mohou o hranicích
ve sporných oblastech uzavírat dohody (nejnověji byla takováto dohoda uzavřena
na konci dubna 2010 mezi Ruskem a Norskem,28 vyjednávání o sporných nárocích v Lincolnově moři a o Hansův ostrov zahájily v březnu 2010 Kanada a Dánsko.29
Nároky na mořské dno a v něm obsažené nerostné bohatství představují
jen jednu z mnoha otázek, které jsou dnes ve vztahu k Arktidě kladeny. Jiným
důležitým tématem je plavební využití arktických vod. Tání mořského ledu otevírá postupně možnosti plavit se po trasách v arktických vodách.30 To by mohlo
znatelně zkrátit cesty z Evropy do oblastí Tichého oceánu, šetřit energii, snížit
emise, podpořit obchod a oslabit tlak na hlavní transkontinentální plavební
kanály. Na využití severní a severozápadní plavební cesty mají zájem nejen všichni hlavní aktéři zainteresovaní v arktické oblasti. Výše zmíněné zapojení Číny,
Japonska a Jižní Koreje do výzkumu v oblasti je motivováno především možnostmi, které by představovalo otevření nových plavebních tras.31 A i v tomto případě již byly vzneseny nároky podle Úmluvy OSN o mořském právu – Kanada se
snaží dosáhnout toho, aby severozápadní plavební cesta byla uznána jako součást
jejích vnitřních vod a tedy plně podléhala její jurisdikci.32 Kromě významných
ekonomických úspor může ovšem otevření nové plavební cesty znamenat riziko
a v zainteresovaných aktérech vyvolává obavy z kriminality a migrace v arktické
oblasti.33
Možné otevření severní a severozápadní cesty je způsobeno globálními změnami klimatu. Ty sice společně s technickým pokrokem otevírají nové možnosti
plavby a hospodářského využívání arktické oblasti, současně představují hrozbu
pro unikátní arktický ekosystém. Dle zjištění Arktické rady z roku 2005 a následných měření americké Agentury pro ochranu životního prostředí (Environmental Protection Agency) z roku 2006 se teploty vzduchu v arktické oblasti zvyšují
28
Russia and Norway Reach Accord on Barents Sea. [online]. The Arctic Governance project 27.4.2010
[cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.arcticgovernance.org/russia-and-norway-reachaccord-on-barents-sea.4779097-156146.html>.
29
Canada and Denmark will try to solve decades long Arctic dispute. [online]. Arctic Focus 27.3.2010
[cit. 2010-05-06] Dostupné z WWW: <http://arcticfocus.com/2010/03/27/canada-and-denmarkwill-try-to-solve-decades-long-arctic-dispute/>.
30
V létě 2008 proběhla médii zpráva, že dvě komerční německé lodě projely bez doprovodu ledoborců
severní plavební cestou z ruského Vladivostoku do Nizozemí. (German ships successfully make “Arctic Passage”. Reuters [online]. 12.9.2009 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.reuters.
com/article/idUSTRE58B01K20090912>.
31
China prepares for an ice-free Arctic. SIPRI Insights on Peace and Security [online]. March 2010, 2,
[cit. 2010-05-06]. Dostupný z WWW: <http://books.sipri.org/files/insight/SIPRIInsight1002.pdf>.
32
Nopens, s. 6.
33
Arctic Foreign Ministers in Canada. CPAC [online]. 29.3.2010, [cit. 2010-05-06]. Dostupný z WWW:
<http://www.cpac.ca/forms/index.asp?dsp=template&act=view3&template_id=1313&lang=e>.
10
dvakrát rychleji ve srovnání s celosvětovým průměrem.34 I když všechny dostupné údaje o dopadech klimatických změn čelí v současné době kritické kontrole
a přehodnocování, je prokazatelné, že se tloušťka ledového pokrytí Severního
ledového oceánu za posledních třicet let zmenšila o 40 procent.35
Postavení původních obyvatel žijících v této nehostinné oblasti spolu
s možnostmi a mezemi rybolovu a turismu v Arktidě patří mezi další významná
„arktická témata“. Původní obyvatelé Arktidy jsou Inuité (rovněž Sámové či Nanukové dle oblasti, v níž žijí). Inuité obývají území na severu Grónska, Kanady,
Spojených států (Aljašky) i Ruska. Tito původní obyvatelé jsou těžce postiženi
klimatickými změnami v oblasti Arktidy – období lovu se v Arktidě zkracuje, tají
ledy, inuitské vesnice se propadají a je tak celkově ohrožen tradiční způsob života
původního obyvatelstva Arktidy. V roce 1993 byla v Grónsku podepsána Nuukská
deklarace,36 zaměřující se mimo jiné na ochranu zájmů původního obyvatelstva
Arktidy. Na zvýšený zájem o arktickou oblast zareagoval v dubnu 2009 i Inuitský polární výbor (Inuit Circumpolar Council), zastupující inuitské obyvatelsvo
výše uvedených čtyř zemí. Výbor zveřejnil Inuitskou deklaraci arktické suverenity, kterou se původní obyvatelstvo sice hlásí ke své příslušnosti k jednotlivým
suverénním arktickým státům, ale zároveň zdůrazňuje, že nároky jednotlivých
státních aktérů na využívání arktické oblasti musí být především řešeny ve spolupráci s původním obyvatelstvem a s ohledem na jejich práva.37 Šest nevládních
organizací, které se zabývají postavením původních obyvatel Arktidy, má stálý
pozorovatelský status v Arktické radě.
Změna klimatu a tání arktického ledovce vytváří předpoklady pro celkové
zvýšení aktivity v arktické oblasti, a to nejen z ekonomického hlediska. Další
oblastí, na kterou se současná diskuse o Arktidě zaměřuje, je bezpečnostní režim
v oblasti. Arktická oblast, hlavně pak Barentsovo moře, zaujímala během studené války důležité místo ve vojensko-bezpečnostních strategiích obou tehdejších
velmocí, zejména v kontextu politiky zadržování a jaderného odstrašení.38 Po
skončení studené války se oslabil zájem udržovat v arktické oblasti významnější
34
United States Environmental Protection Agency : Climate Change - Health and Environmental Effects [online]. 8.9.2009 [cit. 2010-05-06]. Polar Regions. Dostupné z WWW: <http://www.epa.gov/
climatechange/effects/polarregions.html#arctic>.
35
Růst ledovců způsoben globálním oteplováním. CEZ OKNO [online]. 13.9.2008 [cit. 2010-05-06].
Dostupné z WWW: <http://www.cez-okno.net/clanok/rust-ledovcu-zpusoben-globalnim-oteplovanim>.
36
The Nuuk Declaration. Arctic Council [online]. 13.9.1993 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW:
<http://arctic-council.org/filearchive/The%20Nuuk%20Declaration.pdf>.
37
Circumpolar Inuit Declaration on Arctic Sovereignty. Inuit Tapiriit Kanatami (ITK) [online]. April
2009 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.itk.ca/circumpolar-inuit-declaration-arctic-sovereignty>.
38
HUEBERT, Rob. The Newly Emerging Arctic Security Environment. Canadian Defence and Foreign
Affairs Institute[online]. March 2010, [cit. 2010-05-06]. Dostupný z WWW: <http://www.cdfai.org/
PDF/The%20Newly%20Emerging%20Arctic%20Security%20Environment.pdf>, s. 2-3.
11
vojenskou přítomnost. Koncepční zahraničně politické a bezpečnostní dokumenty arktických států a jejich aktivity v několika posledních letech nicméně ukazují,
že vojensko-bezpečnostní aspekty začínají v jejich arktických politikách hrát opět
podstatnější roli. Kanada již představila konkrétní plán na vybudování výcvikového centra v Resolute Bay na severu země,39 Rusko oznámilo obnovení aktivní
přítomnosti ruských námořních sil v arktických vodách40 a dokument o základech ruské arktické politiky zveřejněný v březnu 2009 stanovil záměr vybudovat vojenské „arktické jednotky“.41 V souvislosti s uzavřením americké vojenské
základny na Islandu v roce 2006 se zvýšilo i zapojení Severoatlantické aliance,
která převzala střežení vzdušného prostoru Islandu.42
Uvedené aktivity jednotlivých aktérů se nicméně omezují na oblasti vymezené jejich teritoriální suverenitou, přičemž se z jejich strany neprojevuje tendence změnit dosavadní rámec pro vzájemné vztahy v oblasti daný Úmluvou OSN
o mořském právu. Iniciativy na vytvoření nového bezpečnostního režimu Arktidy
odrážejícího změny, kterými oblast prochází, jsou proto spíše záležitostí nestátních aktérů. Příkladem je konání Konference o bezjaderné zóně v Arktidě v srpnu
2009 v Kodani, uspořádané nevládními organizacemi z Dánska a Kanady. Jejím výsledkem byla výzva a doporučení zejména nejaderným arktickým zemím,
aby ve spolupráci s USA a Ruskem iniciovaly jednání o bezjaderném statusu této
oblasti.43
3. Aktéři
Na regulaci a řešení jednotlivých otázek a tedy na tvorbě arktického režimu
se v prvé řadě podílejí arktické státy. Jmenovité uvedení arktických států záleží
39
Ebinger, s. 1229.
40
ZYSK, Katarzyna. Security Prospects in the High North: Geostrategic Thaw or Freeze. NATO Defence
College [online]. May 2009 [cit. 2010-05-06]. Russian and the High North: Security and Defence
Perspectives. Dostupné z WWW: <http://www.ndc.nato.int/download/publications/fp_07.pdf>.
41
Osnovy gosudarstvennoj politiki Rossijskoj Federacii v Arktike na period do 2020 goda i dalnejšuju perspektivu [online]. 18.9.2008 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.scrf.gov.ru/
documents/98.html>.
42
INGIMUNDARSON, Valur. Iceland’s Post-American Security Policy, Russian Geopolitics and the
Arctic Question. The RUSI Journal. August 2009, Vol. 154, No. 4, s. 74-80, s.75-77.
43
Copenhagen conference calls for an Arctic Nuclear Weapon Free Zone. Arctic Security [online].
19.1.2010 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.arcticsecurity.org/?p=3>. Bezpečnostní dimenze mezinárodních režimů, resp. bezpečnostní režimy jako takové, jsou velmi specifickou oblastí mezinárodních vztahů. Realistické teorie v této souvislosti zdůrazňují zejména existenci bezpečnostního dilematu a to, jak obtížné ve skutečnosti je bezpečnostního režimu dosáhnout
v porovnání např. s režimy ekonomickými. Jervis, 1982 v této souvislosti poukazuje zejména na to, že
v bezpečnostních otázkách je konkurence i nejistota ohledně konání ostatních zúčastněných aktérů
výrazně větší. Lze tedy tvrdit, že právě v bezpečnostní dimenzi může být v konečném důsledku vytváření arktického mezinárodního režimu nejobtížnější. Bezpečnostní dimenze je dále zmíněna i v části
věnované postojům jednotlivých aktérů.
12
na tom, které ze tří obvyklých a možných vymezení Arktidy použijeme.44 Dvě
definice jsou postaveny na geografických kritériích a vymezují Arktidu jako
oblast za polárním kruhem (tedy na sever od rovnoběžky 66˚ 33´ severní šířky) nebo jako oblast na sever od pásma stromů. Třetí – klimatická definice
– zahrnuje do Arktidy oblasti ve vyšších rovinách zeměpisné šířky, jejichž
průměrná letní denní teplota nepřesahuje +10˚ C. Dánsko (Grónsko, Faerské
ostrovy), Rusko, Norsko, Kanada a Spojené státy americké (Aljaška) vyhovují
všem třem definicím (ve vztahu k Arktidě je označujeme jako tzv. pobřežní
státy), druhé z nich dále odpovídá Švédsko a Finsko, podle klimatické definice bychom mezi arktické státy mohli zařadit i Island.
Ve skutečnosti se na správě arktické oblasti podílí všech osm uvedených
států, i když výraznější vliv na její vytváření mají zejména pobřežní státy.
V červnu 1991 schválily všechny arktické státy Deklaraci o ochraně životního
prostředí Arktidy,45 v září 1996 podepsali zástupci těchto osmi států v Ottawě
deklaraci,46 zakládající Arktickou radu. Rada představuje mezivládní fórum
pro spolupráci arktických států a tematicky se zaměřuje především na otázky
udržitelného rozvoje a ochrany životního prostředí arktické oblasti. Vypořádáváním územních nároků se Rada nezabývá a z postojů pěti pobřežních arktických států je zřejmé, že své nároky chtějí řešit mimo rámec Rady. V květnu
2008 podepsaly Dánsko, Rusko, Norsko, Kanada a Spojené státy americké
v Ilulissat deklaraci,47 v níž odkazují na platné mořské právo jako dostatečný a vhodný rámec pro stanovení svých práv a povinností v arktické oblasti.
Na snahu o formování arktické politiky pouze v užším rámci představovaném uvedenými pěti pobřežními arktickými státy ukazuje i společná schůzka
jejich ministrů zahraničních věcí, která se konala v Chelsea na konci března
2010 na pozvání Kanady. I přes ujištění, že toto setkání nenarušuje činnost
Arktické rady, kritické ohlasy Švédska, Finska a Islandu na setkání a záměr
rozvíjet neformální formát G-5 paralelně k Radě naznačují, že jednání v rámci Arktické rady se mohou zkomplikovat.48
Nástroji arktické správy jsou jednak činnost Arktické rady, dále čet44
What is the Arctic?. National Snow and Ice Data Center [online]. [cit. 2010-05-06]. Dostupné
z WWW: <http://nsidc.org/arcticmet/basics/arctic_definition.html>.
45
Declaration on the Protection of the Arctic Environment [online]. The Arctic Council, 14.6.1991
[cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://arctic-council.org/filearchive/artic_environment.
pdf>.
46
Declaration on the Establishment of the Arctic Council. The Arctic Council [online], 19.9.1996
[cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://arctic-council.org/filearchive/Declaration%20on
%20the%20Establishment%20of%20the%20Arctic%20Council-1..pdf>.
47
The Ilulissat Declaration. Siku news [online], 29.5.2008 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW:
<http://www.sikunews.com/News/International/4833>.
48
Formalizing the Arctic G5. BarentsObserver.com [online], 30.3.2010 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.barentsobserver.com/formalizing-the-arctic-g5.4766438-16283.
html>.
13
né mezinárodní smlouvy uzavírané především arktickými státy a jednostranně
vyhlašované arktické strategie relevantních arktických aktérů. Všechny státy arktické pětky vydaly či aktualizovaly své strategické/koncepční dokumenty zaměřené na Arktidu. Rusko svoji arktickou strategii aktualizovalo v září 2008. Nově
přijaté „Základy vládní politiky Ruské federace v Arktidě na období do roku 2020
a další perspektivu“ formulují zájmy a cíle Ruska v Arktidě podstatně smířlivějším tónem než dokument z července 2001, který nahrazují.49 Z hlediska postojů Ruska k formování mezinárodního režimu Arktidy znamená nový dokument
významný posun. Vzhledem k ruským zájmům dokument z roku 2001 požadoval
v arktické oblasti ve srovnání s nearktickými státy větší práva pro státy arktické (s
odkazem na vyšší odpovědnost, kterou za její udržení a rozvoj nesou). V „Základech politiky“ z roku 2008 takto formulovaný požadavek již nenajdeme a Rusko
se plně hlásí k existujícím bilaterálním a multilaterálním smlouvám a mechanismům, jichž je smluvní stranou či členem.
Méně konfrontační je i stanovení bezpečnostních cílů v oblasti.50 Dokument
z roku 2001 jako jeden z hlavních cílů explicitně stanovoval „aktivně vystupovat proti růstu vojenské infrastruktury a rozšíření vojenské aktivity na Aljašce,
v Kanadě, Grónsku, Islandu, na severu Norska, včetně souostroví Špicberky,
a ve vodách arktických moří“ a rovněž „vystupovat proti opuštění politiky [Norska] omezení provádění vojenských cvičení s účastí spojenců z NATO, ... “. Nový
dokument z roku 2008 cíle ve vojenské bezpečnosti zaměřuje především na
rozvoj ruské vojenské a pohraniční infrastruktury a kapacity v arktické oblasti.
Z hlediska základních cílů ruské arktické politiky je tak z pohledu Ruska zásadní
především dořešení teritoriálních sporů a vymezení hranice ruského arktického
prostoru jako základních předpokladů jejich ekonomického využití. Bezpečnostní dimenze arktické politiky však pro Rusko zůstává relevantní i z toho důvodu, že ostatní pobřežní arktické státy jsou členy NATO. I proto tak za některými
teritoriálními nároky Ruska v arktické oblasti lze hledat spíše bezpečnostní než
ekonomickou motivaci.51
Norsko představilo první verzi své „Severní strategie“ (High North Strategy)
v prosinci 2006.52 Cílem strategie bylo zajistit udržitelný růst a rozvoj arktické
49
Osnovy gosudarstvennoj politiki Rossijskoj Federacii v Arktike na period do 2020 goda i dalnejšuju
perspektivu. Sovet bezopasnosti Rossijskoj Federacii [online]. 18.9.2008 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.scrf.gov.ru/documents/98.html>. Osnovy gosudarstvennoj politiki Rossijskoj Federacii v Arktike. Artika Segodnja [online]. 14.7.2001 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW:
<http://arctictoday.ru/region/economics/469.html>.
50
51
Charakter dokumentu z roku 2001 mohl být ovlivněn výrazným zhoršením vztahů Ruska a NATO po
zásahu Aliance v Kosovu v roce 1999. Je možné jej chápat i v kontextu tehdejší celkové zahraniční
politiky Ruska zaměřené na obnovu a především uznání (vel)mocenského statusu.
Baev, s. 6.
52
The Norvegian Government’s High North Strategy. Norwegian Ministry of Foreign Affairs [online].
1.12.2006 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.regjeringen.no/upload/UD/Vedlegg/
strategien.pdf>.
14
oblasti na základě tří principů: přítomnost, aktivita, znalosti. Mezi sedmi hlavními cíli bylo zmíněno vytvoření podmínek pro další rozvoj těžby v Barentsově moři
i posílení spolupráce s Ruskem. V březnu 2009 zveřejnila norská vláda inovovanou strategii, nazvanou „Nové stavební kameny na Severu“ (New Building Blocks
in the North). Základní politické priority zůstávají. Nově je zpracován seznam
konkrétních opatření, která Norsko hodlá v následujících 10–15 letech podnikat v klíčových oblastech (těmi jsou např. rozvoj poznatků o klimatu a životním
prostředí, podpora udržitelného rozvoje fosilních a obnovitelných zdrojů, rozvoj infrastruktury, ochrana kultury a obživy původních obyvatel). Inovovaná
strategie také nově a výrazně rozšiřuje oblast Severu, od původního pojetí, úzce
zahrnujícího především Barentsovo moře, se nově vztahuje na celou arktickou
oblast.53 V květnu 2008 představilo svou předběžnou arktickou strategii Dánsko.54
Dánsko zaujímá mezi arktickým pobřežními státy specifické postavení a vyhlášení jasné arktické strategie se v jeho případě jeví jako skutečná nutnost. Grónsko od referenda v roce 2008 učinilo významný krok k nezávislosti na Dánsku.
Přiznáním plné samostatnosti Grónsku vypadne Dánsko ze skupiny arktických
pobřežních států a je tedy v jeho zájmu zajistit si svou pozici v oblasti dokud mezi
arktické státy patří. V této souvislosti je tedy přirozené, že se Dánsko výrazně
angažovalo při přípravě konference, jejímž výstupem byla již zmíněná Deklarace
z Ilulissat. Pro účely analýzy dopadů vývoje v arktické oblasti na energetickou
bezpečnost Dánska byla v r. 2008 zřízena i zvláštní komise.55 Velký vliv na dánský postoj ovšem měla i tradiční, vojenská bezpečnost, primárně pak začlenění radaru letecké základny v Thule (severní Grónsko) do amerického programu
raketové obrany za administrativy prezidenta Bushe.
V průběhu roku 2009 deklarovaly politické arktické pozice USA
a Kanada. V lednu byla formou nařízení prezidenta George W. Bushe56 představena východiska americké arktické politiky. Nahradila starší dokument z roku
1994. Jasně potvrdila zájem USA podílet se na správě Arktidy a vymezila prioritní oblasti: národní bezpečnost, prosazení nároků na kontinentální šelf, pod53
Tamtéž, str. 8.
54
55
Petersen, Nikolaj. The Arctic as a New Arena for Danish Foreign Policy: The Ilulissat Initiative and
its Implications. In Danish Foreign Policy Yearbook 2009. Danish Institute for International Studies.
[online] 2009 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.diis.dk/graphics/Publications/
Books2009/Yearbook2009/Yearbook_2009_web.pdf#page=35>. Znění dánské arktické politiky
(v dánštině) blíže viz Arktis i en brydningstid. Forslag til strategi for aktiviteter i det arktiske omrade.
Namminersornerullutik Oqartussat udenrigsministeriet. [online] 2008 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.um.dk/NR/rdonlyres/962AFDC2-30CE-412D-B7C7-070241C7D9D8/0/
ARKTISK_STRATEGI.pdf>.
Petersen, str. 36.
56
National Security Presidential Directive 66/Homeland Security Presidential Directive 25. The White House. President George W. Bush. [online] 09.01.2009 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW:
<http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2009/01/20090112-3.html>.
15
pora mezinárodní vědecké spolupráce, námořní doprava, energetické zájmy USA
v Arktidě a ochrana životního prostředí. Přestože nařízení prezidenta ponechává
USA možnost jednat v případě obhajoby svých zájmů v Arktidě nezávisle na ostatních aktérech, hodnotí zároveň jako pozitivní spolupráci v rámci Arktické rady.
Zároveň doporučuje přistoupení USA k Úmluvě OSN o mořském právu, na kterou
strategie přímo odkazuje jako na právní základ územních nároků na kontinentální šelf a která podle ní přispěje k širším možnostem obhajoby národních zájmů
USA obecně. Od vyhlášení arktické politiky USA proto odborná veřejnost s napětím sleduje, zda, resp. kdy se USA k Úmluvě OSN o mořském právu připojí.
Kanadská prezentace, vzletně pojmenovaná „Náš sever, naše dědictví, naše
budoucnost“ (Our North, Our Heritage, Our Future),57 byla zveřejněna v červenci
2009. Kanada v ní opakovaně zdůrazňuje intenzivní a pevnou vazbu mezi Kanadou a arktickou oblastí a především svoji vedoucí roli ve formování arktické politiky na globální úrovni. Vymezuje čtyři cíle budoucí politiky: ochrana kanadského dědictví týkajícího se životního prostředí, podpora ekonomického a sociálního
rozvoje, výkon národní suverenity, rozvoj správy Kanadské Arktidy. Za důležitou
součást potvrzení své suverenity v kanadských arktických oblastech považuje
aktivní přítomnost kanadských vojenských a pobřežních jednotek. Z hlediska
mezinárodní spolupráce v arktické oblasti klade kanadská strategie silný důraz
na vytvoření takového mezinárodního prostředí, které umožní naplnění jejích
cílů. Vzhledem k tomu, že Kanada se považuje při dosavadním působení v Arktické radě za lídra, lze konstatovat zájem této země na zachování dosavadního
formátu spolupráce.
Nezanedbatelné možnosti Arktidy motivují k aktivitě i další aktéry. V březnu 2010 svůj zájem o Arktidu poprvé hlasitěji deklarovala Čína prohlášením, že
Arktida patří všem.58 Michael Byers se domnívá, že se tím Čína snaží dát najevo
svůj zájem na budoucím využívání plavebních cest ve vodách Severního ledového
oceánu.59 Zájem Číny se ale zjevně upíná i na nerostné bohatství Arktidy, soudě podle prohlášení ředitele Čínské arktické a antarktické správy z května 2010,
který označil arktické zásoby ropy a zemního plynu za globální, nikoliv regionální
zdroje.60
Během uplynulých dvou let začaly svou roli v Arktidě nezávisle na sobě hledat Severoatlantická aliance (jak již bylo uvedeno, čtyři z pěti pobřežních arktic57
Canada’s Northern Strategy Our North, Our Heritage, Our Future. Minister of Public Works and
Government Services Canada. Government of Canada. [online] 26.07.2009 [cit. 2010-05-06]. ISBN
978-0-662-05765-9. Dostupné z WWW: <http://www.northernstrategy.ca/cns/cns.pdf>.
58
59
V roce 2004 zřídila Čína v Arktidě (na Špicberkách) výzkumnou stanici nazvanou Žlutá řeka.
BYERS, Michael. China is coming to the Arctic. Ottawa Citizen [online], 29.3.2010 [cit. 2010-05-06].
Dostupné z WWW: <http://www.ottawacitizen.com/technology/China+coming+Arctic/2738221/
story.html>.
60
China Eyes Arctic. Siku news [online]. 7.5.2010 [cit. 2010-05-08]. Dostupné z WWW: <http://www.
sikunews.com/News/International/7513>.
16
kých států jsou členy NATO) a Evropská unie. Severoatlantická aliance se zatím
ústy generálního tajemníka pouze omezila na prohlášení (učiněné v lednu 2009
na konferenci v Reykjavíku), že je připravena podílet se řešení arktických otázek.61 Evropská unie zvolila kompaktnější přístup a po vzoru strategií arktických
států se rozhodla vytvořit vlastní samostatnou arktickou politiku.
4. Arktická politika Evropské unie
Formování samostatné arktické politiky Evropské unie je záležitostí posledních dvou let. Od přelomu století spadala problematika související s Arktidou
(resp. pouze s její částí navazující na Evropu a Rusko) jednak pod Severní dimenzi
– jako tzv. Arktické okénko (Arctic Window), jednak pod integrovanou námořní
politiku,62 arktické aspekty bychom našli také v zemědělské nebo kohezní politice. Rolí Evropské unie při ochraně prostředí Arktidy (nejen životního prostředí,
ale i původních obyvatel) se zabývala zpráva UNEP (Program pro životní prostředí OSN) a EEA (Evropská agentura pro životní prostředí) z března 2004.63 Autoři uzavírali svou studii doporučením, aby EU posilovala své vztahy s Arktickou
radou a dalšími institucemi činnými v Arktidě, zapojovala se do programů řešících nejrůznější problémy v Arktidě, podporovala univerzitní bádání týkající se
Arktidy a zvážila zřízení stálého zastoupení nevládních organizací původních arktických obyvatel v Bruselu.64 Důraznější zmínku o budoucí arktické politice pak
obsahoval dokument vysokého představitele a Evropské komise určený Evropské
radě, nazvaný Změna klimatu a mezinárodní bezpečnost, z března 2008.65 Arktidu uvedl jako jednu z oblastí, ve kterých změna klimatu přispívá k vytváření
hrozeb pro mezinárodní bezpečnost66 a doporučil „vypracování politiky EU pro
61
Speech by NATO Secretary General Jaap de Hoop Scheffer on security prospects in the High North, 29.1.2009 [cit. 2010-05-08]. Dostupné z WWW: <http://www.nato.int/docu/speech/2009/
s090129a.html>.
62
Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů. Integrovaná námořní politika pro Evropskou unii. KOM(2007)574 v konečném znění. [online]. 10.10.2007 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://eur-lex.europa.
eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0575:FIN:CS:PDF> Zpráva Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů. Zpráva
o pokroku v oblasti Integrované námořní politiky EU. KOM(2009)540 v konečném znění [online].
15.10.2009 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0540:FIN:CS:PDF>.
63
Arctic environment: European perspectives. Environmental issue report No. 38/2004 [online].
[cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.eea.europa.eu/publications/environmental_issue_report_2004_38>.
64
Tamtéž. str. 53.
65
Změna klimatu a mezinárodní bezpečnost. Dokument vysokého představitele a Evropské komise
určený Evropské radě. S113/08, [online]. 14.3.2008 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://
www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/CS/reports/99399.pdf>.
66
Rychlé tání ledových příkrovů na pólech, zejména v Arktidě, otevírá nové vodní cesty a mezinárodní
17
Arktidu na základě vyvíjející se geostrategie arktické oblasti, jež by zohledňovala
mimo jiné přístup k zdrojům a otevření nových obchodních tras.“67
Nejhlasitější volání po arktické politice bylo dosud slyšet v říjnu 2008 z úst
poslanců Evropského parlamentu. V době, kdy již byla očekávána zpráva Komise týkající se politiky pro Arktidu, 9. října 2008 schválil Parlament drtivou většinou 597 hlasů (23 proti, 41 se zdrželo) Usnesení o správě arktické oblasti.68
V něm mimo jiné vyzval Komisi, aby se zabývala změnou klimatu v arktické
oblasti, postavením domorodého obyvatelstva, energetickou a bezpečnostní politikou v Arktidě, spoluprací s arktickými státy, včetně možnosti vytvořit nové arktické struktury. V závěru Usnesení Evropský parlament požádal Komisi, aby přijala status pozorovatele v Arktické radě, a navrhl, aby Komise iniciovala jednání
vedoucí k vypracování a přípravě Mezinárodní smlouvy na ochranu Arktidy.69
O měsíc později, v listopadu 2008, vymezila Komise východiska a hlavní cíle
arktické politiky EU ve Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě nazvaném “Evropská unie a arktická oblast”.70 Dokument shrnuje význam arktické
oblasti pro EU, podtrhuje historické, geografické a hospodářské vazby EU na tuto
oblast a stanovuje hlavní cíle pro evropskou politiku v oblasti Arktidy. Ty zahrnují zejména ochranu a zachování Arktidy spolu s její populací; podporu udržitelného využívání přírodních zdrojů a posílení mnohostranného řízení v Arktidě, které
by umožnilo větší vliv EU na vývoj v této oblasti. Význam Arktidy pro Evropskou
unii shrnula v roce 2008 komisařka Benita Ferrero-Waldnerová, odpovědná za
vnější vztahy a Evropskou politiku sousedství, když uvedla že „Arktida je jedinečným a zranitelným regionem ležícím v bezprostřední blízkosti Evropy. Jeho vývoj
bude mít významný dopad na život budoucích generací Evropanů.
Posílení příspěvku Evropské unie ke spolupráci týkající se Arktidy přinese
nové perspektivy v našich vztazích s arktickými státy. EU je připravena spolupraobchodní trasy. Vyšší dostupnost nesmírných zásob uhlovodíků v arktické oblasti navíc mění geostrategickou dynamiku oblasti, což by mohlo mít dopady na mezinárodní stabilitu a evropské bezpečnostní zájmy. Příkladem výsledných nových strategických zájmů je nedávné vztyčení ruské vlajky pod
Severním pólem. Vzrůstá potřeba řešit sílící debatu o územních nárocích a přístupu různých zemí
k novým obchodním trasám, představujících výzvu pro schopnost Evropy účinně zajistit své zájmy
v oblasti obchodu a zdrojů v daném regionu; tyto nároky mohou vyvíjet tlak na její vztahy s klíčovými
partnery. Tamtéž, str. 8.
67
Tamtéž, str. 11.
68
P6_TA(2008)0474.
69
Tento dílčí návrh, jakkoliv odvážný, není první úvahou o Arktické smlouvě. Svůj návrh textu Arktické dohody představil již v roce 1991 Kanadský ústav mezinárodních vztahů. Nejednalo se ovšem
o analogii Smlouvy o Antarktidě, ale o zřízení Arktické regionální rady, jejích kompetencí, složení
a orgánech. PHARAND, Donat. Draft Arctic Treaty: An Arctic Region Council. The Arctic Environment and Canada’s International Relations [online]. Ottawa: Canadian Arctic Recources Committee,
1991, 2, [cit. 2010-05-06]. Dostupný z WWW: <http://www.carc.org/pubs/v19no2/5.htm>.
70
Evropská Unie a arktická oblast. Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě ze dne
20.11. 2008 KOM(2008) 763. Dostupný z WWW: <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0763:FIN:CS:HTML>.
18
covat s těmito státy s cílem zvýšit stabilitu, posílit mnohostranné řízení v Arktidě
prostřednictvím stávajících právních rámců a zachovat řádnou rovnováhu mezi
prioritním cílem ochrany životního prostředí a potřebou udržitelného využívání
přírodních zdrojů, včetně uhlovodíků.“71 Komise se ztotožnila s požadavkem Parlamentu na získání statusu pozorovatele v Arktické radě, k návrhu Parlamentu na vypracování “Smlouvy o Arktidě” se nevyjádřila.72 Z textu sdělení (zejména části 4) spíše vyplývá, že Komise
považuje za dostatečný základní právní rámec daný Úmluvou OSN o mořském
právu. Místopředsedkyně Evropského parlamentu Diana Wallis, která se od
počátku v arktických záležitostech intenzivně angažuje, sdělení Komise přivítala,
současně ale vyjádřila své zklamání nad tím, že Komise nevyslyšela návrh Parlamentu zahájit vyjednávání o Arktické smlouvě.73 Názor, že nová smluvní úprava
není aktuálně potřebná, potvrdil také komisař pro námořní záležitosti a rybolov Joe Borg ve svém projevu na konferenci Arctic Frontiers v norském Tromsø
v lednu 2009.74 I když tedy Komise nepodpořila myšlenku Parlamentu na vytvoření komplexní smlouvy týkající se Arktidy (jejímž vzorem měla být Smlouva o Antarktidě), bylo zřejmé, že Unie jako celek má zájem se zapojit do formování nového
arktického režimu.
Zájem Evropské unie o arktickou oblast byl vyvolán společným působením
řady vnějších i vnitřních vlivů. Clive Archer identifikoval jako vnější vlivy, vysvětlující vznik arktické politiky EU, rostoucí hospodářský význam Arktidy, zvyšování zájmu o ochranu životního prostředí, ruskou aktivitu v oblasti, deklarování
arktických politik USA, Kanady, Norska a Ruska a posun Grónska k nezávislosti. Mezi vnitřní vlivy pak zahrnuje potřebu Unie být přítomna ve všech částech
světa, rivalitu mezi Evropským parlamentem, Komisí a vysokým představitelem,
nejasnosti ohledně dalšího rozširování EU, geografickou rovnováhu Unie, selhání Arktického okna Severní dimenze, snahu různých mezinárodních institucí
ovlivňovat dění v Arktidě (kromě EU zmiňuje Arktickou radu, Barentsovu evrop71
Arktida si zaslouží pozornost Evropské unie - první krok směrem k politice EU pro Arktidu. Europa - Press Releases RAPID [online]. Brussel, 20.11.2008, IP/08/1750, [cit. 2010-0506]. Dostupný z WWW: <http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/08/
1750&format=HTML&aged=0&language=CS&guiLanguage=en>.
72
73
Dtto 67. Pokud o jde o mezinárodní smlouvy, Komise pouze mezi navrhovaná opatření zahrnula
“posoudit účinnost mnohostranných dohod souvisejících s Arktidou, aby bylo možné určit, zda je
třeba přijmout další iniciativy a opatření.” str. 11.
Environment pushes EU to become Arctic player. EurActiv [online]. 24.11.2008 [cit. 2010-05-06].
Dostupné z WWW: <http://www.euractiv.com/en/energy/environment-pushes-eu-arctic-player/
article-177438>.
74
BORG, Joe. The European Union’s strategy of sustainable management for the Arctic. Europa - Press Releases RAPID [online]. 19.1.2009, SPEECH/09/09, [cit. 2010-05-06]. Dostupný
z
WWW:
<http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/09/
9&format=PDF&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. str. 4>.
19
sko-arktickou radu, NATO, OSN), nedostatkem informací o tom, kam směřují
a sahají ruské zájmy v Arktidě, i o tom, kam povede osamostatňování Grónska,
vztah k Norsku i úvahy o tom, jak budou rozdělena místa v nové Komisi.75
Evropská unie se také pokusila získat stálý pozorovatelský status v Arktické
radě (do té doby měla pouze postavení ad hoc pozorovatele). To ale bylo členskými státy Arktické rady v dubnu 2009 odmítnuto; jistě přitom není nezajímavé,
že se tak stalo krátce po první společné schůzce smluvních stran Smlouvy o Antarktidě a Arktické rady. Společně s Unií byl pozorovatelský status odmítnut také
Itálii, Číně a Jižní Koreji.76
Zamítnutí pozorovatelského statusu EU v Arktické radě lze z hlediska aktérství EU v mezinárodních vztazích interpretovat dvěma základními a v podstatě
protikladnými způsoby:

EU není vnímána jako samostatný aktér, ale pouze jako nástroj prosazování zájmů členských států. Tudíž by došlo ke zdvojení účasti členských
států EU, které již členem Arktické rady jsou nebo které mají alespoň
pozorovatelský status.

EU je vnímána jako samostatný aktér, a tudíž členské země Arktické
rady odmítají připustit rozšíření skupiny aktérů, u kterých lze pozorovatelský status vykládat tak, že na vytváření arktického režimu mohou
mít svůj zájem a podíl.
Na sklonku švédského předsednictví Radě EU, v prosinci 2009, došlo
k vyhlášení dosud posledního významného dokumentu, týkajícího se vztahu EU
a Arktidy. Dne 8. prosince Rada zveřejnila Závěry k otázkám souvisejícím s arktickou oblastí.77 V nich v prvé řadě vymezila základní principy arktické politiky
EU: zmírnění změny klimatu, posílení mnohostranné správy, návaznost na UNCLOS a další mezinárodní smlouvy, ohled na unikátnost arktické oblasti, včetně
zohlednění zájmů původního obyvatelstva, zachování míru a stability v arktické
oblasti.78 Pokud jde o hlavní cíle, ztotožnila se Rada se sdělením Komise, tedy:

chránit a zachovávat arktickou oblast v souladu se zájmy jejích obyvatel;

podporovat udržitelné využívání přírodních zdrojů; a
75
The Nuuk Declaration [online]. 13.9.1993
76
Arctic Council rejects EU’s observer application. EU Observer [online]. 30.4.2009 [cit. 2010-05-06].
Dostupné z WWW: <http://euobserver.com/885/28043>.
77
Dok. Rady 17218/09, Tisková zpráva, 2985. zasedání Rady. Zahraniční věci. Brusel 8.
prosince 2009. Rada Evropské unie. [online]. 30.4.2009 [cit. 2010-05-06]. Dostupné
z
WWW:
<http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=PRES/10/
Dok. Rady 16857/09. Council conclusions on Arctic issues. 2985th Foreign Affairs Council meeting,
Brussels, 8 December 2009. Council of the European Union. [online]. 30.4.2009 [cit. 2010-05-06].
Dostupné z WWW: <http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/
foraff/111814.pdf>.
78
Tamtéž, str. 2.
20
přispívat k lepší správě arktické oblasti prováděním a dalším rozvojem
příslušných dohod, rámců a mechanismů.79
Dokument dále podrobněji definuje možnost zapojení Evropské unie do
arktického režimu ochrany životního prostředí, včetně biologické rozmanitosti
a ochrany před znečištěním, a do námořního využívání arktických vod. Opakovaně zmiňuje význam Arktické rady a připomíná trvalý zájem Komise, získat status
pozorovatele (a podporu Itálii, která se snaží o totéž).80 Závěry také připomínají
arktický rozměr Severní dimenze a oceňují práci Barentsovy evropsko-arktické
rady. Poslední body dokumentu doporučují k dalšímu uvážení Komisi a členským
státům, zda by mělo být zřízeno informační středisko pro otázky arktické oblasti v EU, a ukládají Komisi, aby do června 2011 předložila zprávu o dosaženém
pokroku v těchto otázkách.
Kolečko Parlament – Komise – Rada se uzavřelo 10. března 2010, kdy se
Arktida znovu dostala na pořad jednání poslanců. Diskuze, které se zúčastnila
také Vysoká představitelka pro zahraniční vztahy a bezpečnostní politiku Catherine Ashton a řada poslanců, vzbudila velkou pozornost. Nikoliv ovšem kvůli
názorům na správu Arktidy, ale díky nevhodnému vystoupení britského poslance
Williama Darmoutha.81
Nehledě na procedurální záležitosti i výše uvedené úsilí Evropské unie ovlivnit různé věcné oblasti arktického mezinárodního režimu (životním prostředím
počínaje a ochranou původního obyvatelstva konče), nelze zapomínat, že primárním zájmem je ve vztahu EU k arktické oblasti zřejmě energetická bezpečnost,
zejména pak možnost diverzifikovat zdroje ropy a zemního plynu a snížit závislost na Rusku. V širším pojetí arktických států pak kromě Norska může Evropská
unie jako o možných dodavatelích uvažovat o Dánsku, které již členem EU je,
a o Islandu jako kandidátské zemi. 
Závěr
Arktický režim prochází v současné době dynamickým vývojem a jeho
výslednou podobu můžeme jen odhadovat. Jako nejpravděpodobnější se jeví
minimální pojetí, v němž bude arktický režim úzce navazovat na současný stav,
bude tedy tvořen pěti arktickými státy, jejichž nároky na využívání arktických
vod a podloží mořského dna se budou dále zpřesňovat, ostatní arktické otázky
79
Tamtéž, str. 3.
80
Tamtéž, str. 8.
81
Ten si po skončení svého projevu, s vypnutým mikrofonem, neodpustil poznámku, že to, aby se jižní
země, jmenovitě Řecko a Kypr, podílely na formování arktické politiky, má stejný smysl, jako jmenování baronky Ashtonové do čela evropské diplomacie. Fresh UKIP controversy strikes EU parliament. Eu.observer.com [online]. 11.3.2010 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://euobserver.com/9/29656>.
21
budou řešeny průběžně, s ohledem na zájmy arktické pětky. Obecný rámec pro
takový režim bude tvořit Úmluva OSN o mořském právu. Příkladem dílčího řešení může být např. Úmluva o zachování ledních medvědů, kterou arktická pětka
přijala v roce 1973, bilaterální dohody o územních nárocích, nebo arktická aplikace obecnějších závazných režimů (např. v oblasti ochrany proti znečišťování).
Tato varianta je ostatně již naznačena v Deklaraci z Ilulissat a zřetelně se odráží
v i zahraniční politice USA. Naopak jako nejméně pravděpodobná se jeví možnost, že by v dohledné době byla uzavřena – po vzoru Smlouvy o Antarktidě
– komplexní Smlouva o Arktidě.
Vytváření nového arktického režimu se snaží ovlivnit i ti aktéři mezinárodních vztahů, kteří dosud hráli v Arktidě jen omezenou roli. Nové arktické příležitosti (nerostné bohatství, rybolov, plavba Severní cestou) i hrozby (znečišťování životního prostředí, klimatické změny) motivují k aktivitě nearktické státy,
NATO i Evropskou unii. Prostřednictvím EU by své zájmy mohla prosazovat
i Česká republika, která v současné době v Arktidě působí aktivně vědecky. Podmínkou pro smysluplné definování českých zájmů v arktické oblasti je poznání stávajícího arktického režimu, zohlednění známých zájmů hlavních aktérů
a zvážení možností jak Evropské unie, tak České republiky.
Odborníci a analytici reagují na vývoj v problematice arktického režimu
s určitým zpožděním a většinou možnou úlohu malých států zcela opomíjejí. Malé
státy se totiž zatím výrazněji na primárním formování arktického mezinárodního
režimu nepodílely. Členství v mezinárodních organizacích jim ovšem potenciálně nabízí nástroje k prosazování vlastních zájmů v arktické oblasti. Budování
mezinárodního režimu totiž není jen otázkou legislativy a jejího dodržování, ale
také průběžného vyjednávání a diskusí.82 Vzhledem k dosavadnímu relativnímu
neúspěchu Evropské unie při zapojování do jednání o arktickém režimu se tedy
malým státům jako Česká republika i dalším přímo nezúčastněným zemím nabízí možnost zasadit se například i o důslednější přenesení arktické otázky například na půdu OSN. V této souvislosti však lze předpokládat, že přinejmenším do
zamítnutí pozorovatelského statusu v Arktické radě přenesení problematiky na
širší úroveň OSN nebylo v zájmu Evropské unie ani členských zemí EU (mimo
jiné kvůli rozšíření počtu států, které by se následně mohly na utváření arktického režimu podílet).
Větší snaha zemí arktické pětky (pobřežních států) dosáhnout dohody
a vyřešit své vzájemné teritoriální spory může být právě reakcí na rostoucí zájem
nearktických států se do arktické politiky zapojit. Země G5 jsou zřejmě motivovány ukončit několik desetiletí trvající spory ještě předtím, než zvyšující se počet
nových aktérů v oblasti vytvoří tlak na utvoření nového režimu, který by mohl
82
Spector Bertram I., Zartman I. William. Getting it Done: Post-Agreement Negotiation and International Regimes. United States Institute of Peace. 2003. ISBN 978-1929223435.
22
omezit jejich možnosti i v oblastech nevyřešených teritoriálních sporů. Příkladem je dohoda o delimitaci hranic mezi Norskem a Ruskem po 40 letech, či zprávy, že podobná dohoda je zřejmě v dohledu mezi Kanadou a Dánskem.
Zásadní dopad na utváření arktického režimu však může mít jiný aspekt
problematiky. Stávající aktéři podílející se přímo na vytváření arktického režimu
považují dosavadní režim za dobrý základ, který je jen třeba zefektivnit. Jak je
patrné z úvah o smlouvě o ochraně Arktidy i z dokumentů EU, Evropská unie
je naopak zastáncem vytvoření nového režimu, na jehož budování by se mohla
účinně a od počátku podílet.
23
Literatura:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
24
AIROLDI, Adele. The European Union and the Arctic : Policies and actions. Copenhagen : Nordic Council of Ministers [online]. 2008 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.norden.org/da/publikationer/publikationer/2008-729/at_download/publicationfile>. ISBN 978-92-893-1721-4.
Antarctic Treaty-Arctic Council Joint Meeting Washington Ministerial
Declaration on the International Polar Year and Polar Science. Bureau of
Oceans and International Environmental and Scientific Affairs. [online].
06.04.2009 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.state.
gov/g/oes/rls/other/2009/121340.htm>.
Arctic Council rejects EU’s observer application. EU Observer [online].
30.4.2009 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://euobserver.
com/885/28043>.
Arctic Foreign Ministers in Canada. CPAC [online]. 29.3.2010, [cit. 2010-05-06]. Dostupný z WWW: <http://www.cpac.ca/forms/index.
asp?dsp=template&act=view3&template_id=1313&lang=e>.
Arctic environment: European perspectives. Environmental issue report
No. 38/2004 [online]. [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.eea.europa.eu/publications/environmental_issue_report_
2004_38>.
The Arctic Governance Project: A Sustainable Future for the North [online]. 2010 [cit. 2010-05-05]. Dostupné z WWW: <http://www.arcticgovernance.org/april-2010.156146.en.html>.
Arktida si zaslouží pozornost Evropské unie – první krok směrem k politice EU pro Arktidu. Europa – Press Releases RAPID [online].
Brussel, 20.11.2008, IP/08/1750, [cit. 2010-05-06]. Dostupný z WWW:
<http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/08/
BAEV, Pavel. Russia’s Race for the Arctic and the New Geopolitics of the
North Pole. Occasional Paper: The Jamestown Foundation [online]. October 2007, [cit. 2010-05-06]. Dostupný z WWW: <http://www.jamestown.
org/uploads/media/Jamestown-BaevRussiaArctic.pdf>.
BORG, Joe. The European Union’s strategy of sustainable management for the Arctic. Europa - Press Releases RAPID [online]. 19.1.2009,
SPEECH/09/09, [cit. 2010-05-06]. Dostupný z WWW: <http://
europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/09/
9&format=PDF&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. str. 4>.
BORGERSON, Scott G. The National Interest and the Law of the Sea.
Council Special Report : Council on Foreign Relations [online]. May 2009,
11)
12)
13)
14)
15)
16)
17)
18)
19)
20)
21)
22)
No. 46, [cit. 2010-05-06]. Dostupný z WWW: <http://www.cfr.org/publication/19156/national_interest_and_the_law_of_the_sea.html?breadcru
mb=%2Fpublication%2Fby_type%2Fspecial_report>.
BYERS, Michael. China is coming to the Arctic. Ottawa Citizen [online],
29.3.2010 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.ottawacitizen.com/technology/China+coming+Arctic/2738221/story.html>.
BYERS, Michael. Who Owns the Arctic?: Arctic Sovereignty and International Relations [online]. 2010 [cit. 2010-05-05]. Dostupné z WWW:
<http://byers.typepad.com/arctic/>.
Canada and Denmark will try to solve decades long Arctic dispute. [online]. Arctic Focus 27.3.2010 [cit. 2010-05-06] Dostupné z WWW:
<http://arcticfocus.com/2010/03/27/canada-and-denmark-will-try-tosolve-decades-long-arctic-dispute/>.
Canada’s Northern Strategy Our North, Our Heritage, Our Future. Minister of Public Works and Government Services Canada. Government of
Canada. [online] 26.07.2009 [cit. 2010-05-06]. ISBN 978-0-662-05765-9.
Dostupné z WWW: <http://www.northernstrategy.ca/cns/cns.pdf>.
Circumpolar Inuit Declaration on Arctic Sovereignty. Inuit Tapiriit Kanatami (ITK) [online]. April 2009 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW:
<http://www.itk.ca/circumpolar-inuit-declaration-arctic-sovereignty>.
China Eyes Arctic. Siku news [online]. 7.5.2010 [cit. 2010-05-08]. Dostupné z WWW: <http://www.sikunews.com/News/International/7513>.
China prepares for an ice-free Arctic. SIPRI Insights on Peace and Security
[online]. March 2010, 2, [cit. 2010-05-06]. Dostupný z WWW: <http://
books.sipri.org/files/insight/SIPRIInsight1002.pdf>.
Commission on the Limits of the Continental Shelf [online]. 30.9.2009
[cit. 2010-05-06]. Submissions to the CLCS. Dostupné z WWW: <http://
www.un.org/Depts/los/clcs_new/commission_submissions.htm>.
Copenhagen conference calls for an Arctic Nuclear Weapon Free Zone.
Arctic Security [online]. 19.1.2010 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW:
<http://www.arcticsecurity.org/?p=3.
Declaration on the Establishment of the Arctic Council. The Arctic Council
[online], 19.9.1996 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://arcticcouncil.org/filearchive/Declaration%20on%20the%20Establishment%20o
f%20the%20Arctic%20Council-1..pdf>.
Declaration on the Protection of the Arctic Environment. The Arctic Council [online], 14.6.1991 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://arcticcouncil.org/filearchive/artic_environment.pdf>.
Dok. Rady 16857/09. Council conclusions on Arctic issues. 2985th Foreign
Affairs Council meeting, Brussels, 8 December 2009. Council of the European Union. [online]. 30.4.2009 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW:
25
23)
24)
25)
26)
27)
28)
29)
30)
31)
32)
33)
26
<http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/
EN/foraff/111814.pdf>.
Dok. Rady 17218/09, Tisková zpráva, 2985. zasedání Rady. Zahraniční věci. Brusel 8. prosince 2009. Rada Evropské unie. [online]. 30.4.2009 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://
europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=PRES/10/
EBINGER Charles K., ZAMBETAKIS Evie. The geopolitics of Arctic melt.
International Affairs. 2009, Vol. 85, Issue 6, s. 1215-1232, s. 1229.
Environment pushes EU to become Arctic player. EurActiv [online].
24.11.2008 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.euractiv.
com/en/energy/environment-pushes-eu-arctic-player/article-177438>.
Evropská Unie a arktická oblast. Sdělení Komise Evropskému parlamentu
a Radě ze dne 20.11. 2008 KOM(2008) 763. Dostupný z WWW: <http://
eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0763:FIN:
CS:HTML>.
Formalizing the Arctic G5. BarentsObserver.com [online], 30.3.2010 [cit.
2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.barentsobserver.com/formalizing-the-arctic-g5.4766438-16283.html>.
Fresh UKIP controversy strikes EU parliament. Eu.observer.com [online]. 11.3.2010 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://euobserver.
com/9/29656>.
GeoPolitics in the High North [online]. 2010 [cit. 2010-05-06]. Arctic
strategy documents - The European Union and the Arctic region. Dostupné
z WWW: <http://www.geopoliticsnorth.org/index.php?option=com_cont
ent&view=article&id=84&Itemid=69&limitstart=4>.
German ships successfully make “Arctic Passage”. Reuters [online].
12.9.2009 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.reuters.
com/article/idUSTRE58B01K20090912>.
GRINDHEIM, Astrid The Scramble for the Arctic? A Discourse Analysis
of Norway and the EU’s Strategies Towards the European Arctic. [online].
November 2009 [cit. 2010-05-05]. Fridtjof Nansens Institutt. Dostupné z WWW: <http://www.fni.no/doc&pdf/FNI-R0909.pdf>.
HASENCLEVER Andreas, MAYER Peter, RITTBERGER Volker. Theories
of International Regimes. Cambridge University Press. 2008. ISBN 9780521598491.
HUEBERT, Rob. The Newly Emerging Arctic Security Environment. Canadian Defence and Foreign Affairs Institute[online]. March 2010, [cit. 2010-05-06]. Dostupný z WWW: <http://www.cdfai.org/PDF/The%2
0Newly%20Emerging%20Arctic%20Security%20Environment.pdf>.
34) INGIMUNDARSON, Valur. Iceland’s Post-American Security Policy, Russian Geopolitics and the Arctic Question. The RUSI Journal. August 2009,
Vol. 154, No. 4, s. 74-80.
35) The Ilulissat Declaration. Siku news [online], 29.5.2008 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.sikunews.com/News/
International/4833>.
36) JERVIS, Robert. Security Regimes. International Organization. 1982, Vol. 36, No. 2, International Regimes, str. 357-378.
37) KEOHANE Robert O., NYE Joseph S. Power and interdependence:
world politics in transition. Little, Brown and Company. 1977. ISBN
0316489360.
38) KRASNER, Stephen D. (ed.) International Regimes. Cornell University
Press, 1983.
39) LARUELLE, Marlene. Russia’s Arctic Ambitions: Transforming the “Cost
of Cold”. Policy Brief: Institute for Security and Development Policy [online]. June 9, 2009, No.7, [cit. 2010-05-06]. Dostupný z WWW: <http://
www.isdp.eu/images/stories/isdp-main-pdf/2009_laurelle_russias-arctic-ambitions.pdf>.
40) National Security Presidential Directive 66/Homeland Security Presidential Directive 25. The White House. President George W. Bush. 09.01.2009
[cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://georgewbush-whitehouse.
archives.gov/news/releases/2009/01/20090112-3.html>.
41) NOPENS, Patrick. The Impact of Global Warming on the Geopolitics of the
Arctic. A Historical Opportunity for Russia?. Security Policy Brief [online].
March 2010, No. 8, [cit. 2010-05-06]. Dostupný z WWW: <http://www.
irri-kiib.be/papers/10/sec-gov/SPB-8_impact-global-warming.pdf>.
42) The Norvegian Government’s High North Strategy. Norwegian Ministry of
Foreign Affairs [online]. 1.12.2006 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW:
<http://www.regjeringen.no/upload/UD/Vedlegg/strategien.pdf>.
43) The Nuuk Declaration. Arctic Council [online]. 13.9.1993 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://arctic-council.org/filearchive/The%20Nuuk%20Declaration.pdf>.
44) ONDŘEJ, Jan. Právní režimy mezinárodních prostorů. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk. 2004. ISBN 80-86473-69-4.
45) Osnovy gosudarstvennoj politiki Rossijskoj Federacii v Arktike. Artika Segodnja [online]. 14.7.2001 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW:
<http://arctictoday.ru/region/economics/469.html>.
46) Osnovy gosudarstvennoj politiki Rossijskoj Federacii v Arktike na period
do 2020 goda i dalnějšuju perspektivu. Sovět bezopasnosti Rossijskoj
Federacii [online]. 18.9.2008 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW:
<http://www.scrf.gov.ru/documents/98.html>.
27
47) PETERSEN, Nikolaj. The Arctic as a New Arena for Danish Foreign Policy:
The Ilulissat Initiative and its Implications. In Danish Foreign Policy Yearbook 2009. Danish Institute for International Studies. [online] 2009 [cit.
2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.diis.dk/graphics/Publications/Books2009/Yearbook2009/Yearbook_2009_web.pdf#page=35>.
48) PHARAND, Donat. Draft Arctic Treaty: An Arctic Region Council. The Arctic Environment and Canada’s International Relations [online]. Ottawa:
Canadian Arctic Recources Committee, 1991, 2, [cit. 2010-05-06]. Dostupný z WWW: <http://www.carc.org/pubs/v19no2/5.htm>.
49) PUCHALA Donald J., HOPKINS Raymond F. International Regimes: Lessons from Inductive Analysis. International Organization, Vol. 36, No. 2, International Regimes (Spring, 1982), str. 245-275.
50) RIDDELL-DIXON, Elizabeth. Canada’s Arctic Continental Shelf Extension: Debunking Myths. Policy Options [online]. September 2008, [cit. 2010-05-06]. Dostupný z WWW: <http://www.irpp.org/po/archive/
sep08/riddell-dixon.pdf>.
51) Russia and Norway Reach Accord on Barents Sea. [online]. The Arctic
Governance project 27.4.2010 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW:
<http://www.arcticgovernance.org/russia-and-norway-reach-accord-onbarents-sea.4779097-156146.html>.
52) Růst ledovců způsoben globálním oteplováním. CEZ OKNO [online].
13.9.2008 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.cez-okno.
net/clanok/rust-ledovcu-zpusoben-globalnim-oteplovanim>.
53) Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů. Integrovaná námořní
politika pro Evropskou unii. KOM(2007)574 v konečném znění. [online].
10.10.2007 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://eur-lex.europa.
eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0575:FIN:CS:PDF>.
54) Sdělení ministerstva zahraničních věcí č. 42/2005 Sb., o sjednání Protokolu o ochraně životního prostředí ke Smlouvě o Antarktidě.
55) Sdělení ministra zahraničních věcí č. 240/1996 Sb., o sjednání Úmluvy
Organizace spojených národů o mořském právu.
56) SPECTOR Bertram I., ZARTMAN I. William. Getting it Done: Post-Agreement Negotiation and International Regimes. United States Institute of
Peace. 2003. ISBN 978-1929223435.
57) Speech by NATO Secretary General Jaap de Hoop Scheffer on security prospects in the High North, 29.1.2009 [cit. 2010-05-08]. Dostupné z WWW: <http://www.nato.int/docu/speech/2009/s090129a.html>.
58) United States Environmental Protection Agency : Climate Change – Health and Environmental Effects [online]. 8.9.2009 [cit. 2010-05-06]. Polar
Regions. Dostupné z WWW: <http://www.epa.gov/climatechange/effects/
28
polarregions.html#arctic>.
59) United States Hosts 32nd Meeting of Antarctic Treaty Nations. Historic Antarctic Treaty, Arctic Council joint session launches meeting.
America.gov [online]. 06.04.2009 State Department’s Bureau of International Information Programs (IIP) [cit. 2010-05-06]. Dostupné z
WWW: <http://www.america.gov/st/energy-english/2009/April/
20090406145613lcnirellep0.4059412.html>.
60) What is the Arctic?. National Snow and Ice Data Center [online]. [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://nsidc.org/arcticmet/basics/
arctic_definition.html>.
61) Vyhláška ministra zahraničních věcí ze dne 11. června 1962 č. 76/1962 Sb.,
o Smlouvě o Antarktidě.
62) Změna klimatu a mezinárodní bezpečnost. Dokument vysokého představitele a Evropské komise určený Evropské radě. S113/08, [online]. 14. března 2008 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://www.consilium.
europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/CS/reports/99399.pdf>.
63) Zpráva Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů. Zpráva o pokroku v oblasti
Integrované námořní politiky EU. KOM(2009)540 v konečném znění
[online]. 15.10.2009 [cit. 2010-05-06]. Dostupné z WWW: <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0540:FIN:CS:
PDF>.
64) ZYSK, Katarzyna. Security Prospects in the High North: Geostrategic Thaw
or Freeze. NATO Defence College [online]. May 2009 [cit. 2010-05-06].
Russian and the High North: Security and Defence Perspectives. Dostupné
z WWW: <http://www.ndc.nato.int/download/publications/fp_07.pdf>.
29
Summary:
EU Arctic Policy in International Context
The Arctic had been quite insignificant topic for international relations for a long time. Nevertheless, there are many reasons today why we should be interested in the Arctic region.
Scholars as well as politicians speak of searching for, changing or establishing a new Arctic
regime. Even the European Union has clearly showed its interest in recent developments
in the Arctic and in formation of rules for the Arctic (The European Parliament published its
Arctic vision in October 2008. The Commission did the same in November 2008 and the
Council in December 2009). The timing of its aim to create an independent and specific EU
Arctic policy coincides with presentation of strategic documents about the North by so-called
Arctic coastal states (the United States, Russia, Canada, Denmark and Norway). It is these
five Arctic states and their positions that constitute limits and framework for the future Arctic
policy of the EU.
Keywords:
European Union, Arctic, theory of international regimes, Arctic Council, environment, fisheries, Antarctic
30
Marcela Cupalová
Hlavní výzvy reformy rozpočtu EU:
postoje členských států a institucí EU
včetně pravděpodobných scénářů vývoje
Abstrakt:
Článek se zaměřuje na hlavní výzvy reformy rozpočtu EU. Na základě analýzy doporučení
v teoretické literatuře a postojů evropských institucí a skupin členských států dochází k závěru, že kompromis ohledně reformy rozpočtu se bude v dohledné době hledat těžko. Reforma rozpočtu by se měla ubírat směrem snížení, popř. zrušení neefektivních přímých podpor
v zemědělství a omezení strukturálních podpor jen do nejchudších oblastí. Zároveň je zřejmé,
že pokud chce EU posílit svou ekonomickou váhu, musí posílit financování produktivních
výdajů, jako je věda a výzkum, vzdělání, budování transevropských sítí, boj proti enviromentálním problémům, energetická bezpečnost i zahraniční politika, které jsou navíc schopny
vytvářet veřejné statky a existují zde výnosy z rozsahu. Aby toho mohlo být docíleno, je třeba
snížit výdaje v neproduktivních oblastech nebo zvýšit odvody států do rozpočtu, popř. vytvořit
nový evropský zdroj, např. ve formě ekologických daní, spíše než harmonizovat velmi odlišné
daňové základny a podmínky pro stávající daně v jednotlivých zemích. Všechna zmiňovaná
témata jsou velmi kontroverzní. Pro reformu rozpočtu je klíčová zejména reforma zemědělské
politiky. Určitým impulzem k reformě rozpočtu EU mohou být současné ekonomické problémy, které by mohly alespoň částečně stimulovat k úvahám o ráznějších změnách. Současná
situace členských států ovšem vede k nárůstu deficitů jejich veřejných rozpočtů, a státy tak
budou mít silný argument proti zvyšování jejich odvodů. Dostupné prostředky proto pravděpodobně zůstanou na současné relativně nízké úrovni. Vzhledem k prioritám členských států
lze v příštím období očekávat určité navýšení prostředků na podporu konkurenceschopnosti
Unie a boj se změnou klimatu. U „druhořadých“ priorit Unie, jako jsou např. činnosti spojené
s migrační politikou EU a zahraniční a bezpečnostní politikou nelze očekávat výraznější nárůst
unijního financování.
Klíčová slova:
Rozpočet, Evropská unie, politiky, příjmy, pozice, instituce
E
vropská Unie čelí v současnosti novým úkolům a problémům (změna
klimatu, energetická bezpečnost, migrace, ale také případným dalším
rozšířením aj.), Evropský parlament, Rada EU a Evropská komise se
proto v roce 2006 dohodly na zásadním přezkumu rozpočtu EU, který zajišťuje
financování těchto aktivit. Evropská komise byla vyzvána k „provedení komplex
Perspektiva rozšiřování EU o Chorvatsko, příp. Turecko a později také o Makedonii (FYROM) a další
státy západního Balkánu zásadně ovlivní diskuzi o tom, co a jakým způsobem má být financováno
z rozpočtu EU. Zvláště rozšíření o Turecko by znamenalo šok, protože dvě objemově nejvýznamnější politiky EU, společná zemědělská politika (SZP) a politika hospodářské a sociální soudržnosti by
v současné podobě nemohly fungovat.
31
Marcela Cupalová
ního hloubkového přezkumu zaměřeného na všechny aspekty výdajů EU, včetně společné zemědělské politiky, a zdrojů, včetně úlevy pro Spojené království,
a k následnému podání zprávy v letech 2008/2009“. Sestavení rozpočtu tak, aby
mohl plnit výzvy příštích desetiletí, samozřejmě vyžaduje delší dobu, proto bylo
rozhodnuto, že na období od roku 2014 nebude navržen nový, víceletý finanční
rámec a nebude ani stanovena celková výše a podrobné členění rozpočtu EU. Má
být pouze stanovena struktura a zaměření budoucích priorit výdajů z pohledu
jejich přidané hodnoty a efektivity výsledků.
Hlavní součástí práce Evropské komise byl přezkum jednotlivých politik EU,
především zemědělské politiky a politiky soudržnosti. Vedle toho vedla Komise
dialog s řadou renomovaných akademických pracovníků a zadala několik horizontálních a odvětvových studií, které měly doplnit výsledky konzultací. Podle
Interinstitucionální dohody z května 2006, která stanoví současný finanční
rámec, se všech etap přezkumu účastnil také Evropský parlament.
Cílem článku je analyzovat problematiku reformy rozpočtu EU v ucelené
podobě, tj. jak v teoretické literatuře, tak také v praxi – na úrovni institucí EU
a členských států. Za tímto účelem byla využita především komparativní metoda
a analýza teoretických studií a jednotlivých dokumentů EU a členských států.
Práce nejprve analyzuje doporučení obsažená ve studiích, které zadala ke zpracování Evropská komise a které se týkají jak příjmové, tak výdajové stránky rozpočtu. Všímá si také některých dalších zajímavých studií, které vznikaly samovolně. Poté práce komparuje pozice institucí EU a nakonec se zaměřuje na pozice
jednotlivých členských států. Tato kapitola je vzhledem k jejímu rozsahu členěna
ještě na jednotlivé podkapitoly, které pojednávají o jednotlivých politikách, resp.
kapitolách či podkapitolách rozpočtu a o rozpočtových příjmech. Jednotlivé podkapitoly se také snaží naznačit možné scénáře vývoje dané politiky, včetně jejich
pravděpodobnosti. Na závěr jsou shrnuty poznatky dosažené v průběhu analýzy
a formulována určitá doporučení.
Evropský rozpočet je hlavním finančním nástrojem EU a zahrnuje všechny
příjmy a výdaje Unie. Jako takový je jedním z několika nástrojů, kterými EU disponuje při implementaci a koordinaci svých politik a realizaci svých cílů. Protože
všechny oblasti činnosti EU nevyžadují příspěvky z rozpočtu a do pravomoci EU
spadají pouze některé oblasti, rozpočet EU je v porovnání s národními rozpočty
poměrně nízký (důvodem je ovšem v neposlední řadě také neochota členských
států vyčlenit do rozpočtu EU více prostředků). Rozpočet se pohybuje obvykle
na úrovni okolo 1 % HDP EU. Největší část výdajů v rámci finančního rámce
To bude úkol pro novou Komisi, prezentován by měl být nejpozději v první polovině roku 2011.
Interinstitucionální dohoda mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí o rozpočtové kázni
a řádném finančním řízení (2006/C 139/01).
Santos, I., Neheider, S.: Reframing the EU Budget Decision-Making Process, Bruegel Working Paper,
2009/03, 03/2009, s. 3, http://www.bruegel.org/uploads/tx_btbbreugel/wp_eubudget_300509.pdf
32
Hlavní výzvy reformy rozpočtu EU
2007–2013 byla vyčleněna pro kapitolu 1 „Udržitelný růst“ (433 mld. EUR), ta
je ovšem těsně následovaná kapitolou 2 „Ochrana a správa přírodních zdrojů“
(418 mld. EUR), v níž jsou téměř čtyři pětiny výdajů směřovány na přímé platby
v rámci zemědělské politiky (téměř celý zbytek je určen na rozvoj venkova, menší částky směřují také na podporu rybolovu a na ochranu životního prostředí).
Přibližně čtyři pětiny výdajů kapitoly 1 „Udržitelný růst“ jsou určeny na podkapitolu 1b „soudržnost pro růst a zaměstnanost“ (konvergence, regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost, územní spolupráce), pouze necelá pětina výdajů
pak na podkapitolu 1a „konkurenceschopnost pro růst a zaměstnanost“, která
zahrnuje výzkum, inovace, vzdělávání a transevropské sítě, a nejvíce tak přispívá
k plnění Lisabonské strategie. Pozitivním trendem ovšem je, že objem výdajů
v rámci podkapitoly 1a roste v průběhu období 2007–2013 o více než polovinu
a zvyšuje se také jejich podíl na celkových výdajích kapitoly. Jako pozitivní je také
možné vnímat postupný pokles tradičních výdajů společné zemědělské politiky
(mimo rozvoje venkova), které by měly činit v roce 2013 již jen 32 % celkových
výdajů, a nárůst výdajů na strukturální akce, jejichž podíl na celkových výdajích
již převýšil podíl tradičních výdajů na společnou zemědělskou politiku a v roce
2013 již bude činit 35,7 %. Pro ostatní kapitoly byly vyčleněny podstatně menší
částky. Na kapitolu 4 „EU jako globální hráč“ je určeno 56 mld. EUR, na kapitolu
5 „správní výdaje“ také 56 mld. EUR na kapitolu 3 „Občanství, svoboda, bezpečnost a spravedlnost“ 12 mld. EUR a na „kompenzace pro nové členy“ (kapitola
6) 1 mld. EUR. Rozpočet EU je financován prostřednictvím tří hlavních zdrojů,
tj. tradičních vlastních zdrojů (cla a zemědělské poplatky) a jiných menších zdrojů příjmů, jejichž podíl se snižuje (celkem tvoří okolo 16 %), ze zdroje z DPH
(16 %) a především ze zdroje založeného na HDP, který zajišťuje vyrovnaný rozpočet a poskytuje okolo 67 % celkových zdrojů.
1. Reforma rozpočtu v teoretické literatuře
Jedním z hlavních problémů vyjednávání o rozpočtu je obvykle konflikt
mezi členskými státy, které jsou čistými přispěvateli a čistými příjemci prostředků z rozpočtu. Právě neschopnost dohodnout se na vhodném složení rozpočtu vedla v minulosti k zavedení mnohých úprav jako je např. britský rabat
a jiné kompenzace pro čisté přispěvatele, které jsou také ohniskem rozpočtových
debat. Diskutována je také příjmová strana rozpočtu – některé členské státy
2009/03, 03/2009, s.4, 5, http://www.bruegel.org/uploads/tx_btbbreugel/wp_eubudget_300509.pdf.
Cipriani, Gabriele: Rethinking the EU Budget: Three Unavoidable Reforms. Brussels, 2007.
Núňez Ferrer, Jorge: The EU budget: The UK rebate and the CAP – Phasing them botrh out? Brussels:
Centre for European Studies, 2007.
33
Marcela Cupalová
a instituce EU podporují zvýšení podílu HND a/nebo zavedení nového evropského zdroje (viz dále).
Graf č. 1: Čisté pozice zemí EU (% HND, 2007)
ââiÃ
ÕViLÕÀÃ
ĉiV
.Ûj`Ã
?Ã
i}i
,>ÕÃ
6i?ÊÀÌ?i
À>Vi
Ì?i
Ã
Þ«À
-ÛÃ
.«>ĉÃ
ÀÃ
,ÕÕÃ
>Ì>
÷iÃ?ÊÀi«ÕL>
-ÛiÃ
Õ>ÀÃ
ÃÌÃ
*ÀÌÕ}>Ã
>`>ÀÃ
*Ã
ÿiV
ÌÞÄÃ
ÌÛ>
ä]xÊ¯
ä]äÊ¯
ä]xÊ¯
£]äÊ¯
£]xÊ¯
Ó]äÊ¯
Ó]xÊ¯
Î]äÊ¯
Pramen: European Commission (2008), EU Budget 2007. Financial Report.
Veškeré diskuze o rozpočtu se ovšem točí okolo dvou hlavních témat – jaký
typ výdajů je vhodné financovat na úrovni EU a okolo čistých pozic. Čistými pozicemi je zde chápán fakt, že členské země se příliš soustředí na dosažení vyrovnaných pozic, tj. aby do EU nepřispívaly více prostředky, než z ní profitují, méně
už je zajímá, jestli jsou prostředky vynaloženy skutečně efektivně a na ty spravné
politiky.Většinou vládne shoda na tom, že EU by měla vydávat zdroje na oblasti, které přináší přidanou hodnotu, neexistuje ovšem konsensus na tom, které
oblasti tuto hodnotu přináší. Dalším klíčovým problémem je, jak snížit nadměrné
zaměření zemí na již zmiňované čisté pozice. Zároveň je ovšem třeba zdůraznit,
že čisté pozice se u různých zemí s podobným objemem výstupu poměrně výrazně
liší, jak je zřejmé z grafu 1. Tyto rozdíly mezi zeměmi s podobným stupněm roz34
voje obvykle znamenají, že dané země jsou kompenzovány jinde, např. Německo
výhodami z integrace. Pokud země podobnými výhodami nedisponuje, snaží se
pak prosadit alternativní kompenzační mechanismy, jako jsou například existující rabaty pro Velkou Británii, Rakousko, Švédsko, Nizozemsko. Čisté pozice
jsou proto jasně politickým východiskem.
Tab. č. 1: Finanční rámec 2007–2013 – podkapitola Koheze – opatření
přijatá v poslední fázi jednání
Členský stát
Dodatečná opatření
(v mil. EUR)
Podíl celkových kohezních opatření
pro členský stát
Rakousko
150
11,53 %
Česká republika
200
0,84 %
50
1,53 %
Francie
100
0,79 %
Německo
300
1,28 %
Maarsko
140
0,62 %
1400
5,46 %
80
1,94 %
2150
6,82 %
150
8,92 %
Estonsko
Itálie
Lotyšsko
Španělsko
Švédsko
Pramen: Rada EU (2005): Financial Perspective 2007–2013, Brusel, 19. 12. 2005.
Současné rozhodování o rozpočtu je tak vedeno především snahou
o dosažení čistých pozic a vede tak ke špatným rozhodnutím ohledně směřování výdajů. V teoretické literatuře existuje poměrně rozsáhlá shoda na tom, že
současná finanční perspektiva poskytuje málo financí na oblasti, kde může EU
poskytnout přidanou hodnotu.10 Současný finanční rámec totiž zahrnuje mnohá
Feld, Lars P.: Nettozahler Deutschland? Eine ehrliche Kosten-Nutzen Rechnung. In. Wessels, Wolfgang: Dietrichs, Udo (ed.): Die neue Europäishce Union: Im vitalen Interesse Deutschlands? Studie zu Konsten und Nutzen der Europäischen Union für die Bundesrepublik Deutschland. Berlin,
s. 93-113.
Begg, I. A Heinemann, Friedrich: New Budget, Old Dilemnas. Centre for European Reform Briefing
Note, 22nd February 2006.
10
ECORYS Nederland BV, Netherland Bureau for Economic Policy Analysis (CPB), Institute for Economic Research (IFO) 2008 A Study on EU Spending. Final Report, http://ec.europa.eu/budget/
reform/library/issue_paper/study_EUspending_en.pdf.
35
Marcela Cupalová
opatření, která alokují zdroje členským státům mimo obecná alokační pravidla.
To je především případ strukturální politiky. Konečná dohoda o rozpočtu obvykle zahrnuje dlouhý seznam dodatečných opatření, která poskytují dodatečné prostředky pro jednotlivé země či jejich skupiny (staré a nové, bohaté a chudé, malé
a velké země).
Tato dodatečná opatření činila v letech 2007–2013 až 1,5 % z celkových prostředků určených pro kohezní politiku, ovšem s výrazně rozdílným dopadem pro
jednotlivé země, jak je zřejmé z tabulky 2. Tato opatření jsou navíc svou povahou
čistě selektivní a diskreční.
Struktura rozpočtu EU se navíc podle Santos a Neheider ukazuje být vysoce
resistentní. Podíl zemědělských výdajů sice v průběhu času poklesl, na druhou
stranu ale narostly strukturální výdaje. Dohromady tyto výdaje stále tvoří okolo
80 % celkových výdajů.11 Přetrvávají také spory mezi jednotlivými zeměmi, především ohledně dalšího směřování zemědělské a kohezní politiky (viz dále). Spory existují také ohledně příjmové strany rozpočtu – většina států je pro zrušení
zdroje z DPH, neexistuje ovšem shoda na tom, zda by měl být do budoucna zdroj
z HND jediným zdrojem financování (vedle tradičních vlastních zdrojů) nebo
by měl být doplněn ještě novým evropským zdrojem. Ještě menší shoda panuje
ohledně formy případného nového zdroje financování.
Studie zadaná nizozemským Ministerstvem pro finance, ekonomické
záležitosti a zemědělství a zpracovaná výzkumným centrem „Copenhagen Economics“ navrhuje na základě svého vyhodnocení tří kritéria. Za prvé, zda je veřejné financování lepší než ostatní možnosti regulace a zda je efektivní v praxi. Za
druhé, zda by se mělo rozhodovat na úrovni EU nebo na národní či místní úrovni
(fiskální federalismus) a za třetí, zda existuje plná nebo alespoň částečná politická vůle opustit regulaci této oblasti na národní úrovni. Po zvážení těchto kritérií
pak navrhuje koncentraci prostředků na čtyři priority. První prioritou jsou strukturální fondy, ovšem jen do nejchudších regionů, jinde nevidí efektivní výsledky z přelévání (tzv. spillover efekt). Autoři přesto nevěří, že strukturální fondy
jsou nejlepším způsobem snížení rozdílů, výsledky hodnocení totiž nepodporují
očekávání – důležitější jsou reformy pracovních a produktových trhů v daných
státech a regionech. Fondy mohou tento proces podpořit, ale ne nahradit. V podpoře regionů se středním a vyšším příjmem vidí autoři studie jen málo empirických efektů, státy mají v těchto případech dostatek vlastních nástrojů (řízení přírodních zdrojů, prorůstové politiky a vnitřní a vnější bezpečnost včetně „vnější
pomoci“).
Také druhá priorita – řízení přírodních zdrojů – zahrnuje velmi rozdílné
politiky. Zatímco pro přímé dotace farmářům slouží lépe národní nástroje, které
11
2009/03, březen 2009, s. 13, http://www.bruegel.org/uploads/tx_btbbreugel/wp_eubudget_
300509.pdf.
36
mohou být lépe zacíleny, a nejsou zde také žádné úspory z rozsahu ani efekty
z přelévání, autoři jsou na druhou stranu přesvědčeni, že ze společného financování boje proti společným enviromentálním problémům, jako je kvalita vody aj.,
mohou vzejít potenciální přínosy. Autoři proto nedoporučují tržní podpory a přímé platby farmářům, protože jejich hlavním efektem je, že zvyšují ceny zemědělských aktiv, především půdy. Podpora navíc zvyšuje finanční náklady a vystavuje
mladé farmáře zvýšenému finančnímu riziku (vyšší kapitálové požadavky spojené s volatilitou na finančních trzích a tedy i vyšší riziko). Navíc, z každých 10 EUR
těchto plateb se utratí přibližně 1 EUR za administrativu. Efektivita z hlediska
pozitivních enviromentálních efektů je také limitovaná. Mnohé z enviromentálních přínosů z existujících opatření mohou být realizovány na místní a národní
úrovni a nevyžadují tak akci ve formě zvláštních podpor nebo sankcí na úrovni
EU. Navíc, pokud přínosy plynou ze snížení znečištění, je otázkou, zda by takové
chování nemělo být adresováno jinými prostředky, např. daněmi za znečištění
nebo přímou regulací.
Co se týká prorůstových politik, studie hodnotí pozitivně navýšení podpory pro programy jako je výzkum, vývoj a transevropské sítě, které dobře splňují
kritérium efektů z přelévání a úspor z rozsahu. Zvláště u základního výzkumu
se výsledky šíří i mimo geografickou oblast a instituce, kde byly dosaženy a jsou
částečně sdíleny i těmi, kteří je nefinancují. Spoléhání se na financování výzkumu
členskými státy by proto mohlo vyústit v příliš nizké investice v poměru k jejich
ekonomickému potenciálu. Co se týká úspor z rozsahu, autoři silně argumentují
pro koncentraci výdajů do několika výzkumných aktivit v limitovaném počtu spolupracujících institucí. Klasickým příkladem jsou rozsáhlá zařízení pro nukleární výzkum. Tato koncentrace ovšem nutně nevyžaduje financování ze strany EU
– velmi často jde o výsledek práce daných institucí, které vyhledávají mezinárodní partnerství samy. Dosažení takové specializace a přeshraniční spolupráce,
stejně jako zaměření na kvalitu, ovšem často vyžaduje reformy národních vlád
v rámci vysokého vzdělávání a výzkumu. Argumenty pro poskytnutí podpory
jiným prorůstovým politikám jako je mobilita v rámci vyššího vzdělávání, inovace v soukromém podnikání a přeshraniční infrastruktura jsou podle studie
pozitivní, ačkoli poněkud slabší v porovnání se základním výzkumem. Přínosy ze
skutečného přelévání mají u těchto aktivit jen velmi omezené výsledky. Členské
státy mohou také dosáhnout některých výsledků v těchto oblastech prostřednictvím národních studijních grantů (např. podpora mobility studentů a vědeckých
pracovníků). Co se týká efektivnosti, dochází studie k závěru, že výzkumné programy by mohly fungovat lépe, kdyby se zaměřily na snížení administrativních
nákladů pro účastníky. U infrastrukturních projektů vidí autoři hlavní problém
v tom, že ex-ante posouzení projektů bývá částečné či nekompletní.
Co se týká financování rozvojové pomoci, může být ospravedlněno jak úsporami z rozsahu, tak i jejich vahou. Jednotlivé členské země velmi často realizují
37
Marcela Cupalová
simultánní programy ve stejných zemích, které také často podporují stejné cíle
(např. snížení chudoby). Společně financované a řízené programy by snížily
administrativní náklady a zvýšily pákový efekt pro překonání bariér efektivity.
Evropské financování rozvojové pomoci je ovšem teprve na svém začátku, takže
distribuce pomoci do přijímajících zemí částečně odráží kompromisy mezi členskými zeměmi s tím, že některé země se zaměřují na země, se kterými mají historické vazby, zatímco jiné chtějí jasnější zaměření na snižování chudoby. Tento
fakt zvyšuje riziko nízkého financování i neochotu zemí předat více pravomocí
EU. EU také navýšila rozpočtové financování Společné obranné a bezpečnostní
politiky, stejně jako řízení migračních toků, ačkoli z velmi nízkých úrovní. Tyto
politiky jistě mohou vytvářet společné veřejné statky (statky kolektivní potřeby,
z nichž profitují všichni zúčastnění a je efektivnější realizovat je na úrovni EU,
protože jednotlivé státy by je nemohly vytvářet se stejnými výsledky nebo s tak
nízkými náklady), zvláště bezpečnější EU pro občany. Obě oblasti politik jsou
ovšem stále ovlivňovány neochotou zemí přenést politickou zodpovědnost na
úroveň EU, protože i zde se jednotlivé národní pozice poměrně dost liší.12
Studie zadaná Evropskou komisí zaměřená na strukturu příjmů, kterou
vypracoval tým vědců v čele s J. L. Chacheux navrhuje, aby se zdroj z DPH transformoval do zdroje z HND (pokud možno bezprostředně). Dále doporučuje přezkum, avšak zachování tradičních vlastních zdrojů. Podle studie by také měl být
zaveden obecný korekční mechanismus nebo alternativní mechanismus pro systematické a všeobecné řešení čistých finančních pozic. Mezi kontroverznějšími
návrhy studie zmiňuje zavedení nové daně nebo nedaňového zdroje pro posílení
podílu skutečně vlastních zdrojů na alespoň 25 % z celkových zdrojů (letecká daň
nebo poplatek z emisních povolenek) a zavedení určité progresivity zdroje z HND
namísto kompenzací výdajových nerovností. Mezi návrhy pro dlouhé období se
pak objevuje stanovení lhůty pro „phasing out“ (postupné snižování a odstranění) obecného korekčního mechanismu. Mezi návrhy, které jsou kontroverznější
i z dlouhodobého hlediska a vyžadovaly by změnu Smluv, je zmíněno zavedení dodatečné daně EU, o které by rozhodoval Evropský parlament, poskytnutí
monetárního příjmu ECB, který by byl reziduálním zdrojem pro rozpočet EU,
systematická a všeobecná eliminace obecného korekčního mechanismu (s nutnými změnami na výdajové straně) a rozvoj nového vyrovnávacího systému.13
Studie zaměřená na výdajovou stranu rozpočtu, zadaná opět Evropskou
komisí a vypracovaná nizozemským výzkumným centrem „Ecorys“, identifikuje tři oblasti, kam by měly do budoucna směřovat prostředky EU. První je kli12
Copenhagen Economics: EU Budget Review: Options for change, June 2009, s. 13-17, http://
ec.europa.eu/budget/reform/library/focus/study_options_for_change_June09.pdf.
13
Chacheux, Le. Jacques a kol.: Financing of the European Union Budget – study for European
Commission,April 2008, http://ec.europa.eu/budget/reform/library/issue_paper/study_financingEU_de_en_fr.pdf.
38
matická změna a energetika (zmírňování globálního oteplení a přizpůsobování
se přímým a nepřímým důsledkům), což je zdůvodňováno efektem z přelévání
a možným podfinancováním těchto oblastí, druhou oblastí je energetická bezpečnost (efekt z přelévání, efekt z rozsahu propojení, „princip černého pasažéra“)
a poslední oblastí jsou zdroje, znalosti a inovace (podpora vzdělání, flexibility práce, produktových trhů, rozvoj high-tech produktů a inovačních sítí, ekonomická
integrace v rámci EU a podpora mobility, což je vysvětlováno efekty z přelévání)
a Politika sousedství a Společná bezpečnostní a zahraniční politika (z důvodů
narůstajícího napětí, vzácnosti zdrojů, zvýšené mobility, kriminality a stárnutí
populace). Autoři odhadují, že pro realizaci jejich ambiciózních návrhů by bylo
potřeba 50 % prostředků současného rozpočtu, zároveň by ovšem nemuselo dojít
k čistému navýšení, nýbrž také k přesunu z oblasti kohezní politiky (podpora pro
regiony v bohatších státech) a agrární politiky (přímé podpory a rozvoj venkova). Autoři si ovšem zároveň uvědomují, že vzhledem k zájmům některých členských zemí je možný jen postupný „phasing out“ výdajů na zemědělskou politiku,
přijetí Turecka do EU by ale podle nich mohlo vůli k reformě zvýšit. Výdaje na
zemědělskou a kohezní politiku by se pak podle autorů staly pro rozpočet méně
významné.14
Meta-studie Evropské komise pak zdůrazňuje především význam výzkumu
a technologického vývoje jako tvůrce evropské přidané hodnoty a strukturálního
efektu i přes jeho malý podíl na celkových výdajích. Jako relevantní hodnotí také
politiku zaměstnanosti (s výjimkou boje proti sociálnímu vyloučení a překlenutí
genderové propasti, kterou hodnotí jako nedostatečnou). Kohezní fond je rovněž
hodnocen jako relevantní a efektivní nástroj, který pomohl dosáhnout urychlení
budování infrastruktury v přijímajících zemích. Programy regionálního rozvoje
jsou také hodnoceny jako relevantní, ačkoli mnozí hodnotitelé zmiňovali konkrétní potřeby rozvoje, které vyžadují větší důraz, zvláště ve spojení s udržitelným
rozvojem, méně pak s lisabonskými cíli. Zároveň také připomněli fakt, že rychlou
konvergenci některých členských zemí je nutné připisovat jiným příčinám (vnitřní trh, efektivní národní politiky). Zemědělská politika je hodnocena jako uspokojivá z hlediska zajištění stabilního příjmu zemědělců, důležité nedostatky jsou
ovšem spatřovány v tržních nerovnováhách a zvýšených produkčních nákladech.
Z hlediska efektivity je proto hodnocení spíše velmi negativní (v mnohých případech jde především o překompenzaci). Rozvoj venkova generuje podle hodnocení větší přínosy ze zlepšení kvality produktů a marketingových cest a z hlediska
otevření nových perspektiv pro lokální správu ve venkovských oblastech. Dopady
většího rozsahu jsou ovšem limitované skutečností, že politika v podporovaných
teritoriích často nedosahuje kritického objemu. Smíšené je také hodnocení spo14
ECORYS Netherland BV: A study on EU Spending, Rotterdam, June 2008, s. 162-175, http://
ec.europa.eu/budget/reform/library/issue_paper/study_EUspending_en.pdf.
39
Marcela Cupalová
lupráce se třetími zeměmi. Všichni dárci včetně Komise a členských zemí se zavázali ke zlepšení koordinace svých aktivit s přijímajícími zeměmi a mezi sebou, ale
hodnocení koherence zůstává smíšené. Vedle specifických úspěchů a nedostatků
je také obvyklé, že efektivita projektů a programů silně závisí na pokroku politických reforem na odvětvové úrovni.15
Již více autorů16 si uvědomilo rozdílnost povahy výdajů EU na veřejné statky a na čistou redistribuci a navrhovali jejich oddělení. Samozřejmě, že zařazení
politik do těchto skupin se může měnit v čase v závislosti na měnících se podmínkách. Zemědělská politika byla původně financovaná jako veřejný statek, zatímco
v průběhu času začala být financovaná stále více způsobem ad-hoc. Všichni výše
zmiňovaní autoři se zaměřovali na spravedlnost čistých pozic a výslednou distribuci výdajů EU a navrhovali nějakou verzi obecného korekčního mechanismu
inspirovaného návrhem Komise (veřejné statky přitom vynechávali z kalkulace
čistých pozic pro korekční platby). Všeobecný korekční mechanismus ovšem
nemění nic na chybějících incentivech pro zvyšování výdajů na veřejné statky
EU a může dokonce vést k alternativním kompenzacím a vyrovnávacím platbám
na úkor výdajů na veřejné statky. Stručně vyjádřeno, všeobecný korekční mechanismus neposkytuje nutné incentivy ke změně složení výdajů. V tomto ohledu
je zajímavá studie I. Santos a S. Neheider, kteří navrhují zaměřit se na proces
rozhodování. Konkrétně požadují oddělit výdaje na tzv. veřejné statky od zbytku rozpočtu a ponechat toto rozhodnutí vyjednávacímu procesu. Politiky, které
získají jednomyslnou podporu členských států a jsou tak výdaji podpořenými
společným zájmem, mají být považovány za veřejné statky EU. Veřejné statky by
měly být financovány proporčně k podílu HDP. Všechny ostatní politiky mají být
zařazeny do druhé kategorie, kde jsou vyjednávány čisté pozice (rozpočtové stropy a čisté pozice členských států přitom mohou být zachovány na stejné úrovni
jako dosud). Tento krok má oddělit diskuzi o politikách od diskuze o procedurách. Každá nová politika přidaná do výdajových programů má být z definice
jednomyslně schválena a jít do kategorie veřejných statků. Autoři návrhu jsou
přesvědčeni, že přestože tento krok nepovede k drastické změně struktury výdajů, vyjasní debatu tím, že učiní „trade off“ mezi alokací a redistribucí explicitní.
Zvýšením transparentnosti povahy výdajů EU se vytvoří také incentivy k přesunům do kategorie veřejných statků. Stane se totiž složitějším obhájit jiné výdaje,
které jsou hlavně redistributivní a nejsou přijaté všemi členskými zeměmi. Pod15
European Commission: Meta-study on lessons from existing evaluationsn as an input to the Review
of EU spending, January 2008, http://ec.europa.eu/budget/reform/library/issue_paper/study_
meta_evaluation_long_en.pdf.
16
Sapir, A. a kol.: An agenda for a growing Europe. Making the EU Economic Systém deliver: Report
of an Independent High-Level study Group established on the iniciative of the President of the European Commission. 2003. Heinemann, Friedrich a kol: Reform Options for the EU Own Resources
Systém, Heidelberg: Physika-verlag. 2008. Iozzo, Alfonso a kol.: Anew budget for the European Union? CEPS policy Brief No. 159, 2008.
40
le autorů studie by do veřejných statků měly patřit všechny kapitoly kromě
zemědělské politiky, uvědomují si ale, že vzhledem k pozicím členských států
by se jen málo výdajů (např. administrativní výdaje a zahraniční politika)
dostalo do kategorie veřejných státků a jiné výdaje by se tam dostaly pouze
zčásti (např. strukturální politika, kde by se do veřejných statků mohl dostat
cíl územní spolupráce).17
2. Postoje institucí EU
2.1 Postoje Evropské komise
Postoje jednotlivých institucí EU se v některých otázkách rozpočtu
poměrně liší, protože každá instituce má jiné zaměření a pravomoci. Právě od tohoto faktu se odvíjí rozdíly v akcentu na jednotlivé oblasti rozpočtu. Evropská komise zveřejnila 12. září 2007 Sdělení „Reformovat rozpočet,
změnit Evropu: Dokument o veřejné konzultaci v souvislosti s přezkumem
rozpočtu na období 2008/2009“. Jde o dokument obecného charakteru, jenž
měl stimulovat veřejnou debatu o dlouhodobých prioritách, budoucím směřování politik a jejich financování. Tato debata byla otevřena všem subjektům
se zájmem o účast (občanům EU, nevládním organizacím, akademické sféře,
místním a regionálním sdružením). Ve svém Sdělení Komise uvádí politiky, které by mohly mít výrazný dopad na to, jakým směrem se bude Unie
v budoucnu ubírat. Patří mezi ně politiky na podporu konkurenceschopnosti,
inovací, vědomostí a mobility, vhodná řešení na podporu demografické obnovy,18 politika hospodářské a sociální soudržnosti, boj proti změnám klimatu
a vyrovnání se s jejich důsledky, reforma zemědělské politiky a politiky rozvoje venkova, spolehlivé a udržitelné zásobování energiemi, zajištění bezpečnosti hranic v kombinaci s inovačním způsobem řízení migrace a s úsilím
vyřešit původní příčiny migrace, boj proti kriminalitě, terorismu a jiným rizikům a snaha o účinnou prezentaci Evropy ve světě.19
Komise ve svém Sdělení dále navrhuje zvážit zaměření na nižší počet
cílů. Navrhuje také posílit zdroje financování EU o nové nástroje (Evropská
investiční banka, veřejné výdaje na národní, regionální, místní úrovni, pří17
Santos, I., Neheider, S.: Reframing the EU Budget Decision-Making Process, Bruegel Working
Paper, 2009/03, březen 2009, s. 22, http://www.bruegel.org/uploads/tx_btbbreugel/wp_
eubudget_300509.pdf.
18
Především opatření pro delší a kvalitější aktivní život, podpora péče o děti pracujících rodičů,
integrace přistěhovalců a opatření pro udržitelnost veřejných financí).
19
Především prostřednictvím stabilní, fungující politiky sousedství, podpory dodržování lidských
práv, ale také prostřednictvím zásadních průřezových politik.
41
Marcela Cupalová
spěvky soukromého sektoru) a zvážit využití výkonných agentur, kterým jsou
svěřeny některé úkoly spojené s řízením prostředků spravovaných přímo Komisí.
Co se týká financování rozpočtu, Evropská komise upozorňuje, že dva největší
zdroje příjmů (vycházející z daně z přidané hodnoty (DPH) a hrubého národního
důchodu (HND)) mají mnoho rysů národních příspěvků a členské státy tak mají
tendenci posuzovat politiky a iniciativy EU spíše z pohledu návratnosti jejich
příspěvků, než aby sledovaly celkový přínos podpor určitých politik na evropské
úrovni. Omezení příjmů z HND a DPH by ovšem znamenalo nutnost zavedení
nového náhradního zdroje financování. V rámci přezkumu také Evropská komise
navrhuje zvážit, do jaké míry jsou ještě oprávněné různé opravné mechanismy,20
které snižují jednoduchost a transparentnost systému.
Veřejná debata k přezkumu rozpočtu skončila 15. června 2008. 12. listopadu
2008 vydala Evropská komise Zprávu o výsledcích konzultace,21 přičemž hlavní závěry z konzultace představila komisařka pro finanční programování a rozpočet Dalia Grybauskaité na konferenci „Reformovat rozpočet, změnit Evropu“
konané 12. 11. 2008.22 Hlavním obecným zjištěním z konzultace podle komisařky
je, že debata potvrdila „obecně sdílenou touhu po změně struktury rozpočtu“,23
všechny příspěvky se také vyslovily pro modernizaci rozpočtu tak, aby byla Unie
schopna čelit novým rizikům a výzvám a většina příspěvků údajně také vyjádřila
podobné obavy a podobné unijní priority jako Komise. Jako klíčové kritérium
pro směřování výdajů na úrovni EU je široce vnímána „evropská přidaná hodnota“.24 Existuje také shoda na tom, že princip „juste retour“25 narušuje správné
fungování rozpočtu a měl by být opuštěn. Zpráva Komise o výsledcích konzultace uvádí, že významný počet přispěvatelů kritizoval přístup, kdy geografické alokace rozpočtu EU determinují výdajové politiky, což je vnímáno jako hlavní překážka zvyšování kvality výdajů (rozpočet je spíše výsledkem politických dohod
20
Náhrada 66 % rozdílu mezi příspěvky Spojeného království z HND a DPH do rozpočtu a jeho příjmy,
paušální platby ve prospěch Nizozemska a Švédska, snížená sazba DPH pro Nizozemsko, Švédsko,
Německo a Rakousko a ponechání paušální částky ve výši 25 % tradičních vlastních zdrojů členským
státům.
21
Commission of the European Communities: Consultation Report: Reforming the Budget, Changing
Europe: Short Summary of Contributions, 3.11.2008, http://ec.europa.eu/budget/reform/library/
issue_p http://ec.europa.eu/budget/reform/library/issue_paper/study_EUspending_en.pdfaper/
study_EUspending_en.pdf.
22
Results of the Public Consultation, Conference „Reforming the Budget, Changing Europe“, Brussels,
12 November 2008, http://ec.europa.eu/budget/reform/library/issue_paper/study_EUspending_
en.pdf.
23
Pouze menšina respondentů byla plně spokojená se současnou strukturou rozpočtu.
24
Jako „evropské veřejné statky“ jsou vnímány především investice do přeshraniční infrastruktury, ochrana životního prostředí, zajištění bezpečnosti potravin, posilování evropské identity (např.
programy mobility ve vzdělávání), vyrovnaný ekonomický a sociální vývoj nebo ochrana vnějších
hranic.
25
Tzn. že v mezinárodní výzvě/programu/schématu je předem zaručeno, že účastníci z té které země
mohou a musí dostat přesně tolik, kolik jejich mateřská země do výzvy/programu/schématu vložila.
42
a kompromisů jednotlivých států namísto odůvodněných příspěvků na podporu
evropských cílů). Většina přispěvatelů souhlasila s tím, že rozpočet by měl být
více orientovaný na politiky a založen na správné analýze přidané hodnoty výdajů k těmto politikám.
Podle Komise je tedy široce sdílen jí navržený přístup,26 který spočívá
v identifikaci oblastí, kde by limitované dostupné finanční zdroje přinesly největší efekt, jejich rozdělení podle tohoto principu a navržení finančního systému,
který by zajistil adekvátní financování a sloužil cílům EU.
Co se týká konkrétních výzev, podle výsledků veřejné konzultace dvě třetiny respondentů považují za velkou výzvu EU do budoucnosti klimatické změny
a každý druhý respondent považuje za hlavní výzvu konkurenceschopnost (růst)27
a bezpečnost energetických dodávek. Jako další vážné výzvy byly zmiňovány
nerovnosti, demografické trendy, vnější napětí, bezpečnostní hrozby a migrace.
Komisařka Grybauskaité přitom vyzdvihla, že „politiky zaměřené na růst
a ekonomický pokrok jsou na vrcholu výdajových priorit“. Poučením z konzultace by podle ní mělo být větší zaměření na konkurenceschopnost, životní prostředí a energetiku a osvobození rozpočtu od rigidních kapitol. Komise konkrétně
zdůraznila podporu zvýšení výdajů na výzkum, technologický rozvoj a inovace
v průmyslu a obchodu (s důrazem na podporu enviromentálních cílů) a zaměření ostatních politik na zvyšování konkurenceschopnosti. V oblasti životního
prostředí a klimatických změn vyzdvihla podporu zvýšení přímých výdajů na
tuto oblast, zvýšení výdajů na výzkum a vývoj podporující enviromentální cíle
a zaměření ostatních politik na enviromentální cíle. V oblasti energetiky zmínila
podporu zlepšení energetické bezpečnosti prostřednictvím energetického propojení, koncentraci výzkumného úsilí na energetickou úspornost, investování do
energeticky účinných technologií a zvýšení přímých investic na rozvoj obnovitelných zdrojů.
Zemědělství se podle očekávání stalo jedním z nejožehavějších témat konzultace. Závěrem konzultace podle komisařky je, že výdaje na zemědělskou
politiku je nutno reformovat. Zemědělská politika by měla být zachována jako
politika, měla by se ovšem zaměřit na nové cíle. Postupně by měly být eliminovány přímé platby (tzv. první pilíř zemědělské politiky) a měl by být posílen
2. pilíř (rozvoj venkova). První pilíř by měl být zároveň kofinancován. Rozvoj
venkova by zároveň měl být zařazen pod kohezní politiku. Ve Zprávě o výsledcích
konzultace lze skutečně zaznamenat široký konsensus ohledně nutnosti reformy
zemědělské politiky, názory ohledně jejího rozsahu se ovšem liší. Zemědělství
26
Sdělení „Reformovat rozpočet, změnit Evropu“: Dokument o veřejné konzultaci v souvislosti s přezkumem rozpočtu na období 2008/2009“, http://ec.europa.eu/budget/reform/library/issue_paper/
study_EUspending_en.pdf.
27
Přispěvatelé ze soukromého sektoru upřednostňují zaměření na ekonomickou efektivnost, jiní (zvláště neziskové organizace) na udržitelný rozvoj (sociální začlenění, udržitelnost sociálního modelu).
43
Marcela Cupalová
zůstává pro mnohé strategickou oblastí, většina respondentů ovšem prosazovala
modernizaci zemědělské politiky. Většina příspěvků navrhovala omezení výdajů
na zemědělství, jiné navrhovaly pokračovat v reformě v souladu s „Health Check“
(již probíhající reformou zemědělství) a dřívějšími reformami. Mnohé návrhy
také zmiňovaly přesun prostředků z prvního do druhého pilíře. Většina farmářů ovšem samozřejmě zdůrazňovala i význam prvního pilíře. Omezení výdajů na
zemědělství získalo širokou podporu, velká většina respondentů ovšem nepodporovala celkovou renacionalizaci zemědělské politiky. Některé návrhy explicitně
podpořily i kofinancování 1. pilíře.
Výdaje na kohezní politiku jsou podle komisařky obecně podporovány,
požadovány jsou ovšem změny této politiky. Jasná většina přispěvatelů podpořila větší koncetraci prostředků do méně vyspělých zemí. Jinak se ovšem názory
na reformu politiky soudržnosti lišily, jak je také zřejmé ze Zprávy o výsledcích
konzultace.28 Mnozí přispěvatelé byli přesvědčeni, že kohezní politika by měla
výrazněji přispívat ke zvýšení konkurenceschopnosti, jiní varovali před rizikem
přetížení politiky příliš mnoho cíli a požadovali, aby se politika soudržnosti zaměřila na své původní omezené cíle (ekonomická konvergence), čímž by se zvýšila
její efektivita a usnadnilo hodnocení dopadů. Názory na referenční kritéria pro
rozhodování o kvalifikovanosti k podporám se také liší (HND nebo jiná kritéria,
např. specifické potřeby regionů).29
Systém příjmů rozpočtu potřebuje podle komisařky radikální změny směrem k větší jasnosti, jednoduchosti a transparentnosti. Závěrem konzultace v této
oblasti je, že tradiční vlastní zdroje mají širokou podporu, velká část přispěvatelů
je také spokojena s fungováním zdroje založeném na HND a je pro jeho rozšíření (většinou na úkor zdroje z DPH)30 a jasná většina států (i množství jiných
subjektů) je pro eliminaci zdroje založeného na DPH pro zjednodušení a větší
transparentnost systému. Zároveň bylo možné ve všech kategoriích přispěvatelů vysledovat silnou opozici proti netransparentnímu systému korekcí a jasná
většina proto byla pro jejich zrušení. V oblasti nových vlastních zdrojů dospívá komisařka k názoru, že by „měly být prozkoumány nové možnosti“. Rozvoj
nových vlastních zdrojů je sice podle Zprávy o výsledcích konzultace velmi podporovanou součástí reformy finančního systému u všech kategorií přispěvatelů,
ovšem s výjimkou členských států (pouze některé státy jsou otevřené diskusi),
28
Někteří požadují omezení prostředků pro bohatší země, jiní se vyslovili pro to, aby přístup k strukturálním fondům měly všechny regiony.
29
Europe: Short Summary of Contributions, 3. 11. 2008.
30
Největší podporu získaly dva modely: první podporoval směřování k systému založenému zcela na
tradičních vlastních zdrojích a na hrubém národním příjmu, eliminaci zdroje založeném na DPH
a eliminaci všech korekcí (podpora většiny zemí), druhý by znamenal odklon od systému založeném
na příspěvcích k systému založeném na nových vlastních zdrojích a zároveň odstranění korekcí (podpora menšiny zemí).
44
což je klíčové. Názory, jaké nové zdroje by byly vhodné, se také liší.31 Množství
respondentů, zvláště mezi členskými státy, explicitně odmítá myšlenku zavedení
evropské daně. Alternativní zdroje, tedy různé zdroje nezaložené na dani, byly
na druhou stranu odmítány méně, ani zde ovšem neexistuje shoda na konkrétní
formě žádoucího zdroje.32
Po opakovaném odkládání data pro zahájení diskusí o revizi rozpočtu, které
ukazovalo na vysokou citlivost debaty o této problematice, bylo na začátku října
2009 stanoveno první pevné datum pro zveřejnění návrhu Komise na 24. listopad 2009. V průběhu října se však na veřejnost dostala pracovní verze připravovaného návrhu Evropské komise33 a znovu se potvrdila citlivost agendy revize
rozpočtu EU, neboť po kritických reakcích některých institucí a členských států
Evropská komise původně ohlášený listopadový termín zrušila. Španělsko navíc
nemá revizi rozpočtu EU mezi hlavními prioritami svého půlročního předsednictví, nebude proto vyvíjet iniciativu pro dřívější zahájení diskusí. Je proto otázkou, zda debata o revizi rozpočtu nepřejde plynule do jednání o příští finanční
perspektivě, která mají být zahájena na jaře 2011. To by mohlo vést k tomu, že by
žádná zásadnější reforma evropského rozpočtu provedena nebyla a rozsah financování jednotlivých politik by zůstal v podstatě zachován.34
2.2 Pozice Evropského parlamentu
Jedním z nejvýznamnějších příspěvků Evropského parlamentu k reformě
rozpočtu je zpráva předsedy Výboru pro rozpočet a Zpravodaje pro finanční
perspektivu 2007–2013 Reimera Bögeho,35 kterou adresoval Výboru pro rozpočet. Zpráva navrhuje, aby revize rozpočtu EU byla založena na třech pilířích. Za
prvé by měly být dořešeny zbývající problémy, které nebylo možné vyřešit při
vyjednávání o současné finanční perspektivě (podfinancování kapitoly 1a (především výzkum) a 4 (humanitární pomoc), případně i 3b (občanství EU)). Za
druhé, v polovině období by mělo být vyhodnoceno více než 50 nových ročních
programů s evropskou přidanou hodnotou jako jsou například programy v oblas31
Nejčastěji byly zmiňovány nové zdroje vztahující se k životnímu prostředí, konkrétněji odvod části
nebo celého příjmu z emisních povolenek, zdanění CO2 nebo uhlíku, energie, benzínu (paliva), letecké
poplatky (daně), zdanění námořní přepravy a dopravních prostředků. Zmiňovány byly také zdroje
založené na DPH a zdanění finančních transakcí.
32
Europe: Short Summary of Contributions, 3. 11. 2008, http://ec.europa.eu/budget/reform/library/
issue_paper/study_EUspending_en.pdf.
33
Srov. Brussels plans ‚major review‘ of EU spending priorities. Dostupné z http://www.euractiv.com/
en/priorities/brussels-plans-major-review-eu-spending-priorities/article-186753. (8. 1. 2010).
34
Scheu, H.Ch., Částek, M.: Aktuální otázky migrační politiky Evropské Unie, Praha: Eupress 2010.
35
Evropský parlament: Pracovní dokument o přezkumu víceletého finančního rámce na období 2007
– 2010: první poznámky, 31. 8. 2007.
45
Marcela Cupalová
ti vzdělávání a celoživotního učení a měla by být provedena analýza využívání
prostředků EU v souladu s požadavkem efektivnějšího plnění a zvýšení kvality. Nástroje flexibility (do výše 5 % prostředků určených na programy, případně
i více pružnosti v rámci jednotlivých okruhů a mezi nimi), stejně jako Fond solidarity EU, Evropský zemědělský záruční fond, rezerva na pomoc při mimořádných událostech a finanční nástroje ve spolupráci s EIB by měly být součástí
střednědobého hodnocení.36 Za třetí, měl by být připraven nový finanční rámec
pro období po roce 2013 a prodloužena platnost současné finanční perspektivy
do roku 2015 tak, aby odpovídala funkčnímu období současné Komise a legislativnímu období Evropského parlamentu a aby byl vytvořen delší časový rámec
pro vyhodnocení.37
Zpráva zpochybňuje rozumnost zahajování politických úvah o ambiciózním projektu, o kterém budou muset rozhodnout nové subjekty a zpochybňuje také zralost situace pro zahájení těchto diskusí. Zpráva se dále odkazuje
k „Usnesení Evropského parlamentu k budoucnosti vlastních zdrojů Evropské
Unie“ z 27. března 2007 (tzv. Lamassourova zpráva), kde se v první fázi navrhuje zdokonalení současného systému národních příspěvků (zrušení všech korekcí
a rabatů), což má zajistit rovnost všech států, zjednodušit systém pro občana
a vytvořit vazbu na reformu výdajů (včetně možného postupného zavedení povinného spolufinancování společné zemědělské politiky). V druhé fázi pak zpráva
navrhuje vytvoření zcela vlastních zdrojů EU, které by měly nahradit existující
mechanismy a které by mohly být založené na dani z přidané hodnoty (DPH),
dani právnických osob, spotřebních daních aj.38
Druhá Bögeho Zpráva o střednědobém přezkumu finančního rámce
2007–2013 z 2. 2. 200939 pak opět zdůrazňuje, že i přes pokrok v modernizaci rozpočtu a snahy o soulad politických priorit a finančních potřeb a zlepšení kvality implementace rozpočtu EU,40 zůstává nedořešeno mnoho problémů.
Zdůrazňuje především nutnost dodatečného financování politických priorit EU
(zvláště programu Galileo, Evropského institutu pro inovace a technologie (EIT)
a potravinové pomoci, na něž již v rámci současného finančního rámce musely
36
Druhý pilíř by zahnoval úpravy nutné pro financování nových politik (soudní spolupráce, veřejné
zdraví apod.), pokud by nová Smlouva vstoupila v platnost.
37
Důvodem je snaha zabránit opakování situace, která nastala posledně, když došlo k zpochybnění
„legitimity“ Prodiho balíčku, který připravila jeho odcházející Komise a podpořila Komise Barrosova,
aniž po volbách do Evropského parlamentu přizpůsobila priority.
38
Zhruba 85 % příjmů EU (příjmy založené na HND a DPH) jsou totiž podle zprávy vnímány spíše
jako „národní zdroje“, což vede k zaměření států na čisté příspěvky, přičemž obecné přínosy EU jsou
přehlíženy. (Entschliessung der Europäischen Parlaments vom 29. März 2007 zur Zukunft der Eigenmittel der europäischen Union (2006/2205(INI)).
39
Draft Report on the Mid-Term Review of the 2007–2013 Financial Framework, 2. 2. 2009, Working
Document on the Mid-Term Review of the Multi-Annual Financial Framework – State of Play and
Perspectives, 20. 1. 2009.
40
Interinstitutional Agreement on budgetary discipline and sound financial management (par.1).
46
být poskytnuty dodatečné prostředky) a nutnost dalších úprav finančního rámce
a Interinstitucionální dohody. V případě vstupu Lisabonské smlouvy v platnost
- k čemuž mezitím došlo – by měly být zajištěny také zdroje na financování
nových politik v rámci kapitol 1a (energetika a výzkum), 3a (soudní spolupráce), 3b (veřejné zdraví a sport), 4 (humanitární pomoc a Evropská služba vnější
akce).41
Zpráva také zdůrazňuje, že by měla být odlišována revize určitých programů v rámci současného finančního rámce, založená na střednědobém přezkumu
legislativy (2010–2011) a spojená s novými výzvami v souvislosti s novými kompetencemi poskytnutými Lisabonskou smlouvou (energetika, klimatické změny),
a příprava nového finančního rámce. Zdůrazňuje dále nejistotu spojenou s koncem mandátu Evropského parlamentu, evropskými volbami a sestavováním nové
Komise a současnou ekonomickou situací, která podle něj v nejbližších měsících
neumožňuje přijetí detailních pozic ohledně ambiciózního přezkumu. Realistický střednědobý přezkum by měl zahrnovat tři kroky. Prvním je vyřešení zbývajících deficitů a nedodělků v rámci ročních rozpočtových procedur, pokud možno
prostřednictvím vyšší flexibility a pokud to bude nutné, využitím marginů pod
stropy vlastních zdrojů.
Dále by měl být vyhodnocen střednědobý přezkum, možné úpravy a prodloužení současných programů, jak je zakotveno v legislativě (2010–2011),
a prodlouženo trvání určitých programů do roku 2015 tak, aby byl zajištěn soulad s mandátem Parlamentu a Komise. Třetím krokem by měla být příprava
nového víceletého finančního rámce po roce 2013 (2015), což již bude odpovědnost nového parlamentu. Výdaje EU by se měly koncentrovat na politiky
s jasnou evropskou přidanou hodnotou, plně v souladu s principy subsidiarity
a proporcionality.
Z výše uvedeného je zřejmé, že ačkoli existují záležitosti, na kterých se obě
instituce EU shodnou (např. evropská přidaná hodnota), Evropský parlament
upřednostňuje poněkud jiné oblasti než Komise, tj. kromě výzkumu a energetiky
také vzdělání a veřejné zdraví, kde má tradičně silnější (spolurozhodovací) pravomoc. Dále také prosazuje vyšší koncentraci prostředků zejména na spolupráci
se třetími zeměmi (humanitární pomoc), soudní záležitosti a systém příjmů, což
vyplývá z jeho posílených pravomocí, které v těchto oblastech získává ratifikací
Lisabonské smlouvy a kde proto může výrazněji ovlivnit rozhodování. V případě
systému příjmů jde zřejmě také o to, že některé scénáře počítají v budoucnosti
se zavedením nového evropského zdroje, o kterém by rozhodoval Evropský parlament.
41
Pokud budou země trvat na omezení vlastních zdrojů ve výši 1 % HND, nebude jiná možnost než
přispět na financování nových priorit z dvou hlavních politik (1b – kohezní politika, 2 – zemědělská
politika).
47
Marcela Cupalová
3. Hlavní výzvy reformy rozpočtu EU – pozice členských států
a pravděpodobné scénáře vývoje
3.1 Podpora výzkumu a vývoje, transevropské sítě a vzdělávání
Kapitola 1 zahrnuje jednak finance na podporu výzkumu a technologického rozvoje, transevropské sítě, vzdělávání a profesní školení (podkapitola 1a),
jednak také politiku soudržnosti (1b). V podkapitole 1a „Konkurenceschopnost“
se projevují nejprogresivnější prvky, co se týká příspěvku k plnění lisabonských
cílů.42 Porovnáme-li ovšem její objem s celkovým objemem prostředků na kapitolu 1 „Udržitelný růst“ (zhruba pětina celkových prostředků), ukazuje se, že
prolomení konzervativních názorů na podobu rozpočtu EU bude zjevně složitou
a dlouhotrvající záležitostí. Na druhou stranu je nadějné, že tato částka v jednotlivých letech poměrně výrazně narůstá (v závěru období se oproti jeho počátku
zvyšuje o přibližně 50 %). Právě v rámci této kapitoly existuje výrazný prostor
pro prosazení nových lisabonských cílů a tím také podporu konkurenceschopnosti na jednotném trhu. Prioritními oblastmi zde bude zejména další rozvíjení
transevropských dopravních sítí a podpora výzkumných projektů (i mimo oblast
strukturálních fondů).
Významnou iniciativou v této oblasti je „Rámcový program pro výzkum
a vývoj“, který se soustředí především na podporu spolupráce přesahující hranice
a možnosti jednotlivých členských států ve vybraných perspektivních oblastech
výzkumu (např. zdraví, nanotechnologie, energie, informační technologie apod.),
na podporu kariérního rozvoje a mobility vědeckých pracovníků a na investice do
infrastruktury pro výzkum. Ke zvýšení konkurenceschopnosti a k tržní aplikaci
výstupů rámcového programu pro výzkum a vývoj by měl také přispět Rámcový
program pro konkurenceschopnost a inovace (CIP), zaměřený především na inovativní podnikání malých a středních podniků a zlepšení jejich přístupu k financování. Členské státy EU se většinou shodnou na nutnosti podporovat investice
do výzkumu, vývoje a inovací, které vnímají jako významný faktor přispívající
k hospodářskému růstu a zaměstnanosti, tedy k plnění lisabonských cílů. V diskuzích mezi jednotlivými členskými státy se ovšem střetává princip excelence,
podle kterého je třeba podporovat jen skutečně špičkové výzkumné projekty,
a princip rovného přístupu, jenž by zajistil rovnoměrnější rozdělení prostředků
42
V roce 2000 si Unie v reakci na svůj neuspokojivý hospodářský vývoj v porovnání s hlavními světovými konkurenty stanovila v rámci Lisabonské strategie ambiciózní cíl stát se do roku 2010 „nejkonkurenceschopnější a nejdynamičtější znalostní ekonomikou na světě, schopnou udržitelného
hospodářského růstu, s větším počtem lepších pracovních míst a s větší sociální soudržností“. Po pěti
letech směřování k tomuto cíli bylo možné konstatovat pouze omezený pokrok. Na základě tohoto
hodnocení bylo na Evropské radě v březnu 2005 rozhodnuto o zásadním přehodnocení Lisabonské
strategie spočívajícím v zaměření na dva prioritní cíle – růst a zaměstnanost.
48
určených na podporu výzkumu, které by umožnilo dosáhnout rovnoměrnějšího
rozmístění výzkumných infrastruktur a postupného vyrovnávání úrovně mezi
jednotlivými členskými státy a regiony. Tento přístup podporují především země,
které nemají příliš špičkových výzkumných projektů, tj. především menší a méně
rozvinuté členské země.
Lze také očekávat spor ohledně dalšího navyšování příspěvku Společenství
na vzdělávání (v současnosti podporované v rámci programu Celoživotní učení),
které je podle některých států výhradně národní kompetencí.
Jedním z nejspornějších témat jsou ovšem transevropské sítě. Na jedné straně stojí skupina států zdůrazňující ztráty plynoucí z nepropojenosti dopravních
sítí a volající po výraznějším navýšení podpor (Rakousko, Lotyšsko, Bulharsko,
Řecko), druhá skupina států naproti tomu zdůrazňuje, že financování dopravní
infrastruktury je odpovědností členských států a Společenství by mělo podporovat nanejvýš výstavbu přeshraničních úseků.
Sporným tématem byl v minulém programovacím období také návrh na
zřízení Evropského fondu pro přizpůsobení se globalizaci,43 který byl prosazen
i přes počáteční odpor některých států, které zdůrazňovaly, že boj s nezaměstnaností je výlučně odpovědností členských států a jediným dlouhodobým řešením
je reforma trhu práce. Evropský fond pro přizpůsobení se globalizaci poskytuje prostředky na rekvalifikaci a pomoc při hledání práce nezaměstnaným, kteří
ztratili práci v důsledku významných strukturálních změn ve světovém obchodě.
Podmínky čerpání jsou ovšem nastaveny tak, že převážná část prostředků plyne
do států s rigidním trhem práce a možnost využití prostředků Fondu tak bude
tyto členské státy od provedení nezbytných reforem spíše odrazovat, než motivovat k jejich zahájení. Tím je ohrožen jeden z hlavních cílů Lisabonské strategie,
tj. zvyšování zaměstnanosti.
3.2 Politika soudržnosti
Politika soudržnosti (podkapitola 1b) prošla od doby svého vzniku výrazným
vývojem, zásadních změn doznala především v průběhu projednávání finančního
rámce na období 2007–2013. Významnou novinkou bylo vyčlenění politiky na
rozvoj venkova a na podporu rybářského sektoru, včetně finančních prostředků,
43
Sdělení Komise nazvané „Evropské hodnoty v globalizovaném světě“ z roku 2005 zdůraznilo přínosy otevření trhů a větší mezinárodní konkurence, avšak současně připomnělo potřebu pomáhat
pracovníkům, jejichž pracovní místa zaniknou, rychle najít místa nová. Předseda Komise Barroso
navrhl zřídit Evropský fond pro přizpůsobení se globalizaci (EGF) jakožto evropský nástroj pomoci
pracovníkům vyrovnávajícím se s důsledky globalizace. Jedná se o výraz solidarity většiny, která má
z liberalizace prospěch, s nepočetnou menšinou, která čelí náhlé ztrátě zaměstnání. Vedoucí představitelé EU se na založení fondu dohodli v prosinci 2005. V průběhu roku 2006 byl koncept projednán
a dopracován v Radě a v Evropském parlamentu, které jej přijaly 20. prosince 2006.
49
Marcela Cupalová
z politiky soudržnosti a jejich převod pod hlavičku Společné zemědělské politiky.
Byly koncipovány 3 nové cíle a byly zrušeny dosavadní iniciativy Společenství.
Cíle politiky soudržnosti pro období 2007–2013 jsou konvergence (pomoc méně
vyspělým členským státům a méně vyspělým regionům – 81,54 % prostředků
politiky soudržnosti, které jsou financovány z Evropského fondu pro regionální rozvoj (ERDF), Evropského sociálního fondu (ESF) a Fondu soudržnosti),
regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost (zaměřený na ostatní regiony
– 15,95 % – financován z ERDF a ESF) a Evropská územní spolupráce (2,52 %,
z ERDF), podporující přeshraniční nadnárodní a meziregionální spolupráci s novým institutem Evropským seskupením pro územní spolupráci.44
Současná podoba politiky soudržnosti byla významným způsobem ovlivněna
vstupem 12 nových členských států. Vzhledem k tomu, že by některé státy EU-15
a jejich regiony ztratily nárok na čerpání prostředků (mj. v důsledku tzv. statistického efektu), byly vytvořeny zvláštní přechodné režimy podpory (phasing-out
a phasing-in) se snižující se intenzitou podpory, které mají zabránit náhlému
poklesu prostředků v porovnání s předcházejícím programovým obdobím.
Dalším faktorem, který změnil podobu politiky soudržnosti, byla snaha
o zvýraznění příspěvku politiky soudržnosti k plnění tzv. lisabonských cílů. Byl
nastolen nový institut, tzv. earmarking, v jehož rámci se členské státy zavázaly
vynakládat určité procento z přidělených prostředků na plnění lisabonských cílů.
Pro nové členské státy není plnění stanovených cílů povinné, všechny k němu
ale dobrovolně přistoupily. Pro regiony cíle „Konvergence“ (méně vyspělé regiony) činí závazek 60 %, pro regiony cíle „Regionální konkurenceschopnost
a zaměstnanost“ 75 %. Současně došlo k úpravě implementačních pravidel. Pro
méně vyspělé členské státy byly zmírněny některé požadavky (snížení míry kofinancování z národních rozpočtů na 15 %, uznatelnost nevratné DPH, za určitých
podmínek i uznatelnost výdajů na oblast bydlení). Zaměření na plnění Lisabonských cílů se může stát nástrojem k dosažení vyšší konkurenceschopnosti a vyšší ekonomické úrovně zaostávajících regionů EU a tím i urychlení jejich reálné
konvergence. Nezbytným předpokladem, aby tohoto cíle bylo dosaženo, je však
účinné cílení intervencí do potřebných regionů. Pokud nejsou investice správně
zacíleny, jejich dopad na jednotlivé regiony může být výrazně nerovnoměrný a ve
svém důsledku může vést až k vyšší hospodářské divergenci regionů.
Vzhledem k tomu, že rozhodnutí o provedení revize rozpočtu bylo motivováno snahou zásadněji modernizovat rozpočet EU, tedy přesunout prostředky
z tradičních politik k podpoře konkurenceschopnosti, v průběhu diskuzí o podobě rozpočtu po roce 2013 nelze očekávat tendence k navyšování výdajů na politiku soudržnosti, spíše naopak (naznačuje to i pracovní dokument, který unikl
z Komise, ale od nějž se Komise distancovala). Čistí plátci budou nadále vyžado44
Evropská unie: Regionální politika, 6. 4. 2010, http://europa.eu/pol/reg/index_cs.htm.
50
vat rozpočtovou disciplínu a mohou zpochybňovat regionální politiku ve vyspělých a případně i středně rozvinutých členských státech. Současný významný
příjemce prostředků politiky soudržnosti – Španělsko – se navíc stane počátkem
příštího desetiletí čistým přispěvatelem do rozpočtu EU, a „advokátem“chudších
členských zemí tak zůstane z větších členských států pouze Polsko. Lze tedy očekávat, že země, které budou mít nárok na čerpání prostředků politiky soudržnosti, budou mít pouze omezenou vyjednávací sílu při jednáních o budoucí podobě
této politiky.
S ohledem na vysoku míru nesrovnalostí ve výdajích na politiku soudržnosti
lze do budoucna předpokládat také zvýšenou snahu o zlepšení finančního řízení
strukturálních operací. Zároveň je ale možné očekávat i protichůdné tendence:
tlak na přitvrzení některých implementačních pravidel, zpřísnění finanční disciplíny, dohledu a sankcí z jedné strany bude zřejmě konfrontován s požadavky na
zjednodušení implementačních pravidel. Otázkou také je, zda budou zmírněná
pravidla, přijatá v tomto období pro méně vyspělé země ukončena nebo budou
tyto výjimky prodlouženy.
Existuje několik možných scénářů dalšího vývoje politiky soudržnosti. První možností je, že dojde pouze ke kosmetickým úpravám některých parametrů
Berlínské metodiky, podle které jsou vypočteny alokace pro jednotlivé členské
státy, případně k úpravě absorpčního limitu. Hlavním a jediným kritériem by se
tak například mohlo stát bohatství regionu a nikoliv příslušného členského státu.
Základní principy rozdělení prostředků, počet a zaměření cílů a nástrojů a kritéria způsobilosti by se však nezměnily. To by znamenalo zachování stávajícího
přístupu, kdy z prostředků na politiku soudržnosti čerpají všechny státy.
Druhým scénářem, který je velice pravděpodobný, by byl posun od tradičních strukturálních (konvergenčních) investic k „lisabonským“ investicím na
podporu zaměstnanosti, růstu, vědy, výzkumu a inovační činnosti (tzv. lisabonizace politiky soudržnosti). S tím by souvisela také změna kritérií pro způsobilost členských států/regionů, která by více reflektovala kvalitativní ukazatele
(dostupnost, zaměstnanost, inovační činnosti – množství patentů apod.)
S ohledem na rozpočtová omezení jednotlivých členských států – zejména
nyní v době ekonomické krize – se dá očekávat snaha tzv. čistých plátců koncentrovat prostředky v maximální míře do chudých regionů pouze v méně vyspělých
členských státech. Problémy znevýhodněných regionů ve vyspělejších členských
státech by pak řešila národní regionální politika daného státu, ne politika soudržnosti EU (tzv. částečná renacionalizace). To je samozřejmě cílem méně vyspělých členských zemí jako je Slovensko, Lotyšsko, Litva, Estonsko, Bulharsko,
Rumunsko, ale také např. Portugalsko. Zmíněné země jsou většinou také proti
tomu, aby lisabonské cíle a nové výzvy zastiňovaly primární cíl politiky soudržnosti či aby byla politika soudržnosti zužována na pouhý nástroj dosahování lisabonských cílů. Částečná renacionalizace má zároveň podporu u některých zemí,
51
Marcela Cupalová
které nemají chudé regiony, a proto nemají zájem podporovat regiony v jiných
vyspělých státech (Dánsko, Švédsko, Nizozemsko).
V souvislosti s ratifikací Lisabonské smlouvy byl do politiky soudržnosti
vedle její hospodářské a sociální dimenze formálně začleněn také její třetí pilíř
– územní soudržnost – na základě které by měl být podporován rozvoj regionů
se „specifickými územními rysy“.45 Proto lze očekávat tlak některých členských
států na to, aby v pravidlech a finančních alokacích politiky soudržnosti byly
zohledněny také specifické územní rysy. Jedná se například o venkovské oblasti,
oblasti postižené průmyslovým poklesem a regiony, které čelí nepříznivým a stálým přírodním nebo demografickým znevýhodněním jako jsou severské oblasti
s nízkou hustotou zalidnění a ostrovy, příhraniční a horské regiony nebo odlehlé
regiony. V současné době jsou diskutovány různé definice tohoto pojmu. Politiku územní soudržnosti prosazovaly nejvíce země jako Řecko a Francie, kterým
z důvodů jejich vyspělosti hrozí ztráta prostředků z evropských fondů. V souvislosti s novými výzvami lze také očekávat, že se v průběhu diskuse o budoucnosti
politiky soudržnosti projeví snahy o zahrnutí nástrojů k řešení tzv. nových výzev
do politiky soudržnosti, což může být také zdůvodňováno zakotvením územní
soudržnosti do zakládajících smluv.
3.3 Společná zemědělská politika
Hlavní výdajovou položkou, na kterou se upírá pozornost proreformních
států, je společná zemědělská politika EU (SZP – kapitola 2), jejíž další reforma
je nezbytným předpokladem pro skutečné změny v zaměření rozpočtových priorit. Ve světle důrazu na plnění lisabonských cílů a s ohledem na malý a klesající podíl zemědělství na tvorbě HDP i na zaměstnanosti nepřekvapuje, že hlasy
volající po reformě zemědělské politiky sílí. Pro reformu SZP hovoří také vnější
faktory, zejména tlak WTO a situace na světovém zemědělském trhu.
Hlavním propagátorem změn SZP je Velká Británie, o větší liberalizaci usiluje také Nizozemsko, Švédsko, Dánsko a některé pobaltské státy. Na druhé straně stojí členské státy, které profitují z podpor zemědělství, tj. zejména Francie,
Španělsko, Řecko, Itálie, Irsko aj.
V rámci reformy SZP se hovoří zejména o budoucnosti přímých plateb, návrhy se pohybují od jejich postupného zrušení až po jejich ponechání na snížené
úrovni, vyvolané například modulací. Pokud jde o výši přímých plateb, pro některé „liberálnější“ země (například Česká republika, Litva, Rakousko, Dánsko)
bude hlavním cílem snížit objem prostředků vyplácený na přímé platby (a obecně
na první pilíř SZP). K tomu může vést snížení jejich výše, příp. zrušení některých
45
Úřad vlády: Lisabonská smlouva. Konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie, 2008.
52
druhů dotací, zavedení degresivity přímých plateb a minimálních stropů, odvod
části prostředků do 2. pilíře, tj. na rozvoj venkova (tzv. modulace), nebo zavedení národního spolufinancování přímých plateb. Pro národní spolufinancování se
staví Nizozemsko, Švédsko a Itálie, Česká republika je ovšem proti, neboť národní spolufinancování vnímá jako přesun finančního břemene na členské státy beze
změny obsahové stránky SZP. Tento postoj sdílí také například Polsko, Rumunsko a Estonsko.
Pokud budou přímé platby zachovány i po roce 2013, mnoho států se pravděpodobně vysloví pro úplné oddělení plateb od produkce, tj. pro plný decoupling.
Diskutuje se však jejich vázanost na farmu či na plochu a na různá referenční
období, která mohou zachovávat regionální nevyváženost podpor.
Stanovení limitu výše přímých plateb na farmu (capping) jako nástroj řešení problému koncentrace prostředků SZP na velké podniky nenašel dostatečnou podporu (proti byla i Česká republika) a dle současného stavu diskuse se
předpokládá opuštění myšlenky horního stropu a pozornost se zaměřuje spíše
na možnost snižování plateb v rámci tzv. degresivity, tj. zavedení progresivního
snižování plateb dle výše objemu přijatých prostředků na farmu, či progresivní
modulace.
Vzhledem k tomu, že již návrh současného rámce počítal s posílením výdajů na rozvoj venkova (v závěru se ovšem neprosadil), lze očekávat, že v diskuzi
o budoucnosti zemědělské politiky již tendence k posílení podpory 2. pilíře převáží. Podporuje jej také velká část zemí. Předmětem diskuzí může být konkrétně zvýšení dosavadního procenta povinné modulace, větší rozšíření dobrovolné modulace, příp. úprava prahu příjmů na farmu, od které se začíná modulace
uplatňovat. Nelze také vyloučit snahy o navrácení politiky na podporu rozvoje
venkova pod hlavičku politiky soudržnosti, ani návrhy na vytvoření samostatně
stojící politiky rozvoje venkova.
Podle některých členských států by výsledky probíhající prověrky funkčnosti zemědělské politiky (tzv. „health check“) neměly předjímat závěry revize
rozpočtu EU. Některé státy, včetně České republiky, se již vyjádřily, že nechtějí
znovu přistoupit na model uplatněný při přípravě finanční perspektivy na období
2007–2013, kdy reforma SZP byla dohodnuta samostatně a v průběhu negociací
již toto téma nebylo – s odvoláním na dohodu dosaženou v roce 2003 – téměř
vůbec diskutováno.46
Kapitola 2 zahrnuje také ochranu životního prostředí (program LIFE+), která ovšem není sporným tématem. Členské státy jsou si většinou vědomy toho, že
životní prostředí nelze omezovat na území regionů či států a některé jeho aspekty
proto nelze řešit na národní úrovni.
46
Ministerstvo financí: Východiska pozice České republiky pro jednání o reformě rozpočtu EU, červen
2008.
53
Marcela Cupalová
3.4 Občanství, svoboda, bezpečnost a spravedlnost
Oblast spravedlnosti a vnitra se stala prioritou současného a budoucího
vývoje. Výdaje na tuto oblast rostou v období 2007–2013 nejrychleji ze všech
kapitol finanční perspektivy (objem prostředků se navýší o 130 %). Lisabonská
smlouva přináší další významné změny v této oblasti, především sloučení prvního
a třetího pilíře EU. Oblast soudní spolupráce v trestních věcech a oblast policejní spolupráce (tzv. třetí pilíř) tak bude komunitarizována a sloučena s ostatními
politikami justice a vnitra.47 Ke změnám dojde i v oblasti azylu a migrace a byly
také položeny základy pro zřízení nových institucí, např. Evropského veřejného
žalobce.48
Do budoucna bude kladen důraz na boj proti terorismu a různé formy spolupráce v jednotlivých oblastech, včetně výměny a sdílení informací prostřednictvím informačních systémů. Příkladem projektů částečně financovaných
z rozpočtu EU bude kromě informačních systémů SIS II a VIS také připravovaný
projekt portálu e-Justice, který kromě obecných informací a možnosti komunikace s justičními orgány nabídne možnost přístupu do elektronických rejstříků
vedených v jednotlivých členských státech. V budoucnosti bude také nadále posilován společný přístup k migraci a azylu, ochrana hranic a Schengenský prostor.
Z hlediska rozpočtového dopadu jsou podstatné rozbíhající se úvahy o vzniku společné azylové agentury. Zvyšují se také požadavky na financování Agentury pro ochranu vnějších hranic (FRONTEX). Na základě rozhodnutí přijatého
Radou ztrácí navíc EUROPOL charakter mezivládní instituce s formou mezivládního financování a stává se unijní agenturou, která je financována výlučně z rozpočtu EU. V současnosti je také vedena diskuse o posilování pravomocí EUROJUSTu. Je tedy zřejmé, že do budoucna lze očekávat nárůst počtu společných
programů a institucí v této oblasti a tím také zvýšení požadavků na financování
z rozpočtu EU.
S cílem zdůraznit zaměření na občana a na společné evropské hodnoty byla
pro období 2007–2013 vytvořena samostatná podkapitola 3b s názvem Občanství, která zahrnuje programy od spolupráce v oblasti kultury přes aktivity evropské mládeže, ochranu spotřebitele a zdraví občanů až po prevenci přírodních
katastrof a řešení jejich následků. Jedná se o politiky s převažující kompetencí národních států, Evropská unie se zaměřuje především na aktivity povahou
přesahující národní hranice a na spolupráci mezi členskými státy. Pod kapito47
Amsterodamská smlouva zakotvila, že otázky víz, azylu, imigrace a dalších oblastí spojených s volným pohybem osob se budou řešit „komunitární metodou“. Policejní spolupráce a soudní spolupráce
v trestních věcech ovšem zůstala v třetím pilíři. Ustanovení Smlouvy byla nejprve rozpracována v prvním pracovním programu, tzv. Tamperském programu, na který navázal v roce 2004 tzv. Haagský
program, který definuje cíle v této oblasti pro období 2005–2010.
48
Úřad vlády: Lisabonská smlouva. Konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie, 2008.
54
lu 3b spadá také Fond solidarity sloužící k řešení následků přírodních katastrof
velkého rozsahu. Z rozpočtového pohledu jde o specifický nástroj, protože jeho
prostředky se nezapočítávají do stropů finanční perspektivy. Objem prostředků
v období do roku 2013 zůstává poměrně skromný (0,5% podíl na celkové perspektivě) a výrazněji neroste (nárůst o 12 %).49
Přijetím obnovené Lisabonské strategie byly sice za hlavní priority EU označeny hospodářský růst a tvorba pracovních míst, snaha o naplnění hesla „Unie
občanů“ a důraz, který těmto politikám již delší dobu připisuje Evropský parlament, by ovšem mohly vést i k mírnému posilování významu těchto politik.
3.5 EU jako globální hráč
V průběhu debat o finačním rámci 2007–2013 se podařilo výrazným způsobem snížit počet nástrojů sloužících k prosazování vnější politiky EU. Dosud
samostatně stojící nástroje na podporu států připravujících se na členství v EU
byly sloučeny do Nástroje předvstupní spolupráce (IPA), zaměřujícího se na
kandidátské a potenciální kandidátské země. Byl také vytvořen jeden souhrnný
nástroj podpory Evropské politiky sousedství (ENPI), zahrnující jižní a východní
státy sousedící s EU a další nástroj k podpoře spolupráce s rozvojovými zeměmi (DCI). Z důvodu tradičních vazeb některých států na konkrétní geografické
oblasti byly v rámci zmíněných instrumentů vytvořeny ještě geografické obálky
stanovující orientační výši výdajů pro jednotlivé regiony či země. Unie musí také
stále častěji reagovat na nepředvídatelné události (politické, humanitární krize,
přírodní katastrofy), musí proto ve finančním rámci počítat s dostatečnou rezervou pro rychlou a flexibilní reakci.
Mnohé intervence v krizových oblastech jsou řešeny v rámci 2. pilíře, tedy
v rámci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky a nepochybnou tendencí bude
snaha značné části členských zemí dále posílit prostředky na tuto oblast. S ohledem na omezené pravomoci v této oblasti je však třeba počítat s rezervovaným
až odmítavým postojem Evropského parlamentu. Je také zřejmé, že v období po
roce 2013 bude nedílnou součástí rozpočtu EU také financování Evropské služby
vnější akce (ESVA). ESVA má pomáhat Vysokému představiteli (nově zavedenému Lisabonskou smlouvou) v plnění jeho úkolů a spolupracovat s diplomatickými službami členských států. V návrhu finančního rámce 2007–2013 Evropská
komise počítala se zahrnutím Evropského rozvojového fondu (EDF), sloužícího
k podpoře rozvoje rozvojových zemí v africko-karibsko-tichomořské oblasti, do
rozpočtu EU, návrh se ovšem nesetkal s podporou členských států a tak také
10. EDF přijatý na období 2008–2013 zůstává mimo rozpočet EU.
49
2008.
55
Marcela Cupalová
3.6 Správní výdaje
Podíl administrativních výdajů na celkových výdajích v období 2007–2013
činí 5,75 % a postupně narůstá. Vzhledem k tomu, že mnoho členských států je
nuceno přistupovat k restriktivním opatřením s ohledem na jejich veřejné rozpočty, zrcadlově se snaží podobný přístup prosazovat také vůči evropskému rozpočtu. V posledních letech Komise stále více využívá tzv. outsourcingu, tzn. že
některé své činnosti převádí na zvláštní orgány vytvořené k administraci určitých
programů (tzv. výkonné agentury) či k plnění jiných úkolů (decentralizované
agentury). Přestože podstatnou část výdajů agentur lze klasifikovat jako výdaje
administrativní, jsou financovány z jiných kapitol a vypovídací hodnota údaje
o podílu kapitoly 5 na celkových výdajích EU pak výrazně klesá, neboť zdaleka
nezohledňuje všechny administrativní výdaje. Výkonné agentury jsou financovány z prostředků určených na příslušný program nebo programy, čímž de facto ubírají z prostředků, které mohou být použity na operativní výdaje daného
programu. Nutnou podmínkou založení každé agentury je předcházející analýza nákladů a přínosů, vytváření agentur bude ovšem efektivní jen tehdy, pokud
předpoklady analýz budou uplatněny i v praxi. Především by nemělo docházet
k celkovému zvyšování počtu pracovních míst a vytvoření nových pracovních
míst v agentuře by mělo být kompenzováno úměrným snížením počtu pracovníků v Komisi.
Jednou z hlavních položek kapitoly 5 jsou platy zaměstnanců. V roce 2007
činil jejich počet více než 42,5 tisíc, z toho 60 % připadá na Komisi. K výraznému nárůstu došlo v souvislosti s rozšířením z let 2004 a 2007. Vytvoření dalších nových pracovních míst než míst přidělených v souvislosti s rozšířením se
nepředpokládá (nové priority budou pokryty prostřednictvím přesunů pracovníků).50
3.7 Příjmy rozpočtu
Původní systém financování z čistě tradičních vlastních zdrojů z roku 1971
byl v roce 1979 rozšířen o zdroj založený na DPH. Přijmy z tradičních vlastních
zdrojů se ovšem v souvislosti s vývojem obchodní politiky EU snižovaly a zdroj
z DPH byl postupně snižován dohodou členských států (snižování sazby odvodu, zavedení limitu),51 aby byla omezena jeho regresivita. Podíl vybrané DPH na
HND je totiž vyšší u relativně chudších států. V důsledku výše zmíněných změn
pak existující zdroje nezajišťovaly dostatek financí. Proto musel být systém roku
50
51
2008.
Limit, který má zajistit, aby základna tohoto zdroje nebyla vyšší než 50 % HND.
56
1988 doplněn o čtvrtý „doplňkový“ zdroj založený na HND. V současnosti je
rozpočet financován ze 75 % „doplňkovým“ zdrojem založeným na HND. V současnosti je systém poměrně stabilní a spravedlivý k členským státům a zajišťuje
spolehlivé financování rozpočtu EU, výraznou komplikaci systému ovšem představují korekce rozpočtových nevyvážeností, a to především korekce Velké Británie, ale také korekce dalších států (Švédsko, Rakousko, Nizozemsko, Německo).
Zvláště korekce pro Velkou Británii postupně ztrácí své opodstatnění s tím, jak
roste relativní vyspělost Velké Británie v porovnání s průměrem EU a jak klesá
podíl zemědělských výdajů na celkovém objemu rozpočtu.
Poslední reforma systému vlastních zdrojů, která proběhla v rámci jednání o finanční perspektivě 2007–2013, systém téměř nezměnila. Zjednodušila
pouze výpočet zdroje z DPH zavedením fixní sazby jeho odvodu (0,3), výrazně
ale zkomplikovala celý systém, co se týká korekcí rozpočtových nevyvážeností. Zavedla nová pravidla výpočtu korekce pro Velkou Británii se snahou tuto
korekci omezit a více zapojit Velkou Británii do financování výdajů pro nové
členské státy, ale jen do určitého limitu (dodatečný příspěvek nesmí přesáhnout
10,5 mld. EUR). Byly ale zachovány snížené podíly na financování korekce Velké
Británie některými státy52 a současně zavedeny zcela nové korekce (snížení sazby
odvodu zdroje z DPH pro některé státy,53 snížení odvodu zdroje z HND54). Navíc
v podstatě existují korekce pro tyto členské státy i na výdajové straně rozpočtu
v kapitole 1b finanční perspektivy Soudržnost pro růst a zaměstnanost (speciální
alokace pro specifické regiony).
Vzhledem k tomu, že poslední jednání nepřineslo žádné významnější změny, lze očekávat, že v rámci jednání o reformě financování rozpočtu bude pravděpodobně opět diskutován limit pro vlastní zdroje, složení vlastních zdrojů
i vyrovnání rozpočtových nevyvážeností.
Limit pro vlastní zdroje se od jeho zavedení v roce 1988 postupně zvyšoval
z 1,15 % HNP na 1,2 % v roce 1992, v roce 1993 byl navýšen na 1,27 % HNP. Tento
limit přepočítaný na 1,24 % HND je od té doby respektován. V rámci jednání
o reformě může být diskutována nejen výše tohoto limitu, ale i to, zda má být
vůbec zachován limit pro vlastní zdroje, zda má být nastaven jako procento HND
či ve vztahu k jiným veličinám nebo případně absolutní hodnotou.55
Stále se také objevují návrhy na zavedení nového skutečně vlastního zdroje
EU, protože současný systém je zhruba z 85 % financován příspěvky členských
států. Častými argumenty pro hledání nových vlastních zdrojů je snaha zvýšit
povědomí a zájem občanů o fungování EU a snaha snížit zaměření členských stá52
Německo, Rakousko, Nizozemsko a Švédsko hradí pouze 25 % svého podílu na korekci Velké Británii.
53
Nizozemsko a Švédsko 0,1 %, Německo 0,15 %, Rakousko 0,225 %.
54
55
605 mil. EUR pro Nizozemsko a 150 mil. EUR pro Švédsko.
2008.
57
Marcela Cupalová
tů na posuzování svých čistých pozic. Nové zdroje by podle Komise mohly být jak
daňové (část existujících daní nebo nová daň by byly odváděny přímo do rozpočtu EU), tak i nedaňové (seignorace Evropské centrální banky – ECB).56
Žádný z těchto potenciálních nových nástrojů ovšem nemá sladěnou základnu ve všech členských státech a/nebo nesplňuje všechna hlavní kritéria, podle
kterých jsou posuzovány. Jako nejvhodnější nástroje ovšem Komise navrhla
odvod části DPH, daň z pohonných hmot a daň z příjmů právnických osob. Některé země jako Itálie, Polsko, Rakousko, Francie a Lucembursko se nebrání zavedení nového autonomního evropského zdroje. Portugalsko a Maďarsko připouští
možnost diskuse o autonomním zdroji v dlouhodobé perspektivě, Španělsko jen
po důkladném prověření57 a Dánsko je ochotno uvažovat o systému založeném
na jiných zdrojích než HND a DPH, ne však o evropské dani. Většina států včetně České republiky je ovšem proti zavedení nového autonomního evropského
zdroje. Na druhou stranu, většina států včetně České republiky (Maďarsko, Litva, Rakousko, Nizozemsko, Slovensko, Portugalsko, Finsko, Estonsko, Řecko,
Lucembursko, Rumunsko, Francie, Kypr, Španělsko) souhlasí s odstraněním
zdroje z DPH.
Co se týká korekce, Komise pro jednání o současné finanční perspektivě
navrhovala nahrazení korekce Velké Británie všeobecným korekčním mechanismem, který by byl aplikován na všechny členské státy, které by splňovaly
podmínky předem přesně definovaného „nadměrného rozpočtového zatížení
v porovnání se svou relativní prosperitou“.
Zavedení všeobecného korekčního mechanismu by vyžadovalo stanovit
dohodu o koncepci výpočtu čisté pozice, nastavit práh „únosného rozpočtového
zatížení“, nad kterým by byl aktivován všeobecný korekční mechanismus (jako
procento HND daného členského státu), nastavit podíl „nadměrného zatížení“,
který by byl korigován, absolutní celkovou hodnotu korekce, která by se rozdělovala mezi členské státy a způsob financování korekcí. Většina zemí (Litva,
Lotyšsko, Portugalsko, Slovensko, Maďarsko, Bulharsko, Dánsko, Finsko, Estonsko, Řecko, Lucembursko, Rumunsko, Kypr, Španělsko) včetně České republiky
je spíše pro úplné odstranění korekčních mechanismů. Ohledně všeobecného
korekčního mechanismu, který navrhla Evropská komise a pro který se vyslovuje například Německo, se shoda hledá mnohem obtížněji. Evropská komise
se proto v rámci revize rozpočtu pravděpodobně pokusí spíše zmírnit zaměření
členských států na měření svých čistých rozpočtových pozic zavedením nového
vlastního zdroje.
56
57
Jedná se o jakýsi zisk centrální banky vyplývající z jejího monopolního postavení při vydávání oběživa
a tedy tvorbě monopolní báze.
Z hlediska rovnosti, transparentnosti, zjednodušení a rozpočtové neutrality.
58
Závěr
Většina autorů se shoduje v názoru, že mezivládní rozhodovací postup při
vyjednávání o reformě rozpočtu ještě posílí již dominující uvažování v kategoriích národních čistých pozic. Tento druh uvažování ovšem vyhovuje stále méně
požadavkům, které stojí před Evropskou unií v příštích letech. Bylo by tak zpochybněno zaměření rozpočtu EU na společné evropské cíle a financování společných veřejných statků. Z hlediska výdajové strany převládá širší konsensus
o tom, že posílené financování politických oblastí orientovaných na konkurenceschopnost a růst, které jsou spojeny s Lisabonskou strategií, by měly stát v centru
zájmu EU, na druhou stranu se ale státy nejsou schopny shodnout na žádoucí podobě reforem kohezní a zemědělské politiky, které jsou klíčem ke změně
struktury výdajů. Debata o reformách na příjmové straně je určována především
otázkou evropské daně. Zde neexistuje shoda ani mezi teoretiky. F. Heinemann
a jeho kolegové z Centra pro evropský hospodářský výzkum ve své studii odmítají
evropskou daň, která by údajně jen posílila tendence k prosazování národních
a regionálních zájmů proti zájmům Společenství. Další navrhované možnosti – zdanění CO2, spotřební daně a daně z příjmu mají podle Heinemanna také
regresivní charakter – jižní chudší státy a státy s rozvinutým průmyslem by totiž
byly díky vyššímu podílu spotřeby zatíženy více, navíc neexistuje harmonizovaná
základna pro vyměřování těchto daní a existují také národní rozdíly ve způsobu
zdanění a v administrativní efektivností jejich výběru. Vedle toho Heinemann
navrhuje posílení zdroje z HND a zavedení účasti regionů na financování, což
by údajně zvýšilo efektivnost a transparentnost příspěvků z rozpočtu. Jacques
Le Cacheux58 naopak argumentuje pro postupné zavedení daně EU, která podle něj zajistí co největší propojení mezi občany a politikami EU, a podpoří také
vysokou prioritu větších investic do evropských veřejných statků.59 Jak ovšem
argumentuje Heinemann, vlastní zájmy při posilování vlastního vlivu hrají
u států i u orgánů EU (Komise a EP) stále důležitější roli než blaho společenství,
proto je těžké i některé dobré plány přes tyto zájmy prosadit. Možným prvním
krokem k řešení by mohl být již výše zmíněný návrh, se kterým přišel Santos
a Heideman, tj. oddělit výdaje na tzv. veřejné statky od zbytku rozpočtu a ponechat toto rozhodnutí vyjednávacímu procesu. Tento návrh sice – alespoň zpočátku - nepovede k drastické změně struktury výdajů, vyjasnil by ovšem debatu tím,
že by učinil „trade off“ mezi alokací a redistribucí explicitní. Zvýšením transpa58
59
Chacheux, Le. Jacques a kol.: Financing of the European Union Budget – study for European
Commission,April 2008, http://ec.europa.eu/budget/reform/library/issue_paper/study_financingEU_de_en_fr.pdf.
Becker, Peter a Primova, Radostina: Die Reform des EU-Budgets zwischen Modernisierung und Pfadabhängigkeit, únor 2009, http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=5776
59
Marcela Cupalová
rentnosti povahy výdajů EU by se vytvořily také incentivy k přesunům politik do
kategorie veřejných statků – stalo by se totiž složitějším obhájit jiné výdaje, které
jsou hlavně redistributivní a nebyly přijaty všemi členskými zeměmi. Právě tento
přechod politik do kategorie veřejných statků je ovšem u tohoto návrhu poněkud
problematický. Lze očekávat, že země by se jednomyslně dohodly jen na velmi
omezeném okruhu politik, které by se staly veřejným statkem. Pokud by jinak
nemohla být žádná politika přijata, mohlo by to také znamenat, že se sice zabrání
zvyšování neproduktivních výdajů, ale zároveň také těch produktivních a téměř
žádná politika nebude v budoucnu přijata, čímž bude vývoj EU výrazně stagnovat. Je sice pravdou, že na vzniku nových politik se musí dohodnout všechny
státy i nyní, pokud jde o změnu Smluv, současný rámec ovšem dovoluje poměrně velkou míru flexibility (pokud se podaří najít pro politiku existující základ ve
Smlouvách nebo přímo využití nástroje flexibility). Kompromisy také usnadňuje
právě fakt, že si země v současnosti mohou vydobýt určité kompenzace za své
ústupky.
Reforma rozpočtu by se měla ubírat směrem snížení, popř. zrušení neefektivních přímých podpor v zemědělství a omezení strukturálních podpor jen do
nejchudších oblastí. Zároveň je zřejmé, že pokud chce EU posílit svou ekonomickou váhu, musí posílit financování produktivních výdajů, jako je věda a výzkum,
vzdělání, budování transevropských sítí, boj proti enviromentálním problémům,
energetická bezpečnost i zahraniční politika, které jsou navíc schopny vytvářet
veřejné statky a existují zde výnosy z rozsahu. Aby toho mohlo být docíleno,
je třeba snížit výdaje v neproduktivních oblastech nebo zvýšit odvody států do
rozpočtu, popř. vytvořit nový evropský zdroj, např. ve formě ekologických daní,
které by zároveň mohly snížit výdaje na životní prostředí. Jak je ovšem zřejmé
z předchozího, ve všech zmiňovaných oblastech se bude kompromis hledat dosti
těžko.
Určitým impulzem k reformě rozpočtu EU mohou být současné ekonomické
problémy, které by mohly alespoň částečně stimulovat k úvahám o ráznějších
změnách. Zřejmé je to již v diskuzích o budoucnosti hospodářské a měnové unie.
Vyhlídky výraznější reformy rozpočtu EU ovšem zůstávají stále dosti chmurné
– současná neutěšená ekonomická situace členských států vede k nárůstu deficitů jejich veřejných rozpočtů a členské státy proto budou mít silný argument proti
zvyšování jejich odvodů do evropského rozpočtu. Rozpočet Unie proto pravděpodobně zůstane zachován na současné relativně nízké úrovni – přibližně 1 % HDP
Evropské unie (v období 2007–2013 dosahuje přibližně 1,04 % HDP Unie). Celkový objem prostředků evropského rozpočtu tak v období po roce 2013 vzroste
jen mírně v závislosti na růstu unijního HDP a neumožní proto zásadnější nárůst
výdajů na jednotlivé politiky. Výše nárůstu prostředků na budoucí priority EU
bude proto podmíněna zejména tím, zda se členské státy, Komise a Parlament
společně shodnou na provedení hlubší reformy společné zemědělské politiky EU
60
a změnách v kohezní politice. Na základě těchto reforem by se v budoucnu mohly uvolnit evropské prostředky na financování klíčových priorit Unie. Vzhledem
k tomu, že členské státy a Komise považují za nejdůležitější priority EU podporu konkurenceschopnosti Unie a boj se změnou klimatu60, budou tyto politiky
s vysokou pravděpodobností dominovat mezi oblastmi, na které se prostředky
z evropského rozpočtu po roce 2013 případně navýší. U „druhořadých“ priorit Unie, jako jsou např. činnosti spojené s migrační politikou EU a zahraniční
a bezpečnostní politikou nelze očekávat výraznější nárůst unijního financování.
60
Srov. Consultation Report, op. cit. SEK (2008) 2739, s. 5.
61
Marcela Cupalová
Literatura:
1)
Becker, Peter a Primova, Radostina: Die Reform des EU-Budgets zwischen
Modernisierung und Pfadabhängigkeit, únor 2009, http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=5776.
2) Begg, I. A Heinemann, Friedrich: New Budget, Old Dilemnas. Centre for
European Reform Briefing Note, 22nd February 2006.
3) Brussels plans ‚major review‘ of EU spending priorities, cit. 8. 1. 2010,
http://www.euractiv.com/en/priorities/brussels-plans-major-review-euspending-priorities/article-186753.
4) Commission of the European Communities: Consultation Report: Reforming the Budget, Changing Europe: Short Summary of Contributions, 3. 11. 2008, http://ec.europa.eu/budget/reform/library/issue_paper/study_EUspending_en.pdfSdělení „Reformovat rozpočet, změnit Evropu“:
Dokument o veřejné konzultaci v souvislosti s přezkumem rozpočtu na
období 2008/2009“, http://ec.europa.eu/budget/reform/library/issue_
paper/study_EUspending_en.pdf.
5) Copenhagen Economics: EU Budget Review: Options for change, June
2009, cit. 5. 3. 2010, http://ec.europa.eu/budget/reform/library/focus/
study_options_for_change_June09.pdf.
6) ECORYS Nederland BV, Netherland Bureau for Economic Policy Analysis
(CPB), Institute for Economic Research (IFO): A Study on EU Spending.
Final Report, 2008, http://ec.europa.eu/budget/reform/library/issue_
paper/study_EUspending_en.
7) Entschliessung der Europäischen Parlaments vom 29. März 2007 zur
Zukunft der Eigenmittel der europäischen Union (2006/2205(INI)).
8) European Commission: Meta-study on lessons from existing evaluationsn
as an input to the Review of EU spending, January 2008, http://ec.europa.
eu/budget/reform/library/issue_paper/study_meta_evaluation_long_
en.pdf.
9) European Parlament: Draft Report on the Mid-Term Review of the 2007
– 2013 Financial Framework, 2. 2. 2009, cit. 15. 3. 2010, http://www.
europarl.europa.eu/oeil/FindByProcnum.do?lang=en&procnum=INI/200
8/2055.
10) European Parliament: Working Document on the Mid-Term Review
of the Multi-Annual Financial Framework – State of Play and Perspectives, 20. 1. 2009, cit. 14. 3. 2010, http://www.europarl.europa.
eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+COMPARL+PE418.263+01+DOC+WORD+V0//EN&language=EN.
11) Evropská unie: Regionální politika, 6. 4. 2010, http://europa.eu/pol/reg/
index_cs.htm.
62
12) Evropský parlament: Pracovní dokument o přezkumu víceletého finančního rámce na období 2007–2010: první poznámky, 31. 8. 2007.
13) Feld, Lars P.: Nettozahler Deutschland? Eine ehrliche Kosten-Nutzen
Rechnung. In.: Wessels, Wolfgang: Dietrichs, Udo (ed.): Die neue Europäishce Union: Im vitalen Interesse Deutschlands? Studie zu Konsten und
Nutzen der Europäischen Union für die Bundesrepublik Deutschland.
Berlin.
14) Heinemann, Friedrich a kol: Reform Options for the EU Own Resources
Systém. Heidelberg: Physika-verlag. 2008.
15) Chacheux, Le. Jacques a kol.: Financing of the European Union Budget
– study for European Commission, April 2008, http://ec.europa.eu/
budget/reform/library/issue_paper/study_financingEU_de_en_fr.pdf.
16) Chacheux, Le. Jacques a kol.: Financing of the European Union Budget
– study for European Commission, April 2008, http://ec.europa.eu/
budget/reform/library/issue_paper/study_financingEU_de_en_fr.pdf.
17) Iozzo, Alfonso a kol.: A new budget for the European Union? CEPS policy
Brief No. 159, 2008.
18) Ministerstvo financí: Východiska pozice České republiky pro jednání o reformě rozpočtu EU, červen 2008.
19) Núňez Ferrer, Jorge: The EU budget: The UK rebate and the CAP
– Phasing them botrh out? Brussels: Centre for European Studies, 2007.
20) Santos, I., Neheider, S.: Reframing the EU Budget Decision-Making
Process. Bruegel Working Paper, 2009/03, březen 2009, cit. 10. 3. 2010,
http://www.bruegel.org/uploads/tx_btbbreugel/wp_eubudget_300509.
pdfCipriani, Gabriele: Rethinking the EU Budget: Three Unavoidable
Reforms. Brussels, 2007.
21) Sapir, A. a kol.: An agenda for a growing Europe. Making the EU Economic System deliver: Report of an Independent High-Level study Group
established on the iniciative of the President of the European Commission.
2003.
22) Scheu, H.Ch., Částek, M. a kol.: Aktuální otázky migrační politiky Evropské Unie, Praha: Eupress 2010.
23) Úřad vlády: Lisabonská smlouva. Konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie, 2008.
63
Marcela Cupalová
Summary:
Main challenges of EU budget reform – positions of member states and EU institutions including probable scenarios of development
Study concentrates on the main challenges of EU budget reform. On the basis of analysis
of teoretical literature and positions of member states and EU institutions, it comes to the
conclusion that compromise on the reform of EU budget would be very difficult in the near
future. Reform of EU budget should include reduction or cancellation of inefficient direct subvention in the agriculture and limitation of structural funds only to the poorest regions. To
strenghten its economic position, EU should increase financing of productive costs in the field
of science, research, education, enviroment, energy security and foreign policy. To achieve
it, it is necessary to decrease innefficient expenditures or increase contributions of individual
states, eventually introduce new EU source, e.g. ecological tax, rather than harmonize very
different tax bases and conditions of existing taxes in different member countries. All these
topics are very controversial. The key for EU budget reform consists in the reform of agriculture policy, especially. Contemporary economic problems of the EU could constitute certain
stimulus for discussion about necessary changes, as it already is in the case of monetary
union. But the contemporary situation of public finances in member states is very serious and
states will be very probably against increasing of their contribution to the EU budget. Therefore, the amout of available recourses will very probably remain the same. It can be expected
certain increase of expenditure in the field of competiveness of the EU and on the solution
of climatic change which are the priorities of member states. Other fields can not expect any
increase of recourses.
Keywords:
Budget, European Union, policy, incomes, positions, instititions
64
Soňa Machová
Je nezbytná reforma regulace
finančního trhu EU?
Abstrakt:
Diskuse finančních i vládních expertů se v průběhu několika posledních let soustředily na
otázku, zda regulatorní systém finančního trhu EU odpovídá výzvám vyplývajícím z aktuálních
tržních trendů, potřebám finančních institucí a požadavkům na obezřetné fungování tohoto
odvětví. Na jisté nedostatky upozornila nedávná světová finanční krize, ačkoli analýza příčin
krize představuje jen část širšího problému optimalizace aktuálního regulatorního prostředí
na finančních trzích. Z detailnějšího zkoumání vyplývá jednoznačný závěr, že nesoulad mezi
regulatorním rámcem a způsobem fungování finančních institucí v praxi zde existuje. Proto by
bylo vhodné přistoupit k výraznější reformě.
Klíčová slova:
Evropská unie, finanční trhy, dohled nad finančním trhem, finanční krize, institucionální rámec,
regulace
V
ývoj vlastnické struktury na finančních trzích se v posledních letech stále
více soustředí do nadnárodních finančních celků, které prostřednictvím
poboček a dceřiných společností působí v několika zemích současně.
Z toho samozřejmě vyplývá řada nových rizik a problémů, které je třeba při regulaci a dohledu tohoto podnikání řešit. Fungování jednotlivých sektorů finančního
trhu se sice mírně odlišuje, ovšem podstata problému je stejná: jaké regulatorní
požadavky nastavit a jak rozdělit dohledové pravomoci mezi kompetentní orgány, abychom na jedné straně zajistili finanční stabilitu a ochranu spotřebitelů
a na straně druhé nezatížili finanční instituce nadměrnými požadavky omezujícími jejich aktivity.
Nedávná finanční krize, s jejímiž důsledky na světové hospodářství se potýkáme do dneška, vyvolala na evropské úrovni vážné diskuse o jejích příčinách
a tomu, jak lze něčemu obdobnému do budoucna zabránit. Výsledkem debaty je
mimo jiné rozsáhlý plán Evropské komise na reformu regulatorního a dohledového uspořádání finančních služeb v EU. Hlavním cílem je přebudovat institucionální rámec tvorby pravidel a způsobu dohledu nad finančním trhem EU tak,
aby byly odstraněny nedostatky, které měly na vzniku krize svůj podíl, ale i těch,
které by další krizi mohly zapříčinit. Záměrem této stati je tyto nedostatky identifikovat a na jejich základě definovat, na jaké otázky musí nový systém nalézt
potřebné odpovědi.
65
Soňa Machová
Hlavním metodickým nástrojem bude hodnocení souladu, resp. nesouladu
mezi současným dohledovým uspořádáním a způsobem fungování finančních
institucí na vnitřním trhu v praxi. Prostřednictvím tohoto srovnání lze analyzovat základní výzvy a nedostatky celého systému. Příčiny finanční krize spíše než
jako ústřední hybatel slouží jako jeden z mnoha faktorů, které lze při analýze
hodnotit.
Úvodem je nezbytné uvést, že jednání na evropské úrovni stále probíhají.
Většina návrhů ovšem zatím nebyla definitivně dojednána a jejich současnou
podobu nelze v této fázi považovat za konečnou. Je proto zcela legitimní zabývat
se stávajícím stavem věcí bez ohledu na to, o jakých reformních návrzích se již
jedná.
1. Současná pravidla dohledu na finančním trhu EU
Dle současných pravidel je dohled nad finančním trhem EU vykonáván
na principu domácího dohledu v kombinaci s pravidlem vzájemného uznávání.
V praxi to znamená, že finanční instituce je licencována a dohlížena v zemi, kde
má své sídlo a prostřednictvím poboček může své služby poskytovat v ostatních
státech EU, kde je role hostitelského dohledu omezena na kontrolu likvidity
a oblast praní špinavých peněz.
Dohled nad investičními podniky a úvěrovými institucemi probíhá na základě skupinového konsolidovaného přístupu. Hlavním důvodem je vliv mateřské
společnosti na finanční situaci svých dcer. Skupina by proto měla být dohlížena
jako celek. Dceřiná společnost je licencována a dohlížena svým národním dohledovým orgánem, nicméně se zde uplatňuje koncept „koordinátora“, tj. dohledového orgánu v zemi sídla finanční skupiny, který disponuje pravomocemi i vůči
dceřiným společnostem. Jeho úlohou je především zajistit potřebný konsolidovaný přístup k dohledu nad kapitálovými požadavky v rámci skupiny. Snahou je
rovněž zabránit duplicitám při výkonu dohledu nad jednotlivými entitami skupiny nebo koordinovat výměnu informací mezi příslušnými kompetentními orgány
dohledu apod. Významnou pravomocí mateřského orgánu dohledu je rozhodování o modelu kapitálové přiměřenosti pro investiční firmy a úvěrové instituce,
pokud se nepodaří dosáhnout dohody s hostitelskými orgány dohledu. Ty naopak
musí s koordinátorem spolupracovat a předávat mu všechny důležité informace
vztahující se k finanční situaci skupiny. Některé pravomoci může koordinátor
delegovat na partnerské dohledy.
Za účelem lepšího praktického výkonu svých povinností se dohledové orgány v rámci jedné finanční skupiny organizují do tzv. kolegií. Jedná se o skupinu
dohledových orgánů vykonávajících dohled nad členy jedné finanční skupiny.
Role jednotlivých zástupců v kolegiu, mateřské, dceřiných společností a poboč66
Je nezbytná reforma regulace finančního trhu EU?
kách, se odvíjejí od pravomocí a kompetencí stanovených platnými předpisy EU.
Navzdory tomu se ovšem nerozlišuje, o jak významnou instituci se v dané zemi
jedná. I když se tedy z pohledu matky může jednat o dceřinou společnost představující jen malé procento portfolia celé skupiny, v rámci daného členského státu může jít o finanční instituci s dominantním tržním postavením. O částečnou
nápravu situace se snaží revize směrnic o kapitálové přiměřenosti z roku 2009.
Dohled nad pojišťovacími institucemi probíhá hlavně na sólo bázi, která je
doplněna pravidly pro dohled nad skupinami a vytvářením koordinačních výborů, která mají sloužit ke spolupráci mezi příslušnými dohledovými orgány a jsou
paralelou kolegií v bankovním sektoru. S výrazným zásahem do rozdělení pravomocí ovšem přichází nová směrnice Solvency II, která významným způsobem
posiluje úlohu skupinového dohledu a snaží se o výraznější racionalizaci řízení
kapitálu v rámci skupiny. Díky složitým jednáním mezi členskými státy ovšem
konečná podoba předpisu představuje jen omezenou část původního záměru
Evropské komise. Směrnice Solvency II bude účinná od roku 2012.
Významnou otázku související s výkonem dohledu nad finančním trhem
představují i záležitosti krizového řízení. Jednou z nich jsou např. systémy pojištění vkladů, které v případě úpadku finanční instituce zajistí klientům výplatu
náhrad. Tyto systémy jsou v EU postaveny na národním principu s minimálními
pravidly harmonizovanými na evropské úrovni (směrnice 2009/19/ES). Pobočky přispívají do fondu v zemi své mateřské společnosti, z jehož prostředků jsou
rovněž vypláceni jejich klienti. V souvislosti s řešením krize na finančních trzích
byla původní směrnice o garančních schématech z roku 1994 na konci roku 2008
revidována. Maximální výše pojištěné částky byla navýšena na 100 tis. EUR
a garance krytí stanovena na 100 % částky vkladu. S výjimkou několika parametrů ovšem stále nelze systém garančních schémat v EU považovat za harmonizovaný, neboť způsob tvorby garančního fondu (ex-ante vs. ex-post) není na
komunitární úrovni nijak jednotně definován. V sektoru pojišťovnictví dosud
neexistuje harmonizace žádná, ani minimální. Nicméně vzhledem k tomu, že hlasy volající po tomto konceptu jsou stále intenzivnější, Evropská komise již tuto
záležitost detailně analyzuje.
Finanční krize si v mnoha případech vyžadují poskytnutí tzv. ELA (Emergency Liquidity Assistance), tedy dodání akutní likvidity. Hlavním důvodem
k poskytnutí ELA je ochrana proti problémům souvisejícím s nedostatkem likvidity finanční instituce a snaha ochránit klienty před důsledky úpadku. Pravidla
poskytování těchto krátkodobých úvěrů, většinou centrálními bankami, jsou
nastavena pouze na národní úrovni a nevztahuje se na ně žádná komunitární
legislativa. Jediným pravidlem je, že se nesmí jednat o neoprávněnou pomoc narušující volnou hospodářkou soutěž. Toto posouzení přísluší Evropské komisi.
2006/48/2006 a 2006/49/EC.
67
Soňa Machová
Jako krajní řešení je někdy nezbytné přistoupit i ke státní intervenci ve
formě poskytnutí státní záruky či přímo odkupu špatných aktiv. Navzdory všem
negativním dopadům tohoto nástroje na státní rozpočet, hospodářskou soutěž
a další, nebylo použití tohoto nástroje v rámci řešení nedávné krize zcela ojedinělé. Funguje stejně jako ELA, tedy na národní úrovni s nezbytným souhlasem
Evropské komise. Hlavním faktorem pro rozhodnutí o jeho použití je systémový význam dané instituce. Pokud je na daném území finanční instituce vnímána
jako systémově významná, je v rámci zájmu udržení finanční stability přistoupeno k záchraně společnosti za každých okolností.
Jak je patrné z dosavadního textu, současné komunitární předpisy se
zaměřují především na „nekrizová“ období, naopak jasná pravidla pro postupy
a řešení krizových situací dosud neexistují. Jistou snahou v tomto smyslu bylo
podepsání mnohostranné dohody o spolupráci (tzv. Memorandum of Understanding) z roku 2005. Tato dohoda popisuje doporučený systém spolupráce mezi
relevantními orgány v případě řešení krize a vytváří kontaktní síť kompetentních
orgánů v jednotlivých členských státech. Bohužel, praktický význam této dohody
se během finanční krize zcela neprokázal. Vlády pod tlakem akutních událostí
jednaly v zásadě velmi izolovaně a na své protějšky v ostatních členských státech
se obracely až následně. Při vysoké míře provázanosti finančních trhů se ne vždy
jednalo o zcela šťastný postup.
2. Současné institucionální uspořádání regulace finančního trhu EU
Vedle toho, jakými pravidly se systém řídí, je rovněž nezbytné zabývat se
tím, jak tato pravidla vznikají. Dobrá pravidla totiž mohou vzniknout pouze
v rámci dobře nastaveného systému. Institucionální uspořádání regulace finančních služeb na evropské úrovni nyní prochází značným evolučním až revolučním
procesem. A to nejen s ohledem na snahu reagovat na finanční krizi, ale i díky
Lisabonské smlouvě, která vstoupila v platnost koncem roku 2009 a která zavádí
několik nových postupů a přenosu pravomocí. Do nedávna platný tzv. Lamfalussyho proces; systém orgánů a postupů, prostřednictvím kterých vznikají regulatorní pravidla pro finanční trhy v EU; tak v nejbližší době dozná zásadních změn.
Základní myšlenka Lamfalussyho procesu by ovšem měla zůstat nezměněna
a tou je dosažení takového regulatorního mechanismu, který by byl s ohledem na
dynamiku finančních trhů dostatečně rychlý, flexibilní, demokratický a transparentní. Důraz je rovněž kladen na vzájemnou spolupráci všech zainteresovaných
stran – jak tvůrců a vykonavatelů regulace, tak regulovaných subjektů.
Lamfalussyho proces vznikl na základě závěrů Evropské rady ve Stockholmu
v březnu 2001. Součástí zde přijaté rezoluce bylo vedle mnoha dalších opatření
na zlepšení fungování kapitálového trhu i vytvoření čtyřstupňového regulator68
ního mechanismu. Pro ten se vžilo označení Lamfalussyho proces podle jména
předsedy Výboru moudrých Alexandra Lamfalussyho, z jehož doporučení Evropská rada vycházela.
Fungování Lamfalussyho procesu je opřeno o zásady komitologie, tedy přenesení regulatorních pravomocí na Evropskou komisi, která má tímto možnost
přijímat prováděcí předpisy k realizaci evropského práva. Komise ovšem k tomu
musí získat jasné zmocnění ze strany Rady a Evropského parlamentu. K tomuto
účelu byly rovněž vytvořeny příslušné poradní a regulatorní orgány, které celý
mechanismus zajišťují z institucionálního hlediska. Konkrétní komitologické
postupy byly v průběhu doby několikrát revidovány a to bohužel způsobem, který
proces přijímání prováděcích předpisů stále více komplikoval a posiloval prvky
klasického spolurozhodovacího procesu. Výhody rychlého a efektivního přijímání
a úpravy prováděcích pravidel technického charakteru se tak postupně vytrácely.
Nový impulz by měla přinést Lisabonská smlouva, která prováděcí předpisy nově
rozděluje na ty v delegované pravomoci Evropské komise a akty čistě prováděcí.
Každý by pak podléhal jinému způsobu schvalování.
Tab. č. 1: Schéma institucionálního zajištění jednotlivých
úrovní Lamfalussyho procesu
Bankovnictví
Pojišovnictví a zaměstnanecké penzijní fondy
Kapitálový trh
Úroveň 1
Evropská komise + Rada Evropské unie + Evropský parlament
Úroveň 2
Evropský bankovní výbor
(European Banking
Committee)
Evropský výbor pro
pojišovny a zaměstnanecké penzijní fondy
(European Insurance and
Pensions Committee)
Úroveň 3
Výbor evropských orgánů
bankovního dohledu
(Committee of European
Banking Supervisors)
Výbor orgánů dohledu nad
pojišovnictvím a zaměstnaneckým penzijním
pojištěním
Insurance and Occupational Pensions Supervisors)
Úroveň 4
Evropský výbor pro cenné
papíry (European Securities Committee)
Výbor evropských
dozorových orgánů nad
kapitálovým trhem
Securities Supervisors)
Evropská komise
Pramen: Directive 2005/1/EC of the European Parliament and of the Council of 9 March 2005
establishing a new organisational structure for financial services committees.
69
Soňa Machová
Původní Lamfalussyho systém je založen na čtyřstupňovém procesu a záměru odlišit základní pravidla fungování sektoru od dílčích detailů technického charakteru. Základní principy jsou předmětem tzv. rámcových právních aktů, které jsou přijímány v rámci spolurozhodovací procedury, tedy na tzv. „úrovni 1“.
Detailnější technická ustanovení, zejména pokud mohou podléhat změnám souvisejícím s tržním vývojem, jsou součástí prováděcích předpisů na tzv. „úrovni
2“. Ty již není nutné přijímat tradičním postupem, ale je možné k tomu zmocnit Evropskou komisi. Před přijetím každého opatření se Komise musí poradit
s experty členských států. Dialog Komise a regulatorních orgánů jednotlivých
zemí probíhá v rámci sektorových výborů, které musí s návrhem prováděcího
opatření vyslovit svůj souhlas. Důraz je rovněž kladen na to, aby do celého procesu byly napřímo zapojeni ti, kterých se v konečném důsledku každodenní aplikace pravidel týká nejvíce, tedy dohledové orgány. Ty jsou dle sektorů organizovány
ve výborech na tzv. „úrovni 3“. Mohou také přijímat technické standardy zaměřené na slaďování postupů každodenní dohledové praxe. Tyto standardy ovšem
nemají pro členské státy závazný charakter.
Neméně důležitá je i následná kontrola a řádné vymáhání správné aplikace. K tomu slouží kompetence Evropské komise, která tuto funkci vykonává na
tzv. „úrovni 4“.
Tab. č. 2: Schéma institucionálního zajištění dohledu
dle nového návrhu EK
Makro-obezřetnostní dohled nad finanční stabilitou EU
Evropská rada pro systémová rizika (European Systemic Risk Board)
Mikro-obezřetnostní dohled na finančním trhu EU
Evropský orgán pro
bankovnictví (European
Banking Authority)
Evropský orgán pro pojišovnictví
a zaměstnanecké penzijní fondy
(European Insurance Authority)
Evropský orgán pro kapitálový trh
(European Securities Authority)
Pramen: European Commission: Communication from the Commission: European Financial Supervision, COM (2005) 252 final, 27. 5. 2009.
Jak již bylo uvedeno výše, institucionální zajištění jednotlivých úrovní včetně konkrétního rozdělení pravomocí dozná v následujících měsících významných
změn. Na místo poradních orgánů a v tuto chvíli nezávazné spolupráce výborů
dohledových orgánů na „úrovni 3“ má vzniknout tzv. Evropský systém finančního
dohledu, který se bude opírat o Evropské dohledové agentury vzniklé přeměnou
70
současných výborů dohledových orgánů. Nově mají disponovat některými závaznými pravomocemi a aktivněji působit v krizových situacích. Celý systém bude
zaměřen na provádění tzv. mikro-obezřetnostního dohledu a společně s dalším
novým orgánem, tzv. Radou pro systemická rizika zaměřené na makro-obezřetnostní otázky, má představovat komplexní nový rámec pro vytváření pravidel
a zajištění finanční stability v Evropské unii.
3. Aktuální trendy na finančním trhu
Chceme-li se zabývat nedostatky stávajícího systému, musíme se také zaměřit na to, jaké je aktuální tržní prostředí a v jakých podmínkách se finanční instituce pohybují. Přistupme tedy k analýze tržních trendů.
Finanční sektor je jedním z nejdynamičtějších odvětví národních ekonomik
a je ovlivňován řadou trendů. Jedná se zejména o tyto:

Kros-sektorální aktivity: Činnosti finančních institucí se již zdaleka
neomezují pouze na jeden sektor, ale nabízejí komplexní škálu produktů napříč sektory. Díky synergickému efektu jim to přináší větší výnosy
i úspory.

Konsolidace sektoru (vytváření „superbank“): Tento trend je charakteristický zejména v posledních letech a jeho důsledkem je rozdělení
trhu mezi několik významných hráčů. Konkurence se pak musí vymezit,
např. nabídkou specifických produktů či orientací na úzký typ klientely. Důsledkem je zásadní pozice, kterou superbanka v rámci finančního
systému zastává. Často je tento jev označován anglickým výrazem „too
big to fail“. V praxi to znamená, že jakékoli významnější problémy dané
instituce by pro hospodářství země představovaly tak zásadní ohrožení
finanční stability, že si je stát jednoduše nemůže dovolit. Přistupuje
proto většinou k použití jakýchkoli dostupných prostředků, které obnovení stability zajistí.

Přeshraniční aktivity: Finanční instituce se při poskytování svých služeb
zdaleka neomezují pouze na území jednoho státu. V rámci vnitřního
trhu Evropské unie je tento jev zcela evidentní. Jak již bylo uvedeno
výše, finanční instituce si prostřednictvím otevírání poboček v jiných
členských státech, či přímým poskytováním svých služeb, mohou
významně rozšířit okruh zákazníků, nejen v rámci Unie, ale i Evropského hospodářského prostoru.

Centralizace aktivit do regionálních center: Tento trend je aplikovatelný zejména pro velké nadnárodní finanční skupiny. Z hlediska racionalizace nákladů se některé skupiny rozhodly centralizovat určité aktivity
do jednoho členského státu. Může se jednat např. o risk management,
71
Soňa Machová

interní audit, back office finančních trhů nebo účetnictví. Typickým
příkladem skupiny, která tento přístup uplatňuje již dlouhodobě, je
finanční skupina Nordea působící v severských státech Unie.
Finanční inovace: V neposlední řadě je vývoj finančních trhů posledních
let charakteristický narůstající mírou inovace finančních produktů. Jen
velmi málo ostatních oborů hospodářství se může pochlubit takovou
škálou nových produktů, které v něm za dané období, např. jednoho
roku, vzniknou. V případě finančních služeb se jedná o stále složitější
produkty, o jejichž existenci jsme před několika málo lety neměli ani
tušení. V souvislosti s nedávnou finanční krizí se zejména skloňovaly
termíny strukturovaných finančních derivátů typu CDS (credit default
swap) a dalších.
4. Stanoviska zainteresovaných stran
Před samotnou analýzou souladu či nesouladu mezi regulatorními pravidly, institucionálním rámcem a aktuálními tržními trendy se krátce zaměříme
na pozice hlavních aktérů. Je zřejmé, že každá strana k této otázce přistupuje
rozdílně a vychází ze svých specifických zájmů a potřeb. Pro dokreslení celkové
situace tak může být srovnání pozic velmi užitečné. Zaměříme se na několik klíčových skupin. Především půjde o nadnárodní finančních instituce, které reprezentují názor odvětví, z nichž ovšem vydělíme finanční instituce působící v ČR.
Ty totiž mohou mít vzhledem ke svým vlastnickým poměrům některé specifické
potřeby. Dále rozebereme závěry tzv. de Larosièrovy skupiny, tedy stanovisko
formulované expertní skupinou na žádost Evropské komise. Tato skupina měla
celou situaci zhodnotit z pohledu širšího celoevropského zájmu bez ohledu na
národní nebo politické preference. V neposlední řadě se krátce zmíníme o postojích jednotlivých členských států.
4.1 Pozice finančních skupin
Z výzkumu, který v roce 2006 provedl Výbor pro finanční služby, poradní
orgán Rady ministrů financí, vyplývá, že finanční skupiny v EU podporují především delegování úkolů a používání nezávazného řešení sporů mezi dohledovými
orgány. Za problém považují zejména různý výklad při implementaci evropských
předpisů v jednotlivých členských státech. Vidí nedostatky v praktickém výkonu
dohledu nad skupinou a rozdělením kompetencí mezi mateřské a dceřiné orgány
dohledu. V této souvislosti rovněž zmiňují myšlenku přeměny dceřiných společností na pobočky, aby se těmto nedostatkům vyhnuly. Považují některé náklady
72
na plnění regulatorních požadavků za nepřiměřené, vyplývající např. z toho, že
musejí vést komunikaci o stejných záležitostech s několika dohledovými orgány
současně. Typickým příkladem je zasílání regulatorních dat na více míst současně. Dále shledávají za nekonsistentní legislativu napříč sektory a vidí problém
v nezávaznosti technických standardů a doporučení výborů třetí úrovně Lamfalussyho procesu pro národní dohledové orgány. Konzistentnost při používání
pravidel v praxi je tak velmi nízká.
4.2 Pozice vybraných finančních institucí působících v ČR
V rámci obdobného šetření Výboru pro finanční služby, které provedlo
Ministerstvo financí ČR v roce 2007, byly dotazovány i finanční instituce působící na území ČR. Ty jsou toho názoru, že podnikání a expanzi v zahraničí komplikuje nestejné chování dohledových orgánů a existence různých národních pravidel napříč EU. V určitých případech není dohled ani schopen vysvětlit rozdílnost
svých požadavků. Nestandardizované formuláře, kterých je většina, jsou jedním
z příkladů. Navíc četné zdvojování požadavků a jejich nadměrnost situaci dále
komplikují. Požadovat některé informace jak na konsolidovaném základě, tak na
individuální bázi, je dle jejich názoru zbytečné a konsolidovaný základ by měl být
dostačující.
Centralizované aktivity by měly být dohlíženy domácím dohledovým
orgánem, decentralizované naopak na úrovni lokální. Podle jejich názoru není
v mnoha případech národní regulace konzistentní s evropskou úpravou. Např.
se jedná o nesoulad mezi národními požadavky na účetní standardy a požadavky
na reportování vyplývající ze směrnic. Mělo by tak dojít k eliminaci národních
výjimek v předpisech EU. Další problém vidí v tom, že spolu často dohledové
orgány velmi málo a nedostatečně spolupracují a komunikují. Na dobré úrovni
vnímají spolupráci s domácím dohledovým orgánem, tedy ČNB. Praktická možnost vlivu na činnost domácího dohledu je ovšem ve většině případů označována
jako minimální. Určitá možnost komunikace s národním dohledovým orgánem
zde ale přesto existuje.
Za zásadní označují to, že je četná regulace příliš detailní, a proto omezuje a nenabízí dostatečnou flexibilitu pro rozvoj trhu a podnikání na něm. Trh
by uvítal zaměření se směrem od detailních pravidel k základním principům.
Také zde existuje významný rozdíl ve výkonu dohledu nad bankami a pojišťovnami. Dohled nad bankami se lépe adaptuje na nové trendy, více než v sektoru
pojišťovnictví. Tento problém by ale mohl být odstraněn novou právní úpravou
Solvency II.
73
Soňa Machová
4.3 Stanovisko de Larosièrovy skupiny
Expertní skupina skupina vedená Alexandrem de Larosièrem vznikla mandátem předsedy Evropské komise José Manuela Barossa v říjnu 2008. Jejím
úkolem bylo předložit doporučení, kam by se měl do budoucna ubírat evropský
rámec regulace a dohledu nad finančním trhem v reakci na finanční a posléze
hospodářskou krizi v EU. Skupina zprávu předložila v únoru 2009 a její doporučení se stala hlavními východisky pro nové legislativní návrhy Evropské komise.
Mezi hlavní závěry patří, že by všechny firmy finančního trhu, které mohou
představovat systémové riziko, měly být předmětem odpovídající regulace.
Členské státy a Evropský parlament by měly zabránit přijímání legislativy, která umožňuje nekonsistentní transpozici a výjimky. Současné výjimky musí být
odstraněny. Je také třeba vytvořit transparentní a jasný rámec krizového řízení
na finančním trhu, včetně odpovídajících nástrojů a rozdělení kompetencí. Depozitní garanční schémata v EU, včetně pojišťovacího sektoru, by měla být harmonizována a nejlépe dopředu financována soukromým sektorem. Je totiž nezbytné
posílit ochranu klientů v hostitelských státech. Členské státy by se měly dohodnout na mechanismu sdílení nákladů v případech řešení krizových situací.
Zásadní doporučení de Larosièrovy skupiny souvisejí s institucionální uspořádáním a již jsme se o nich zmínili v souvislosti s aktuálními návrhy Evropské
komise. Právě de Larosièrova skupina totiž přišla s návrhy, že by měl být vytvořen nový orgán, který by se specificky zabýval systémovými riziky. Byl by odpovědný za analýzu finanční stability v EU z makro-obezřetnostního hlediska a včas
by vydával potřebná varování a doporučení. Dále expertní skupina navrhla, že by
každodenní dohled nad finančními institucemi na mikro-úrovni měl být vykonáván v rámci nového Evropského systému finančního dohledu, jehož hlavními
aktéry by byly nové Evropské dohledové agentury vzniklé přeměnou současných
výborů dohledových orgánů „3. úrovně“ Lamfalussyho procesu. Agentury by
měly disponovat kompetencemi jako např. závazné řešení sporů mezi dohledovými orgány, přijímání závazných dohledových standardů a rozhodnutí aplikovatelných na konkrétní finanční instituce, koordinace činnosti kolegií, navrhování
skupinového dohledového orgánu nebo vykonávání dohledu nad firmami působícími napříč EU (např. ratingovými agenturami).
4.4 Stanoviska členských států EU
Pozice jednotlivých členských států vychází především z charakteru jejich
finančního odvětví a z jejich obecného přístupu k regulaci. Jinou pozici zastávají
High-Level Group on Financial Supervision in the EU chaired by Jacques de Larosière: Report, Brussels, 2009.
74
státy, které disponují světovými finančními centry, jako Francie, Velká Británie
či Německo, o jiné zájmy usilují země, jejichž fungování finančních trhů se od
těchto center pouze odvíjí. Zde je zcela patrný rozdíl mezi východní a západní
Evropou. Vzhledem k tomu, že hlavní finanční centra evropského kontinentu se
nacházejí v zemích západní Evropy a také se sem soustřeďuje drtivá část mateřských společnostní nadnárodních skupin působících v EU, jsou pro tyto země
pravidla regulace finančních trhů zcela zásadní. Logicky směřují spíše k definování takových pravidel, která budou co nejpříznivější z pohledu výkonu dohledu na skupinové bázi, tedy mateřskými orgány dohledu. Naopak země východní Evropy, kde jsou aktiva finančního trhu výrazně ve vlastnictví zahraničních
subjektů, mají spíše potřebu zachování silných národních pravomocí než jejich
sdílení či dokonce transfer na příslušné orgány mateřské společnosti.
Velkou roli také hraje národní postoj k filosofii regulace jako takové. Zde je
namísto rozdělení západ – východ spíše patrné rozdělení sever – jih. Jižní státy
jsou obecně zastánci jednotných a spíše detailnějších pravidel a to ve všech oblastech, kde je to jen možné. Argumentují zamezováním národních rozdílů, hlubší
integrací vnitřního trhu, větší obezřetností a možností předcházení negativnímu
chování některých subjektů. Typickými představiteli tohoto směru jsou Francie, Portugalsko, Španělsko či Řecko. Naopak státy severní Evropy mají odlišný
přístup a říkají, že nadměrná regulace narušuje konkurenční prostředí, omezuje přirozený vývoj trhu, vyvolává nadměrné náklady, které jsou posléze stejně
přenášeny na konečné spotřebitele. Tyto státy proto preferují regulaci založenou
na základních principech než detailní pravidla pro veškeré činnosti. Hlavními
zastánci jsou Velká Británie, Švédsko nebo Finsko, ale řadí se sem třeba i Česká
republika či pobaltské státy.
5. Hlavní výzvy regulace finančního trhu EU
Na popisu aktuálních pravidel, institucionálního uspořádání, aktuálních
tržních trendů a stanovisek účastníků trhu lze analyzovat míru souladu mezi
nastavením celého systému a jeho fungováním v praxi, a definovat tak základní
nedostatky, resp. výzvy stávajícího rámce.
Nejprve je nutné si uvědomit, a v průběhu nedávné finanční krize to bylo
zcela patrné, že výkon obezřetnostního dohledu nad jednotlivými finančními
institucemi ještě zdaleka nemusí vést k zajištění finanční stability v rámci celého
systému. Proto bychom měli výzvy analyzovat ze dvou pohledů, tedy jak na mikro-úrovni, z hlediska každodenního výkonu dohledu nad finančními institucemi,
tak na makro-úrovni, z hlediska zajišťování finanční stability systému jako celku.
Ostatně k této metodě přistoupila již de Larosièrova skupina a následně ji využila
i Komise.
75
Soňa Machová
Je rovněž patrné, že většina výzev bude souviset především s globálním
rozměrem podnikání tohoto sektoru. Přeshraniční působení finančních skupin
či konsolidace sektoru klade zásadní požadavky na dohledové uspořádání nejen
nad jednotlivými finančními institucemi, ale i nad udržením finanční stability
v rámci systému jako celku. Zde jsou zásadní především otázky dělby pravomocí
mezi jednotlivými kompetentními orgány a systém jejich vzájemné spolupráce.
Vedle toho je také nezbytné zohlednit velmi diverzifikovaný a inovativní charakter fungování finančních trhů.
5.1 Hlavní výzvy na mikro-úrovni







Fragmentace odpovědností za dohled v rámci jedné finanční skupiny.
Nerovnováha mezi zájmy domovských a hostitelských kompetentních
orgánů, která je patrná nejen při řešení přeshraniční finanční krize, ale
i při běžném výkonu dohledové praxe.
Riziko narušování hospodářské soutěže na vnitřním trhu a regulatorní
arbitráže finančních institucí z důvodu rozdílného uplatňování harmonizovaných pravidel napříč EU.
Nedostatečná spolupráce a výměna informací mezi kompetentními
dohledovými orgány.
Nadměrné náklady a administrativní zátěž pro finanční instituce při
plnění regulatorních požadavků.
Chybějící systém krizového řízení.
Rigidní institucionální rámec, který v rámci regulace nereaguje flexibilně na aktuální tržní vývoj.
5.2 Hlavní výzvy na makro-úrovni



76
Nedostatečné vyhodnocování makro-obezřetnostních rizik vznikajících
na finančním trhu EU, včetně rizik vyplývajících z makro-ekonomických nerovnováh jednotlivých členských států.
Nedostatečná interakce mezi mirko-obezřetnostními a makro-obezřetnostními analýzami, finanční instituce jsou dohlíženy odděleně a důraz
na vzájemnou provázanost a propojenost je při výkonu dohledu zcela
nedostatečný.
Neuspokojivý stav spolupráce a koordinace mezi kompetentními orgány při řešení krizových situací.
6. Požadavky na institucionální rámec finančního trhu EU
Provedli jsme zevrubnou analýzu aktuálního institucionálního zajištění fungování finančního trhu a praktického působení finančních institucí na vnitřním
trhu EU. Následně jsme srovnáním těchto výchozích parametrů identifikovali
několik výzev, které charakterizují základní nedostatky stávajícího rámce. Potřebujeme tedy reformu regulace finančního trhu EU?
Na první pohled se zdá, že je nyní nezbytné celý systém od základů přebudovat. Zejména v rámci diskusí o příčinách světové finanční krize se takové
závěry velmi často uvádějí. Rozhodně s tímto postojem nelze souhlasit. Finanční
krize možná poukázala na některá slabá místa systému, ale v mnoha případech
se důslednou a správnou aplikací již stávajících pravidel dalo výrazným škodám
zabránit. Stávající rámec již nyní umožňuje podniknut velkou část opatření, která
jsou nyní „nově“ objevována a prosazována. Jak již bylo zmíněno, např. obecný
rámec krizového řízení, tzv. Memorandum of Understanding, byl v době krize již
dávno na světě a stačila jen větší ochota se jím řídit, abychom nyní nemuseli řešit
otázky typu kdo, kdy, jak a s kým spolupracovat. Stejně tak fungování kolegií
dohledových orgánů může již nyní fungovat mnohem efektivněji, než se tomu
v praxi děje. Opět jen díky nedostatečné vůli a ochotě zúčastněných stran tomu
tak není. S ohledem na množství proreformních hlasů je nutné se ptát: Bylo by
skutečně možné předejít vzniku světové finanční krize používáním jiných „pravidel hry“? Nezáleží ale mnohem více než na pravidlech na chování jednotlivých
hráčů a rozhodčích, kteří na dodržování pravidel dohlížejí? V tomto lze selhání
systému v souvislosti s finanční krizí jistě shledat jako zásadní.
Bez ohledu na tyto skutečnosti je nicméně faktem, že řadě zásadních nedostatků, resp. výzev, které jsou definovány výše, současný systém čelit musí a čelil
by i bez zkušenosti s finanční krizí. Nyní je proto nezbytné pokusit se k nim nalézt
vhodné odpovědi. Účelem této práce není definovat přesná znění nových regulatorních předpisů, ale vymezit základní požadavky na systém a to bez ohledu na
to, jakým způsobem budou prováděny do praxe. Tyto požadavky lze stejně jako
v případě výzev členit na mikro a makro-úroveň.
6.1 Požadavky na mikro-úrovni
Vzhledem k tomu, že dohled nad jednotlivými finančními institucemi je
vykonáván dohledovými orgány na národní úrovni, je nezbytné zajistit efektivní
systémy spolupráce a rozhodování v rámci dohledu nad finančními skupinami
působícími ve více zemích současně. Dohledy by spolu měly komunikovat téměř
na denní bázi a ne jen organizovat formální setkání jednou či dvakrát do roka,
jako je tomu nyní. Zejména role mateřského orgánu dohledu musí být významSoučasná Evropa 01/2010
77
Soňa Machová
ně koordinační a organizační. Mateřský dohled by neměl spolupráci s ostatními dohledovými orgány ve skupině chápat jako omezování svých pravomocí, ale
jako nedílnou součást své činnosti, která přispívá k lepšímu výkonu dohledu nad
skupinou jako celkem.
Vymezení kompetencí mezi dohledovými orgány ve skupině musí být zcela jednoznačné a co nejlépe odpovídat fungování a struktuře skupiny. Zejména
musí zohledňovat rozdílné postavení jednotlivých členů skupiny na finančním
trhu příslušného státu. Dohledové orgány systémově významných finančních
institucí musí mít v rámci kolegia odpovídající kompetence, včetně přístupu
k informacím a účasti na rozhodování.
Co se týče rozdílné dohledové praxe a uplatňování rozdílných pravidel,
primárně by regulatorní pravidla neměla umožňovat žádné rozdíly při výkladu
a praktické aplikaci, čímž by bylo velkému množství sporů předem zabráněno.
Pokud přesto k takové situaci dojde, měl by být možný spor mezi dohledovými
orgány nejprve řešen smírčím způsobem s přispěním doporučení nezávislé třetí
strany, která by v případné další fázi sporu mohla hrát roli arbitra. Primárně
je ale nezbytné odstranit rozdíly v regulatorních pravidlech vyvolaných jednak
množstvím diskrecí členských států v rámci stávajících evropských předpisů, ale
také nesprávnou či nepřesnou transpozicí na národní úrovni. Jestliže je v rámci
jednoho předpisu povoleno až několik desítek výjimek, je zřejmé, že výsledná
pravidla se mezi členskými státy budou významně lišit a tím i zatěžovat finanční
instituce nadměrnými náklady na jejich plnění, nehledě na komplikace při praktickém výkonu dohledu.
Vzhledem k častému poskytování služeb v několika sektorech jednou
finanční institucí by rovněž bylo žádoucí, aby se regulace a dohled mezi sektory
odlišovaly jen ve zcela nezbytné míře a pokud je to možné, aby byly mezi sektory
konsistentní. Automatické by mělo být např. používání jednotné terminologie.
Dohledová praxe napříč EU musí být odpovídajícím způsobem sladěna
a definována stejnými principy. Dohledové orgány by si za svůj hlavní cíl měly
stanovit budování jednotné evropské dohledové kultury, tj. používání obdobných
přístupů a nástrojů, aby se finanční instituce nemusely v různých členských státech setkávat s různou praxí a také, aby mohla efektivně probíhat praktická spolupráce mezi dohledovými orgány. Východisko tohoto problému je podmíněno
jak výše zmíněnou otázkou jednotných pravidel, tak i organizací celého institucionálního zajištění.
Dohled nad finančním trhem na národní úrovni by měl více odpovídat struktuře trhu a měl by být maximálně racionalizován. V některých případech by tak
mohlo dojít i k výraznější centralizaci dohledu na národní úrovni. Výkon dohledu, na němž se podílí více institucí, je nejen mnohem náročnější na organizaci či
zdroje, ale především nemusí vždy zaručovat potřebný ucelený přehled o situaci
na trhu a identifikovat problémy, které mohou nastat přelivem negativních jevů
78
z jednoho sektoru do druhého. Situace, kdy v některých členských státech vedle
sebe stále funguje více dohledových orgánů, a to i v rámci jednoho sektoru, je
značně neefektivní a nese s sebou řadu rizik.
Regulatorní rámec musí být dostatečně efektivní a flexibilní, aby zajistil
vytváření kvalitních pravidel odpovídajících aktuální situaci na trhu. Nesmí omezovat ani jakkoli ovlivňovat tržní vývoj, ale přitom zajistit potřebnou ochranu
spotřebitelů a obezřetné fungování jednotlivých finančních institucí.
Co se týče krizového řízení, měl by být nastaven takový mechanismus spolupráce a výměny informací, který zajistí efektivní koordinaci nejen v normálních
časech, ale především v případě vzniku jakékoli nepředvídatelné události. Řešení
takových událostí totiž většinou vyžaduje rychlou reakci a okamžitou součinnost
více stran. Krize na finančních trzích prokázala, že navzdory platné formální
dohodě k žádné koordinaci a sladění kroků nedošlo.
K požadavkům na rozdělení rolí v souvislosti s řešením krizových situací
je nezbytné dodat, že jakékoli přenesení kompetencí musí odpovídat rozdělení
odpovědností. Veškeré důsledky nesprávných rozhodnutí si musí nést ten orgán,
resp. členský stát, jehož rozhodnutí situaci způsobila. Jinak řečeno, rozhodnutí
mohou být svěřena do pravomoci pouze těch autorit, které za ně mohou nést
příslušnou odpovědnost.
Pro účely záchrany finanční instituce je nezbytné, aby pravidla umožňovala
rychlé provedení zásadní restrukturalizace. Pokud se ke slovu dostane systém
pojištění vkladů, musí být výplaty náhrad zajištěny v co nekratším termínu, aby
se předešlo šíření nedůvěry mezi klienty. Bylo by proto velmi žádoucí, aby se
systém vytváření garančních fondů sjednotil na ex-ante, tedy průběžného přispívaní.
6.2 Požadavky na makro-úrovni
V případě makro-obezřetnostního dohled je situace více jednoznačná, ale
o to závažnější. V tuto chvíli totiž žádný jednotný či alespoň harmonizovaný
rámec dohledu nad finanční stabilitou na úrovni EU neexistuje. EU sice disponuje společnou měnovou politikou, ta se ale vzhledem ke svým cílům otázkou
dohledu nad finančním trhem detailněji nezabývá. Existuje zde několik pravidelně předkládaných analýz, ale chybí jakékoli institucionální zajištění s vymezením
kompetencí a jasně definovanými nástroji. S ohledem na zkušenosti z finanční
krize by tak mělo co nejdříve dojít k nápravě, aby byla všechna rizika pro finanční
stabilitu vyplývající z vývoje na finančních trzích včas identifikována a řešena.
Za tímto účelem bude nezbytné vytvořit vhodné mechanismy sběru a vyhodnocování potřebných informací, včetně informací o interakci situace v jednotlivých finančních institucích a systému jako celku. Ačkoli je potřeba informací
79
Soňa Machová
základní podmínkou, neměla by v žádném případě vést k dalšímu zatěžování
finančních institucí nadměrnými reportovacími povinnosti. Důsledná racionalizace a simplifikace požadavků je v tomto ohledu zcela zásadní.
Rovněž je nutné vybudovat efektivní systém včasného varování v případě nenadálé události. Varování musí být následováno rychlým rozhodnutím
o nezbytné reakci a přijetím relevantního opatření. Úroveň přijetí takových rozhodnutí je věcí diskuse, ovšem pohybujeme-li se na vnitřním trhu EU, je nezbytné, aby se tato rozhodnutí přijímala maximálně konsensuálně se zapojením všech
zainteresovaných stran.
Závěr
Diskuse na evropské úrovni se v průběhu několika posledních let soustředily
na základní otázku, zda regulatorní a dohledové uspořádání finančního trhu EU
odpovídá výzvám vyplývajícím z aktuálních tržních trendů, potřebám finančních
institucí a požadavkům na obezřetné fungování tohoto sektoru. Dospět k jednoznačnému závěru nebylo snadné až do chvíle, než v roce 2007 vypukla světová
finanční krize. Z hlediska dopadu na finanční trhy a ekonomiku EU se finanční
krize stala hlavním argumentem pro provedení významné institucionální reformy finančního trhu. Ne vždy lze ovšem s tímto postojem souhlasit. Krize sice
na některé nedostatky systému poukázala, ale ve většině případů se důslednou
a správnou aplikací již existujících pravidel dalo významným škodám zabránit.
Z analýzy pravidel regulace finančního trhu vyplývá, že aktuální předpisy EU
se zaměřují spíše na „nekrizová“ období, aniž by byly definovány jasné postupy
a pravidla pro případ řešení akutních krizových situací. Rovněž je patrné, že stále
převládá koncept domácího dohledu v kombinaci s pravidlem vzájemného uznávání, a systém tak v zásadě nerozlišuje mezi přístupem k systémově významným
institucím a těm ostatním. Co se týče institucionálního zajištění, je zřejmé, že
jeho efektivní nastavení je základním předpokladem vytváření kvalitních regulatorních předpisů. V tomto ohledu se v nejbližší době zřejmě dočkáme zásadních změn. Jednak těch souvisejících s aplikací Lisabonské smlouvy, ale také
těch, které se aktuálně připravují a mají vést ke vzniku několika nových orgánů
s konkrétními pravomocemi. Na řadu specifických potřeb stávajícího systému
poukazuje i analýza aktuálních tržních trendů. Z ní především vyplývá, že sektor
finančních trhů je velmi globalizované odvětví, které je současně charakteristické
svým dynamickým vývojem.
Existuje zde tedy celá řada nedostatků a je patrné, že současný systém nezajišťuje potřebnou schopnost vyrovnat se s aktuálními potřebami, které přináší
vývoj na finančních trzích. Jak by tedy měl ideální systém regulace a dohledu nad
finančním trhem vypadat?
80
V případě dohledu nad jednotlivými finančními institucemi je výsledek analýzy takový, že je nezbytné zefektivnit systém vzájemné spolupráce a rozdělení
kompetencí mezi kompetentními orgány. Vymezení kompetencí v rámci finanční
skupiny musí odpovídat fungování a struktuře skupiny a zohledňovat rozdílné
postavení jednotlivých jejích členů. Zcela zásadní je dobudovat systém krizového
řízení, který by jasně definoval pravidla a postupy při řešení akutních krizových
událostí. Stejně tak je ovšem třeba upravit institucionální rámec, aby mohly vznikat kvalitní regulatorní předpisy, které budou moci flexibilně reagovat na aktuální tržní vývoj. Pravidla musí být zcela konsistentní napříč sektory a jednotně
aplikována napříč členskými státy.
Co se týče finanční stability v systému jako celku, tam jsme dospěli k závěru,
že je zde potřeba změn ještě palčivější, protože až do této chvíle žádný jednotný
mechanismus zaveden není. Především je nezbytné zajistit efektivní interakci
mezi výkonem dohledu nad jednotlivými finančními institucemi a zajišťováním
finanční stability celého systému. Všechna rizika ohrožující finanční stabilitu by
měla být průběžně vyhodnocována a v případě potřeby včas spuštěny potřebné
ochranné mechanismy. Stejně tak jako v předchozím bodě je v tomto ohledu zcela zásadní efektivní systém spolupráce mezi relevantními subjekty, nyní ovšem
nejen na straně dohledových orgánů, ale často i politických reprezentací jednotlivých členských států. Bude otázkou dalšího vývoje, jaká dohoda o reformních krocích bude
dosažitelná. Jednání jistě nebudou jednoduchá, protože představy a potřeby jednotlivých hráčů se značně liší. Změny jsou ovšem nezbytné a to si uvědomují
všichni. Na místo ambiciózních cílů si je třeba klást především ty racionální.
81
Soňa Machová
Literatura:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
82
City of London: Assessing the Effectiveness of Enforcement and Regulation, London: City of London, 2009, 73 s.
Česká národní banka: Zpráva o výkonu dohledu nad finančním trhem
2007, Praha: Česká národní banka, 2008.
HAMILTON, Daniel S., QUINLAN, Joseph P.: Globalization and Europe,
1st edition, The Johns Hopkins University, Center for Transatlantic Relations, 2008, 184 s., ISBN 10: 0-978821-9-9.
European Central Bank: Systemic Impact Assessment Handbook, Franfurkt am Main: European Central Bank, 2008, 93 s.
European Commission: Communication for the Spring European Council
- Driving European Recovery, COM (2009)114 final, [online], Brussels:
European Commission, 2009. URL: < http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0114:FIN:EN:PDF>.
European Commission: Communication from the Commission: European
Financial Supervision, COM (2009) 252 final [online], Brussels: European
Cmmission, 2009. URL: < http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0252:FIN:CS:PDF>.
European Commission: White paper on Financial Services 2005-2010
[online], Brussels: European Commission, 2005. URL: <http://ec.europa.
eu/internal_market/finances/docs/white_paper/white_paper_en.pdf>.
European Commission: Proposal for a regulation establishing a European
Banking Authority (EBA), COM(2009) 501 final, [online], Brussels: European Commission, 23. 9. 2009. URL < http://ec.europa.eu/internal_market/finances/committees/index_en.htm#communication>.
Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA), COM(2009) 502
final, [online], Brussels: European Commission, 23. 9. 2009. URL < http://ec.europa.eu/internal_market/finances/committees/index_
en.htm#communication>.
Securities and Markets Authority (ESMA), COM (2009) 503 final, [online],
Brussels: European Commission, 23. 9. 2009. URL < http://ec.europa.eu/
internal_market/finances/committees/index_en.htm#communication>.
Directive 2005/1/EC of the European Parliament and of the Council of 9
March 2005 establishing a new organisational structure for financial services committees [online]. URL: < http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:079:0009:0009:EN:PDF>.
High-Level Group on Financial Supervision in the EU chaired by Jacques
de Larosiere: Report, [online], Brussels: European Commission, 2009.
13)
14)
15)
16)
URL: < http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf>.
Eurofi: Achieving the Integration of European Financial Markets in a Global Context, Brussels: Forum Europe, 2008.
Internetové stránky European Financial Services Round Table: http://www.efr.be/ (20. 4. 2009).
Internetové stránky Evropské komise: www.ec.europa.eu (20. 4. 2009).
Internetové stránky Ministerstva financí ČR: www.mfcr.cz (20. 4. 2009).
Summary:
Is It Necessary to Review the EU Financial Market Regulation?
Financial and government experts intensively discussed during the last few years a question
whether regulatory arrangement of the EU financial market is able to challenge actual market
trends, financial institutions‘ needs and requirements for prudential functioning of this sector.
Recent world financial crisis has drawn attention to certain shortcomings, however analysis
of causes of the crisis present only part of the broader problem of optimizing the regulatory
system. Detailed analysis provide for a clear conclusion on asymmetry between the regulatory arrangement and practical functioning of financial institutions. Therefore regulatory system
should be significantly reviewed.
Keywords:
European Union, Financial markets, financial market supervision, financial crisis, institutional
framework, regulation
83
Eva Karpová
Vývoj ekonomik zemí střední a východní Evropy
v kontextu světové ekonomické krize*
Abstrakt:
Článek se zabývá vývojem ekonomik zemí střední a východní Evropy (členských zemí EU,
respektive EU 10) v období nástupu a dosavadního průběhu světové ekonomické krize. Jeho
cílem je přehledné zachycení základních makroekonomických charakteristik zemí zmíněného regionu a stručná komparace těchto charakteristik. Související komentáře a analytické
poznámky jsou vzhledem k typu a otevřenosti tématu nutně spekulativního charakteru, opírají se však co nejdůsledněji o veřejně dostupné odborné informace z institucí EU (zejména
Evropské komise a EUROSTATU), a dále pak OECD a UNCTAD.
Klíčová slova:
Země střední a východní Evropy, ekonomická krize, ekonomický výkon, inflace, veřejné
zadlužení, nezaměstnanost, vnější ekonomická rovnováha, zahraniční obchod
U
nijní země střední a východní Evropy jsou v evropském kontextu specifickým regionem. Z hlediska politického a hospodářsko politického
spojuje tyto země obdobná historie jejich vývoje od 50. do 80. let minulého století i značná podobnost jejich transformace v průběhu 90. let. Sbližování
politických a ekonomických rysů těchto zemí poté podpořil samotný proces přípravy na vstup do EU, respektive i samotný vstup do EU, protože obě první fáze
východního rozšíření probíhaly v poměrně krátkém časovém odstupu. Přesto je
nutno připustit, že země EU 10 představují vnitřně velmi rozmanitý region; jde
o země rozdílné co do populační velikosti, geografické situace, sektorové struktury, ekonomické úrovně, vnější i vnitřní ekonomické rovnováhy a konce konců
i měnové politiky. Kromě toho mají jednotlivé země svá velmi podstatná historická, kulturní a sociálně ekonomická specifika.
Za naznačených okolností lze jen velmi obtížně a priori odhadovat jak konjunkturální tak krizový vývoj regionu. Tento vývoj může, ale nemusí být v jednotlivých zemích regionu obdobný. Důkazem toho byl převážně pozitivní ekonomický vývoj ve 2. polovině 90. let (který se však plně netýkal Bulharska, Rumunska
a České republiky), anebo to bylo rovněž příznivé předkrizové období do roku
*
Tento článek vznikl v rámci výzkumné činnosti FMV VŠE v Praze hrazené z prostředků institucionalizované podpory na rozvoj výzkumné organizace.
85
Eva Karpová
2008 (které však nebylo možno vztahovat na Maďarsko a plně ani na Polsko).
Zmapovat průběh současného krizového vývoje ekonomik jednotlivých zemí
doposud definitivně nelze, nicméně je zřejmé, že vzdor ekonomické propojenosti
jednotlivých zemí není a nemůže být vývoj jejich ekonomik ani v tomto případě
plně shodný.
Ekonomiky zemí střední a východní Evropy zasáhla světová ekonomická
krize ve srovnání s mnoha dalšími zeměmi s určitým zpožděním – teprve koncem
roku 2008. Výjimku tvořily pouze hluboké recese ekonomik Estonska a Lotyšska.
Všeobecně krizový vývoj byl pro ekonomiky regionu příznačný až v roce 2009,
kdy prudce klesal ekonomický výkon, zastavoval se růst indexu spotřebitelských
cen, rostla nezaměstnanost a prohlubovala se vnitřní ekonomická nerovnováha jednotlivých zemí (především schodky veřejných rozpočtů). Zmíněný vývoj
souvisel s příčinami ekonomické krize regionu střední a východní Evropy. Ve
většině zemí byl ekonomický útlum vyvolán propadem zbožového exportu a ve
vzájemných souvislostech problémy s růstem všech komponent domácí poptávky. Samotná finanční a bankovní krize se podílela na stagnaci a recesi ekonomik
jednotlivých zemí až na výjimky zprvu v menší míře – alespoň pokud máme na
mysli bezprostřední kolapsy obchodního či investičního bankovnictví. Nepřímo
však dřívější příliv bankovního kapitálu do regionu EU 10 (zejména z některých
zemí EU 15) v krizovém období komplikoval vnější i vnitřní ekonomickou rovnováhu jednotlivých zemí, tedy jejich platební bilance, bilance veřejných rozpočtů
a nahromaděnou veřejnou zadluženost.
Ekonomická krize, která se v roce 2008 již plně rozvinula v USA, zasáhla
poměrně rychle i ekonomiky dalších světových regionů, země EU 15 nevyjímaje.
Důvody této rychlé souslednosti byly v regionu EU evidentní a očekávatelné. Ekonomiky některých zemí EU byly mimořádně zranitelné v důsledku provázanosti
finančních a bankovních trhů a ekonomiky prakticky všech zemí EU byly vzhledem ke své otevřenosti ohroženy rapidním poklesem zahraničního obchodu.
V samotném roce 2008 postihla celou EU 27 – alespoň ze statistického
pohledu – průkazná recese pouze stopově, protože se ve většině členských zemí
projevily drastické propady ekonomického výkonu až v posledním čtvrtletí. Hlubokou recesi za celý rok 2008 vykázaly pouze tři země (Estonsko, Irsko a Lotyšsko) a mírným propadem ekonomického výkonu byly zasaženy rovněž tři země
(Dánsko, Itálie a Švédsko). Rok 2009 byl již však pro region EU jednoznačně
rokem krizovým.
Z pohledu zemí EU 10 se zároveň jednalo o první rozsáhlou regionální ekonomickou krizi od období jejich specifické krize na počátku někdejšího transformačního období. Zkušenosti z této další, poněkud „klasičtější“ krize budou mít
proto jistě svůj zásadní význam. Také s ohledem na zmíněnou skutečnost násle
S výjimkou Lotyšska – viz dále (kapitola 2 tohoto článku).
86
Vývoj ekonomik zemí střední a východní Evropy v kontextu světové ekonomické krize
dující text mapuje i částečně analyzuje nástup a průběh ekonomické krize právě v unijních zemích střední a východní Evropy. Markantním průvodním rysem
krizového vývoje ve většině zemí EU 10 se v roce 2009 staly hluboké schodky
bilancí veřejných financí: v tomto směru tak začal zmíněný region sdílet obdobný problém jako mnoho starších členských zemí EU či přímo eurozóny. Proto je
v poslední subkapitole komentována jakožto varovný příklad situace zadluženého Řecka.
1. Nástup ekonomické krize
Hospodářský růst byl v EU 27 v roce 2008 celkově velmi slabý; přírůstek
HDP ve výši 0,7 procenta bylo možno charakterizovat spíše jako stagnaci. Tento
nevýrazný výsledek byl nicméně poplatný hlubokým recesím v Estonsku, Irsku
a Lotyšsku a mírnému poklesu ekonomického výkonu v Dánsku, Itálii a Švédsku.
Ostatní staré členské země, a také Kypr a Maltu ještě recese míjela, vyznačovaly
se přírůstkem HDP v intervalu 0,0 až 3,6 procenta. O většině unijních zemí střední a východní Evropy to pak platilo tím spíše. Po mimořádně úspěšném roce 2007
bylo možno hovořit o silném hospodářském růstu více méně nadále i v roce 2008
(viz tab. č. 1), pokud pomineme zmíněný kolaps ekonomiky estonské a lotyšské
a stagnující ekonomiku maďarskou.
Inflace v roce 2008 kulminovala a byla značně vysoká v konstelaci silného
doznívajícího hospodářského růstu právě v zemích EU 10 (viz opět tab. č. 1). Bylo
tomu tak dokonce i na Slovensku, které (i v souvislosti se vstupem do eurozóny) vykazovalo v rámci regionu EU 10 nejnižší index růstu spotřebitelských cen.
Inflace na Slovensku převýšila míru průměrné inflace zemí eurozóny o 0,6 procenta.
Uklidňující mohla být v situaci nastupující krize v regionu EU 10 alespoň
skutečnost, že doposud trvala nízká míra nezaměstnanosti. Zatímco se v některých starých členských zemích nezaměstnanost již prudce zvyšovala (ve Španělsku dokonce na 11,4 procenta), v regionu střední a východní Evropy se magickým
10 procentům blížila jen na Slovensku (viz tab. č. 1).
Průkaznější rizika signalizovala v zemích EU 10 v roce 2008 vnitřní ekonomická nerovnováha. Po poměrně optimistickém vývoji bilancí veřejných rozpočtů
a veřejných dluhů v roce 2007 (s výjimkou Maďarska) se trend změnil k horšímu
(viz tab. č. 2). Zvláště výrazná byla tato změna v pobaltských zemích, které byly
dříve ve fiskální oblasti značně disciplinované. Kriterium nominální konvergence
již v roce v roce 2008 plnily jen Bulharsko, Česká republika, Estonsko, Slovensko
EUROPEAN CENTRAL BANK – Statistics. Frankfurt a/M: ECB, 2009, 2010, dostupné z http://www.
ecb.europa.eu.
87
Eva Karpová
a Slovinsko. V některých zemích regionu se také zvyšoval nahromaděný veřejný
dluh, neúnosně zejména v případě Maďarska (viz tab. č. 2). Komparativně však
vyznívaly v zemích EU 10 nepříznivě především bilance veřejných rozpočtů, protože v regionu EU 15 nepřijatelnými schodky z hlediska nominální konvergence
trpěla zhruba jen čtvrtina zemí. Naproti tomu nahromaděný veřejný dluh se ve
starých členských zemích v průměru blížil 60 procentům HDP, takže situace
v zemích EU 10 zůstávala nesrovnatelně příznivější (viz tab. č. 2).
Tab. č. 1: Ekonomický výkon, inflace a míra nezaměstnanosti v zemích
SVE (EU 10) v letech 2007 až 2008
Země
HDP
přírůstek v %
Inflace
přírůstek v %
Nezaměstnanost
v%
2007
2008
2007
2008
2007
2008
Bulharsko
6,2
6,0
7,6
12,0
6,9
5,6
Česká republika
6,1
2,5
3,0
6,3
5,3
4,4
Estonsko
7,2
- 3,6
6,7
10,6
4,6
5,6
Litva
9,8
2,8
5,8
11,1
4,3
6,0
Lotyšsko
10,0
- 4,6
10,1
15,3
6,0
7,5
Maarsko
1,0
0,6
7,9
6,0
7,4
7,8
Polsko
6,8
5,0
2,6
4,2
9,6
7,2
Rumunsko
6,3
7,3
4,9
7,9
6,4
5,8
Slovensko
10,6
6,2
1,9
3,9
11,2
9,5
Slovinsko
6,8
3,5
3,8
5,5
4,9
4,4
Pramen: ECB, http://www.ecb.europa.eu a vlastní úprava autorky.
Pro země EU 10 byla na druhé straně příznačná mimořádná zahraniční
zadluženost. Extrémní a dále se zhoršující zahraniční zadluženost vykazovaly
Bulharsko, Estonsko, Lotyšsko a Slovinsko. Jejich zahraniční dluh překračoval
100 procent HDP. Maďarsko se této míře blížilo a zahraniční dluh Litvy dosahoval skoro 90 procent HDP. Únosnější míry zahraniční zadluženosti (mezi
45 až 65 procenty HDP) byly příznačné pro Českou republiku, Polsko, Rumunsko
a Slovensko.
EUROPEAN CENTRAL BANK – Statistics. Frankfurt a/M: ECB, 2009, 2010 dostupné z http://www.
ecb.europa.eu.
EUROSTAT: Comext Database. Brussels: EUROSTAT, 2008.
88
Tab. č. 2: Bilance veřejných rozpočtů a veřejné dluhy v zemích SVE
(EU 10) v letech 2007 až 2008
Země
Bilance veřejných rozpočtů
v % HDP
Veřejný dluh v % HDP
2007
2008
2007
2008
0,1
1,8
18,2
14,1
- 0,7
- 2,1
29,0
30,0
2,6
- 2,7
3,8
4,6
Litva
- 1,0
- 3,2
16,9
15,6
Lotyšsko
- 0,3
- 4,1
9,0
19,5
Maarsko
- 5,0
- 3,8
65,9
72,9
Polsko
- 1,9
- 3,6
45,0
47,2
Rumunsko
- 2,5
- 5,5
12,6
13,6
Slovensko
- 1,9
- 2,3
29,3
27,7
Slovinsko
0,0
- 1,8
23,3
22,5
Bulharsko
Česká republika
Estonsko
Vnější ekonomická rovnováha zemí EU 10 nebyla v období let 2007 až 2008
příznivá; v tomto směru se nicméně v období nástupu ekonomické krize nejednalo o nový jev. S výjimkou České republiky se totiž schodky běžných účtů platebních bilancí zemí střední a východní Evropy převážně prohlubovaly již od jejich
vstupu do EU.
V roce 2007 přerostly ve vážný problém schodky běžných účtů platební
bilance Bulharska a Lotyšska (interval od 23,9 do 21,7 procenta HDP). Značnými schodky běžných účtů (interval od 18,0 do 13,7 procenta HDP) se vyznačovaly
také ekonomiky Estonska, Litvy a Rumunska. Schodky běžných účtů platebních
bilancí Maďarska, Polska, Slovenska a Slovinska byly únosnější (interval 6,4 až
4,1 procenta HDP). V České republice se schodek běžného účtu platební bilance
snížil dokonce na 2,6 procenta. V roce 2008 vykázaly neproblematičtější bilance
běžných účtů Bulharsko, pobaltské země a Rumunsko (schodky v intervalu od
18,0 do 11,7 procenta HDP). V Maďarsku, Polsku, na Slovensku a ve Slovinsku
byly tyto schodky mnohem přijatelnější (od 6,0 do 5,0 procenta HDP). V České
republice tvořil schodek běžného účtu platební bilance jen 2,9 procenta HDP.
EUROSTAT: Europe in Figures. Brussels: Eurostat Yearbook, 2008, 2009, EBRD: Selected economic
indicators, EBRD, 2009.dostupné z http://www.ebrd.com/country/sector/econo/stats/sei.xls.
Tamtéž.
Tamtéž.
89
Eva Karpová
Na problematických bilancích běžných účtů jednotlivých zemí se podílely
podstatnou měrou schodky zbožových obchodních bilancí. Ty souvisely s nižší
mírou konkurenceschopnosti, působením různých dočasných cenových faktorů a snižující se poptávkou po některých exportech. Dopady jednotlivých faktorů však byly v zemích regionu diferencované v důsledku nestejné otevřenosti
ekonomik a odlišné teritoriální i komoditní struktury jejich zahraničního obchodu. (Nejotevřenější v rámci obchodu se zeměmi EU 15, a tedy i nejzranitelnější,
byly Česká republika, Estonsko, Lotyšsko, Maďarsko, Slovensko a Slovinsko).10
Ve většině ekonomik se navíc začínaly ve zmíněném období zhoršovat bilance
služeb a bilance výnosů – jakkoli se proporčně samozřejmě jednalo o položky
méně významné. Z pohledu celé platební bilance pak případné problémy způsobené schodkem běžného účtu začínal celkem nově komplikovat nový jev – v souvislosti se světovou ekonomickou krizí snižující se příliv přímých zahraničních
investic do zemí EU 1011. Tento trend se začal projevovat na finančních účtech
platebních bilancí jednotlivých zemí poměrně zřetelně.12
Zároveň je ale možno říci, že v období nástupu ekonomické krize v letech
2007 až 2008 ještě ke zhoršení parametrů samotného zbožového zahraničního
obchodu zemí EU 10 ve srovnání s předcházejícím obdobím ani v celosvětové
komparaci jednoznačně nedocházelo. Samotný růst objemů zbožového exportu,
a ve většině zemí také importu, byl v této době více méně přesvědčivý, a to alespoň v hodnotovém vyjádření (viz tab. č. 3). Růst zbožového zahraničního obchodu zemí EU 10 byl ve zmíněném období dokonce zhruba dvojnásobně vyšší než
v regionu EU 15. Světový průměr pak převyšoval o třetinu13.
Zbožové obchodní bilance však příznivé nebyly (viz tab. č. 3). Nicméně mírná snížení schodků zbožových obchodních bilancí bylo možno zaznamenat alespoň v pobaltských zemích. Maďarsko a Slovensko navíc průkazně zlepšily svoje
zbožové obchodní bilance oproti roku 2006 již v roce 2007, takže malé prohloubení schodku v roce 2008 nebylo závažné. Česká republika nadále vykazovala
bilanci přebytkovou.
Viz KARPOVÁ, Eva. Zahraniční obchod zbožím zemí střední a východní Evropy v kontextu světové
ekonomické krize. Současná Evropa, 01/2009. Praha: CES, VŠE, 2009, str. 10 až 15.
K otevřenosti ekonomik zemí EU10 a teritoriální i komoditní struktuře jejich zahraničního obchodu viz přehledně a podrobněji: KARPOVÁ, Eva. Zahraniční obchod zbožím zemí střední a východní
Evropy v kontextu světové ekonomické krize. Současná Evropa, 01/2009. Praha: CES, VŠE, 2009,
str. 6 až 15.
10
Tamtéž, str. 6 až 10.
11
EUROSTAT: European Union Foreign Direct Investment Yearbook. Luxemburg: EUROSTAT, 2009.
12
Výroční zprávy centrálních bank jednotlivých zemí z roku 2009 (za rok 2008) a internetové stránky
těchto bank: oddíl měsíční periodické statistiky platebních bilancí.
13
EUROPEAN COMMISSION: Five years of an enlarged EU. Economic achievements and challenges.
European Economy – Occasional Papers. Brussels: European Commission, 2009, str. 53.
90
Tab. č. 3: Export a import zboží zemí SVE (EU 10) v letech 2007 a 2008
(v mld. EUR)
Země
2007
2008
Export
Import
Bilance
Export
Import
Bilance
Bulharsko
13,6
21,9
- 8,3
15,2
25,1
- 9,9
Česko
89,4
86,2
3,2
99,8
96,6
3,2
Estonsko
8,0
11,4
- 3,4
8,5
10,9
- 2,4
12,5
17,8
- 5,3
16,1
21,2
- 5,1
Lotyšsko
6,1
11,2
- 5,1
6,9
11,0
- 4,1
Maďarsko
69,6
69,7
- 0,1
73,8
74,1
- 0,3
102,3
121,0
- 18,7
115,9
142,0
- 26,1
Rumunsko
29,5
51,3
- 21,8
33,6
57,1
- 23,5
Slovensko
42,7
44,2
- 1,5
48,3
50,2
- 1,9
Slovinsko
22,0
23,1
- 1,1
23,2
25,2
- 2,0
Litva
Polsko
Pramen: Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=0&langu
age=en&pcode=tet00002.
Teritoriální provázanost zbožového obchodu regionu EU 10 s již krizí postiženým regionem EU 15 přinášela ve zmíněném období alespoň výhody
dočasně zvýšené cenové konkurenceschopnosti; poptávka na krizí postižených
odbytištích citlivěji reagovala na cenově komparativně výhodné importy. Výhledově byla ovšem značně jednostranná teritoriální struktura zbožového obchodu
riziková. Region EU 15 byl pro všechny země EU 10 proporčně nejvýznamnějším,
zásadním obchodním prostorem.
Rozhodujícími obchodními partnery zemí EU 10 byly Německo, Francie,
Itálie, Velká Británie, Nizozemsko a Rakousko, respektive v jednotlivých případech pak i další země EU 15. Podíl zemí EU 15 na celkovém zbožovém zahraničním obchodu zemí EU 10 sice nadále (již od roku 1999) mírně klesal, avšak proporčně šlo jen o stopové změny. Tyto posuny byly důsledkem rostoucí obchodní
výměny v rámci samotného regionu EU 10, a dále pak (alespoň v některých obdobích) souvisely se sílícím obchodem zejména s Ruskem a vybranými asijskými
a latinskoamerickými zeměmi.14
14
KARPOVÁ, Eva. Zahraniční obchod zbožím zemí střední a východní Evropy v kontextu světové ekonomické krize. Současná Evropa, 01/2009. Praha: CES, VŠE, 2009, str. 4 až 7.
91
Eva Karpová
2. Kulminace krizových jevů
Ekonomická krize se v regionu EU 10 začala v plné síle projevovat v souvislosti s dramatickým poklesem exportu a importu, který ve vzájemné propojenosti
postihl celý region EU v posledním čtvrtletí roku 2008. Je sice pravda, že finanční a bankovní krize již dříve zasáhla řadu institucí v zemích EU 10, avšak tyto
jevy neměly ve většině případů fatální ekonomické dopady. Zpravidla se jednalo
problémy investičních společností a obchodních bank, které byly součástí zahraničních subjektů.
Změny v dynamice zahraničního obchodu byly mnohem tíživější – nutně již
proto, že otevřenost ekonomik EU 10 je v průměru zhruba 50procentní a teritoriální orientace zahraničního obchodu zemí EU 10 je, jak bylo zmíněno, převážně
intra unijní. Již ve čtvrtém čtvrtletí roku 2008 se v regionu EU 27 snížil export
zboží a služeb oproti třetímu čtvrtletí o více než 6 procent a import zboží a služeb
klesl o 5 procent. V průběhu prvního pololetí roku 2009 tento trend v důsledku
rapidně slábnoucí soukromé spotřeby obdobně pokračoval.15
Rychlý přenos exportních potíží do zemí EU 10 plynul z toho, že jsou součástí vnitřního trhu EU. Souvisel ale také s komoditní strukturou zahraničního
obchodu těchto zemí. V průměru více než 40 procent zbožového exportu a více
než 30 procent zbožového importu tvoří v regionu zemí EU 10 stroje a přepravní
zařízení, a téměř 40 procent zbožového exportu a téměř 30 procent zbožového
importu představují nezařazené položky (průmyslové spotřební zboží, polotovary a materiály).16 Jde tedy v nemalé míře o produkty, které jsou na krizové
poptávkové výkyvy tradičně velmi citlivé. Navíc jde často o zboží, jehož výroba
je kooperačně i subdodavatelsky provázána mezi firmami více zemí EU. Dopady exportních problémů se proto začaly ve vzájemných souvislostech řetězit
a ovlivňovaly hospodářský výkon, spotřebitelské ceny, zaměstnanost, a tedy rovněž vnitřní a vnější ekonomickou rovnováhu.
Jakkoli naznačené předpoklady pro šíření krizových jevů existovaly v ekonomikách jednotlivých zemí EU 10 v celkem obdobné míře, nastaly skutečně
vážné ekonomické problémy zprvu (tedy již v roce 2008) pouze ve třech zemích
regionu: v Estonsku, Lotyšsku a Maďarsku (viz tab. č. 1 a 2).
Estonsko svou recesí se všemi důsledky doplatilo na prakticky 8 let trvající silný hospodářský růst, tedy na časový souběh přehřátí ekonomiky a nástupu
světové ekonomické krize. (V letech 2001 až 2005 byl průměrný roční přírůstek
HDP Estonska 7,9 procenta a ještě v roce 2006 to bylo dokonce 10,4 procenta.)17
15
Viz údaje na http://ec.europa.eu/financial-crisis/index_en.htm.
16
17
EUROPEAN CENTRAL BANK – Statistics. Frankfurt a/M: ECB, 2009, dostupné z http://www.ecb.
europa.eu.
92
Korespondující komplikací byla značná otevřenost ekonomiky (podíl zbožového exportu na HDP téměř 60 procent) a dost jednostranná teritoriální orientace zbožového exportu (na Finsko, Německo, Švédsko, ostatní pobaltské země
a Rusko), respektive zbožového zahraničního obchodu Estonska vůbec (jeho
téměř 80procentní podíl tvořil obchod s zeměmi EU).18 Komoditní struktura
estonského exportu se dlouhodobě opírá o stroje, přepravní zařízení a o nezařazené položky (z nichž mnohé mají velmi nízkou přidanou hodnotu). Tato struktura je exportně, především bilančně, stále výrazněji nevýhodná.19
Lotyšská ekonomika se vyznačovala některými obdobnými charakteristikami. (V letech 2001 až 2005 byl průměrný roční přírůstek HDP Lotyšska
8,2 procenta a v roce 2006 dokonce mimořádných 12,2 procenta.)20 Otevřenost
ekonomiky Lotyšska byla sice v době nástupu krize nestandardně nízká (podíl
exportu na HDP kolem 30 procent), ale i tato ekonomika se vyznačovala dost
nevýhodně jednostrannou teritoriální orientací zbožového exportu (ve velké
míře na ostatní pobaltské země a na Německo) a exportem především nezařazených položek.21 Vazba lotyšského zbožového obchodu na země EU vůbec byla
rovněž silná (obchod s EU tvořil 77 procent zbožového zahraničního obchodu
Lotyšska).22 Vznikající potíže byly navíc v míře mnohem větší než v Estonsku
umocněny kolapsem obchodního bankovnictví. (Druhá největší obchodní banka v zemi musela být dokonce znárodněna.) Navíc kromě nepříznivě bilance
běžného účtu tížila Lotyšsko zcela mimořádná zahraniční zadluženost (více než
140 procent HDP). Situaci samozřejmě ztěžovala měnová politika pevného kurzu, která neumožňovala centrální bance realizovat intervence. S ohledem na vážnost situace poskytl Mezinárodní měnový fond Lotyšsku na počátku roku 2009
nouzový úvěr. Půjčky poskytly Lotyšsku i švédské banky.
Maďarsko se v rámci regionu EU 10 naopak již dlouhodoběji odlišovalo slabším ekonomickým výkonem a souvisejícími problémy s mimořádnou veřejnou
a celkem i zahraniční zadlužeností. (V letech 2001 až 2006 byl průměrný roční
přírůstek HDP jen 4,1.)23 Ekonomika zároveň patřila k nejotevřenějším v regionu (podíl exportu trvale převyšoval 60 procent HDP). V teritoriální orientaci
zbožového exportu jednoznačně dominovalo několik zemí (Německo, Rakousko,
Itálie a Francie), přičemž zhruba 76 procent maďarského zbožového zahranič18
UNCTAD: Handbook of Statistics 2008, 2009. New York: UNCTAD, 2008, 2009.
19
KARPOVÁ, Eva. Zahraniční obchod zbožím zemí střední a východní Evropy v kontextu světové ekonomické krize. Současná Evropa, 01/2009. Praha: CES, VŠE, 2009, str. 8.
20
europa.eu.
21
KARPOVÁ, Eva. Zahraniční obchod zbožím zemí střední a východní Evropy v kontextu světové ekonomické krize. Současná Evropa, 01/2009. Praha: CES, VŠE, 2009, str. 6 a 8.
22
23
europa.eu
93
Eva Karpová
ního obchodu tvořil obchod se zeměmi EU.24 Komoditní struktura maďarského
exportu je dlouhodobě výjimečná mimořádně vysokým, 60 procentním podílem
strojů a přepravních zařízení.25 Ani tato skutečnost nemohla být v době nastupující světové krize výhodná. Navíc jsou v maďarském exportu značně zastoupeny
komodity s velmi nízkou konkurenceschopností (telekomunikační přístroje, oděvy, textilní vlákna, sportovní vybavení a hračky). Hromadící se bilanční a měnové
problémy spolu se stagnací maďarské ekonomiky vyvolaly nakonec v roce 2008
jednání maďarské vlády s mezinárodními institucemi a vládami členských zemí
EU o nouzových úvěrech. Rozhodující úvěr nakonec poskytla Maďarsku (po konzultacích s Mezinárodním měnovým fondem) v únoru 2009 Evropská centrální
banka.
V dalších zemích regionu EU 10 se ekonomická krize začala jednoznačně
projevovat až v posledním čtvrtletí roku 2008. V souvislosti s již dlouhotrvajícím nepříznivým vývojem ekonomik zemí EU 15, USA (ale nečekaně také Ruska)
nastal prudký pokles zakázek v průmyslu. Na něj navázal propad průmyslové
výroby, který dále pokračoval celé první pololetí roku 2009, meziročně v jednotlivých zemích o více než 20 procent.26 Souběžně se citelně propadala rovněž
stavební výroba, protože vysychaly soukromé posléze i veřejné investice do stavebnictví. V zimních měsících se stavební výroba propadala meziročně v průměru o 10 procent, v letních měsících v nejlepším případě stagnovala.27 V polovině roku 2009 se sice pokles stavebnictví i průmyslu zpomalil, avšak tato změna
měla zejména sezónní příčiny. Přitom domácí i zahraniční investoři (především
v zemích Visegrádské čtyřky) signalizovali přesuny výrob mimo region EU anebo
do nákladově výhodnějších zemí EU 10 (především do Rumunska).
Přímé i nepřímé vládní dotace do průmyslu, stavebnictví, sektoru služeb
a v některých případech prostředky z nouzových úvěrů28 sice dramatické problémy poněkud tlumily, podstatný obrat k lepšímu však nemohly tyto kroky
způsobit. Bylo zřejmé, že pokud se ve vzájemné podmíněnosti neoživí export
a jednotlivé složky domácí poptávky v USA a především v Německu (kde jen
v prvním čtvrtletí 2009 bankrotovalo téměř 10 tisíc podniků) – nemůže nastat
obrat k lepšímu ani v zemích EU 10. Celkové ekonomické klima navíc nepříznivě
brzdilo samotnou spotřebitelskou poptávku v psychologickém smyslu. Tíživou
hospodářskou situaci ilustrovala v jednotlivých zemích EU 10 řada indikátorů;
24
25
26
OECD: OECD Economic Outlook. Paris: OECD, 2009.
27
Tamtéž.
28
V regionu EU 10 Lotyšsko a Maďarsko nouzové úvěry nejen čerpaly, ale ucházely se kromě toho ještě v roce 2009 u Mezinárodního měnového fondu o jejich navýšení. O získání úvěru se pokoušelo
souběžně i Rumunsko.
94
chabý ekonomický výkon, klesající inflace, rostoucí nezaměstnanost a prohlubující se schodky veřejných financí.
V Pobaltí, a v tomto rámci zejména v Lotyšsku se v průběhu roku 2009 začalo ukazovat, že oživení ekonomiky bude mimořádně obtížné. Lotyšsku se otevřela
možnost čerpat prostředky z úvěru přislíbeného Mezinárodním měnovým fondem, ECB i z podpor poskytnutých z rozpočtu EU (a kromě toho také z vládních
i soukromých zdrojů ze Švédska). Čerpání relativně vysoké záchranné půjčky
(celkem 11 mld. USD) se však komplikovalo. Lotyšsko neplnilo podmínky čerpání, tj. stanovený limit schodku veřejných financí 8,5 procenta HDP a požadavek
na snížení vládních výdajů o 1 mld. USD. Vzdor razantním omezením výdajů na
mzdy státních zaměstnanců, na starobní důchody a na sociální dávky se lotyšské
vládě zmíněné požadavky nepodařilo splnit. Hospodářská recese a krajní vnitřní ekonomická nerovnováha vyvolaly zároveň extrémní opatrnost zahraničních
investorů. Přímí investoři svůj kapitál spíše stahovali a snahy uplatnit lotyšské
vládní (byť mimořádně výhodně úročené) dluhopisy prakticky ztroskotaly.
Hospodářská recese a katastrofální vnitřní ekonomická nerovnováha Litvy
a Lotyšska (viz tab. č. 5) navíc utvrzovaly přímé i portfoliové zahraniční investory
v obezřetných postojích vůči ostatním zemím regionu. Naděje na oživení ekonomik bylo tak možno spatřovat spíše v předpokládané obnově spotřebitelské
poptávky a exportu v rámci tradičních a pro hospodářský růst jednotlivých zemí
směrodatných odvětvích, pokud tato odvětví či jejich jednotlivé obory nebyly
mimořádně zasaženy krizí a odlivem kapitálu. Podstatnější signálem se v tomto
směru stalo oživení ekonomiky USA v září 2009. Tato změna evidentně souvisela
s podpůrnými vládními balíčky, které (přes svou problematičnost kvůli výhledovému zadlužení) vedly k růstu spotřebitelské poptávky zejména po autech
a bydlení. Náznaky tohoto trendu byly zřejmé i v ekonomice Německa, tedy rozhodující exportní destinaci pro země EU 10.
Samotná hospodářská dynamika zemí regionu EU 10 byla nicméně v celkovém pohledu za rok 2009 tristní (viz tab. č. 4). S výjimkou Polska se ekonomický
výkon všech zemí EU 10 propadl do recese, která kromě České republiky jednoznačně přesahovala průměr EU (tedy pokles o 4,2 procenta HDP). Zcela mimořádný byl kolaps ekonomického výkonu v zemích Pobaltí.
Na indexu spotřebitelských cen se v roce 2009 zmíněný krizový vývoj ekonomik zemí EU projevil již zcela jednoznačně. V celé EU 27 klesla průměrná
inflace v roce 2009 na pouhých 1,0 procenta (ze 3,7 procenta v roce 2008).29
Tento trend byl samozřejmě poplatný především nízkým spotřebitelským cenám
v zemích EU 15 (z nichž pouze ekonomika Velké Británie vykázala inflaci překračující 2 procenta). Přesto byl naznačený pokles průkazný i v zemích EU 10. V Čes29
EUROPEAN CENTRAL BANK – Statistics. Frankfurt a/M: ECB, 2009, 2010 dostupné z http://www.
ecb.europa.eu.
95
Eva Karpová
ké republice, Estonsku, na Slovensku a ve Slovinsku nevzrostla inflace ani na
1,0 procenta a v ostatních zemích regionu, v nichž byl růst cen zřetelnější (v rozmezí 2,5 až 5,6 procenta) se s výjimkou Polska jednalo při nejmenším o rapidní
pokles oproti roku 2008.
Vývoj míry nezaměstnanosti v roce 2009 v zemích EU 10 celkem korespondoval s trendy v celé EU; v průměru sice její míra sice jen málo přesáhla
10 procent, ale naprosto ve všech zemích regionu se nezaměstnanost meziročně zvýšila. Navíc byla skupina zemí, které strádaly strmým nárůstem nezaměstnanosti, v nových členských zemích početnější než v případě starých členských
zemí. Zatímco v EU 15 se na neúnosnou míru zvýšila nezaměstnanost pouze ve
Španělsku, tj. na 18,0 procenta a v Irsku se blížila 12 procentům,30 v regionu
EU 10 měly vážné problémy s vysokou nezaměstnaností Estonsko, Litva, mimořádně pak Lotyšsko a varovně se vyvíjela situace i na Slovensku (viz tab. č. 4).
Tab. č. 4: Ekonomický výkon, inflace a míra nezaměstnanosti
v zemích SVE (EU 10) v roce 2009
Země
HDP přírůstek v %
Inflace přírůstek v %
Nezaměstnanost v %
Bulharsko
- 5,0
2,5
6,8
Česká republika
- 4,2
0,6
6,7
Estonsko
- 14,1
0,2
13,8
Litva
- 15,0
4,2
13,7
Lotyšsko
- 18,0
3,3
17,2
Maarsko
- 6,3
4,0
10,0
1,7
4,0
8,2
Rumunsko
- 7,1
5,6
6,9
Slovensko
- 4,7
0,9
12,0
Slovinsko
- 7,8
0,9
5,9
Polsko
Veřejná zadluženost, respektive především bilance veřejných rozpočtů, se
v průběhu roku 2009 výrazně zhoršily (viz tabulka č. 5, respektive č. 2). Bylo
evidentní, že jednoznačné prohloubení schodků veřejných financí, které postihlo
v roce 2008 kromě Bulharska a Maďarska všechny země EU 10, se s výjimkou
Estonska ani v roce 2009 nepodařilo zastavit.
30
Tamtéž.
96
Tab. č. 5: Bilance veřejných rozpočtů a veřejné dluhy zemí SVE (EU 10)
v roce 2009 v % HDP
Bilance veřejných rozpočtů
v % HDP
Veřejné dluhy
v % HDP
Bulharsko
- 3,9
14,8
Česká republika
- 5,9
35,4
Estonsko
- 1,7
7,2
Litva
- 8,9
29,3
Lotyšsko
- 9,0
36,1
Maarsko
- 4,0
78,3
Polsko
- 7,1
51,0
Rumunsko
- 8,3
23,7
Slovensko
- 6,8
35,7
Slovinsko
- 5,5
35,9
Země
Situace se ve fiskální politice ve většině zemí regionu v souvislosti s krizí dle
očekávání nadále komplikovala a vedla zároveň ke zvyšování nahromaděného
veřejného dluhu (viz tab. č. 5, respektive č. 2). Tento dluh se zvyšoval i v těch
zemích, kde došlo ještě v roce 2008 k jeho mírnému snížení (v Bulharsku, na
Slovensku a ve Slovinsku). Ke zvláště dramatickému růstu veřejného dluhu došlo
v roce 2009 v Litvě, Lotyšsku a ve Slovinsku.
Jelikož byly náznaky oživení ekonomik členských zemí celé EU ve druhém
pololetí roku 2009 jen stopové, nekorespondovaly příliš s optimismem dřívějších prognóz. Závažný meziroční propad průměrného hospodářského růstu zemí
EU 27 z prvního čtvrtletí 2009 (o 5,0 procenta HDP) se sice již neopakoval, ale
zlepšení rozhodně nebylo přesvědčivé. Ve třetím čtvrtletí klesl meziroční výkon
ještě o 4,3 procenta a ani ve čtvrtém čtvrtletí se oproti původním předpokladům
nepodařilo snížit průměrný meziroční pokles pod 2,0 procenta HDP.31
Ve všech zemích regionu EU 10 klesl v roce 2009 v souvislosti s naznačeným
vývojem objem exportu a zejména importu, což ale na druhé straně představovalo ve všech zemích zlepšení jejich obchodních bilancí (viz tabulka č. 6, respektive č. 3). Kromě České republiky tak posléze dosáhly přebytku obchodní bilance
i Maďarsko a Slovensko, a Slovinsko se blížilo bilanci vyrovnané.
31
europa.eu.
97
Eva Karpová
Tab. č. 6: Export a import zboží zemí SVE (EU 10) a jejich obchodní bilance
v roce 2009 (v mld. EUR)
Export
Import
Bilance
Bulharsko
Země
11,8
16,7
- 4,9
Česká republika
81,2
75,3
5,9
6,5
7,3
- 0,8
Estonsko
Litva
11,8
13,1
- 1,3
Lotyšsko
5,5
6,9
- 1,4
Maarsko
60,0
56,0
4,0
Polsko
96,4
105,1
- 8,7
Rumunsko
29,1
38,9
- 9,8
Slovensko
40,1
39,6
0,5
Slovinsko
18,8
19,0
- 0,2
Pramen: Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=0&langu
age=en&pcode=tet00002.
V průběhu roku 2009 se tak jevil jako stále závažnější samotný problém
prohlubující se veřejné zadluženosti – snad i proto, že se přes všechny obavy
průměrná míra nezaměstnanosti nezvyšovala alarmujícím tempem. Byla tedy
vnímána jako svým způsobem inklusivní nebo nikoliv jako dominantní problém. Především však se bilance veřejných financí nepříznivě změnily téměř ve
všech zemích EU, a to již v roce 2008 – bez ohledu na to, zda šlo o země tradičně
v tomto směru nedisciplinované či naopak. (Alespoň relativní zlepšení bilance
veřejných financí vykázaly pouze Bulharsko, Maďarsko a Nizozemsko.) Celkové
zhoršení bylo nesporné i svou mírou; průměrný schodek veřejných rozpočtů se
v EU 27 prohloubil v roce 2008 na 2,3 procenta HDP oproti 0,8 procenta HDP
v roce 2007.32 V roce 2009 pak již bylo prohloubení schodků veřejných rozpočtů
šokující; v celé EU 27 na průměr 6,8 procenta HDP. Žádná ze zemí EU nevykázala přebytkovou či vyrovnanou bilanci veřejných rozpočtů a schodky třetiny zemí
regionu EU 15 (Irska, Portugalska, Řecka, Španělska a Velké Británie) se propadly do intervalu od 9,4 do14,3 procenta HDP.33
Zároveň v roce 2009 rostl veřejný dluh.34 Rychlý růst veřejného dluhu byl
příznačný pro vybrané staré členské země (zejména Irsko, Portugalsko, Řecko,
Španělsko a Velkou Británii), ale také pro řadu nových členských zemí (zejména
32
Tamtéž.
33
Tamtéž.
34
Tamtéž.
98
pro již dříve zmíněné země, tj. Litvu, Lotyšsko a Slovinsko). Jakkoli se veřejný
dluh zvýšil ve všech zemích EU 10, velmi tíživá zůstávala v tomto směru pouze
situace Maďarska, jehož veřejný dluh přesáhl 78 procent HDP, zatímco Polsku se
alespoň dařilo nepřekročit nominální konvergenční hranici 60 procent HDP.
3. Shrnující poznámky
Dosavadní ekonomický vývoj zemí EU 10 od roku 2008, v jehož průběhu se
ekonomická krize začala v regionu projevovat, umožňuje vymezit skupinu zemí
krizí závažně postižených a zemí ostatních, případně s další specifikací. Tato
diferenciace jistě v jednotlivých případech umožňuje spekulace o souvislostech
s předkrizovým makroekonomickým vývojem, typem ekonomiky, hospodářské
politiky atd. Zásadní směrodatné závěry a poučení však přesto z dosavadních krizových zkušeností a poznatků čerpat nelze. Jde o stále otevřené problémy (krize
neskončila), jejichž příčiny jsou komplikované. Nejsou také zcela transparentní,
empiricky uchopitelné. Kromě toho při současné globální provázanosti ekonomických jevů a existenci rozdílných hospodářských politik jsou řešení krizových
problémů patrně nevyhnutelně nedostatečně systémová.
3.1 Země extrémně postižené ekonomickou krizí
Těmito zeměmi jsou v regionu EU 10 nesporně Estonsko, Litva a Lotyšsko,
jejichž pokles HDP se v roce 2009 pohyboval v intervalu od 14,1 do 18,0 procenta
HDP. Souběžně s tím v těchto zemích rapidně rostla nezaměstnanost, jejíž míru
zachycoval interval od 13,7 do 17,2 procenta.

Možnou tezi o souvislosti nadměrné otevřenosti ekonomiky či jednostranné exportní orientace s rizikem krize potvrzuje vývoj pobaltských
ekonomik jen zčásti. Estonsko má vyšší podíl zahraničního obchodu
na HDP než Litva a Lotyšsko.35 Estonsko a Lotyšsko mají silně jednostrannou teritoriální orientaci na země EU, z toho především EU 15,
v případě Litvy tomu tak není.36 Sektorová struktura a s ní související komoditní struktura exportu rovněž není v zemích Pobaltí shodná.
Relativně vyšší podíl strojů a přepravních zařízení na exportu vykazuje
pouze Estonsko. Litva opírá svůj export ve značné míře o paliva a maziva, Lotyšsko o nezařazené položky.37
35
36
Tamtéž, str. 6.
37
Tamtéž, str. 8.
99
Eva Karpová


Spojující charakteristikou zemí Pobaltí je spíše nízká ekonomická úroveň (HDP na obyvatele přes paritu kupní síly zhruba 32 až 44 procent
pod průměrem EU).38 Estonsko se sice doposud drželo v rámci EU 10
na 4. místě, Litva a Lotyšsko však až na 7.a 8. místě. Pobaltské země
mají společnou předkrizovou historii silných ekonomických výkonů,
které ale navozují riziko přehřátí ekonomiky. Průměrný přírůstek HDP
již v období let 2001 až 2005 osciloval kolem 8 procent. Ekonomický výkon pak dále sílil a kulminoval v roce 2007 (v Litvě a Lotyšsku
kolem 10 procent).39 Růst byl ve všech pobaltských ekonomikách tažen
nejen exportem, ale také již od roku 2001 výrazným přílivem přímých
zahraničních investic.40 Působení obou těchto faktorů bylo v roce 2008
v důsledku světové ekonomické krize značně oslabeno.
Typickým dlouhodobým rysem hospodářské politiky pobaltských zemí
byla podpora liberálního tržního prostředí, respektive podnikatelské
sféry, zejména nízkým přímým zdaněním firemních výnosů. Tato strategie nepřinášela fiskální problémy pouze v době konjunktury.41 Zároveň se v kontextu zemí EU 10 pobaltské země vyznačovaly mimořádně
disciplinovanou výdajovou veřejně rozpočtovou politikou, respektive
vynikající vnitřní ekonomickou rovnováhou. Tento stav se nepodařilo
ve zhoršujících se ekonomických podmínkách udržet. Schodek veřejných rozpočtů se pak drasticky prohloubil v roce 2009 v Lotyšsku a Litvě, přičemž pro Lotyšsko se stal zároveň fatálním problémem. Zatímco Estonsko plní v tomto směru podmínky čerpání nouzového úvěru,
v případě Lotyšska tomu tak není. Specifickým problémem Lotyšska
je zadluženost jeho obchodně bankovního sektoru a nedostatečný
bankovní dohled. Rovněž tato skutečnost ho znevýhodňuje ve srovnání s Estonskem. Přitom obě země mají již od počátku tisíciletí shodně mimořádný, prakticky stoprocentní podíl zahraničního kapitálu na
kapitálu obchodních bank, čili by bylo možno předpokládat obdobnou
kvalitu a zranitelnost bankovního sektoru. Obě tyto země mají také
vysoký zahraniční dluh, přesto je s ohledem na veřejnou zadluženost
důvěryhodnost ekonomiky Lotyšska zpochybňována častěji.42
38
ECB, http://www.ecb.europa.eu (Selected indicators for EU Member States).
39
Tamtéž.
40
Viz blíže KARPOVÁ, Eva. Základní trendy přílivu přímých zahraničních investic do zemí střední
a východní Evropy před východním rozšířením EU. Současná Evropa a Česká republika, 2008,
roč. XIII, č. 1. Praha: VŠE, 2008, KARPOVÁ, Eva. Příliv přímých zahraničních investic do zemí
střední a východní Evropy po východním rozšíření EU. Současná Evropa a Česká republika, 2008,
roč. XIII, č. 1. Praha: VŠE, 2008.
41
Pro všechny pobaltské země byla navíc příznačná politika více méně pevných měnových kurzů.
42
EUROSTAT: Comext Database. Brussels: EUROSTAT, 2009, 2010, http://www.ecb.europa.eu
(Selected indicators for EU Member States).
100
3.2 Země relativně méně postižené ekonomickou krizí
Za tyto země lze označit Bulharsko, Maďarsko, Rumunsko a Slovinsko,
jejichž ekonomická recese nastala později, a to až v roce 2009 (v intervalu od
5,0 do 7,8 procenta).43 Výraznější dopad na míru nezaměstnanosti se však projevil pouze v Maďarsku (10 procent).

Otevřenost zmíněných ekonomik je přitom dost diferencovaná. Zatímco
jak maďarská tak slovinská ekonomika je značně otevřená a teritoriální exportní orientace obou ekonomik je výrazně intra unijní, v případě
Rumunska tomu tak je o něco méně, a Bulharsko se vyznačuje jak menší ekonomickou otevřeností, tak nižší orientací exportu na země EU.44
Komoditní struktura exportu zmíněných zemí je rozdílná dost podstatně.45

Uvedené země jsou zároveň velmi odlišné co do ekonomické úrovně.
Bulharsko a Rumunsko jsou dlouhodobě nejchudšími členy EU 10,
Maďarsko je na místě pátém a Slovinsko je naopak nejbohatší zemí
regionu.46 Pokud jde o předkrizový vývoj, zatímco Bulharsko s Rumunskem podávaly do roku 2008 velmi silný ekonomický výkon, dynamika růstu slovinské ekonomiky bylo v rámci regionu spíše průměrná
a Maďarsko se potýkalo již několik let s nevýrazným ekonomickým
výkonem, respektive od roku 2007 se stagnací.47

Na recesi, která zastihla výše uvedené země v roce 2009 se samozřejmě
podílely jak exportní potíže tak úbytek přílivu kapitálu. Specifická byla
patrně pouze situace Maďarska, které navíc čelilo vlastním nahromaděným problémům s nedostatečnou výkonností ekonomiky a obrovskými výkyvy v bilancích veřejných rozpočtů, a také v kontextu EU 10
s extrémně vysokým nahromaděným veřejným dluhem a s vysokým
zahraničním dluhem.48 Protože problémy se zadlužeností maďarské
ekonomiky vyústily v poskytnutí nouzového úvěru ze strany ECB, lze
její situaci vnímat jako nejtíživější v rámci zmíněné podskupiny zemí.
Zatímco důvody a průběh recese v Bulharsku, Rumunsku a ve Slovinsku lze v době světové krize chápat jako standardní a očekávatelné,
43
europa.eu, EUROSTAT: Comext Database. Brussels: EUROSTAT, 2009, 2010.
44
45
Tamtéž.
46
europa.eu, EUROSTAT: Comext Database. Brussels: EUROSTAT, 2009, 2010.
47
Tamtéž.
48
Tamtéž.
101
Eva Karpová
Maďarsko má problémy specifické. V důsledku všestranné zadluženosti
se potýká s nedůvěrou investorů, při jednostranné komoditní a teritoriální orientaci exportu má potíže i s exportní výkonností a zároveň je
postaveno před nutnost velmi úsporné fiskální politiky, tedy před úkol
v dané hospodářské kondici mimořádně obtížně zvladatelný.
3.3 Země s mírnějším průběhem ekonomické krize
Vývoj ekonomik České republiky, Slovenska a především Polska byl v roce
2009 ve srovnání s výše uvedenými zeměmi přece jen příznivější. Recese české
a slovenské ekonomiky nepřekročila 5 procent (viz tab. č. 4). Do míry nezaměstnanosti se přitom promítla výrazněji jen na Slovensku (12 procent). V regionálním kontextu pak byla ojediněle příznivá situace Polska, jehož ekonomický výkon
se v roce 2009 dokonce zvýšil, byť jen o dříve uvedených 1,7 procenta.

Lze snad spekulovat o tom, že určitý vliv na relativní stabilitu polské
ekonomiky mohla mít v uvedeném období poněkud menší otevřenost
polské ekonomiky, anebo (pravděpodobněji) disparita teritoriální orientace polského exportu.49 Dalším faktorem by mohl být vysoký podíl
nezařazených položek na polském exportu (tedy nikoliv strojů a zařízení, tj. v krizovém období rizikovějších komodit).50 Ekonomickou úroveň nelze vnímat v případě Polska jako zvýhodňující faktor. V rámci
EU 10 se Polsko v tomto směru delší dobu nalézá až na 6. místě, zatímco
ekonomická úroveň České republiky a Slovenska je v regionálním kontextu nadprůměrná (2., respektive 3. místo).51

Relativní stabilitu ekonomik všech tří zemí ovlivnila i skutečnost,
že se až do roku 2008 těšily významně rostoucím objemům exportu
a Česká republika i přílivu přímých zahraničních investic.52 Teritoriální
a komoditní struktura českého a slovenského exportu sice nebyla v rámci krizové situace příznivá, avšak oproti většině zemí EU 10 byly obě
země zvýhodněny přece jen vyšší konkurenceschopností.53 Oslabené
ekonomiky České republiky a Slovenska se sice v roce 2009 dostaly do
fiskálních potíží a jejich schodky veřejných financí se skokově prohlou49
50
51
Tamtéž, str. 9.
europa.eu.
52
EUROSTAT: Comext Database. Brussels: EUROSTAT, 2008, 2009, EUROSTAT: European Union
Foreign Direct Investment Yearbook. Luxemburg: EUROSTAT, 2009.
53
KARPOVÁ, Eva. Zahraniční obchod zbožím zemí střední a východní Evropy v kontextu světové ekonomické krize. Současná Evropa, 01/2009. Praha: CES, VŠE, 2009, str. 6 až 9, str. 13.
102


bily (viz tab. č. 5), nicméně v kontextu zemí EU 27 zůstaly alespoň jejich
nahromaděné veřejné dluhy únosné. Polský veřejný dluh byl v regionálním měřítku EU 10 nicméně značně nadprůměrný (viz tab. č. 5).
Komparativní výhodou České republiky, Polska i Slovenska se v krizovém období zřejmě stal relativně stabilní a konsolidovaný bankovní sektor, který nevyžadoval mimořádné záchranné dotace z veřejných prostředků, a byl s to aspoň v omezené míře podporovat domácí
poptávku.
Lze potud předpokládat, že obnovení kondice české a slovenské ekonomiky, respektive i oživení polské ekonomiky bude odviset především od
vnějších podmínek (exportních a investičních) a zároveň od schopnosti
vlád všech tří zemí dlouhodobě konsolidovat fiskální politiku.
3.4 Specifický problém vnitřní ekonomické rovnováhy
v kontextu ekonomické krize
Vývoj ekonomické krize v období let 2008 a 2009 v regionu EU 27 potvrdil,
že hrozba pokračující recese a obtížnost jejího řešení souvisí s rostoucí vnitřní
ekonomickou nerovnováhou jednotlivých zemí, s jejich enormní krátkodobou
a v řadě případů i dlouhodobou veřejnou zadlužeností. Dochází k chronickému
plýtvání v širším smyslu – s hmotnými statky i nehmotnými statky a finančními prostředky a následným nerovnováhám na trhu. Tento proces se zdá být
přinejmenším v krátkodobém časovém horizontu zcela nezvratný. Je tomu tak
tím spíše, že je svým způsobem umocňován vládními protikrizovými balíčky.
I pokud je aktuální nezbytnost určité protikrizové státní regulace zřejmá, je nutno připustit, že krize a recese tak ztrácejí svou klasickou „ozdravnou“ funkci. A to
samozřejmě i ve smyslu morálním, protože sanace nezodpovědně hospodařících
subjektů probíhá z veřejných prostředků.
Z komparativního pohledu zemí střední a východní Evropy vyvolává

za daných okolností exemplární pozornost situace Řecka a postupně
i Portugalska (případně Itálie a Španělska) – pochopitelně právě i jako
určitý varovný příklad pro země EU 10.
Řecký schodek veřejných rozpočtů se v roce 2009 se přiblížil 14 pro
centům HDP a nahromaděný veřejný dluh dosáhl více než 115 procent
HDP. Řecko se tak dostalo do prakticky beznadějné vnitřní ekonomické
nerovnováhy, která by mohla znemožnit další alespoň standardní hospodářský vývoj země, a především by mohla dále ohrožovat důvěryhodnost eurozóny jako takové. Po nesnadných jednáních obdrželo proto
Řecko od Mezinárodního měnového fondu a zemí eurozóny půjčku ve
výši 120 mld. EUR.
103
Eva Karpová



Řecká vláda musela začít plnit unijními institucemi vynucená ozdravná
opatření, která spočívají v rozsáhlé razantní restrikci veřejných výdajů a zvýšení daňových příjmů. Jejich plnění však samozřejmě komplikuje zhoršující se sociálně ekonomická situace Řecka a dle očekávání
v daném směru naprosto nedostatečný sociální konsensus řeckých
občanů. Radikální snížení zadluženosti Řecka již v roce 2010 tak není
zdaleka jisté. Řecko tak navíc nadále ztrácí důvěru stávajících i potenciálních věřitelů na finančních trzích.
Obdobným problémem drastické veřejné zadluženosti jako Řecko začíná trpět Portugalsko, ale i Itálie a Španělsko, a konec konců i Velká
Británie. V těchto zemích se sice rovněž snaží plnit tzv. ozdravné programy, avšak jejich efekt doposud není zřejmý a za současných makroekonomických podmínek je velmi nejistý.
Rada EU a Evropská komise se proto snaží případné mezní problémy
vnitřní ekonomické nerovnováhy členských zemí EU řešit alespoň částečně s předstihem a systémově. Prosadily vytvoření tzv. záchranného
balíku ve výši 750 mld. EUR54 určeného pro případnou budoucí pomoc
mimořádně vážně veřejně zadluženým zemím EU.55 Ekonomická racionalita tohoto kroku je nicméně problematická, navíc použití veřejných
finančních prostředků členských států EU k naznačeným účelům nemá
zatím dostatečnou oporu ve stávající primární legislativě.
Závěr
Světová hospodářská krize zastihla země střední a východní Evropy s určitým časovým skluzem; plně se rozvinula až v roce 2009. Recese byla mimořádně
hluboká v pobaltských zemích, ale krizovým projevům se nevyhnula většina zemí
EU 10. Kromě dramatických propadů růstové dynamiky se závažně prohlubovala
vnitřní ekonomická nerovnováha a v některých zemích také zřetelněji rostla míra
nezaměstnanosti. Exportní závislost na krizí výrazně postižených odbytištích
a související komoditní struktura exportu byly nepochybně jednou z příčin hospodářských problémů. V tomto rámci pak ještě situaci komplikovaly změny v tocích
přímých zahraničních investic, závislost některých zemí na úvěrech od zahraničních subjektů a především aktuální schodky bilancí veřejných rozpočtů jednotlivých zemí. Obtížnou situaci tak mohly usnadňovat v některých zemích regionu
54
55
Na uvedené sumě se 440 mld. EUR podílí země eurozóny, 250 mld. MMF a 60 mld. EUR uhradí
Evropská komise.
Po právní stránce byl zatím tento zatím kontroverzní krok podpořen Nařízením Rady EU o zavedení
evropského mechanismu finanční stabilizace. Brusel: Rada EU, 10. 5. 2010.
104
pouze relativně stabilní finanční trhy a obchodní bankovnictví, v jednotlivých
případech pak půjčky od mezinárodních finančních institucí či dočasná ochota
jednotlivých vlád prohlubovat dlouhodobé veřejné zadlužení. Zmíněné formy
zadlužení nejsou perspektivným řešením, respektive jsou naopak výhledovou
komplikací, která brzdí ekonomický růst a snižuje důvěryhodnost ekonomik.
Z pohledu krizových zkušeností tak bude další hospodářský vývoj zemí střední
a východní Evropy zřejmě ve velké míře podmíněn schopností koncepční a zodpovědné fiskální politiky.
105
Eva Karpová
Literatura:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
13)
14)
15)
16)
106
BALDWIN, Richard, WYPLOSZ, Charles. Ekonomie evropské integrace.
Praha: Grada Publishing, 2008. ISBN 978-80-247-1807-1.
BIS: Economic Indicators for Eastern Europe. Basel: Bank for International Settlements, 2006, 2007, 2008, 2009.
Český statistický úřad – Vybrané statistické informace, dostupné z http://www.czso.cz/csu/csu.nsf/informace/cvzo060809.doc.
EBRD: Selected economic indicators, EBRD, 2009 dostupné z http://www.ebrd.com/country/sector/econo/stats/sei.xls.
EUROPEAN CENTRAL BANK – Statistics. Frankfurt a/M: ECB, 2009,
2010. ISSN 1725-552X, dostupné z http://www.ecb.europa.eu.
EUROPEAN COMMISSION: Economic Forecast (External trade shock
at the heart of the steep fall in activity). Brussels: European Commission,
2009, dostupné z http://ec.europa.eu/financial-crisis/index_en.htm.
EUROPEAN COMMISSION: Enlargement, two years after: an economic
evaluation. European Economy – Occasional Papers. Brussels: European
Commission, 2006.
EUROPEAN COMMISSION: Five years of an enlarged EU. Economic
achievements and challenges. European Economy – Occasional Papers.
Brussels: European Commission, 2009.
Rada EU: Nařízení Rady EU o zavedení evropského mechanismu finanční
stabilizace. Brusel: Rada EU, 10. 5. 2010.
EUROSTAT: Comext Database. Brussels: EUROSTAT, 2008, 2009, 2010.
EUROSTAT: Europe in Figures. Brussels: Eurostat Yearbook, 2008, 2009.
EUROSTAT: European Union Foreign Direct Investment Yearbook.
Luxemburg: EUROSTAT, 2009.
INTERNATIONAL MONETARY FUND: International Financial Statistics
Yearbook. Volume LXI. Washington: International Monetary Fund, 2006.
ISSN 0250-7463.
KARPOVÁ, Eva. Základní trendy přílivu přímých zahraničních investic do
zemí střední a východní Evropy před východním rozšířením EU. Současná
Evropa a Česká republika, 2008, roč. XIII, č. 1. Praha: VŠE, 2008. ISSN1211-4073.
KARPOVÁ, Eva. Příliv přímých zahraničních investic do zemí střední a východní Evropy po východním rozšíření EU. Současná Evropa a Česká
republika, 2008, roč. XIII, č. 1. Praha: VŠE, 2008. ISSN-1211-4073.
KARPOVÁ, Eva. Zahraniční obchod zbožím zemí střední a východní
Evropy v kontextu světové ekonomické krize. Současná Evropa, 01/2009.
Praha: CES, VŠE, 2009. ISSN1804-1280.
17) OECD: OECD Economic Outlook. Paris: OECD, 2005, 2006, 2007, 2008,
2009.
18) OECD: OECD Economic Survey: European Union. Paris: OECD, 2007.
19) REHN, Olli. Učíme se za pochodu. Praha: článek komisaře EU pro deník
MFDnes, otištěno dne 27. 4. 2009.
20) SEREGHYOVÁ, Jana a kol. Analýza aktuální konjunkturní situace v mezinárodním obchodě a prognóza jejího vývoje v letech 2008–2009. Studie
zpracovaná v rámci výzkumného projektu GAČR č. 402/06/1049. Praha,
březen 2008. ISBN 978-80-254-1415-6.
21) SEREGHYOVÁ, Jana a kol. Zvrat v dlouhodobých trendech prosazujících se ve světové ekonomice a příznaky vzniku nové geografie světového
obchodu. Studie zpracovaná v rámci výzkumného projektu GAČR č. 402/06/1049. Praha, říjen 2008. ISBN 978-80-254-3090-1.
22) Výroční zprávy centrálních bank jednotlivých zemí a internetové stránky
těchto bank.
23) UNCTAD: Handbook of Statistics 2007. New York: UNCTAD, 2007.
26) WTO: Trade Policy Review. European Communities. Geneve: WTO, 2007,
2008 dostupné z http://www.wto.org/.
Summary:
The economic development of the Central and East European countries in the world
economic crisis context
The article focuses on the economic development of the Central and East European countries (EU members) during the starting period of the contemporary world economic crisis and
during 2009. The main topics of the article are the basic macroeconomic indicators of the
mentioned countries as well as comparing of these features. Presented notes and comments
are deduced first of all from statistics sources of EU institutions (mainly of the European
Commission, EUROSTAT) and beside of OECD a UNCTAD sources.
The Central and East European countries had been touched by the world economic crisis
rather late – in comparison with many other world regions. It happened towards the end of
2008. The only exceptions became the serious economic collapses of Estonia and Latvia
already during 2008. A really strong economic crisis began in many countries of the region
just in 2009 but in a rather different intensity. Economic collapses have owned to export troubles and to various problems of domestic demand components. The financial and banking
crisis itself had become a really essential reason of economic difficulties in several countries
of the region only.
Keywords:
Central and East European countries, economic crisis, GDP, inflation, general government
debt, unemployment, external economic balance, foreign trade
107
Zuzana Potužáková
Vliv Lisabonské strategie
na vývoj evropských trhů práce*
Abstrakt:
V roce 2010 se má završit Lisabonská strategie iniciovaná v roce 2000 Evropskou radou za
účelem zvýšení konkurenceschopnosti EU ve světové ekonomice. Po roce 2004 se velkoryse
pojatá strategie zúžila na tzv. Growth and Jobs, tedy na růst (téma produktivity) a pracovní
místa. Zjednodušeně lze proto říci, že od roku 2004 se Strategie soustředila na problematiku
pracovních trhů a na stimulace růstu a produktivity v EU. Cílem článku je zhodnotit vývoj klíčových indikátorů trhů práce v období 2000 až 2010 v rámci Strategie.
Klíčová slova:
Lisabonská Strategie, trhy práce, EU, zaměstnanost
L
isabonská strategie byla odstartována v roce 2000 a jejím cílem bylo, aby
se EU stala do roku 2010 „nejkonkurenceschopnější a nejdynamičtější
znalostní ekonomikou, schopnou udržitelného hospodářského růstu s více
a lepšími pracovními místy a s větší sociální soudržností“. Z názvu čiší značná
ambicióznost projektu, který měl, kromě mnoha jiných cílů, zlepšit pozici EU ve
světové ekonomice. Právě přílišná komplexnost, je vedle slabého ekonomického
růstu označována za jednu z příčin, proč se po čtyřech letech velkoryse pojatá
strategie zúžila pouze na nejpalčivější problémy EU: relativně slabý ekonomický
růst, nízkou produktivitu a zaměstnanost evropské populace.
I v roce 2010, se EU potýká v podstatě se stále stejnými problémy, které jsou
navíc znásobeny důsledky celosvětové ekonomické krize z let 2008–2009. Na
rozdíl relativně „abstraktních“ témat jako př. regulace finančních trhů, pociťuje
značná část obyvatel EU problém nezaměstnanosti či nemožnosti nalézt odpovídající pracovní uplatnění jako reálný a jich se dotýkající. Cílem článku je zhodnotit metodou komparativní analýzy vývoj klíčových indikátorů pro evropské trhy
práce v období 2000 až 2010. Článek je rozdělen na dvě části. První se soustředí
zejména na vnik Strategie, na její vývoj, mezníky Strategie. Druhá část se zaměřuje na vývoj indikátorů trhů práce v EU. Dále se soustředí na strukturu trhů
European Commission, (2000a), Lisbon European Council 23 and 24 March 2000, Presidency Conclusions, s. 2.
* Članek článek vznikl v rámci řešení grantu č. MVES/5/2010 – „Transformace trhů práce a fiskální stabilita ve
Střední Evropě“ interního grantového systému Metropolitní Univerzity Praha, o.p.s.
109
práce podle typů úvazků při použití indikátoru FTE (full-time emploment equivalent) s důrazem na rozdílnou situaci mezi státy EU-15 a EU 10+2. Dokumenty
i data jsme čerpali převážně z webových stránek Evropské komise a Eurostatu,
popřípadě z webových stránek zaměřených přímo na Lisabonskou strategii.
1. Vznik Strategie, vývoj a dokumenty se Strategií související
Trh práce v Evropské unii se již od 70. let potýká s problémy. Jedná se
zejména o problém vysoké nezaměstnanosti, nízké míry zaměstnanosti a dále
její struktury s nedostatkem pracovních míst v sektoru služeb. Nezaměstnanost
začala v EU (ES) stoupat již v 70. letech jako následek nepříznivého hospodářského vývoje této dekády. Situace se ale nezlepšila v ekonomicky příznivějších
80. ani v 90. letech. Příčinou byly mimo jiné i mzdové tlaky, které v kombinaci
s nadměrnou mírou regulace zvýšily přirozenou míru nezaměstnanosti. Podle údajů Eurostatu se v druhé polovině 90. let průměrná míra nezaměstnanosti v EU-15 pohybovala na úrovni 10 % a to včetně největších ekonomik EU
v čele s Francií a Německem. Pro porovnání uveďme, že nezaměstnanost v USA
a v Japonsku se ve stejném období pohybovala v rozmezí 4–5 %. Míra zaměstnanosti byla v EU naopak nižší než v ostatních hospodářsky vyspělých zemích.
V druhé polovině 90. let sice celková míra zaměstnanosti v EU vzrostla z 60 %
na 63 %, ve stejném období byla ale zaměstnanost v USA na úrovni 72–74 %, což
znamená cca o 10 p.b. vyšší. Problém příliš nízké zaměstnanosti se týkal mnoha členských států Evropské unie včetně jejích největších ekonomik. Za hlavní
příčinu neutěšené situace na trzích práce lze označit malou flexibilitu, vysokou
ochranu zaměstnanců před propouštěním a často velkorysé nastavení sociálních
systémů s malými rozdíly mezi čistou mzdou a podporou v nezaměstnanosti
u nízko příjmových skupin obyvatel.
Evropská unie koordinaci trhu práce a zaměstnanosti zakotvila již v Amsterodamské smlouvě v roce 1997. V hlavě VI – Ustanovení o posílené spolupráci
v článku 3 EU nově stanovila “podporu koordinace politik zaměstnanosti členských států s ohledem na posilování jejich účinnosti rozvíjením koordinované strategie zaměstnanosti“. Ještě v roce 1997 EU uspořádala v Lucemburku
tzv. Employment Summit, který konkretizoval a rozpracoval závěry Amsterodamské smlouvy, a kde Evropská rada odstartovala i European Employment
Strategy na období 1997–2002 se čtyřmi pilíři (zaměstnatelnost, podnikavost,
adaptibilita, rovné příležitosti).
Eurostat (2007). Europe in Figures, Eurostat Yearbook 2006–2007, str. 133.
European Communities (1997). Amsterodamská smlouva, str. 21.
European Commission (1999). European Employment Strategy , str. 7–9.
110
Vliv Lisabonské strategie na vývoj evropských trhů práce
Strategie vznikla na summitu Evropské rady v Lisabonu v roce 2000 a rozšiřovala předchozí výše zmíněné iniciativy. EU si byla vědoma svého stále většího
zaostávání za USA. Zejména rozvoj IT technologií výrazně přispěl k hospodářskému růstu v USA v 90. letech, což bylo impulsem pro vytvoření tzv. znalostní
společnosti v EU, investování do lidského kapitálu včetně podpory R&D.
Závěrečná zpráva ze summitu „Contribution of the European Commission
to the Special European Council in Lisbon“ shrnula šest největších problémů
trhu práce v EU:
1. Deficit v zaměstnanosti žen – v EU je zaměstnána pouze polovina žen,
oproti dvěma třetinám v USA.
2. Deficit v zaměstnanosti ve službách – služby mají v EU mnohem menší
podíl na zaměstnanosti než v USA.
3. Značné regionální rozdíly – nezaměstnanost je soustředěna v Německu,
Francii, Itálii a Španělsku, nejvyšší nezaměstnanost je na jihu, v odlehlých regionech a v oblastech s ustupujícími průmyslovými odvětvími.
4. Dlouhodobá nezaměstnanost – polovina všech nezaměstnaných je
mimo trh práce déle než rok.
5. Deficit ve znalostech – zejména v oblasti IT v důsledku nedostatečných
investic do vzdělání a kvalifikace.
6. Věkový deficit – míra v zaměstnanosti ve věkové skupině 55–64 let je
příliš nízká.
Z uvedeného výčtu vyplývá, že evropský trh práce se potýkal dlouhodobě
s řadou problémů. V nejdůležitějších oblastech také stanovila kvantitativní cíle,
které měly být i politickými nástroji pro implementaci Strategie. Kriteria v oblasti
zaměstnanosti stanovila hranice pro dosažení míry zaměstnanosti následovně:
1. Růst celkové zaměstnanosti ve všech členských státech do roku 2005 na
65 % a do roku 2010 co nejblíže hodnotě 70 %.
2. Zaměstnanost žen vzroste do roku 2010 na více než 60 %.
Dalším krokem mělo být snížení průměrné nezaměstnanosti v EU do roku
2010 na 4 %. K těmto kriteriím přistoupilo o rok později na summitu ve Stockholmu kriterium míry zaměstnanosti starších pracovníků (věková skupina 55–64
let), a to 50 % do roku 2010. EU si také stanovila dílčí cíl do roku 2005, dosáhnout 57 % zaměstnanosti žen. V závěrech z Lisabonského summitu EU stanovila
kriteria i v dalších oblastech (např. výdaje na výzkum a vývoj ve výši 3 % HDP).
European Commission (2000b). An Agenda of Economic and Social Renewal for Europe, Contribution of the European Commission to the Special European Council in Lisbon,str. 5.
European Commission (2000a). Lisbon European Council 23 and 24 March 2000, Presidency
Conclusions, str. 2.
European Commission (2001). Contribution of the European Commission to the Spring European
Council, str. 2.
Ibid. str. 2.
111
I přes ambiciózní plány byl ale pokrok v plnění Lisabonské strategie v prvních letech méně než výrazný. Zejména nízká tempa růstu v EU byly impulsem
k reformě Strategie. Dalším problémem bylo i množství cílů, ne vždy slučitelných.
Unie rovněž neměla vhodné nástroje, jak dosáhnout stanovených cílů dosáhnout. V roce 2004 k přehodnocení Lisabonské strategie. V závěrech z jarního
summitu v roce 2004 Evropská komise sama přiznala nedostatečnost pokroku
v oblasti zaměstnanosti, nicméně potvrdila platnost cílů stanovených ve Strategii. Na základě tohoto rozhodnutí byla zformována skupina nezávislých expertů
(tzv. High Level Group) vedená nizozemským politikem, bývalým premiérem
Wim Kokem, aby navrhla kroky pro splnění Strategie. Výsledkem byla zpráva
Facing the Challenge prezentovaná na podzim roku 2004. Jejím účelem bylo připravit východiska pro další polovinu Lisabonského procesu v její druhé polovině.
Na základě této zprávy měla EU přijmout kroky k dalšímu provádění Strategie.
Zpráva přiznala zvětšující se rozdíly mezi konkurenceschopností Evropy na
straně jedné a USA a asijských států na straně druhé10. Jako prioritu pro další
roky stanovila zpráva nutnost ekonomického růstu EU, determinovaného vysokou zaměstnaností a produktivitou práce, která by vykompenzovala vysokou
nákladnost evropské pracovní síly. Celý proces byl zredukován zejména na tuto
problematiku a Lisabonská strategie byla přejmenována na „Growth and Jobs“.
Z těchto kroků vyplývá, že existuje úzká vazba mezi vysokou mírou zaměstnanosti a konkurenceschopností ekonomik. Jako konkrétní kroky pro stimulaci
ekonomického růstu a zaměstnanosti navrhla zpráva opatření v následujících
oblastech:11

Znalostní společnost: zvýšit atraktivitu EU pro vědce, výdaje na výzkum
a vývoj (R&D) mají být nejvyšší prioritou.
Vnitřní trh: dokončení jednotného vnitřního trhu s důrazem na libera
lizaci v oblasti služeb.

Podmínky pro podnikání: snížit administrativní překážky, zlepšit legislativu a vytvořit lepší podmínky pro podnikání.

Trh práce: implementace opatření pro zvýšení zaměstnanosti, vypracovat strategii pro celoživotní vzdělávání a rekvalifikace, podpora opatření pro ekonomický růst a zaměstnanost.
Udržitelné životní prostředí: opatření v oblasti udržitelného růstu

a podpora životního prostředí.
Můžeme zde pozorovat i snahu o udržení vysoce kvalifikované pracovní síly
v EU a zabránění fenoménu brain drain. Této skupině pracovníků mají být vytvo
High Level Group (2004). Facing the Challenge – The Lisbon Strategy for Growth and Employment,
str. 2.
10
Ibid. str. 6.
11
Ibid, str. 7.
112
řeny příznivé podmínky, podpořené dostatečnými finančními zdroji na výzkum
a vývoj. Vysoce kvalifikovaná a produktivní pracovní síla je nezbytnou součástí
znalostní společnosti, která přitahuje kapitál a vytváří tolik potřebná pracovní
místa. Vytvoření evropské oblasti pro výzkum a inovace bylo již jednou z priorit
v roce 2000. Bohužel výdaje na výzkum a vývoj v EU až na výjimky stále nedosahují úrovně investované do této oblasti v USA12, což vytváření realizaci tohoto
cíle komplikuje.
Klíčová otázka tedy zní, zda a jakým způsobem ovlivňuje Lisabonská strategie vývoj a reformy pracovních trhů. Na příkladu priority vytváření znalostní
společnosti a reálných výdajů na tuto oblast je patrné, že i přes definování priorit
se pokrok nemusí dostavit. V rámci Lisabonské strategie mohou ale vlády prosadit strukturální reformy13, které mají následně pozitivní dopad na vývoj na trzích
práce. Hobza14 zmiňuje v souvislosti s trhy práce následující typy reforem:

Reforma systému daní a dávek, které mají zvýšit motivaci jedinců
vstoupit na trh práce a aktivně hledat zaměstnání. Svou roli zde hraje
i aktivní politika zaměstnanosti a opatření vedoucí k lepšímu skloubení profesního a soukromého života. Cílem těchto reforem je přitáhnout
a udržet větší část práceschopné populace na pracovním trhu.
Reformy vedoucí k pozitivním posunům mzdové křivky, které vedou

ke snižování mzdových marží a omezení problému insider-outsiderů.
Cílem je zlepšit proces zaplňování pracovních míst.
Reformy s cílem zvýšení flexibility trhu práce při zachování potřebné

jistoty pro pracovníky.
Lisabonská strategie tedy může být na úrovni členských států argumentem
pro provádění nepopulárních strukturálních reforem, které následně ovlivňují
vývoj indikátorů trhů práce. Strukturální reformy na úrovni jednotlivých členských států a jejich analýza ale přesahuje svým rozsahem prostorové možnosti
článku. V druhé části článku zaměříme se na vývoj tzv. Lisabonských kriterií,
které reflektují míru již provedených strukturálních reforem. Vzhledem k tomu,
že Strategie zkoumá pouze míry zaměstnanosti, bez ohledu na míry zapojení na
trhu práce, budeme zkoumat i reálný „výstup“ z tohoto zapojení. K tomu využijeme indikátor FTE (Full-time employment equivalents), který přepočítává celkový počet odpracovaných hodin na počet hodin odpracovaných v rámci definice
plného úvazku v daném členském státě.
12
Podle Eurostatu dosahovaly výdaje na výzkum a vývoj v roce 2008 v EU 1,9 % HDP oproti 2,6 %
v USA a 3,4 % v Japonsku. Tato data naznačují rozpor mezi prioritami Strategie a reálnými výdaji.
13
Příkladem těchto reforem může být např. německá Agenda 2010 iniciovaná Schröderovou vládou
v návaznosti na Strategii a tzv. Hartzovy reformy trhu práce. Ačkoliv byl vývoj na německém trhu práce díky reformám pozitivní, znamenal pro Schröderovu vládu ztrátu popularity a předčasné volby.
14
Hobza (2009), str. 66.
113
2. Vývoj a aktuální situace trhů práce
Dále se proto budeme zabývat reálným pokrokem při plnění kriterií, včetně
dopadů částečných úvazků na indikátor celkových měr zaměstnanosti. Co se týče
zkoumaného období, poslední aktuální data (v době psaní článku) dostupná na
Eurostatu pochází z roku 2008. Budeme tedy porovnávat vývoj v letech 2000
a 2008. Ačkoliv je má Strategie trvat do roku 2010, budou data za roky 2009
a 2010 velmi citelně ovlivněna celosvětovou ekonomickou krizí, která se odrazí
či již odrazila v ukazatelích trhů práce ve všech členských státech EU.15 Z tohoto
důvodu se budeme dopadům krize na trhy práce věnovat jen okrajově na konci
článku a soustředíme se především na vývoj indikátorů v období 2000–2008.
Roky 2000–2008 můžeme považovat za období, ve kterém byly pokroky
v oblasti plnění Lisabonských kriterií patrné, mimo jiné i díky příznivým vnějším
okolnostem. Ekonomiky EU rostly téměř bez výjimky a to v průměru okolo 2–3
% ročně. V EU-10+216 byly zejména roky 2003–2007 dobou nadprůměrně vysokých temp reálného růstu HDP, dosahujících například v Pobaltí až 10 %.17
Tab. č. 1: Vývoj Lisabonských kriterií mezi roky 2000 a 2008, v %
Stát/rok
Celková míra zaměstnanosti v %
2008
2000
Míra zaměstnanosti
žen v %
Míra zaměstnanosti
starších pracovníků
v%
Nárůst
08-00
2008
2000
Nárůst
08-00
2008
2000
Nárůst
08-00
8,2
Belgie
62,4
60,5
1,9
56,2
51,5
4,7
34,5
26,3
Dánsko
78,1
76,3
1,8
74,3
71,6
2,7
57,0
55,7
1,3
Německo
70,7
65,6
5,1
65,4
58,1
7,3
53,8
37,6
16,2
Irsko
67,6
65,2
2,4
60,2
53,9
6,3
53,6
45,3
8,3
Řecko
61,9
56,5
5,4
48,7
41,7
7,0
42,8
39,0
3,8
Španělsko
64,3
56,3
8,0
54,9
41,3
13,6
45,6
37,0
8,6
Francie
65,2
62,1
3,1
60,7
55,2
5,5
38,3
29,9
8,4
15
Ke stejnému závěru došla i Evropská komise, která v dokumentu Europe 2020 konstatuje, že dva roky
krize znehodnotily dosavadní pokrok. Více viz http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/1_CS_ACT_part1_
v1.pdf http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=101&langId=en [29. 3. 2010].
16
Do skupiny států EU-10+2 patří členské státy, které přistoupily v roce 2004 (10 států) a v roce 2007
(Bulharsko, Rumunsko).
17
Databáze Eurostatu [26. 3. 2010] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&
plugin=1&language=en&pcode=tsieb020 .
114
Itálie
58,7
53,7
5,0
47,2
39,6
7,6
34,4
27,7
6,7
Lucembursko
63,4
62,7
0,7
55,1
50,1
5,0
34,1
26,7
7,4
Nizozemsko
77,2
72,9
4,3
71,1
63,5
7,6
53,0
38,2
14,8
Rakousko
72,1
68,5
3,6
65,8
59,6
6,2
41,0
28,8
12,2
Portugalsko
68,2
68,4
-0,2
62,5
60,5
2,0
50,8
50,7
0,1
Finsko
71,1
67,2
3,9
69,0
64,2
4,8
56,5
41,6
14,9
Švédsko
74,3
73,0
1,3
71,8
70,9
0,9
70,1
64,9
5,2
V. Británie
71,5
71,2
0,3
65,8
64,7
1,1
58,0
50,7
7,3
Průměr EU-15
68,4
65,3
2,9
61,9
59,4
2,5
48,2
40,0
8,2
Bulharsko
64,0
50,4
13,6
59,5
46,3
13,2
46,0
20,8
25,2
ČR
66,6
65,0
1,6
57,6
56,9
0,7
47,6
36,3
11,3
Estonsko
69,8
60,4
9,4
66,3
56,9
9,4
62,4
46,3
16,1
Kypr
70,9
65,7
5,2
62,9
53,5
9,4
54,8
49,4
5,4
Lotyšsko
68,6
59,1
9,5
65,4
57,7
7,7
59,4
36,0
23,4
Litva
64,3
57,5
6,8
61,8
53,8
8,0
53,1
40,4
12,7
Maarsko
56,7
56,3
0,4
50,6
49,7
0,9
31,4
22,2
9,2
Malta
55,2
54,2
1,0
37,4
33,1
4,3
29,1
28,5
0,6
Polsko
59,2
55,0
4,2
52,4
48,9
3,5
31,6
28,4
3,2
Rumunsko
59,0
63,0
-4,0
52,5
57,5
-5,0
43,1
40,5
2,6
Slovinsko
68,6
62,8
5,8
64,2
58,4
5,8
32,8
22,7
10,1
SR
62,3
56,8
5,5
54,6
51,5
3,1
39,2
21,3
17,9
Průměr EU-12
63,8
58,9
3,9
57,1
52,0
5,1
44,2
32,7
11,5
Průměr EU-27
65,9
62,5
3,4
59,1
54,5
5,4
45,6
36,7
8,7
Medián EU-27
67,1
62,8
4,3
60,7
55,2
5,5
46,4
37,0
9,0
Pramen: Databáze Eurostatu, European Commission, Employment in Europe 2009, str. 19.
Co se týče zdrojů dat, budeme vycházet z databáze Eurostatu, publikace Employment in Europe 2009 a kompendia Indicators for Monitoring the
Employment Guidelines including Indicators for Additional Employment Analysis publikované DG Employment v listopadu 2009. Z důvodu odlišné ekonomické úrovně i rozdílného podílu částečných úvazků na celkových mírách zaměstnanosti uvádíme v tabulkách vždy nejprve státy EU-15 a následně EU-10+2.
Nejprve se tedy v tabulce č. 1 zaměříme na vývoj lisabonských kriterií mezi roky
2000 a 2008 a jejich nárůst.
Z tabulky č. 1 je patrné zlepšení indikátorů trhů práce mezi roky 2000–2008.
Zatímco v roce 2000 plnily všechna daná kriteria pouze tři členské státy (Dánsko,
115
Švédsko, Velká Británie) v roce 2008 to bylo sedm států z EU-27. Za pozitivní lze
také označit fakt, že u všech třech sledovaných kritérií je mediánová hodnota za
EU-27 mírně nad hodnotou průměru, tedy že více než polovina členských států
EU vykazuje lepší než průměrné výsledky.
Největší pokrok byl dosažen v oblasti míry zaměstnanosti starších pracovníků, u které se průměr i medián zvýšil o téměř 9 p.b. Tento indikátor ale dosahoval v roce 2000 velmi nízkých hodnot. V některých členských státech vzrostl
ve sledovaném období i o více než 25 % (např. Bulharsko). Kriterium 50% míry
zaměstnanosti starších pracovníků tak plnilo v roce 2008 jedenáct členských
států oproti čtyřem v roce 2000. I v roce 2008 ale panovaly velké rozdíly mezi
jednotlivými státy. Nejvyšší míry zaměstnanosti starších pracovníků vykazovaly skandinávské státy v čele se Švédskem (70 %), nejnižší byly v jihoevropských
a středoevropských státech (Malta 29,1 %, Polsko 31,6 %). Rozdíl byl tedy v tomto případě více než dvojnásobný. Za růstem tohoto indikátoru stojí i faktor prodlužování hranice pro odchod do důchodu. Reformy důchodových systémů rovněž zpřísňují podmínky pro předčasný odchod do důchodu nebo možnost získání
invalidního důchodu.
Míry zaměstnanosti žen vzrostla o více než 5 p.b. na průměrných 59,8 %,
tedy téměř k cíli stanovenému na rok 2010. Zatímco v roce 2000 dosahovala
míra zaměstnanosti žen více než 60 % v šesti členských státech, o osm let později
byl tento cíl splněn v patnácti státech EU. I zde jsou pochopitelně patrné rozdíly.
V roce 2008 dosahovaly nejvyšších měr zaměstnanosti žen skandinávské státy
(Dánsko 74,3 %, Švédsko 71,8 %), známé dlouhodobou a systematicky prováděnou politikou rovných příležitostí a propracovaným systémem institucí péče
o děti v předškolním i školním věku. Nejnižší míry zaměstnanosti žen byly ve
stejném roce na jihu EU (Malta 37,4 %, Itálie 47,2 %).
Výši míry zaměstnanosti žen ovlivňuje velmi často dostupnost částečných
úvazků v ekonomice. Mezi roky 2000 a 2008 byl podíl částečných úvazků žen
na celkovém počtu nově vytvořených pracovních míst v EU téměř 27 % oproti
10% podílu stejného typu pracovních míst pro muže.18 Značnou roli zde hraje
konstrukce sociální popř. rodinné politiky jednotlivých států. Zatímco ve Skandinávii existuje hustá síť center péče pro děti předškolního věku, v jihoevropských státech je tato část rodinné politiky teprve v počátcích, což se nutně musí
odrážet v zaměstnanosti žen.
Míra celkové zaměstnanosti se ve sledovaném období zvýšila o 3,4 p.b. na
necelých 66 %. Pokud porovnáme EU s dalšími vyspělými ekonomikami světa,
můžeme pozorovat, že celková míra zaměstnanosti je v EU stále nižší než v USA
či Japonsku. V USA se míra zaměstnanosti pohybuje nad 70 % již od poloviny
80. let, v Japonsku od konce let 90. let; EU se této hranici nebyla schopna přiblížit
18
European Commission (2009a). Employment in Europe 2009, str. 17.
116
i přes nepřetržitý hospodářský růst ani v roce 2008.19 V roce 2000 dosahovaly
více než 70% zaměstnanosti čtyři členské státy EU (Dánsko, Švédsko, Nizozemsko, Velká Británie), v roce 2008 to již bylo států osm, přičemž v dalších čtyřech
byla míra zaměstnanosti vyšší než 68 %. Rozdíl mezi mírami zaměstnanosti byl
v roce 2008 téměř 23 p.b.. V Dánsku byla míra zaměstnanosti na úrovni téměř
80 %, na Maltě to bylo 55 %.
Situace na trzích práce v EU je tedy i přes celounijní Lisabonskou strategii stále velmi rozdílná a odráží různé priority jednotlivých členských států. Ty
můžeme z hlediska dosažených měr zaměstnanosti i z hlediska růst zaměstnanosti ve sledovaném období rozdělit na 4 skupiny:20
1. Státy s vysokou mírou zaměstnanosti v roce 2000 i 2008: Dánsko,
Nizozemí, Švédsko, Velká Británie.
2. Státy, které do roku 2008 dosáhly vysoké míry zaměstnanosti oproti
roku 2000 nebo se jí značně přiblížily: Německo, Irsko, Nizozemsko,
Rakousko, Portugalsko, Finsko, Estonsko, Kypr, Lotyšsko, Slovinsko.
3. Státy s průměrnými mírami zaměstnanosti či mírami zaměstnanosti
blížící se průměru v roce 2008 a průměrnými či podprůměrnými mírami zaměstnanosti v roce 2000: Španělsko, Francie, Lucembursko, Bulharsko, ČR, Litva, Slovensko.
4. Státy s nízkými mírami zaměstnanosti v letech 2000 a 2008: Malta,
Polsko, Rumunsko, Itálie, Řecko, Maďarsko.
V roce 2008 dosahovalo nebo téměř dosahovalo cílů Strategie čtrnáct členských států, deset států z původní patnáctky a čtyři nové členské státy. Dalších
sedm států se pohybovalo do cca 5 % pod stanovenými cíly. V šesti státech EU,
můžeme úroveň zaměstnanosti v roce 2008 označit za nízkou. Do této skupiny
patří z EU-15 tři jihoevropské státy a tři státy EU-10+2. Rozdíly mezi státy EU10+2 a státy patnáctky, zejména porovnání s jádrem popř. severskými státy, ale
nadále přetrvávají. Naopak státy EU10+2 vykazují často lepší výsledky než státy
jihoevropské.21
19
Ibid, str. 16.
20
Za vysokou míru zaměstnanosti budeme považovat cíle Strategie pro rok 2010 (tedy 70 %, resp. 60 %
a 50 %). Průměrné míry zaměstnanosti jsou míry jednotlivých typů zaměstnanosti uvedené tabulce
č. 1 (tedy 66 %, resp. 55 % a 45 %). Nízkou míru zaměstnanosti si definujeme jako minimálně 10% či
větší rozdíl zaměstnanosti než jsou cíle Strategie (tedy méně než 60 %, resp. 50 % a 40 %). V některých případech dosahovaly státy v jednom indikátoru odlišného výsledku než je definice dané skupiny
států (př. Rumunsko, Lucembursko). Za rozhodující jsme potom považovali rozdíly zaměstnanosti
v dalších dvou cílech Strategie.
21
Rozdělení na skupiny do značné míry reflektuje rozdělení evropských států podle tzv. typů evropského
sociálního modelu. Nejvyšších měr zaměstnanosti z EU-15 dosahují státy skandinávské a anglosaské,
následovány státy náležícího k tzv. kontinentálnímu modelu (např. Německo, Francie). Nejnižší míry
vykazují státy se středomořským typem soc. modelu, jejichž trhy práce jsou považovány za nejvíce
rigidní. V rámci EU-10+2 se rozlišujeme typ středoevropský, které převzaly více prvků z modelu kontinentálního a baltské s převahou prvků anglosaských. Více viz. Alber, J. (2009). United in Diversity.
117
Za nevýhodu indikátorů trhů práce běžně evidovaných Eurostatem lze označit fakt, že se nerozlišuje mezi úvazky plnými (full-time jobs) a částečnými (parttime jobs). Eviduje pouze podíl ekonomicky aktivních osob, které mají pracovní
místo bez rozlišení, kolik hodin týdně osoby reálně odpracují. Práce je v tomto
pojetí klíčem k integraci do společnosti, umožňuje seberealizaci jedince a slouží
jako prevence tzv. negativního sociálního chování a chudoby. Zaměstnanost ale
také plní funkci ekonomickou, která by měla být funkcí primární. V tomto případě má ale typ úvazku vliv na objem odvedených prostředků do rozpočtu v podobě
daní popř. sociálního pojištění nebo jiných odvodů. Ekonomická funkce je tedy
pro EU z důvodu stability fiskálních systémů stejně důležitá jako sociální.22
V tomto případě přetrvává značně odlišná situace mezi EU-15, kde jsou částečné úvazky relativně rozšířené a EU-10+2, kde jsou méně častým jevem. Nové
členské státy EU vykazují nižší míry u všech typů zaměstnanosti než původní
patnáctka (tedy zejména její jádro a skandinávské státy). V roce 2008 byla celková míra zaměstnanosti v EU-10+2 o 4,5 p.b. nižší než v EU-15. Analogická byla
situace i v případě zaměstnanosti žen a starších pracovníků. Důvodem pro menší využití částečných úvazků v nových členských státech EU je krátká existence
a menší propracovanost v rámci politiky zaměstnanosti.23 Dalším důvodem je
i nižší životní standard, kdy je druhý plný úvazek v rodině často ekonomickou
nutností.
Tab.č. 2: Míra zaměstnanosti, zaměstnanost žen a FTE v %, 2008
Celková
míra zam.
v%
FTE
Belgie
62,4
57,5
Dánsko
78,1
Německo
70,7
Irsko
Řecko
Míra zaměst.
žen v %
FTE
4,9
56,2
46,9
9,3
70,3
7,8
74,3
63,8
10,5
60,7
10,0
65,4
49,5
15,9
67,6
63,0
4,6
60,2
51,1
9,1
61,9
61,3
0,6
48,7
47,0
1,7
Španělsko
64,3
61,2
3,1
54,9
49,1
5,8
Francie
65,2
60,5
4,7
60,7
53,7
7,0
Itálie
58,7
55,4
3,3
47,2
41,8
5,4
Stát/ indikátor
Rozdíl
22
Rozdíl
Více viz Kok, W. Facing the Challlenge a každoroční závěry jarních summitů (tzv. Spring European
Council Conclusions).
23
Více viz European Commission (2009a). Empoyment in Europe.
118
Lucembursko
63,4
60,9
2,5
55,1
47,7
7,4
Nizozemsko
77,2
59,6
17,6
71,1
45,4
25,7
Rakousko
72,1
63,2
8,9
65,8
52,1
13,7
Portugalsko
68,2
66,7
1,5
62,5
59,3
3,2
Finsko
71,1
68,7
2,4
69,0
60,5
8,5
Švédsko
74,3
68,0
6,3
71,8
62,5
9,3
Velká Británie
71,5
62,3
9,2
65,8
52,2
13,6
Průměr EU-15
68,4
62,6
5,8
61,9
52,1
9,8
Bulharsko
64,0
63,5
0,5
59,5
59,0
0,5
ČR
66,6
65,7
0,9
57,6
56,1
1,5
Estonsko
69,8
68,6
1,2
66,3
64,3
2,0
Kypr
70,9
69,5
1,4
62,9
60,3
2,6
Lotyšsko
69,7
69,7
0,0
66,4
66,0
0,4
Litva
64,4
64,4
0,0
61,8
60,3
1,5
Maarsko
56,7
56,2
0,5
50,6
49,2
1,4
Malta
55,2
53,2
2,0
37,4
34,5
2,9
Polsko
59,2
58,3
0,9
52,4
50,6
1,8
Rumunsko
59,0
58,9
0,1
52,5
51,6
0,9
Slovinsko
68,6
66,1
2,5
64,2
60,8
3,4
SR
62,3
60,9
1,4
54,6
52,9
1,7
Průměr EU-12
63,8
62,9
0.9
57,1
55,5
1,6
Průměr EU-27
65,9
62,8
3,6
59,1
53,6
5,5
Medián EU-27
67,1
62,3
4,3
60,7
52,2
8,5
Pramen: European Commission, Indicators for monitoring the Employment Guidelines including
indicators for additional employment analysis, 2009 Compendium, update 03/11/2009, str. 32.
Pokud ale přepočteme úvazky částečné na úvazky plné a zaměříme se na
zaměstnanost podle počtu reálně odpracovaných hodin (podle počtu odpracovaných hodin v jednotlivých členských státech, které se liší), získáme odlišné
výsledky. Tento indikátor, tzv. full time employment equivalent (FTE), je dostupný pouze pro celkovou míru zaměstnanosti a míru zaměstnanosti žen. Situaci na
trzích práce v roce 2008 při použití indikátoru ilustruje tabulka č. 2.
Zajímavým faktem je, že mediánová hodnota indikátorů je v obou případech nižší než hodnota průměrná. Více než polovina států EU tedy nedosahuje
středních hodnot měr sledovaných zaměstnanosti. Při komparaci průměrné míry
119
zaměstnanosti v EU-15 a EU-10+2, můžeme konstatovat, že státy EU-10+2 v roce
2008 vykazovaly vyšší míru celkové zaměstnanosti (62,6 % v EU-15 vs. 62,9 %
v EU-10+2) i míry zaměstnanosti žen (52,1 % v EU-15 vs. 55,5 % v EU-10+2) než
státy původní patnáctky. V nových členských státech je tedy zaměstnán menší
podíl ekonomicky aktivní populace, který ale pracuje vzhledem k počtu hodin
více než v EU-15.
Tímto nechceme snižovat význam částečných úvazků, které často představují alternativu oproti nezaměstnanosti nebo ekonomické neaktivitě. Cílem
je poukázat na fakt, že ani vysoká míra zaměstnanosti měřená běžnou metodikou nemusí nezbytně znamenat jistotu dostatečných daňových a jiných odvodů
a fiskální stabilitu. Podle Evropské komise může nadužívání částečných úvazků
vést paradoxně k podzaměstnanosti (tzv. underemployment). V rámci výběrového šetření Labour Force Survey Eurostat sleduje i podíl osob, které by rády
pracovaly více než jen na částečný úvazek (tzv. part-time employment on an
involuntary basis).24
Tyto indikátory naznačují, že částečné úvazky sice mohou představovat
alternativu k výše zmíněné neaktivitě či nezaměstnanosti. Částečné úvazky plní
svou funkci v případě zvýšení zaměstnanosti a vstupu na pracovní trh popř.
u studentů nebo matek s malými dětmi, kdy umožňují lepší koordinaci profesního a soukromého života.
Pokud se zaměříme na rozdíly mezi členskými státy, můžeme konstatovat, že při použití indikátoru FTE byly rozdíly menší. V případě celkové míry
zaměstnanosti vykazovalo nejvyšší míru Dánsko (70,3 %) a nejnižší Malta
(53,2 %), rozdíl tedy činil 17 p.b., což je o 5 % méně než při měření uvedeném
v předchozí tabulce. Nejvyšší míry zaměstnanosti vykazovaly opět skandinávské
státy (Finsko: 68,7 %, Švédsko: 68 %). Analogických výsledků ale dosahovaly
i některé státy EU-10+2 (Lotyšsko 68,7 %, Estonsko 68,6 %). Menší než 60%
míra zaměstnanosti byla v roce 2008 ve třech státech EU-15 (Belgie, Itálie, Nizozemsko) a ve čtyřech státech EU-10+2 (Malta, Polsko, Maďarsko, Rumunsko).
Rozdíly míry zaměstnanosti žen při přepočtení na úvazky plné jsou ještě
výraznější. Ženy využívají částečné úvazky kvůli sladění profesního a rodinného
života. V EU-15 byla v roce 2008 míra zaměstnanosti žen dle FTE 52 %. Kromě
skandinávských států byla míra vysoká míra zaměstnanosti žen i v Portugalsku
(59,1 %). Naopak Nizozemsko se zařadilo mezi státy s relativně nízkou mírou zaměstnanosti (45 %) srovnatelnou s Belgií (46,9 %) nebo Řeckem (47 %). V EU-10+2
byla nejvyšší míra zaměstnanosti žen v Lotyšsku a Estonsku (66 % resp. 64,3 %),
nejnižší naopak na Maltě (34 %) a v Maďarsku (49,2 %). Tyto dva státy byly jediné
z EU-10+2, kde míra zaměstnanosti žen nedosáhla 50 %, oproti sedmi státům
v EU-15 (Belgie, Německo, Řecko, Španělsko, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko).
24
Europan Commission (2008). Employment in Europe 2008, str. 37.
120
Aktivní zapojení na trhu práce má pozitivní dopady na integraci do společnosti, seberealizaci, prevenci chudoby, což je bezesporu v souladu zejména se
sociálními cíli Strategie. Částečné úvazky velmi dobře plní svou roli i jako přechodová fáze mezi nezaměstnaností či neaktivitou a zapojením na trhu práce.
Jejich přílišné využití má ale za následek spíše podzaměstnanost. Tou označujeme situaci, kdy by pracovníci preferovali úvazky plné, které se jim ale nenabízí.
Z důvodu stárnutí populace a s tím spojených rostoucích výdajů na zdravotní
a penzijní systémy by tedy EU měla usilovat nejen o co největší podíl zaměstnaných ekonomicky aktivních osob, ale i o co jejich co nejintenzivnější zapojení na
trhu práce.
V období 2009–2010, můžeme pozorovat zhoršení indikátorů jako důsledek ekonomické krize. Míra zaměstnanosti poklesla v EU o 1,5 p.b. na 64,6 %.
V roce 2009 překročily 70% míru zaměstnanosti v EU pouze čtyři členské státy
(Dánsko 75,7 %, Německo 70,0 %, Nizozemsko 77,0 % a Švédsko 72,2 %). Nejnižší míra zaměstnanosti byla v krizí hluboce zasaženém Maďarsku (55,0 %)
a na Maltě (54,9 %).25 Zde je nutné poznamenat, že valná většina členských států
EU zareagovala na krizi nejrůznějšími opatřeními s cílem udržet zaměstnanost
a zachovat pracovní místa. Vzhledem k tomu nemusí být pokles zaměstnanosti
v roce 2009 konečný, protože část pracovních míst, dočasně zachráněných vládními opatřeními, může z trhu zmizet po jejich ukončení.
Současně v EU vzrostla nezaměstnanost, jejíž harmonizovanou výši eviduje Eurostat každý měsíc. Míra nezaměstnanosti v EU-27 vzrostla na konci roku
2009 na 9,4 %, v Eurozóně dokonce 10 %.26 Mezi jednotlivými státy opět panují
propastné rozdíly; vysoké míry nezaměstnanosti byly v krizí zasaženém Pobaltí,
v Lotyšsku dosahovala nezaměstnanost dokonce více než 20%, v Litvě a Estonsku 15 %. Dalšími státy se silně nadprůměrnou nezaměstnaností bylo Španělsko
(19 %), Irsko (13 %), kde v roce 2008 splaskla realitní bublina, a Slovensko (14 %).
Velice nízká nezaměstnanost přetrvávala naopak v Nizozemí (3,9 %), v Rakousku
(4,8 %) a v Lucembursku (5,5 %).
Současná ekonomická krize tedy znehodnotila dosavadní úspěchy Strategie. Plnění cílů Strategie je aktuální i po deseti letech od jejího vzniku. Na Lisabonskou strategii má navázat projekt Europe 2020 iniciovaný na letošním březnovém summitu. Europe 2020 dále rozšiřuje původní cíle. Za nejdůležitější lze
považovat:27

Míru zaměstnanosti ve výši 75 % pro věkovou skupinu 20–64 let.

3 % HDP investovat do výzkumu a vývoje.
25
Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/graph.do?tab=graph&plugin=1&language=en&pco
de=tsiem010&toolbox=type [12. 5. 2010].
26
Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/graph.do?tab=graph&plugin=1&pcode=teilm020&l
anguage=en&toolbox=data [12. 5. 2010].
27
European Commission (2010), str 6.
121
10% a menší podíl dětí, které předčasně ukončí školní docházku a 40 %
mladší generace by mělo dosáhnout terciárního vzdělání.

Počet osob ohrožených chudobou by měl klesnout o 20 milionů.
Cíle Europe 2020 jsou tedy mírně modifikované a zahrnují kromě pracovních trhů i navazující cíle v oblasti sociální a vzdělání, které s trhem práce souvisí. Novinkou je i silná pozice Evropské rady. Ačkoliv je aktuální ekonomická situace horší a deficity veřejných rozpočtů vyšší než v předchozí dekádě mohou být
v mnoha členských státech argumentem pro provádění nepopulárních strukturálních reforem, které by v konečném důsledku měly pozitivní dopad na budoucí
vývoj trhů práce v EU.

Závěr
Trhy práce v EU se potýkají s problémy již od 70. let. Na rozdíl od ostatních vyspělých ekonomických center světa se situace nezlepšila ani v následujících, ekonomicky příznivějších dekádách a to zejména z důvodu přílišné regulace
a vysokých nominálních a reálných mezd, které brzdily vytváření pracovních
míst a zvýšily míru přirozené nezaměstnanosti. EU zaostávala ve vývoji a aplikaci nových technologií za USA, což negativně ovlivňovalo její ekonomický růst.
Z tohoto důvodu byla po prvotních snahách z druhé poloviny 90. let iniciována
v roce 2000 Lisabonská strategie s cílem zlepšit pozici EU ve světové ekonomice. Od roku 2004 se Strategie soustředila primárně na ekonomický růst, který
měl být determinován více a lepšími pracovními místy i podporou znalostí a inovací. V oblasti zaměstnanosti EU stanovila několik cílů, která měla být splněna
celounijjně do roku 2010.
V letech 2000 až 2008, skutečně zaměstnanost v EU vzrostla. Toto období
byla ale výjimečně příznivé z hlediska vnějších faktorů. V roce 2008 byla celkové
zaměstnanosti v EU-27 na 66 % oproti 62 % v roce 2000. Míra zaměstnanosti starších pracovníků vzrostla v tomto období o 9 p.b. na více než 45 %, míra
zaměstnanosti žen o 5 p.b. I přes tento pokrok byla zaměstnanost v EU v roce
nižší než 2008 o cca 6 p.b. nižší než v USA a Japonsku. Dalším faktem je, že
rozdíly mezi jednotlivými členskými státy stále přetrvávají. Zatímco ve Skandinávii byly vysoké míry zaměstnanosti i před spuštěním Strategie, v jihoevropských
a některých středoevropských státech byly nízké míry zaměstnanosti i po osmi
letech trvání Strategie. Nejnižší a nejvyšší míry zaměstnanosti v roce 2008 se
stále lišily až o pětinu.
I v roce 2008 přetrvávaly rozdíly v zaměstnanosti mezi jádrem a severskými
státy původní patnáctky a jihem a novými členskými státy EU. Zde byly míry
zaměstnanosti v průměru o 4–5 p.b. nižší. Tento rozdíl je způsoben odlišností
v zapojení do trhu práce. V EU-15 jsou častěji využívány částečné úvazky než je
122
tomu v EU10+2 . Tento rozdíl je patrný pokud použijeme indikátor tzv. full-time
employment equivalent. V EU-15 pracuje vyšší podíl ekonomicky aktivní populace než v EU-10+2, kde ale menší podíl osob na trhu práce pracuje, při přepočtení na plné úvazky, větší počet hodin.
V roce 2008 byla míra zaměstnanosti přepočtená podle FTE v EU-15
62,6 % v EU-15 a 62,9 % v EU-10+2. V případě zaměstnanosti žen byla jejích míra
zaměstnanosti 55,5 % v EU-10+2 oproti 52,2 % v EU-15. Částečné úvazky velmi
dobře plní svou roli jako přechodová fáze mezi nezaměstnaností či neaktivitou
a zapojením na trhu práce. Ani vysoká míra celkové zaměstnanosti, měřená běžnou metodikou, nemusí ale nezbytně znamenat jistotu dostatečných daňových
a jiných odvodů a fiskální stabilitu.
Situace na trzích práce se zhoršila v důsledku celosvětové hospodářské
krize v postatě ve všech členských státech EU, a proto úspěchy v plnění kritérií
z roku 2008 nebudou v příštích letech překonány. K prosinci 2009 v EU poklesla zaměstnanost cca o 1,5 p. b, oproti roku 2008 na 64,5 % a nezaměstnanost
vzrostla o 2,5 p. b. na 9,4 %.
Přínosem Strategie je bezesporu skutečnost, že se toto téma začalo koordinovaně diskutovat na celounijní úrovni a že EU začala detailně monitorovat
situaci v jednotlivých členských státech. Členské státy mohly rovněž použít argument „tlaku Bruselu“ pro provádění nepopulárních ale často nezbytných strukturálních reforem, které mají následně vliv na vývoj indikátorů trhů práce. Příkladem může být Agenda 2010 v Německu schválená Schröderovou vládou v roce
2002. Absence sankcí v případě neplnění závazků ze Strategie vyplývající ji ale
činí do značné míry neefektivní. Na unijní úrovni neexistují nástroje, jak přinutit
k reformám trhů práce zaostávající členské státy.
Tyto nástroje chybí i v projektu navazující na Lisabonskou strategii, Europe 2020, který ale dosud nemá definitivní podobu. Projekt si opět dává za cíl
posílení konkurenceschopnosti EU, zvýšení míry zaměstnanosti na 75 % ve věkové skupině 20–64 let, 3 % investic do R&D, 40 % mladší generace by mělo získat terciární vzdělání. Novým prvkem je i silná pozice Evropské rady, která má
projekt zastřešovat a další cíle v oblasti sociální a vzdělávání. I když je Europe
2020 propracovanější než byla původní Lisabonská strategie, je otázkou, jakých
pozitivních změn v konfrontaci s politickou realitou na národní úrovni skutečně
dosáhne.
123
Literatura:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
13)
14)
15)
16)
17)
124
Alber, J. Gilbert, N. (2009). United in Diversity, Comparing Social Models in Europe and America. Oxford, Oxford University Press, ISBN 978-0-19-537663-0.
European Commission (1999). European Employment Strategy,
Employment and Social Affairs DG, Helsinki.
European Commission (2000a). Lisbon European Council 23 and 24 March 2000, Presidency Conclusions, Brussels.
European Commission (2000b). An Agenda of Economic and Social
Renewal for Europe, Contribution of the European Commission to the
Special European Council in Lisbon, Brussels.
European Commission (2001). Contribution of the European Commission
to the Spring European Council, Stockholm 23 and 24 March 2001, Brussels.
European Commission (2005). Working Together for Growth and Jobs, A new Start for the Lisbon Strategy, Communication to the Spring European Council, Brussels.
European Commission (2008). Employment in Europe 2008, Bruselles,
ISSN 1016-5444.
European Commission (2009a). Employment in Europe 2009, Bruselles,
ISSN 1016-5544.
European Commission (2009b). Indicators for monitoring the
Employment Guidelines including indicators for additional employment
analysis, 2009 compendium, update 03/11/2009, Bruselles.
European Commission (2010a). Europe 2020, Commission Staff Working
Document, Bruselles.
European Commission (2010b). Lisabon Strategy Evaluation document,
Bruselles.
European Communities (1997). Amsterodamská smlouva, Luxembourg
European Communities (2007). Integrated Guidelines for Growth and
Jobs (2008–2010), Bruselles.
European Council (2010). Conclusions of the European Council 25/26 March 2010, Bruselles.
Eurostat (2007). Europe in Figures, Eurostat Yearbook 2006–2007,
Eurostat Press Office, Luxembourg, ISBN 92-79-02489-2.
Eurostat (2009). Databáze Structural Indicators [25. 6. 2010] http://epp.
eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/structural_indicators/introduction.
High Level Group (2004). Facing the Challenge – The Lisbon Strategy for
Growth and Employment, Brussells, ISBN 92-894-7054-2.
18) Hobza, A. (2009). EU a hospodářské reformy, Praha, C. H. Beck, ISBN 978-80-7400-122-2.
19) OECD (2008). Employment Outlook 2008, Paris, ISBN 978-92-64-03303-0.
Summary:
Impact of the Lisbon Strategy on the European Labour Markets
In 2010 the Lisbon Strategy should be completed. The Strategy launched in 2000 by the European Council had originally a very ambitious goal; to improve the EU’s competitiveness in the
world economy. After 2004 the Strategy had been focused only on the most essential topics
and transformed into the so called Growth and Jobs highlighting the crucial weaknesses of
the EU, the labour markets, productivity and employment stimulation. The aim of the article
is to analyze the development of the selected labour market indicators within the Strategy in
the period 2000–2010.
Keywords:
Lisbon Strategy, labour markets, EU, employment
125
Andriy Ruban
Moderní evropské
geopoliticko-energetické aliance*
Abstrakt:
Práce klade důraz na hlavní metodologické premisy k formování energetických aliancí
a energetické integrace. Rozebírá jejich základy, typy, záměry a organizační mechanizmy.
Na bázi historických příkladů geopolitických konfliktů souvisících s Evropou je další rozšíření
evropského energetického průmyslu definováno jako nutnost k zajištění ekonomické stability
a energetických dodávek pro EU. Myšlenka dalšího rozšiřování EU se opírá i o data o geografickém původu energetického importu. Navíc teritoriálně-expanzivní směřování EU je postaveno na regionálních směrech toku fosilních paliv. Studie zdůrazňuje výzvy ve vnější politice EU zaměřené na upevnění energetického dialogu a budování dlouhodobého partnerství
s dodavateli mimo EU.
Klíčová slova:
Evropská integrace, geopolitika, energetické toky, energetické aliance, bezpečnost dodávek.
S
tabilní a dlouhodobý přístup k fosilním palivům je zásadní pro ekonomickou suverenitu zemí i regionů. Mezinárodní výměna energetických zdrojů
je rozhodující pro další ekonomický růst. Ten, kdo kontroluje produkci či
transport energií požívá v mezinárodní politické ekonomice jak strukturálních
(nepřímých) tak i vyjednávacích (přímých) sil. Tudíž dostupnost energetických
zdrojů a nepřetržitelnost jejich dodávek nutí národy a firmy formovat integrační
a spolupracující seskupení – aliance. Členové těchto uskupení se scházejí, aby
zajistili lepší vyjednávací pozice na regionální i mezinárodní úrovni. Cílem této
studie je znázornit budoucí energeticko-politické směry integrace a spolupráce
Evropy z hlediska teorie a vývojových tendencí energetického trhu.
1. Teoretické předpoklady energetické integrace a vytvoření aliancí
Energetické zdroje, jejich toky, vývojové trendy a chování agentů na energetickém trhu jsou studovány různými vědami. Přístup a dostupnost energetických zdrojů jsou většinou analyzovány mezinárodními ekonomickými teoriemi.
Ty zahrnují faktorové produkční teorie, teorie mezinárodního obchodu, teorie
* Tato publikace vznikla v rámci výzkumné činnosti Fakulty mezinárodních vztahů Vysoké školy ekonomické v Praze hrazené z prostředků institucionalizované podpory na rozvoj výzkumné činnosti.
127
Andriy Ruban
energetické bezpečnosti a integrace. Vzájemné působení energetických agentů je
zkoumáno teorií her, mikroekonomickou analýzou a managementem. Politologie
zkoumá politické síly ovlivňující hráče na energetickém trhu. Celosvětová distribuce zdrojů je mapována geografií. Důsledky energetických událostí se zabývají
historikové. Futurologie se snaží skrze analýzu konkrétních případů zformovat
geografický, sociálně-politický a ekonomický obraz civilizace v budoucnu. Témata
související s energetikou se v různých úhlech kříží v rozličných vědách. Tyto vědy
zkoumají institucionální, ekonomické, politické, sociální a geografické aspekty
přístupu k podstatným zdrojům a energii, která je jednou z nich.
Mezinárodní ekonomie se zabývá předpoklady energetického obchodu, integrací trhů a formováním regionálních aliancí. Teorie mezinárodního obchodu
vysvětlují mezinárodní obchod absolutními a komparativními výhodami pocházejícími z dostupnosti obchodovaných zdrojů. Faktorové teorie specifikují výrobní
faktory a charakterizují je jako specifické a mobilní. Regionální integrační modely
vysvětlují efektivitu celních unií a odhadují dopad regionálního seskupování na
blahobyt členů. Mikroekonomická analýza modeluje chování agentů energetického trhu. V závislosti na situaci rozpoznává monopoly, monopsony a oligopoly.
Teorie her studuje koaliční chování na monopolistických konkurenčních trzích.
Zintenzivnění výroby a energetická krize 70. let ХХ. století dala vzniknout
futurologistické teorii ,,nulového růstu”. Studia Římského klubu – nevládní futurologické organizace – spojila sociální a ekonomický růst s dostupností zdrojů.
Jestliže první globální modely Římského klubu byly postaveny na hmotných,
demografických a ekologických faktorech, pozdější se pokusily vzít do úvahy
socio-politická specifika různých zemí. Tento přístup, známý jako koncept ,,organického vývoje”, se stal nejproduktivnějším a byl použit i v dalšich analýzách.
Politologové postavili výzkum na korelaci mezi politikou a ekonomií. Zabývali se politickými nástroji k distribuci energie, surovin a měn v zahraničních
ekonomických aktivitách. Např. teorie komplexní interzávislosti se zaměřily na
globální zahraniční strategie a internacionalizaci elementů jako jsou transport,
komunikace, informace a ekonomika při soustavném růstu cen a limitu dostupných zdrojů. Multidisciplinární přístup S. Strange definoval ,,struktury síly”,
které ovlivňují trhy prosazováním ,,vyjednávací síly”. Podle ní vyjednávací síla
státu zahrnuje bezpečnost, výrobu, financování a znalosti. Sekundární struktury
síly zahrnují ,,transport”, ,,obchod”, ,,energii” a ,,blahobyt”.
Cihelková, E., Frajt, J., Varadzin, F., Mach, M., Brůzek, A., Žamberský, P. Mezinárodní ekonomie II.
1. vyd., Praha : C.H. Beck, 2008, s. 27, 31.
BELORUS, O. G., LUKJANENKO, D. G., GONČARENKO, A. N. Globalnye transformacii i strategii
razvitija. Kiev : Orijane, 2000, s. 29.
Voprosy ekonomičeskoj bezopasnosti v zarubežnoj literature. Ref. sbornik AN SSSR. Moskva : INION, 1988, s. 74.
TAYFUR, F. Susan Strange Goes to the Eastern Mediterranean. Perspection, Journal of International
128
Moderní evropské geopoliticko-energetické aliance
Všechna témata považuje za celistvý systém pouze geopolitika. Geopolitika
umožňuje najít rovnováhu mezi politickými silami, zdroji a geografickými oblastmi. Kombinuje přístupy všech výše zmíněných věd a umožňuje analyzovat chování agentů energetického trhu na úrovni firem, např. „národních šampionů“,
jednotlivých států a jejich seskupení – bloků.
Geopolitika se vyvinula z politicko-geografických škol počátku minulého
století. Každá ze škol se snažila demonstrovat násilnou expanzi do sousedního
teritoria. Německá škola definovala termín „Mitteleuropa” (F. Naumann, 1915);
představila pan-evropskou ideu „Kontinentální blok” (K. Haushoffer, 1941) navrhující nové evropské, nové afro-evropské eventuálně euroasijské pořadí. Britská škola definovala „Heartland”, „Periphery”, „World Island” (core) ve velkém
regionu Evropy, Asie a Afriky H. (Mackinder, 1904). Nutnost užší spolupráce
slovanských národů v Eurasii zdůraznila idea pan-slavismu a ruské emigrantské
komunity 20. let 20. století. Hledisko politické geografie potvrdilo nutnost zapojení zemí střední a východní Evropy uzavírat blokové dohody s Ruskem nebo
Německem. Extrémní Mackinderův scénář předpovídal i „nemožnou” alianci
Ruska a Německa.
Praktická implementace teorií mezinárodních vztahů a regionální integrace
v Evropě vyústila ve zformování Evropské asociace uhlí a oceli (1946), EURATOMu (1957), EU (1993) a Euro-Středomořského Partnerství (1995). S úspěchem
integrace a větší poptávkou po zdrojích byl M. Leonardem vyvinut koncept Eurosféry (2004). Ten stanovil, že do sféry vlivu EU patří 109 zemí: státy EU a 80 dalších zemí včetně států bývalého Sovětského svazu, západního Balkánu, Blízkého
východu a severní a sub-saharské Afriky.
Začátkem 90. let 20. století se bývalý východní blok začal přibližovat členství v EU a to vyústilo v roce 2004 k rozšíření Evropské unie. V roce 2008 byl EU
představen Program východního partnerství. Tento projekt si dává za cíl zlepšit
vztahy EU se šesti ,,strategicky důležitými” post-sovětskými státy: Ukrajinou,
Běloruskem, Moldavskem, Ázerbajdžánem, Arménií a Gruzií. Rusko již své obavy ohledně Východního partnerství vzneslo a vidí ho jako rozšiřování sféry vlivu
EU k dobytí uhlovodíků.
2. Energetické aliance: podstata a funkční mechanismy
Energetické aliance jsou zkoumány různými vědami. Tato esej nazírá aliance v kontextu mezinárodních vztahů a obchodu.
Affairs, Vol. VIII, June-August 2003. http://www.sam.gov.tr/volume8b.php.
POP, V. EU expanding its “sphere of influence”, Russia says. EU Observer. 21.03.2009. http://
euobserver.com/9/27827.
129
Andriy Ruban
Mezinárodní management definuje alianci jako dohodu o spolupráci mezi
partnery postupujícími ke společnému cíli tak, aby každá strana využívala přednosti té druhé a získávala konkurenční výhodu. V manažerské literatuře jsou
aliance označovány jako “podnikové sítě”, “joint ventures”, “horizontálně a vertikálně integrované firmy”, nebo “nadnárodní korporace”. Energetická mezinárodni korporace může být založena na koncesních dohodách, smlouvách o sdílení
produktů a výnosů a servisních smluvách se různé prvky mezinárodního podnikání.
V mezinárodních vztazích znamená alliance úzkou asociaci národů zformovanou v zájmu vylepšení společných zájmů a plánů. Někdy je o aliancích referováno jako o formální dohodě (paktu) zakládající jakousi asociaci. Aliance mezi
národy mohou být označovány jako “Anschluss”, “politická koalice”, “konfederace”, “federace”, “unie”, “asociace”, “blok”, “integrační dohoda”, nebo “partnerství”.
V návaznosti na výše zmíněné definice stanovuje T. Stanbekov strategickou mezinárodní energetickou alianci jako mezinárodní organizaci či společnost
založenou nezávislými státy, národními společnostmi či nadnárodními firmami
opírajícími se o mezinárodní, regionální nebo odvětvové dohody na energetickém
trhu. Objekty aktivit energetických aliancí jsou uhlí, ropa, plyn a jaderné zdroje
a aktivity se týkají jejich těžby, zpracování, transportu, distribuce a spotřeby.
Účely mezinárodních energetických aliancí jsou:
1. snižování transakčních nákladů mezi nezávislými firmami a zeměmi;
2. snižování rizik souvisejících s přerušením energetických dodávek;
3. úsilí prosadit zájmy firem energetického řetězce;
4. výměna deficitních zdrojů, sdílení znalostí a rozvoj technologií v zájmu
vyšších zisků a stability;
5. zlepšování energetické bezpečnosti pozic jednotlivých zemí;
6. zlepšování vyjednávacích pozic dodavatelů, přepravovatelů a spotřebitelů energie;
7. obhajování společné pozice a získávání synergie pro všechny účastníky
aliance;
8. vytvoření transparentních pravidel energetické spolupráce.
Začátkem milénia se více než 50 % světového obchodu uskutečňovalo skrze
regionální dohody a jedna třetina připadala na vnitrofiremní obchod nadnárod-
Comparative Analysis of Petroleum Exploration Contracts. Geneva : UNCTAD, April 1996.
STANBEKOV, T. A. O Ěvrazijskoj napravlennosti razvitija toplivno-energetičeskoho kompleksa
gosudarstv-učastnikov ĚvrAzES: vozmožnosti I perspektivy. Problemy Sovremennoj Ekonomiki.
No. 1(21), 2007. http://www.m-economy.ru/art.php3?artid=21882.
MILNER, H. International Trade. In: CARLSNAES, W. Handbook of International Relations. London
: SAGE Publications, 2002, s. 450.
130
ních společností. Obchod v integrovaném seskupení znamená neustálý tok zdrojů. Způsob, jakým zdroje přitékají a stávají se produkty, umožňuje vnímat aliance
jako celistvý ekonomický systém. Elementy mezinárodních energetických aliancí
jsou vložený kapitál, materiální zdroje, práce a informace cirkulující v geograficky dané oblasti.
Elementy dostupné jednotlivým členům aliance (např. národu) a elementy dostupné alianci jako systému (např. obchodní asociace) jsou zobrazeny na
obrázku 1 a 2.
Obr. č. 1: Zdroje v systému
národní ekonomiky
Obr. č. 2: Aliance jako systém
národů s jejich dostupnými
zdroji
Pramen: Zpracováno autorem na základě Voprosy ekonomičeskoj bezopasnosti v zarubežnoj literature. Ref. sbornik AN SSSR. Moskva : INION, 1988, s. 74.
Oba obrázky symbolizují vzájemně závislé systémy. Na obrázku 1 představují
strany pyramidy jednotlivé zdroje: práci, kapitál, informace a energii v ekonomice. Menší pyramidy na obrázku 2 reprezentují jednotlivé státy; skupina pyramid
uprostřed ukazuje integrační seskupení 4 členů. Největší pyramida symbolizuje
celý systém světové ekonomiky (nebo větší politický blok) se všemi dostupnými
zdroji. Jestliže technologie představuje nový zdroj, pak by měla pyramida čtvercový základ a následně tedy pět stran. Přidání času do tohoto modelu pak umožňuje vidět celý systém v dynamice.
K zajištění bezpečnosti aliance je nutné mít informace o jejím stavu. Za
prvé, aliance by měla být zajištěna dostatečným množstvím zdrojů nezbytných
pro přežití. Za druhé, zdroje požadované a dodané by systém měl porovnat
a analyzovat. Za třetí, měla by být identifikována bezpečnostní rizika. Za čtvrté,
měla by být provedena komparace národní taktiky státu, který vyhrožuje a taktéž
TULEJA, P., NEZVAL P. L, MAJEROVÁ I. Světová ekonomika. Učebnice pro ekonomické a obchodně
podnikatelské fakulty. Brno : Computer Press a.s., 2007, s. 100.
131
Andriy Ruban
státu, kterému je vyhrožováno. Následující příklad nastiňuje akci dvou vzájemně
propojených států na energetickém trhu.
Příklad: Země “Х” omezí dodávky ropy a tím vytvoří nebezpečí pro politický režim v zemi “Y”. Pokud je “Y” dostatečně schopný, pak může importovat
energetickou náhradu (nebo i ropu) z třetí země a k destabilizaci nedojde. O stavu válečného konfliktu, kdy jsou zdroje dobyty, neuvažujeme. Nicméně pokud je
proces rozhodování ve státě “Y” omezen finančními zdroji, potom stát “Y” může
zvýšit svůj zahraniční dluh a upadnout do inflace kvůli zvýšení cen. Nedostek
ropy ve státě “Y”může vézt k importu alternativních zdrojů energie (uhlí, zemní
plyn). Zvýšení jejich importu ale omezí jejich dostupnost pro druhé. Jestli stát
“Y” uvalí embargo na potraviny exportované do země “Х”, pak by se systém měl
vrátit do původní rovnováhy (toto platí pouze za scénaře, kdy stát “Y” je monopolním dodavatelem potravin do státu “Х”). Přesto se události mohou vyvinout
nepředvídatelně a vést k jiným důsledkům.
Aby byly zredukovány bezpečnostní hrozby a energetické dodávky byly distribuovány efektivně, musí energetická aliance projít několika organizačními kroky. První krok k integraci energetických trhů je uskutečňován skrze nadnárodní
dohody na mezinárodní makroekonomické úrovni. Těmito známými příklady
jsou: Mezinárodní energetická agentura (IEA), Organizace zemí vyvážejících
ropu (OPEC), Fórum zemí vyvážejících plyn (GECF – plynový kartel), Mezinárodní atomová agentura, Evropská energetická charta, Světová energetická rada,
NATO (záležitosti energetického terorismu, energetické bezpečnosti členských
zemí NATO) a GATT/WTO (článek 5 “Pravidla pro transit energií”).
Druhým krokem k energetické integraci je zakládání energetických aliancí v rámci společných zájmů. Příklady integrace na regionální mezoekonomické úrovni jsou např. Evropské společenství uhlí a oceli, Rada spolupráce zemí
Perského zálivu (CCASG), Evropské společenství atomové energie (EURATOM),
Dohoda o energetickém společenství jihovýchodní Evropy (ECSEE), INOGATE,
atd. Energetické dodávky, transport a diverzifikace zdrojů jsou také strategicky
projednávány i jinými seskupeními: EU-27, Společenství demokratické volby,
Organizace ekonomické spolupráce Černého moře, Eurasijské ekonomické společenství (EURASEC), GUAM a Šanghajská organizace o spolupráci. První a druhý krok energetické integrace jsou považovány za veřejné a mezivládní aliance.
Třetím stupěm energetické integrace je zakládání nadnárodních společností, které by řídily mezinárodní energetické projekty na mikroekonomické úrovni.
“Kartel sedmi sester” (1928) byl historicky prvním, který tento typ spolupráce
nabídl. Plynovod Interconnector, který spojuje Velkou Británii a kontinentální Evropu je pak takovým moderním příkladem. Spolehlivé fungování projektu je zaštítěno akcionáři z Kanady, USA, Belgie, Itálie, Německa a Ruska. Nové
132
mezinárodní struktury Gazpromu, Lukoilu, R/D Shell, BP a RWE v Evropě plní
stejnou funkci. Podporu vzniku silných horizontálně a/nebo vertikálně-integrovaných národních firem s tržní sílou – “národních šampionů“ – nastartovávají politické síly. Tato myšlenka evropských politiků by mohla částečně vysvětlit
pomalý vývoj konkurence na některých evropských trzích. Nedávno vzniklé příklady “národních šampionů“ zahrnují E.ON/Ruhrgas (2003), GDF Suez (2006),
Endesa/Gas Natural (2006–2007).10
Posledním krokem k energetické integraci je založení elektronických
promptních trhů a energetických bank zajišťujících rychlou výměnu informací
a obchod s dostupnými zdroji.
3. Zakládání energetických aliancí v Evropě
Agenti energetického trhu jsou většinou hráči orientovaní na zisk. Jejich
chování je popsáno různými mikroekonomickými modely. Nicméně politické faktory zavedené národními a nadnárodními orgány brání sebestřednému
a maximum zisku prosazujícímu chování. Následkem toho jsou mikroekonomické analýzy irelevantní. Proto je důležité posuzovat motivaci národních vlád
k účasti na konkrétních energetických aliancích.
Rozhodnutí, která nutí evropské vlády stát se součástí alliance, vycházejí z:
1. historického pozadí vojenských a politických konfliktů souvisejících
s energetikou;
2. mezičasové a strukturální analýzy národních a regionálních energetických bilancí;
3. bezpečnosti energetických dodávek;
4. politických faktorů (emisní regulace; účast v politických, vojenských,
ekonomických koalicích atd.).
3.1 Retrospektiva euroasijských energetických konfliktů
Americký badatel D. Yergin v knize “The Prize: The Epic Quest for Oil,
Money and Power” (1990) vyzdvihuje důležitost ropy a plynu a roli, kterou hrají v mezinárodní politice. Politické konflikty zmiňované v literatuře a známé
v moderních mezinárodních vztazích jsou zářnými příklady vlivu, jaký mají fosilní paliva v politice.
Energetické konflikty mohou být nalezeny již ve 2. světové válce (1939
–1945), během které se německé jednotky snažily dosáhnout kontroly nad rop10
Röllner, L. H., Delgado, J., Friedriszick, H. W. Energy: Choices for Europe. Bruegel, 2007, s. 25-28.
133
Andriy Ruban
ným průmyslem Rumunska a Kaspického moře poblíž Baku. Koneckonců nedostatek nafty způsobil jejich porážku na africké frontě a později v celé válce.
Spory související s energetikou byly charakteristické i během napětí
tzv. studené války (1945–1991). První konfrontace studené války mezi západem
a východem se týkaly nezrealizovaných koncesí SSSR v Íránu. Suezská krize souvisí
s převzetím kontroly dodávek ropy do západní Evropy prostřednictvím Suezského průplavu. V polovině 70. let uzavřely společnosti Ruhrgas a Gazprom alianci “Plyn za potrubí”. Sovětsko-afghánská válka byla pokusem SSSR dostat se
k zásobám ropy a zemního plynu na Středním východě. USA a jejich evropští spojenci zahájili invazi do Iráku (1990), protože přestal plnit své závazky o dodávkách ropy. SSSR konfrontaci se Západem prohrálo kvůli své závislosti na ropných
dolarech.
Mezinárodní vztahy poslední dekády ovlivňují energetické zdroje. Energetické války jsou příznačnými pro zahraniční politiku Ruska vůči ostatním zemím:
např. přerušení dodávek plynu do Běloruska (2004), ukrajinsko-ruské plynové
války (2006, 2008), rusko-gruzínská válka (2008) jako snaha o blokádu regionu
Kaspického moře. V roce 2008 vypukl mezi Ruskem a Norskem konflikt o arktickou hranici kvůli potenciálním plynovým nalezištím v té oblasti.
Tyto příklady demonstrují důležitost energetických zdrojů v mezinárodních vztazích. Většina energeticky citlivých dodavatelů a konzumentů se nachází
v Euroasii. Nicméně vědci rozlišují pouze dvě “uznávané” supervelmoci v Euroasii. Obě mají největší energetické zásoby i výrobu na svém území. První z nich je
Rusko, které s 22,3 % veškeré globální produkce zemního plynu je jeho největším
světovým producentem a zároveň s 24 % veškerého globálního exportu i jeho
největším exportérem. Plyn společně s ropou a uhlím tvořil v první polovivě roku
2009 69 % ruského exportu do cizích zemí mimo trhy SNS.11 Druhou supervelmocí je Saúdská Arábie. Vlastní 21,3 % světových konvenčních ropných zásob
a pokrývá zhruba 17 % světového exportu surové ropy.12
Teritoriální a produktová specializace zemí umožňuje konstrukci matice
energetických Velmocí- a “Antivelmocí” celosvětově – viz obrázek 3. V této matici
je “Velmoc” definována jako stát schopný ovlivňovat dodávky ropy či plynu kontrolou energetických zásob, jejich těžby nebo prodejních cen (nаpř. země OPEC
či GECF). “Antivelmoc” je buď energeticky deficitní ekonomika (nаpř. Německo, Čína, Japonsko), nebo země s politikou udržování národních energetických
rezerv (nаpř. USA) nebo energeticky neefektivní ekonomiky (nаpř. Rusko, Ukrajina).
11
Lavička, V. Ruská ekonomika se propadá. Hospodářské Noviny. 12. 08. 2009.
12
VOŠTA, M., BIČ, J., STUCHLÍK, J., aj. Energetická náročnost: determinanta změn toků fosilních
paliv a implikace pro EU a ČR. 1. vyd. Praha : Professional Publishing, 2008, s. 22-24.
134
Obr. č. 3: Matice energetických ,,Supervelmocí” a “Antivelmocí”
Ropa
Plyn
Supervelmoci
- hlavní producenti
Írán, Irak, Rusko, severní Afrika,
Mexiko, USA, Venezuela, Kuvajt,
SAE, Saúdská Arábie
Rusko, Írán, Norsko, Alžírsko,
Saúdská Arábie, USA, Nizozemsko, Velká Britanie, Indonésie,
Turkmenistán
“Antivelmoci”
- hlavní konzumenti
USA, Rusko, Čína, Japonsko, Indie,
Německo, Jižní Korea, Brazílie
USA, Rusko, Německo, Itálie, Indonésie, Čína, Indie, Írán, Jižni Korea,
Japonsko, Ukrajina
Pramen: Zpracováno autorem na základě VOŠTA, M., BIČ, J., STUCHLÍK, J., aj. Energetická náročnost: determinanta změn toků fosilních paliv a implikace pro EU a ČR. 1. vyd. Praha : Professional
Publishing, 2008, s. 19-35.
Tato matice se sloučila se sociálním darwinismem E. Haeckela a je podpořena historií energetických konfliktů; dokazuje, že vztahy mezi národy se točí spíše
kolem expanze a výběru než specializace.13
3.2 Palivo-energetická bilance EU: produkční a teritoriální perspektiva
Administrativa energetických informací v USA odhadla, že v roce 2006 se
primárními zdroji energie vyprodukovanými celosvětově staly s 86 % podílu
fosilní paliva. Spotřeba energie ve světě rostla cca o 2,3 % za rok.14
Hlavními trendy po roce 1990, co se týká struktury primárních dodávek
energie v Evropě, byl nárůst obnovitelných zdrojů, pokles uhlí a nárůst zemního
plynu. Podíl zemního plynu mezi třemi typy fosilních paliv vzrostl z 21 % v roce
1990 na 31 % v roce 2006, zatímco podíl uhlí klesl za stejné období z 33 % na
23 %. Pád spotřeby uhlí a růst plynu souvisí s rostoucí důležitostí kladenou na
změny klimatu v EU a s Rámcovou dohodou OSN o změně klimatu; tyto tvoří základ Kjótského protokolu. Je též zapříčiněn větší dostupností plynu a ropy
importované z Ruska po rozpadu SSSR v roce 1991.15
13
Teschke, B. Geopolitics. Historical Materialism, Vol. 14, No. 1, 2006, s. 328. http://www.brill.nl.
14
International Energy Annual 2006. http://www.eia.doe.gov/iea/overview.html.
15
Panorama of energy. Energy statistics to support EU policies and solutions (2009). Luxembourg :
Office for Official Publications of the European Communities, s. 21.
135
Andriy Ruban
Tab. č. 1: Geografické prameny energetických zdrojů
importovaných do EU-27 v 2007
Dodávky
uhlí
%
Dodávky
ropy
%
Dodávky
plynu
Dodávky
uranu
%
%
Rusko
26,2
Rusko
34,0
Rusko
40,8
Rusko
25,0
Jižní Afrika
21,5
Norsko
15,5
Norsko
26,7
Kanada
18,0
Austálie
13,6
Lýbie
10,2
Alžírsko
16,9
Nigérie
17,0
Kolumbie
13,5
Saúdská
Arábie
7,2
Nigérie
5,1
Austrálie
15,5
USA
9,7
Ostatní Blízký
Východ
6,3
Lýbie
3,3
Jižní Afrika a
Namíbie
4,8
Indonésie
8,2
Írán
6,2
Katar
2,4
Uzbekistán
4,5
Ostatní
7,3
Kazachstán
3,4
Egypt
1,9
Kazachstán
2,7
Nigérie
2,8
Trinidad a
Tobago
0,9
EU
2,0
Ostatní
14,3
Ostatní
1,9
USA
2,0
Ostatní
2,0
Ukrajina
0,6
(HEU) Vysoce
obohacený
uran
4,0
Znovu obohacený uran
1,9
Pramen: Tabulková fakta pro uhlí, ropu a plyn jsou opřena autorem o odhady Evropské komise uvedene v: EU energy and transport in figures. Statistical Pocketbook (2010). Luxembourg : Publications
Office of the European Union, s. 31-32. Fakta pro dodávky uranu opřena o odhady EURATOMu – viz
EURATOM Supply Agency. Annual Report (2007). Luxembourg : Publications Office of the European
Union, s. 22.
Do prostoru Evropské unie (EU-27) je dovážena vice než polovina všech
paliv. Nejzávažnější je situace u ropy, jejiž dovozní závislost v roce 2005 překročila 80 %. Příznivější je situace u zemního plynu, kde import pokrývá 58 %
poptávky a nejslabší je dovozní závislost na uhlí, jehož se do prostoru Evropské
unie dováží kolem 40 %.16 A i když je míra závislosti každého z členů Evropské
16
Vošta, M., Bič, J., Stuchlík, J. Energetická náročnost: determinanta změn toků fosilních paliv a implikace pro EU a ČR. Praha : Professional Publishing, 2008, s. 50.
136
unie jiná17, porozumění závislosti EU jako celku je důležité z hlediska solidarity
všech států EU. Ve všech třech případech se závislost EU na importu od roku
1990 víceméně stabilně zvyšovala. Tam kde import ropy a plynu je řízen poptávkou, je import uhlí orientován spíše na kvalitu, protože čím dál tím větší zájem je
o kvalitní černé uhlí, které má lepší výhřevnost a má menší emise.
Geografické prameny importu energetických zdrojů se liší (tabulka 1). Rusko je významným pramenem importu všech zdrojů. Blízký Východ, severní Afrika
a Norsko jsou významnými dodavateli ropy. Severní Afrika a Norsko jsou hlavními dodavateli plynu. Austrálie, Kolumbie a Jižní Afrika hrají hlavní roli v dodávkách černého uhlí.
V Zelené knize (2000) Evropská komise spočítala, že 50 % veškeré energie
spotřebované v EU tvořil import. Současný negativní trend rostoucí energetické
závislosti potvrzuje odhady Zelené knihy, podle které by do roku 2020 měla být
EU závislá z 90 % na dovozech ropy a plynu.18 Evropská unie se tak střetává
s ostrou energetickou konkurencí v oblasti primárních zdrojů, které se nacházejí v jiných částech světa, přičemž se stává stále více závislá na dodávkách ropy
a zemního plynu z politicky nestabilních oblastí.19
3.3 Vektory energetické bezpečnosti v Euroasii
Bezpečnost dodávek je základním kamenem energetické politiky a stala
se prioritní agendou tvůrců politiky v návaznosti na vzrůstající tenze ropného a
plynového trhu a zvedání cen hydrokarbonů. Evropa si uvědomila svou energetickou závislost během první ropné krize v 70. letech XX. století. První návrhy
na vytvoření zásob paliv pochází z té doby. Pokus formalizovat politiku EU se
datuje zpět do roku 1995, kdy byla publikována tzv. Bílá kniha nazv. „Energetická
politika Evropské unie”.20 Nicméně problém energetické bezpečnosti byl vyřešen
v roce 2000 tzv. Zelenou knihou.
17
Další energetická závislost jednotlivých členů EU je popsána v: Second Strategic Energy Review. An
EU Energy Security and Solidarity Action Plan. Europe‘s current and future energy position: demand
– resources – investments. Brussels : European Commission. 13.11.2008, s. 8-9. http://ec.europa.
eu/energy/strategies/2008/doc/2008_11_ser2/strategic_energy_review_wd_future_position2.pdf
18
Vošta, M. Dynamika energetické náročnosti s implikací pro EU. Současná Evropa a Česká republika,
2007, roč. XII, č. 1, s. 256.
19
Vošta, M., Bič, J., Stuchlík, J. Energetická náročnost: determinanta změn toků fosilních paliv a implikace pro EU a ČR. Praha : Professional Publishing, 2008, s. 38-39.
20
White Paper. An Energy Policy for the European Union (1995). Brussels : Commission of the European Communities.
137
Andriy Ruban
Obr. č. 4: Eurasijská geopoliticko-energetická mapa
>ÛÊiÕÀ>ÃÄÌÊ«À`ÕViÌÊ
À«ÞÊ>Ê«ÞÕ
iÀ}iÌV«ÌVjÊÛiÌÀÞÊ>ÊÃĉÀÞÊ
Ìi}À>ViÊ1
>ÛÊiÕÀ>ÃÄÌÊÃ«ÌďiLÌij
À«ÞÊ>Ê«ÞÕ
iÀ}iÌV«ÌVjÊÛiÌÀÞÊ,ÕÃ>]Ê
-Ìďi`ÊÛßV`Õ]Ê`jÃi
Pramen: Zpracováno autorem na základě: ĚRGIN, D. Dobyča. Vsemirnaja istorija borby za neft, dengi
i vlast. Moskva : DeNovo, 2001.
Rozšiřováním směrem na východ se energetická závislost EU nezlepšila.
Hlavní energetické prameny zůstaly mimo EU v Alžírsku, Íránu, Íráku, Lýbii,
Nigérii, Kazachstánu, Turkmenistánu a Rusku. Rozšíření EU v roce 2004 zebezpečilo částečný přístup k regionální energetické transportní infrastruktuře. Její
část je stále kontrolována Běloruskem, Moldavskem, Ukrajinou, Gruzií a Tureckem.
Koncept, který by představil mandatorní evropskou energetickou politiku,
byl představen na jednání Evropské rady 27. října 2005 v Londýně.21 Principy
energetické politiky Evropy byly vypracovány v roce 2006 v nové Zelené knize Evropské komise „Evropská strategie pro udržitelnou, konkurenceschopnou
a bezpečnou energii”.22 Výsledkem rozhodnutí rozvinout společnou energetickou
politiku byly první návrhy „Energie pro měnící se svět” publikované Evropskou
21
Waisová, Š. Evropská energetická bezpečnost. Plzeň : Aleš Čeněk, s.r.o. 2008, s. 65-72.
22
Green Paper. A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy (2006). Brussels
: Commission of the European Communities, s. 4-5.
138
Komisí a následované konzultačními procesy v lednu 2007. V tzv. „Druhém strategickém energetickém přehledu” z listopadu 2008 navrhla Evropská komise
soustřeďovat se více na bezpečnost dodávek, vzájemné propojení a vnější energetickou politiku.
Matice supervelmocí a ,,antivelmocí” (obrázek 3) stejně jako geografická
struktura energetických importů EU (tabulka 1) ukazují, že energetickými dodavateli jsou buď rozvojové země (africké a Blízký Východ), nebo postsovětské
ekonomiky, které zajímá stálý příjem na restrukturalizaci jejich ekonomik nebo
podporu politických režimů. Na druhé straně, energetičtí konzumenti v EU (primárně Německo, Velká Británie, a Francie) jsou vyspělými industrializovanými
ekonomikami, které zajímají levné a plynulé dodávky energie k zajištění výroby
a prodeje industriálního a spotřebitelského zboží rozvojovým zemím.
Teritoriální analýza energetických dodávek do EU mapuje země spojené
s energetickými zájmy Evropské unie. Tyto země slouží jako budoucí cíle dalšího rozšiřování ve snaze zajistit stabilní energetické dodávky. Aby tuto expanzi
zrealizovala, účastní se EU východoevropského a středozemního partnerského
programu. Tato partnerství míří nejen k dodavatelům ale i k tranzitorům energetických zdrojů a umožňují tak Evropské unii vybrat si od koho koupit a jak
dopravit.
Aby se předešlo přesměrování energetických toků a minimalizovalo se
nebezpečí přerušení dodávek, evropské ekonomiky s malým obchodním objemem, země energii produkující a země s nedostatkem prostředků na údržbu
energetické infrastruktury by měly zformovat koalice s energetickými velmocemi, které mají lepší vyjednávací pozice.23 Toto platí i pro Ukrajinu, Bělorusko,
Gruziji a Ázerbajdžán.
Rusko, Střední Asie a země Perského zálivu by si jako dodavatelé na chvíli
vychutnaly výhodu diktovat podmínky spolupráce, protože jsou schopny přesměrovat toky ropy i plynu na východ i západ (obrázky 4 a 5). Tato hlavní hrozba
by byla eliminována Evropskou unií díky projektům INOGATE a TEN-E, zajišťujícím nejenom výstavbu produktovodů, ale i LNG, energie větru a netradiční
zdroje energií.
Z dnešního úhlu pohledu je úkolem Evropy zabránit Rusku tvořit další integrační či partnerské vztahy s Íránem, asijskými a africkými zeměmi těžícími ropu
či plyn. A když Rusko není členem OPEC, podařilo se mu prosadit v roce 2001
projekt GECF, známý jako plynový kartel. GECF ještě nedemonstroval svou sílu,
ale mohl by znamenat potenciální hrozbu pro stabilitu evropských dodávek plynu.
23
Röllner, L. H., Delgado, J., Friedriszick, H. W.: Energy: Choices for Europe. Bruegel, 2007, s. 21-22.
139
Andriy Ruban
Obr. č. 5: Hypotetický mezinárodní energetický řetězec
dodavatelů v Euroasii
-iÛiÀÊďi
1
,ÕÃ
-Ìďi`ÊÃi
*iÀÃßÊâ?Û
`jÃi
÷>
`i
1-
>«Ã
>>`>
>Ì°ÊiÀ>
>«Ã
-iÛiÀÊvÀ>
,â>Ê«ďiÀÕÄiÊ``?ÛiÊÀ«ÞÉ«ÞÕÊÌÀ>âÌÊâiĉ]Ê-ÕiâÃßÊ«ÀĐ«>Û]Ê*>>ÃßÊ
«ÀĐ«>ÛÊ>Ì`°®
*iÀÃ«iÌÛÊiÕÀ>ÃÃßÊÃ«ićßÊiiÀ}iÌVßÊÌÀ
Ìi}ÀÛ>jÊiÞÊ1ÓÇ
/À>ÃÞÊiiÀ}iÌVßVÊ``?Ûi
Pramen: Zpracováno autorem na základě: ERGIN, D. Dobyča. Vsemirnaja istorija borby za neft, dengi
i vlast. Moskva : DeNovo, 2001.
Evropa by měla předejít situaci, kdy začne Rusko inklinovat k dodávání více
energetických zdrojů do Číny nebo Indie, protože to by mohlo způsobit energetický deficit v EU. Od roku 2005 demonstují Čína i Indie rostoucí zájem na
nových plynovodech a ropovodech směřujících k energetickým nalezištím v Rusku, Kazachstánu a Turkmenistánu. A i když jsou pro post-sovětské energetické
operátory východní trhy atraktivní, nemají oni sami dostatek finančních zdrojů
k rozvoji těžební a transportní infrastruktury pro diversifikaci importu. Čínské
výkupní nabídky byly v Rusku odmítnuty ale přijaty byly v Kazachstánu. Technické překážky při výstavbě potrubí v horách a konflikt Indie s Pákistánem brání
energetickým projektům zaměřeným na Indii. A jelikož Čína a Indie si dost často
konkurují na podobných trzích, je dost těžké uvěřit, že budou v dlouhodobém
horizontu spolu solidární a že budou hledat společné možnosti zintenzivnění
energetického importu z post-sovětských států.24
Evropa se ze své pozice pokusí dále rozvinout své přednosti ve spolupráci
s ,,kritickými” členy euroasijského energetického řetězce: Ruskem, post-sovětskou Asií; Čínou a Indií jako potenciálními konkurenčními energetickými konzumenty. Tato spolupráce musí být zaměřená na transfer technologií a uznání
standardů EU v Asii. Intenzivní firemní spolupráce a výměna technologií by
měla zlepšit energetickou efektivitu “kritických členů” energetického euroasij24
TORKUNOV, A. V. Energetičeskie izmerenija meždunarodnych otnošenij I bezopasnosti v Vostočnoj
Azii. Moskva : MGIMO, 2007, s. 236-239, 818-820.
140
ského řetězce (např. Ruska a Činy). A i když má dnes EU pasivní obchodní bilanci s Čínou, její strategie vůči Asii spočívá v posílení investičních toků, podpoře
udržitelného rozvoje a životniho prostředí.25 Toto v kombinaci s finanční silou
EU by mělo zabránit nebo alespoň zpomalit přesměrování energetických toků
na východ. Evropa by získala čas na rozvoj alternativních zdrojů energie a další
zmenšení vnitřní spotřeby tradičních zdrojů energie.
Evropská unie a evropští energetičtí operátoři by měli počítat také s faktem, že časy koncesních dohod v energetice jsou minulostí.26 Vlastníci ropných
či plynových zdrojů chtějí také zvyšovat své zisky. V případě, že EU investuje
do energetických technologií budou chtít místní firmy z Ruska, Kazachstánu či
Ázerbajdžánu uzavírat paritní dohody, na základě kterých by měly alespoň ta
stejná práva a výhody ve společných projektech jako protistrany EU. Úkolem
Evropy je nabídnout výhodnější podmínky v energetické spolupráci s Ruskem
a střední Asií než by si mohly dovolit Čína a Indie.
Evropa je součástí transatlantických zájmů USA v Eurasii. Na základě toho
by měla EU vždy sledovat bilaterální a multilaterální jednání USA v Euroasii. USA
udělají cokoli, aby udržely rovnováhu lokálních ruských (případně čínských) sil
a jejich vlivu v Evropě. Na druhé straně si ruští politici uvědomují, že kromě zbraní
a vojenského vybavení Rusko nemá mnoho co nabídnout ostatním zemím a bude
nuceno spolupracovat blíže s Evropou ve výměně technologií, strojů a dopravních prostředků za energii.27 Krom politického tlaku nemá Rusko ekonomicky
nic, co by mohlo nabídnout zemím jako je Gruzie a Ukrajina. To se potvrdilo
v lokálních politických konfliktech a také v dynamice vývoje ekonomik bývalých
sovětských republik během recese v roce 2008 a následné krizi v roce 2009, kdy
Ukrajina, která je duležitým přepravcem plynu do EU, třikrát požádala rozvinuté
ekonomiky a IMF o finanční podporu svého hospodářství.
3.4 Politické faktory energetické integrace v Evropě
Udržitelný růst založený na dostupnosti energie je hlavním úkolem, který
stojí před Evropskou komisí. Evropští politici realizují ekonomický růst skrze cíle
stanovené v Zelené knize. Ta plánuje obnovení evropské ekonomiky pobídkami k energetické výkonnosti, energetické úspornosti, ekologickým automobilovým technologiím a relevantní infrastruktuře. Zahraniční politika EU vůči jejím
sousedům sleduje stejné cíle. EU pokračuje v budování partnerství, které stojí
na úplném dodržení evropských konkurenčních pravidel, exportu „energeticky
25
CIHELKOVÁ, E. Vnější ekonomické vztahy Evropské unie. 1. vyd. Praha : C.H.Beck, 2003, s. 549.
26
Comparative Analysis of Petroleum Exploration Contracts. Geneva : UNCTAD, April 1996.
27
CIHELKOVÁ, E. Vnější ekonomické vztahy Evropské unie. 1. vyd. Praha : C.H.Beck, 2003, s. 635.
141
Andriy Ruban
výhodné politiky” a technologické závislosti Středozemí, Blízkého Východu, Asie
a východoevropských států. Nedávná jednání Bruselu s Kyjevem o financování ukrajinského systému přepravy plynu potvrdilo tyto politické cíle EU, která
vznesla požadavek na snížení energetické spotřeby ukrajinského metalurgického
průmyslu.
Závěr
Interdisciplinární přístup k energetickým dodávkám a energetické integraci podtrhuje nutnost bližší spolupráce mezi hlavními dodavateli fosilních paliv
a jejich zákazníky. Energetický faktor byl použit mnohokrát k dosažení nejen
cílů energetického průmyslu ale také k jiným ekonomickým a politickým účelům. Jelikož energetické konflikty mohou destabilizovat systém mezinárodních
vztahů, konfrontační přístup se mění v partnerské vztahy založené na kompromisech.
Tyto partnerské vztahy se uskutečňují na bilaterálních a multilaterálních
úrovních vysoce internacionalizovaného energetického trhu. K zabezpečení stabilních energetických dodávek do EU vznikají mezinárodní energetické aliance.
Formování těchto aliancí probíhá na makroekonomických, mezoekonomických
a mikroekonomických integračních úrovních.
Evropská unie si začíná budovat enormní sféru vlivu rozšiřujíc se daleko za
své původní hranice. Provádí expanzi v zájmu bezpečného toku a výměny ekonomických zdrojů klíčových pro svůj další růst.
V současnosti prochází evropský energetický trh fází vnitřní mikroekonomické integrace. To znamená další propojení energetické infrastruktury a vznik
jednotného evropského energetického trhu. Tyto projekty jsou určeny ke zvládání krátkodobých výpadků dodávek, odstraňování úzkých míst pro mezinárodní
a domácí energetické dodávky a budování strategických ropných a plynových
zásob.
Ve vnějších vztazích Evropská unie – jako aliance velkých energetických
spotřebitelů – započala několik bilaterálních a multilaterálních rozhovorů
s klíčovými dodavateli. Tyto rozhovory jsou založeny na mezinárodních makro-
a mezoekonomických úrovních spolupráce. Bilaterální vztahy byly zahájeny
s Ruskem, Norskem a zeměmi kolem Kaspického moře. Nové společné programy
energetického trhu jsou diskutovány mezi EU a Ukrajinou, Moldavskem, Alžírskem a Egyptem. EU také podporuje energetické transportní projekty v Kazachstánu, Ázerbajdžánu a Turecku, které omezují její závislost na Rusku. Multilaterální vztahy byly zahájeny se zeměmi OPEC a Středomoří.
V zájmu lepšího energetického dialogu mezi EU a Ruskem posíluje EU vztahy s Čínou, Indií, USA a Brazílií. EU uvažuje o formováni bilateralnich partner142
ství se zeměmi SNS, střední Asie, Afriky a Blízkého Východu dovážejícími ropu
a plyn, aby vyvažovaly vliv OPEC a GECF – jako alianci velkých energetických
dodavatelů .
Nicméně Evropska unie by se neměla soustředit pouze na energetiku. Musí
nabízet spolupráci i v dalšich oblastech hospodářství. Tato spolupráce musí být
založena na dodržování evropských konkurenčních pravidel, exportu “energeticky výhodné politiky” a technologickém a finančním vůdcovství EU.
143
Andriy Ruban
Literatura:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
13)
14)
15)
16)
17)
18)
19)
144
BELORUS, O. G., LUKJANENKO, D. G., GONČARENKO, A. N. Globalnye
transformacii i strategii razvitija. Kiev : Orijane, 2000.
Cihelková, E., Frajt, J., Varadzin, F., Mach, M., Brůzek, A., Žamberský, P.
Mezinárodní ekonomie II. 1. vyd., Praha : C.H. Beck, 2008.
CIHELKOVÁ, E. Vnější ekonomické vztahy Evropské unie. 1. vyd. Praha :
C.H.Beck, 2003.
Comparative Analysis of Petroleum Exploration Contracts. Geneva :
UNCTAD, April 1996.
Čistilin, D.K. Samoorganizacija mirovoj ekonomiki. Ěvrazijskij aspekt. 2. izd. Мoskva : Ekonomika, 2006.
DOSTÁLOVÁ, I.: Energetická strategie Evropské unie a národní zájmy
členských zemí. In: KLVAČOVÁ, E., MALÝ, J., DOSTÁLOVÁ, I., MRÁČEK,
K., WAWROSZ, P. České národní zájmy v procesu evropské integrace.
Praha : Professional Publishing, 2008.
ĚRGIN, D. Dobyča. Vsemirnaja istorija borby za neft, dengi i vlast. Moskva
: DeNovo, 2001.
EURATOM Supply Agency. Annual Report (2007). Luxembourg : Publications Office of the European Union.
Green Paper: Towards a European Strategy for the Security of Energy
Supply (2001). Luxembourg : European Commission.
Green Paper. A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure
Energy (2006). Brussels : Commission of the European Communities.
International Energy Annual (2006). http://www.eia.doe.gov/iea/overview.html
ISAEV, B. A. Geopolitika. Hrestomatija. Sankt-Peterburg : Piter, 2007.
Lucas, E. Nová studená válka: Kdo zvítězí v novém konfliktu mezi Východem a Západem? Praha : Mladá Fronta, 2008.
MILNER, H. International Trade. In: CARLSNAES, W. Handbook of International Relations. London : SAGE Publications, 2002.
Panorama of energy. Energy statistics to support EU policies and solutions (2009). Luxembourg : Office for Official Publications of the European
Communities.
POP, V. EU expanding its “sphere of influence”, Russia says. EU Observer.
21.03.2009. http://euobserver.com/9/27827.
Röllner, L.H., Delgado, J., Friedriszick, H.W.: Energy: Choices for Europe.
Bruegel, 2007.
Lavička, V. Ruská ekonomika se propadá. Hospodářské Noviny. 12.08.2009.
SIMONOV, K. V. Globalnaja enrgetičeskaja vojna. Мoskva : Algortim,
2007.
20) Second Strategic Energy Review. An EU Energy Security and Solidarity Action Plan. Europe‘s current and future energy position: demand
– resources – investments (2008). Brussels : European Commission.
http://ec.europa.eu/energy/strategies/2008/doc/2008_11_ser2/strategic_energy_review_wd_future_position2.pdf.
21) STANBEKOV, T. A. O Ěvrazijskoj napravlennosti razvitija toplivno-energetičeskoho kompleksa gosudarstv-učastnikov ĚvrAzES: vozmožnosti I perspektivy. Problemy Sovremennoj Ekonomiki. No. 1(21), 2007. http://www.m-economy.ru/art.php3?artid=21882.
22) Statistical Pocketbook (2010). Luxembourg : Publications Office of the
European Union.
23) TAYFUR, F. Susan Strange Goes to the Eastern Mediterranean. Perspection, Journal of International Affairs, Vol. VIII, June-August 2003. http://www.sam.gov.tr/volume8b.php.
24) Teschke, B. Geopolitics. Historical Materialism, Vol. 14, No. 1, 2006, s. 327-335. http://www.brill.nl.
25) TORKUNOV, A.V. Energetičeskie izmerenija meždunarodnych otnošenij I bezopasnosti v Vostočnoj Azii. Moskva : MGIMO, 2007.
26) TULEJA, P., NEZVAL P. L., MAJEROVÁ I. Světová ekonomika. Učebnice
pro ekonomické a obchodně podnikatelské fakulty. Brno : Computer Press
a.s., 2007.
27) Voprosy ekonomičeskoj bezopasnosti v zarubežnoj literature. Ref. sbornik
AN SSSR. Moskva : INION, 1988.
28) VOŠTA, M., BIČ, J., STUCHLÍK, J., aj. Energetická náročnost: determinanta změn toků fosilních paliv a implikace pro EU a ČR. 1. vyd. Praha :
Professional Publishing, 2008.
29) Vošta, M. Dynamika energetické náročnosti s implikací pro EU. Současná
Evropa a Česká republika, 2007, roč. XII, č. 1, s. 250-264.
30) Waisová, Š. Evropská energetická bezpečnost. Plzeň : Aleš Čeněk, s.r.o.,
2008.
31) White Paper. An Energy Policy for the European Union (1995). Brussels :
Commission of the European Communities.
145
Andriy Ruban
Summary:
Modern European Geopolitical Energy Alliances
The paper outlines major methodological premises for establishing energy alliances and
energy integration. The essence, types, purposes and organizational mechanisms of energy
alliances are reviewed. Based on the historical examples of geopolitical conflicts related to
Europe further expansion of European energy industry is defined as a necessity to secure
economic and energy supply stability for the European Union. The idea of further EU expansion is supported by the data on geographical origin of energy imports. Furthermore European
Union territorial expansion vectors are defined based on directions of regional fossil fuels
flows. The study underlines challenges in European external policy aimed to strengthen energy dialogue and to build longterm partnerships with suppliers outside of EU.
Keywords:
European integration, geopolitics, energy flows, energy alliances, security of supply
146
Michal Částek
Reforma rozpočtu EU:
velká očekávání vs. současná realita*
Abstrakt:
Článek představuje především odborný pohled úředníků Ministerstva financí ČR, kteří jsou
aktivně zapojeni do příprav ČR na diskusi o revizi rozpočtu a o následujícím finančním rámci.
Článek v úvodních částech přibližuje důvody pro provedení revize rozpočtu EU a následně
nastiňuje hlavní příčiny pro dosavadní odkládání zahájení debaty. Autor v článku analyzuje
čtyři faktory (hospodářská krize, Lisabonská smlouva, budoucí rozšiřování EU a strategie
Evropa 2020), které budou mít zásadní vliv na výsledek revize rozpočtu EU a na finální podobu následujícího finančního rámce. Závěr článku je věnován vybraným aspektům rozpočtu
Unie a pozici, kterou ČR bude hájit při jednáních o budoucnosti evropského rozpočtu.
Klíčová slova:
Revize rozpočtu EU, finanční rámec, strategie Evropa 2020, Lisabonská smlouva, pozice ČR
k budoucímu rozpočtu EU
R
evize rozpočtu EU měla být jednou z hlavních priorit českého předsednictví v Radě, nakonec však diskuse o revizi rozpočtu byla opakovaně
odložena a její odstartování se předpokládá za belgického předsednictví
ve druhé polovině roku 2010. Článek přibližuje důvody pro provedení revize rozpočtu a nastiňuje dosavadní vývoj diskusí a příprav souvisejících s revizí rozpočtu
EU. Hlavním cílem článku je analyzovat faktory, které, dle autora, vedle načasování debaty o revizi podstatným způsobem ovlivní i výslednou podobu budoucího rozpočtu EU. Závěrečná část přibližuje pozici České republiky k vybraným
charakteristikám rozpočtu EU a k jeho příjmové straně.
Článek není klasickou vědeckovýzkumnou statí, představuje spíše odborný
pohled pracovníků Ministerstva financí ČR, který se opírá o zkušenosti s vyjednáváním současné finanční perspektivy a dosavadní konzultace s kolegy z evropských institucí a ostatních členských států Unie.
1. Rozhodnutí o provedení revize rozpočtu
Jednání o současné finanční perspektivě na období 2007–2013 byla zahájena v únoru 2004, kdy Evropská komise předložila sdělení „Budování naší spo* Článek vyjadřuje odborné stanovisko specialisty na problematiku společného rozpočtu EU z Ministerstva financí ČR. Článek nemá charakter vědeckého textu, a proto neprošel recenzním řízením.
147
Michal Částek
lečné budoucnosti“, na základě kterého se odstartovala jednání o prioritách EU
a o jejich financování v období 2007–2013. Uprostřed jednání o finančním rámci, v listopadu 2004, byla ustavena nová Komise, která převzala přístup předešlého aparátu a pokračovala v jednáních s Radou a Evropským parlamentem
(EP) o budoucích finančních alokacích na jednotlivé výdajové kapitoly. Vzhledem k tomu, že jednání se od počátku primárně vedla o finančních prostředcích
a členské státy posuzovaly návrh finanční perspektivy především optikou svých
čistých rozpočtových pozic, doznala výdajová strana rozpočtu spíše dílčích změn
a neprošla hlubší reformou. Právě skutečnost, že se stávající finanční perspektiva neopírá o zásadnější reformy výdajových politik a struktury rozpočtu kritizovaly především některé členské státy a v důsledku hrozilo, že stávající finanční perspektiva nebude včas schválena. S cílem odblokovat jednání a schválit
současný finanční rámec bylo těmto zemím ke konci roku 2005 přislíbeno, že
Komise v následujících letech zahájí debatu o revizi evropského rozpočtu, která
bude věnována prioritám Unie a nikoliv finančním alokacím. Jako záruka tohoto
příslibu bylo v závěrech Evropské rady z prosince 2005 přijato ustanovení, ve
kterém „Evropská rada vyzývá Komisi, aby provedla úplnou a rozsáhlou revizi zahrnující všechny aspekty výdajů EU, včetně společné zemědělské politiky,
a zdrojů, včetně rabatu Spojeného království, a předložila zprávu v roce
2008/2009. Na základě této revize může Evropská rada rozhodnout o všech
otázkách v ní zahrnutých. Revize bude rovněž zohledněna při přípravné práci na
následujícím finančním rámci.“
Ve snaze jasně oddělit revizi od debaty o příští finanční perspektivě byl
harmonogram prací navržen tak, aby jednání o revizi rozpočtu byla ukončena
nejpozději v polovině roku 2010. Evropská komise by tak měla dostatečný časový prostor promítnout závěry diskuse do návrhu následující finanční perspektivy, který by měla prezentovat nejpozději v první polovině roku 2011. Současné
načasování debaty o revizi rozpočtu však ukazuje, že na zásadnější debatu o revizi
rozpočtu již nezbývá časový prostor, její zahájení se totiž očekává nejdříve v září
2010.
Česká republika viděla v revizi rozpočtu velkou ambici Evropské unie zásadním způsobem změnit výdajovou stránku evropského rozpočtu a také upravit příjmy Unie, které by měly být jednodušší a očištěné od britského rabatu a dalších
korekcí pro členské státy. Česká republika od revize rozpočtu očekávala zásadní
diskusi o dlouhodobých prioritách Unie, jejímž výsledkem mělo být jasné definování nástrojů (finančních i nefinančních), prostřednictvím kterých se má strategických cílů EU dosáhnout. Revize rozpočtu by dle ČR měla také zajistit, že finan
Building our common Future. Policy challenges and Budgetary means of the Enlarged Union
2007–2013. COM(2004) 101. Commission of the European Communities.
Čl. 30 Meziinstitucionální dohody mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí o rozpočtové kázni
a řádném finančním řízení (2006/C 139/01).
148
Reforma rozpočtu EU: velká očekávání vs. současná realita
cování veškerých výdajových politik Unie bude odpovídat principu subsidiarity
a proporcionality a řádného finančního řízení.
2. Výsledky veřejné konzultace
V rámci přípravy na diskusi o revizi rozpočtu EU Evropská komise zveřejnila 12. září 2007 sdělení „Reformovat Unii, změnit Evropu“ (tzv. Issues Paper).
Tento dokument si kladl za cíl stimulovat debatu o budoucích prioritách a o směřování EU včetně jejich možného financování z rozpočtu EU. Publikací sdělení
byla zahájena několikaměsíční veřejná konzultace, která byla ukončena v polovině června 2008. Veřejná debata byla otevřena všem subjektům, které měly zájem
se jí zúčastnit (občanům EU, nevládním organizacím, akademické sféře, místním
a regionálním sdružením), a přestože nebylo sdělení Komise primárně určeno
členským státům, nakonec pouze s výjimkou Slovinska všechny členské státy
této příležitosti využily k prezentaci své úvodní pozice k reformě.
Dne 12. listopadu 2008 Komise uspořádala politickou konferenci (původně
plánovanou na konec května 2008) k budoucnosti evropského rozpočtu, která
vyhodnotila a zároveň formálně ukončila konzultační proces. Komisařka pro
rozpočet Dalia Grybauskaité ve své prezentaci shrnula výsledek veřejné debaty
a vyzdvihla hlavní body, na kterých panovala mezi subjekty největší shoda.
Nejvíce přispěvatelů se v otázce výdajové stránky rozpočtu shodlo, že rozpočet by měl více odrážet současné výzvy, především změnu klimatu a podporu
konkurenceschopnosti EU. Široká shoda panovala ve snížení výdajů na zemědělství a jejich přesměrování na jiné priority, zejména na výzkum a energetiku.
Politika soudržnosti by měla být nadále financována z evropského rozpočtu,
většina subjektů podpořila vyšší koncentraci prostředků na méně vyspělé členské
státy a regiony. Na příjmové straně rozpočtu se drtivá většina účastníků konzultace shodla na odstranění zdroje založeného na DPH i všech korekcí, což by přispělo k celkovému zjednodušení a vyšší transparentnosti systému vlastních zdrojů. Uspořádáním veřejné konzultace získala Evropská komise přehled o názorech
širokého spektra subjektů (od občanů, přes nevládní organizace až po vlády členských států) na otázky současného rozpočtu a jejich návrhy na reformu.
European Commission. Reforming the Budget, Changing Europe. [online, cit. 2010-03-20]. Dostupné z http://ec.europa.eu/budget/reform/index-en.htm.
Slovinsko se v průběhu veřejné debaty (září 2007–červen 2008) připravovalo na své předsednictví resp. předsedalo Radě EU, proto v tomto období svůj příspěvek do veřejné debaty nepředložilo.
Slovinsko svůj postoj k revizi rozpočtu zveřejnilo až na podzim 2009. Příspěvky lze nalézt zde:
http://ec.europa.eu/budget/reform/issues/read_en.htm.
Konzultační zpráva. Reformovat rozpočet, změnit Evropu. Krátké shrnutí příspěvků. Pracovní dokument vypracovaný generálním sekretariátem a generálním ředitelstvím pro rozpočet. SEK (2008)
2739.
149
Michal Částek
Souběžně s veřejnou konzultací si Evropská komise nechala u renomovaných výzkumných institucí a univerzit zpracovat nezávislé studie, které analyzují současnou příjmovou a výdajovou stranu rozpočtu a dávají návrhy na zefektivnění evropských financí. V jedné ze studií jsou například hodnoceny jednotlivé
výdajové kapitoly a jejich soulad s klíčovými zásadami evropského financování
jako např. efektivita, účinnost a přidaná hodnota. Analýzy a závěry jednotlivých
studií mají Komisi posloužit jako argumentační základna pro zpracování zprávy
o revizi rozpočtu i pro vedení samotných jednání.
Česká republika zaslala svůj příspěvek do veřejné debaty na začátku června
2008, ve kterém vytyčila své základní priority pro budoucnost evropského rozpočtu. Obecně by objem rozpočtu měl být zachován na současné relativní úrovni
ve vztahu k HND EU a jeho výdajová strana by se měla primárně soustředit na
podporu konkurenceschopnosti Unie a na zajištění její vnitřní soudržnosti. Na
příjmové straně rozpočtu se ČR vyjádřila pro ponechání pouze tradičních vlastních zdrojů (cla a zemědělské dávky) a zdroje založeného na HND. Zdroj z DPH
by měl být zrušen, neboť se neopírá o princip solidarity a představuje větší břemeno odvodů pro méně vyspělé členské státy. V neposlední řadě by měly být
veškeré korekce pro členské státy na příjmové straně zrušeny, což by právě měla
umožnit zásadní reforma výdajové strany rozpočtu.
3. Načasování debaty o revizi rozpočtu
Na základě Meziinstitucionální dohody (Prohlášení o přezkumu finančního
rámce) měla být politická debata o revizi rozpočtu zahájena v roce 2008/2009,
kdy mělo dojít k zveřejnění dokumentu Komise. Otevřený termín pro předložení
návrhu měl Komisi zajistit, aby se na debatu mohla důkladně připravit a aby si
mohla rozhodnout o vhodném termínu odstartování debaty.
Signály z Komise až do konce roku 2008 nasvědčovaly tomu, že by tzv. Bílá
kniha, jak se dokument označoval, mohla být zveřejněna v průběhu českého
předsednictví v první polovině roku 2009, a Česká republika proto až do posledního okamžiku předpokládala, že revize rozpočtu bude tvořit jedno z klíčových
témat našeho předsednictví. S cílem zajistit jednotný přístup k projednávání
revize koordinovala ČR své plány ohledně projednávání revize se Švédskem,
které se po ČR ujalo výkonu předsednictví v Radě EU. Za tímto účelem byl připraven harmonogram projednávání revize rozpočtu, který počítal se zahájením
A Study on EU Spending. ECORYS Nederland BV. 2008. Begg, Ianin Financing of the European Union Budget. Study for European Commission. Final Report. 2008. Meta-study on lessons from existing
evaluations as an input to the Review of EU Budget. Final Report. Euréval / Rambrll Management.
2008.
Příspěvek České republiky do debaty o revizi rozpočtu EU. Online, cit. 2010-04-12]. Dostupné
z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/eu_revize_rozpoctu_eu_40730.html.
150
debat v průběhu českého předsednictví a v ideálním případě s jejich ukončením
do konce roku 2009.
Načasování zveřejnění Bílé knihy bylo v kompetenci předsedy Komise
J. M. Barrosa, jeho rozhodování však bylo ovlivněno řadou klíčových faktorů. Od
podzimu 2008, kdy se v zemích Unie začala projevovat ekonomická a finanční
krize, se Evropská komise primárně soustředila na boj s krizí včetně schválení
a realizace Plánu obnovy, což předsedu Komise přimělo zahájení debaty o revizi rozpočtu odložit. Dalším oficiálně uváděným důvodem pro odklad debaty
o revizi bylo ukončení mandátu Evropského parlamentu, kdy Evropská komise
nepovažovala za vhodné předkládat svůj návrh na jaře 2009 tehdy končícímu
Parlamentu. Následným podnětem k odkladu revize bylo patrně i datum druhého irského referenda k Lisabonské smlouvě konaného na začátku října 2009.
Debaty o rozpočtu EU a jeho reformě před lidovým hlasováním by se totiž mohly
v Irsku stát velmi citlivým tématem a především snadným terčem odpůrců Lisabonské smlouvy a potažmo irského členství v EU. V neposlední řadě je možné za
odložením diskusí o revizi rozpočtu vidět opatrnost končící Komise (včetně jejího předsedy), přičemž pro mnohé rozhodující hráče (vlády některých členských
států, poslance EP…) by návrh radikálnější reformy rozpočtu ze strany Komise
mohl být důvodem pro hledání jiného kandidáta na jejího budoucího předsedu.
Na začátku října 2009 bylo stanoveno první konkrétní datum pro zveřejnění návrhu Komise na 24. listopadu 2009. V průběhu října se však na veřejnost dostala pracovní verze připravovaného návrhu Evropské komise „Reformní
agenda pro globální Evropu (Reformovat rozpočet, změnit Evropu)10 a znovu se
ukázala citlivost agendy revize rozpočtu EU. Komise totiž následně listopadový
termín zrušila a navíc dementovala, že uniklý materiál byl jejím připravovaným
sdělením. Podle posledních informací se zahájení debaty očekává až v září 2010,
v době belgického předsednictví. Belgie však nemá revizi rozpočtu EU mezi prioritami svého půlročního předsednictví, a nedá se očekávat, že bude iniciátorem
zásadnějších diskusí, jejichž výsledek se má promítnout do prosincových závěrů
Evropské rady. Rozdílné zájmy členských států k revizi rozpočtu potvrdily i jednání a přijaté závěry Evropské rady11 z prosince 2009, do kterých se nepodařilo
prosadit stanovení konkrétního termínu pro předložení návrhu na revizi rozpočtu ze strany Komise.
Příjmy Irska z rozpočtu EU jsou navíc v současnosti tvořeny zejména příjmy ze SZP a možný návrh ze
strany Komise na snížení objemu prostředků na zemědělství, což by jenom zvýraznilo irskou pozici
čistého přispěvatele do rozpočtu, mohl proto posílit euroskeptické hlasy v Irsku a ohrozit tím i dokončení ratifikace Lisabonské smlouvy.
Původně měl mandát Komise končit ke konci října 2009, vzhledem k nejasnostem ohledně ratifikace
Lisabonské smlouvy, byl mandát komisařů prodloužen a nová Komise byla ustavena v únoru 2010.
10
Návrh Komise se objevil např. na serveru Euractiv.com. Blíže: http://www.euractiv.com/en/priorities/brussels-plans-major-review-eu-spending-priorities/article-186753.
11
Závěry Evropské rady ze dne 10. -11. prosince 2009 EUCO 6/09. čl. 24.
151
Michal Částek
4. Faktory ovlivňující revizi rozpočtu a podobu příští finanční perspektivy
Níže jsou analyzovány čtyři faktory (hospodářská a finanční krize, Lisabonská smlouva, rozšiřování EU a strategie Evropa 2020), které se přímo i nepřímo odrazily do odložení zahájení diskusí o revizi rozpočtu EU a lze očekávat, že
budou mít i vliv na výslednou podobu budoucího rozpočtu EU.
Hospodářská a finanční krize
Finanční a ekonomická krize v EU bude mít vedle načasování patrně i dopad
na věcnou stránku debaty o revizi rozpočtu. Nejistota provázející krizi se pravděpodobně odrazí v neochotě členských států k radikálnějším změnám a v obecné
tendenci k setrvání na statu quo. Současný ekonomický útlum a nárůst nezaměstnanosti v EU může mít také negativní dopad na míru solidarity mezi členskými
státy, a bude proto spíše překážkou než-li impulsem pro významnější reformu
příjmové a výdajové strany rozpočtu.
Tradičně nejsourodější skupinou při rozpočtových jednáních budou čistí plátci (zejména Německo, Velká Británie, Nizozemsko, Švédsko, Dánsko,
Rakousko), jejichž hlavním zájmem bude, aby se v souvislosti s jejich napjatými národními rozpočty ještě více nezvyšoval jejich příspěvek do rozpočtu Unie
a budou tak stát proti jakýmkoliv snahám o navyšování relativní úrovně rozpočtu ve vztahu k HND. Současná ekonomická recese tak pravděpodobně přinese
ještě přísnější hlídání čistých pozic členských zemí vůči evropskému rozpočtu
a podepíše se asi na opatrnějším přístupu členských států k výraznějším změnám
v rozpočtu EU.
Lisabonská smlouva
Lisabonská smlouva (LS) přinesla významné změny do fungování Evropské
unie, které se promítnou i do rozpočtové oblasti. V zájmu zajištění efektivnějšího
a demokratičtějšího fungování uvnitř Unie a zvýraznění pozice EU na mezinárodní scéně Lisabonská smlouva nově upravuje např. post stálého předsedy
Evropské rady, Evropskou službu vnější akce či institut Evropského veřejného
žalobce. Rozšířením pravomocí Unie do dalších oblastí může být naznačen směr,
ve kterém budou dál posilovány i výdaje EU. Dopad na výši rozpočtu může mít
také změna pravomocí jednotlivých unijních orgánů ve vztahu k některým politikám EU (např. posílení pravomocí EP v oblasti Společné zemědělské politiky)
či zrušení rozlišení výdajů na povinné a nepovinné (čl. 314 Smlouvy o fungování
EU) a možnost EU ovlivňovat výši všech výdajů rozpočtu.
152
Vedle dopadu na věcnou stránku diskuse o revizi může mít LS zásadní vliv
také na některé formální aspekty. Nedílnou součástí debat o revizi rozpočtu
bude nepochybně i diskuse o délce finančního období, kde LS přímo stanoví, že
víceletý finanční rámec je přijímán na období nejméně pěti let (čl. 312 Smlouvy
o fungování EU), čímž nepřímo podporuje pozici EP dlouhodobě volající po sjednocení délky finančního rámce s délkou mandátu EP a Komise. V této souvislosti Evropský parlament například ve své Zprávě o finančních aspektech Lisabonské smlouvy12 navrhoval prodloužit současnou finanční perspektivu do roku
2015/2016 a nová perspektiva by začínala rokem 201713, kterou by již schvaloval
Parlament vzešlý z voleb v roce 2014. Na druhé straně většina států Rady (včetně ČR) prosazuje zachování současného sedmiletého období pro finanční rámec
i vzhledem k tomu, že samotná jednání o finanční perspektivě včetně přípravy
legislativy trvají okolo tří let.
Rozšiřování EU
V současné době EU vede rozhovory o přistoupení s Chorvatskem, Tureckem a Islandem, kandidátský status má také Makedonie (F.Y.R.O.M), která
však na zahájení přístupových jednání ještě čeká. Další skupinou zemí jsou tzv.
„potenciální kandidáti“ na členství v EU, mezi které se řadí Albánie, Srbsko, Černá Hora, Bosna a Hercegovina a Kosovo. Nejblíže přistoupení k EU mají nyní
Chorvatsko a také Island, se kterým byly sice přístupové rozhovory zahájeny až
na konci července, jeho účast na vnitřním trhu Unie a v schengenském prostoru
jsou však příslibem, že budoucí přístupové negociace by mohly být rychle uzavřeny. Obě tyto země by mohly vstoupit do Unie již v roce 2012, vzhledem k jejich
geografické a demografické velikosti by jejich členství nemělo mít významnější
dopad na fungování EU ani na unijní rozpočet. Pokud by však EU uvažovala,
že se v průběhu následujícího finančního rámce rozšíří o další země západního
Balkánu anebo dokonce o Turecko, bylo by zapotřebí provést zásadnější reformy zejména na výdajové straně rozpočtu a debata o revizi by byla pro tento účel
vhodnou příležitostí. V případě, že Unie v rámci revize rozpočtu hlubší reformy nepřijme a zůstane u současné relativní velikosti rozpočtu, nebude schopna
financovat v průběhu následujícího finančního období větší rozšíření. Debata
12
Report on the financial aspects of the Lisbon Treaty (2008/2054/(INI)). [online, cit. 2010-04-17].
Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A6-20090183&language=EN.
13
Prodloužit stávající finanční perspektivu nově umožňuje článek 312 Smlouvy o fungování EU za předpokladu, že se jednotlivé instituce (Parlament, Rada a Komise) neshodnou na víceletém finančním
rámci do konce finanční perspektivy Pro následující roky se použije se rozpočtové provizorium – roční alokace z posledního roku stávající finanční perspektivy (2013) by se využily i pro následující roky
(2014,…).
153
Michal Částek
o revizi rozpočtu proto napoví, jak se unijní orgány staví k rozšiřování Unie ve
střednědobém období, tzn. do roku 2020.
Strategie Evropa 2020
Na začátku března Komise zveřejnila sdělení Evropa 2020: strategie pro
inteligentní, udržitelný a začleňující ekonomický růst14, která může mít zásadní
dopad na priority následující finanční perspektivy. Je pravděpodobné, že Strategie výrazně předurčí debatu o revizi rozpočtu a bude představovat klíčové priority pro jednání o budoucím finančním rámci. Strategie je rozdělena do sedmi
vlajkových iniciativ, které přibližují jednotlivá opatření, jež mají být přijata jak na
úrovni členských států tak Evropské unie, aby Unie do roku 2020 dosáhla níže
uvedených cílů. Strategie má za cíl posílit evropskou konkurenční schopnost,
zvýšit zaměstnanost a produktivitu a zajistit hospodářskou, sociální a územní
soudržnost. Strategie koncipovala pět konkrétních měřitelných cílů, kterých má
Unie dosáhnout do roku 2020 a které mají být odpovídajícím způsobem převedeny do národních cílů. Podle sdělení Komise by EU ve spolupráci s členskými státy
měla dosáhnout následujících cílů:
1. zvýšení míry zaměstnanosti na 75 % (populace ve věku 20–64 let);
2. navýšení výdajů na výzkum a vývoj (3 % HDP EU);
3. 20% snížení emisí CO2 oproti roku 1990, 20% podíl obnovitelných zdrojů v energetickém mixu a zvýšení energetické účinnosti o 20 %;
4. snížení předčasných odchodů studentů ze vzdělávacích systémů na
10 % studentů a zvýšení počtu absolventů vysokých škol na 40 % ve
věkové skupině 30–34 let;
5. snížení počtu obyvatel žijících pod hranicí chudoby o 25 %.
Cíle navržené Komisí byly většinou posvěceny15 na zasedání Evropské rady
ve dnech 25. a 26. března 2010 v Bruselu16, celá strategie včetně její implementace byla schválena na zasedání Evropské rady 17. června 2010.
K dosažení výše uvedených cílů Komise doporučuje provést zejména strukturální reformy a fiskální konsolidaci v členských státech, na úrovni EU jsou za
hlavní nástroje považovány jednotný trh, finanční nástroje evropského rozpočtu,
koordinace hospodářských politik členských států (čl. 121 Smlouvy o fungování
EU) a nástroje vnější hospodářské politiky EU. U rozpočtu EU Komise doporu14
Sdělení Komise. Evropa 2020. Strategie pro inteligentní, udržitelný a začleňující růst. KOM (2010)
2020.
15
Evropská rada na rozdíl od návrhu Komise upravila název cíle 4 (nově „zlepšení úrovně vzdělávání“)
a cíle 5 (nově pojmenovaném „zlepšení sociálního začleňování“), přičemž u cíle 5 červnová Evropská
rada stanovila, že má být snížen počet lidí ohrožených chudobou nebo vyloučením min. o 20 mil.
16
Závěry Evropské rady ze dne 25–26. března 2010. (EUCO 7/10).
154
čuje využít jeho stávající nástroje, posílit jejich koherenci a efektivnější propojení s hlavními cíli Strategie EU 2020. Závěry červnové Evropské rady konkrétně
hovoří o tom, že se strategie bude muset být podpořena všemi společnými politikami EU, včetně Společné zemědělské politiky.17 Komise také navrhuje možnost
vytvoření nových finančních nástrojů, zejména jejich propojení s nástroji EIB/
EIF a soukromého sektoru (PPP).
5. Časový horizont jednání o následující finanční perspektivě
Bez ohledu na výsledek debaty o revizi rozpočtu EU má Komise předložit
návrh víceletého finančního rámce před 1. červencem 2011 (pravděpodobně
nejdříve v dubnu 2011). V případě stejného časového harmonogramu jako při
projednávání současné finanční perspektivy, by Komise zveřejnila svůj návrh
už v prvních měsících roku 201118 za předsednictví Maďarska. První legislativní
návrhy upravující fungování jednotlivých programů financovaných z rozpočtu
EU by mohly být známy kolem poloviny roku 201119, další legislativní balíčky by
pak následovaly v průběhu roku 2012.
Termín dokončení jednání o příštím víceletém finančním rámci nelze přesně
odhadnout, na základě zkušeností s předcházejícími koly vyjednávání a vzhledem
k tomu, že schválení příslušného nařízení vyžaduje jednomyslnost v Radě, se jeví
jako poměrně nepravděpodobné, že by dohoda mezi členskými státy mohla být
dosažena dříve než v prosinci 2012. Vše však bude do značné míry záviset na
přístupu jednotlivých předsednictví, na způsobu vedení debaty a na jejich negociačních schopnostech. S ohledem na skutečnost, že ve druhé polovině roku 2012
bude stát v čele Unie Kypr, jeden z nejmenších států EU, disponující omezenou
administrativní kapacitou a nulovou zkušeností s předsednictvím, je proto možné, že se o uzavření diskusí pokusí už dánské předsednictví v první polovině roku.
Druhou možností je ukončení jednání až v první polovině roku 2013, kdy bude
Radě EU předsedat zkušené Irsko. Tato varianta sice nedává velké šance na včasné dokončení projednávání legislativy a brzké zahájení implementace nových
programů, ale s ohledem na narůstající míru komplexnosti celého procesu vyjednávání finančního rámce a vzhledem k tomu, že klíčovým faktorem umožňujícím
dosažení finálního kompromisu bývá časový tlak, se jeví jako poměrně reálná.
Další neznámou, která může významným způsobem přispět ke zpoždění
přijetí nové finanční perspektivy, je zapojení EP do schvalovacího procesu. Již při
vyjednávání současné Meziinstitucionální dohody byla jednání s Parlamentem
17Závěry Evropské rady ze dne 17. června 2010 (EUCO 13/10).
18
První návrh současné finanční perspektivy byl předložen 10. února 2004 v podobě sdělení Komise
Radě a Evropskému parlamentu.
19
Pro současnou FP byl první legislativní balíček předložen 14. července 2004.
155
Michal Částek
složitá, společné dohody se však podařilo dosáhnout během necelých pěti měsíců
a konečná podoba finanční perspektivy byla velmi blízká tomu, co odsouhlasila
Evropská rada v prosinci 2005. Už tehdy však dal EP najevo, že výši a některé aspekty přijatého střednědobého rozpočtu nepovažuje za optimální a od té
doby se ho trvale snaží změnit. Vstupem v platnost Lisabonské smlouvy získal EP
obecně větší pravomoci, což se odrazí i v potřebě více zohledňovat jeho názory,
přičemž je zjevné, že pozice Rady a EP ohledně výše výdajů se obvykle podstatným způsobem rozchází. Ačkoli Lisabonská smlouva formálně nezměnila způsob
schvalování finanční perspektivy a nadále se vyžaduje souhlas EP, významnou
roli může sehrát fakt, že „víceletý finanční rámec“ bude nově zakotven v nařízení
Rady, a nikoli pouze v Meziinstitucionální dohodě, jako tomu bylo dosud.
Od termínu přijetí finanční perspektivy se bude odvíjet i termín dokončení
projednání nové legislativy. Výše alokace pro daný program je totiž nezbytnou
součástí každého právního předpisu a dokud není známa, nelze legislativní proces ukončit. Výraznějšímu pokroku v přijímání legislativy brání také velký počet
výhrad, které členské státy do vyjasnění konečné částky zpravidla uplatňují.
Doba nutná k dosažení konečné podoby programů však bude záviset především
na typu schvalovacího procesu a na tom, zda se jedná o zcela novou legislativu či
pouze o obměnu stávajících předpisů. Nejdelší dobu si vyžádají zcela nové předpisy, které podléhají spolurozhodovací proceduře. Je vysoce pravděpodobné, že
alespoň část legislativy vstoupí v účinnost až po začátku nového programovacího
období.
6. Pohled ČR na vybrané aspekty budoucího rozpočtu EU
Česká republika bude vystupovat ve prospěch posílení rozpočtových výdajů
na podporu konkurenceschopnosti EU a její vnitřní soudržnosti při současném
zachování relativního objemu evropského rozpočtu ve výši přibližně 1 % HND
EU. Bude současně prosazovat, aby veškeré výdaje evropského rozpočtu byly
vynakládány v souladu s principem subsidiarity a proporcionality, kdy z rozpočtu
EU mají být financovány pouze ty priority, které zajišťují dostatečnou evropskou
přidanou hodnotu a které nelze efektivně zajistit národním financováním.
ČR bude usilovat o zachování současného sedmiletého cyklu programování
i pro příští finanční období, sedmileté období zajišťuje střednědobou jistotu pro
subjekty ohledně výše dostupných zdrojů a neměnnosti podmínek pro čerpání
a přispívá tím k efektivní implementaci víceletých programů. ČR bude i nadále upozorňovat na dodržování finanční disciplíny při implementaci evropského
rozpočtu a bude podporovat zachování současných mechanismů flexibility v rozpočtu EU. ČR dlouhodobě považuje finanční perspektivu za významný nástroj
přispívající k dodržování rozpočtové disciplíny a zajišťující předvídatelnost výše
156
příspěvků do rozpočtu EU, změnu stropů finanční perspektivy vnímá ČR jako
krajní řešení. Zdroje pro financování nových priorit by v průběhu finančního
období měly být přednostně hledány v rámci platných stropů a případně řešeny
prostřednictvím přesunů z jiných oblastí (redeployment).
Dle ČR by budoucí systém vlastních zdrojů měl byl jednoduchý, transparentní a spravedlivý, proto by měl být rozpočet EU financován výhradně tradičními vlastními zdroji a zdrojem založeným na HND. Zdroj založený na DPH by
měl být zrušen, neboť je v rozporu jak se zásadou spravedlnosti odvodů (znevýhodňuje méně vyspělé členské státy), tak zásadou jednoduchosti. Podíl jednotlivých států na financování rozpočtu musí dle ČR odrážet jejich schopnost platit
– tzn. ekonomickou úroveň státu. S cílem zajistit průhledný a spravedlivý systém
vlastních zdrojů rozpočtu EU bude ČR prosazovat odstranění veškerých korekcí
a nebude podporovat vytvoření všeobecného korekčního mechanismu na příjmové straně, prostřednictvím kterého by si vybrané státy zmírňovaly své negativní
čisté pozice. Současně ČR nebude podporovat zavádění nových vlastních zdrojů
založených na daňových odvodech, neboť by samy o sobě nezajistily dostatečné
příjmy rozpočtu a jenom by dále zkomplikovaly příjmovou stranu rozpočtu.
Výdajových priorit rozpočtu EU se dotýká i současné Programové prohlášení
Vlády ČR, na základě kterého bude ČR při jednáních o příští finanční perspektivě
prosazovat vyčlenění dostatečných prostředků na strukturální a kohezní politiku
EU a zasadí se o zjednodušení čerpání ze strukturálních fondů. Příští finanční
perspektiva by dle Programového prohlášení měla zejména vytvořit podmínky
pro modernizaci infrastruktury v nových členských státech EU a přispívat ke
konkurenceschopnosti EU. V oblasti společné zemědělské politiky bude ČR prosazovat rovné podmínky pro všechny zemědělce v EU, podpoří snížení výdajů na
společnou zemědělskou politiku a bude pro postupné odstranění celních bariér
v souladu s pravidly Světové obchodní organizace.
* * *
Dlouhodobá nejistota ohledně termínu zveřejnění a nejasný obsah a forma
návrhu Komise k revizi rozpočtu delší dobu naznačují, že Komise možná již ztratila svoji počáteční ambici k provedení výraznější reformy rozpočtu. Vzhledem
k odložení diskusí o revizi rozpočtu nejdříve na září 2010 tak hrozí, že na samotnou debatu o revizi nebude dostatečný časový prostor. Pro realizaci ambiciózní
reformy evropského rozpočtu nehovoří ani dosavadní spíše pasivní přístup belgického předsednictví, které má debatu zahájit. V tomto kontextu nelze pravděpodobně ani očekávat, že by Komise měla větší zájem na předložení návrhu
zásadnější revize rozpočtu EU a hlavní jednání o budoucích prioritách EU financovaných z rozpočtu EU po roce 2013 se patrně uskuteční až v průběhu vyjednávání příští finanční perspektivy v letech 2011–2013.
157
Michal Částek
Literatura:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
13) 14)
15)
16)
17)
158
Building our common Future. Policy challenges and Budgetary means of
the Enlarged Union 2007–2013. COM(2004) 101. Commission of the EC.
Communication from the Commission. Reforming the budget, changing
Europe. A public consultation paper in view of the 2008/2009 budget
review. SEC(2007) 1188 final.
Consultation Report. Reforming the Budget, Changing Europe: Short Summary of Contributrions. SEK (2008) 2739.
European Commission. Reforming the Budget, Changing Europe. [online,
cit. 2009-10-20], http://ec.europa.eu/budget/reform/index-en.htm.
Financial Perspective 2007–2013. Council of the European Union. Doc. 15915/05.
Lisabonská smlouva. Konsolidovaný text Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie ve znění Lisabonské smlouvy. Úřad vlády České republiky 2008.
Meziinstitucionální dohoda mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí o rozpočtové kázni a řádném finančním řízení (2006/C 139/01).
Příspěvek České republiky do debaty o revizi rozpočtu EU. Online, cit. 2010-04-12]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/
eu_revize_rozpoctu_eu_40730.html.
Report on the financial aspects of the Lisbon Treaty (2008/2054/(INI)).
[online, cit. 2010-04-17]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A6-20090183&language=EN.
Sdělení Komise. Evropa 2020. Strategie pro inteligentní, udržitelný a začleňující růst. KOM (2010) 2020.
Závěry Evropské rady ze dne 10.–11. prosince 2009 (EUCO 6/09).
Závěry Evropské rady ze dne 25.–26. března 2010 (EUCO 7/10).
Závěry Evropské rady ze dne 17. června 2010 (EUCO 13/10).
EU Budget Review: An Oportunity for a Thorough Reform or Minor
Adjustments? Executive Summary of the Final Report of the EU Budget Reform Taskforce, October 2007. [online, cit. 2009-9-28]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/budget/reform/library/contributions/
o/20071218_O_1_FR_en.pdf .
Meta-study on lessons from existing evaluations as an input to the Review
of EU Budget. Final Report. Euréval / Rambřll Management. 2008.
Study on EU Spending. ECORYS Nederland BV. Rotterdam, 2008.
Brussels plans ‚major review‘ of EU spending priorities. Euractiv.com.
[online, cit. 2009-9-28]. Dostupné z: http://www.euractiv.com/en/priorities/brussels-plans-major-review-eu-spending-priorities/article-186753.
Summary:
EU Budget Reform – Great Expectations vs. Current State
The article „EU Budget Reform – Great Expectations vs. Current State” presents the view
of the Ministry of Finance officers, who are actively involved in the preparation of the Czech
Republic for the discussion on the EU budget review and the future financial framework. Introductory chapters focus on the main reasons for the decision on the EU budget review while
subsequent chapters identify the main causes for the repeated postponement of the debate.
Furthermore, the authors analyse the key factors (economic crisis, Lisbon Treaty, future EU
enlargement and Europe 2020 Strategy), which will substantially influence the outcome of the
EU budget review and the future financial framework. In conclusion, the article focuses on the
Czech position to certain aspects of the future EU budget.
Keywords:
EU Budget review, financial framework, Europe 2020 Strategy, Lisbon Treaty, Position of the
Czech Republic on the future EU Budget
159
Zuzana Zelenická
Central and Eastern European issues as seen
through the eyes of Czech students
Summary:
This article focuses on the different understanding of some Central and Eastern European
issues among young generation. The notion of Eastern Europe, the existence of the Visegrád Cooperation Group and the initiative of Eastern Partnership is being observed through
the eyes of Czech university students. The main goal is to investigate the awareness and
knowledge level of a selected group of Czech students about the existence and activity of V4
Group and its potential to act effectively in pursuing the EaP initiative. The awareness of the
so called “Eastern Europe” among European as well as Czech population also varies. To get
relevant answers a questionnaire was carried out among a reference students group of the
University of Economics in Prague.
Keywords:
Visegrád Cooperation, Eastern Europe, Eastern Partnership, students questionnaire
T
he year 2009 was a year of many anniversaries. From the many we remembered the beginning of the Second World War, the establishment of NATO,
the Velvet revolution, the fall of the Berlin wall, the Eastern EU enlargement, NATO enlargement etc. When we think abut the nature of these events
one common point stands out: all these events have something to do with the
issue of borders. On this occasion, there were many commemorative events on
the academic as well as popular level taking place throughout Europe. However,
one conference theme made a significant impression with its accuracy, as it went
„Borders on our mind, borders of the mind“. And exactly this motto is quite suitable characteristics for the situation in the Visegrád countries. The reason why
is quite obvious. Their position in the central part of Europe together with historical development has somehow predetermined this territory to be concerned
with the question of borders throughout the whole history. Only from the latest
events, let us mention the Velvet revolution and the symbolic return of Visegrád
countries back to Europe, by means of joining the EU, NATO and other European
and transatlantic organizations. The last biggest event was the Schengen entry of
nine new Member states that was described as the final incorporation of these
It was a theme of the international CEEISA conference in St. Petersburg in September 2009.
161
Zuzana Zelenická
post communist countries back to Europe and as the confirmation that these new
member states are full fledged members of the EU as well as the so called “Western” world. Europe has thus been unified.
In this article, the Visegrád countries are in the focus of the attention. First,
the Visegrád Four Group is looked upon as a group balancing between Central and
Eastern Europe. Second, the Group is presupposed to play a special role vis-a-vis
the Eastern Partnership. In order to manifest this Group´s role, we have to have
a substantial knowledge about the Group itself as well as about the initiative. However, it is not the aim to give a comprehensive analysis of three mentioned concepts (Eastern Europe, V4 and Eastern Partnership) now; we only present a brief
introduction into these concepts. The main goal is to investigate the awareness
and knowledge level of a selected group of Czech students about the existence
and activity of V4 group and its potential to act effectively in pursuing the EaP
initiative. The awareness of the so called Eastern Europe among European as well
as Czech population also varies. Moreover, different thinking of Eastern Europe
is crucial for the eventual unity of Europe. While analyzing the results of this study, we can get a partial picture of the general attitude of Czech young generation
towards (regional) political matters. Thus, this article tries to provoke a question
about the awareness and knowledge level of students and its shortages.
1. Visegrád Group, Central-Eastern Europe and the Eastern Partnership
First, I would like to focus on the Visegrád Group itself and debates on this
issue, later very briefly on the notion of Eastern and Central Europe and last on
the Eastern Partnership (EaP) as a new initiative that aims at cross-bridging the
borders between the European Union and the Eastern Europe and the role of the
Visegrád Group in its implementation.
The Visegrád Group was established as a unique regional project of a loose
political structure uniting four Central European countries and facilitating their
“return back to Europe”. They all shared common far and recent history, culture
and identity of belonging to Central Europe. They all realized that they need to
implement overall political, economic and social transformation of their economies and societies that would be rather painful. The jointly perceived needs, interests and goals resulted in close cooperation and coordination. They created loose cooperation platform based on joint meetings of state representatives called
the Visegrád Group. Visegrád Group since 1991 has not only served as a dialogue
For detailed information about the V4 see the official web site www.visegradgroup.eu, or the monography of VYKOUKAL, J. Visegrád – možnosti a meze středoevropské spolupráce. Praha: Dokořán,
2003. ISBN 80-86569-34-9 or of LUKÁČ, P. Dejiny a zahraničná politika v strednej Európe. Bratislava: Kalligram, 2004. ISBN 80-7149-594-8.
162
Central and Eastern European issues as seen through the eyes of Czech students
facilitation platform but also as a trademark of good cooperation practice in the
eyes of Western countries. The main goals of the V4 Group were to fully and
speedily integrate the countries into the EU and NATO.
The V4 has experienced some turbulent times when the political will to
mutually cooperate on a regional platform diminished as the V4 was seen as
a brake and obstacle of faster individual advance towards the EU and NATO.
However, as the EU and NATO enlargement became tangible, these tendencies
were overshadowed by joint cooperative approach towards European and Transatlantic integration. In 2004, the Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia reached their ultimate post Cold War goals and became full members of the
European Union and NATO. However, this historical turning point has brought
about a new wave of questions and debates about the existence of the Group.
Many academic scholars, political representatives or citizens have doubted the
necessity of such loose, virtual and often quarrelling Group and suggested its
dissolution. However, the prevailing main stream attitude has stick up to the V4
Group and enforced its continuation. The V4 has revaluated its goals and has
adapted them on the situation within the EU and NATO. Still, it must be said that
the V4 is still searching for its place in European agenda and looking for ways of
maximum utilization of existing platform of cooperation in a new environment.
However, the debate about the V4 existence has been alive since and has not
had any outright answer. Still, the reality is that the Visegrád Group still exists
and has a great although unused potential to become a strong and established
coalition within the enlarged EU.
One very negative fact that to a great degree undermines the potential of
the V4 Group is the low level of awareness and knowledge among Visegrád citizens about this structure. Many formal and informal surveys permanently show
that the awareness level about the Visegrád Cooperation is very low, especially
among Czech population. The highest knowledge and positive attitude tends to
be in Slovakia, as the Slovak Republic thanks to Visegrád for helping the country
to get back on the European track after the 4 year autocratic and pro-Eastern
rule of Prime Minister V. Mečiar. Slovakia has ever since taken the leadership
in promoting the common cooperation. The Czech Republic, on the other hand,
has always had a rather reserved and cold relationship towards the V4 Group. It
has often stressed, especially through its former Prime Minister and current President V. Klaus, the interest in economic cooperation only (if any) and political
Visegrád Cooperation took as an artificial creation induced by the West. That is
why the awareness level is rather low and mostly negative or indifferent. Poland
and Hungary represent rather stable members as far as the attitude is concerned.
See for example the survey of Olga GYARFÁŠOVÁ Visegrád as Viewed by Citizens. Available at
http://www.visegradgroup.eu/main.php?folderID=923&articleID=4067&ctag=articlelist&iid=1
(25.4.2010).
163
Zuzana Zelenická
When it comes to the awareness level, Polish citizens and politicians take Visegrád as a useful regional tool (sometimes seen as a tool of regional hegemony)
with positive connotation of common historical, cultural and ethnic ties. Hungary uses V4 as a tool to bring closer their Balkan Neighbours and especially to
unite Hungarian minorities living in surrounding countries.
Thus, we come out of the premise that the awareness level of the Visegrád
citizens is rather small as far as the V4 is concerned.
Moreover, while the notions of Central and Eastern Europe is known and
understood by the older generations that experienced geopolitical changes of the
late 80s and early 90s, younger generations are quite distant from such debates about the labelling of V4 countries as Central or Eastern Europe. However,
Central Europe has a significant meaning not only from a geographic point of
view, but especially because of the history that hides behind. We are not talking
only about the old history of belonging to great empires under Europe-wide
ruling dynasties, but mostly about the history of last decades. Last two decades
have become a symbol of a successful transformation from the planned to market economy and from communism to democracy. Later on, the Central European countries have managed to come near the Western integration structures in
a relatively short time and eventually became full members only 15 years after
the collapse of the global system. Central Europe is thus well perceived as a big
success. On the other hand, Eastern Europe has rather negative connotation as it
evokes instability, poverty, underdevelopment, non democracy, old regime and
other issues. It is obvious that we cannot compare Belarus with Czech Republic,
or Kazakhstan with Slovakia. However, the boundary between Eastern and Central Europe is still rather blurred and the Eastern Europe thus has very differentiated and sensitive meaning.
Many authors, especially American and European ones, use – instead clear
division between these two concepts – the name Central-(and)Eastern Europe.
On one hand, they avoid the chance of an offensive addressing of a particular
country that sees itself on the other island. On the other hand, they mix countries
of a distinct political and economic development and compare incomparable.
From our understanding, the Visegrád countries want to be called Central
European. They have strived hard since the end of 80s to get rid of the labelling
“Eastern Europe” and to be renamed to “Central Europe”. The concept of Central
Europe contains more than just pure Geography. It also covers their transformation success and European ambitions and achievements.
There has been a great debate about the Central versus Eastern Europe especially around the Eastern
enlargement period and later with the introduction of the Eastern Partnership. Some opinions can
be also seen in Eurobarometer surveys, e.g. the one on the Views on European Union Enlargement
from February 2009 or Eurobarometer 71 Future of Europe from January 2010. Both available at
http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm.
164
The Eastern Partnership (EaP) combines in a way elements of Central
Europe, Eastern Europe and Visegrád countries. We come out of the premise
that easily speaking, it offers the Central European experience to Eastern European neighbours through the intermediary of the Visegrád Group.
The EaP is a very ambitious project that offers the Eastern European countries closer partnership with the EU. When you look at the map of Europe, you see
the region of so called “Central-Eastern” Europe that borders with the countries
included in the framework of the EaP. Let us point out only Poland, Slovakia,
Hungary, and to a certain extent the Czech Republic. These four countries grouped in the so called Visegrád Group V4 possess desirable preconditions to become active supporters of the EaP implementation. These include
1. geographic, ethnical and cultural proximity;
2. similar historical experience;
3. know-how and own experience of the transformation process and
accession into the European and transatlantic organizations; and
4. established platforms for regional cooperation.
Moreover, they have on several occasions stressed their commitment to the
Eastern Partnership as it concerns their national as well as European interests.
The pursuing and supervision of the EaP can thus be seen as a good concretization of future Visegrád Group activity that is quit limited and stagnant at the
moment.
2. The awareness level about the Eastern Europe, the V4 and EaP
Because the question of borders and which countries belong to Europe and
which don’t is still very accurate and also because of the authors national background, I decided to make a small survey at the University of Economics in
Prague (UEP) among students to find out how do they think about borders in
Europe. The main aim of the survey was to validate the premise of low awareness
and knowledge level of Czech young generation about mentioned regional issues.
A questionnaire of several questions concerning the issues of Eastern Europe,
EaP, V4 was prepared. There were two rounds of this questionnaire carried out,
one in the summer semester 2008/2009 and the other in the winter semester
of 2009/2010. Both times 100 students of “International trade” were asked to
fill out the questionnaire forms. I am well aware that this is not big sample of
students to give a complete precision. In spite of the fact that there were only
For further information see http://ec.europa.eu/external_relations/eastern/index_en.htm.
For more details see ZELENICKÁ, Z. Eastern Partnership - What Role for the Czech Presidency in
Pursuing the Eastern Partnership? Prague: Vysoká škola ekonomická v Praze, Nakladatelství Oeconomica, Working Papers, Volume III, č. 6/2009. ISSN 1802-6591.
165
Zuzana Zelenická
100 students asked, the answers were very interesting and also representative
for the young generation.
2.1 Methodology
As far as the selection of the respondents is concerned, a representative
group consisting of students was chosen. It is important to mention that majority of the students asked were of Czech origin, with some Slovak students (about
10%). The first as well as the second reference group was made of students of 1st
and 2nd grade students of the Masters programme International trade. These
students study international and European affairs with the emphasis on the economy, commerce and trade, but don’t necessarily study international and European politics, or international relations theory.
However, they should know about the European integration (economic and
political since these are interconnected) and other regional processes in Europe.
I supposed that they should have some, although not too deep, knowledge about
the issues I was about to ask, acquired through education at the university. However, I also supposed this reference group might know more about asked topics
as it concerns Central-European territory and has had significant impact on the
political development of this area.
The method of non-probability convenience sampling was chosen due to
its easy, cheap and quick use. The one disadvantage is the uncertainty of generalization of the findings on the relevant population. However, for the use of this
paper such method was sufficient and gave an overview of the general tendencies. The sample size was designed at 100 students as a representative sample from about 300 students of this programme taking one particular course at
the particular semester (There were altogether 247 students in the first period,
320 in the second period). The group was fairly homogenous as it contained students of one programme. Other differences (age, sex, …) within the groups were
not relevant.
The survey was carried out twice throughout one year of 2009. The reason
was to observe possible differences in outcomes due to significant political events
taking place in the year 2009 with an important impact on the Czech society.
Namely, it was the Czech Presidency of the Council of the EU in the first half of
2009 and the official launch of the Eastern Partnership at the end of this Presidency. It was supposed that the Czech Presidency would increase the interest
in regional and European matters among general public. Moreover, the media
coverage on regional and European matters increased significantly due to the EU
The methodology was based on the work of Eileen KANE Doing your own research. London: Marion
Boyars, 1990. ISBN 0-7145-2843-9.
166
Presidency office. It was also supposed that because of Czech Presidency regional issues (regional cooperation) would be raised especially with the stress on
Eastern European matters. The role of the Czech Republic as well as the Visegrád
Group was supposed to strengthen due to special preconditions and historically
induced characteristics of these states vis-a-vis Eastern Europe.
Respondents had sufficient time to complete the questionnaire; maximum
of 30 minutes was needed.
The questionnaire had a form of open-ended questions with sufficient space
to write their own answers. The method of open-ended questions was chosen to
give the students chance to express their opinion in the way and in the words
they prefer. Compared to the multiple choice questions, this method demands
more creativity from the students´ side. Moreover, it needs more time and work
to analyze the results due to greater variety of answers. However, the method of
open questions was used as the answers better describe the knowledge level of
students than the limited pre-given answers of multiple choice method.
There were several questions in the questionnaire in three basic areas:

What does the „Eastern Europe“ mean to you?

What do you know about the Visegrád Group?

What do you know about the Eastern Partnership?
In this questionnaire, the thesis about the great potential of the Visegrád
Group in the realization and implementation of the EaP policy was followed. The
main task was to find out how much do the students of 1st and 2nd grade of the
Masters programme of International trade at the UEP know about these issues
and how do they make connection between them. In the questionnaire, students
were asked about three issues in following order: Eastern Europe, Visegrád 4, and
the Eastern Partnership. I think that all these three sets of issues have the same
denominator – one of borders in Europe and what according to them belongs to
Europe, or in other words to the EU and the rest of Europe.
3. Analyzing the results
After collecting of filled questionnaire forms, I started with the evaluation
process. Because the answers to the open questions were various, I sorted them
into several categories according to the main idea or the point the respondent
was trying to make. I assigned the answers to these categories and finally came
with a percentage of total sample. In each table, there are two numbers according
to two questionnaires of summer and winter semester. The summer semester
2008/2009 is labeled as “Period 1”, the winter semester 2009/2010 is labeled
as “Period 2”.
167
Zuzana Zelenická
3.1 “What does the „Eastern Europe“ mean to you?”
The exact wording of the first question was “What does the „Eastern Europe“ mean to you?”. The results were as follows:
Table 1: Percentage value for the question “What does the „Eastern
Europe“ mean to you?”
Percentage
from 100 students
Period 1
Percentage
from 100 students
Period 2
Anything to the east of the Czech Rep.
21 %
19 %
Answer
Anything to the east of the Slovak Rep.
11 %
9%
Ukraine, Russia, Belarus, ... 23 %
29 %
Countries of former Soviet block
36 %
36 %
Czech Rep., Slovak Rep., Poland, and further to
the east ...
5%
5%
No answer
4%
2%
Before analyzing the answers to the first question about the “Eastern Europe”, we need to say that there is no single answer even among the scientists what
the ‘Eastern Europe’ actually is. Considering this factor the answers about the
nature of the Eastern Europe were to a certain extent subjective but very interesting.
Looking at the results, more than one third of respondents answered that
under “the Eastern Europe” they understand countries of the former Soviet
block. The answers varied in the later account of what countries they meant
under “former Soviet block”, most of them mentioning Russia, Baltic countries,
Czech Republic, Slovakia, Ukraine. 23 % of students explicitly mentioned countries as Belarus, Ukraine, Russia, Baltic and Balkan states. In the second period,
this number increased to 29 %. The reason for such difference could be seen in
the events connected with the evaluations of the Czech Presidency of the Council
and the launch of the Eastern Partnership. More attention was payed to the successes and failures of the Presidency and its impact on foreign affaires. 21 % and
respectively 19 % answered that Eastern Europe starts to the east of the Czech
Republic, whereas 11 % in the first period and 9 % in the second one said it starts
to the east of the Slovak Republic. More than 5 % included the Czech Republic
and Slovakia in the category “Eastern Europe”.
168
However, there were not many differences between two periods as far as
the first question is concerned. The question about Eastern Europe is a very subjective and a consistent one not undergoing any dramatic changes throughout
the time. Every opinion is based on the past education, personal experience and
knowledge as well as on the general mood and position towards this issue.
At this point it would be wise to note that the Central European countries as
they are now called (especially Czech Rep., Slovak Rep., Poland, Hungary) have
strived hard to get rid of the name “Eastern Europe”. Such name was used during
the Cold war era to describe countries belonging to the then Soviet block. After
the fall of the Iron curtain and the Velvet revolution, the return back to Europe,
or even better to the Western Europe, became a leading idea of the next decade.
The entry of Visegrád countries into the Council of Europe, EU and NATO has
also had a symbolic meaning as their recognition as Central European states,
leaving the label “Eastern Europe” for the countries behind the eastern borders
of the EU. Such historical development, still fresh in the minds, has left some
impact on the thinking of people in these countries. That is why, they often look
at the question of “Eastern Europe” from two angles: first answering the question
with the historical development in mind and thus saying Eastern Europe could
also mean todays Central Europe; second disavowing from the label ”Eastern
Europe” as a synonym for Czech Republic, Slovakia or Hungary, pushing such
label further to the east on Ukraine, Belarus and others.
However, we also have to keep in mind the age of the respondents. Most of
them were born shortly before or during the revolutionary year and thus had no
direct experience with the strive to be renamed from Eastern Europe to Central Europe. Their answers were thus influenced by their education stressing the
Western orientation of the Republic.
As an attempt to generalize the answers, we could say that:
1. the Eastern Europe for us – Central-Europeans – starts behind and to
the east of our borders, let it be to the east of the Czech Republic, Slovakia or Poland;
2. “mental borders” between Central and Eastern Europe still persist;
3. the Visegrád countries don’t want to be called Eastern Europe any
more.
The general attitude stemming from the answers was in such manner that
we want to belong to the West, Eastern Europe does not interest us.
3.2 “What do you know about the Visegrád Group?”
The second question was concerned with the Visegrád Group. The question
was as follows: “What do you know about the Visegrád Group?”.
169
Zuzana Zelenická
Table 2: Percentage value for the question “What do you know
about the Visegrád Group?“
Answer
Percentage
from 100 students
Period 1
Percentage
from 100 students
Period 2
Unclear answer, nothing
9%
11 %
Economic cooperation of Czech Rep., Slovakia,
Bulgaria and Romania
5%
3%
Economic cooperation of the 4 prior to the EU
entry
23 %
25 %
Political, cultural and economic cooperation group
of Czech Republic, Slovakia, Poland, Hungary
27 %
32 %
General cooperation of Czech Rep., Slovakia,
Poland, Hungary
36 %
29 %
When it comes to the V4 group, the results were quite shocking. The reason
is that these were especially Czech or Slovak students who were questioned, that
means students from countries that have belonged to the Visegrád Group since
1991. The V4 group has played an important role in the eliminations of borders
between the West and the East, the Old and the New Europe. The probable reason is that the activity of the group is not as visible as it could be. And the truth is
that the mutual conflicts between the member states attract more attention and
thus result in counteraction of positive actions of the group.
The relatively correct answer that the Visegrád Cooperation is a form of
unique mainly political cooperation between four countries was not as often present as was expected at the beginning (only between 27 % and 32 %). About one
third of the students described V4 as a general type of cooperation without any
further explanation what does this cooperation really include. The small difference in numbers between the first and the second period is negligible. 23 % and
respectively 25 % answered with the economic cooperation which is not correct
because the original idea of this cooperation has been the political, later also
cultural dialogue, consultations and cooperation. The focus on economy in their
answers could be influenced by their field of study – International trade – as they
confused the economic platform CEFTA with the V4. Of course, consultations on
economic issues have also been part of the V4 agenda, but the overarching idea is
the political cooperation of these four countries.
The relatively low number of correct answers can be explained by the indifferent way of teaching about regional structures. From the experience, we can say
170
that Visegrád Group is not included in the teaching curriculum as an important
regional structure. On the contrary, the information on the Group is influenced
by the position and attitude of the teacher to this Group that is mostly indifferent,
negative or skeptic.
The small improvement in the knowledge about the Visegrád Group and its
political activity could be partially explained by the inclusion of a lecture on the
V4 Group in the curriculum of the subject in the first mentioned semester and the
know-how passed onto the students of the next semester. However, we cannot
take this case as a relevant improvement practice.
3.3 “What do you know about the Eastern Partnership?”
The last question was about the Eastern Partnership policy. The EaP is
a relatively new initiative aiming at the enhanced dialogue and partnership
between the EU and the so called Eastern European neighbours. The Visegrád
countries (with the exception of the Czech Republic) border on Eastern neighbours what makes them important intermediary agents in facilitating the dialogue between them and the EU. The question “What do you know about the
Eastern Partnership?” was meant as a check of the awareness of students about
their closest neighbourhood and developments there.
Table 3: Percentage value for the question “What do you know
about the Eastern Partnership?”
Percentage
from 100 students
Period 1
Percentage
from 100 students
Period 2
Nothing
88 %
70 %
I´ve heard it; but don´t know exactly, something to
do with Eastern Europe
5%
14 %
Cooperation platform for Eastern Europe to come
closer to the EU
7%
16 %
Answer
The results of this question were really surprising. On overall, students
knew very little about individual V4 group and EaP, so we can suppose they have
not made any connection between these two issues (EaP and the V4). The majority of them (88 % and 70 % respectively) have never heard of such think as the
171
Zuzana Zelenická
Eastern Partnership or European neighbourhood policy. This might be because
these are relatively new policies, especially the EaP, and not enough attention
and media coverage was given to these topics, except the time around May when
the declaration on the EaP was signed in Prague during the Czech Council Presidency. In media we have heard about the gas crisis, about the situation in Ukraine, Belarus or tension between the EU and Russia. But there has been no or only
a little connection made between these issues and the EaP.
However, there has been some information on these policies in media and
an investigative and interested student could have noticed the debate and general discourse about the EaP. The low interest and consequently little knowledge
of the issue of the Eastern Partnership could result from the focus of their studies
as well as from the missing interpretation from the lecturers and teachers.
The other factor is that after I spoke to several teachers at the faculty, they
told me that they don’t really cover these topics, since they are new and still developing or there is not enough time to cover all the policies in the semester.
However, we see a small improvement in the correct answers as well as in
the awareness level of the Eastern Policy. To explain this situation, we can mention again the reflections on the Czech Presidency of the Council during the second
half of the year. Because the first period intersected with the first half of the year
2009 and the questionnaire was carried out at the beginning of the year – that is
at the beginning of the Czech Presidency – students had not had enough time and
relevant information to learn about the EaP. On the contrary, the second questionnaire was carried out later in the year 2009, i.e. after the Presidency and in the
period of popular evaluation of the previous term by foreign as well as domestic
commentators. That is why students have had more opportunities to encounter
the topic of EaP and thus get a better insight in this issue.
However, the second results were still quite unsatisfactory as far as the
knowledge level is concerned. This shows at the disinterest of students as well as
apathy in Czech or foreign political affairs.
Conclusions
The questionnaire carried out at the University of Economics in Prague was
seen as a relatively easy and inexpensive way to find out the knowledge level
of Masters´ students of “International trade”. The choice of such representative
group was justified by their status as students, the field of their study focusing
on the international issues, as well as their origin from the Visegrád countries.
University students as future (political) elites of next generation occurring in the
phase of winning and learning new knowledge and information about the world
around seem to be a justified sample group to get the idea about the awarene172
ss about current political and economic developments. Selected students come
from the Czech Republic or Slovakia – countries belonging to the Visegrád Cooperation group – a unique cooperation platform in Central Europe. This Visegrád
Group has played an important role in the political, economic and social transformation process of these countries and the formation of their foreign policy orientation. The Visegrád platform building on joint problems, ideas and interests
has helped the countries to overcome problems of the 90s and thus accomplish
their return back to Europe.
After the evaluation of the collected answers we can conclude that students
have to a certain extent misleading knowledge about the nature of the Visegrád
Group and only a minor knowledge about the Eastern Partnership. The evaluation of the answers to the first question – What does the Eastern Europe mean
to you? – is difficult as there is no right or wrong answer. We can only trace the
ambition to get rid of the label Eastern Europe for the Visegrád countries and
move such label further to the east.
Furthermore, in order to make the thesis of the importance of the Visegrád
countries in pursuing the EaP policy and helping the Eastern neighbours to come
closer to the EU and thus make the borders more invisible, the civil dimension
as an inseparable part of this policy must be strengthen. The civil dimension as
the practical and effectual cooperation between people was meant. However, the
true cooperation cannot evolve without awareness and knowledge about the existence of such policy among general public.
One of the ways how to spread knowledge is to educate university students
in areas of European and international political happening. So, one suggestion is
to include the topics of such new policies as the Eastern Partnership in the course
syllabus. Furthermore, it would be wise to pay more attention to the promotion
of the EaP, either on the governmental or parliamentary level, or on the NGO
level. Or/and more positive Visegrád activity in the eastern direction that would
be more visible to students and public in general. Moreover, the awareness of
the Visegrád Group, its existence and its activity should be also increased as it
concerns the region of Central Europe.
The main idea of this questionnaire was to find out the level of knowledge
on three issues, i.e. the Eastern Europe, Eastern Partnership and the Visegrád
Group. We came out of the premise that the awareness and knowledge level of
young generations about mentioned issues is rather small. The goal was completed by conducting and analyzing the answers to open ended questions.
The chosen method of non-probability convenience sampling does not allow
us to generalise the answers on the whole population of students, but it has given
us a partial picture about the situation among the International trade students
of the UEP. Unfortunately, as the results show the awareness level about basic
political issues concerning our region is quite low. There certainly is a shortage of
173
Zuzana Zelenická
relevant knowledge among university students. However, it is about high time we
started to care more for our territory and activity around us in order to become
true European citizens.
174
Literature:
1)
2)
Kane, E. Doing your own research London: Marion Boyars, 1990. ISBN 0-7145-2843-9.
Zelenická, Z. Eastern Partnership - What Role for the Czech Presidency in Pursuing the Eastern Partnership? Prague: Vysoká škola ekonomická v Praze, Nakladatelství Oeconomica, Working Papers, Volume III, č. 6/2009. ISSN 1802-6591.
Abstrakt:
Stredo- a východoeurópske otázky videné očami českých študentov
Tento článok sleduje rôzne chápanie niektorých stredo- a východoeurópskych otázok medzi mladou generáciou. Problematika východnej Európy, existencia Visegrádskej spolupráce
a iniciatíva Východné partnerstvo je stredobodom pozornosti z perspektívy českých vysokoškolských študentov. Hlavným cieom je skúma úroveň informovanosti a znalosti vybranej
skupiny českých študentov o existencií a činnosti Visegrádskej spolupráce a jej potenciály
efektívne vystupova pri presadzovaní Východného partnerstva. Obdobne budeme sledova,
ako sa povedomie a mienka o “východnej Európe” značne líši i v českom prostredí. K získaniu relevantných údajov a vyvodeniu vypovedajúcich záverov bol prevedený prieskum formou
dotazníka na Vysokej škole ekonomickej v Prahe.
Kúčové slová:
Visegrádska spolupráca, východná Európa, Východné partnerstvo, dotazník
175
J. Abrhám: Klastry jako nástroj regionální
ekonomické konkurenceschopnosti
Recenze:
Abrhám J. Klastry jako nástroj regionální ekonomické konkurenceschopnosti (případové studie České republiky a zemí Evropské unie). Vydavatelství MAC, 2009
P
ublikace se zaměřuje na aktuální a v České republice relativně málo diskutované téma klastrů. Ty mohou značně ovlivňovat růst konkurenceschopnosti na regionální bázi. I přes reálnou ekonomickou konvergenci jednotlivých členských států Evropské unie dochází na úrovni regionů k opačnému
procesu ekonomické divergence. Je to způsobeno, mimo jiné, i dlouhodobě vyšší
dynamikou růstu v určitých regionech EU, v jejímž důsledku regiony s nižšími
tempy růstu zaostávají kvůli menší specializaci a dynamice jednotlivých průmyslových sektorů. Klastry proto EU považuje za jeden z nástrojů posílení regionální
konkurenceschopnosti v ekonomicky slabších regionech EU. Jedním z důsledků
východního rozšíření bylo i zvětšení ekonomických rozdílů na regionální úrovni,
což vyžaduje i posílení konkurenceschopnosti zaostávajících regionů EU.
Publikace „Klastry jako nástroj regionální ekonomické konkurenceschopnosti“ si klade za cíl objasnit význam klastrů z pohledu regionální teorie a konkurenceschopnosti a z tematického je hlediska velmi aktuální.
Knihu tvoří čtyři navazující kapitoly. První představuje teoretické vymezení
problematiky, soustředí se východiska a definice pojmů v kontextu problematiky
regionálního rozvoje. Dalším tématem je vztah klastrů a konkurenceschopnosti
na makro i mikroekonomické rovině. Toto téma je ale popsáno relativně obecně
a zasloužilo by si detailnější zkoumání a zdůraznění dopadů klastrů na indikátory regionální konkurenceschopnosti. Druhá, poměrně deskriptivní kapitola, se
věnuje regionální diferenciaci jednotlivých členských států EU a situaci regionů
na úrovni NUTS 2 a NUTS 3 v nových členských státech EU. Státy EU-12 se
dosud nevyrovnaly s handicapem svého ekonomického vývoje před rokem 1989
a většina z nich více či méně zaostává za starými členskými státy. V EU-12 jsou
ekonomicky méně vyspělé zejména regiony periferní a regiony geograficky vzdálenější od EU-15, kde by klastry mohly být stimulem ekonomického růstu.
177
Recenze
Třetí kapitola se zabývá klastrovými iniciativami v EU a v třech členských
státech (ve Finsku, Německu a Rakousku). Zde má podpora klastrů dlouholetou
tradici v rámci politiky regionální, technologické i politiky na podporu malých
a středních podniků. Nové členské státy se tedy mohou díky přenosu úspěšně
implementovaných opatření vyhnout případným chybám v realizaci vlastních
klastrů. Kapitole ale chybí analýza přínosů klastrů pro konkurenceschopnost
zmíněných regionů Finska i Německa. Rakouské příklady klastrových iniciativ
uvádějí pouze aktuální situaci, nezachycují ale výchozí situaci ani vývoj. Přínos
klastrů ve zmíněných regionech by měl být argumentačně podpořen, např. kolik
bylo vytvořeno nových pracovních míst, v jakých odvětvích, jak vzrostl obrat,
popř. export podniků, které se do klastrů zapojily, kolik vědeckovýzkumných
projektů bylo v rámci klastru zpracováno atd.
Poslední kapitola se soustředí na klastrovou politiku v ČR a na programy
a finanční nástroje s klastry spojené. V závěru kapitoly jsou pak uvedeny konkrétní příklady klastrů v České republice. Pozornost je věnována struktuře klastrů,
popř. jejich právním formám, nicméně nezmiňuje přínos již existujících klastrů
pro hospodářský růst regionů ČR. Pozitivem publikace je, že i při odborné úrovni textu se jedná o knihu srozumitelnou i laické veřejnosti. Publikace poskytuje
zainteresovaným čtenářům, vysokoškolským studentům ekonomických směrů,
zaměřených především na evropskou ekonomickou integraci, popř. regionální
politiku přehled o sledované problematice. Publikaci můžeme rovněž považovat
za další příspěvek do diskuse o konkurenceschopnosti regionů v kontextu procesu rozšiřování EU. Kniha se ale soustředí zejména na obecnou rovinu klastrové
politiky. Není z ní patrné, jaké konkrétní přínosy klastry mají pro hospodářský
a sociální rozvoj regionů a jak jejich vytváření ovlivňuje ekonomický růst a konkurenceschopnost regionů. Analýza konkrétních přínosů by byla bezesporu dalším argumentem pro vznik klastrových iniciativ v ČR.
178
Autoři čísla
Mgr. Ing. Petra Cibulková
Absolvovala Fakultu mezinárodních vztahů VŠE v Praze (obor mezinárodní politika a diplomacie)
a Fakultu sociálních věd Univerzity Karlovy v Praze (Ruská a východoevropská studia). Působí jako asistentka na Středisku mezinárodních studií Jana Masaryka, VŠE v Praze. Zaměřuje se na region střední
a východní Evropy, mezinárodní a regionální spolupráci a zahraniční politiku velmocí, zejména Ruska.
Ing. Marcela Cupalová, Ph.D.
Vystudovala Vysokou školu ekonomickou v Praze, na Katedře politologie VŠE dokončila doktorský
program Politologie. V současnosti pracuje jako odborná konzultantka pro ekonomické záležitosti
v Parlamentním institutu PSP ČR a zabývá se zde mj. i problematikou rozpočtu EU. Dále učí na Vysoké
škole mezinárodních a veřejných vztahů a publikuje práce v ekonomické a politologické oblasti.
Ing. Michal Částek, Ph.D.
Vystudoval Vysokou školu ekonomickou v Praze a absolvoval doktorské studium na FSV Univerzity
Karlovy. V současnosti pracuje v oddělení Finanční perspektivy a souhrnných rozpočtových vztahů
k EU odboru Národní fond na Ministerstvu financí ČR. Zároveň na Vysoké škole finanční a správní
přednáší otázky spojené s vývojem EU.
PhDr. Ing. Radka Havlová, Ph.D.
Pracuje jako odborná asistentka na Středisku mezinárodních studií Jana Masaryka na Vysoké škole
ekonomické v Praze. Zaměřuje se na problematiku konfliktů v mezinárodních vztazích, etnicitu, etnické
konflikty a roli kultury v mezinárodních vztazích.
Doc. PhDr. Eva Karpová, CSc.
Pracuje na Katedře světové ekonomiky Vysoké školy ekonomické v Praze ve funkci docenta. Zabývá se
především problematikou evropské ekonomické integrace a problematikou komparativní ekonomiky
(v evropském regionu). V minulosti pracovala v institucích aplikovaného i základního ekonomického
výzkumu, později i v obchodním bankovnictví a v České národní bance.
Ing. Vladimíra Knotková
Absolvovala Fakultu mezinárodních vztahů Vysoké školy ekonomické v Praze. Zabývá se mezinárodními vztahy, zejména jejich teoretickou, politickou, ekonomickou a bezpečnostní dimenzí. Působí jako
asistentka na Středisku mezinárodních studií Jana Masaryka na VŠE v Praze. Teritoriálně se zaměřuje
primárně na Asii a dopady vzestupu asijských zemí a rostoucího významu asijských zemí v mezinárodních vztazích (včetně odpovídajících změn v mezinárodních režimech).
Ing. Soňa Machová
Vystudovala obor Mezinárodní obchod na Fakultě mezinárodních vztahů VŠE v Praze, kde v současnosti studuje i doktorský program v oboru Evropská studia. V rámci svých pracovních zkušeností se
zabývala parlamentní kontrolou evropské legislativy v Senátu Parlamentu ČR. Působila jako vedoucí oddělení Rozvoj a evropská integrace v sekci Finanční trhy Ministerstva financí ČR. V roce 2009,
v rámci výkonu předsednictví ČR v Radě EU, vykonávala pozici finančního attaché na Stálém zastoupení ČR při EU. Pracovala i v ČSOB v útvaru Specializovaného a institucionálního bankovnictví.
Ing. Zuzana Potužáková, Ph.D.
Autorka po absolvování doktorského studia na Fakultě mezinárodních vztahů VŠE v Praze působí jako
odborná asistentka na Katedře mezinárodního obchodu Metropolitní univerzity Praha. Zaměřuje se na
problematiku evropských trhů práce, konkurenceschopnosti a migrace.
Andriy Ruban
Je absolventem fakulty Mezinárodní ekonomie na Oděské státní univerzitě na Ukrajině. V letech
2000 - 2001 byl doktorandem Institutu světové ekonomie a mezinárodních vztahů akademie věd na
Ukrajině. V roce 2000, v rámci projektu „Naftogazu Ukrajiny“, pracoval na analýze investičních nabídek
firem RD Shell a BP Amoco energetickým operátorům na Ukrajině. V letech 2001 - 2002 získal stipendium na CERGE-EI v ČR. Od roku 2006 pracuje jako manažer prodeje pro Střední a Východní Evropu
ve společnosti Worthington Cylinders GmbH se sídlem v Rakousku. Autor je v současnosti také doktorandem Fakulty mezinárodních vztahů na VŠE v Praze.
JUDr. Ing. Zuzana Trávníčková, Ph.D.
Absolvovala Fakultu mezinárodních vztahů VŠE v Praze (obor mezinárodní politika a diplomacie)
a Právnickou fakultu Univerzity Karlovy v Praze. Je odbornou asistentkou na VŠE v Praze. Vyučuje
diplomatické a konzulární právo, mezinárodní právo veřejné a mezinárodní právo soukromé. Ve své
badatelské a publikační činnosti se zaměřuje na postavení diplomatů a dalších zástupců státu v zahraničních stycích, mezinárodní právo v době globalizace, mezinárodní právo v mezinárodních vztazích
a mezinárodní sankce.
Ing. Zuzana Zelenická
Absolvovala obor Mezinárodní politické vztahy – diplomacie na Fakultě mezinárodních vztahů VŠE
v Praze, kde v současnosti studuje i doktorský program. Na VŠE absolvovala i program Evropská
studia. Ve výzkumu se zaměřuje na otázky regionálních struktur v rámci EU.
Uveřejnění příspěvku
Pokyny pro autory:
Časopis Současná Evropa publikuje texty z oblasti evropské integrace (v ekonomických, politických,
bezpečnostních, právních, sociálních a jiných souvislostech). Přednost mají témata aktuální a problémově zaměřená. O vhodnosti tématu a přijetí textu do recenzního řízení rozhoduje redakce časopisu.
V časopisu Současná Evropa je možné publikovat tyto druhy textů: vědecké stati, konzultace (přehledové stati), informace, recenze a zprávy. Stati a konzultace procházejí nezávislým, anonymním
recenzním řízením, jsou posuzovány dvěma recenzenty. Ti mohou doporučit zveřejnění příspěvku bez
výhrad (v předložené a nezměněné podobě), publikování příspěvku po zapracování připomínek (menší
úpravy nebo přepracování a opětovné předložení textu k posouzení recenzentům) nebo příspěvek
k publikování nedoporučit. Recenzenti mj. posuzují následující skutečnosti: význam tématu předloženého článku, jeho odbornou úroveň, metodologii, formální a jazykovou úroveň atd. O zveřejnění
textu rozhoduje v konečné fázi redakční rada časopisu.
Všechny příspěvky musí být původní, tzn. že v češtině dosud nebyly ani nemají být v nejbližší době
publikovány. Nepřijímáme ani překlady článků uveřejněných v cizojazyčných publikacích.
Stati by měly mít charakter vědecké/odborné stati, čemuž odpovídají i nároky a proces posuzování. Základem stati je předchozí výzkum a adekvátní vědecký aparát. Cílem stati je předložit vědecký
poznatek. Délka stati by se měla pohybovat v rozsahu 15-20 normostran (cca 1800 znaků na jednu
stranu). Rukopis stati posuzuje nejprve redakce časopisu. Pokud shledá příspěvek jako vhodný pro
publikování v časopisu Současná Evropa, je dále předložen recenzentům.
Konzultace (přehledové vědecké/odborné stati) mají seznámit čtenáře s určitým problémem z oblasti
evropské integrace. Konzultace nemusí vycházet z původního výzkumu, jejím základem je prezentace
(popis) určitého problému nebo seznámení s literaturou k určitému problému evropské integrace. Délka konzultace se pohybuje v rozsahu 10-15 normostran (cca 1800 znaků na jednu stranu). Konzultace
prochází stejným procesem anonymního oponentního řízení jako sta.
Informace nastiňuje určitý problém spojený s evropskou integrací z pohledu mladých autorů, převážně studentů doktorského studia. Nevychází z původního výzkumu a nemusí mít charakter tradičního
vědeckého textu. O délce textu je možno dohodnout se s redakcí časopisu.
Recenze seznamuje čtenáře s aktuální publikací z oblasti evropské integrace. Měla by nastínit obsah
této publikace (v úvodu příspěvku musí být jasně specifikována), vymezit její silné a slabé stránky
a identifikovat cílové skupiny čtenářů. Délka recenze se pohybuje v rozsahu 2-4 normostran.
Zprávou se rozumí zpráva z konference, odborného semináře nebo podobné akce. Zpráva by měla
informovat čtenáře o již proběhlé akci a jejím významu pro další výzkum v oblasti evropské integrace.
Délka zprávy se pohybuje v rozsahu 2-4 normostran.
Technické pokyny pro autory:
Příspěvky v českém, slovenském nebo anglickém jazyce zasílejte šéfredaktorce časopisu, na e-mailovou adresu: [email protected]. Příspěvky by měly splňovat tyto základní požadavky:
 Každý příspěvek musí obsahovat tyto základní části: úvod (včetně vymezení cíle, metodologie
a struktury textu, reflexe literatury apod.), vlastní text, závěr, poznámkový aparát, seznam použité
literatury, abstrakt, klíčová slova.
 Abstrakt (cca 10 řádků) předkládá autor v češtině (nebo slovenštině) a angličtině, včetně přeložené-
ho názvu/titulku příspěvku.
 Klíčová slova (6-8 slov) musí být vymezena v češtině (nebo slovenštině) a angličtině.
 K příspěvku přiložte svůj krátký odborný životopis (cca 6-8 řádků), včetně uvedení plného jména
s tituly a vědeckými hodnostmi, poštovní a e-mailové adresy a telefonního čísla.
 Uvádění zdrojů (v seznamu literatury na konci příspěvku a v textu ve formě poznámek pod čarou)
musí odpovídat platné české normě. Číslování poznámek pod čarou (uváděných na stránce, na níž
je odkaz) musí být průběžné.
Obecná pravidla, vzory a příklady pro psaní citací viz např. v on-line dokumentech:
BOLDIŠ, Petr. Bibliografické citace dokumentů podle ČSN ISO 690 a ČSN ISO 690-2: Část 1 – Citace: metodika a obecná pravidla. Verze 3.3. 1999–2004, poslední aktualizace 11.11. 2004. URL:
http://www.boldis.cz/citace/citace1.pdf.
BOLDIŠ, Petr. Bibliografické citace dokumentů podle ČSN ISO 690 a ČSN ISO 690-2: Část 2 –
Modely a příklady citací u jednotlivých typů dokumentů. Verze 3.0 (2004). 1999–2004, poslední
aktualizace 11. 11. 2004. URL: http://www.boldis.cz/citace/citace2.pdf.
 Text nijak neformátujte, nepoužívejte dělení slov ani tvrdé zakončení řádků (pouze pro ukončení
odstavce nebo titulku apod.). Tučné písmo používejte jen pro titulky. Kurzívu v textu používejte
pouze pro označení doslovné citace cizího zdroje.
 Ke grafům je třeba zaslat rovněž původní data v Excelu.
 Všechny příspěvky podléhají autorizaci při korektuře. V případě, že autor do jednoho týdne od
výzvy redakce tuto autorizaci nezašle, nebude text v daném čísle časopisu publikován. Publikace
bude odložena do následujícího čísla.
Náměty, příspěvky i své připomínky můžete poslat též na adresu:
Centrum evropských studií VŠE Praha
Fakulta mezinárodních vztahů
Vysoká škola ekonomická
Nám. W. Churchilla 4
130 67 Praha 3
e-mail: [email protected]

obsah - Centrum evropských studií

Transkript

Podobné dokumenty

Stáhnout číslo v PDF

Nabídka studijních předmětů - Fakulta strojní

Výroční zpráva 2007. pdf

Zpráva o realizaci a činnosti za rok 2015

Listopad - Centrum pro studium demokracie a kultury

text

obsah - Centrum evropských studií

AIO 1/2015 - Acta Iuridica Olomucensia

Skripta_Inovativní "Business Intelligence" - E

Červen/Červenec - Centrum pro studium demokracie a kultury

Příručka pro správce AIS - Správa základních registrů

Asglatex catalogue CZ _web2

CS - European External Action Service