82 Dr. Sigmar Stadlmeier, LL.M. (London)

Transkript

Mezinárodní a srovnávací právní revue
číslo 4/2002
Dr. Sigmar Stadlmeier, LL.M. (London)
Johannes Kepler Universität Linz
Univerzita Jana Keplera Linz
A. Univ. Prof. am Institut für Völkerrecht und
Internationale Beziehungen und am Institut für
Europarecht der Johannes Kepler Universität Linz. - Der
vorliegende Aufsatz ist die erweiterte Fassung eines
Vortrages, der im Jänner 2001 vor der Oberösterreichischen Juristischen
Gesellschaft in Linz gehalten wurde.
Doktor Sigmar Stadlmeier, LL.M.(London) profesor na Institutu veřejného
práva a mezinárodních vztahů evropského práva Univerzity Jana Keplera v Linci tento článek je rozšířenou studií přednášky, která byla přednesena v lednu 2001 u
příležitosti sympozia Hornorakouské právní společnosti v Linci.
82
International and Comparative Law Review
No. 4/2002
III. Rechtsfragen der EU-Osterweiterung
1.
2.
3.
4.
Vorbemerkungen
Das Beitrittsverfahren
Die Beitrittsvoraussetzungen
Die "Heranführungsstrategie": Beitrittsvorbereitungdurch vorgestaffelte
Wirtschaftsintegration
5. Zur Beitrittsfähigkeit der Tschechischen Republik
a. Verfassungsstaatlichkeit
b. Exkurs: Die Beneš-Dekrete
c. Binnenmarktfähigkeit
d. Integrationswilligkeit
6. Die Erweiterungsfähigkeit der Union
Einzelne Organe
Verstärkte Zusammenarbeit: Segen oder Fluch?
1. Vorbemerkungen
Die Rechtsfragen der EU-Osterweiterung sind einfach und komplex zugleich:
Einfach, weil der rechtliche Prozess eines Beitrittes und seine unmittelbaren
Wirkungen rasch beschrieben sind (und wenig Neues bringen werden, das nicht
schon aus der österreichischen Beitrittserfahrung bekannt ist). Komplex, weil zum
einen beide Seiten in Kenntnis dieser rechtlichen Wirkungen Vorbereitungen
treffen müssen, die ans "Eingemachte" beider Rechtsordnungen, sowohl jener der
Union und ihrer Gemeinschaften als auch jener der Beitrittswerber, gehen, und
weil zum anderen diese Vorbereitungen nicht nur von logisch deduzierbaren
rechtlichen Notwendigkeiten, sondern von politischen Prioritäten und Prozessen
nachhaltig beeinflußt und leider manchmal in letzteren bis zur Unbrauchbarkeit
verwässert werden.
Damit ist die Grobgliederung eines Vortrages über das Thema "EU(Ost)Erweiterung" gewissermaßen bereits vorgegeben, aber auch die
Notwendigkeit, angesichts des Ausmaßes der bevorstehenden Erweiterung der
Union eine sinnvolle Auswahl zu treffen; immerhin haben im März 1998
Beitrittsverhandlungen mit Estland, Polen, Ungarn, Slowenien, Tschechien und
Zypern sowie im Februar 2000 mit Bulgarien, Rumänien, Lettland, Litauen, der
Slowakei und Malta begonnen. Der folgende Beitrag konzentriert sich aus nahe
liegenden nachbarschaftlichen Gründen auf die Tschechische Republik,1 den
1
Der Präsident der Tschechischen Republik hat am 15. März 1993 in einem Vortrag an der
Universität Wien von einer "inneren Verwandtschaft" gesprochen, zugleich aber beklagt, dass die
beiden Staaten im Zwanzigsten Jahrhundert trotz dieser Verwandtschaft mehr nebeneinander als
miteinander gelebt hätten. Vgl auch Suppan, "Mißgünstige Nachbarn", Europäische Rundschau
2000/4, 19.
83
číslo 4/2002
Beitrittsmechanismus, die Beitrittsfähigkeit des Bewerbers einschließlich der
"Heranführungsstrategie"
der
Union
und
zuletzt
deren
eigene
Erweiterungsfähigkeit.
2. Das Beitrittsverfahren
Nach heutigem Stand der Dinge (das ist die Rechtslage nach dem Vertrag
über die Europäische Union von Maastricht2 in der Fassung des Vertrages von
Amsterdam3) bedeutet ein Beitritt zur Europäischen Union den Beitritt zu einer
komplexen internationalen Organisation, die ein Dach über eine Wirtschafts- und
Währungsunion aus drei supranationalen Organisationen (EG, EAG, EGKS) und
zwei nach "intergouvernementalen“ (d.h. klassisch völkerrechtlichen) Regeln
funktionierende gemeinsame Politikbereiche (Gemeinsame Außen- und
Sicherheitspolitik, GASP; Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in
Strafsachen, PJZS) bildet. Während vor der Schaffung der Union 1992 ein
Beitrittswerber den Gründungsverträgen der drei supranationalen Gemeinschaften
E(W)G, EAG und EGKS in ihren durch das Abkommen über Gemeinsame Organe
1957, den Fusionsvertrag 1965 und die Einheitliche Europäische Akte 1986
geänderten Fassungen jeweils getrennt beitreten musste4 (wie dies in den drei
getrennten österreichischen Beitrittsansuchen vom 5. Juli 1989 noch zum Ausdruck
kommt5), bedeutet nunmehr ein Beitritt nach Art 49 EUV uno actu den Beitritt zum
Gesamtkomplex der Europäischen Union:
Art 49: Jeder europäische Staat, der die in Artikel 6 Abs 1 genannten
Grundsätze achtet, kann beantragen, Mitglied der Union zu werden.
Er richtet seinen Antrag an den Rat; dieser beschließt einstimmig
nach Anhörung der Kommission und nach Zustimmung des
Europäischen Parlaments, das mit der absoluten Mehrheit seiner
Mitglieder beschließt.
Die Aufnahmebedingungen und die durch eine Aufnahme
erforderlich werdenden Anpassungen der Verträge, auf denen die
Union beruht, werden durch ein Abkommen zwischen den
Mitgliedstaaten und dem antragstellenden Staat geregelt. Das
2
Vertrag über die Europäische Union vom 7. Februar 1992, ABl 1992 C 191, 1 idF ABl 1994 C 241,
22; ABl 1995 L 1, 2; ABl 1997 C 340, 7; konsolidierte Fassung nach der Vertragsrevision von
Amsterdam in ABl 1997 C 340, 145.
3
Vertrag vom 2. Oktober 1997, ABl 1997 C 340, 7; in Kraft getreten am 1. Mai 1999.
4
Art 237 EWGV; Art 205 EAGV; Art 98 EGKSV. - Nach diesen Regeln erfolgten die Beitritte
Großbritanniens, Irlands und Dänemarks ("Norderweiterung" 1972), Griechenlands, Spaniens und
Portugals ("Süderweiterung" in 2 Phasen 1981 und 1985).
5
Text in: Bundesministerium für Auswärtige Angelegenheiten (Hrg), Österreichische außenpolitische
Dokumentation, Jänner 1990, 74.
84
No. 4/2002
Abkommen bedarf der Ratifizierung durch alle Vertragsstaaten
gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften.
Bemerkenswert ist hier, dass der Vertrag, der die Modalitäten des Beitritts
regelt, nicht als bilateraler Vertrag des Bewerbers mit der Europäischen Union,
sondern als multilateraler Vertrag des Bewerbers mit den Mitgliedstaaten der
Union konzipiert ist. Dies hat - neben anderen Elementen6 - zur überwiegenden
Ablehnung einer eigenständigen Rechtssubjektivität der Europäischen Union, die
gegen den ausdrücklichen Willen der Vertragsparteien nicht angenommen werden
könne,7 geführt. Das wesentliche Argument der Vertreter dieser Auffassung, die
Rechtssubjektivität sei nicht ausdrücklich vorgesehen und könne auch nicht
implizit aus Zielen und Zwecken der Union hergeleitet werden, geht allerdings
fehl: Wie der IGH in seinem Rechtsgutachten Reparation for Injuries8 festgehalten
hat, kommt es auf die Schaffung der objektiven Rechtstatsache einer eigenen, auf
Dauer angelegten Organisation mit eigenen Organen und eigenen, von den
Mitgliedstaaten übertragenen Kompetenzen an. Die Erklärung Nr. 4 der
Amsterdamer Vertragskonferenz, die Art 24 und 38 EUV seien nicht als
Kompetenzübertragungen an die Union aufzufassen, vermag nichts daran zu
ändern, dass die Europäische Union insgesamt den vom IGH angenommenen
Standards sehr wohl genügt. Hier wird in Wahrheit ein politisches Anliegen der
Mitgliedstaaten, Kompetenzabtretungen hinanzuhalten, mit dogmatisch unsauberen
Mitteln transportiert,9 was sich in der Konstruktion des Beitrittsverfahrens
niederschlägt:
Das Beitrittsverfahren beginnt mit dem Antrag eines Staates auf Aufnahme in
die Europäische Union, der an den Rat gerichtet wird. Dieser holt eine vorläufige
Stellungnahme der Kommission (avis) zur Beitrittsfähigkeit des Bewerbers ein und
beschließt gegebenenfalls auf dessen Grundlage die Aufnahme von
Beitrittsverhandlungen. Diese führen "die Mitgliedstaaten" unter Vorsitz des
jeweiligen Ratspräsidenten, wobei die Kommission dem Rat (!) Vorschläge für die
seitens der Union einzunehmenden Verhandlungspositionen unterbreitet und
abgegrenzte Teilbereiche mit einem Verhandlungsmandat des Rates (!) auch selbst
verhandeln kann. Das Ergebnis dieser Verhandlungen, die auf Beamtenebene in
Arbeitsgruppen und hinsichtlich strittiger Fragen letztendlich auf politischer Ebene
in Regierungskonferenzen geführt werden (und nicht selten am Ende des
Verhandlungsprozesses Tag und Nacht andauern), ist der Entwurf des
Beitrittsvertrages. Zu diesem Entwurf wird zunächst die abschließende
6
Art 24 und 38 EUV über GASP- und PJZS-Durchführungsabkommen, die nach dem gleichen Muster
geschlossen werden.
7
Geiger, Kommentar zum EUV/EGV3 2000, Rn 7 zu Art 1 EUV mwN zum Schrifttum in dieser Frage.
8
ICJ Reports 1949, 174.
9
Der Verfasser hat dies in einer Arbeitsunterlage für den „Universitätslehrgang Europarecht“ an
der Johannes Kepler Universität Linz mit der Überschrift „Wasch mir den Pelz, aber mach mich
nicht nass“ charakterisiert.
85
číslo 4/2002
Stellungnahme der Kommission eingeholt (avis definitif); dann wird er dem
Europäischen Parlament vorgelegt, das mit absoluter Mehrheit zustimmen muss
(avis conforme). Zuletzt beschließt der Rat einstimmig über den Aufnahmeantrag,
wodurch den Mitgliedstaaten der Abschluß des eigentlichen Beitrittsvertrags
ermöglicht wird. Dieser Vertrag ist vor seinem In-Kraft-Treten von allen
Mitgliedstaaten gemäß deren verfassungsrechtlichen Vorschriften (zu denken ist an
Genehmigungspflichten durch gesetzgebende Körperschaften, fakultative oder
obligatorische Volksabstimmungen etc.) zu ratifizieren. Wenn es so ist, dass der
Verhandlungsprozess wesentlich von den Organen "der Union" (recte den Organen
der Gemeinschaften, die im Wege der Organleihe für die Union tätig sind) gestaltet
wird, und der Beitritt "zur Union" den Beitritt zu ihren Gemeinschaften beinhaltet,
denen unbestrittener Weise Rechtssubjektivität zukommt, warum müssen dann
demonstrativ die Mitgliedstaaten - als "Sachwalter des gemeinsamen Interesses",
um ein geflügeltes Wort des EuGH zu gebrauchen - beim Abschluß eines
Beitrittsvertrages mit einer "Quasi-Ermächtigung" des Rates und Zustimmung des
Europäischen Parlaments tätig werden, um das politische Anliegen der begrenzten
Kompetenzabtretung unter künstlicher Negierung einer objektiven Rechtstatsache
zu transportieren? Derlei ist selbst bei den internationalen Organisationen im
klassischen Völkerrecht, das im Vergleich zum EU-System in einem viel
geringeren Maße von Kompetenzübertragungen der Mitgliedstaaten an die
Organisationen gekennzeichnet und viel weniger dicht integriert ist, völlig
unüblich.10
Die Auswirkungen dieser merkwürdigen Konstruktion sind im übrigen bis in
die nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten spürbar, wie sich für
Österreich anhand der Frage nach der verfassungsrechtlichen Behandlung eines
solchen Beitrittsvertrags zeigt: Handelt es sich wirklich um einen "politischen
Staatsvertrag" iSd Art 50 Abs 1 B-VG, der die Stellung der Republik im
internationalen System verändert, oder um einen Staatsvertrag, dem
gesetzesändernde bzw. gesetzesergänzende Qualität zukommt, wo doch primär die
Stellung und Rechtsordnung der Union und ihrer Gemeinschaften, aber nicht
primär jene des einzelnen Mitgliedstaates betroffen sind? Diese Qualifikation hätte
wohl für den "eigenen" Beitrittsvertrag gelten können, aber selbst dieser wurde
nicht nach Art 50 B-VG, sondern nach der eigens für diesen Anlass geschaffenen
verfassungsgesetzlichen lex specialis des "Bundesverfassungsgesetzes über den
Beitritt Österreichs zur Europäischen Union (EU-Beitritts-BVG)"11 behandelt. In
ähnlicher Weise wurde mit der Vertragsänderung von Amsterdam verfahren,12 die
10
So wird ein Staat durch Organbeschlüsse der Organisation (Empfehlung des Sicherheitsrates und
Beschluss der Generalversammlung), und nicht etwa durch Vertrag mit den Mitgliedstaaten,
Mitglied der UNO.
11
BGBl 744/1994. - Die näheren Motive dafür erläutert die Regierungsvorlage: 1546 BlgNR, XVIII.
GP.
12
Bundesverfassungsgesetz über den Abschluss des Vertrages von Amsterdam, BGBl I 76/1998.
86
No. 4/2002
durchaus mit einem Beitrittsvertrag verglichen werden kann, weil dadurch sowohl
Änderungen im Organisationsgefüge (hinsichtlich derer eine unmittelbare
Anwendung in der innerstaatlichen Rechtssphäre kaum in Betracht kommt) als
auch materielle Änderungen in tatsächlich unmittelbar wirksamen und mit
Anwendungsvorrang gegenüber dem innerstaatlichen Recht ausgestatteten
Bereichen der Gemeinschaftsverträge vorgenommen wurden. So wird wohl auch
mit künftigen Beitrittsverträgen verfahren werden müssen, die als
"Sachwalterverträge" mit Rechtswirkungen in anderen Rechtssphären in das an
klassischen völkerrechtlichen Grundsätzen orientierte System des B-VG nicht so
recht passen.
Die Rechtswirkungen des Beitritts bestehen darin, dass der Beitrittswerber mit
In-Kraft-Treten des Beitrittsvertrags Mitglied der Union und ihrer Gemeinschaften
wird und nach Maßgabe allfälliger
befristeter Ausnahme- und
Übergangsbestimmungen im Beitrittsvertrag den gesamten primären und
sekundären Rechtsbestand zum Beitrittszeitpunkt (den acquis communautaire)
übernimmt, womit dieser alle Rechtswirkungen (einschließlich gegebenenfalls der
unmittelbaren Anwendbarkeit und des Anwendungsvorranges) in seiner
Rechtssphäre entfaltet.13 Bestehende völkerrechtliche Vereinbarungen der
Gemeinschaften sind ohne weiteres auf das neue Mitglied anwendbar (auf Grund
des völkerrechtlichen Prinzips der beweglichen Vertragsgrenzen); das neue
Mitglied ist darüber hinaus verpflichtet, allen Übereinkünften beizutreten, die die
Gemeinschaften und ihre Mitgliedstaaten mit dritten Staaten geschlossen haben
(sog. gemischte Abkommen, die in Bereichen geschlossen werden, in denen die
Zuständigkeiten zwischen den Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten geteilt
sind. Ein Beispiel für einen solchen Vertrag folgt später).
3. Die Beitrittsvoraussetzungen
Art 9 UAbs 1 EUV nennt nur zwei Beitrittsvoraussetzungen: Es muss sich um
einen europäischen Staat handeln, und dieser muss die in Art 6 Abs 1 EUV
genannten Grundsätze der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der
Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit14 achten. Der
Europäische Rat, dem es innerhalb des Gefüges der Union obliegt, die
strategischen Leitlinien festzulegen,15 die die von den Gemeinschaften
ausgeliehenen Organe dann umsetzen, hat in den Schlußfolgerungen seiner Tagung
13
Dies kann teilweise schon vor dem Beitritt der Fall gewesen sein, wenn Assoziierungsabkommen
Teile des Binnenmarktes als Beitrittsvorbereitung vorweggenommen haben.
14
Das sind jene Grundsätze, die - allerdings nicht nach dem in Art 7 EUV hiefür vorgesehenen
Verfahren - den Hintergrund für die unseligen "Sanktionen" gegen Österreich abgegeben haben.
15
Art 4 UAbs 1 EUV.
87
číslo 4/2002
in Kopenhagen im Juni 199316 diese Kriterien konkretisiert und erweitert. Die
Voraussetzungen für einen Beitritt sind danach:
•
Institutionelle Stabilität als Garantie für demokratische und
rechtsstaatliche Ordnung, für die Wahrung der Menschenrechte
sowie die Achtung und den Schutz von Minderheiten
("Verfassungsstaatlichkeit");
•
Eine funktionierende Marktwirtschaft sowie die Fähigkeit, dem
Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Union
standzuhalten ("Binnenmarktfähigkeit");
•
Die Fähigkeit und der Wille des Beitrittskandidaten, die
Mitgliedspflichten zu übernehmen und sich die Ziele der politischen
Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion zu eigen zu
machen ("Integrationswilligkeit");
•
und die Fähigkeit der Europäischen Union, neue Mitglieder
aufzunehmen und die "Stoßkraft" der europäischen Integration zu
erhalten ("Erweiterungsfähigkeit").17
4. Die "Heranführungsstrategie": Beitrittsvorbereitung durch
vorgestaffelte Wirtschaftsintegration
Betrachtet man diese "Kopenhagener Kriterien" des Europäischen Rates, so
wird sogleich klar, dass die beitrittswilligen Staaten Mittel- und Osteuropas vor
mehreren gewaltigen Aufgaben stehen, wobei die Notwendigkeit der mehr oder
weniger gleichzeitigen Bewältigung derselben diese Aufgaben noch erschwert. Es
geht in allen Fällen darum, nach den Jahrzehnten kommunistischer Diktatur
funktionierende demokratische Institutionen aufzubauen, wobei deren noch
wackelige Stabilität durch die Notwendigkeit einschneidender Wirtschaftsreformen
zur Bewältigung des planwirtschaftlichen Erbes sogleich auf Bewährungsproben
gestellt wird, die selbst für etablierte, auf gewachsenen demokratischen
Traditionen gründende Strukturen eine enorme Herausforderung wäre.
Allein die Herstellung der Binnenmarktfähigkeit erfordert massive
Anpassungen der nationalen Rechtsordnung eines Beitrittswerbers, wie noch
darzustellen sein wird. Diese setzen eine gründliche Kenntnis von Inhalten und
Mechanismen des Binnenmarkts und seiner Rechtsordnung voraus, die in einem
(Noch) Nicht-Mitgliedstaat nicht ohne weiteres vorhanden ist oder gar
vorausgesetzt werden kann. Allein der zu übernehmende gemeinschaftliche
Rechtsbestand (aquis communautaire) umfaßt ca. 80.000 Seiten, die zwecks
16
BullEG 6/93, 13.
17
Zusammenfassung nach Geiger, Kommentar, Rn 7 und 8 zu Art 49 EUV.
88
No. 4/2002
korrekter Umsetzung und Anwendung erst einmal ins Tschechische übersetzt
werden müssen. Man erinnere sich in diesem Zusammenhang nur an die eigene noch gar nicht so lange zurückliegende - Vergangenheit, die das Fach
"Europarecht" in den österreichischen Studienplänen nur als Wahlfach in höchst
bescheidenem Umfang (und in vielen Berufsausbildungsordnungen gar nicht)
kannte und im übrigen als Sonderfall internationaler Organisationen in einer rein
völkerrechtlich-institutionellen Perspektive behandelte, sodaß bis vor wenigen
Jahren der einzige Zugang zu fundierter europarechtlicher Ausbildung in einem
Postgraduate-Studium bestand.18
All dies legt eine schrittweise Annäherung mit Unterstützung der Union nahe,
und auf diesen beiden Pfeilern ruht die "Heranführungsstrategie" der EU. Die
schrittweise Annäherung begann mit einem Abkommen über den Handel mit
gewerblichen Waren zwischen der EG und der damaligen CSSR und führte über
ein Handels- und Kooperationsabkommen mit der CSFR 1990 und einem
Assoziierungsabkommen 1991 (aus der ersten Serie der "Europa-Abkommen")
zum heute gültigen Assoziierungsabkommen ("Europa-Abkommen") mit der
Tschechischen Republik 199319. Es ist in zwei Stufen zu je fünf Jahren umzusetzen.
Ein solches Assoziierungsabkommen schafft einen - maßgeschneiderten Sonderstatus,
der
je
nach
Ausgestaltung
von
einem
besseren
Freihandelsabkommen bis zu einer Fast-Vollmitgliedschaft reichen kann, in aller
Regel aber durch drei Elemente gekennzeichnet wird:
☻
Vorwegnahme von Schlüsselelementen wirtschaftlicher Integration durch
Verwirklichung wesentlicher Grundfreiheiten des Binnenmarkts;
•
unter Verzicht auf volle Gegenseitigkeit (Reziprozität) seitens der EG,
weil den assoziierten Partnern zeitlich befristete Ausnahmen und
Umsetzungsfristen eingeräumt werden, viele der Vorteile aus den
Abkommen für sie aber sofort wirksam werden;
•
aber ohne jenes Mass an Einfluss und Mitbestimmung in der Gestaltung
der "Spielregeln" des Binnenmarktes, der Vollmitgliedern zukommt.
Wohl bestehen formal eigene Gremien zur Übernahme neuer Regeln
("Gemischte Ausschüsse" o.ä.); deren rechtliche Handlungsmöglichkeiten
erschöpfen sich aber in der Übernahme oder Ablehnung neuen
Gemeinschaftsrechts, und deren politischer Spielraum ist hinsichtlich der
zweiten Option als sehr begrenzt anzusehen
18
Dem Abbau dieser Defizite in der Ausbildung früherer Juristengenerationen widmen sich
inzwischen eigene Universitätslehrgänge wie die an der Johannes Kepler Universität Linz
eingerichteten Europastudien: <http://www.europastudien.at>
19
ABl 1994 L 360, abgeschlossen im Oktober 1993, in Kraft getreten am 1. Februar 1995. - Es
handelt sich dabei um eine Neuauflage des Abkommens aus 1991, die durch die Auflösung der alten
CSFR in zwei Staaten notwendig wurde.
89
číslo 4/2002
Für die Beitrittswerber der letzten Erweiterungsrunde (Finnland, Österreich
und Schweden) haben die Freihandelsabkommen 1972 und vor allem das
Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum20 diese Funktion, nämlich das
"Vorüben" des Binnenmarkts, erfüllt; dem höheren Entwicklungsstand der
betroffenen Volkswirtschaften entsprechend konnte die "Vorlaufzeit" kürzer
gehalten werden. Die Vorweg-Übernahme wesentlicher Binnenmarktregeln erweist
sich jedenfalls als wesentliche Hilfe, wie im Zuge der Analyse der
Binnenmarktfähigkeit der Tschechischen Republik gezeigt wird.
Den
zweiten
Pfeiler
der
Heranführungsstrategie
stellen
Gemeinschaftsprogramme zur Zusammenarbeit und zur Entwicklung der
"Humanressourcen" dar, wie die Möglichkeit der Teilnahme von Beitrittswerbern
an den Mobilitätsprogrammen SOKRATES/ERASMUS (für Studenten und
Dozenten sowie zur Lehrplanentwicklung) und LEONARDO (für junge
Arbeitskräfte), und das eigens eingerichtete Kooperationsprogramm für
Beitrittswerber (PHARE), um deren an kommunistische, parteigelenkte (und allzu
oft korrupte) Planwirtschaft gewohnte Strukturen bei der Vorbereitung auf den
Umgang mit dem acquis communautaire zu unterstützen. Allein in letzterem
Zusammenhang wurden seitens der EU für die Tschechische Republik zwischen
1990 und 1999 629 Mio. € zur Verfügung gestellt. Davon wurden rund 30% in den
Verwaltungsaufbau und 70 % in Infrastrukturmaßnahmen, Umstrukturierung von
Industriezweigen und KMU-Unterstützung investiert. Zwischen 2000 und 2002
werden weitere 79 Mio. € für PHARE, weitere 22 Mio € für ein eigenes Programm
im Landwirtschaftsbereich (SAPARD) und bis zu 80 Mio € für umwelt- und
verkehrspolitische Maßnahmen (ISPA) eingesetzt werden.
5. Zur Beitrittsfähigkeit der Tschechischen Republik
Die Tschechische Republik hat am 17. Jänner 1996 den Antrag auf Beitritt zur
Europäischen Union gestellt. Der Rat hat am 29. Jänner 1996 die Einleitung des
Beitrittsverfahrens gemäß Art 49 EUV21 beschlossen; die Kommission hat ihre
Stellungnahme (avis) zum tschechischen Beitrittsantrag am 15. Juli 1997
abgegeben.22 Sie hat daneben eine generelle Beurteilung der Beitrittskandidaten auf
der Grundlage der Kopenhagener Kriterien in ihrem Grundsatzdokument "Agenda
2000"23 vorgenommen und begleitet den Beitrittsprozess durch regelmässige
Berichte24 (gewissermaßen als Ergänzung des avis). Die Einschätzung der
Kommission ist - obwohl in dieser mehrschichtigen Form in Art 49 EUV gar nicht
20
Abgeschlossen am 2. Mai 1992 in Porto, in Kraft getreten am 1. Jänner 1994.Text des Abkommens:
BGBl 908/1993.
21
Damals noch Art O EUV (in der Zählung vor dem Vertrag von Amsterdam).
22
Dok KOM(97) 2009 endg.
23
Dok KOM(97) 2000 endg. = BullEG Beilage 5/97.
24
Vgl Dok KOM(1999) 503 endg.
90
No. 4/2002
vorgesehen - von eminenter Bedeutung, stellt sie doch die Grundlage für die
Verhandlungspositionen seitens der EU und ihrer Mitgliedstaaten dar. Im
Folgenden wird daher, soweit es die Tschechische Republik betrifft, von dieser
Einschätzung der Kommission ausgegangen.
a) Verfassungsstaatlichkeit
Die Kommission hatte bereits in der "Agenda 2000" darauf hingewiesen, dass
den Bekenntnissen zu Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, die Art 49 (iVm Art 6
Abs 1) EUV verlangt, auch deren Praktizierung im täglichen Alltag entsprechen
müsse.25 Die Kommission analysierte in ihrem avis den Aufbau und die
Arbeitsweise von gesetzgebender, vollziehender und rechtsprechender Gewalt und
die Lage bezüglich Menschen- und Minderheitenrechte und attestierte der
Tschechischen Republik insgesamt die Merkmale einer Demokratie mit stabilen
Institutionen, die die Rechtsstaatlichkeit, die Menschenrechte und die Achtung und
den Schutz von Minderheiten garantieren.26 Sie wies aber - vor allem in ihrem viel
mehr ins Detail gehenden Folgebericht 1999 - auch auf eine Reihe von
Unzulänglichkeiten hin, die nicht nur dieses Bild am Rande trüben, sondern sich
mitunter hemmend auf den Beitrittsprozess auswirken:
Im Bereich der Gesetzgebung leiden die Beitrittsvorbereitungen zum einen an
einem durch die politische Konstellation bedingten langen parlamentarischen
Gesetzgebungsverfahren (allein die drei Lesungen dauern durchschnittlich 9
Monate!), zum anderen an einem allgemeinen legislativen Rückstand in Sachen
Beitrittsvorbereitung, der auf verfehlte legislative Prioritäten früherer Regierungen
zurückgeführt wird. Die Leistungsfähigkeit der staatlichen Verwaltung leide immer
noch "unter inadäquatem Management, mangelnder Ausbildung, niedrigen
Gehältern und einer fehlenden Koordination zwischen den Ministerien". Trotz
Einsetzung eines Vizeministers für öffentliche Verwaltungsreform mit 36
Mitarbeitern sei diesbezüglich kein Fortschritt zu erkennen. Die Gerichte leiden
unter unzureichenden Arbeitsbedingungen, da moderne Ausrüstung und Zugang zu
Informationstechnologie kaum vorhanden sei. Zahlreiche Richterstellen seien
unbesetzt, die Ausbildung und Spezialisierung der Richter unzureichend; etwa
fehle eine verpflichtende Ausbildung im Europa- und Völkerrecht in der
beruflichen Fortbildung. In Letzterem muss ein gravierendes strukturelles Defizit
gesehen werden, das seine gröbsten Auswirkungen gar nicht im Hinblick auf die
allgemeine Rechtsstaatlichkeit, sondern vor allem im Hinblick auf die spezifische
Beitrittsfähigkeit der Tschechischen Republik entfaltet, bedeutet es doch nicht
mehr und nicht weniger, als dass die Justiz auf die unmittelbare Anwendung des
Gemeinschaftsrechtes mit der ihm zukommenden Vorrangwirkung vor
entgegenstehendem innerstaatlichen Recht nicht vorbereitet ist. Die aufgezeigten
25
BullEG Beilage 5/97, 44.
26
Dok KOM(97) 2009 endg., 19.
91
číslo 4/2002
Defizite führten insgesamt zu langsamen und langen Verfahren und zur
Überlastung der Gerichte.27 Unter vergleichbaren Defiziten leiden die
Korruptionsbekämpfung28 und die Bekämpfung der Geldwäsche.
Im Bereich der Menschen- und Minderheitenrechte zeigt sich ein ähnliches
Bild: Der erste Bericht der Kommission 1997 zeichnet auf der Basis der
Verfassung und der Grundrechtscharta sowie im Hinblick auf die Zugehörigkeit
der Tschechischen Republik zum Europarat und seinem Konventionssystem der
EMRK seit 1992/93 ein grundsätzlich positives Bild; der Folgebericht 1999 rückt
die Mißstände im Detail in den Vordergrund, nämlich die hohe durchschnittliche
Dauer der Untersuchungshaft (1998: 225 Tage), die Überfüllung der Gefängnisse
(Kapazität ca. 19.000 Personen, Belegung ca. 23.000) und die prekäre
Menschenrechtssituation der Sinti und Roma.29
b. Exkurs: Die Beneš-Dekrete
Fixer Bestandteil nicht so sehr der Beitrittsdebatte in der Tschechischen
Republik als vielmehr der Erweiterungsdebatte in den betroffenen Mitgliedstaaten
ist die Aufarbeitung der unmittelbaren Nachkriegsgeschichte der damaligen
Tschechoslowakei, insbesondere die Vertreibung der Sudetendeutschen auf der
Basis der - vom damaligen Staatspräsidenten Eduard Beneš zum Teil noch im
Londoner Exil vorbereiteten - ca. 140 Beneš-Dekrete. Diese zwischen Mai und
Oktober 1945 erlassenen Dekrete beinhalten zusammengefasst
•
die Enteignung und Zwangsverwaltung deutscher und magyarischer
Betriebe,
•
Enteignung und Neuverteilung des landwirtschaftlichen Eigentums,
•
Aberkennung der tschechoslowakischen Staatsbürgerschaft
Angehörige der deutschen und magyarischen Volksgruppen,
•
Enteignung des beweglichen und unbeweglichen Vermögens dieser
Gruppen
•
sowie eine Pflicht zur Zwangsarbeit für diese Gruppen zur Beseitigung
der Kriegsschäden.
für
27
Regelmäßiger Bericht 1999, Dok KOM (99) 503 endg., 14 ff. und 80. - Die Zahl der anhängigen
Verfahren vor Bezirksgerichten blieb zwischen 1997 und 1999 annähernd konstant zwischen
230.000 und 240.000; die durchschnittliche Verfahrensdauer lag 1998 bei 806 Tagen.
28
1997 wurden 500 Verfahren eingeleitet und 215 Personen verurteilt; 1998 waren es 550 Verfahren
und 213 Verurteilungen. Ibid., 17.
29
Ibid., 18 ff. - Letztere illustriert die Entscheidung lokaler Behörden in Usti nad Labem (Aussig),
roma-stämmige Bevölkerung von nicht-roma-stämmiger Bevölkerung entlang einer Straße durch
eine Mauer (!) zu trennen.
92
No. 4/2002
Dazu kamen ab dem Beginn des Prager Aufstandes im Mai 1945 und noch vor
dem Abschluß des Potsdamer Abkommens durch die Siegermächte des Zweiten
Weltkrieges Anfang August 1945 wilde Vertreibungen von rund einer Dreiviertel
Million Sudetendeutscher, und anschließend unter Art XIII des Potsdamer
Abkommens, der die tschechoslowakische Regierung ermächtigte, die deutsche
Volksgruppe "in ordnungsgemäßer und humaner Weise" nach Deutschland zu
überführen, die Aussiedlung von ca. 2 Millionen Menschen nach Deutschland.
Etwa 200.000 Vertriebene und Ausgesiedelte blieben in Österreich.30
Rechtlich gesehen wird der Beitritt der Tschechischen Republik als solcher
am status quo nichts ändern: Grundlage und Ausgangspunkt dieser Beurteilung ist
Art 295 EGV, wonach der Gemeinschaftsvertrag die Eigentumsordnung der
Mitgliedstaaten prinzipiell unberührt läßt. Dies bedeutet nach herrschender
Auffassung, dass die im Zeitpunkt der Gründung der Gemeinschaft bzw. des
Beitritts eines neuen Mitglieds bestehende Eigentumsordnung von
Gemeinschaftsrechts wegen anerkannt wird.31 Somit besteht keine generelle
"Rückstellungspflicht"
und/oder
"Wiedergutmachungspflicht"
kraft
Gemeinschaftsrechts. Soweit solche Maßnahmen an sich vorgesehen sind und
soweit ein gegebener Sachverhalt einen gemeinschaftsrechtlicher Zusammenhang
aufweist (wenn etwa eine enteignete natürliche oder juristische Person oder deren
Rechtsnachfolger unter Inanspruchnahme der Grundfreiheiten des Binnenmarkts in
der Tschechischen Republik aktiv wird und in den Genuss dieser Maßnahmen
kommen möchte), darf nach Art 12 EGV freilich nicht zwischen Inländern und
Ausländern aus Gründen der Staatsangehörigkeit unterschieden werden. Eine
wahlweise Rückgabe oder Entschädigung kommt nach dem Rückgabegesetz nur
für nach dem 25. Februar 1948 konfiszierte Güter in Frage und war ursprünglich
auf Personen mit Wohnsitz in der tschechischen Republik beschränkt. Ein
Abstellen auf einen Inlandswohnsitz wird vom EuGH allerdings in ständiger
Rechtsprechung materiell als verbotene Diskriminierung aus Gründen der
Staatsangehörigkeit angesehen (weil Inländer typischerweise dieses Kriterium
erfüllen, Ausländer typischerweise nicht, wobei einzelne Ausnahmen nichts desto
weniger die verpönte Regel bestätigen).32 Dieses Problem ist jedoch, wie die
Kommission bereits in ihrem ersten Bericht anmerkte, durch ein Erkenntnis des
tschechischen Verfassungsgerichtes 1996, das das Wohnsitzerfordernis im
Rückgabegesetz aufgehoben hat, praktisch gelöst.33
30
Suppan, aaO, 30 ff.
31
Schwarze (Hrg), EU-Kommentar, Rn 4-6 zu Art 295 EGV.
32
Dabei wird zwar nicht auf die Staatsangehörigkeit als Tatbestandsmerkmal abgestellt, aber durch
Anwendung anderer Unterscheidungsmerkmale tatsächlich das gleiche Ergebnis herbeigeführt: St
RSpr seit Rs 22/80, Boussac, Slg 1980, 3427. Für Fälle mit Österreichbezug vgl Rs C-350/96, Clean
Car, Slg 1998 I-2521, und Rs 224/97, Ciola, Slg 1999 I-2517.
33
33
Dok KOM(97) 2009 endg., 17.
93
číslo 4/2002
Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass das Europa-Abkommen von 1993 als
einen der Gründe für den Vertragsschluss die Notwendigkeit nennt, wegen der
Auflösung der CSFR getrennte Abkommen mit beiden Nachfolgestaaten zu
schließen.34 Dies deutet darauf hin, dass hier nicht einmal von einer
Rechtsnachfolge der Tschechischen Republik in die völkerrechtlichen Verträge der
(ex-)CSFR ausgegangen werden kann; um so weniger kann das neue Rechtssubjekt
"Tschechische Republik" noch für völkerrechtliches Unrecht der CSFR haften,
denn völkerrechtliche Haftungsansprüche sind höchstpersönliche Ansprüche des
betreffenden Rechtssubjekts, die nicht einmal im Rahmen einer allfälligen
Universalrechtsnachfolge übergehen: "actio personalis moritur cum persona".35
Das sowohl vom Europäischen Parlament als auch vom österreichischen
Nationalrat in Resolutionen nachdrücklich vertretene Anliegen,36 die BenešDekrete (und damit ein Stück der Nachkriegs-Eigentumsordnung), denen seit InKraft-Treten der Tschechischen Verfassung 1993 nur mehr einfacher Gesetzesrang
zukommt, aufzuheben, ist damit ein rein politisches Anliegen, das nur im Zuge der
Beitrittsverhandlungen durch politischen Druck bewirkt, aber von
Gemeinschaftsrechts wegen nicht erzwungen werden kann. Nachdem Deutschland,
das rein zahlenmäßig in weit höherem Maße betroffen ist, in der gemeinsamen
deutsch-tschechischen Erklärung vom 21. Jänner 1997 signalisiert hat, die
wechselseitigen Beziehungen nicht durch aus der Vergangenheit herrührende
Fragen belasten zu wollen, steht Österreich mit diesem Anliegen allein da und
müßte für einen massiven Druck im Beitrittsverfahren (etwa die Drohung, den
Abschluß des Beitrittsvertrages zu blockieren und/oder diesen nicht zu ratifizieren)
die alleinige politische Verantwortung in der Union tragen.
c. Binnenmarktfähigkeit
Die Rechtsprobleme im Bereich der Binnenmarktfähigkeit sind von der
wirtschaftlichen Ausgangslage nicht zu trennen. Es ist daher notwendig,
wirtschaftliche Daten und Szenarien in die Analyse einzubeziehen.37
Die makroökonomische Situation der Tschechischen Republik ist unverändert
schwierig: das BIP stagniert, die Arbeitslosigkeit stieg Ende der Neunziger Jahre
dramatisch an.38 Handels- und Leistungsbilanz haben sich hingegen erholt, und die
34
3. Begründungserwägung der Präambel.
35
Fischer/Köck, Allgemeines Völkerrecht, 4. Auflage 1994, 79.
36
Resolution des Europäischen Parlaments A4-0157/1999, Z 7; Entschließung des Nationalrates der
Republik Österreich Nr. 179/E (XX. GP).
37
So weit nicht anders angemerkt, wurden die Daten den beiden Berichten der Kommission, Dok
KOM(97) 2009 endg. und KOM (1999) 503 endg., entnommen.
38
Die Arbeitslosigkeit hat sich von 1996 bis 1998 verdoppelt: Landesmann, "Migration und
Arbeitsmarkteffekte der EU-Erweiterung", Die Union 3/00, 15, auf 25 (Tab. A/4).
94
No. 4/2002
Inflation ist rückläufig.39 Das wohl größte Problem im Bereich der generellen
Strukturreformen liegt in der Privatisierung der ehemaligen Staatsbetriebe: Das
Investitionspotential der Bevölkerung ist wegen der einschneidenden
Wirtschaftsreformen und der hohen Arbeitslosigkeit gering, weshalb die Aktien der
umgewandelten Staatsbetriebe in einem Coupon-Modell "verkauft" wurden, ohne
dabei allzuviel zusätzliches Kapital zu lukrieren. Das Investitionspotential der
Banken, von denen eher Kapitalimpulse zu erwarten wären, wird durch ein hohes
Volumen uneinbringlicher Kredite der alten - nun privatisierten, aber mangels
echter Kapitalzufuhr kaum zahlungskräftigen - Staatsbetriebe beeinträchtigt und
bessert sich nur langsam im Zuge der Privatisierung der Banken selbst. Klein- und
Mittelunternehmen in der Tschechischen Republik beschäftigten 1999 56% der
Arbeitsbevölkerung und erwirtschafteten ein Drittel des BIP. Die industrielle
Verflechtung der Tschechischen Republik mit der EU bewegt sich bereits fast auf
dem österreichischen Vor-Beitritts-Niveau (1998: 64% der Exporte, 63% der
Importe).
Im Bereich der vier Grundfreiheiten des Binnenmarktes (Warenverkehr,
Personenverkehr, Dienstleistungsverkehr, Kapitalverkehr) werden die wesentlichen
Regeln der Gemeinschaftsverträge durch das Europa-Abkommen 1993
übernommen (allerdings nicht völlig reziprok, sondern seitens der Gemeinschaft
sofort oder kurzfristig, seitens Tschechiens stufenweise innerhalb der insgesamt
zehnjährigen Übergangsfrist). Detaillierte Anhänge identifizieren den schon auf
Grund des Europa-Abkommens zu übernehmenden acquis communautaire.
Darüber hinaus legt ein Weißbuch der Kommission40 in über zwanzig
Tätigkeitsbereichen der Gemeinschaft weitere Schlüsselmaßnahmen für die
Umsetzung der vier Freiheiten in zwei Prioritätsstufen für die Heranführung zur
Vollmitgliedschaft fest.
Der freie Warenverkehr ist bereits durch das Europa-Abkommen 1993
insoweit geregelt, als die Einfuhrzölle der Gemeinschaft innerhalb zweier Jahre,
jene der Tschechischen Republik innerhalb der zehnjährigen Übergangsperiode zu
beseitigen sind. Mengenbeschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung waren
sogleich (mit einigen auf zwei Jahre befristeten Ausnahmen für die Tschechische
Republik) aufzuheben.41
Die Übernahme technischer Normen ist fast
abgeschlossen, verbleibende Probleme gründen sich vor allem in legislativer
Säumnis Tschechiens.
Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer stellt vor allem für die Nachbarstaaten der
tschechischen Republik einen der wesentlichen Problembereiche dar. Die
Regelungen im Europa-Abkommen sind dementsprechend restriktiv gefaßt und
39
Die Kommission attestierte diesbezüglich der Tschechischen Republik 1999 bereits EU-nahes
Niveau.
40
Dok KOM (95) 163 endg.
41
Art 8-14 Europa-Abkommen.
95
číslo 4/2002
zielen nicht auf die volle Herstellung der Arbeitnehmerfreizügigkeit (wie etwa im
EWR-Abkommen): Insbesondere gewähren sie tschechischen Staatsangehörigen
keinen freien Zugang zur Beschäftigung in den EU-Mitgliedstaaten; dieser richtet
sich nach dem nationalen Recht der Mitgliedstaaten und gegebenenfalls nach
bestehenden bilateralen Vereinbarungen zwischen Tschechien und diesen. Nur
Personen, die sich auf Grund nationaler mitgliedstaatlicher Rechtsvorschriften
rechtmäßiger Weise in einem Mitgliedstaat aufhalten, stehen typische Rechte der
Arbeitnehmerfreizügigkeit wie Inländergleichbehandlung hinsichtlich der
Beschäftigungsbedingungen, Aufenthaltsrecht und Zugang zum Arbeitsmarkt für
Ehegatten und Kinder sowie Zusammenrechnung und Koordinierung der
sozialrechtlichen Ansprüche zu. Hingegen fehlen die vom EGV her bekannten
Arbeitnehmerrechte des Verbleibs nach einer gewissen Tätigkeitsdauer und Rechte
anderer abhängiger Familienangehöriger.42
In diesem Bereich wird ein Beitritt eine wesentliche Änderung des status quo
mit dem ungehinderten Zugang aller mobilitätswilligen tschechischen
Arbeitnehmer zum Arbeitsmarkt der Gemeinschaften bringen. Dort besteht aber
auch der größte Druck seitens der vorrangig betroffenen Mitgliedstaaten (wobei
Studien davon ausgehen, dass dies in absoluten Zahlen die BRD, im Verhältnis zur
eigenen
Bevölkerungszahl
jedoch
Österreich
sein
wird43),
die
Arbeitnehmerfreizügigkeit im vollen Umfang des EGV erst mit Verzögerung, also
einer Übergangszeit, wirksam werden zu lassen. Dabei wird vielfach auf die - in
machen wirtschaftlichen Eckdaten zum Beitrittszeitpunkt vergleichbare "Süderweiterung" um Griechenland, Portugal und Spanien verwiesen, anläßlich
derer hinsichtlich der Arbeitnehmerfreizügigkeit Übergangszeiten in der jetzt
kolportierten Länge von etwa sieben Jahren vereinbart und dann bereits nach etwas
mehr als der Hälfte der Zeit gestrichen wurden, weil die befürchteten
Migrationsströme ("Ausländerflut") nicht eingetreten waren (und auch bis heute
nicht eingetreten sind). Solche Übergangsfristen können aber im Falle der
Tschechischen Republik sinnvoll sein, um "Staueffekte" (anfänglicher Andrang
nach lang erwarteter Liberalisierung, rasch abnehmend wegen Desillusionierung
im EU-Ausland und langsamer Verbesserung der wirtschaftlichen Lage im eigenen
Land) abzufedern und die Zeit für allfällige Strukturanpassungen in den
betroffenen Nachbar-Mitgliedstaaten zu nützen. Die Einschätzungen über das zu
erwartende Migrationsvolumen gehen allerdings auseinander und basieren auf ganz
unterschiedlichen Ausgangspunkten hinsichtlich der Einbeziehung von
Arbeitsmarktvariablen, regionalen Lohn- und Einkommensdifferentialen,
Qualifikationsstrukturen der mobilen Arbeitnehmergruppen etc.44
42
Art 38 und 39 Europa-Abkommen.
43
Pichelmann, "Migration und Arbeitsmarkt", in: Die Union 3/00, 7, insb 11.
44
Vgl die kritische und ausgewogene Übersicht in Landesmann, ibid., 15.
96
No. 4/2002
Die Niederlassungsfreiheit der Selbständigen und der Unternehmen ist im
Vergleich dazu bereits jetzt unter dem Regime des Europa-Abkommens 1993
relativ liberal geregelt: Die Mitgliedstaaten gewährten tschechischen Selbständigen
und
Unternehmen
ab
In-Kraft-Treten
des
Abkommens
volle
Inländergleichbehandlung sowohl hinsichtlich bereits rechtmäßig niedergelassener
als auch hinsichtlich neuer niederlassungswilliger Selbständiger und Unternehmen.
Im Gegenzug gewährte die tschechische Republik volle Inländergleichbehandlung
für bereits niedergelassene Unternehmen grundsätzlich sofort, für
niederlassungswillige Selbständige ab dem sechsten Jahr der Übergangszeit (d.h.
seit Februar 2000), und in bestimmten länger geschützten Sektoren jedenfalls ab
Ende der Übergangszeit.45 Umsetzungsrückstände auf tschechischer Seite bestehen
noch in Sachen Arbeitslosenunterstützung, Anerkennung akademischer Abschlüsse
und voller Umsetzung der Koordinierungsrichtlinien für die Ausübung
selbständiger Berufe (Anwälte, Architekten, Ärzte und Gesundheitsberufe).
Die Dienstleistungsfreiheit ist bereits auf Grund des Europa-Abkommens
schrittweise zu liberalisieren46 (wobei detaillierte Sonderbestimmungen für
Verkehrsdienstleistungen getroffen wurden). Handlungsbedarf im Zuge der
Beitrittsvorbereitungen sieht die Kommission noch im Versicherungs-, Bankenund Kapitalmarktbereich, in der staatlichen Versicherungsaufsicht und in den
Vorschriften zur Bekämpfung der Geldwäsche.47
Die Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit ist ebenfalls bereits im EuropaAbkommen angesprochen, allerdings verpflichtet dieses die Vertragsparteien nur
zur Genehmigung des mit der Ausübung der Freiheiten aus dem EuropaAbkommen in Zusammenhang stehenden Zahlungsverkehrs48 (wohingegen die
volle Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit nach EGV-Standard selbst solchen
Genehmigungserfordernissen prinzipiell entgegensteht, soweit nicht der EGV
selbst Ausnahmen zuläßt49). Der Kapitalverkehr in Sachen Direktinvestitionen in
Gesellschaften war sofort zu liberalisieren, jener in Zusammenhang mit der
Niederlassungsfreiheit der Selbständigen gemeinsam mit dieser bis zum Ende der
ersten Stufe der Übergangszeit.50 Die Kommission bestätigte der Tschechischen
Republik bereits 1999 eine weitgehende Liberalisierung des Kapital- und
Zahlungsverkehrs, die auch schon Wertpapiere, Darlehen, Bürgschaften, Handel
mit Derivaten, Gold und Devisen einschließt. Liberalisierungsbedarf besteht
hingegen noch im Bereich des Immobilienerwerbs.51
45
Art 45 Abs 1-3 des Europa-Abkommens 1993.
46
Art 56.
47
Dok KOM (1999), 503.
48
Art 60 des Europa-Abkommens.
49
Art 56 iVm 58 EGV.
50
51
Dok KOM (1999) 503 endg., 35.
97
číslo 4/2002
Eine auch nur überblicksweise Analyse der Binnenmarktfähigkeit der
Tschechischen Republik müßte nun fortfahren, in ähnlicher Weise auch auf die
begleitenden Politiken des EGV, deren Funktion in der Unterstützung und
Ergänzung der Kernfreiheiten des Binnenmarkts liegt, einzugehen, und die
Fortschritte und Probleme in den Bereichen Wettbewerbsrecht, staatliche
Beihilfen, Verkehrspolitik, Umweltpolitik, Verbraucherschutz, berufliche Bildung,
Forschung und Entwicklung, Telekommunikation, Steuerwesen etc. behandeln.
Eine ermüdende Aufzählung all dieser Dinge erscheint in diesem Rahmen nicht
tunlich, weshalb nur mehr auf zwei aus österreichischer Sicht interessante und
aktuelle Problembereiche eingegangen werden soll:
Hinsichtlich der Landwirtschaft wurde im Europa-Abkommen nur eine
allgemeine Zusammenarbeit im Hinblick auf deren Modernisierung, aber kein
Zugang zum Agrarbinnenmarkt vereinbart52 (dies gilt im Übrigen für alle
Assoziierungsabkommen einschließlich des EWR-Vertrags). Mangels echter
Vorwegnahme auch nur von Teilen der Rechtsanpassung und Rechtsübernahme
bleibt hier im Hinblick auf den Beitritt die meiste Arbeit zu tun; die Kommission
ortet hier auch noch große Lücken und Widersprüche zum bestehenden
Gemeinschaftsrecht: Ein Großteil der Anlagen zur Verarbeitung von Erzeugnissen
tierischen Ursprungs (Schlachthöfe, fleischverarbeitende Betriebe etc.) genügt
nicht den EU-Vorschriften über Hygiene und öffentliche Gesundheit, was im
Hinblick auf die BSE-Krise in der Gemeinschaft unbeschadet ihrer Standards
Grund zu ernster Sorge bieten muss. Weiters steht der Rechtsrahmen für
landwirtschaftliche Erzeugerorganisationen nicht in Einklang mit dem
Gemeinschaftsrecht, und die wichtigsten Verwaltungsmechanismen für die
Umsetzung der gemeinsamen Marktorganisationen der EG sind schlichtweg nicht
vorhanden. Demgemäß mahnt die Kommission zur Verstärkung der
Anstrengungen,53 doch ist zu bezweifeln, ob der Rückstand in so kurzer Zeit
aufholbar bzw. die unvermeidliche Roßkur dem Sektor zumutbar ist, denkt man an
die Probleme der österreichischen Landwirtschaft, die aus einer wesentlich
besseren Ausgangsposition heraus den Strukturwandel des Beitritts zu bewältigen
hatte. Übergangsfristen, befristete Ausnahmen und deren rigorose Kontrolle
werden hier im Interesse des beiderseitigen Schutzes unabdingbar sein.
Schließlich thematisiert bereits das Europa-Abkommen 1993 eigens den
Bereich der nuklearen Sicherheit, allerdings nur im Hinblick auf eine nicht näher
bezeichnete Zusammenarbeit in Bereichen wie Katastrophenschutz und
Katastrophenmanagement, Strahlenschutz und Überwachung, Entsorgung
radioaktiver Abfälle sowie Stillegung und Demontage von Kernkraftwerken, ohne
aber irgendwelche konkreten wechselseitigen Verpflichtungen festzulegen.54 Der
52
53
Dok KOM (1999) 503 endg., 44-46.
54
98
No. 4/2002
Beitritt der Tschechischen Republik zur Europäischen Union bedeutet auch den
Beitritt zum EAG-Vertrag und bewirkt die Übernahme von dessen Regelungen
über die Versorgung mit nuklearem Material, den gemeinsamen Markt für
Kernmaterial, die Sicherheitsüberwachung und den Gesundheitsschutz der
Arbeitnehmer und der Bevölkerung. Dabei geht es zunächst nur um Vorschriften
über die Forschungszusammenarbeit im Bereich der nuklearen Energie,55 um die
Festlegung radioaktiver Strahlungsgrenzwerte56 und um ein Regime zur
Überwachung des Abbaus, der Herstellung und Aufbereitung spaltbaren Materials
und der Information der Kommission über solche Anlagen.57 Der EAG-V selbst
enthält keine spezifischen Regeln über Genehmigungsverfahren oder den Betrieb
von Kernkraftwerken, die die unter dem Regime des EAG-V hergestellten
und/oder aufbereiteten Kernmaterialien verwenden; dies erklärt sich aus der
Gründungsidee der drei Europäischen Gemeinschaften, der Friedenssicherung
durch Vergemeinschaftung kriegswichtiger Schlüsselrohstoffe; daher zwei
besondere Verträge über den Kohle und Stahlsektor einerseits, den Nuklearsektor
andererseits, und die Fixierung auf die Rohstoff- und Produktmärkte, weniger aber
auf die Anlagen. Diesen Zustand hat die Kommission in einem Bericht zu
Maßnahmen nuklearer Sicherheit in den Ländern Mittel- und Osteuropas beklagt:
"Ende 1997 gab es mangels verbindlicher Rechtsgrundlage auf europäischer
Ebene noch keinen formal festgeschriebenen Konsens hinsichtlich der technischen
Normen im Zusammenhang mit der Auslegungs- und Betriebssicherheit von
Kernanlagen. Die von der IAEO veröffentlichten 25 wesentlichen Grundsätze der
nuklearen Sicherheit werden nach wie vor nach Massgabe der jedem Mitgliedstaat
eigenen technischen Normen und Regelungen umgesetzt, was die Interventionen
der EU bei den Sicherheitsbehörden der MOEL und der NUS (=Neuen
Unabhängigen Staaten, d.Verf.) nicht gerade erleichterte."58
Allerdings wird die Kommission im EAGV zumindest dazu berufen, die
Einhaltung anderer internationaler Verpflichtungen der Mitgliedstaaten (etwa im
Rahmen der IAEO, der die Tschechische Republik angehört), in den
Mitgliedstaaten zu überwachen.59 In diesem Zusammenhang ist mit dem IAEOÜbereinkommen über nukleare Sicherheit vom 20. September 199460 ein
wesentlicher Fortschritt erzielt worden. Es wurde als "gemischtes Abkommen" von
der EAG im Rahmen ihrer Zuständigkeiten nach Art 2 lit b iVm Art 30-39 EAGV
55
Art 4-11 EAGV.
56
Art 30-39 EAGV.
57
Art 77-85 EAGV.
58
Sonderbericht Nr. 25/98 zu den Maßnahmen der EU auf dem Gebiet der nuklearen Sicherheit in den
Ländern Mittel- und Osteuropas (MOEL) und den Neuen Unabhängigen Staaten (NUS), ABl 1999 C
035, 1.
59
Art 77 lit b EAGV.
60
ABl 1999 L 318, 21; BGBl III 39/1998.
99
číslo 4/2002
(Gesundheitsschutz) und den Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer übrigen nationalen
Zuständigkeiten geschlossen, ist für die EAG am 24. Oktober 1996 (und für
Österreich am 24. November 1997) in Kraft getreten und auch von der
Tschechischen Republik bereits ratifiziert worden (wozu sie spätestens mit dem
Beitritt ohnehin verpflichtet gewesen wäre). Dieses Abkommen regelt tatsächlich
Kernfragen der Reaktorsicherheit in Sachen Standortwahl, Auslegung, Bau und
Betrieb.61 Zumindest im Rahmen der Kompetenzen, die der EAGV der
Kommission zur Überwachung völkerrechtlicher Verpflichtungen der
Mitgliedstaaten einräumt, wird die Tschechische Republik ihre bisherige
Vorgangsweise restriktiver Informationspolitik, Beiziehung bloß inländischer
Experten etc. nicht beibehalten können und sich insbesondere dem
Überwachungsregime der Kommission unterwerfen müssen, das gegebenenfalls
auch mittels Zwangsmaßnahmen durchgesetzt werden kann. Im Falle von
Verstößen gegen den EAGV stehen darüber hinaus sowohl der Kommission als
auch den anderen Mitgliedstaaten die üblichen Verfahren vor dem EuGH
Vertragsverletzungsklage
anderer
(Aufsichtsklage
der
Kommission,62
63
Mitgliedstaaten ) zur Verfügung.
In diesem Sinne weist die Kommission in ihrem Bericht 1999 die
Tschechische Republik nachhaltig auf Fragen der Reaktorsicherheit, insbesondere
auf die einschlägigen Schlußfolgerungen des Rates vom Dezember 1998 hin:
"Darin bekundet die EU ihre Entschlossenheit, die hiermit
zusammenhängenden Fragen während des gesamten Beitrittsprozesses aufmerksam
zu verfolgen. Die Tschechische Republik, ihre nukleare Aufsichtsbehörde und die
Betreiber der nuklearen Anlagen werden daher aufgefordert, auf entsprechende
Anfragen der Kommission regelmäßig umfangreiche Auskünfte zu erteilen."64
Eine Involvierung der Kommission im aktuellen Disput zwischen Österreich
und der Tschechischen Republik um Temelin ist zumindest als ein - freilich sehr
spät erfolgter - Schritt in die richtige Richtung, nämlich im Hinblick auf die nach
einem Beitritt bestehende Zuständigkeitsverteilung, zu sehen. Die in der
Vergangenheit praktizierten und bei weiteren Problemen pro futuro nicht
auszuschließenden Grenzblockaden sind hingegen rechtlich bedenklich, weil sie
evidentermaßen Hindernisse für den Waren- und Personenverkehr darstellen, die
von staatlicher Seite zumindest geduldet (oder gar als Demonstrationen genehmigt)
werden. In einem ähnlich gelagerten, allerdings rein innergemeinschaftlichen
Sachverhalt hat der Europäische Gerichtshof die französische Republik schon
61
Art 17-20 des Übereinkommens über nukleare Sicherheit.
62
Art 141 EAGV.
63
Art 142 EAGV.
64
Dok KOM (1999) 503 endg., 49.- Im Hinblick auf das AKW Temelin hatte die Kommission eigens
darauf hingewiesen, dass das technische und betriebliche Sicherheitsniveau den Standards der
Union entsprechen solle, bevor das AKW in Betrieb geht: ibid., 48.
100
No. 4/2002
einmal verurteilt, durch die Duldung von Frächterblockaden den freien
Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft behindert zu haben.65 Zwar ist unter
dem Regime des Europa-Abkommens dessen Assoziationsrat und in der Folge ein
Schiedsgericht für die Beilegung von Streitigkeiten aus diesem Abkommen
zuständig,66 doch ist eine gewisse Vorbildwirkung der EuGH-Entscheidung gegen
Frankreich wohl zu erwarten, und ein Schiedsspruch, der festhält, die Republik
Österreich habe durch die Duldung von Grenzblockaden gegen ihre Pflichten (als
Mit-Vertragspartei neben der EG!) aus dem Europa-Abkommen mit der
Tschechischen Republik verstoßen, ist gegebenenfalls nicht unwahrscheinlich.
d. Integrationswilligkeit
Im Gegensatz zu den detaillierten Analysen zur Integrationsfähigkeit trifft die
Kommission zur Frage, inwieweit die Tschechische Republik gewillt ist, sich die
Ziele der politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion zu eigen
zu machen, nur allgemeine Aussagen. Im Bereich der Außenpolitik verweist sie
auf die aktive Rolle der Tschechischen Republik im Rahmen der peace
enforcement-Einsätze der UNO auf dem Balkan (SFOR, KFOR), sowie auf die
Unterstützung der EU-Positionen im Rahmen von UNO und OSZE. Besondere
Erwähnung finden die NATO-Mitgliedschaft Tschechiens seit März 1999 und die
Unterstützung der NATO im Kosovo-Konflikt durch die Erlaubnis, tschechischen
Luftraum durchfliegen zu dürfen. Weniger positiv fällt die Beurteilung der
jusitiziellen Zusammenarbeit aus, was aber durch die schon genannten
strukturellen Defizite des Justiz- und Verwaltungssektors bedingt ist.
6. Die Erweiterungsfähigkeit der Union
Während einzelne Beitritte oder auch kleinere "Erweiterungen" (vgl nochmals
die "Süderweiterung" in den Achtziger Jahren) für die Europäischen Union leicht
verkraftbar waren, erfordert die bevorstehende Osterweiterung aus zwei Gründen
auch eine strukturelle Vorbereitung der Union: Zum ersten ist es das - eingangs
bereits angesprochene - Ausmaß der Erweiterung um bis zu zwölf Staaten in der
nächsten Runde (das entspricht der Anzahl der EU-Mitglieder zum Zeitpunkt des
österreichischen Beitritts!), das eine Überprüfung der Strukturen der Union und
ihrer Gemeinschaften nahelegt. Zum zweiten sind es die Strukturen selbst, die
unabhängig von der bevorstehenden Erweiterung massive Effizienz- und
Akzeptanzprobleme haben und in beiderlei Hinsicht bereits jetzt an ihre Grenzen
stoßen.
65
Rs C-265/95, Kommission gegen Frankreich, Slg 1997 I-6959.
66
Art 107 des Europa-Abkommens. - Beide Konfliktparteien nominieren je einen Schiedsrichter (wobei
EG und Mitgliedstaaten zusammen als eine Partei angesehen werden), der Assoziationsrat bestellt
einen dritten Schiedsrichter. Die Entscheidung erfolgt mit Stimmenmehrheit.
101
číslo 4/2002
Der Grund dafür liegt im völkerrechtlichen Konstruktionsmodell, das den drei
europäischen Gemeinschaften und ihren (mittlerweile gemeinsamen) Organen zu
Grunde liegt. Es handelt sich im wesentlichen um internationale (also
zwischenstaatliche) Organisationen, die in ihrer Rechtsordnung eine so hohe
Integrationsdichte erreicht haben, dass sie als supranational (also überstaatlich)
angesehen werden.67 Die crux der Union und ihrer Gemeinschaften liegt darin, dass
sie ungewöhnliche überstaatliche Integrationsmodelle mit traditionellen Strukturen
zwischenstaatlicher Organisationen zu verwirklichen sucht. Der Einfluß nationaler
Interessen, das Streben nach Konsens (und damit die Anfälligkeit für Blockaden)
und die demokratischen Legitimationsdefizite sind geradezu notwendige
Konsequenzen dieser Strukturen, die sich aus dem intergouvernementalen Ansatz
des Völkerrechts (das typischerweise Organe der exekutiven Gewalt als
Außenvertreter der Völkerrechtssubjekte ansieht68) und seiner Betonung der
formalen Souveränität der Völkerrechtssubjekte (auch dann, wenn ihr längst keine
materielle politische Handlungsfreiheit mehr entspricht) ergeben.
Dieses Modell ist zwar mehrfach modifiziert worden (sei es durch
Fusionierung der Organe dreier Gemeinschaften zu einem Organkomplex,69 durch
Umstrukturierung bestehender Organe zwecks Effizienzsteigerung,70 durch
"Legitimation" von Usancen, die sich in der politischen Praxis bewährt haben71 und
durch Aufwertung der Rolle bestehender Organe72), doch ist damit nicht immer
eine Effizienzsteigerung und - soweit ersichtlich - bisher nie eine Vereinfachung
erreicht worden. Ohne Anspruch auf Vollständigkeit sind folgende
Problembereiche zu erkennen:
67
Es ist im übrigen die unmittelbare Anwendbarkeit unter Vorrangwirkung, die das Besondere dieser
Rechtsordnung darstellt und ihre gesonderte dogmatische Einstufung rechtfertigt, und hat nichts mit
Mehrheitsbeschlüssen und Bindung wider Willen zu tun, wie in alten Lehrbüchern noch zu lesen ist.
Letzteres kennzeichnet auch die Vereinten Nationen hinsichtlich des "harten Kerns", der
Friedenssicherung durch den Sicherheitsrat; dennoch kommen die Vertreter der obigen Auffassung
nicht auf die Idee, die UNO wegen dieser Mechanismen als supranationale Organisation
einzustufen.
68
Man erinnere sich an die umfassenden Legalvollmachten im Zuge des völkerrechtlichen
Vertragsverfahrens, die den Außenministern, Regierungschefs und Staatsoberhäuptern nach Art 7
Abs 2 WVK 1969 zukommen.
69
Vgl das Abkommen über gemeinsame Organe 1957 und den Fusionsvertrag 1965.
70
Vgl die Errichtung des Gerichts Erster Instanz (EuG) 1988.
71
Vgl die primärrechtliche Verankerung des Europäischen Rates im Vertrag über die Europäische
Union von Maastricht 1992.
72
Vgl die schrittweise Erweiterung der Mitwirkungsmöglichkeiten des Europäischen Parlaments
durch die Einheitliche Europäische Akte 1986, den Vertrag über die Europäische Union 1992 und
den Vertrag von Amsterdam 1997.
102
No. 4/2002
a. Einzelne Organe
Der Rat steht, was seine politische Bedeutung betrifft, im Zentrum der
Überlegungen. Es ist der Rat (und nicht, wie dies in der von der
Presseberichterstattung geprägten öffentlichen Diskussion zum Ausdruck gebracht
wird, die Kommission), der das Forum für die Vertretung nationaler Interessen
darstellt, daher (insoweit folgerichtig, was den ursprünglichen "Bauplan" betrifft)
von Regierungsvertretern beschickt wird und in welchem die eigentlichen
Rechtssetzungsentscheidungen fallen. Dies ist der Ort, um Kompromisse zwischen
unterschiedlichen nationalen Interessen zu finden, und dies kann nur gelingen,
wenn zwei Bedingungen erfüllt sind: Das Organ muß eine faire und angemessene
Repräsentation der Mitgliedstaaten bieten, und es muß vor einseitiger
Obstruktionspolitik geschützt sein. Letzterem Ziel dient die Zurückdrängung der
einstimmig zu fassenden Entscheidungen, von denen freilich selbst nach dem InKraft-Treten der Vertragsrevision von Nizza 2000 genug übrig bleiben werden.73
Ersterem
dient
der
Mechanismus
der
Stimmenwägung
beim
Abstimmungsverfahren der qualifizierten Mehrheit,74 wo die Stimmenanteile der
einzelnen Mitgliedstaaten - sehr grob und unter klarer Bevorzugung der kleineren
Mitgliedstaaten75 - die Bevölkerungsstärke widerspiegeln. In diesem Punkt wird
Nizza eine Veränderung hinsichtlich der Konsequenz des Systems bringen, der
aber auf Kosten der Einfachheit geht, indem die Gesamtzahl der Stimmen zwecks
feinerer Differenzierung erhöht wird und die qualifizierte Mehrheit künftig neben
der erforderlichen Stimmenzahl auch von der Mehrheit der Mitgliedstaaten
gebildet werden soll. Dazu tritt auf Antrag eines Mitglieds ein drittes Kriterium,
nämlich die Repräsentation von mindestens 62% der Gesamtbevölkerung der
Union. Das begünstigt im Ergebnis die bevölkerungsstarken Mitgliedstaaten die
die erforderliche Sperrminorität künftig leichter erreichen können. Der Ausweitung
des Mehrheitsprinzips steht somit eine Erleichterung des Blockierens gegenüber,
und abgesehen von der verbesserten Repräsentation ist kaum eine Erhöhung der
Handlungsfähigkeit des Organs zu erwarten, obwohl Nizza (nach Amsterdam)
bereits die zweite Regierungskonferenz war, die sich dieses Anliegen auf ihre
Fahnen geheftet und nun - um einen in Österreich politisch hoffähig gewordenen
Begriff zu gebrauchen - "die Hausaufgaben nicht gemacht hat".
Die Mitglieder der Kommission sind - entgegen der veröffentlichten Meinung
und Aussagen führender Regierungsmitglieder, die es besser wissen müssten 73
Das Einstimmigkeitserfordernis im Rat soll etwa für Bereiche der justiziellen Zusammenarbeit und
der Handelspolitik dort fallen, wo auch innergemeinschaftlich Mehrheitsbeschlüsse zu fassen sind;
Art 24 EUV, Art 133 EGV.
74
Art 205 Abs 2 EGV.
75
So verfügt die BRD derzeit über 10 Stimmen bei rd. 80 Mio. Einwohnern, d.h. eine Stimme
repräsentiert 8 Mio. Deutsche. Luxemburg verfügt über 2 Stimmen bei knapp 400.000 Einwohnern;
1 Stimme repräsentiert 0,2 Mio. Luxemburger. Statistisch gesehen kommt einem Luxemburger damit
ebenso viel Gewicht zu wie 16 Deutschen.
103
číslo 4/2002
nicht Vertreter ihrer Heimatstaaten, sondern gemeinsam die Hüter des
Gemeinschaftsinteresses. (Die Kommission ist ein ressortmäßig organisiertes
Kollegialorgan,76 in welchem die Kommissare insoweit nationalen Ministern
vergleichbar sind, als sie grobe politische Vorgaben geben, die von den Beamten
der Kommission in Rechtssetzungsvorschläge umgesetzt werden. Die Tatsache,
dass die Kommission mehr Ressorts als Kommissare hat, und die
verhandlungsbedingte Zufälligkeit, welche/s Ressort/s ein bestimmter
Mitgliedstaat besetzt, lassen es schon faktisch kaum zu, nationale Anliegen in
signifikanter Weise in diese Arbeit einfließen zu lassen). Dennoch wurde in Nizza
um "den/die nationale/n Kommissar/in" gefeilscht, als ob davon Gedeih und
Verderb der Integrationsidee abhingen. Im Ergebnis haben die großen
Mitgliedstaaten auf "ihren" zweiten Kommissar verzichtet (was angesichts des
Machtzuwachses im eigentlichen Entscheidungsorgan, dem Rat, politisch leicht
verschmerzbar sein dürfte), und für den Augenblick bleibt der "nationale
Kommissar" erhalten, bis die kritische Größe von 27 Mitgliedern erreicht und zu
einem - noch nicht näher bekannten - Rotationssystem übergegangen wird. Die
Stärkung der Rolle des Kommissionspräsidenten kann einen echten
Effizienzgewinn bedeuten, ist jedoch mindestens so sehr als Reaktion auf
bestehende Mißstände als als Beitrittsvorbereitung zu sehen; man denke nur an den
Skandal um den Rücktritt der Santer-Kommission wegen der Malversationen
zweier Mitglieder.
Das Europäische Parlament wird plakativ als erstes der Organe im EGV
genannt,77 seine politische Bedeutung im Rechtserzeugungsprozess entspricht
allerdings nicht dieser Reihenfolge, obwohl seine Mitglieder im Gegensatz zu
jenen der anderen Gemeinschaftsorgane durch allgemeine Wahlen direkt
demokratisch legitimiert sind. War noch im Vertrag von Amsterdam eine
"Deckelung" der Anzahl der Abgeordneten auf 700 erfolgt78 (und man stelle sich
für einen Augenblick die Effizienz einer erregten Plenardebatte in einem solchen
Gremium vor!), so wird diese jetzt durch Nizza schon wieder durchbrochen, indem
der Erhöhung der Bevölkerungszahl der BRD durch die Wiedervereinigung
Rechnung getragen und die Anzahl der deutschen Abgeordneten als einzige nicht
vermindert wurde.79 Das Europäische Parlament wird nach Abschluss der nun ins
Auge gefassten Erweiterung 732 Mitglieder haben; im Hinblick auf die
Beitrittsvorbereitungen ist in diesem Zusammenhang ausser der Festlegung der
76
Art 213 iVm 219 EGV,
77
Vgl die Aufzählung in Art 7 Abs 1 EGV und seine Behandlung an der Spitze des Fünften Teils des
EGV in den Art 189-201.
78
Art 189 UAbs 2 idgF.
79
Das gleiche Argument würde natürlich mutatis mutandis auch für die - bevölkerungsabhängige! Stimmengewichtung im Rat gelten, blieb dort freilich unberücksichtigt. Wer sich nicht in die
Untiefen der Rechtssetzungsvorschriften begeben will, kann schon daraus ermessen, wo die
wirkliche politische Einflussmöglichkeit liegt.
104
No. 4/2002
künftigen Anzahl der Abgeordneten aus den Kandidatenländern nichts erreicht
worden.
b. Verstärkte Zusammenarbeit: Segen oder Fluch?
Je mehr Mitglieder die Union hat, desto eher werden Unterschiede in Sachen
wirtschaftlicher Integrationsfähigkeit, aber auch in Sachen politischer
Integrationswilligkeit, zu Tage treten. In einer Union, die nur ein einheitliches
Integrationsniveau (und unterhalb dessen bloß Assoziierungsverhältnisse) zuläßt,
wird - vor allem bei (weiter)bestehenden Blockademöglichkeiten der Drang zum
(mathematisch unkorrekten, aber umgangssprachlich verbreiteten) "kleinsten
gemeinsamen Nenner" ("race to the bottom") entstehen. Um dem unterschiedlichen
Entwicklungsstand bzw. dem unterschiedlichen Integrationsenthusiasmus der
Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen, hat bereits der Vertrag von Amsterdam (und
nicht erst der Vertragsentwurf von Nizza) Begriff und Institut der "verstärkten
Zusammenarbeit" geschaffen.80 Ausgangspunkt dafür ist der Präzedenzfall der
beiden Schengener Abkommen, in welchen einige Mitgliedstaaten unter anderem
Fragen rund um die Personenkontrollen, die in engem Zusammenhang mit den
personenbezogenen Freiheiten des Binnenmarktes stehen, mangels politischer
Einigung innerhalb des Gemeinschaftssystems einfach ausserhalb desselben mittels
eigener völkerrechtlicher Verträge regelten. Die Einführung der gemeinsamen
Währung Euro (€) in den Vorschriften des Vertrags von Maastricht über die
Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion ist letztlich eine Vorwegnahme
des Konzeptes, wenn auch nicht des in Amsterdam festgeschriebenen Instruments,
der verstärkten Zusammenarbeit, durch das Alleingänge außerhalb der
Gemeinschafts- und Unionsrechtsordnung verhindert werden sollen.
Dies mag zwar formal möglich sein, schafft aber dennoch das Problem
verschiedener Rechtssphären mit je nach gewähltem Integrationsgrad
unterschiedlichen Regeln und Zuständigkeiten. Schon jetzt stehen den
supranationalen Mechanismen der "Ersten Säule", der drei Gemeinschaften und
ihrer Wirtschafts- und Währungsunion, zwei nach rein völkerrechtlichen Regeln
gestaltete Mechanismen in der Zweiten und Dritten Säule gegenüber, was auch
verschiedene Rechtssatzformen ("Verordnungen" und "Richtlinien" in der Ersten
Säule, "Beschlüsse" und "Rahmenbeschlüsse" in der Dritten Säule) und
verschiedene, nicht deckungsgleiche Verfahrenstypen vor dem EuGH einschließt.81
80
Art 40 EUV; Art 11 EGV. - Der Vertragsentwurf von Nizza zielt nur darauf, die Voraussetzungen für
die Begründung einer solchen verstärkten Zusammenarbeit zu erleichtern.
81
So besteht seit dem Vertrag von Amsterdam neben dem "herkömmlichen"
Vorabentscheidungsverfahren nach Art 234 EGV ein besonderes Vorabentscheidungsverfahren für
den vergemeinschafteten Teil der ehemaligen ZBJI, nämlich den neuen Titel IV (Personenverkehr,
Asyl, Einwanderung) des EGV in Art 68 EGV sowie ein rein völkerrechtliches (d.h. nicht
obligatorisches, sondern nur nach einer "Unterwerfungserklärung" anwendbares)
Vorabentscheidungsverfahren für die Dritte Säule (PJZS) in Art 35 EUV.
105
číslo 4/2002
Schon jetzt entscheiden der Rat (der Gemeinschaften) bzw der Europäische Rat
(der EU) unter Berücksichtigung der bestehenden Ausnahmen im Rahmen der
Wirtschafts- und Währungsunion in nicht weniger als 11 Varianten und 5
verschiedenen Quoren über wirtschaftliche Angelegenheiten.82 Die Erleichterung
der verstärkten Zusammenarbeit im Vertragsentwurf von Nizza wird den
zentrifugalen Kräften innerhalb der Union weitere Spielräume ermöglichen, und
die scheinbare Einheit des Systems wird mit einer an die Grenze der
Handhabbarkeit gehenden Zersplitterung erkauft werden. Am Ende steht ein
Europa mehrerer Geschwindigkeiten, mehrerer Integrationsschichten und letztlich
mehrerer "Klassen" an Mitgliedern, allen Sprachregelungen zum Trotz. Für die
Beitrittskandidaten dürfte dies allerdings immer noch attraktiver sein als der status
quo. Es bleibt ein latentes Unbehagen des Juristen, und ein immer größer
werdendes Problem der Politik, dieses System, das in seiner Komplexität bereits
die Entscheidungsträger zu überfordern beginnt, anläßlich parlamentarischer
Genehmigungsverfahren oder gar Volksabstimmungen, so weit sie nach den
Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten geboten sind, den Bürgern nahezubringen. Es
ist nicht schwer, sich auszumalen, was kleinformatige Printmedien im Vorfeld
eines Plebiszits aus den Ergebnissen von Amsterdam und Nizza machen würden.
Dieses Problem darf nicht vernachlässigt oder gar ignoriert werden, wenn nach
dem Fall des Eisernen Vorhangs auch innerhalb des Gesamtkontinents
"zusammenwachsen soll, was zusammen gehört."83
Rechtsbegriffe
EU-Osterweiterung
Das Beitrittsverfahren
rozšiřování EU na východ
jednání (řízení) o přístupu
Die Beitrittsvoraussetzungen
předpoklady přístupu
Wirtschaftsintegration
hospodářská integrace
Verfassungsstaatlichkeit
ústavněprávní
Integrationswilligkeit
vůle k integraci
Zwangsverwaltung
nucená správa
Binnenmarktfähigkeit
schopnost vnitřního trhu
Währungsunion
měnová unie
Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten
právní řády členských států
82
Selmayr, Aktuelle Rechtsfragen der Wirtschafts- und Währungsunion, in: Simma/Schulte (Hrg.),
Völker- und Europarecht in der aktuellen Diskussion. Akten des 23. Österreichischen
Völkerrechtstages, Wien 1999, 125, auf 162.
83
Der Ausspruch wird dem ehemaligen deutschen Bundeskanzler Willy Brandt anläßlich der
deutschen Wiedervereinigung zugeschrieben.
106
No. 4/2002
III. Právní otázky rozšiřování EU
Obsah:
1. Úvodní poznámky
2. Jednání o přístupu
3. Předpoklady přístupu
4. Strategie přístupu: Příprava přístupu prostřednictvím hospodářské integrace
5. Připravenost České republiky na přístup
a. ústavně právní aspekt
b. exkurs: Benešovy dekrety
c. aspekty vnitřního trhu
d. vůle k integraci
6. Rozšiřovací schopnost Evropské unie
Jednotlivé orgány
Zesílená spolupráce - požehnání či prokletí?
1. Úvodní poznámky
Právní otázky rozšiřování EU jsou jednoduché a zároveň komplexní:
Jednoduché, protože právní proces přístupu a jeho bezprostřední účinky lze
jednoduše a rychle popsat (což by nepřineslo příliš nového, vzhledem k tomu co již
známe s ohledem na přístup Rakouska).
Komplexní, jelikož obě strany musí v souvislosti s právními účinky učinit
takové kroky, které budou směřovat k oběma právním řádům jednak k právnímu
řádu Unie a jejích společenství, ale také k právnímu řádu přistupujícího kandidáta,
a také proto, že tato kritéria a tyto přípravy nezáleží jen na logických dedukcích
právních nezbytností, ale i na politických prioritách a procesech, což je negativně
ovlivňuje a často ve svém důsledku přivádí k zániku.
Tímto je dána hrubá linie námi diskutovaného tématu, ale také nezbytnost
výběru, v souvislosti s rozsahem budoucího rozšiřování Unie a množstvím
kandidátů. V březnu 1998 byla zahájena jednání o přístupu Estonska, Polska,
Maďarska, Slovinska, České republiky a Kypru a v únoru 2000 s Bulharskem,
Rumunskem, Lotyšskem, Litvou, Slovenskem a Maltou. Následující stať je
zaměřena především ze sousedských důvodů na Českou republiku1, přístupní
mechanismus, schopnost přistoupit se zohledněním strategie přístupu a zároveň
schopností Unie se nadále rozšiřovat.
1
Prezident České republiky hovořil u příležitosti přednášky na Univerzitě ve Vídni dne 15. března
1993 o „vnitřní příbuznosti“ a zároveň si postěžoval, že oba státy tedy Česká republika i Rakousko
žijí ve 20. století i přes tuto vnitřní příbuznost spíše vedle sebe než v vzájemné pospolitosti. Srovnej
Suppan, „Missgünstige Nachbarn, Europäische Rundschau 2000/4, 19.
107
číslo 4/2002
2. Řízení o přístupu
Podle současného stavu věcí (tedy podle právního stavu na základě
Maastrichtské smlouvy o Evropské unii2 ve znění Amsterodamské smlouvy3)
znamená přístup k Evropské unii, přístup ke komplexní mezinárodní organizaci,
která tvoří zastřešení nad hospodářskou a měnovou unií ze tří supranacionálních
organizací (ES, EAS, ESUS) a dvou politických oblastí, fungujících na základě
klasických mezinárodně právních pravidel (společná zahraniční a bezpečnostní
politika, policejní a justiční spolupráce v trestních věcech). Zatímco před
vytvořením Unie 1992 musel kandidát na členství přistupovat k zřizovacím
smlouvám výše zmiňovaných supranacionálních společenství, ovlivňovaných
prostřednictvím Úmluvy o společných orgánech - 1957, Úmluvy o fúzi - 1965 a
Jednotnými evropskými akty 19864 (jak je to zmiňováno ve třech rozdělených
rakouských žádostech o přístup z 5. 7. 19895), znamená dnes přístup podle čl. 49
Smlouvy o EU, přístup k celkovému komplexu Evropské unie:
čl. 49: Každý evropský stát, který zachovává zásady zakotvené v čl. 6
odst. 1, může podat žádost o členství v Evropské unii. Svůj návrh
bude směřovat k Radě, tato rozhodne jednohlasně po vyslechnutí
Komise a se souhlasem Evropského parlamentu, který rozhoduje na
základě absolutní většiny jeho členů.
Podmínky pro přijetí a prostřednictvím přijetí požadované úpravy
smluv, na jejímž základě Unie existuje, budou upraveny na základě
úmluvy mezi členskými státy a státem, který učinil návrh. Tato
úmluva musí být ratifikována všemi smluvními státy v souladu
s jejich ústavně právními předpisy.
Pozoruhodné je zde, že smlouva, která upravuje modality přístupu, není
koncipována jako bilaterární smlouva uchazeče s Evropskou unií, ale jako
multilaterární smlouva uchazeče se členskými státy unie. Toto vedlo - mimo
ostatní elementy6 - k převažujícímu odmítnutí samostatné právní subjektivity
Evropské unie, jež nemohla být proti výslovné vůli smluvních stran zavedena.7
2
Smlouva o Evropské unii ze 7. února 1992, ABl 1992 C 191, 1 idF ABl 1994 C 241, 22; ABl 1995 L
1, 2; ABl 1997 C 340. Upravené znění po smluvní devize z Amterdamu ABl 1997 C 340, 145.
3
Smlouva z 2. října 1997, ABl 1997 C 340, 7; vstoupila v platnost 1. května 1999.
4
Článek 237 Smlouvy o Evropském hospodářském společenství, článek 205 Smlouvy o Evropském
atomovém společenství; článek 98 Smlouvy o Evropském společenství uhlí a oceli - podle těchto
ustanovení byly formovány přístupy Velké Británie, Irska a Dánska („severské rozšíření“ 1972),
Řecka, Španělska a Portugalska („jižní rozšíření“ ve dvou fázích 1981 a 1985).
5
Text v: Spolkové ministerstvo pro zahraniční záležitosti, Rakouská zahraniční dokumentace, leden
1990, 74.
6
Článek 24 a 38 Smlouvy o Evropské unii ohledně úmluvy o společném provádění společné
zahraniční a bezpečnostní politiky, která byla uzavřena podle stejného principu.
7
Geiger, Komentář ke Smlouvě o Evropské unii/Evropském hospodářském společenství 2000, Rn 7
k čl. 1 Smlouvy o EU.
108
No. 4/2002
Podstatným argumentem zastánců tohoto pohledu je argument, že právní
subjektivita nebyla výslovně předpokládána a nemůže být implicitně odvozována
z cílů a účelů Evropské unie, je ovšem chybný: Jak stanovil MSD ve svém právním
stanovisku Reparation for Injuries8, jedná se o vytvoření objektivní právní
skutečnosti, samostatné dlouhodobě existující organizace s vlastními orgány a
vlastními, od členských států přenesenými kompetencemi. Vysvětlení čl. 4
Amsterodamské smluvní konference, že čl. 24 a 38 SEU se nemají vykládat jako
přenos kompetencí na Unii, nic nemění na té skutečnosti, že Evropská unie
vyhovuje kritériím a standardu stanovenými MSD. Jedná se spíše o politickou
snahu členských států zabránit ztrátě kompetencí, doprovázenou dogmatickými a
nečistými prostředky9, což se odráží v konstrukci jednání o přístupu k Evropské
unii:
Přístupní jednání začíná žádostí státu o přijetí do Evropské unie, která je
adresována Radě. Tato si vyžádá předběžné stanovisko komise (avis)
k připravenosti na přístup ze strany uchazeče a rozhodne se na jeho podkladě o
zahájení jednání o přístupu. Tato vedou členské státy pod předsednictvím
stávajícího prezidenta Rady, přičemž komise může Radě (!) podávat návrhy
ohledně stanovisek Unie v rámci jednání o přístupu a některé úseky může dokonce
s mandátem Rady (!) projednávat sama. Výsledek těchto jednání, která jsou vedena
na úřednické úrovni v jednotlivých pracovních skupinách a v otázce sporných bodů
projednávána na politické úrovni ve vládních konferencích (která jsou často velmi
zdlouhavá a náročná) je návrh smlouvy o přístupu k EU. K tomuto návrhu je nutno
získat nejdříve závěrečné stanovisko Komise (avis definitiv), který bude potom
předložen Evropskému parlamentu, jež musí s návrhem smlouvy souhlasit na
základě absolutní většiny (avis conforme). Na závěr rozhoduje Rada jednohlasně o
návrhu na přijetí, čímž je členským státům umožněno uzavřít vlastní smlouvu o
přístupu. Tato smlouva je před svým vstupem v platnost všemi členskými státy na
základě jejích ústavně právních předpisů (obzvláště tedy kompetencí
zákonodárných orgánů - fakultativních nebo obligatorních lidových hlasování)
ratifikována.
Pokud je tedy skutečně jednání o přístupu řízeno ve své podstatě orgány
„Unie“ (recte orgánů Společenství, které cestou služby Unii vykonávají svou
činnost) a přístup k „Unii“ zároveň znamená přístup k jejím Společenstvím, kterým
neoddiskutovatelně náleží právní subjektivita, proč musí členské státy
demonstrativně - jako „správcové společných zájmů“, za asistence okřídlených
slov Evropského soudního dvora - při ukončení řízení o přístupu počítat s jakýmsi
„quasizmocněním“ Rady a se souhlasem Evropského parlamentu, k tomu aby bylo
vytvořeno umělé zdání dělení kompetencí v rámci negace objektivní
8
ICJ Reports 1949, 174.
9
Autor charakterizoval tuto myšlenku v publikaci týkající se evropského práva na Univerzitě v Linci
pod názvem „Umyj mi kožešinu či kůži a nenamoč mě“.
109
číslo 4/2002
státoprávnosti? Takovýto postup je dokonce i u mezinárodních organizací
mezinárodního práva veřejného, které ve srovnání se systémem EU používají
v daleko menší míře přenos kompetencí jejich členských států na samotnou
organizaci a jsou také daleko méně integrovány, naprosto neobvyklý. 10
Důsledky této zvláštní konstrukce jsou citelné dokonce až v oblastech
národních právních řádů členských států, jak se např. ukazuje v Rakousku na
základě otázky ústavně-právního hodnocení Smlouvy o přístupu: Jedná se skutečně
o “politickou státní smlouvu“ ve smyslu čl. 50 odst. 1 spolkové ústavy, která by
změnila postavení republiky v mezinárodním systému, nebo o státní smlouvu, které
nepřísluší účinky změny zákonů, popř. účinky doplnění platných zákonů, kde jsou
ale primárně dotčeny postavení a právní řád Unie a jejích společenství, ale ne
primárně právní řády jednotlivých členských států? Tato kvalifikace mohla
nejspíše platit pro „vlastní“ smlouvu o přístupu, ale i takto nebyla hodnocena podle
článku 50 spolkové ústavy, ale podle zvláštního, pro účel přístupu legislativně
zakotveného ústavního zákona lex specialis „Spolkového ústavního zákona o
přístupu Rakouska k EU“.11 Podobným způsobem bylo naloženo se změnou
smlouvy z Amsterdamu12, která může být srovnávána se smlouvou o přístupu,
jelikož tím byly ovlivněny jednak změny v organizační struktuře (ve vztahu
k bezprostřední aplikovatelnosti ve vnitrostátní právní sféře ne příliš připadající
v úvahu) a také materiální změny ve skutečně bezprostředně účinných a v rámci
aplikační přednosti vůči vnitrostátnímu právu vybavených oblastech
společenstevních smluv.
Právní účinky přístupu spočívají v tom, že uchazeč o přístup je po účinnosti
Smlouvy o přístupu členem Unie a jejich společenství a po uplynutí obvyklých
výjimek či přechodných ustanovení přejímá také veškerý primární a sekundární
právní řád EU (aquis communautaire), čímž se tyto veškeré právní účinky (spolu
s předpokládanou bezprostřední aplikovatelností a aplikační předností) zakotvují
do jeho právní oblasti.13 Stávající mezinárodně-veřejnoprávní ujednání
Společenství jsou aplikovatelné také na nového člena (na základě mezinárodněprávního principu pohyblivých smluvních hranic); nový člen je tím pádem vně
vázán, přistoupit ke všem závazkům, které Společenství a jejich členské státy mají
se třetími státy (tzv. smíšené smlouvy, které jsou uzavírány v oblastech, v nichž je
pravomoc mezi Společenstvími a jejich členskými státy rozdělena. Příkladem může
být případ smlouvy, která je uvedena níže).
10
Stát se tedy stává členem OSN prostřednictvím rozhodnutí orgánů této organizace a ne
prostřednictvím smlouvy s členskými státy.
11
BGBl 744/1994 - bližší motivy jsou zachyceny ve vládním návrhu: 1546 BlgNR, XVIII. GP.
12
Spolkový ústavní zákon o uzavření smlouvy z Amterdamu, BGBl I 76/1998.
13
Toto může být částečně již případ přístupu, pokud asociační dohoda obsahovala již ustanovení
týkající se vnitřního trhu.
110
No. 4/2002
3. Předpoklady přístupu
Článek 9 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii vyjmenovává jen dva předpoklady
přístupu k EU: Musí se jednat o evropský stát a tento musí splňovat předpoklady
zakotvené v čl. 6 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii, čili dodržovat zde vyjmenované
zásady základních lidských práv a svobod, mít demokratické zřízení, dodržovat
lidská práva stejně tak jako principy právního státu.14 Evropská rada, které uvnitř
unie náleží stanovovat strategické cíle15, které potom dále provádí společenstevní
orgány, navázala na závěry sumitu v Kopenhagenu v červnu 199316, tím, že
stanovila konkrétnější kriteria přístupu k Evropské unii a rozšířila jejich skupinu.
Podle tohoto závěru jsou předpoklady pro přístup následující:
•
Institucionální stabilita jako garance demokratického a právně státního
pořádku, jako garance pro zaručení zachovávání či dodržování lidských
práv, stejně tak jako ochrana a garance ochrany národnostních menšin
(„ústavně právní aspekt právního státu“).
•
Dalším předpokladem je funkční tržní hospodářství, stejně tak jako
schopnost držet krok požadavkům hospodářské soutěže a tržních sil
uvnitř unie („schopnosti vnitřního trhu“).
•
Schopnost a vůle kandidátů na přístup převzít povinnosti vyplývající
z členství unie a vzít za své cíle nejen politického charakteru, stejně tak
cíle hospodářského charakteru a cíle měnové unie („vůle k integraci“).
•
Schopnost EU přijímat nové členy a udržet tak plynulou evropskou
integraci („schopnost k rozšíření“).17
4. Strategie přístupu k unii: Příprava přístupu prostřednictví
předcházející hospodářské integrace
Pokud budeme výše jmenovaná Kopenhagská kriteria Evropské rady
posuzovat, bude zároveň jasné, že přistupující státy střední a východní Evropy stojí
před mnohými náročnými úkoly, přičemž bude nezbytně nutné naplnit veškerá
kriteria stejnou měrou, což tuto úlohu činí ještě těžší. Především se jedná o
skutečnost, že po desetiletích komunistické diktatury ve většině zmiňovaných zemí
vyvstává problém vybudování fungujících demokratických institucí a jejich ještě
nestabilní hospodářská situace nepřispívá k usnadnění uskutečnění těchto složitých
14
To jsou ty konkrétní zásady, které - i když ne v souladu s čl. 7 Smlouvy o EU předpokládané představují podklad pro sankce „vůči Rakousku“.
15
Článek 4 odst. 1 Smlouvy o EU.
16
BullEG 6/93, 13.
17
Shrnutí podle Geiger, Komentář, Rn 7 a 8 k čl. 49 Smlouvy o EU.
111
číslo 4/2002
úkolů, které by byly náročné z hlediska jejich uskutečnění či realizace i ve vztahu
již k existujícím či pevně a tradičně fungujícím demokratickým zřízením.
Již samotné nastolení vnitřní tržní rovnosti požaduje masivní harmonizaci
národních právních řádů jednotlivých kandidátů na přístup k EU, jak bude dále
uvedeno. Tyto harmonizační úkoly předpokládají podrobnou znalost obsahu a
mechanismu vnitřního trhu a jeho právního řádu, které v doposud nebo prozatím v
nečlenském státě nejsou bez dalšího k dispozici, či jejichž existence není ani
předpokládána. Samotné převzetí společenstevního právního řádu či
společenstevních právních norem (aquis communautaire) obsahuje cca 80 tisíc
stran textu, které bylo nutné připravit k jazykové korektuře a např. pro Českou
republiku také nutno přeložit. Sám si ještě vzpomínám v této souvislosti na některé
- a není tomu tak dávno - s minulostí spojené okolnosti, kdy předmět „evropského
práva“ byl v rakouském studijním plánu uveden jen jako povinně volitelný
předmět ve značně skromné podobě (a v mnoha studijních plánech nebyl zakotven
vůbec), přičemž tato problematika byla projednávána jako zvláštní případ
mezinárodního práva z hlediska činnosti mezinárodních organizací a perspektivě
mezinárodního práva veřejného tak, že jen ještě před několika málo lety byl
umožněn přístup k oblasti evropského práva jen v rámci postgraduálního studia.18
Výše jmenované skutečnosti nasvědčují správnosti postupného se přibližování
k evropských strukturám. Na těchto základech spočívá také strategie přístupu
k EU. Princip přibližování se k EU systémem postupných kroků začal z hlediska
České republiky Úmluvou o obchodu se spotřebním zbožím mezi Evropským
společenstvím a tehdejší Československou socialistickou republikou a vedl
k Obchodní a kooperační úmluvě s její nástupkyní Československou federativní
republikou z r. 1990 a dále asociační úmluvě z r. 1991 (jedna z prvních ze série
„evropských úmluv“) až dodnes platné asociační úmluvě s Českou republikou z r.
1993.19 Tato rámcová dohoda stanovila předpoklady přístupu ve 2 krocích po
pětiletém období. Takováto asociační dohoda představuje rozmezí vytvoření
podmínek od dohody o jakémsi lepším svobodném trhu, až po dohodu, která by
představovala téměř plnohodnotné členství v EU, nezávisle na vstupní kvality či
vývoj této asociační dohody je tato charakteristická třemi základními elementy:
•
předběžné převzetí klíčových elementů hospodářské integrace
prostřednictvím zavedení nejpodstatnějších základních svobod vnitřního
trhu,
•
za předpokladu vzdání se nároku na plnou reciprocitu ze strany
Evropského společenství, jelikož asociačním partnerům náleží časově
18
K odstranění těchto deficitů v rámci vzdělávání generace juristů slouží mezitím některé univerzitní
programy jako např. evropská studia na Univerzitě v Linci.
19
Abl 194 L 360, uzavřená v říjnu 1993 vstoupila v platnost 1. února 1995 - jedná se přitom o nové
vyhotovení dohody z r. 1991, která byla nutná díky rozpadu Československé federativní republiky.
112
No. 4/2002
omezené výjimky a lhůty převzetí, zatímco výhody z asociačních dohod
pro ně platí ihned po uzavření takového dohody,
•
ovšem bez jakéhokoliv většího vlivu na spolurozhodování či podobu
„pravidel hry“ vnitřního trhu tak, jak jsou tomu oprávněni plnohodnotní
členové v EU. Jistěže existují formálně některá grémia k převzetí nových
pravidel („smíšené výbory“ a jiné); jejich právní nástroje či možnosti
jednání jsou ovšem vyčerpány možností odmítnutí či přijetí nových
společenstevních pravidel nebo společenstevního práva, čímž se jejich
politické pole působnosti stává dost do značné míry omezeným.
Pro kandidáty na přístup v rámci posledního rozšiřujícího procesu (Finsko,
Rakousko a Švédsko) plnili tuto roli - tedy jakousi roli „předběžného vnitřního
trhu“ dohody o volném obchodu z r. 1972 a především Úmluva o evropském
hospodářském prostoru;20 i když v souvislosti s vyšší úrovní vývoje jednotlivých
národních hospodářství mohla být tato přechodná doba stanovena na kratší období.
Předchozí převzetí podstatné části pravidel vnitřního trhu se ovšem osvědčilo jako
značná pomoc, což je patrné z analýzy schopnosti vnitřního trhu České republiky.
Druhou platformu strategie přístupu k EU představují společenstevní programy pro
podporu spolupráce s EU a pro vytvoření „lidských zdrojů“, jakou je např. možnost
účasti kandidátů na přístup v programech mobility - Sokrates/Erasmus (pro
studenty a docenty) a Leonardo (pro mladé pracovníky), dále pak možnost účasti
na programu Phare, který slouží k podpoře přechodu z plánovaného hospodářství a
jeho minulých struktur na hospodářství řízené v rámci aquis communautaere. Jen
v rámci těchto zmíněných programů bylo ze strany EU investováno do ČR v letech
1990-99 629 mil. €. Z toho bylo 30% použito na vývoj správního aparátu a 70% na
zlepšení a obnovu infrastruktury, restrukturalizaci průmyslových zařízení a
podporu drobného středního podnikání. V letech 2000-02 je plánováno investovat
79 mil. € pro program Phare, dalších 22 milionů € pro samostatný program v
zemědělské sféře (SAPART) a až do 80 milionů € bude investováno do politiky a
opatření na ochranu životního prostředí a dopravní politiky (ISPA).
5. Připravenost České republiky na přístup k Evropské unii
Česká republika podala žádost o přístup k Evropské unii 17. ledna 1996. Rada
zahájila 29. ledna 1996 řízení o přístupu České republiky v souladu s článkem 49
Smlouvy o Evropské unii21; Komise vzala její podnět (avis) na vědomí 15.
července 1997.22 Mimo to ještě připravila generelní hodnocení kandidátů na přístup
k EU na základě tzv. Kopenhagských kriterií a shrnutých v dokumentu „Agenda
20
Uzavřená 2. května 1992 v Portu, v platnost vstoupila 1. ledna 1994. Text úmluvy: BGBl 908/1993.
21
Tenkrát ještě článek o Smlouvě o EU.
22
Dok KOM(97) 20009 endg.
113
číslo 4/2002
2000“23 a dále doprovází proces přístupu pravidelnými zprávami.24 Stanovisko
Komise je - i když tato podoba vyjadřování názoru není v článku 49 Smlouvy o EU
vůbec zakotvena - velmi významné, jelikož představuje základ pro vyjednávací
pozici ze strany EU a jejich členských států. V následujícím proto budeme
vycházet, co se týče České republiky, právě ze stanoviska či názoru Komise.
a. Předpoklady ústavně právního státu
Komise poukázala již v „Agendě 2000“ na to, že uznání a připojení se
k principu demokracie a právního státu, které předpokládá článek 49 Smlouvy o
EU, musí odpovídat také jejich praktické aplikaci v běžném životě společnosti.25
Komise analyzovala v její zprávě tvorbu a způsob práce zákonodárného sboru,
moci výkonné a moci soudní a také stav týkající se dodržování lidských práv a
práv národnostních menšin, přičemž přiznala České republice znaky stabilní
demokracie se stabilním institucionálním rámcem, která garantuje právní stát
dodržování lidských práv a také dodržování a ochranu práv národnostních
menšin26. Poukázala ovšem - ve zprávě, která byla zaměřena na detaily z této
oblasti, z r. 1999 - na řadu nedostatků, které se s obrazem výše jmenovaného
právního státu neshodují a které by mohly představovat překážky procesu přístupu
k EU.
V oblasti zákonodárné trpí přípravy na přístup jednak díky zdlouhavému
parlamentnímu zákonodárnému procesu, který je způsoben politickou konstelací
(některá čtení trvají průměrně až 9 měsíců!), na druhou stranu je příprava na
přístup ztěžována všeobecnou zaostalostí legislativy v rámci přístupu k EU, který
byl způsoben chybnou legislativní politikou priorit dřívějších vlád. Podobně trpí
také výkonnost státní správy, která je svazována „neadekvátním managementem,
nedostatečným vzděláním, nízkými platy a chybnou koordinací mezi jednotlivými
ministerstvy“. Přes nasazení „ministra pro reformu veřejné správy“ s cca 36
spolupracovníky není v této sféře patrný žádný značný pokrok. Soudy trpí
nedostatečnými podmínkami pro výkon jejich činnosti, jelikož moderní vybavení a
přístup k informační technologii není do justiční sféry zaveden. Mnohá soudcovská
místa jsou neobsazena, vzdělání a specializace soudů, potažmo soudců, jsou
nedostatečné; chybí zde povinná výuka evropského práva, mezinárodního práva
veřejného, další vzdělávání soudců. Zvlášť v této poslední otázce je spatřován
značný strukturální deficit, který nemá ve své podstatě ani tak vliv na právní stát,
ovšem v souvislosti s pohledem na specifické schopnosti České republiky
v souvislosti s přístupek k EU nepředstavuje nic víc, ani nic méně, než to, že česká
23
Dok KOM(97) 2000 endg. = BullEG Příloha 5/97.
24
Srovnej dokument komise 1999, Srov. Dok KOM(1999) 503 endg.
25
BullEG Příloha 5/97, 44.
26
Dok KOM(97) 2009 endg, 19.
114
No. 4/2002
justice není dostatečně připravena na aplikaci společenstevního práva v souvislosti
s jeho přednostní aplikací před vnitrostátními právními předpisy.
Tyto výše zmíněné deficity vedou společně k protahování jednotlivých řízení
a přetížení jednotlivých soudů.27 Podobnými negativními rysy trpí také boj
s korupcí28, a odstraňování praní špinavých peněz.
V oblasti dodržování lidských práv a práv národnostních menšin se setkáváme
s podobným obrazem: první zpráva Komise z r. 1997 podává na základě posouzení
Ústavy, Listiny základních práv a svobod, stejně tak v souvislosti ke členství České
republiky v Radě Evropy a jejímu přístupu k evropské konvenci lidských práv od r.
1992/93 v podstatě pozitivní obraz; zpráva následující z r. 1999 jde podrobně do
detailnějších oblastí, zmiňuje především vysokou průměrnou délku trvání
vyšetřovací vazby (v r. 1998 - 225 dní), přeplněnost věznic (kapacita cca 19 tisíc
osob, momentální stav obsazení 23 tisíce) a prekérní situaci národnostních menšin
v souvislosti s rómskou komunitou.29
b. Exkurs: Benešovy dekrety
Fixní součástí ani ne tak diskuse o přístupu České republiky, ale spíše diskuse
v rámci rozšiřování Unie v rámci dotčených členských států je rozpracování
poválečné historie tehdejšího Československa, především odsunu sudetských
Němců, na bázi - tehdejším prezidentem Eduardem Benešem zčásti ještě
v londýnském exilu připravovaných - cca 140 Benešových dekretů. Tyto dekrety
vydané mezi květnem a říjnem 1945 obsahují
-
vyvlastnění a nucenou správu německých a maďarských podniků,
-
vyvlastnění a přerozdělení zemědělského majetku,
-
odejmutí československého státního občanství příslušníkům německých
a maďarských národnostních menšin,
-
vyvlastnění movitého a nemovitého majetku těchto skupin,
-
stejně tak, jako povinnost nucených prací pro tyto skupiny v rámci
odstranění válečných škod.
K tomu se řadí od počátku Pražského povstání v květnu 1945 a ještě před
Postupimskou úmluvou sjednanou vítěznými mocnostmi na počátku srpna 1945
27
Pravidelná zpráva 1999, Dok KOM (99) 503 endg, 14 ff. 80 - počet souvisejících řízení před
okresními soudy byl mezi lety 1997 a 1999 přibližně konstantní, tedy mezi 230 tisíci a 240 tisíci;
průměrná délka řízení byla v letech 1998 až 800 dní.
28
1997 bylo z 500 řízení, která byla zahájena, odsouzeno 215 osob, v r. 1998 bylo z 550 řízení
odsouzeno 213 osob.
29
Ibid., 18 ff. - následující ilustruje rozhodnutí lokálních úřadů z Ústí nad Labem, rómská populace a
nerómská populace, odděleny od sebe kamennou zdí.
115
číslo 4/2002
kruté odsuny asi tři čtvrtiny milionu sudetských Němců, a návazně v rámci článku
13 Postupimské úmluvy, který československou vládu zmocňoval odsunout
německou národnostní menšinu řádným a humánním způsobem zpět do Německa,
tedy vysídlení cca dvou milionů lidí do Německa. Asi 200 000 odsunutých a
vysídlených zůstalo v Rakousku.30
Právně pojato nebude mít přístup České republiky jako takový vliv na změnu
status quo: Podklad a výchozí bod pro toto hodnocení je článek 295 Smlouvy ES,
podle kterého smlouva ponechává majetkoprávní pořádek členských států
principiálně nedotčený. To podle převládajícího názoru znamená, že v čase zřízení
Společenství, případně přístupu nového člena k tomuto Společenství bude uznán
jeho majetkoprávní pořádek ze strany komunitárního práva.31 Tím pádem
neexistuje žádná obecná „napravovací povinnost“ a/nebo povinnost
„znovuzavedení v původní stav“ ve vztahu ke komunitárnímu právu. Pokud jsou
takováto opatření sama o sobě předpokládána a pokud má daný skutkový stav
komunitárně-právní souvislost (např. když vyvlastnění fyzická nebo právnická
osoba nebo její právní nástupce v souladu s nárokem základních svobod vnitřního
trhu začne v České republice aktivně působit a využívat těchto opatření), nemůže
být podle ustanovení článku 12 Smlouvy ES rozlišováno mezi tuzemci a cizozemci
z důvodu jejich státní příslušnosti. Možnost navrácení majetku či odškodnění
připadá podle restitučního zákona v úvahu jen pro majetek zkonfiskovaný po únoru
1948 a byla původně zaměřena jen na osoby s trvalým bydlištěm v České
republice. Odkaz na trvalý pobyt v zemi je ovšem Evropským soudním dvorem
v jeho judikatuře označován jak zakázaná diskriminace z důvodu státní příslušnosti
(jelikož tuzemci samozřejmě tyto kritéria splňují a cizinci ne, přičemž jednotlivé
výjimky toto sporné pravidlo nepotvrzují).32 Tento problém je ovšem, jak Komise
naznačila již ve své 1. zprávě, byl odstraněn nálezem Českého ústavního soudu
v roce 1996, který předpoklad bydliště vyňal z restitučního zákona.33
Je potřeba také poznamenat, že Evropská úmluva z roku 1993, jako jeden
z důvodů pro uzavření smlouvy, označuje nutnost, kvůli rozpadu ČSFR uzavřít
oddělené úmluvy s oběma nástupnickými státy.34 Toto ovšem poukazuje na
skutečnost, že zde nemůžeme vycházet z nástupnictví České republiky
v mezinárodně právních úmluvách bývalé ČSFR, ještě méně může být nový právní
subjekt Česká republika vázána mezinárodně právním bezprávím ČSFR, jelikož
mezinárodně právní nároky či závazky jsou výsostně závazky dotčeného právního
30
Suppan, viz výše, 30 ff.
31
Schwarze (Hrg), EU-Komentář, Rn 4-6 k čl. 295 Smlouvy o Evropském hospodářském společenství.
32
Přitom se neodkazuje na státní příslušnost jako základní skutkovou podstatu, nýbrž prostřednictvím
aplikace jiných rozdílných prvků skutečně docházíme ke stejnému cíli: St RSpr seit Rs 22/80,
Boussac, Slg 1980, 3427. Pro všechny případy se vztahem k Rakousku srovnej Rs C-350/96, Clean
Car, Slg 1998 I-2521, a Rs 224/97, Ciola Slg 1999 I-2517.
33
Dok KOM(97) 2009 endg., 17.
34
Třetí odůvodnění preambule
116
No. 4/2002
subjektu, které nemohou být ani v rámci univerzálního nástupnictví převzaty:
„actio personalis moritur cum persona“.35 Názor zastupovaný jak Evropským
parlamentem, tak Rakouskou národní radou36, že Benešovy dekrety (a tím pádem
také část poválečného majetkového uspořádání), který náleží od platnosti české
ústavy z roku 1993 povaha obyčejných zákonů, mají být zrušeny, je tím pádem jen
čistě politickou aktivitou, která ve vztahu k jednáním o přístupu může spočívat
v politickém tlaku, ale v rámci společenstevního práva nemůže být vynucena. Poté
co Německo, které je čistě matematicky daleko více postiženo než Rakousko,
signalizovalo v rámci Německo-českého prohlášení z 21. ledna 1997, že vzájemné
vztahy nebudou dotčeny minulostí, zůstává Rakousko v těchto aktivitách
osamoceno a musí nést svou politickou odpovědnost v rámci Unie za svůj masivní
politický tlak o jednání o přístupu (např. pohrůžka blokováním ujednání o přístupu
či jeho neratifikováním).
c. Schopnosti vnitřního trhu
Právní problematika schopnosti zapojení se do oblasti vnitřního trhu je
neoddělitelná od situace v hospodářské oblasti. Je tedy nutné podrobit hospodářská
data a scénáře odpovídající analýze.37 Makroekonomická situace České republiky
zůstává
nezměněně
komplikována: hospodářská
produkce
stagnuje,
nezaměstnanost pomalu ale jistě narůstá.38 Obchodní a hospodářská bilance se
zotavila a inflace je na ústupu.39 Největším problémem v oblasti obecných
strukturálních reforem spočívá v privatizaci bývalých státních podniků: Investiční
potenciál obyvatelstva je díky zasahujícím hospodářským reformám a vysoké
nezaměstnanosti malý, čímž také akcie restrukturalizovaných státních podniků
musely být „prodávány“ v kupónové privatizaci, aniž by přitom z této akce vzešel
dodatečný kapitál. Investiční potenciál bank, od nichž byly především očekávány
kapitálové impulsy, je ovlivňován vysokým výskytem nenávratných úvěrů starých
- v současnosti privatizovaných, ale z nedostatku pravého kapitálu platebně
neschopných - státních podniků a lepší se jen pomalu v rámci průběhu privatizace
bankovního sektoru. Malé a střední podnikání zaměstnávalo v roce 1999 56%
pracující populace a zajišťovalo asi třetinu hrubého domácího produktu.
Hospodářský stav České republiky v rámci obchodu s Evropskou unií se nyní
35
Fischer/Köck, Allgemeines Völkerrecht, 4. Auflage 1994, 79.
36
Rezoluce Evropského parlamentu A4-0157/1999, Z 7; rozhodnutí Národní rady republiky Rakousko
č. 179/E (XX.GP).
37
Pokud není dále uvedeno jinak, byla použito data z obou zpráv komise, Dok KOM(97) 2009 endg. a
KOM (1999) 503 endg.
38
Nezaměstnanost se v rozmezí let 1996 až 1998 zdvojnásobila: Landesmann, „Migration und
Arbeitsmarkteffekte der EU-Erweiterung“, Die Union 3/00, 15, auf 25 (Tab. A/4).
39
Komise testovala v této souvislosti Českou republiku a v r. 1999 shledala již přibližně úroveň
porovnatelnou s EU.
117
číslo 4/2002
ovšem pohybuje skoro na úrovni stavu Rakouska při přístupu k Evropské unii
(1998: 64% export, 63% import).
V oblasti čtyř základních svobod vnitřního trhu (pohyb zboží, pohyb osob,
pohyb služeb a kapitálu) byly převzaty základní pravidla společenstevních smluv
na základě Evropské úmluvy z roku 1993 (ovšem ne plně recipročně, nýbrž ze
strany Společenství okamžitě či krátkodobě, ze strany Česka v rámci postupných
kroků v průběhu desetileté přechodné doby). Detailní dodatky identifikují již na
základě Evropské úmluvy přejaté acquis communautaire. Nad rámec tohoto
stanoví Bílá kniha Komise40 v dalších asi dvaceti oblastech činnosti Společenství
následná klíčová opatření pro zakotvení čtyř základních svobod ve dvou stupních
priority pro zavedení plnohodnotného členství.
Volný pohyb zboží je regulován již Evropskou úmluvou z roku 1993, na
základě níž měla být dovozní cla Společenství odstraněna ve lhůtě dvou let a
dovozní cla České republiky v desetileté lhůtě. Množstevní omezení a opatření
stejného účinku měla být odstraněna současně (s některými výjimkami pro Českou
republiku časově vázanými na dva roky).41 Převzetí technických norem je skoro
ukončeno, zbývající problémy spočívají především v legislativním procesu České
republiky.
Volný pohyb pracovních sil představuje pro sousední státy České republiky
jeden z nejzákladnějších problémů. Úprava v Evropské úmluvě je tím pádem
pojata restriktivně a nespočívá na plném zakotvení volného pohybu pracovních sil
(jak je tomu např. u Úmluvy o evropském hospodářském prostoru): obzvláště
nezaručují českým státním občanům svobodný přístup k zaměstnání v rámci
členských států EU, tento se bude řídit podle národního práva členských států EU a
v daném případě podle existujících dvoustranných úmluv mezi Českou republikou
a těmito státy. Jen osoby, které se na základě národních předpisů členských států
oprávněně zdržují na území těchto požívají práva a svobody v rámci volného
pohybu pracovních sil. Stejně tak se tyto podmínky vztahují na započítávání a
koordinaci sociálních nároků. V souvislosti s touto problematikou nejsou
zakotveny ani ze smlouvy ES vyplývající oprávnění pro rodinné příslušníky
zaměstnance, vázaná na po jistou dobu vykonávanou činnost na území členského
státu.42
V této oblasti bude přístup podstatnou změnou daného statu quo spolu
s neodkladným přístupem všech českých zaměstnanců, kteří dobudou stát
k pracovnímu trhu společenství. Zde ovšem existuje také největší tlak ze strany
nejvíce dotčených členských států (přičemž vycházeje ze studií týkajících se tohoto
problému, týká se tento problém v absolutních číslech převážně Spolkové
40
Dok KOM (95) 163 endg.
41
Článek 8 až 14 Smlouvy o EU.
42
Článek 38 a 39 Smlouvy o EU.
118
No. 4/2002
republiky Německo a také ve srovnání s počtem obyvatel Rakouska43), zabránit
aplikovatelnosti svobody pracovních sil v plném rozsahu tak, jak je zakotvena ve
Smlouvě o ES, či umožnit ji s jistým zpožděním, tedy na základě určitého
přechodného období. Přitom je odkazováno často na - v některých hospodářských
publikacích týkajících se přístupu a problematiky s přístupem spojené - „jižní
rozšíření“ v souvislosti s Řeckem, Portugalskem a Španělskem, v jejichž případě
byla v souvislosti se svobodou volného pobytu pracovních sil sjednána lhůta či
přechodné období na 7 let a již asi po polovině tohoto času byla tato opatření
zrušena, jelikož nedošlo k obávané migrační vlně, která byla v souvislosti s touto
problematikou očekávána. Takovéto přechodné lhůty mohou v případě ČR mít svůj
smysl pro zabránění počátečnímu náporu (počátečnímu náporu v souvislosti
s očekávanou liberalizací a pominutím či snahou zbavení se deziluze v souvislosti
s jen pomalu se lepšící situací v zemích bývalého východního bloku) a také
v souvislosti s přípravou strukturálních změn, které se dotýkají sousedních
členských států. Odhady v souvislosti s očekávaným migračním prvkem se ovšem
na mnoha místech rozcházejí a bazírují na odlišných výchozích bodech
v souvislosti se zahrnutím rozličných pracovně-tržních variant, jako jsou regionální
platy, příjmové diferenciace, kvalifikační struktury a skupiny mobilních
zaměstnanců.44
Svoboda usazování svobodných povolání a podnikatelů je ve srovnání s výše
zmiňovanou problematikou již v rámci současného režimu, tedy Evropské úmluvy
z r. 1993, relativně liberálně formulována: členské státy poskytují českým
svobodným zaměstnáním a podnikatelům od doby vstoupení v platnosti Úmluvy
stejné právo jako svým občanům v souvislosti s pracovně-právními otázkami a
také ve vztahu k občanům, kteří se již v souladu s právem usadili, ale i ve vztahu
k subjektům, které se do budoucna chtějí usadit a ve státě podnikat. Jako protiúkon
poskytla ČR plný cizinecký režim již usazeným podnikatelům, pro svobodná
povolání poskytuje tento režim v rámci 6leté přechodné lhůty, stejně tak, jako
v určitých déle chráněných sektorech od konce přechodné doby45. Problematika,
která není v ČR ještě dopracována se týká věcí podpory v nezaměstnanosti,
uznávání akademických titulů a plného převzetí koordinačních směrnic pro
vzdělávání samostatných povolání jako jsou advokáti, architekti, doktoři a
zdravotnická povolání.
Co se týče svobody služeb je v této oblasti již na základě Evropské úmluvy
tato oblast částečně liberalizována46, (přičemž detailní zvláštní ustanovení pro
dopravní služby musí být ještě specifikována). Prostor pro jednání v souvislosti
s připravováním přístupu vidí Komise ještě v otázkách pojišťovnictví,
43
Pichelmann, „Migration und Arbeitsmarkt“, in: Die Union 3/00, 7, insb 11.
44
Srovnej kritickou a vyrovnanou studii v Landesmann, ibid., 15.
45
Článek 45 odst. 1-3 Smlouvy o EU 1993.
46
Článek 56.
119
číslo 4/2002
bankovnictví a kapitálového trhu, v souvislosti se státním dozorem pojištění a také
v souvislosti s předpisy týkajícími se boje proti praní špinavých peněz.47 Kapitálová
a platební svoboda či volnost pohybu je nastolena také již Evropskou úmluvou,
ovšem zavazuje strany této Úmluvy jen k povolení či zavedení s Evropskou
úmluvou a jejími svobodami souvisejícího platebního styku48 (přičemž plná
svoboda pohybu kapitálu a platebního styku je podle evropského či podle Smlouvy
o ES již standardem a takováto opatření předpokládá, přičemž Smlouva o ES
výjimky podobného druhu nepřipouští).49 Podíl kapitálu ve věcech přímých investic
ve společnostech byl také okamžitě liberalizován, v souvislosti se svobodou
usazování svobodných povolání společně ke konci prvního stupně přechodného
období.50 Komise potvrdila ČR již v r. 1999 velmi širokou liberalizaci pohybu
kapitálu platebního styku, která se týká také cenných papírů, obchodu s deriváty
zlata, deviz apod. Liberalizační potřeba se v této souvislosti vztahuje také na
potřebu zavedení v oblasti prostoru či trhu s nemovitostmi.51
Na tomto místě by měla následovat analýza schopností vnitřního trhu České
republiky naplňovat také ostatní politické principy, smlouvy ES, jejíž funkcí je
podporování a naplňování základních svobod vnitřního trhu, zároveň bychom se
měli zabývat pokroky a problémy v oblasti hospodářské soutěže, státních dotací,
dopravní politiky, práva životního prostředí, ochrany spotřebitele, problematiky
vzdělání, vědy a vývoje, telekomunikace, daňových zákonů. Veškeré tyto
problematiky není ovšem možno v tomto článku či této studii zmínit, a proto se
budeme zabývat jen dvěma pro Rakousko zajímavými oblastmi či aktuálními
problémy:
V otázkách zemědělství je v Evropské úmluvě zakotvena jen obecná
spolupráce z pohledu na modernizaci zemědělství, není zde ovšem zaručen přístup
na vnitřní agrární trh52 (toto platí mimo jiné pro všechny asociační dohody spolu se
Smlouvou o evropském hospodářském prostoru). Díky nedostatkům v přejímání
předpisů v této oblasti zůstává v souvislosti s přístupem na tomto poli nejvíce
práce, proto také Komise shledala v tomto úseku největší mezery a rozpory se
současným společenstevním právem“ velká část zařízení sloužících ke
zpracovávání zvířecích produktů (jatka, masokombináty) nesplňuje kritéria
evropských předpisů v oblasti hygieny a veřejného zdraví, což je především
v souvislosti s krizí BSE ve Společenství jednou z největších starostí. Dále není
doposud sladěn právní rámec podnikání zemědělských výrobních organizací
s právním řádem Společenství, a nejdůležitější správně-právní mechanismy pro
47
Dok KOM (1999), 503.
48
Článek 60 Smlouvy o EU.
49
Článek 56 iVm 58 Smlouvy o ES.
50
51
Dok KOM (1999) 503 endg., 35.
52
120
No. 4/2002
zakotvení společenstevních tržních organizací ES ještě vůbec neexistují.
V souvislosti s tím nabádá Komise k posílení prací na této oblasti.53 Je ovšem nutno
zapochybovat, jestli může být takováto mezera zaplněna v krátké lhůtě, která do
přístupu ještě zbývá, jestliže srovnáme problémy, které mělo rakouské zemědělství
před přístupem k EU, přičemž bylo v mnohem lepším výchozím postavení než je
tomu u českého zemědělství. Přechodné lhůty, časově omezené výjimky a jejich
rigorózní kontrola budou v zájmu oboustranné ochrany nevyhnutelné.
Konečně Evropská úmluva z r. 1993 zmiňuje také oblast nukleární
bezpečnosti, i když jen v souvislosti s blíže neoznačenou spoluprací v oblasti
ochrany proti katastrofám a organizace v případě katastrofy, ochrany proti záření a
dozoru nad nukleární energií, odstraňování jaderných odpadů, stejně tak jako
zastavení a demontování jaderných elektráren, aniž by byly stanoveny některé
konkrétní významné práva či povinnosti.54 Přístup České republiky k Evropské unii
znamená ovšem také přístup ke Smlouvě o evropském atomovém společenství a
ovlivňuje samozřejmě převzetí jeho pravidel o zásobování jaderným materiálem,
dále společný trh pro jaderný materiál, bezpečnostní opatření a ochranu zdraví
pracovníků a obyvatelstva. V první řadě se zde jedná o předpisy zahrnující
společnou vědeckou práci v oblasti nukleární energie.55 Dále o zjištění
radioaktivního záření56 a také o režim sledování odstraňování, výroby a
zpracovávání štěpného materiálu a také informování Komise o těchto prvcích.57
Smlouva o evropském atomovém společenství jako taková neobsahuje specifická
pravidla o kritériích povolování či provozování jaderných elektráren, které
používají či zpracovávají jaderné materiály spadající pod režim tohoto kontraktu,
toto vyplývá ze základní myšlenky 3 Evropských společenství, zajištění míru
prostřednictvím společenstevního nakládání s klíčovými surovinami týkajících se
válečného stavu už odpovídá dvěma zvláštním smlouvám o uhlí a oceli na jedné
straně a Smlouvě o nukleárním sektoru na straně druhé a dále orientace na trhy
s těmito surovinami či produkty z nich vznikajícími, ovšem již méně zaměřenými
na závody či podniky s těmito materiály pracujícími. Tento stav komentovala
Komise ve Zprávě k opatřením nukleární bezpečnosti v zemích střední a východní
Evropy: „na konci r. 1997 neexistovaly na základě nedostatku závazných právních
předpisů na evropské úrovni žádné formální konsensy ve vztahu k technickým
normám souvisejícím s posuzováním a bezpečností provozu jaderných zařízení. 25
základních zásad zveřejněné ze strany IAEO týkající se nukleární bezpečnosti jsou
i nadále vykládány podle technických norem jednotlivých členských států, což
53
Dok KOM (1999) 503 endg., 44-46.
54
55
Článek 4-11 Smlouvy o Evropském atomovém společenství.
56
57
121
číslo 4/2002
svým způsobem neulehčuje intervence Evropské unie u bezpečnostních úřadů
MOEL a NNS (nových nezávislých států)“.58
Nicméně Komise je oprávněna v rámci SEAS alespoň k tomu, aby vedla
dozor nad dodržováním mezinárodních závazků jejich členů.59 V této souvislosti
bylo prostřednictvím IAEO - dohody o jaderné bezpečnosti z 20. září 199460
dosaženo značného pokroku. Tato dohoda byla označena jako „smíšená smlouva“
Evropského atomového společenství v rámci jeho příslušnosti v souladu s čl. 2
písm. b), také článku 30 - 39 e), a), g), v) (ochrana zdraví) a mezi členskými státy
v rámci jejich dalších národních pravomocí a je pro EAS od 24. října 1996 platná a
byla také podepsána Českou republikou, byla již také ratifikována. Tato úmluva
upravuje skutečně základní otázky bezpečnosti reaktorů ve věcech jejich umístění,
budování, stavby a provozu.61 Alespoň v rámci kompetencí, které náleží Komisi
v rámci kontroly veřejnoprávních závazků členských států, je Česká republika
povinována změnit svoji restriktivní informační politiku zejména v oblasti
informování pouze tuzemských expertů a musí se podřídit kontrolnímu režimu
Komise, který může být vynucen prostřednictvím donucovacích opatření.
V případě porušení ustanovení EAS náleží Komisi a také členským státům
možnost zahájit obvyklá řízení před Evropským soudním dvorem (dozorčí žaloba
Komise62, žaloba na porušení smlouvy ostatních členských států.63 V této
souvislosti poukazuje Komise v její zprávě z r. 1999 na problematiku České
republiky v souvislosti s bezpečností jaderných reaktorů, především v souvislosti
se závěry Rady z února 1998: „tímto vyjadřuje EU připravenost sledovat otázky
související s touto problematikou v rámci celého procesu přístupu. Česká republika
a její Úřad pro kontrolu jaderné bezpečnosti a také provozovatelé nukleárních
zařízení jsou vyzývání, aby podávali na dotazy Komise pravidelné a obsažné
informace“.64
Zásahy Komise do aktuálního rozporu mezi Rakouskem a Českou republikou
ohledně Temelínu jsou, i když opožděným, přesto správným krokem tím správným
směrem a v souladu s rozdělením kompetencí. Ovšem v minulosti praktikované a
do budoucna také nevylučované blokády hranic představují právní problém
vzhledem k tomu, že porušují garantované svobody volného pohybu osob a zboží,
a přesto jsou ze strany státu přinejmenším tiše tolerovány (nejspíše jako
58
Zvláštní zpráva č. 25/98 k opatření EU v oblasti nukleární bezpečnosti v zemích střední a východní
Evropy a dalších nezávislých států.
59
Článek 77 písm. b) Smlouvy o Evropském atomovém společenství.
60
Abl 1999 L 318, 21; BGBl III 39/1998.
61
Článek 17-20 Úmluvy o jaderné bezpečnosti.
62
Článek 141 Smlouvy o Evropském atomovém společenství.
63
Článek 142 Smlouvy o Evropském atomovém společenství.
64
Dok KOM (1999) 503 endg., 49. - v souvislosti s jadernou elektrárnou Temelín poukázala Komise
na fakt, že technická a provozní bezpečnostní opatření musí odpovídat standardu EU ještě předtím
než bude jaderná elektrárna spuštěna: ibid., 48.
122
No. 4/2002
demonstrace). V podobně konstruovaném sporu ovšem čistě uvnitř Společenství již
Evropský soudní dvůr odsoudil Francouzskou republiku díky tomu, že tolerovala
blokády dopravců a tím nezabezpečila volný pohyb zboží v rámci Společenství.65
V těchto otázkách je sice v rámci režimu Evropské úmluvy v těchto otázkách
příslušná Asociační rada, tedy v konkrétním důsledku Rozhodčí soud. který by
odstranil či vykládal spory a nesrovnalosti66, přesto je zde možné dovozovat
z rozhodnutí Evropského soudního dvora proti Francii, že by mohlo dojít
k odsouzení republiky Rakousko a výroku, který by shledal Rakousko vinné
z toho, že tolerováním hraničních blokád porušilo své povinnosti, které vyplývají
z Evropské úmluvy pro Českou republiku.
d. Vůle k integraci
Oproti detailním analýzám integrační schopnosti České republiky nezaujímá
Komise k otázce, do jaké míry je Česká republika ochotna integrovat se do EU a
přijmout cíle politické, stejně tak jako hospodářské a měnové unie konkrétnější
postoj. V oblasti zahraniční politiky poukazuje na aktivní roli České republiky
v rámci mírových misí OSN na Balkáně a v jiných obdobných krizích, stejně tak
jako na podporu pozicí Evropské unie v rámci OSN. Velmi významná očekávání
byla kladena na přístup ČR k NATO v r. 1999 a také na podporu NATO
v kosovském konfliktu v rámci povolení užívat vzdušný prostor nad Českou
republikou, které obdrželo spojenecké letectvo. Méně pozitivně dopadlo hodnocení
soudní spolupráce, což ovšem již zachycují strukturální deficity v rámci justice a
správního prostoru, které jsme zde již zmínili.
6. Schopnost rozšiřování ze strany Unie
Zatímco jednotlivé přístupy nebo také nazývané menší „rozšíření“ (srovnejme
ještě jednou tzv. „jižní rozšíření“ v 80 letech) znamenaly pro Evropskou unii lehce
zvládnutelný úkol, vyžaduje nastávající východoevropské rozšíření ze dvou
důvodů strukturální přípravy ze strany Unie:
Za prvé se jedná - v úvodu již zmíněný - rozsah daného rozšíření. Vzhledem
ke 12 státům, které budou k Unii přistupovat v dalším kole (to odpovídá počtu
členů Evropské unie v době přístupu Rakouska k této!), které představuje zkoušku
struktur Evropské unie a jejich Společenství.
Za druhé se jedná o samotné struktury, které nezávisle na nadcházejícím
rozšířením Unie bojují s masivními problémy efektivity a schopnosti akceptovat
65
Rs C-265/95, Komise versus Francie, Slg 1997-6959.
66
Článek 107 Smlouvy o EU - obě znepřátelené strany nominovaly po jednom rozhodčím soudci
(přičemž Evropské společenství a členské státy dohromady byly pokládány za jednu stranu),
Asociační rada jmenuje poté třetího rozhodčího soudce. Rozhodnutí je vydáno na základě většiny
hlasů.
123
číslo 4/2002
nové rozšíření již ve stávající podobě Evropské unie a jsou na samé hranici
únosnosti.
Důvod pro tyto problémy leží v mezinárodně-právním konstrukčním modelu,
který třem Evropským společenstvím a jejich (současnosti již společným) orgánům
slouží jako základní. Jedná se v podstatě o mezinárodní (tedy mezistátní)
organizace, které v rámci svého právního pořádku dosáhly tak vysokého stupně
integrace, že jsou nazývány jako supranacionální (tedy nadstátní).67 Problém (crux)
Evropské unie a jejich společenství spočívá v tom, že se pokouší uskutečnit
neobvyklé nadstátní integrační modely prostřednictvím tradičních struktur
mezistátních organizací. Přičemž vliv národních zájmů, snaha o konsensus (a s ním
také spojená náchylnost ke zmiňovaným blokádám) a demokratické legitimační
deficity jsou právě nezbytnými konsekvencemi těchto struktur, které vyplývají
z mezivládního charakteru mezinárodního práva (podle kterého je typickou situací,
že orgány výkonné moci bývají považovány za vnější zástupce veřejnoprávních
subjektů68 a jeho zvýrazňování formální suverenity veřejnoprávních subjektů, i
poté, když po delší dobu nemají žádný materiálně-politický mandát ke
svobodnému jednání).
Tento model byl sice již několikrát modifikován (ať už to bylo
prostřednictvím jednotlivých fůzí orgánů tří Společenství na jeden komplex
orgánů69 nebo prostřednictvím restrukturalizace stávajících orgánů za účelem jejich
vyšší efektivity70 nebo prostřednictvím „legitimace“ zvyklostí, které se odvíjely
z politické praxe a v této se také osvědčily71 a také prostřednictví posílení role již
stávajících orgánů72), i přesto nebylo těmito opatřeními dosaženo požadované
efektivity a - tak jak to doposud vypadá - nebylo dosaženo zjednodušení
samotného principu. Bez nároku na taxativní vyčíslení můžeme jmenovat
následující problémové oblasti v této úrovni:
a. Jednotlivé orgány
Rada stojí, co se týče jejího politického významu, v centru veškerých úvah. Je
to právě Rada (a ne, jak to možná vyplývá z tiskových zpráv a na základě nich
vedených veřejných diskusí Komise), která představuje forum pro zastupování
67
Mezitím se jedná především o bezprostřední aplikovatelnost s přednostním účinkem, která činí tento
právní řád zvláštním a opravňuje jeho zvláštní odstupňování, nemá nic společného s většinovým
rozhodováním či vázaností proti své vůli, jak bylo uváděno ve starých učebnicích.
68
Lze vzpomenout na plné moci v souvislosti s uzavíráním veřejnoprávních mezinárodních smluv,
které náleží ministrům v zahraničí a vedoucím vlád dle čl. 7 odst. 2 Vídeňské úmluvy z r. 1969.
69
Porovnej také Úmluvu o společných orgánech z r. 1957 a Smlouvu o fúzi z r. 1965.
70
Porovnej zřízení soudu první instance (Soud první instance ES) 1988.
71
Srovnej primárně právní zařazení Evropské rady ve Smlouvě o EU z Maastrichtu 1992.
72
Srovnej postupné rozšíření pravomocí Evropského parlamentu prostřednictvím Jednotných
evropských aktů z r. 1986, Smlouvu o EU z r. 1992 a Amsterdamskou smlouvu z r. 1997.
124
No. 4/2002
národních zájmů, a tím (v souladu s původními plány či „stavebními“ plány
Evropské unie) bývá složena ze zástupců jednotlivých vlád a právě v ní dochází
k zákonodárným rozhodnutím. Toto je místo, ve kterých by měly vznikat
kompromisy mezi rozdílnými národními zájmy, což se může podařit jen tehdy,
pokud jsou splněny dvě podmínky: tento orgán musí nabízet odpovídající
reprezentaci ze strany členských států a musí být chráněn před obstrukční politikou
z jejich strany. Tomu druhému jmenovanému cíli slouží k potlačování dříve
užívaných jednohlasných rozhodnutí, i když tímto způsobem bude i po smluvní
revizi z Nice 2000 nadále přetrvávat velká skupina.73 K tomu prvnímu účelu slouží
mechanismus různého hodnocení hlasů při samotném hlasování v tomto orgánu
prostřednictvím kvalifikované většiny.74 Zde jsou jednotlivé díly hlasů přiděleny
jednotlivým členským státům - přičemž jsou jasně zvýhodňovány menší členské
státy75 - a odrážejí zastoupení počtu obyvatelstva. V tomto bodě přinesla dohoda
z Nice změnu ve vztahu k tomuto systému, tato změna jde ovšem na úkor
jednoduchosti, přičemž celková suma odevzdaných hlasů bude za účelem
vhodnější diferenciace zvýšena a kvalifikovaná většina bude do budoucna mimo
požadovaného počtu hlasů tvořena také většinou členských států. K tomu
přistupuje také návrh jednoho členského státu jako třetí kritérium, totiž
reprezentace alespoň 62% z celkového obyvatelstva Unie. Což ve své podstatě či
ve svém výsledku zvýhodňuje silnější členské státy ve vztahu k počtu obyvatel,
které mohou do budoucna snadněji získat požadovanou superminoritu. V rámci
rozšíření většinového principu je usnadněna možnost blokování jednání tohoto
orgánu, když odhlédneme od zlepšení reprezentace v tomto orgánu, nemůžeme
nejspíše očekávat zvýšení efektivity orgánu samotného, i když Nice (po
Amsterdamu) byla již v pořadí druhá vládní konference, která se těmito problémy
zabývala - a jak se v Rakousko politicky často zmiňuje - „nenapsala či nesplnila
domácí úlohu“.
Členové Komise nejsou - oproti zveřejňovaným názorům či výpovědím
jednotlivých zástupců vlád národních států, kteří by to měli vědět nejlépe - zástupci
jejich domácích států, nýbrž ochránci společenstevních zájmů. (Komise je resortní
a v tomto duchu také organizovaný kolegiální orgán)76, ve kterém jednotliví
komisaři mohou být srovnáváni s národními ministry vzhledem k jejich oprávnění
navrhovat politické záměry, které jsou potom úředníky Komise přepracovány
v legislativní návrhy. Skutečnost, že má Komise více resortů než komisařů, a také
73
Jednohlasnost v souvislosti s hlasováním v Radě má být aplikována v oblastech justiční spolupráce
a spolupráce v oblasti obchodní politiky tam, kde je i v rámci vnitrospolečenstevního rozhodovacího
procesu potřeba většinového rozhodování; čl. 24 Smlouvy o EU, čl. 133 Smlouvy o ES.
74
Čl. 205 odst. 2 Smlouvy o ES.
75
V současné době má Spolková republika Německo 10 hlasů v souvislosti s 80 miliony obyvatel, tzn.
že l hlas reprezentuje 8 mil. Němců. Lucembursko má 2 hlasy při cca 400 tisících obyvatel, tzn. l
hlas reprezentuje 0,2 Lucemburčanů. Statisticky analyzováno docházíme tedy k jednomu
Lucemburčanovi v poměru k šestnácti Němcům.
76
Čl. 213 v souvislosti s čl. 219 Smlouvy o ES.
125
číslo 4/2002
podmíněná příslušnost jednotlivých resortů jednotlivým členským státům téměř
nepřipouští, aby byly do jednání Komise zatahovány jednotlivé národní zájmy.
Přesto bylo v Nice „ohledně národních komisařů“ ztropeno mnoho povyku, jako
kdyby na tomto problému závisela další existence integrační myšlenky.
V samotném výsledku se větší členské státy vzdaly „svého“ druhého komisaře (což
v pohledu vzrůstu moci v rozhodujícím orgánu, kterým je Rada, bylo asi politicky
méně bolestné) a pro tento okamžik zůstává zachován „národní komisař“, dokud
nedosáhne Komise kritického bodu 27 členů a nepřejde - k blíže doposud
neznámému - rotačnímu systému. Posílení role prezidenta Komise může znamenat
jakýsi pozitivní prvek v efektivitě práce tohoto orgánu, ale i zároveň přinejmenším
reakci na existující nedostatky, ale také na přípravy přístupu ostatních zemí,
pomysleme jen na skandál při odstoupení Sántrovy komise.
Evropský parlament bývá často označován jako první orgán orgánu
Evropských společenství.77 Jeho politický význam v legislativním procesu
odpovídá ovšem ne příliš tomuto postavení, i když jeho členové jsou oproti
ostatním společenstevním orgánům legitimování prostřednictvím všeobecných
přímým demokratických voleb. I když bylo ještě ve smlouvě z Amsterdamu
„předpokládáno zakonzervování“ počtu členů poslanců Evropského parlamentu na
70078, (a představme si jen na okamžik efektivitu vzrušivé plenární debaty
v takovém velkém grémiu!), je nyní prostřednictvím dohody z Nice tento princip
opět porušen, neboť zvýšením počtu obyvatel Spolkové republiky Německo
prostřednictvím jejího znovu sjednocení nebyl počet německých poslanců jako
jediných snížen79. Evropský parlament bude tedy po ukončení před námi stojícího
rozšíření sestávat ze 732 poslanců a z pohledu příprav na přístup nebylo v této
souvislosti v rámci budoucího počtu poslanců z kandidátních zemí dosaženo příliš
velkého úspěchu.
b. Posílení spolupráce: požehnání nebo prokletí?
Čím více členů Unie má, tím častěji budou vystupovat do popředí rozdíly ve
věcech hospodářské schopnosti k integraci, ale také věci politické vůle k dané
integraci. V jedné Unii, která připouští jen jednotnou integrační úroveň (a to
v rámci asociačních vztahů), bude - především při dále existující možnosti
blokování narůstat tlak k posílení (matematicky nesprávného, ale obecně
rozšířeného) „nejmenšího společného jmenovatele“. V rámci postižení odlišného
vývojového stupně, případně odlišného integračního entuziasmu jednotlivých
členských států, bylo již v souvislosti se smlouvou z Amsterdamu (a ne tedy
77
Srovnej znění v čl. 7 odst. 1 Smlouvy o ES a ustanovení páté části Smlouvy o ES článku 189-201.
78
Čl. 189 odst. 2.
79
Stejný argument bude samozřejmě platit také mutatis mutandis pro - závisející na občanech! k ohodnocení hlasů v Radě, zůstane ovšem nezohledněna. Ten, kdo se nechce zabývat hlubinami
právních předpisů, může z následujícího odvodit, kde se nachází skutečná možnost politického vlivu.
126
No. 4/2002
v souvislosti s návrhem smlouvy z Nice) přikročeno k pojmu a institutu „silnější
spolupráce“80. Výchozím bodem je precedenční případ obou Šengenských dohod,
ve kterých některé členské státy mimo jiné postihují otázky kontroly osob, které
jsou v úzké souvislosti s osobními svobodami vnitřního trhu, v rámci
veřejnoprávních smluv vzhledem k tomu, že politická jednota uvnitř Společenství
nebyla vyřešení tomuto problému nakloněna. Zavedení společné měny Euro (€),
předpokládáme v předpisech smlouvy z Mastrichtu o naplnění hospodářské a
měnové unie, je konečně jakýmsi předpokladem tohoto konceptu, i když ne pevně
zakotveného v amsterdamském kontraktu, a je zároveň instrumentem posílené
spolupráce, prostřednictvím níž by mělo být zajištěno samostatné vystupování
mimo Společenství a unijní pořádek.
Toto by mělo být sice formálně možné, ale zároveň to vytváří problém
rozlišných právních sfér s odlišným stupněm integrační úrovně a také s odlišnými
pravidly a příslušnostmi. Již teď stojí proti supranacionálním mechanismům
„prvního sloupu“, tří společenství a jejich hospodářské a měnové unii, dvě podle
čistě veřejnoprávních pravidel vybudované struktury v rámci druhého a třetího
pilíře Evropské unie, což také ve svém důsledku ovlivňuje právní rozhodnutí či
jejich formy („nařízení“ a „směrnice“ v prvním pilíři, „usnesení“ a „rámcová
usnesení“ ve třetím pilíři) a rozličná (ne jednotná) řízení dle typů před Evropským
soudním dvorem81. Již nyní rozhoduje Rada „Společenství“ potažmo Evropská rada
(Evropské unie) pod vlivem existujících výjimek v rámci hospodářské a měnové
unie v ne méně než jedenácti variantách a pěti rozličných kvórech ohledně
hospodářských záležitostí.82 Zjednodušení posílené spolupráce v návrhu smlouvy
z Nice umožňuje centrifugálním silám uvnitř Unie vytvoření dalších prostor pro
jejich působnost, a jakási předstíravá jednota systému je vykupována na hranici
udržitelnosti roztříštitelnosti jeho samého. Na konci stojí Evropa vícero rychlostí,
vícero integračních úrovní a také vícero „tříd“ jednotlivých členů. Pro kandidáty na
přístup by ovšem současný stav měl být lepší než stav platný v minulosti. Zůstává
latentním úkolem právníka, a také stále větším problémem politiky, tento systém,
který vinou komplexnosti nadměrně zatěžuje samotné jeho nositele, na základě
zahájení parlamentních ratifikačních jednání nebo prostřednictvím lidových
hlasování, tak jak jsou nabízeny jednotlivými právními řády členských států,
přivést občanům co nejblíže. Není těžké si představit, jakým způsobem budou
media malého formátu v rámci prezentace výsledků plebiscitu v Amsterdamu či
plebiscitu v Nice tuto problematiku prezentovat. Tento problém nemůže být
80
Čl. 40 Smlouvy o EU; čl. 11 Smlouvy o ES. Návrh smlouvy z Nice směřuje k tomu, zjednodušit či
vytvořit předpoklady pro odůvodnění takovéto posílenější spolupráce.
81
Ve smlouvě z Amsterdamu existují vedle „klasických“ předběžných rozhodovacích řízení podle čl.
234 Smlouvy o ES také zvláštní druhy předběžných rozhodovacích řízení.
82
Selmayr, Aktuální právní otázky Hospodářské a Měnové unie, v: Simma/Schulte Mezinárodní a
evropské právo v aktuální diskusi. Akta 23. rakouského mezinárodněprávního sjezdu, Vídeň 1999,
125 a 162.
127
číslo 4/2002
podceňován nebo ještě hůře ignorován, protože již od pádu železné opony a také
v samotném kontextu evropského kontinentu „má srůstat to, co patří dohromady“.83
83
Tento výrok je připisován bývalému německému spolkovému kancléři Willy Brandtovi v souvislosti
se smlouvou o sjednocení Německa.
128

82 Dr. Sigmar Stadlmeier, LL.M. (London)

Transkript

Podobné dokumenty

Versicheru n gs-Police zur Verkeh rshaftu ng Nr. w

OBEC BRLOH GPS: 48° 55′ 45.107″N 14° 13′ 12.578″E První

Studentská výměna mezi žáky Sigmundovy střední školy

Schwanog NEWS 1/11

Tématické okruhy pro ústní část státní maturitní zkoušky z jazyka

39 Dr. Berndt Kante Karl-Franzens-Universität Graz Karl