4 Allan F. Tatham Born in 1965 in Southport (England). B.A. (Hons

Transkript

Mezinárodní a srovnávací právní revue
číslo 6/2002
Allan F. Tatham
Born in 1965 in Southport (England).
B.A. (Hons.) in Law at the University of Durham
(England) in 1987, Bachelor in Civil Law (Master’s
degree) University of Durham in 1990.
Called to the English Bar (1992).
Lecturer, ELTE Faculty of Law, Budapest (Hungary) 19931995; 2002-date; Peter Pazmany Catholic University
Faculty of Law, Budapest, 1995-date. Legal advisor,
Delegation of the European Commission to Hungary, 1998-2001. Ph.D in Law at
the Faculty of Law, University of Maastricht (Netherlands): The Constitutional
Implications of EU Accession in Central Europe.
Narozen 1965 v Southportu (Anglie).
B.A. (Hons.) v oboru právo na Univerzitě v Durhamu (Anglie) v roce 1987,
Bachelor v oboru občanské právo (titul magistr), Univerzita v Durhamu, 1990.
Člen Anglické advokátní komory (1992).
Asistent, Právnická fakulta ELTE, Budapešť, 1993-1995; nyní od roku 2002;
Katolická univerzita Petera Pazmanyho, Právnická fakulta, Budapešť, od roku
1995. Právní poradce, delegát Evropské komise v Maďarsku, 1998-2001. Ph.D v
oboru právo na Právnické fakultě Univerzity v Maastrichtu (Nizozemí): The
Constitutional Implications of EU Accession in Central Europe.
4
International and Comparative Law Review
No. 6/2002
ELTE Faculty of Law and Political Science
The foundation stones of today's ELTE University in Budapest, Hungary were
laid by Péter Pázmány (1570-1637), the cardinal-archbishop of Esztergom, at
Nagyszombat in 1635. At the time of its foundation the university had only two
faculties: Faculty of Theology and Faculty of Arts. In 1921, the university was
renamed the Péter Pázmány University in honour of its founder. The name was
finally changed to Baron Loránd Eötvös, the previous rector and Professor of the
university.
The Law Faculty was founded in 1667 and remained the only one in Hungary
providing university education in law and political science until 1872. Today, The
Faculty consists of 21 departments and a foreign language centre. Students can
enrol for day, evening, or correspondence courses, depending on their chosen area
of study and previous educational background.
Those possessing either a school leaving certificate of completion, a college
diploma or a university degree can enrol as undergraduate students at the
university. Those who already have an undergraduate degree can pursue their
studies by enrolling for a postgraduate diploma or a PhD. Those who complete a
doctorate in either law or political sciences are awarded the degree of Dr. Jur.
The language of education is generally Hungarian; in certain fields, however,
studies can be pursued in other languages.
The academic year at the university is divided into two semesters. Both
include study and examination periods. The autumn semester begins in the first
week of September, the spring semester in the first week of February. Studies last
for 10 semesters for law students and 9 semesters in case of political science
students. On completion of their studies, those students who successfully pass the
relevant state examination and defend the thesis written in their chosen field of
study receive the title of Doctor of Law.
5
číslo 6/2002
Fakulta práva a politologie ELTE
Základní kámen dnešní Univerzity v Budapešti položil Péter Pázmány (1570 1637), kardinál arcibiskup ostřihomský v Nagyszombatu v roce 1635. V době
svého založení měla univerzita pouze dvě fakulty - teologickou a filosofickou.
V roce 1921 byla univerzita na počest svého zakladatele přejmenována na
Univerzitu Pétera Pázmányho. Nakonec byla nazvána po baronu Lorándu
Eötvösovi, dřívějším rektorovi a univerzitním profesorovi.
Právnická fakulta byla založena v roce 1667 a zůstala jedinou institucí
poskytující univerzitní vzdělání v právu a politologii až do roku 1872. Dnes se
fakulta skládá z 21 kateder a centra cizích jazyků. Studenti se mohou zapsat do
denních, večerních nebo korespondenčních kurzů podle zvoleného oboru a
dosažené úrovně předchozího vzdělání.
Ke studiu na univerzitě se mohou přihlásit studenti s ukončeným
středoškolským vzděláním, maturitou nebo s vysokoškolským vzděláním.
Absolventi vysokých škol si mohou svá studia prohloubit v postgraduálním nebo
doktorandském programu. Po získání doktorátu z právních či politických věd
získají titul Dr. Jur.
Výuka probíhá většinou v maďarštině, některé obory však lze absolvovat i
v jiných jazycích.
Akademický rok na univerzitě je rozdělen do dvou semestrů, které se oba
skládají z výukového a zkouškového období. Podzimní semestr začíná první týden
v září, jarní první týden v únoru. Studium trvá 10 semestrů pro studia práva a 9
semestrů pro studenty polických věd. Po dokončení studia, úspěšném složení
příslušných státních zkoušek a obhájení diplomové práce na zvolené téma je
absolventům udělen titul Doctor of Law.
6
No. 6/2002
I. Direct effect of Europe Agreements: recent rulings of the
European Court of Justice
Introduction
In a series of judgments recently delivered, the European Court of Justice has
ruled that certain provisions of the Europe (Association) Agreements can enjoy
direct effect in the Community legal order.1 Such rulings underline the
asymmetrical nature of the EAs since their provisions can, at most, be regarded as
interpretative tools for courts in most of the accession countries.2
The aim of this article is to put these judgments into context, first by outlining
the concept of direct effect in the Community legal order – particularly of
international agreements – and then by analysing the references themselves. There
will be a short discussion as to how the EAs are regarded in accession countries by
their judiciary; and finally what impact these decisions will have on future
developments.
(a) Types of international agreements entered into by the EC
According to the EC Treaty,3 there are three types of international agreement
that are capable of being invoked in the context of EC law:4
a) agreements concluded by the Community institutions which fall within
the exclusive treaty-making jurisdiction of the EC, e.g., within the field of the
common commercial policy5;
1
On the possible direct effect of provisions of the Europe Agreements as well as the movement of
workers, see A. F. Tatham, “A munkaerő mozgása az Európa Megállapodas értelmében” (1996) 43
Magyar Jog 162 (Hungary); A. Tatham, “Gibanje delovne sile v skladu z evropskim sporazumom”
(1996) XXII Podjetje in delo 220 (Slovenia).
2
See, e.g., A. F. Tatham “Constitutional Judiciary in Central Europe and the Europe Agreement:
Decision 30/1998 (VI.25) AB of the Hungarian Constitutional Court” [1999] 48 ICLQ 913; J.
Volkai, “The Application of the Europe Agreement and European Law in Hungary: the Judgment of
an Activist Constitutional Court on Activist Notions,” Harvard Jean Monnet Papers No. 8/99.
3
See generally, D. McGoldrick, International Relations Law of the European Union, Longman Ltd.,
London and New York (1997), chaps. 3-6.
4
J. Steiner & L. Wood, Textbook on EC Law, 7th ed., Blackstone Press, London (2000), at 79.
5
Opinion 1/75 (OECD Local Cost Standard) [1975] ECR 1355.
7
číslo 6/2002
b) “hybrid” or “mixed” agreements, in which the subject matter lies partly
within Member State and partly within EC competence, e.g., WTO6; and
association agreements;
c) agreements concluded prior to the EC Treaty which the EC has
assumed as being within its jurisdiction, by way of succession, e.g., GATT.7
The ECJ has assumed an important role in determining the competence,
exclusive or otherwise, of the EC/EU to conclude international treaties with third
countries or with other international organisations, starting with the ERTA8 and
International Fruit Company9 cases.
(b) Jurisdiction of the ECJ to interpret mixed international agreements
The EAs are international agreements concluded between the Communities,
the Member States and the particular accession country.10 The procedure for
conclusion of such treaties is set out in EC Art. 300 and they are binding on the EC
and its Member States under EC Art. 300(7).
As noted above, they are termed “mixed agreements” in Community
parlance11 and there was some debate as to whether or not the European Court of
Justice had the right to interpret such treaties in view of the fact that the
Community was not the a sole signatory of the agreement. Indeed, it could be
argued that national law should determine the effect of those parts of the agreement
that are outside the treaty-making competence of the Community.12
6
Opinion 1/94 (WTO) [1994] ECR I-5267.
7
Joined Cases 267 and 269/81 Amministrazione delle Finanze dello Stato v. SPI and SAMI [1983]
ECR 801. The succession by the EC is thus treated as having the same effect as an act of the
Community.
8
Case 22/70 Commission v. Council (ERTA) [1971] ECR 263.
9
Joined Cases 21 and 24/72 International Fruit Company NV v. Produktschap voor Groenten en
Fruit [1972] ECR 1219.
10
On the Europe Agreements in general, see M. Maresceau,“‘Europe Agreements’: A New Form of
Cooperation Between the European Community and Central and Eastern Europe, in P.-C. Müller
Graf (ed.), East Central European States and the European Communities: Legal Adaptation, Nomos
Verlaggesellschaft, Baden-Baden (1993), 109; J. Scott & W. Mansell “Trading Partners: The
European Community Trade Agreements with Poland, Hungary and the Czech and Slovak
Republics” (1993) LXIV BYIL 391; L.E. Ramsay, “The Implications of the Europe Agreements for
an Expanded European Union” (1995) 44 ICLQ 161.
11
D. O’Keefe & H.G. Schermers (eds.), Mixed Agreements, Nijhoff, Dordrecht (1983); N. Neuwahl,
“Joint Participation in International Treaties and the exercise of power by the EEC and its Member
States: Mixed Agreements” (1991) 28 CMLRev. 717; N. Neuwahl, “Shared powers or combined
incompetence? More on mixity,” (1996) 33 CMLRev. 667; D. McGoldrick, op. cit. at chap. 5.
12
T.C. Hartley, The Foundations of European Community Law, 4th ed., Oxford University Press,
Oxford (1998), at 216, FN 136.
8
No. 6/2002
However, the Court sought to avoid a plethora of interpretations by national
courts – according to their own domestic rules on interpretation of international
treaties – which could have seriously impaired the operation of the treaty in
practice. Consequently, in order to maintain uniformity of interpretation within the
Community legal order and to avoid discriminatory national practices undermining
the proper functioning of a mixed agreement, the case-law of the ECJ, dating from
the 1970s, regarded such agreements, from their entry into force, as forming an
integral part of the Community legal order. As such the ECJ is competent, through
the preliminary reference procedure in EC Art. 234 (ex-Art. 177), to interpret such
treaties.13
(c) Direct effect in the Community legal order
The principle of direct effect is a key component of the sui generis
constitutional nature of EC law.14 "Direct effect" refers to the capacity of EC law to
be invoked by individuals in proceedings before national courts. Were direct effect
not to form part of the constitutional pattern of the EC legal order, the dynamic
development and practical significance of EC law would have been immeasurably
reduced.
Yet direct effect is nowhere identified in the Treaty as a characteristic of EC
law. EC Art. 249 (ex-Art. 189) states that direct applicability is a characteristic of
Regulations. Direct applicability secures the status of Regulations as law within the
domestic legal orders of Member States once made in conformity with the
Community procedures.
The establishment and development of direct effect represents a classic case
study in the ECJ's teleological approach to legal interpretation. Direct effect might not
have been found in the explicit terms of the Treaty, but the ECJ regarded its task as
dictated by the need to secure the realization of the overall objectives of the Treaty.
And, reasoned the Court, without direct effect those objectives could not effectively be
achieved. The ECJ established the place of direct effect in the Community legal order
at a relatively early stage in the Community's evolution, dating back to the seminal
case of Van Gend en Loos.15
13
Case 181/73 R. & V. Haegeman v. Belgian State [1974] ECR 449, at paras. 5 and 6; Case 12/86
Demirel v. Stadt Schwäbisch Gmünd [1987] ECR 3719, at para. 7.
14
See, e.g., J. Dashwood, “The Principle of Direct Effect in European Community Law,” (1978) 16
JCMS 229; J. Steiner, “Direct Applicability in EEC Law – A Chameleon Concept,” (1982) 98 LQR
229; and D. Curtin, “Directives: The Effectiveness of Judicial Protection of Individual Rights,”
(1990) 27 CMLRev. 709.
15
Case 26/62 N.V. Algemene Transport - en Expedite Onderneming van Gend en Loos v. Nederlandse
administratie der belastingen [1963] ECR 1.
9
číslo 6/2002
Since that time the Court has enunciated a string of cases wherein it has found
provisions of different EC instruments to possess direct effect. In his extended
Opinion in Banks & Co v. British Coal16 which preceded a very short and
unambitious judgement by the Court in the case, van Gerven AG commented about:
the eminently practical nature of the direct effect test: provided
and in so far as a provision of Community law is sufficiently
operational in itself to be applied by a court it has direct effect. The
clarity, precision, unconditional nature, completion or perfectness of
the rule and its lack of dependence on discretionary implementing
measures are in that respect merely aspects of one and the same
characteristic feature which that rule must exhibit, namely it must be
capable of being applied by a court to a specific case.
It is this core characteristic of justiciability that distinguishes direct effect
from direct applicability. The latter describes how Regulations become law at
national level. But the issue of whether something is law and whether it confers
legally enforceable rights on individuals is not the same thing at all. The notion of
direct effect concerns individual rights that a national court is required to protect.
(d) Direct effect of international agreements
Nevertheless, agreements between the EC and non-Member States17 clearly
fall into a very different category from the Community Treaties and “internal”
Community legislation, such as Directives.18 There is no indication in the EC
Treaty that such international agreements may contain provisions which enjoy
direct effect. In fact, it could be argued, first, that international law ought to
determine whether provisions in such agreements are directly effective and,
secondly, that there would be a lack of balance and reciprocity if they were directly
effective in EU Member States but not in other signatory countries.19
In earlier cases such as Bresciani20 and Polydor,21 this argument appeared to
enjoy a certain currency but was subsequently rejected in the leading case of
16
Case C-128/92 H.J. Banks & Co. Ltd. v. British Coal Corporation [1994] ECR I-1209, at 1237.
17
I. Cheyne, “International Agreements and the European Community Legal System” (1994) 18
ELRev. 581; L. Hancher, “Constitutionalism, the Community Court and International Law,” (1994)
25 NYIL 259; McGoldrick, op. cit., chap. 7, at 116-137.
18
G. Bebr, “Agreements concluded by the Community and their possible direct effects; from
International Fruit Company to Kupferberg” (1983) 20 CMLRev. 35.
19
Hartley, loc. cit. at 216.
20
Case 87/75 Conceria Daniele Bresciani v. Amministrazione delle Finanze, [1976] ECR 129, at 148-149
(per Trabucchi AG) and para. 22 of the judgment.
21
Case 270/80 Polydor Ltd. v. Harlequin Record Shops Ltd, [1982] ECR 329, at 355 (per Rozès AG).
10
No. 6/2002
Kupferberg22 in which the Court held that provisions of international agreements
could have direct effect.
The case of Kupferberg revolved around the operation of the EC-Portugal
Free Trade Agreement (“FTA”) at a time before Portugal entered the EC. The
plaintiffs in that case had contended, before the German courts, that a German tax
on wine could not apply to imports from Portugal as it conflicted with a provision
of the FTA. On a reference to the ECJ, the Court was asked whether or not the
provision in question could have direct effect. It decided that this question required
a uniform solution for the EC and could not be left to the courts of each Member
State to decide:23
In ensuring respect for commitments arising from an Agreement
concluded by the Community institutions, the Member States fulfil
an obligation not only in relation to the non-Member country
concerned but also and above all in relation to the Community which
has assumed responsibility for the due performance of the
Agreement. That is why the provisions of such an Agreement, as the
Court has already stated in … Haegeman…, already form an integral
part of the community legal system.
It follows form the Community nature of such provisions that
their effect in the Community may not be allowed to vary according
to whether their application is in practice the responsibility of the
Community institutions or of the Member States and, in the latter
case, according to the effects of the internal legal order of each
Member State which the law of that State assigns to international
agreements concluded by it. Therefore it is for the Court, within the
framework of its jurisdiction in interpreting the provisions of the
agreements, to ensure their uniform application throughout the
Community.
As a consequence, Community law had to decide, and the Court decided, after
having examined the provision, that it enjoyed direct effect. The fact that it was
probably not directly effective in Portugal was regarded as irrelevant.24
In subsequent cases, the ECJ has extended the notion of direct effect to acts of
institutions established by agreements with third countries,25 like Association
22
Case 104/81 Hauptzollamt Mainz v. Kupferberg & Cie [1982] ECR 3641.
23
Case 104/81 Kupferberg, at paras. 13 and 14.
24
Case 104/81 Kupferberg, at para. 18.
25
Hartley, loc. cit. at 217.
11
číslo 6/2002
Councils set up under association agreements. In Sevince,26 the ECJ found that it
had competence to interpret Decisions of the EC-Turkey Association Council. It
then stated that – “[i]n order to be recognized as having direct effect, the provisions
of a decision of the Council of Association must satisfy the same conditions as
those applicable to the provisions of the Agreement itself.” The Court then held the
relevant provisions to be of direct effect.
It has been noted27 that the result is that non-Community business people
selling in the EC or establishing themselves could have a more effective means of
enforcing the relevant agreement than Community business people exporting to or
seeking to set themselves up in the non-EC country. However, the ECJ, through its
method of interpretation, has limited the extent to which third country nationals
can take advantage of (putatively) directly effective provisions of international
agreements.28 Policy considerations have played an important role in influencing
the ECJ’s approach to extending direct effect to provisions of international
agreements29 – its case-law on direct effect (particularly Directives) was met with
resistance by some national courts. Extending the principle to such agreements
raised even more difficult questions of consistency and effectiveness: allowing
international agreements to have direct effect would establish an easy means of
enforcement and bypass EC Member States.
The European Court of Justice has addressed such concerns in two ways.
First, the Court formally applies the general test for direct effect to international
agreements. Thus, in Demirel,30 the Court held that a provision in an agreement
concluded by the Community with non-member countries –
must be regarded as being directly applicable when, regard
being had to its wording and the purpose and nature of the
agreement itself, the provision contains a clear and precise obligation
which is not subject, in its implementation or effects, to the adoption
of any subsequent measure. [Emphasis supplied.]
However, the result of the practical application of this test has been that direct
effect of international agreements has been the exception rather than the norm. As
observed, this is the reverse of the situation with internal EC measures.31
26
Case C-192/89 Sevince v. Staatssecretaris van Justitie [1990] ECR I-3461. See also Case C-237/91
Kus v. Landeshauptstadt Wiesbaden [1992] ECR I-6781 and Case C-355/93 Eroglu v. Land BadenWürttemberg [1994] ECR I-5113.
27
Hartley, op. cit., at 217.
28
29
McGoldrick, op. cit., at 133-135.
30
Case 12/86 Demirel, at para. 14.
31
McGoldrick, op. cit., at 126.
12
No. 6/2002
Secondly, the ECJ ensures that provisions of EC agreements with nonMember States are not to be given the same wide and policy-oriented interpretation
as is given to the Community Treaties. This is based on the idea that the various
classes of international treaty to which the EC/EU is a party pursue different and
more limited objectives than the EC, e.g., free trade as opposed to the
establishment of a single internal market. Thus, in contrast to the EC Treaty, such
an international agreement “merely creates rights and obligations as between
Contracting Parties and provides for no transfer of sovereign rights to the intergovernmental institutions which it sets up.”32
While this applies as much to association agreements as to free trade and cooperation agreements, nevertheless, to the extent that that the former seek to
prepare the associating state for EU membership, they are much closer on the
spectrum to the EC Treaty than the latter.33 The function of the provisions
concerned is important and whether it is the same as that performed by similarlyworded provisions of he EC Treaty.34
In any case,35 the result is the same in that the interpretation given to the
provisions of the EC Treaty cannot be applied by way of simple analogy to the
provisions of other international treaties, even where the international agreement
reproduces almost word for word the terms of an EC Treaty Article.36 As noted by
the Court in Polydor:37 “Such similarity of terms is not sufficient reason for
transposing to the provisions of the Agreement [the case-law of the Community].”
The result is that the same words can mean one thing in the EC Treaty and mean
another thing in, e.g., an association agreement.
Background to the references
Six references for a preliminary ruling are dealt with in this article – three
from the UK, two from Germany and one from the Netherlands. Of these, one has
yet to be decided by the Court although an Opinion by the Advocate General in
that case is already available. Nevertheless, all the cases referred to the Court are
concerned with the rules in the EAs relating to non-discrimination on the grounds
of nationality, free movement of workers, freedom to provide services and freedom
of establishment.38
32
Opinion 1/91 (First EEA Opinion) [1991] ECR 6079, para. 20.
33
34
Case 17/81 Pabst & Richarz KZ v. Hauptzollamt Oldenburg [1982] ECR 1331, at para. 26.
35
36
37
Case 270/80 Polydor, at para. 15.
38
J. Apap (ed.) Freedom of movement of persons, Kluwer Law International, The Hague/London/New
13
číslo 6/2002
Relevant provisions of the EAs
Within this work, several provisions of various Europe Agreements are
referred to. Due to the different times when these agreements were negotiated and
signed, there exist discrepancies in the numbering of Articles in the EAs cited to in
this work. The quotations below and numbering are taken from the EC-Poland
Europe Agreement 1991 with the corresponding Article numbers for the EAs with
the Czech Republic, the Slovak Republic and Bulgaria.
a) Movement of workers
Under the various EAs, there is no guarantee of freedom of movement of
workers from the accession countries to the EU. Rather they all contain a clause
prohibiting discrimination on the grounds of nationality in relation to pay, working
conditions and dismissal. Moreover, family members also have the right to access
the labour market of the host EU Member State. Article 37(1) of the Poland EA
and Art. 38(1) of the Czech Republic, Slovak Republic and Bulgaria EAs states:
Subject to the conditions and modalities applicable in each Member State:
-
treatment accorded to workers of [Polish] nationality, legally
employed in the territory of a Member State shall be free from
any discrimination based on nationality, as regards working
conditions, remuneration or dismissal, as compared to its own
nationals,
-
the legally resident spouse and children of a worker legally
employed in the territory of a Member State, with the exception
of seasonal workers and of workers coming under bilateral
agreements within the meaning of Article 41 [respectively,
Article 42], unless otherwise provided by such agreements, shall
have access to the labour market of that Member State, during
the period of that worker's authorized stay of employment.
It was noted39 that the EAs provide no express rights to reside and remain for
EA migrant workers in the EU. Nevertheless it seemed likely that, in the light of
the ECJ judgment in El-Yassini,40 the non-discrimination clauses would preclude
York (2002), chap. 8; M. Cremona, “Citizens of Third Countries” Movement and Employment of
Migrant Workers within the European Union” (1995) 22 LIEI 87; and J. Handoll, Free movement
of persons in the EU, John Wiley & Sons, Chichester (1995), chap. 10, at 315-336.
39
M. Hedemann-Robinson, “An Overview of Recent Legal developments at Community level in
relation to Third Country Nationals resident within the European Union, with particular reference
to the case law of the European Court of Justice” (2001) 38 CMLRev. 525 at 572.
40
Case C-416/96 Eddline El-Yassini v. Secretary of State for the Home Department [1999] ECR I-
14
No. 6/2002
Member States from withdrawing residence permits on the grounds of involuntary
unemployment prior to the expiry of a work permit.41
b) Freedom of establishment
All the EAs contain a basic obligation on the part of EU Member States to
afford EA companies and nationals the right of establishment and the right to
conduct business operations on the same terms as those afforded to host companies
and nationals. As indicated below, “establishment” mirrors essentially the contents
of EC Art. 43 (ex-Art. 52), with some important limitations. Poland EA Art. 44,
and CR, SR and Bulgaria EA Art. 45 provides:
3. Each Member State shall grant, from entry into force of this
Agreement, a treatment no less favourable than that accorded to its
own companies and nationals for the establishment of [Polish]
companies and nationals and shall grant in the operation of [Polish]
companies and nationals established in its territory a treatment no
less favourable than that accorded to its own companies and
nationals.
4. For the purposes of this Agreement:
(a) establishment shall mean:
(i) as regards nationals, the right to take up and pursue
economic activities as self-employed persons and to set up and
manage undertakings, in particular companies, which they
effectively control. Self-employment and business undertakings by
nationals shall not extend to seeking or taking employment in the
labour market of another Party.
The provisions of this chapter do not apply to those who are not
exclusively self-employed…
(c) economic activities shall in particular include activities of an
industrial character, activities of a commercial character, activities of
craftsmen and activities of the professions.
Some commentators had already indicated the likelihood that the ECJ would
find such provisions to enjoy direct effect.42
1209.
41
Hedemann-Robinson, ibid., at 572; and D. Martin & E. Guild, Free Movement of Persons in the
EU, Butterworths, London (1996), at 97.
15
číslo 6/2002
c) General provisions
Finally, there is a proviso to the execution of rights under the EAs. Poland EA
Art. 58, and CR, SR and Bulgaria EA Art. 59 provides:
1. For the purpose of Title IV of this Agreement, nothing in the
Agreement shall prevent the Parties from applying their laws and
regulations regarding entry and stay, work, labour conditions and
establishment of natural persons, and supply of services, provided
that, in so doing, they do not apply them in a manner as to nullify or
impair the benefits accruing to any Party under the terms of a
specific provision of this Agreement. This provision does not
prejudice the application of Article 53 [respectively Article 54].
The wording of his provision seems to suggest that an EA national may be
barred from establishing herself/himself if s/he fails to satisfy immigration
requirements in the chosen EU Member State for establishment.43 However,
according to the Annex in the EC-Poland EA, a Joint Declaration states that with
regard to EA Art. 58, a visa requirement by an EU Member State is not to be
regarded as nullifying or impairing benefits under a specific commitment.44
Facts of the national cases
(1) Gloszczuk
In Gloszczuk,45 a husband and wife, both Polish nationals, were granted leave
to enter the United Kingdom as tourists in 1989 and 1991 respectively. They thus
entered the UK before the entry into force of the EC-Poland EA came into force.
The terms of their tourist visas expressly prohibited them from working or being
self employed. Both remained after their visas had expired and were consequently
in breach of UK immigration law.
Indeed, Mr. Gloszczuk started working in the construction industry in 1991
and claimed to have become a self-employed contractor in 1995. In 1993, Mrs.
Gloszczuk gave birth to their son. Finally, the couple sought to regularize their
42
Tatham, ibid.; and Martin & Guild, op. cit., at 314.
43
B. Bogusz, “Regulating the right of establishment for Accession State nationals: reinforcing the
‘buffer zone’ or improving labour market flexibility?” (2002) 27 ELRev. 472, at 474.
44
See generally, E. Guild, N. Rollason & R. Copeman-Hill, A Guide to the Right of Establishment
under the Europe Agreements, Baileys Shaw & Gillett, London (1996).
45
Case C-63/99 R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Gloszczuk [2001] ECR I6319.
16
No. 6/2002
presence in the UK in 1996 by applying to the Home Secretary for recognition of
their right to establish themselves in the UK under EC-Poland EA Art. 44 and
consequently for leave to remain. The Home Secretary refused the application on
the ground that the couple were not lawfully present in the UK.
On appeal, the court made a reference to the ECJ, asking, inter alia, whether
EC-Poland EA Art. 44 had direct effect; whether EA Art. 44 conferred rights on a
Polish national whose presence in a Member State was unlawful due to a breach of
national immigration law, which breach occurred prior to their becoming a selfemployed person within the terms of EA Art. 44; and to what extent Member
States retained competence to apply national rules on entry and stay, work, labour
conditions and establishment of natural persons, to individuals invoking EA Art.
44.
(2) Barkoci and Malik
The case of Barkoci and Malik46 concerned two Roma of Czech citizenship
who had unsuccessfully applied for political asylum in the UK in 1997. Following
rejection of their applications by the Home Secretary, both men applied under the
EC-Czech Republic EA to become established in the UK – for Mr. Barkoci as a
self-employed gardener and for Mr. Malik as a provider of domestic and
commercial cleaning services.
According to UK asylum and immigration rules, neither applicant was
deemed to have entered the UK. Their applications for leave to remain were
therefore treated as ones for initial leave to enter the UK under the EA. The
immigration authorities did not consider their plans for establishment would be
financially viable or that they would be performed in a self-employed capacity.
The applications were accordingly dismissed and on appeal the national court
referred a number of questions to the ECJ, similar I content and purpose as those in
the Gloszczuk case.
(3) Kondova
The third case, also from Britain, is Kondova47 concerning a Bulgarian
veterinary student. She had been originally granted leave to enter the UK in 1993
for three months as an agricultural worker. During that time, she applied for
46
Case C-257/99 R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Barkoci and Malik
[2001] ECR I-6557.
47
Case C-235/99 R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Kondova [2001] ECR I6427.
17
číslo 6/2002
political asylum (later admitted as her original intention) but this was ultimately
refused in 1995.
Needless to say, as with previous cases, Ms. Kondova remained in the UK
following this refusal despite being served with notice to leave the country. In fact,
she soon after married a Mauritian national with indefinite leave to stay in the UK
and then applied to remain on the basis of her marriage (later withdrawn). Pending
removal from the UK, she commenced work in 1996 as a self-employed cleaner.
Ms. Kondova subsequently applied to the Home secretary for leave to remain
under the EC-Bulgaria EA,48 invoking the financial assistance with which her
husband could provide for her until her new business began to make a profit. The
Home Secretary initially refused her application on the grounds of lack of
profitability, whereupon she sought judicial review of that decision.
According to a new calculation of profitability forwarded in autumn 1996, the
Home Secretary was prepared to allow her to remain in accordance with the EA
but invited Ms. Kondova to withdraw her application for judicial review. The terms
set by Ms. Kondova having proved unacceptable by the Home Secretary in 1997,
she continued her application for judicial review, including a claim for damages
resulting from infringement of her rights deriving from the EA.
The domestic court made an EC Art. 234 reference, again in generally similar
terms to the two previous cases examined above.
(4) Jany
The fourth case, Jany,49 came as a reference from the Netherlands and
concerned Ms. Jany and five other women. They were either Czech or Polish
nationals, and had established themselves in the Netherlands at various dates
between 1993 and 1996 on the basis of the Dutch Aliens Act. All of them worked
in Amsterdam as “window prostitutes” which profession was legal in the
Netherlands.
The six women applied for residence permits to enable them to work as selfemployed prostitutes. However, they were ultimately refused by the Secretary of
State for Justice on the ground that prostitution was a prohibited activity or at least
a socially unacceptable form of work and thus could not be regarded as being as a
regular job or profession.
The refusals were overturned by a Dutch district court on the ground that the
Secretary of State had previously granted a residence permit to an Italian prostitute
48
This despite the fact of her unlawful entry into the UK in the first place.
49
Case C-268/99 Jany v. Staatssecretaris van Justitie [2001] ECR I-0000, nyr.
18
No. 6/2002
and had thereby recognised prostitution as an economic activity. The court was
unable to find that “economic activities as self-employed persons” in EC Art. 52
(now EC Art. 43) had a different meaning to the same phrase in the EC-Poland and
EC-Czech Republic EAs.
However, the court also ruled that the applicants were unable to invoke the
direct effect of provisions of the respective EAs, and regarded it as unnecessary to
use the EC Art. 234 (ex-Art. 177) procedure. When referred back to the Secretary
of State, he still held the applications to be unfounded.
On further appeal, the national court referred questions to the ECJ in broad
terms similar to the previously discussed references but with an additional point:
this was to do with the parallel interpretation of EC Art. 43 (ex-Art. 52) and the
same phrase in the Polish and Czech EAs – in other words, whether the activities
carried out by a prostitute in a self-employed capacity came within the terms of EC
Art. 43 but not within similarly worded provisions of the EAs.
(5) Pokrzeptowicz-Meyer
The next case, Pokrzeptowicz-Meyer,50 was referred to the ECJ from the
German Federal Labour Court and involved a Polish national. Mrs. PokrzeptowiczMeyer had lived in Germany since 1992 (i.e., before the entry into force of the ECPoland EA) and had entered into a contract with the regional authority as a halftime Polish-language assistant at a university. According to German law, because
her duties consisted mainly of foreign-language teaching, the contract was a fixedterm one.
In 1996, Mrs. Pokrzeptowicz-Meyer sought a declaration from the German
labour courts that her employment should not end on the termination of her fixedterm contract, later that year. She argued that as the ECJ had already determined
such a contract could not be applied to Community nationals due to its
discriminatory character under EC Art. 48(2), the same approach should be applied
to nationals under the similarly-worded EC-Poland EA, Art. 37(1).
On final appeal, a reference was made to the ECJ to enquire whether ECPoland EA Art. 37(1) had direct effect; whether EA Art. 37(1) bore the same
meaning as EC Art. 48(2); and finally whether EA Art. 37(1) applied to her fixedterm contract of employment entered into before the EA entered into force but due
to expire after that date.
50
Case C-162/00 Land Nordrhein-Westfalen v. Pokrzeptowicz-Meyer [2002] ECR I-0000, nyr.
19
číslo 6/2002
(6) Kolpak
The final case, Kolpak,51 concerns a Slovak national, lawfully resident in
Germany and playing goalkeeper for a handball team. The German National
handball Association issued Mr. Kolpak with a licence to play, marked with a letter
“A” on the grounds of his nationality. According to the Association’s rules, a
maximum of two players per term with licences bearing such marks could play at
regional or federal level.
When Mr. Kolpak challenged this Association rule as being contrary to the
EC-Slovak Republic EA, a reference was made to the ECJ. The questions for
consideration by the ECJ were whether EA Art. 38(1) had direct effect; and
whether it was to be interpreted in the same way as EC Art. 39 (ex-Art. 48) which
prohibits discrimination on the grounds of nationality. Thus whether Slovak
nationals lawfully employed in a Member State were to be treated in the same way
as the State’s nationals so that sports association rules limiting the number of nonEEA players were prohibited vis-à-vis EA nationals.
Position of the ECJ
1) Direct effect of provisions of the Europe Agreements
In each of the cases, the ECJ (in Kolpak, the Advocate General in her
Opinion) held the relevant provision of the EA under discussion to possess direct
effect. In each case, the Court reiterated its previous case-law, 52 stating:
[A] provision in an agreement concluded by the Community
with non-member countries must be regarded as being directly
applicable when, having regard to its wording and to the purpose
and nature of the agreement itself, the provision contains a clear and
precise obligation which is not subject, in its implementation or
effects, to the adoption of any subsequent measure. [Emphasis
supplied.]
The Court first considered whether the EA provision satisfied the “usual
criteria” for direct effect, viz., clarity, precision and unconditionality.
Gloszczuk, Barkoci and Malik, Kondova, and Jany, all concerned the freedom
of establishment as provided for in the pertinent EAs. The Court regarded the
particular EA Article as laying down, in clear, precise and unconditional terms, a
prohibition preventing EC Member States from discriminating, on grounds of their
51
Case C-438/00 Deutscher Handballbund e. V. v. Kolpak, Opinion of Stix-Hackl AG, 11 July 2002.
52
Case C-262/96 Sürül v. Bundesanstalt für Arbeit [1999] ECR I-2685, para. 60.
20
No. 6/2002
nationality, against EA nationals wishing to pursue, within the EC, economic
activities as self-employed persons or to set up and manage undertakings there
which they would effectively control.
Freedom from discrimination on the grounds of nationality was also held to
ground the direct effect of provisions of the EA concerning movement of workers.
In Pokrzeptowicz-Meyer, the Court held that the limb of the sentence which
appeared in the first indent EC-Poland EA, Art. 37(1) – “lays down, in clear,
precise and unconditional terms, a prohibition preventing each Member State from
discriminating …, on grounds of their nationality, against Polish nationals covered
by that provision as far as their conditions of employment, remuneration and
dismissal are concerned.” It added that the Polish nationals who were entitled to
the benefit of that provision were those who, having been previously granted the
right to stay in an EC Member State, were legally employed there. In Kolpak, StixHackl AG has, in her Opinion, expounded a similar point, based on PokrzeptowiczMeyer.
In the first four cases, according to the Court, such rule of equal treatment laid
down a precise obligation to produce a specific result. Consequently, by its nature,
an individual could rely on this equal treatment rule before a domestic court in
order to request the setting aside of the discriminatory provisions of Member State
law where such domestic law made the establishment of an EA national subject to
a condition that the Member State did not impose on its own nationals. Moreover,
this obligation did not require any further implementing measures to be operative.
As regards all six cases, the ECJ was at pains to underline the fact that the
examination of the purpose and nature of the EA – of which the Article under
consideration formed part – did not invalidate the finding that the principle of nondiscrimination laid down in the EA was capable of direct effect, i.e., was capable
of directly governing the situation of individuals.
2) Similarity of interpretation between EA and EC Treaty
In the first three cases, the Court declined to interpret the relevant EA Articles
in line with EC Art. 43 (ex-Art. 52).
At first blush, it conceded that – in reference to its case-law on interpreting
EC Art. 43 (ex-Art. 52) and the similarly-worded provisions of the EC-Turkey
Association Agreement – the right to the same treatment as nationals in regard to
establishment meant that rights of entry and residence were conferred as corollaries
to the right of establishment on EA nationals wishing to pursue industrial or
21
číslo 6/2002
commercial activities or of activities of craftsmen or professions in a Member
State.53
Nevertheless, reiterating previous case-law,54 the Court underlined the need to
examine, inter alia, “the aim pursued by each provision in its own particular
context,” by comparing the objectives and context of the agreement and those of
the EC Treaty before extending an interpretation of a Treaty Article to a
comparably-worded provision of an agreement.
The Court underlined the distinction between the EA, on the one hand, which
had been designed simply to create an appropriate framework for the associated
country’s gradual integration into the EC, with a view to possible accession, and
the EC Treaty, on the other, the purpose of which was a the creation of the internal
market. It continued:55
It also follows from the wording of Article 58(1) of the
Association Agreement that the rights of entry and residence
conferred on Polish nationals as corollaries of the right of
establishment are not absolute privileges, inasmuch as their exercise
may, where appropriate, be limited by the rules of the host Member
State concerning entry, stay and establishment of Polish nationals.
Thus the interpretation of EC Art. 43 (ex-Art. 52), as developed by the ECJ,
could not be extended to provisions in the same or similar terms in the EAs. As
will be seen below, the Court did attempt to mitigate the effects of this part of the
ruling.
The applicants in Jany were more successful in seeking an equivalent
interpretation of an EA provision to EC Art. 43, where the Court clarified the basis
for its decision on this matter in the first three cases.
The Court referred to its settled case-law under EC Art. 2, Art. 39 (ex-Art. 48)
and Art. 43 (ex-Art. 52), according to which any activity, performed by a person
outside a relationship of subordination, must be classified as an activity pursued in
a self-employed capacity under EC Art. 43.56
Emphasising its jurisprudence on the point, the Court noted that an
international treaty had to be interpreted according not only to its terms but also to
53
Case 48/75 Criminal proceedings against Royer [1976] ECR 497; and Case C-37/98 R. v. Secretary
of State for the Home Department, ex parte Savas [2000] ECR I-2927.
54
Case 270/80 Polydor; Case 104/81Kupferberg; and Case C-312/91 Re seizure of goods of Metalsa
srl [1993] ECR I-3751.
55
Case C-63/99 Gloszczuk, at para. 51.
56
Case C-107/94 Asscher v. Staatssecretaris van Financiën [1996] ECR I-3089, paras. 25-26.
22
No. 6/2002
its objectives. In support it cited the 1969 Vienna Convention on the Law of
Treaties, Art. 31 which provides that a treaty has to be interpreted in good faith in
accordance with the ordinary meaning to be given to its terms in their context and
in the light of its object and purpose. This is a slightly different formulation to the
one used to distinguish between EC Art. 43 and the EAs in the first three cases but
its use was amply supported by previous ECJ rulings.57
Turning to the EAs, the Court altered its consideration of them – enunciated
two months before – as “designed simply to create an appropriate framework for
[an associated country’s] gradual integration into the Community, with a view to
its possible accession. [Emphasis supplied.]” Instead the Court considered58 that –
the purpose of that Agreement is to establish an association
designed to promote the expansion of trade and harmonious
economic relations between the Contracting Parties in order to foster
dynamic economic development and prosperity in the Republic of
Poland, with a view to facilitating its accession to the Communities.
[Emphasis supplied.]
In Jany, unlike in previous cases, there was no comparison to the EC Treaty
and its creation of an internal market. Given that there was nothing in the context
or purpose of the EAs to suggest a different meaning to the phrase “economic
activities as self-employed persons” from a comparably similar term in EC Art. 43
(ex-Art. 52).
Nevertheless, recognising the possibility that some might take advantage of an
apparent conflict with its three previous EA rulings, the Court sought to distinguish
Jany from Gloszczuk, Barkoci and Malik, and Kondova. It noted that the latter
three references addressed the question of compatibility of the restrictions which
immigration legislation of a host Member State imposes on the right of
establishment, and not the question of the interpretation of the expression
“economic activities as self-employed persons” used in the EAs. Indeed, the Court
maintained, that in respect of this phrase in the EAs and “activities of selfemployed persons” referred to in EC Art. 43 (ex-Art. 52), “the analysis which the
Court carried out in Gloszczuk and Barkoci and Malik, was based implicitly on the
premiss [sic.] that those expressions have the same meaning and scope.” The Court
then went on to hold prostitution as such an activity, lawfully pursued in the
Netherlands by the applicants.59
57
Opinion 1/91 Opinion on draft EEA [1991] ECR I-6079, para. 14; C-312/91 Metalsa [1993] ECR I3751, para. 12; and Case C-416/96 El-Yassini [1999] ECR I-1209, para. 47.
58
Case C-268/99 Jany, at para. 36.
59
According to Case C-268/99 Jany, prostitutes – who were EA nationals – could not be discriminated
against on the grounds of nationality and thus prevented from pursuing their self-employed
activities in an EU Member State which lawfully permitted prostitution.
23
číslo 6/2002
However, the change in the formulation of the aim and purposes of the EAs is
telling. It might reflect the progress in the accession negotiations, or it might be
seen in the light of the publication of the 2001 Regular Reports. The change may
be linked to a growing awareness among EC institutions of the finality of the
coming enlargement, heightened in the immediate lead up to the Nice summit of
December 2001 and its resulting Treaty which seeks to pave the way for the
accession of the EA countries. Whatever its justification, another point needs to be
addressed, viz. whether this broader, more “accession-friendly” formulation has
been used in subsequent cases.
In Pokrzeptowicz-Meyer and Kolpak, the newer formulation has not been
repeated by the Court or Stix-Hackl AG respectively. Yet, the result in both cases
has been that where EA workers are legally employed in an EU Member State, the
EA provisions on workers are to be interpreted in the same way as the concomitant
EC Treaty provisions, in these cases EC Art. 37(2) (ex-Art. 48(2)).
This result is based, it could be argued, not just on a reading of the express
provisions of the EAs in question but on an implicit recognition by the ECJ of its
broader formulation for the objectives of the EAs. In fact both the Court and the
Advocate General judiciously avoid using the new formulation but move the
matter on by allowing EA nationals, lawfully employed in the EU, to benefit (via
their respective EAs) from ECJ interpretations of the EC Treaty.
Yet the Court was mindful not to extend the principle of free movement of
workers under EC Art. 37 (ex-Art. 48) in toto to EA nationals lawfully working in
the EU. Were it to have done so, then EA nationals would have been able, as with
goods legally imported into one EU Member State from outside the EU (under EC
Art. 10), to benefit from unrestricted freedom of movement throughout the
Community. Such reading would have clearly been contrary to the aims and
objectives of the EAs which provide merely for “movement of workers” as
opposed to their “free movement” and allow Member States to impose diverse
conditions of entry on EA nationals.
Rather the Court took the opportunity to use the meaning of the rights which
accrue through its interpretation of the scope of EC Art. 37 (ex-Art. 48) as a way to
breathe life into similar phrases in the EA provisions on movement of labour
without reading into such provisions a guaranteed freedom of movement as under
EC Art. 37. This confirms the view that the Court will not attempt to subvert the
aims and purposes of the EAs by extending right, through judicial fiat, to EA
nationals in the face of clear requirements to the contrary. Where though such
interpretation of the EAs do not run counter to their express terms, the Court will
render its rulings on the underlying basis its newer formulation of the objectives of
the EAs, combined with the principles of direct effect and non-discrimination on
the grounds of nationality, in order to put flesh on the skeleton of the EAs.
24
No. 6/2002
In Pokrzeptowicz-Meyer, the Court used its case-law in respect of EC Art.
37(2) (ex-Art. 48(2))60 to determine the meaning of EC-Poland EA Art. 37(1).
According to its prior rulings solely in the EC context, national law could not
impose a time-limit on a contract of employment between a university and a
foreign-language assistant where there was, in principle, no such limit for other
employees; moreover, since the great majority of such language assistants were
foreign nationals, the difference of treatment between them and other teachers with
special duties – in making the former enter fixed-term contracts – put EU Member
State nationals at a distinct disadvantage compared to host State nationals. This
constituted indirect discrimination, prohibited by EC Art. 37(2) (ex-Art. 48(2))
unless objectively justified.
The Court extended this case-law to cover Mrs. Pokrzeptowicz-Meyer and
other such EA nationals:61
[T]he first indent of Article 37(1) of the Europe Agreement
establishes, in favour of workers of Polish nationality, once they are
legally employed within the territory of a Member State, a right to
equal treatment as regards conditions of employment of the same
extent as that conferred in similar terms by Article 48(2) of the
Treaty on Member State nationals.
In particular, it followed from the wording of this EA provision that
prohibition of any kind of discrimination against an EA worker on the basis of their
nationality applied to both direct and indirect discrimination which might affect
their conditions of employment.
This precedent has been followed by Stix-Hackl AG in her Opinion in
Kolpak, concerning the same provision in the EC-Slovakia EA. She has cited
Pokrzeptowicz-Meyer and used the Court’s similar interpretation of the EA
provision on movement of workers and EC Art. 37(2) (ex-Art. 48(2)), to use
previous ECJ rulings in the sports field62 to interpret EC-Slovakia EA, Art. 38.
According to this case-law, the ECJ maintained that EC Art. 37 (ex-Art. 48)
applied not only to the action of public authorities but also extended to any type of
rule aimed at regulating employment and the provision of services in a collective
manner, such as the rules of a sports association. As the Slovak EA, Art. 38
60
Case 33/88 Allué v. Università degli studi di Venezia [1989] ECR 1591, read with Case C-272/92
Spotti v. Freistaat Bayern [1993] ECR I-5185.
61
Case C-162/00 Pokrzeptowicz-Meyer, at para. 41.
62
Case 36/74 Walrave and Koch v. Association Union cycliste internationale [1974] ECR 1405; Case
C-415/93 Union royale belge des sociétés de football association ASBL v. Bosman [1995] ECR I4921; Joined Cases C-51/96 and C-191/97 Deliège v. Ligue francophone de judo et disciplines
associées ASBL [2000] ECR I-2549; Case C-176/96 Lehtonen v. Fédération royale belge des
sociétés de basket-ball ASBL [2000] ECR I-2681.
25
číslo 6/2002
pursues the same purpose as EC Art. 37 (ex-Art. 48), the Advocate General has
argued that the ECJ ought to interpret it in the same manner.
3) Competence of Member States to restrict the exercise of rights
under the EAs
In Gloszczuk, Barkoci and Malik, and Kondova, the ECJ considered that the
rights of entry and residence were not absolute privileges granted to EA nationals
and that Member State authorities remained competent to apply – within the
parameters set by the EAs, as interpreted by the Court – their own national laws
and rules limiting the exercise of those rights. However, such domestic
immigration rules were not to have the effect of nullifying or impairing the benefits
accruing to EA nationals under the establishment provisions of the EAs. The Court
took the view:63
It is necessary in this regard to determine whether the
immigration rules applied by the competent national authorities are
appropriate for achieving the objective in view or whether they
constitute, in regard to that objective, measures which would strike at
the very substance of the rights which [the EA provisions on
establishment grant to EA nationals] by making exercise of those
rights impossible or excessively difficult.
As regards the lawfulness of domestic immigration rules in relation to the
EAs, the ECJ applies a rule of proportionality – “whether the immigration rules
applied … are appropriate for achieving the objective in view.” EA nationals thus
benefit both from the principle of non-discrimination in respect of their rights
arising under the EAs and from the principle of proportionality in respect of the
limitations imposed by national law on the exercise of such rights.
In order to determine whether national immigration law is compatible with the
EA rules on establishment, the Court laid down certain criteria:
1) since EU Member States had a right to determine whether or not an EA
national would work in a self-employed capacity, Member States were entitled to
implement a national system of prior control to check the exact nature of the
activity contemplated. Application of such a system had a legitimate objective to
the extent that it permitted restriction on the exercise of rights of entry and
residence by EA nationals invoking EA Art. 44(3).
It would therefore be consistent with a national system of prior control for
domestic authorities to evaluate the genuine intention of an EA national to take up
63
26
Case C-63/99Gloszczuk, para. 56.
No. 6/2002
a self-employed activity without at the same time entering employment or having
recourse to public funds; and that, from the outset, she or he possesses sufficient
financial resources and has a reasonable chance of success.
2) however, the host EU Member State cannot refuse an EA national
admission and residence, with a view to establishment, on the grounds, e.g., of
nationality or country of residence; of a general limitation to immigration; or of
making the right to take up an activity as a self-employed person subject to
confirmation of a proven need in the light of economic or labour-market
considerations.
3) nevertheless, where an EA national circumvents the national system of
prior control by falsely declaring that she or he entered that Member State as a
tourist, when actually intending to engage in economic activity (either employed or
self employed), placed herself/himself outside the sphere of protection afforded to
such person under the EA.64 As Alber AG had indicated in point 75 of his
Opinion65–
[I]f Polish nationals were allowed at any time to apply for
establishment in the host Member State, notwithstanding a previous
breach of the condition relating to the authorised duration of their
initial stay as tourists in that State, such nationals might be
encouraged to remain illegally within the territory of that State and
submit to the national system of control only once the substantive
requirements set out in immigration legislation had been satisfied.
The Court correctly indicated that such an interpretation would risk depriving
EA Art. 58(1) of its effectiveness and opening the way to abuse through
endorsement of infringements of national law on admission and residence of
foreigners.
The competent Member State authorities could therefore reject an application
by an EA national for establishment on the sole ground that, when that application
was submitted, the EA national was residing illegally in that Member State either
because of false representations made to them for the purpose of obtaining initial
leave to enter on a different basis or of non-compliance with an express condition
attached to that entry and relating to the authorised duration of her or his stay.
These authorities could require the EA national to submit, in due and proper
form, a new application for establishment on the basis of the EA by applying for an
entry visa in her/his country of origin or another country, provided it did not
64
The ECJ used by analogy Case C-212/97 Centros Ltd. v. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen [1999]
ECR I-1459, para. 24.
65
Case C-63/99 Gloszczuk, ECJ at para. 72, and Opinion of Alber AG, at point 75.
27
číslo 6/2002
prevent the EA national from having her/his situation reviewed at a later time when
submitting that new application.
4) finally, there was a global limitation on the domestic measures which EU
Member States could take in respect of EA nationals seeking to establish, beyond
the prohibition on discrimination and the requirement of proportionality in the
measures taken.66
The use of the ECHR to act as an overall criterion to ensure the legality of
domestic measures taken this field concerning EA nationals is instructive. The
Convention is applicable in all EU Member States and accession countries. The
Court highlights two fundamental rights in particular, the right to family life and
the right to property.67 It would appear that those EA nationals in breach of
domestic immigration law on entry and stay, by infringing the conditions of their
tourist visas, could use these Convention rights in order to remain in the EU
Member State while they make a new application to the immigration authorities to
establish themselves legally in that Member State.
More potent in its possible force is the last phrase which appears to denote a
unilateral obligation on an EU Member State, irrespective of whether or not the EA
state is a signatory to the same international instrument: this could mean that, in the
admittedly unlikely event that one EU Member State has acceded to fewer
international human rights instruments than another, EA nationals may end up with
different levels of rights protection in the EU. It can be readily admitted that the
policy of the Court on this point is to ensure maximum protection for the EA
national in the given situation, consonant with its finding of direct effect of EA
provisions (with its concomitant right to effective judicial protection of such rights
deriving from that provision) and the use of the principle of non-discrimination on
the grounds of nationality.
5) The special circumstances of Jany did give rise, though, to one further
matter, not dealt with in the first three cases. The Court, echoing the words of
Léger AG in his Opinion, found no support for the presumption that all prostitution
activity implied that the person concerned was in a disguised employment
relationship and thus domestic authorities on that basis alone could reject an
application for establishment under the EAs.
According to the ECJ, the national court (as well as, at first instance, the
immigration authorities) had to determine whether the EA national in question,
66
Para. 85
67
Undoubtedly as interpreted by the ECJ. For cases on the right to property, see Case 44/79 Hauer v.
Land Rheinland-Pfalz [1979] ECR 3727; and Case 265/87 Schräder v. Hauptzollamt Gronau
[1989] ECR 2237. For cases on the right to family life, see Case 12/86 Demirel; and Case 249/86
Commission v. Germany [1989] ECR 1263.
28
No. 6/2002
based on the evidence before it, carried on prostitution in a self-employed capacity
by satisfying three criteria:
i. the EA national was outside any relationship of subordination concerning
the choice of that activity, working conditions and conditions of
remuneration;
ii. under her/his own responsibility; and
iii. in return for remuneration paid to her/him directly and in full.
These three criteria, together with the rejection of a presumption of
employment due to the general nature of a particular type of profession, provide
Community-wide criteria upon which national authorities in EU Member States
must act in respect of EA nationals. It is implicit that such criteria and approach be
extended outside the realm of prostitution to include other services “normally”
provided in an employer-employee relationship.
Conclusion
The rulings and Opinion discussed in this article form the first dealings of the
ECJ with the effects in the Community legal system of the Europe (Association)
Agreements, variously entered into since 1991.68
Despite certain notable differences between the content, on the one hand, of
previous Association Agreements (e.g., with Turkey and the Maghreb countries69)
– particularly in respect of free movement of labour and social security – and, on
the other, the Europe (Association) Agreements, the Court approached the
interpretation of the latter treaties on the basis of its extensive case-law on the
former. The result is that the Court has combined the finding of direct effect and
the prohibition on discrimination on grounds of nationality to breathe life into
certain Articles of the EAs without overruling their express objectives.
The evolution of the EAs from a more enhanced economic and political
version of the early Free Trade and Co-operation Agreements – signed with
68
See generally, A. Ott, “The rights of self-employed CEEC citizens in the Member States under the
Europe Agreements” 2000/01 The European Legal Forum, Issue 8, 1; and K. Inglis, “The Europe
Agreements compared in the light og their pre-accession reorientation” (2000) 37 CML Rev. 1173,
at 1201-1203. Both authors also discuss national case law concerned with the domestic application
of the EAs.
69
EEC-Turkey Association Agreement 1963 (and an Additional Protocol of 1970, reproduced in 1977
OJ L361/29) and the Maghreb states of Morocco (EEC-Morocco Co-operation Agreement 1976,
1978 OJ L264/2, superseded by EU-Morocco Euro-Mediterranean Association Agreement 1996,
2000 OJ L070/2); Algeria (EEC-Algeria Co-operation Agreement 1976, 1978 OJ L263/2); and
Tunisia (EEC-Tunisia Co-operation Agreement 1976, 1978 OJ L265/2, superseded by EU-Tunisia
Euro-Mediterranean Association Agreement 1995, 1998 OJ L097/2).
29
číslo 6/2002
(ex-)communist states of the late 1980s – to Association Agreements within the
context of concluding negotiations for accession and the amendments to secure EU
enlargement in the Nice Treaty.70 This has proved a challenge for the Court – its
traditional approach to interpreting mixed agreements by not binding itself to read
a comparably-worded provision in such an agreement in the same way as its EC
Treaty equivalent, has not been overruled but rather, it could be argued, modified.
Clearly the Court cannot in circumstances seek to interpret a provision which adds
extra rights when these are not expressly called for in the Europe Agreement – e.g.,
EC Art. 37 (ex-Art. 48) on free movement of workers, whereas this is identified
only as “movement of workers” in the EAs.
One commentator71 has justified the approach of the ECJ not so much as
following its previous case-law on the matter but being mindful of the response of
EU Member States. In reference to the first three cases of Gloszczuk, Barkoci and
Malik, and Kondova, the writer stated:
Generally speaking, it was perhaps unfortunate that the Court
was asked to rule on the implications of the provisions contained in
the Europe Agreement in cases which, as to their factual basis,
concerned such blatant efforts by the applicants in the domestic
proceedings to (ab-)use the provisions of the Association agreement
as a means of last resort legalising their factual presence/status in the
UK. Granting the applicants what they wanted would have realised
the Member States’ worst fears of having opened the door to
uncontrolled economic migration.
In the light of the next three cases, this commentator’s remarks appear unduly
negative, especially given the Court’s reformulation of the nature and purpose of
the EA in Jany.
Yet the ensuing observation may now be seen more prescient when the
commentator pondered that perhaps if the Court had been seised of the matter as an
issue arising from a bona fide application, it might have been more willing to give
the rights conferred on EA nationals by the EAs an interpretation that would have
afforded the less wealthy but truly willing a more realistic opportunity to exercise
them. This is just what appears to have happened in the Court’s rulings in Jany and
Pokrzeptowicz-Meyer and the Opinion of Stix-Hackl AG in Kolpak.
Throughout the cases, the Court has further remained cognisant of the
interaction between national law and EC law through the EA, and the sensitivity of
70
For earlier remarks on this process, see A. Tatham, “European Community Law Harmonization in
Hungary,” (1997) 4 MJ 249.
71
A. Pedain, “‘With or Without Me’: the ECJ adopts a pose of Studied Neutrality towards EU
Enlargement” (2002) 51 ICLQ 981, at 988.
30
No. 6/2002
Member States retaining rights to exercise prior control of EA national on entry to
and stay in their domestic jurisdictions. The extent to which these rights and their
exercise will alter as the EU takes over from Member States’ legislative
competence in the fields of immigration and visa policy, will have an impact on the
later accession states (e.g., Romania and Bulgaria, together with Croatia) than
those seeking to join in 2004.
For now, though, Member States retain such rights and the Court has not
sought to interfere with the principle of control. What it has done rather is to seek
to regulate the exercise of the principle by stating that some types of information
may be lawfully demanded from EA nationals (seeking to establish themselves in
the Member State) on which to ground permission to enter while certain criteria
may not be used by national authorities to deny entry to such EA nationals. The
Court’s decision thus gives Member States the discretion to regulate entry in to its
own territory and to decide whether the individual can viably operate as a selfemployed person.72 This application of domestic criteria rather than a set of
Community values, has potentially, by coincidence rather than design, given scope
to fill an “employment gap” witnessed in some EU Member States.73
That said, EA nationals gaining entry – e.g., through falsely claiming to be
tourists – and/or breaching their visa conditions will probably not be expelled. The
ECJ guarantees their right to make a new application to stay (without prejudice to
their previous behaviour) and to remain in the Member State pending
determination of the hearing so that their fundamental rights to family life and to
property are not affected. This amounts to a clear curtailment of the Member States
right of action to deal with illegal immigrants.In many ways it reflects the Court’s
interpretation of EC Art. 48(3) and EC Dir. 64/221,74 and the invocation of the need
to respect rights protected under the European Convention on Human Rights 1950.
These include the right to family life, as noted by the ECJ in these rulings, but
also various procedural rights recognised by the Court in its case-law inter alia the
right to a fair hearing,75 the requirement to give reasons for a judgment,76
72
Bogusz, ibid., at 481.
73
H. Sinn & W. Martin, “Immigration following EU Eastern Enlargement” CESifo Forum, Summer
2001, at 40.
74
P. Craig & G. de Burca, EU Law: Text, Cases and Materials, 2nd ed., Oxford University Press,
Oxford and New York (1998), at 788-800 and the case law from Case 36/75 Rutili v. Minister for the
Interior [1975] ECR 1219.
75
Case 17/74 Transocean Marine Paint Association v. Commission [1974] ECR 1063.
76
Case 222/86 Union nationale des entraineurs et cadres techniques professionnels du football
(UNECTEF) v. Heylens [1987] ECR 4097.
31
číslo 6/2002
entitlement to defence,77 and right to understand the proceedings if conducted in a
language different to that of the EU national.78
Key words
77
Case 222/84 Johnston v. RUC Chief Constable [1986] ECR 1651; and Case 98/79 Pecastaing v.
Belgium [1980] ECR 691.
78
Case 137/84 Ministère Public v. Mutsch [1985] ECR 2681.
32
No. 6/2002
I. Přímý účinek Evropských dohod: současná rozhodnutí
Evropského soudu
Úvod
V sérii svých nedávno vydaných rozhodnutí Evropský soud rozhodl, že
některá ustanovení Evropských (asociačních) dohod (EAD) budou mít přímý
účinek na právní řád Společenství.1 Tato rozhodnutí podtrhují asymetrickou
podstatu EAD, jelikož jejich ustanovení mohou být považována pro soudy ve
většině přistupujících zemí nanejvýše za interpretační nástroje.2
Tento článek si klade za úkol zařadit tyto rozsudky do kontextu, jednak
vymezením koncepce přímého účinku v právním rádu Společenství – zejména u
mezinárodních smluv – a jednak analýzou referencí jako takových. Na závěr
uvádíme krátkou diskusi o přijímání EAD soudnictvím v přistupujících zemích, a
konečně nastíníme, jaké důsledky budou mít tato rozhodnutí na budoucí vývoj.
(a) Typy mezinárodních smluv uzavřených ES
Podle Smlouvy o ES3 existují tři typy mezinárodních smluv, které mohou být
začleněny do kontextu práva ES:4
a) smlouvy uzavřené mezi institucemi Společenství, jež spadají pod výsadní
jurisdikci ES pro tvorbu smluv, např. v oblasti společné obchodní politiky5;
b) „hybridní“ či „smíšené“ smlouvy, jejichž předmět spadá částečně do
kompetence členského státu a částečně do kompetence ES, např. WTO6; a
asociační smlouvy;
1
K možnému přímému účinku ustanovení evropských dohod a k pohybu pracovníků viz A. F. Tatham,
”A munkaerő mozgása az Európa Megállapodas értelmében” (1996) 43 Magyar Jog 162
(Hungary); A. Tatham, ”Gibanje delovne sile v skladu z evropskim sporazumom” (1996) XXII
Podjetje in delo 220 (Slovenia).
2
Viz např. A. F. Tatham ”Constitutional Judiciary in Central Europe and the Europe Agreement:
Decision 30/1998 (VI.25) AB of the Hungarian Constitutional Court” [1999] 48 ICLQ 913; J.
Volkai, ”The Application of the Europe Agreement a European Law in Hungary: the Judgment of an
Activist Constitutional Court on Activist Notions,” Harvard Jean Monnet Papers No. 8/99.
3
Všeobecně viz D. McGoldrick, International Relations Law of the European Union, Longman Ltd.,
London and New York (1997), kapitoly 3 - 6.
4
J. Steiner & L. Wood, Textbook on ES Law, 7. vyd., Blackstone Press, London (2000), str. 79.
5
Stanovisko 1/75 (OECD Local Cost Standard) [1975] ECR 1355.
6
Stanovisko 1/94 (WTO) [1994] ECR I-5267.
33
číslo 6/2002
c) smlouvy uzavřené před vznikem dohody o ES, které však ES zahrnula do
své jurisdikce formou sukcese, např. GATT.7
ESD převzal důležitou roli při vymezování kompetence ES/EU, výsadní nebo
jiné, při uzavírání mezinárodních smluv se třetími zeměmi nebo s jinými
mezinárodními organizacemi, počínaje případy ERTA8 a International Fruit
Company9.
(b) Jurisdikce ESD při interpretaci smíšených mezinárodních smluv
EAD jsou mezinárodní smlouvy uzavřené mezi Společenstvími, členskými
státy a danou kandidátskou zemí.10 Procedura uzavírání takovýchto smluv je
stanovena v čl. 300 ES a tyto smlouvy jsou pro ES a jeho členské státy podle čl.
300(7) závazné.
Jak je výše uvedeno, v terminologii Společenství jsou nazývány „smíšenými
smlouvami“11 a proběhly jisté debaty o tom, zda Evropský soudní dvůr má nebo
nemá interpretovat tyto smlouvy s tím, že Společenství nebylo u těchto smluv
jediným signatářem. Vskutku lze argumentovat tím, že jednotlivé státy by měly
samy specifikovat účinky těch částí smluv, které jsou mimo kompetence
Společenství co se týče tvorby smluv.12
Soud se nicméně snažil vyhnout záplavě interpretací od soudů v jednotlivých
zemích –podle jejich vlastních vnitrostátních pravidel pro výklad mezinárodních
smluv–, které by mohly v praxi vážně narušit fungování dohody. Z důvodu
zachování jednotnosti interpretace v rámci právního řádu Společenství a odstranění
diskriminačních praktik v jednotlivých státech, jež narušovaly řádné fungování
7
Spojené případy 267 a 269/81 Amministrazione delle Finanze dello Stato v. SPI and SAMI [1983]
ECR 801. Nástupnictví ES je tedy považováno za stejně účinné jako akt Společenství.
8
Případ 22/70 Commission v. Council (ERTA) [1971] ECR 263.
9
Spojené případy 21 a 24/72 International Fruit Company NV v. Produktschap voor Groenten en
Fruit [1972] ECR 1219.
10
Všeobecně o Evropských smlouvách viz M. Maresceau, ”‘Europe Agreements’: A New Form of
Cooperation Between the European Community and Central a Eastern Europe“, in P. - C. Müller
Graf (ed.), East Central European States and the European Communities: Legal Adaptation, Nomos
Verlaggesellschaft, Baden-Baden (1993), 109; J. Scott & W. Mansell ”Trading Partners: The
European Community Trade Agreements with Poland, Hungary and the Czech and Slovak
Republics” (1993) LXIV BYIL 391; L.E. Ramsay, ”The Implications of the Europe Agreements for
an Expanded European Union” (1995) 44 ICLQ 161.
11
D. O’Keefe & H.G. Schermers (eds.), Mixed Agreements, Nijhoff, Dordrecht (1983); N. Neuwahl,
”Joint Participation in International Treaties a the exercise of power by the EEC and its Member
States: Mixed Agreements” (1991) 28 CMLRev. 717; N. Neuwahl, ”Shared powers or combined
incompetence? More on mixity,” (1996) 33 CMLRev. 667; D. McGoldrick, stanovisko cit. v kap. 5.
12
T.C. Hartley, The Foundations of European Community Law, 4. vyd., Oxford University Press,
Oxford (1998), str. 216, pozn. 136.
34
No. 6/2002
smíšené smlouvy, začalo case-law ES od 70. let uznávat tyto smlouvy za integrální
součást právního řádu Společenství. Takto je ESD prostřednictvím postupu
preliminárních referencí podle čl. 234 ES (dříve čl. 177) plně kompetentní tyto
smlouvy interpretovat.13
(c) Přímý účinek v právním řádu Společenství
Princip přímého účinku je klíčovým komponentem sui generis ústavní povahy
práva ES.14 „Přímý účinek“ odkazuje na fakt, že právo ES mohou uplatňovat i
jednotlivci při řízení u vnitrostátních soudů. Pokud by přímý účinek neformoval část
ústavního rámce právního řádu EU, pak by dynamický rozvoj a praktický význam
práva ES nesmírně zredukován.
Navíc přímý účinek není jako charakteristika práva ES v dohodě uveden. Článek
249 (dříve čl. 189) ES stanoví přímou použitelnost jako charakteristický rys Nařízení.
Přímá použitelnost zaručuje status nařízení jako zákona uvnitř právních řádů
členských zemí, pokud byla vydána v souladu s procedurami Společenství.
Zavedení a rozvoj přímého účinku představuje klasickou případovou studii
v teleologickém přístupu ESD k právní interpretaci. Přímý účinek možná jako
explicitní termín není v dohodě uveden, ale ESD považuje tento úkol za diktovaný
potřebou zabezpečit realizaci celkových cílů dohody. A jak Soud zdůvodnil, bez
přímého účinku by těchto cílů nemohlo být efektivně dosaženo. ESD zajistil
v právním řádu Společenství místo pro přímý účinek v relativně rané fázi vývoje
Společenství, počínaje případem Van Gend en Loos.15
Od té doby se Soud zabýval řadou případů, kde nalezl ustanovení různých
nástrojů ES s vlastnostmi přímého účinku. Ve svém rozšířeném stanovisku
k případu Banks & Co v. British Coal16, jenž předcházel velmi krátkému a
neambicióznímu rozsudku soudu, podává generální advokát van Gerven tento
komentář:
pozoruhodně praktická podstata testování přímého účinku: pokud
je ustanovení práva Společenství dostatečně funkční samo o sobě, tak
13
Případ 181/73 R. & V. Haegeman v. Belgian State [1974] ECR 449, odst.5 a 6; případ 12/86
Demirel v. Stadt Schwäbisch Gmünd [1987] ECR 3719, odst. 7.
14
Viz např. J. Dashwood, ”The Principle of Direct Effect in European Společenství Law,” (1978) 16
JCMS 229; J. Steiner, ”Direct Applicability in EEC Law – A Chameleon Concept,” (1982) 98 LQR
229; a D. Curtin, ”Directives: The Effectiveness of Judicial Protection of Individual Rights,” (1990)
27 CMLRev. 709.
15
Případ 26/62 N.V. Algemene Transport - en Expedite Onderneming van Gend en Loos v. Nederlandse
administratie der belastingen [1963] ECR 1.
16
Případ C-128/92 H.J. Banks & Co. Ltd. v. British Coal Corporation [1994] ECR I-1209, str. 1237.
35
číslo 6/2002
aby mohlo být aplikováno soudem, pak má přímý účinek. Jasnost,
přesnost, bezpodmínečnost, úplnost či přesnost pravidla, nezávislost na
prováděcích opatřeních, která jsou předmětem volného uvážení, jsou
v tomto ohledu pouze aspekty jednoho a téhož charakteristického rysu,
který musí pravidlo vykazovat, zejména musí být soudem aplikovatelné
v konkrétním případu.
Je to právě tato základní charakteristika, jež odlišuje přímý účinek od přímé
použitelnosti. Přímá použitelnost ukazuje, jakým způsobem se nařízení stává zákonem
na vnitrostátní úrovni. Avšak otázka, zda něco zákonem je, a zda to poskytuje legálně
vynutitelná práva jednotlivcům, jsou dvě různé věci. Podstata přímého účinku spočívá
v právech jednotlivce, která musí národní soud chránit.
(d) Přímý účinek mezinárodních smluv
Nicméně smlouvy mezi ES a nečlenskými státy17 zjevně spadají do naprosto
odlišné kategorie než smlouvy Společenství či „vnitřní“ legislativa Společenství,
jako jsou např. směrnice.18 Ve Smlouvě ES nic nenaznačuje, že mezinárodní
smlouvy mohou obsahovat ustanovení s platností přímého účinku. Ve skutečnosti
lze argumentovat, že zaprvé, mezinárodní právo by mělo určovat, zda ustanovení
takovýchto smluv jsou přímo účinná, a zadruhé, pokud by byly přímo účinné
v členských státech EU a nikoliv v ostatních signatářských zemích, docházelo by k
nevyváženosti a k nedostatku reciprocity. 19
V dřívějších případech jako Bresciani20 a Polydor,21 měl snad tento argument
jistou platnost, byl však následně v důležitém případu Kupferberg22 odmítnut, když
Soud potvrdil, že ustanovení mezinárodních smluv mohou přímý účinek mít.
Případ Kupferberg se týkal Smlouvy o volném obchodování mezi ES a
Portugalskem („FTA“) v době před vstupem Portugalska do ES. Žalobci u
německých soudů tvrdili, že německá daň z vína se nemůže vztahovat na dovoz
z Portugalska, jelikož je v rozporu s ustanoveními FTA. K ESD byl vznesen dotaz,
zda by sporné ustanovení mohlo mít přímý účinek. Soud rozhodl, že tato otázka si
17
I. Cheyne, ”International Agreements and the European Community Legal System” (1994) 18
ELRev. 581; L. Hancher, ”Constitutionalism, the Community Court a International Law,” (1994) 25
NYIL 259; McGoldrick, cit. v kap. 7, str. 116-137.
18
G. Bebr, ”Agreements concluded by the Community and their possible direct effects; from
International Fruit Company to Kupferberg” (1983) 20 CML Rev. 35.
19
Hartley, loc. cit. na str. 216.
20
Případ 87/75 Conceria Daniele Bresciani v. Amministrazione delle Finanze, [1976] ECR 129, str. 148 149 (per Trabucchi AG) odst. 22 rozsudku.
21
Případ 270/80 Polydor Ltd. v. Harlequin Record Shops Ltd, [1982] ECR 329, at 355 (per Rozès AG).
22
Případ 104/81 Hauptzollamt Mainz v. Kupferberg & Cie [1982] ECR 3641.
36
No. 6/2002
vyžaduje jednotné řešení pro celé ES a rozhodování není možno ponechat na
soudech jednotlivých členských států:23
Při zajišťování respektu pro závazky vyplývající ze smlouvy
uzavřené institucemi Společenství členské státy plní své závazky
nejen ve vztahu k dotyčnému nečlenskému státu, ale také a
především ve vztahu ke Společenství, jež převzalo odpovědnost za
řádné plnění Smlouvy. To je důvodem, proč ustanovení takovéto
smlouvy, jak Soud konstatoval již v případu … Haegeman…, již
tvoří integrální součást právního systému Společenství.
Již z komunitární povahy takovýchto ustanovení vyplývá, že
jejich účinek uvnitř Společenství se nemůže lišit podle toho, zda za
jejich aplikaci v praxi odpovídají instituce Společenství anebo
členských států, a v tomto případě podle účinků vnitřních právních
řádů každého členského státu, které právo tohoto státu připisuje
mezinárodním smlouvám státem uzavřeným. Je tedy na Soudu,
v rámci jeho jurisdikce při výkladu ustanovení smluv, zajistit jejich
jednotnou aplikaci v rámci Společenství.
Následně právo Společenství muselo rozhodnout, a Soud také tak po
prozkoumání ustanovení učinil, zda ustanovení má přímý účinek. Fakt, že patrně
nemělo přímou účinnost v Portugalsku, byl označen za irelevantní.24
V dalších následujících případech ESD rozšířil pojem přímého účinku i na
činnost institucí založených na základě smluv s třetími zeměmi,25 jako např.
Asociační rady, ustanovené podle asociačních dohod. V případu Sevince26 ESD
rozhodl, že má pravomoc interpretovat rozhodnutí Asociační rady ES-Turecko.
Konstatoval, že – „aby jim mohl být přiznán přímý účinek, ustanovení rozhodnutí
Asociační rady musí splňovat stejné podmínky, jaké platí pro ustanovení Smlouvy
samotné.“ Soud pak příslušným ustanovením přímý účinek přiznal.
Jak bylo poznamenáno27, výsledek je takový, že obchodníci z nečlenských
zemí prodávající v ES nebo kteří v ES podnikají, by mohli mít efektivnější
prostředky k prosazování příslušných smluv, než obchodníci ze Společenství, kteří
exportují nebo hodlají podnikat v nečlenské zemi. ESD nicméně svou interpretační
metodou omezil míru, do jaké mohou státní příslušníci třetí země využívat výhod
23
Případ 104/81 Kupferberg, odst. 13 a 14.
24
Případ 104/81 Kupferberg, odst. 18.
25
Hartley, loc. cit. na str. 217.
26
Případ C-192/89 Sevince v. Staatssecretaris van Justitie [1990] ECR I-3461. Viz případ C-237/91 Kus
v. Landeshauptstadt Wiesbaden [1992] ECR I-6781 a případ C-355/93 Eroglu v. Land BadenWürttemberg [1994] ECR I-5113.
27
Hartley, názor cit. na str. 217.
37
číslo 6/2002
ustanovení mezinárodních smluv s (snad) přímým účinkem.28 Politické úvahy hrají
při ovlivňování přístupu ESD k rozšiřování přímého účinku na ustanovení
mezinárodních smluv důležitou roli29 – jeho case-law o přímém účinku (zejména
Směrnice) narazilo u některých národních soudů na odpor. Rozšíření uplatnění
tohoto principu na tyto smlouvy však vyvolalo ještě složitější otázky o konsistenci
a efektivitě: pokud by mezinárodní smlouvy měly přímý účinek, mohly by vytvářet
snadno uplatnitelné nástroje, a takto obcházet členské státy ES.
Evropský soudní dvůr se k těmto obavám postavil dvojím způsobem. Zaprvé,
Soud u mezinárodních smluv aplikuje všeobecný test na přímou účinnost.
V případu Demirel30 Soud shledal, že ustanovení smlouvy uzavřené mezi
Společenstvím a nečlenskými zeměmi –
musí být považována za přímo použitelné pokud, berouc
v potaz znění, účel a povahu smlouvy jako takové, toto ustanovení
obsahuje jasný a přesný závazek, který pro své použití nebo účinky
nevyžaduje přijetí žádných dalších opatření.
[Kurzíva doplněna autorem.]
Výsledkem praktické aplikace tohoto testu však bylo zjištění, že přímý účinek
u mezinárodních smluv je spíše výjimkou než normou. U vnitřních opatření ES
pozorujeme opačnou situaci.31
Zadruhé, ESD zajišťuje, že ustanovením dohod ES s nečlenskými státy se
nepřikládá taková šíře a politicky orientovaná interpretace jako smlouvám
Společenství. Je to založeno na názoru, že různé třídy mezinárodních smluv,
jejichž smluvní stranou je i ES/EU, prosazují i odlišné a limitovanější cíle než ES,
např. volný obchod v kontrastu se zavedením jednotného vnitřního trhu. Proto tedy
na rozdíl od Smlouvy ES takováto mezinárodní smlouva „pouze vymezuje práva a
povinnosti pro smluvní strany a neumožňuje převod suverénních práv na
mezivládní instituce, jež založila.“32
I když výše uvedené platí pro jak asociační dohody, tak i pro smlouvy o
volném obchodu či spolupráci, tím, do jaké míry dohody se dohody snaží připravit
přistupující stát na členství v Unii, patří do spektra smlouvy ES více než smlouvy o
volném obchodu či spolupráci.33 U funkce příslušných ustanovení je velmi důležité
28
Hartley, stanovisko cit. na str. 217.
29
McGoldrick, stanovisko cit. na str. 133-135.
30
Případ 12/86 Demirel, odst. 14.
31
McGoldrick, stanovisko cit. na str. 126.
32
Názor 1/91 (First EEA Opinion) [1991] ECR 6079, odst. 20.
33
McGoldrick, stanovisko cit. na str. 128.
38
No. 6/2002
zda je používána stejným způsobem jako u obdobně formulovaných ustanovení
Smlouvy ES.34
V každém případě35 výsledek je totožný v tom, že interpretaci uplatněnou na
ustanovení Smlouvy ES nelze pomocí prosté analogie aplikovat na ustanovení
jiných mezinárodních smluv, a to dokonce ani v případě, kdy mezinárodní smlouva
reprodukuje znění článku Smlouvy ES téměř slovo od slova.36 Jak soud
poznamenal v případu Polydor:37 „Podobnost termínů není dostatečným důvodem
k jejich transpozici na ustanovení smlouvy [case-law Společenství].“ Výsledek je
ten, že tatáž slova mohou znamenat jednu věc v Smlouvě ES a jinou např.
v asociační dohodě.
Historie referencí
V tomto článku se zabýváme šesti referencemi k předběžnému rozhodnutí –
třemi z Velké Británie, dvěma z Německa a jednou z Nizozemí. Jedna z nich zatím
nebyla Soudem rozhodnuta, k dispozici je však stanovisko generálního advokáta.
Všechny tyto případy se týkají zásad EAD o zákazu diskriminace na základě státní
příslušnosti, volného pohybu pracovníků, svobody poskytovat služby a svobody
podnikání.38
Příslušná ustanovení EAD
V této práci odkazujeme na některá ustanovení různých Evropských dohod.
Vzhledem k tomu, že tyto dohody byly projednávány a podepisovány v různých
časových obdobích, existuje zde nesoulad v číslování jednotlivých článků. Citace a
číslování zde uvedené jsou převzaty z Evropské dohody ES-Polsko 1991 a
souvisejícího číslování článků Evropských dohod s Českou republikou,
Slovenskou republikou a s Bulharskem.
34
Případ 17/81 Pabst & Richarz KZ v. Hauptzollamt Oldenburg [1982] ECR 1331, odst. 26.
35
McGoldrick, názor cit. na str. 129.
36
Hartley, názor cit. na str. 217.
37
Případ 270/80 Polydor, odst. 15.
38
J. Apap (ed.) Freedom of movement of persons, Kluwer Law International, The Hague/London/New
York (2002), chap. 8; M. Cremona, ”Citizens of Third Countries” Movement a Employment of
Migrant Workers within the European union” (1995) 22 LIEI 87; a J. Handoll, Free movement of
persons in the EU, John Wiley & Sons, Chichester (1995), kap. 10, str. 315-336.
39
číslo 6/2002
a) Pohyb pracovníků
Podle různých EAD neexistuje záruka svobody pohybu pracovníků
z kandidátských zemí do EU. Všechny spíše obsahují články zakazující
diskriminaci založenou na státní příslušnosti ve vztahu ke mzdě, pracovním
podmínkám a výpovědi. Rodinní příslušníci mají navíc také právo vstoupit na
pracovní trh hostujícího státu, který je členem EU. Článek 37(1) Dohody
s Polskem a článek 38(1) Dohod s Českou republikou, Slovenskou republikou a
Bulharskem stanoví:
Za podmínek a modalit použitelných v jednotlivých členských
státech:
-
zacházení s pracovníky majícími občanství [Polské republiky], kteří
jsou legálně zaměstnáni na území členského státu, bude ve srovnání s
jeho státními občany, pokud jde o pracovní podmínky, mzdu nebo
propuštění, prosté jakékoliv diskriminace, založené na státním
občanství,
-
manžel a děti, kteří legálně pobývají s pracovníkem legálně
zaměstnaným na území členského státu, s výjimkou sezónních
pracovníků, na něž se vztahují dvoustranné dohody ve smyslu článku
41 [respektive článku 42], pokud tyto dohody nestanoví jinak, budou
mít přístup na trh pracovních sil tohoto členského státu po dobu
povoleného pracovního pobytu tohoto pracovníka.
Jak již bylo uvedeno,39 evropské asociační dohody výslovně neuvádějí pro
migrující pracovníky právo k pobytu a setrvávání v EU. Podle výroku soudu
v případu El-Yassini40 se však jeví jako pravděpodobné, že klauzule zakazující
diskriminaci by měly členským státům zabránit v rušení povolení k pobytu na
základě nezaviněné nezaměstnanosti před vypršením lhůty pracovního povolení.41
b) Svoboda podnikání
Základní pravidlo všech EAD zavazuje členské státy EU poskytnout
společnostem a státním příslušníkům EA právo zřídit a provozovat podnikatelskou
činnost za stejných podmínek, jaké platí pro společnosti a jednotlivce hostující
39
M. Hedemann-Robinson, ”An Overview of Recent Legal developments at Community level in
relation to Third Country Nationals resident within the European Unon, with particular reference to
the case law of the European Court of Justice” (2001) 38 CMLRev. 525, str. 572.
40
Případ C-416/96 Eddline El-Yassini v. Secretary of State for the Home Department [1999] ECR I1209.
41
Hedemann-Robinson, ibid., str. 572; a D. Martin & E. Guild, Free Movement of Persons in the EU,
Butterworths, London (1996), str. 97.
40
No. 6/2002
země. Jak je uvedeno níže, termín „podnikání“ v podstatě odráží obsah článku 43
(dříve čl. 52) ES, s několika důležitými omezeními. Článek 44 polské EA, a článek
45 české, slovenské a bulharské EA uvádí:
3. Každý členský stát poskytne od vstupu této dohody v platnost
pro podnikání [polských] společností a státních občanů Polska
zacházení ne méně příznivé, než je poskytováno jeho vlastním
společnostem a státním občanům a poskytne pro činnost [polských]
společností a státních občanů podnikajících na jeho území zacházení
ne méně příznivé, než jaké je poskytováno vlastním společnostem a
státním občanům.
4. Pro účely této dohody
(a) podnikání znamená:
(i) pokud jde o státní občany, právo zahajovat a provádět
výdělečnou činnost jako individuální podnikatelé a zřizovat a
provozovat podnikatelské jednotky, zvláště společnosti, které
účinným způsobem kontrolují. Individuální podnikání a provozování
podnikatelských jednotek státními občany nebude zahrnovat hledání
nebo přijímaní zaměstnání na trhu pracovních sil druhé strany.
Ustanovení této kapitoly se nevztahují na ty, kdo nejsou
výslovně individuální podnikatelé. …
(c) výdělečná činnost zahrnuje zejména činnost průmyslové
povahy, činnost obchodní povahy, činnost řemeslnou a profese.
Někteří komentátoři již dříve upozornili na pravděpodobnost, že ESD by mohl
tato ustanovení považovat za přímo účinná.42
c) Všeobecná ustanovení
V závěru nalézáme výhradu k výkonu práv ve smyslu EAD. Článek 58 polské
EA a článek 59 české, slovenské a bulharské EA uvádí:
1. Pro účely hlavy IV této dohody nic v této dohodě nebrání
stranám v použití jejich zákonů a předpisů o vstupu, pobytu,
pracovní činnosti, pracovních podmínkách a podnikání fyzických
osob a o poskytování služeb, pokud nebudou používány takovým
způsobem, že by to rušilo či znehodnocovalo výhody plynoucí pro
42
Tatham, ibid.; and Martin & Guild, stanovisko cit. na str. 314.
41
číslo 6/2002
kteroukoliv ze stran za podmínek vyplývajících ze zvláštních
ustanovení této dohody. Výše uvedené ustanovení se nedotýká
použití článku 53 [respektive článku 54].
Znění tohoto ustanovení zdánlivě umožňuje, aby bylo občanům EA zabráněno
v podnikání v členském státě EU, pokud nedodrží jeho imigrační předpisy.43
Nicméně dodatek k polské EA a Společná deklarace uvádějí, že ve smyslu čl. 58
EA vízové požadavky členského státu nemohou anulovat nebo omezovat výhody
dané specifickými závazky. 44
Fakta o národních případech
(1) Gloszczuk
V případu Gloszczuk45 bylo roku 1989 a 1991 polským manželům uděleno
turistické vstupní vízum do Velké Británie. Do země tedy přibyli ještě před tím,
než dohoda mezi ES a Polskem nabyla účinnosti. Podmínky jejich turistického víza
výslovně zakazovaly zaměstnání nebo individuální podnikání. Oba dva zůstali ve
Velké Británii i po vypršení platnosti jejich víz a porušili tedy imigrační předpisy
Velké Británie.
Navíc pan Gloszczuk začal pracovat v roce ve stavebním průmyslu a uvedl, že
v roce 1995 se stal smluvním dodavatelem. V roce 1993 se jim narodil syn.
Nakonec se manželé v roce 1996 pokusili upravit svůj pobyt ve Velké Británii a
podali žádost ministerstvu vnitra o uznání jejich práva na podnikání ve VB ve
smyslu článku 44 dohody ES-Polsko, a následně o povolení k pobytu. Ministerstvo
žádost zamítlo se zdůvodněním, že manželé ve Velké Británii pobývají nezákonně.
Při odvolání se soud obrátil s referencí na ESD mimo jiné s dotazem, zda
článek 44 dohody ES-Polsko má přímý účinek; zda článek 44 uděluje práva
polským státním příslušníkům, jejichž pobyt v členské státě je nezákonný z důvodu
porušení národního přistěhovaleckého zákona, kdy k onomu porušení došlo ještě
předtím, než se stali individuálními podnikateli ve smyslu čl. 44 EA; a do jaké
míry si členský stát zachovává pravomoc uplatňovat svá vlastní pravidla o vstupu a
pobytu, práci, pracovních podmínkách a zakládání individuálního podnikání vůči
jednotlivcům dovolávajících se článku 44 EA.
43
B. Bogusz, ”Regulating the right of establishment for Accession State nationals: reinforcing the
‘buffer zone’ or improving labour market flexibility?” (2002) 27 ELRev. 472, str. 474.
44
Všeobecně viz E. Guild, N. Rollason & R. Copeman-Hill, A Guide to the Right of Establishment
under the Europe Agreements, Baileys Shaw & Gillett, London (1996).
45
Případ C-63/99 R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Gloszczuk [2001] ECR
I-6319.
42
No. 6/2002
(2) Barkoci a Malik
Případ Barkoci a Malik46 se týkal dvou českých Romů, kteří v roce 1997
neúspěšně žádali o politický azyl ve Velké Británii. Po zamítnutí jejich žádosti
ministerstvem vnitra oba muži požádali ve smyslu asociační dohody ES-ČR o
povolení k podnikání ve Velké Británii – pan Barkoci jako individuální podnikatel
v zahradnictví a pan Malik jako poskytovatel domácích a komerčních úklidových
služeb.
Podle britských azylových a imigračních nařízení žádný z žadatelů do Velké
Británie nevstoupil. Jejich žádosti o povolení k pobytu byly tedy posuzovány jako
prvotní žádosti o povolení ke vstupu ve smyslu EA. Imigrační úřad neshledal jejich
podnikatelské záměry finančně životaschopnými či realizovatelnými v rámci
individuálního podnikání.
Žádosti byly tedy zamítnuty a při odvolání národní soud referoval k ESD s
četnými dotazy, obdobnými co do obsahu a účelu s dotazy v případu Gloszczuk.
(3) Kondova
Třetí případ, také z Británie, je Kondova47, týkající se bulharské studentky
veterinárního lékařství. Původně dostala v roce 1993 povolení ke vstupu do Velké
Británie na tři měsíce jako pracovnice v zemědělství. Během této doby si podala
žádost o politický azyl (což bylo později označeno za její původní úmysl), která
byla definitivně zamítnuta v roce 1995.
Netřeba uvádět, že stejně jako v předchozích případech, slečna Kondova
zůstala ve Velké Británii i po tomto zamítnutí i přesto, že obdržela příkaz k
opuštění země. Provdala se za mauricijského státního příslušníka s neomezeným
povolením k pobytu ve Velké Británii, a poté požádala o povolení k pobytu na
základě manželství (později je stáhla). Při hrozícím vyhoštění ze země začala v
roce 1996 pracovat jako individuální podnikatelka - uklízečka. Následně paní
Kondova požádala ministerstvo o povolení k pobytu ve smyslu dohody ESBulharsko,48 kde zdůraznila, že manžel ji bude finančně podporovat do doby, než
její podnikání začne přinášet zisk. Ministerstvo její žádost poprvé zamítlo pro
neziskovost podnikání, a Kondova zažádala o soudní revizi rozhodnutí.
Podle nové kalkulace ziskovosti, předložené na podzim 1996, byl ministr
ochoten udělit jí povolení k pobytu ve smyslu EA, vyzval však paní Kondovu ke
46
Případ C-257/99 R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Barkoci a Malik [2001]
ECR I-6557.
47
Případ C-235/99 R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Kondova [2001] ECR
I-6427.
48
I přes její prvotní nezákonný vstup do Velké Británie.
43
číslo 6/2002
stažení žádosti o soudní revizi. Když ministerstvo v roce 1997 neuznalo její
podmínky za přijatelné, paní Kondova nadále trvala soudní revizi své žádosti, a
vznesla nárok na náhradu škody vzniklé omezením jejích práv vyplývajících z EA.
Místní soud podal referenci ohledně článku 234 ES, opět podobně jako ve
dvou předchozích případech.
(4) Jany
Čtvrtý případ, Jany,49 přišel jako reference z Nizozemska a týkal se paní Jany
a pěti dalších žen. Tyto státní příslušnice České republiky a Polska se usídlily v
Nizozemsku mezi lety 1993 a 1996 na základě nizozemského cizineckého zákona.
Všechny pracovaly v Amsterodamu jako „prostitutky ve výloze“, což bylo v
Nizozemí legální.
Těchto šest žen požádalo o povolení k pobytu, které by jim umožnilo pracovat
jako prostitutky - individuální podnikatelky. Byly však odmítnuty ministerstvem
spravedlnosti se zdůvodněním, že prostituce je zakázaná činnost, či přinejmenším
společensky nepřijatelná forma práce, a jako taková nemůže být považována za
řádné zaměstnání nebo profesi.
Tyto rozsudky byly zrušeny nizozemským krajským soudem s odůvodněním,
že ministr vnitra již dříve udělil povolení k pobytu jisté italské prostitutce, a tedy
uznal prostituci za výdělečnou činnost. Soud neshledal, že by termín „výdělečná
činnost jako individuální podnikatelé“ v článku 52 ES (nyní čl. 43) měl jiný
význam než totožná fráze v dohodách ES-Polsko a ES-Česká republika.
Soud však také rozhodl, že žadatelky se nemohly dovolávat přímého účinku
ustanovení příslušných EAD, a považoval za nezbytné použít postup podle článku
234 (dříve 177) ES. Při dalším postoupení případu ministerstvu byly žádosti opět
označeny za neodůvodněné.
Při dalším odvolání se národní soud obrátil na ESD s obdobným dotazem jako
ve výše diskutovaných referencích, nyní avšak s jedním bodem navíc: týkal se
paralelního výkladu článku 43 (dříve 52) ES a obdobné fráze v polské a české
EAD – jinými slovy, zda činnost vykonávaná prostitutkou při individuálním
podnikání spadá pod článek 43 ES, avšak už nikoliv pod podobně znějící
ustanovení EAD.
49
44
Případ C-268/99 Jany v. Staatssecretaris van Justitie [2001] ECR I-0000, nyr.
No. 6/2002
(5) Pokrzeptowicz-Meyer
Další případ, Pokrzeptowicz-Meyer,50 byl referován k ESD německým
federálním pracovním soudem, a týkal se polské státní příslušnice. Paní
Pokrzeptowicz-Meyer žila v Německu od roku 1992 (t.j. již předtím, než dohoda
ES-Polsko nabyla účinnosti) a měla s místním úřadem uzavřenou smlouvu na
poloviční úvazek jako asistentka polštiny na univerzitě. Jelikož se její úvazek
sestával hlavně z výuky cizího jazyka, měla podle německých zákonů smlouvu na
dobu určitou.
V roce 1996 paní Pokrzeptowicz-Meyer požádala německé pracovní soudy o
prohlášení, že její zaměstnání by nemělo být ukončeno vypršením smlouvy na
dobu určitou později toho roku. Namítala, že jelikož ESD již dříve rozhodl, že
takovouto smlouvu nelze použít pro státní příslušníky Společenství vzhledem
k jejímu diskriminačnímu charakteru ve smyslu článku 48(2) ES, tentýž přístup by
měl být aplikován vůči polským státním příslušníkům podle podobně
formulovaného článku 37(1) dohody ES-Polsko.
Při posledním odvolání byly k ESD vzneseny dotazy, zda článek 37(1) EAD
ES-Polsko má přímý účinek, zda má čl. 37(1) EA totožný význam jako čl. 48(2)
ES, a konečně zda se čl. 37(1) EA vztahuje na její smlouvu na dobu určitou
uzavřenou předtím, než EA vstoupila v platnost, avšak má vypršet až po tomto
datu.
(6) Kolpak
Poslední případ, Kolpak,51 se týká slovenského občana, legálně žijícího
v Německu, brankáře házenkářského mužstva. Německá národní asociace házené
vydala panu Kolpakovi hráčskou licenci, na základě jeho národnosti označenou
písmenem „A“. Podle pravidel Asociace mohli v jedné sezóně na oblastní nebo
federální úrovni hrát pouze dva hráči s tímto typem licence.
Když pan Kolpak napadl toto pravidlo Asociace jako odporující dohodě ESSlovenská republika, byla podána reference k ESD. Otázka ESD zněla, zda čl.
38(1) EA má přímý účinek, a zda má být interpretován stejným způsobem jako čl.
39 (pův. čl. 48) ES, který zakazuje diskriminaci na základě státní příslušnosti. Tedy
zda se má ke slovenským občanům, legálně zaměstnaným v členském státě,
přistupovat stejným způsobem jako k občanům toho státu, aby tedy pravidla
sportovních asociací omezující počet hráčů z nečlenských zemí byla zakázána visà-vis státním příslušníkům EA.
50
Případ C-162/00 Land Nordrhein-Westfalen v. Pokrzeptowicz-Meyer [2002] ECR I-0000, nyr.
51
Případ C-438/00 Deutscher Handballbund e. V. v. Kolpak, stanovisko Stix-Hackl AG, 11. června
2002.
45
číslo 6/2002
Stanoviska ESD
1) Přímý účinek ustanovení Evropských dohod
Ve všech těchto případech ESD (v případě Kolpak pak ve svém stanovisku
generální advokátka) dospěl k závěru, že diskutovaná příslušná ustanovení EAD
mají přímý účinek. Ve všech případech Soud zopakoval své předchozí case-law52
takto:
[A] ustanovení dohod uzavřených mezi Společenstvím a
nečlenskými státy musí být považována za ustanovení mající přímou
použitelnost, pokud co do znění, účelu a povahy dohod samotných
daná ustanovení obsahují jasný a přesný závazek, který při svém
plnění nebo účinku nemusí splňovat podmínky žádných dalších
opatření. [kurzíva autor]
Soud zaprvé zvažoval, zda ustanovení EAD splňují „obvyklá kritéria“ pro
přímý účinek, viz., jasnost, přesnost a bezpodmínečnost.
Případy Gloszczuk, Barkoci a Malik, Kondova, a Jany se všechny týkaly
svobody podnikání ve smyslu příslušných EAD. Soud klasifikoval příslušný článek
jako stanovující za jasných, přesných a bezpodmínečných podmínek členským
státům ES zákaz diskriminace státních příslušníků EAD, na základě jejich státní
příslušnosti, kteří hodlají v zemi ES zahájit výdělečnou činnost jako individuální
podnikatelé nebo zřídit a provozovat podnikatelské jednotky, které účinným
způsobem kontrolují.
Zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti byla také přiznána přímá
účinnost EA, co se týče pohybu pracovníků.
V případu Pokrzeptowicz-Meyer shledal Soud podstatu ve větě prvního
odstavce dohody ES-Polsko v článku 37(1) – „ukládá podle tohoto ustanovení
všem členským státům jasně, jednoznačně a bezpodmínečně zákaz diskriminace
polských státních příslušníků na základě jejich státní příslušnosti, co se týče
podmínek jejich zaměstnání, odměňování a výpovědi.“ Dodal ještě, že polští státní
příslušníci, oprávněni využívat výhod tohoto ustanovení jsou ti, kterým bylo již
dříve uděleno právo pobytu v členském státě a mají tam legální zaměstnání. Ve
svém stanovisku k případu Kolpak generální advokátka Stix-Hackl objasňuje
obdobný aspekt, založený na případu Pokrzeptowicz-Meyer.
Podle Soudu v prvních čtyřech případech pravidlo rovného zacházení ukládá
jasný závazek vedoucí ke specifickému výsledku. Z podstaty pravidla o rovném
52
46
Případ C-262/96 Sürül v. Bundesanstalt für Arbeit [1999] ECR I-2685, odst. 60.
No. 6/2002
zacházení vyplývá, že se jednotlivec na něj může spolehnout u domácího soudu,
když požaduje odstranění diskriminačních ustanovení zákonů členského státu, kdy
podle domácích zákonů založení podnikání příslušníkem EAD musí splňovat
podmínky, které se nevztahují i na příslušníky daného členského státu. Navíc, tento
závazek pro umožnění svého plnění nevyžaduje přijetí žádných dodatečných
opatření.
Ve všech šesti případech musel ESD s jistými obtížemi zdůraznit fakt, že
prozkoumání účelu a povahy EA – jejíž je příslušný článek součástí – nezrušilo
nález, že princip zákazu diskriminace v této EA má přímý účinek, t.j. má schopnost
přímo řídit situaci jednotlivců.
2) Podobnost výkladů EAD a smlouvy ES
V prvních třech případech se Soud přiklonil k interpretaci příslušných článků
EAD podle článku 43 (pův. čl. 52) ES.
Na první pohled uznal, že – s odkazem na své case-law o interpretaci čl. 43
(ex-Art. 52) ES a obdobně formulované ustanovení asociační dohody ES-Turecko
– právo na stejné zacházení jako se státními příslušníky co se týče podnikání
znamená, že práva ke vstupu a pobytu byla přiznána jako důsledek práva na
podnikání státním příslušníkům EA, kteří hodlají provozovat hospodářské a
komerční aktivity či řemesla nebo profese v členském státě.53
Nicméně, při odkazu na své dřívější case-law54 Soud zdůraznil potřebu
prozkoumat mimo jiné „účel sledovaný každým ustanovením v jeho vlastním
specifickém kontextu“ porovnáním cílů a kontextu dohody s cíli a kontextem
smlouvy ES ještě před rozšířením výkladu článku smlouvy na obdobně
formulované ustanovení dohody.
Soud tak zdůraznil rozdíl mezi na jedné straně EAD, jejichž účelem bylo
pouze vytvořit pro přidruženou zemi příslušný rámec pro postupnou integraci do
ES, s výhledem možného přijetí, a na straně druhé mezi Smlouvou o ES, sloužící
k vytvoření vnitřního trhu. Dále konstatoval:55
Ze znění článku 58(1) asociační dohody dále vyplývá, že právo
vstupu a pobytu udělené polským státním příslušníkům jako
důsledek práva na podnikání není absolutním privilegiem, jelikož
53
Případ 48/75 Criminal proceedings against Royer [1976] ECR 497; a případ C-37/98 R. v.
Secretary of State for the Home Department, ex parte Savas [2000] ECR I-2927.
54
Případ 270/80 Polydor; případ 104/81Kupferberg; a případ C-312/91 Re seizure of goods of
Metalsa srl [1993] ECR I-3751.
55
Případ C-63/99 Gloszczuk, odst. 51.
47
číslo 6/2002
tam, kde je to odpovídající, může jejich výkon být omezen zákony
hostujícího státu, týkajícími se vstupu, pobytu a podnikání polských
státních příslušníků.
Výklad článku 43 (pův. 52) ES, jak byl vypracován ESD, tedy nemůže být
rozšířen na totožná nebo obdobná ustanovení EAD. Jak ukážeme dále, soud se
pokusil účinky této části rozhodnutí zmírnit.
Žadatelé v případu Jany byli úspěšnější při hledání výkladu EAD
rovnocenného s ustanovením článku 43 ES, kdy Soud hledal oporu pro své
rozhodnutí v této věci v prvních třech případech.
Soud na své již rozhodnuté case-law ve smyslu čl. 2, čl. 39 (pův. čl. 48) ES a
čl. 43 (pův. 52), podle kterých musí být jakákoliv činnost, vykonávaná
jednotlivcem mimo vztah podřízenosti, klasifikována jako činnost vykonávaná
v rámci individuálního podnikání ve smyslu čl. 43 ES.56
Při zdůraznění své judikatury k tomuto bodu Soud shledal, že mezinárodní
smlouvu je nutno interpretovat nejen podle jejích podmínek, ale i podle jejích
účelů. Na podporu tohoto stanoviska citoval článek 31 Vídeňské úmluvy o
smluvním právu z roku 1969, která uvádí, že smlouvu je nutno interpretovat v
dobré víře podle obecného významu podmínek v ní obsažených v jejich kontextu a
s přihlédnutím k jejímu cíli a účelu. Tato formulace se mírně liší od formulace
použité při rozlišení článků 43 ES a EAD v prvních třech případech, avšak její
použití bylo silně podpořeno předchozími rozhodnutími ESD.57
Co se týče EAD, Soud pozměnil výklad jejich účelu – který uvedl dva měsíce
předtím – „pouze vytvořit příslušný rámec pro postupnou integraci [přistupující
země] do Společenství, s perspektivou jejího přistoupení. [Kurzíva autor.]“
Namísto toho Soud uvedl, že58 –
účelem této dohody je založit společenství, jehož smyslem je
podporovat rozvoj obchodu a harmonických hospodářských vztahů
mezi smluvními stranami za účelem podpořit dynamický
hospodářský rozvoj a prosperitu v Polské republice, a s výhledem na
usnadnění jejího vstupu do Společenství. [Kurzíva autor.]
Na rozdíl od předchozích případů, v Jany nešlo o srovnání se Smlouvou ES a
vytvářením jejího vnitřního trhu. Po tomto konstatování již nic v kontextu či účelu
56
Případ C-107/94 Asscher v. Staatssecretaris van Financiën [1996] ECR I-3089, odst. 25-26.
57
Stanovisko 1/91 stanovisko k návrhu EAD [1991] ECR I-6079, odst. 14; C-312/91 Metalsa [1993]
ECR I-3751, odst. 12; a případ C-416/96 El-Yassini [1999] ECR I-1209, odst. 47.
58
Případ C-268/99 Jany, odst. 36.
48
No. 6/2002
EAD neumožňovalo výklad fráze „výdělečnou činnost jako individuální
podnikatelé“ odlišný od obdobné formulace v čl. 43 (pův. 52) ES.
Po uvědomění si možnosti, že by bylo lze využít zjevného rozporu
s předchozími třemi rozhodnutími o EA, Soud odlišil případ Jany od případů
Gloszczuk, Barkoci a Malik, a Kondova. Uvedl, že tři poslední reference se týkaly
otázky kompatibility omezení, která imigrační legislativa hostitelského členského
státu uvalila na právo k podnikání, a nikoliv otázky interpretace výrazu
„výdělečnou činnost jako individuální podnikatelé“ použitého v EAD. Soud trval
na tom, že co se týče této fráze v EAD a odkazu na „činnost individuálních
podnikatelů“ v čl. 43 (dříve čl. 52) ES, „analýza, kterou soud provedl v případu
Gloszczuk a Barkoci a Malik, byla implicitně založena na premise, že tyto výrazy
mají tentýž význam a rozsah“. Soud tedy uznal prostituci jako takovou za činnost v
Nizozemsku legálně provozovanou žadatelkami.59
Změna ve formulaci cíle a účelů EAD nicméně o čemsi vypovídá. Snad je to
reakce na proces přístupových vyjednávání, nebo bychom ji snad mohli posuzovat
ve světle výročních zpráv - 2001 Regular Reports. Může být spojena i s tím, že
instituce ES si stále silněji uvědomují definitivnost nadcházejícího rozšíření,
zdůrazněnou přímým spojením se summitem v Nice v prosinci 2001 a jeho
výslednou Dohodou, která si klade z cíl připravit cestu pro kandidátské země. Ať
už je její opodstatnění jakékoliv, je třeba prozkoumat jeden další aspekt, a sice zda
tato širší formulace, přístupnější k rozšiřování EU, byla použita i v dalších
případech.
V případech Pokrzeptowicz-Meyer a Kolpak nebyla novější formulace
Soudem resp. generální advokátkou Stix-Hackl zopakována. Navíc, výsledkem
v obou případech bylo, že tam, kde pracovníci EA jsou legálně zaměstnáni
v členském státě EU, ustanovení EA o pracovnících se mají interpretovat stejným
způsobem jako příslušná ustanovení Dohody ES, v těchto případech tedy čl. 37(2)
(pův. čl. 48(2)) ES.
Bylo by možno namítnout, že výsledek je postaven nejen na výkladu
projednávaných výslovně uvedených ustanovení EA, ale i na tom, že ESD
implicitně uznal svou širší formulaci cílů EAD. Ve skutečnosti se Soud i generální
advokátka se po právní stránce vyhnuli použití nové formulace a odsunuli
záležitost tím, že umožnili státním příslušníkům EA, legálně zaměstnaným v EU,
využít (prostřednictvím jejich EAD) interpretace ESD ke smlouvě o ES.
Soud navíc záměrně princip volného pohybu pracovníků ve smyslu čl. 37
(pův. čl. 48) ES nerozšířil in toto na státní příslušníky EA legálně pracující v EU.
59
Podle případu C-268/99 Jany prostitutky – které nebyly státními příslušnicemi EA – nesměly být
diskriminovány na základě státní příslušnosti a nesmělo jim tedy být bráněno v individuálním
podnikání v členském státě EU, kde prostituce byla legálně povolena.
49
číslo 6/2002
Pokud by tak byl učinil, pak by státní příslušníci EA, stejně jak je tomu se zbožím
legálně importovaným do některého členského státu ze země mimo EU (podle čl.
10 ES), mohli těžit z neomezené svobody pohybu v rámci Společenství. Takový
výklad by stál zjevně proti cílům a záměrům EAD, které zaručují pouze „pohyb
pracovníků“ na rozdíl od jejich „volného pohybu“ a umožňují členským státům
stanovovat různé podmínky pro vstup státním příslušníkům EA.
Soud využil této příležitosti a použil rozšířený výklad těchto práv podle
interpretace působnosti čl. 37 (pův. 48) ES, jako prostředku, který uvede v život
podobné formulace v ustanoveních EA o pohybu pracovní síly, aniž by do nich
vkládal zaručenou svobodu pohybu ve smyslu čl. 37 ES. Tím se potvrzuje názor,
že Soud se nehodlá pokoušet o rozrušování cílů a záměrů EAD tím, že by právním
nařízením rozšiřovat práva státním příslušníkům EA navzdory jasným požadavkům
na straně druhé. Kde však takový výklad EAD nestojí proti jejich výslovným
podmínkám, Soud svá stanoviska zakládá na své novější formulaci cílů EAD,
spolu s principy přímého účinku a zákazu diskriminace na základě státní
příslušnosti, tak, aby oživil základní kostru EAD.
V případu Pokrzeptowicz-Meyer Soud použil své case-law týkající se čl. 37(2)
(pův. 48(2)) ES60 k určení významu čl. 37(1) EAD ES-Polsko. Podle jeho
předchozích rozhodnutí, vydaných ovšem pouze v kontextu ES, vnitrostátní
zákony nemohly časově omezovat pracovní smlouvu mezi univerzitou a asistentem
pro cizí jazyk, pokud takové omezení neexistovalo pro ostatní zaměstnance. Navíc,
jelikož velkou většinu těchto asistentů pro cizí jazyky tvořili cizinci, rozdíl
v přístupu k nim a k ostatním pedagogům se specifickou pracovní náplní – při
uzavírání smluv na dobu určitou – postavilo státní příslušníky členských států EU
do značné nevýhody oproti státním příslušníkům hostitelského státu. Tím došlo k
nepřímé diskriminaci, kterou čl. 37(2) (pův. čl. 48(2)) ES zakazuje, pokud není
objektivně ospravedlněná.
Soud tento case-law rozšířil i na případ paní Pokrzeptowicz-Meyer a další
občany EA:61
První odstavec článku 37(1) Evropské dohody uděluje polským pracovníkům,
pokud jsou legálně zaměstnáni na území členského státu, právo na rovné zacházení
co do zaměstnaneckých podmínek ve stejné míře, jakou v obdobném znění
zaručuje článek 48(2) dohody státním příslušníkům členských zemí.
Ze znění tohoto ustanovení EA zejména vyplývá, že zákaz jakékoliv
diskriminace pracovníků EA na základě jejich státní příslušnosti platí jak pro
60
Case 33/88 Allué v. Università degli studi di Venezia [1989] ECR 1591, read with Case C-272/92
Spotti v. Freistaat Bayern [1993] ECR I-5185.
61
Případ C-162/00 Pokrzeptowicz-Meyer, odst. 41.
50
No. 6/2002
přímou, tak i pro nepřímou diskriminaci, jež by mohla ovlivnit jejich pracovní
podmínky.
Z tohoto precedentu vycházela generální advokátka Stix-Hackl ve svém
stanovisku k případu Kolpak, který se týkal téhož ustanovení v EAD ESSlovensko. Citovala případ Pokrzeptowicz-Meyer a použila podobnou interpretaci
Soudu k ustanovení EAD o pohybu pracovníků a článku 37(2) ES (původně čl.
48(2)), a použila předchozí rozhodnutí ESD z oblasti sportu62 k interpretaci čl. 38
EAD ES-Slovensko. Podle tohoto case-law ESD trval na stanovisku, že čl. 37 (pův.
čl. 48) ES je platný nejen pro činnost státních úřadů, ale jeho platnost je rozšířena i
na jakýkoliv druh vyhlášek či nařízení zaměřených na regulaci zaměstnání a
poskytování služeb kolektivním způsobem, jako jsou např. stanovy sportovních
asociací. Jelikož čl. 38 slovenské EAD je postaven na stejném účelu jako čl. 37
(pův. čl. 48) ES, generální advokátka argumentovala, že ESD by je měl
interpretovat totožným způsobem.
3) Pravomoc členského státu k omezení výkonu práv určených EAD
V případech Gloszczuk, Barkoci a Malik, a Kondova ESD rozhodl, že práva
ke vstupu a pobytu nejsou absolutními privilegii udělenými státním příslušníkům
EA a že úřadům členského státu přísluší kompetence aplikovat –v rozmezí
parametrů stanovených EAD, jak bylo vyloženo Soudem– své vlastní národní
zákony a nařízení omezující výkon těchto práv. Nicméně, takováto domácí
imigrační pravidla neměla mít anulující nebo omezující účinek na výhody přiznané
státním příslušníkům EA ve smyslu ustanovení EAD. Soud zaujal následující
stanovisko: 63
V tomto ohledu je nezbytné určit, zda imigrační pravidla
používaná národními úřady jsou přiměřená pro dosažení daného cíle,
či zda obsahují, co se tohoto cíle týče, opatření, jež by mohla
zasahovat do nejhlubší podstaty práv [přiznaných státním
příslušníkům EA podle jejich ustanovení o podnikání], a jež by svým
uplatněním mohla výkon těchto práv znemožnit či zásadně ztížit.
Co se týče právoplatnosti vnitrostátních imigračních předpisů ve vztahu k
EAD, ESD prosazuje pravidlo proporcionality – „zda uplatňované imigrační
předpisy … jsou přiměřené k dosažení daného cíle.“ Státní příslušníci EA tak
mohou využívat principu zákazu diskriminace co se týče jejich práv vyplývajících
62
Případ 36/74 Walrave a Koch v. Association Union cycliste internationale [1974] ECR 1405;
Případ C-415/93 Union royale belge des sociétés de football association ASBL v. Bosman [1995]
ECR I-4921; Spojené případy C-51/96 a C-191/97 Deliège v. Ligue francophone de judo et
disciplines associées ASBL [2000] ECR I-2549; Případ C-176/96 Lehtonen v. Fédération royale
belge des sociétés de basket-ball ASBL [2000] ECR I-2681.
63
Případ C-63/99Gloszczuk, odst. 56.
51
číslo 6/2002
z EAD, a stejně tak i principu proporcionality ve vztahu k omezením stanovených
národními zákony k výkonu těchto práv.
Pro posuzování toho, zda imigrační zákony jednotlivých států jsou
kompatibilní s pravidly EA, stanovil Soud následující kritéria:
1) jelikož členské státy EU mají právo rozhodnout, zda státní příslušník EA
může pracovat jako individuální podnikatel, pak členské státy mají pravomoc
použít systém předběžných kontrol sloužících ke zjištění přesné povahy dané
činnosti. Použití takovéhoto systému má legitimní cíl to té míry, že umožňuje
omezení práva ke vstupu a pobytu státních příslušníků EA s odkazem na čl. 44(3)
EA.
Pro domácí úřady by tedy bylo konsistentní s národním systémem
předběžných kontrol zhodnotit pravý záměr státního příslušníka EU založit
individuální podnikání, aniž by tento současně vstupoval do zaměstnání či čerpal
z veřejných prostředků; a zda disponuje již od počátku dostatečnými finančními
zdroji či zda má rozumnou šanci na úspěch.
2) hostitelský členský stát Unie však nemůže zamítnout státnímu příslušníku
EA žádost o usazení a výhledově i podnikání na základě např. státní příslušnosti
nebo země pobytu, celkového omezení imigrace, nebo tím, že právo na založení
činnosti individuálního podnikatele podmíní potvrzením o prokázané potřebě na
základě hospodářské nebo pracovně-tržní rozvahy.
3) nicméně, pokud státní příslušník země EA obešel vnitrostátní systém
předběžné kontroly tím, že nepravdivě zdůvodnil svůj příjezd do členského státu
turistikou, přičemž se ve skutečnosti hodlal zapojit do ekonomické činnosti (ať už
jako zaměstnanec nebo jako individuální podnikatel), pak se sám postavil mimo
oblast ochrany poskytované EA.64 V bodě 75 svého stanoviska65 generální advokát
Alber uvádí –
Pokud by polským státním příslušníkům bylo umožněno
kdykoliv požádat o zřízení podnikání v hostitelském státě jenž je
členem EU, i přes předchozí porušení podmínek stanovených pro
délku jejich turistického pobytu v daném státě, pak by tito občané
byli podporováni v setrvávání v ilegálním pobytu na území daného
státu a v předkládání žádostí národnímu systému kontroly pouze
pokud by byly splněny základní požadavky stanovené imigrační
legislativou.
64
ESD použil analogický případ C-212/97 Centros Ltd. v. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen [1999] ECR
I-1459, odst. 24.
65
Případ C-63/99 Gloszczuk, ESD odst. 72, a stanovisko generálního advokáta Albera, bod 75.
52
No. 6/2002
Soud správně upozornil na to, že v případě takovéto interpretace by došlo
k riziku ohrožení účinnosti článku 58(1) EA a otevření cesty ke zneužívaní a
obcházení vnitrostátních zákonů o vstupu a pobytu cizinců.
Příslušné úřady členského státu tedy mohly zamítnou žádost o zahájení
podnikání podanou státním příslušníkem EA pouze na základě toho, že při podání
žádosti pobýval příslušník EA v daném státě EU ilegálně, ať už z důvodu
předložení falešných údajů za účelem získání prvotního povolení ke vstupu do
země na jiném základě, nebo z důvodu nesplnění podmínek výslovně stanovených
k tomuto, týkajících se oficiální doby pobytu.
Tyto úřady by mohly po občanu EA požadovat na základě EAD řádné
předložení nové žádosti o zřízení podnikání tak, že požádá o udělení vstupního
víza ve své nebo jiné zemi, pokud tímto způsobem nebude při podání této nové
žádosti státnímu příslušníku EA zabráněno v pozdější revizi jeho nebo její situace.
4) závěrem, existuje zde všeobecné omezení vnitrostátních opatření, jež by
členské státy mohly použít vůči státním příslušníkům EA, kteří hodlají v EU
podnikat, nemluvě o zákazu diskriminace a vyžadování proporcionality u
použitých opatření.66
Uznávání výroků Evropského soudu pro lidská práva jako obecného kritéria
pro zajištění zákonnosti vnitrostátních opatření vůči státním příslušníkům EA je
velmi instruktivní. Úmluva platí ve všech členských státech EU stejně jako v
zemích přistupujících. Soud zdůraznil zejména dvě základní práva, a to právo na
rodinný život a právo na majetek.67 Zdá se, že ti občané EA, kteří porušili domácí
imigrační zákony o vstupu a pobytu tím, že nedodrželi podmínky svých
turistických víz, by mohli použít těchto práv Úmluvy a zůstat na území členského
státu během doby vyřizování své nové žádosti o legální zahájení podnikání v tomto
členském státě.
Svou možnou silou je mnohem účinnější poslední odstavec, který zřejmě
ukládá členskému státu EU jednostranný závazek, nezávisle na tom, zda stát EA je
či není signatářem téhož mezinárodního nástroje. To by mohlo znamenat, když
takovou nepravděpodobnou událost připustíme, že pokud jeden členský stát EU
použije méně nástrojů pro lidská práva než jiný, pak by se státní příslušníci EA
mohli v EU ocitnout na různých úrovních ochrany práv. Lze okamžitě namítnout,
že politika Soudu v této záležitosti směřuje k maximální ochraně státních
příslušníku EA nacházejících se v takové situaci, v souladu se svými nálezy
66
Odst. 85
67
Dle výkladu ESD nepochybně. Případy týkající se práva na majetek viz případ 44/79 Hauer v. Land
Rheinland-Pfalz [1979] ECR 3727; a případ 265/87 Schräder v. Hauptzollamt Gronau [1989] ECR
2237. Případy týkající se práva na rodinný život viz případ 12/86 Demirel; a případ 249/86
Commission v. Germany [1989] ECR 1263.
53
číslo 6/2002
přímého účinku u ustanovení EA (spolu s právem na účinnou právní ochranu
těchto práv z ustanovení vyplývajících) a použití principu zákazu diskriminace na
základě státní příslušnosti.
5) Zvláštní okolnosti v případu Jany však daly vzniknout další záležitosti, jíž
se Soud v prvých třech případech nezabýval. Soud za použití formulací stanoviska
generálního advokáta Légera nenašel žádnou oporu pro předpoklad, že každá
činnost v oblasti prostituce implikuje to, že dotyčná osoba je ve skrytém vztahu
zaměstnanosti a tedy domácí úřady mohou i pouze na tomto základě zamítnout
žádost o zřízení podnikání ve smyslu EAD.
Podle ESD měl národní soud na základě předložených důkazů (stejně jako
v první instanci imigrační úřady) rozhodnout, zda dotyčná státní příslušnice EA
vykonávala prostituci jako individuální podnikatelka při dodržení tří kritérií:
i.) státní příslušník EA není v žádném vztahu podřízenosti při výběru
činnosti, pracovních podmínek, a podmínek odměňování;
ii.) činnost vykonává na vlastní odpovědnost; a
iii.) za mzdu vyplácenou přímo a úplně.
Tato tři kritéria, spolu s odmítnutím presumpce zaměstnání vzhledem
k obecné povaze některých profesí, jsou platná v celém Společenství, a úřady
členských států EU se jimi musí řídit ve vztahu ke státním příslušníkům EAD. Je
implicitní, že takováto kritéria a přístup je nutno rozšířit i mimo oblast prostituce a
uplatnit je i na další služby „normálně“ provozované ve vztahu zaměstnavatelzaměstnanec.
Závěr
Rozhodnutí a stanoviska diskutovaná v tomto článku formují první snahy
ESD vyrovnat se s účinky komunitárního právního systému evropských
asociačních dohod, které jsou postupně uzavírány již od roku 1991.
I přes značné rozdíly v obsahu, na straně jedné u předchozích asociačních
dohod (např. s Tureckem a zeměmi Maghrebu68) – zejména co se týče volného
pohybu pracovních sil a sociálního zabezpečení – a na druhé straně u Evropských
(asociačních) dohod, Soud přistoupil k výkladu EAD na základě svého rozsáhlého
68
54
EEC-Turkey Association Agreement 1963 (a an Additional Protocol of 1970, reproduced in 1977 OJ
L361/29) a the Maghreb states of Morocco (EEC-Morocco Co-operation Agreement 1976, 1978 OJ
L264/2, superseded by EU-Morocco Euro-Mediterranean Association Agreement 1996, 2000 OJ
L070/2); Algeria (EEC-Algeria Co-operation Agreement 1976, 1978 OJ L263/2); a Tunisia (EECTunisia Co-operation Agreement 1976, 1978 OJ L265/2, superseded by EU-Tunisia EuroMediterranean Association Agreement 1995, 1998 OJ L097/2 ).
No. 6/2002
case-law asociačních dohod. Výsledek je ten, že Soud skloubil své nálezy přímého
účinku a zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, a vdechl tak život
příslušným článkům EAD, aniž by rušil jejich výslovné cíle.
Vývoj EAD vedl od značně hospodářsko-politické verze původních dohod o
spolupráci a volném obchodu – uzavřených s (ex-) komunistickými státy na konci
80. let – k asociačním dohodám v kontextu uzavíraných jednání o přístupu a
novelám sloužícím k zajištění rozšíření EU podle dohody z Nice.69 Tento vývoj se
ukázal jako výzva pro Soud – jeho tradiční přístup k výkladu smíšených smluv tak,
že se sám necítil vázán pohlížet na obdobně znějící ustanovení takovéto smlouvy
stejným způsobem jako na jeho ekvivalent v dohodě ES nebyl překonán, ale spíše
lze říci modifikován.. Podle daných okolností Soud zjevně nemůže interpretovat
ustanovení, které přidává navíc práva, jež nejsou výslovně uvedena v Evropské
dohodě – např. článek 37 (pův. 48) ES o volném pohybu pracovníků, když tento je
v EAD uveden pouze jako „pohyb pracovníků“.
Jistý komentátor70 obhajoval přístup ESD ani ne tak na základě jeho
předchozích case-law v této věci, jako spíše s ohledem na reakci členských států
EU. S odkazem na první tři případy - Gloszczuk, Barkoci a Malik, a Kondova,
komentátor konstatoval:
Obecně řečeno, nebylo příliš šťastné, že Soud byl požádán o
posouzení použití ustanovení obsažených v Evropské dohodě v
případech, které se ve své faktické podstatě zabývají takovými
záležitostmi, jako je křiklavé úsilí žadatelů při vnitrostátním řízení
vy(zne-)užít ustanovení asociační dohody jako poslední instance k
legalizaci jejich faktického pobytu či statusu ve Velké Británii.
Vyhověním žádostí by se zmaterializovaly nejhorší obavy členských
států z otevření dveří nekontrolovatelné ekonomické migraci.
Z pohledu dalších třech případů se poznámky tohoto komentátora jeví jako
nepatřičně negativní, zejména co se týče formulace Soudu o povaze a účelu EA v
případu Jany.
Jeho postřehy se nyní jeví jako mnohem předvídavější, zejména když uvažuje
o tom, že pokud snad byl Soud zaskočen touto věcí jako záležitostí vyplývají
z uplatnění bona fide, mohl mít větší snahu přiložit právům EAD přiznaným
státním příslušníkům EA výklad, který by dovoloval skromnější, avšak
realističtější možnost jejich prosazení. Přesně to se zřejmě stalo při rozhodování
69
K dřívějším poznámkám o tomto procesu viz A. Tatham, ”European Community Law Harmonization
in Hungary,” (1997) 4 MJ 249.
70
A. Pedain, ”‘With or Without Me’: the ESD adopts a pose of Studied Neutrality towards EU
Enlargement” (2002) 51 ICLQ 981, str. 988.
55
číslo 6/2002
Soudu v případech Jany a Pokrzeptowicz-Meyer, stejně jako v názoru generální
advokátky Stix-Hackl v případu Kolpak.
Ve všech těchto případech měl Soud dále na zřeteli vazbu mezi vnitrostátními
zákony a právem ES prostřednictvím EA, a citlivost členských států k zachování si
práva provádět předběžnou kontrolu příslušníků EA při vstupu a pobytu do jejich
domácích jurisdikcí. To, do jaké míry se tato práva a jejich výkon změní poté, co
EU od členských států převezme legislativní kompetence v otázkách imigrační a
vízové politiky, bude mít větší význam pro státy, které přistoupí později (např.
Rumunsko a Bulharsko spolu s Chorvatskem) než na ty, které se stanou členy v
roce 2004.
Prozatím však si však členské státy tato práva ponechávají, a Soud nijak
neusiloval o změnu v kontrolním principu. Spíše usiloval o regulaci provádění
tohoto principu, když uvedl, že určité informace mohou být od státních příslušníků
(kteří hodlají podnikat v členském státě) oprávněně vyžadovány, a to takové, na
jejichž základě se povolení ke vstupu vydává, zatímco ostatní kritéria národních
úřadů nelze k odmítnutí vstupu státním příslušníkům EA použít. Rozhodnutí Soudu
tedy ponechává členským státům k volnému uvážení regulaci vstupu na jejich
vlastní území a k rozhodování zda jednotlivec je schopen úspěšně provozovat
individuální podnikání.71 Tato aplikace domácích kritérií spíše než souboru hodnot
Společenství potenciálně určila, spíše náhodou než záměrně, v jaké míře je nutné
vyplnit „mezeru v zaměstnanosti“ pociťovanou v některých členských státech
EU.72
Tím je řečeno, že státní příslušníci EA, jež do ES vstoupili – např. na základě
nepravdivého prohlášení o tom, že jsou turisté – a nebo při nedodržení podmínek
pro udělení víza, nebudou vyhoštěni. ESD zaručuje jejich právo podat novou
žádost k pobytu (bez ohledu na jejich předchozí jednání) a pobývat na území
členského státu do doby než bude vyneseno rozhodnutí, tak, aby nebyla porušena
jejich základní práva na rodinný život a majetek. Toto zjevně vede k okleštění
práva členských států na vlastní zacházení s ilegálními imigranty.
V mnohém ohledu to odráží interpretaci Soudu k čl. 48(3) ES a ES Dir.
64/221,73 a invokaci potřeby uznávat práva chráněná Evropskou úmluvou o
lidských právech z roku 1950. Obsahují právo na rodinný život, jak ESD ve svých
rozhodnutích uvedl, avšak také různá procesní práva uznaná Soudem v jeho case-
71
Bogusz, ibid., str. 481.
72
H. Sinn & W. Martin, ”Immigration following EU Eastern Enlargement” CESifo Forum, Summer
2001, str. 40.
73
P. Craig & G. de Burca, EU Law: Text, Cases and Materials, 2. vyd., Oxford University Press,
Oxford a New York (1998), str. 788-800 a case law z případu 36/75 Rutili v. Minister for the
Interior [1975] ECR 1219.
56
No. 6/2002
law, mimo jiné právo na řádný výslech,74 požadavek zdůvodnění rozsudku,75 nárok
na obhajobu,76 a právo rozumět soudnímu řízení, pokud je vedeno v jiném než
mateřském jazyce daného státního příslušníka EU.77
74
Případ 17/74 Transocean Marine Paint Association v. Commission [1974] ECR 1063.
75
Případ 222/86 Union nationale des entraineurs et cadres techniques professionnels du football
(UNECTEF) v. Heylens [1987] ECR 4097.
76
Případ 222/84 Johnston v. RUC Chief Constable [1986] ECR 1651; a případ 98/79 Pecastaing v.
Belgium [1980] ECR 691.
77
Případ 137/84 Ministère Public v. Mutsch [1985] ECR 2681.
57

4 Allan F. Tatham Born in 1965 in Southport (England). B.A. (Hons

Transkript

Podobné dokumenty

Počítačové akronymy akronym anglicky česky AAA against all risks

Buď změnou, kterou chceš ve světě vidět.

č. 7 - Podpora výuky a vzdělávání na GVN J. Hradec